미국 경제제재 분석 -...

미국 경제제재 분석 191

미국 경제제재 분석 :

효과성과 특수성을 중심으로*

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황태희**ㆍ서정건***ㆍ전아영****

논문요약

경제제재는 안보 목적의 외교정책 수단으로 널리 사용되고 있다. 본 연구는 전체 제재 사례의

과반수를 차지하는 미국이 주도한 제재의 특수성과 효과성을 살펴본다. 제재의 성공에 영향을 끼치

는 국제적, 국내적 변수를 소개하고 미국의 사례를 통해 설명한다. 마지막으로 미국의 대북제재와

이에 대한 우리의 대응을 간략히 살펴본다.

주제어: 경제제재, 미국 정치, 외교정책, 국내정치, 대북제재

* 이 논문은 2016년 대한민국 교육부와 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임(NRF-2016-S1A3A2925085; NRF-2016-

S1A3A2925063).

** 연세대학교, 교신저자

*** 경희대학교, 제1저자

**** 연세대학교

한국정치학회보, 51집 4호 2017 가을, 191-216

ⓒ 2017 한국정치학회

원고접수일 2017년 7월 5일 | 심사시작일 2017년 7월 11일 | 게재확정일 2017년 7월 24일

192 한국정치학회보 2017 가을

Ⅰ. 서론

공포의 균형(balance of terror) 시대 이후 대규모 전쟁이 아닌 강압적 외교정책의 수요가 커짐에

따라 경제제재(economic sanctions) 정책이 주목받고 있다. 두 차례의 세계 대전 이후 국내외로 막대한

비용이 수반되는 전쟁보다 경제제재가 주요 정책 수단으로 부각된 셈이다. 경제제재는 무력행사(use

of force) 다음으로 가장 강력한 대외정책 수단이라 볼 수 있는데, 이를 자주 활용하고 있는 국가들

중 하나가 미국이다(Rogers 1996). 1947년부터 2005년까지 전 세계적으로 행해진 1,412회의 경제제

재 사례 중 735회(약 52%)가 미국과 관련 있는 사례였다(Morgan et al. 2014). 또한 735 차례의 사례

중 75%는 1978년 이후, 50%는 1992년 이후, 25%는 1997년 이후에 행해진 제재정책이다. 이전부터

강압적 외교수단인 경제제재를 자주 사용해 오던 미국이 그 사용 빈도를 점점 더 높이고 있다.

최근 미국 경제제재 정책의 대표적인 대상 국가로 꼽히는 경우가 북한이다. 국제사회의 규탄과 비난

에도 불구하고 북한이 5차에 걸친 핵실험과 탄도 미사일 시험발사를 감행하면서, 미국은 자국 국내법과

유엔 안전보장이사회를 통해 대북 제재의 강도를 높이고 있다. 실제로 2017년 6월 29일 한국의 문재인

대통령과 미국의 트럼프 대통령 간 첫 만남인 공식만찬(state dinner)을 불과 4시간 앞두고, 미국 재무

부(Treasury Department)는 북한을 지원한 단둥은행 등 중국의 기업 2곳과 중국인 2명에 대한 독자

제재를 전격 발표하였다. “자금 세탁(money-laundering) 우려 기관” 지정 권한을 부여한 미국 의회의

2016년 북한제재법에 근거하여 미국 재무부가 집행한 북한 제재 정책의 일환이었다. 북한에 대한 중국

의 압박과 회유가 별 효과를 거두지 못하는 상황에서 북한의 대륙간 탄도미사일(ICBM) 실험 발사가

성공했고 이에 대해 미국은 북한과 거래하는 제3국의 기업과 은행까지도 제재 대상에 포함하는 포괄적

세컨더리 보이콧(secondary boycott)을 적극 검토 중이다.

일반적으로 경제제재는 대상 국가의 대내외적 정책 행태와 결정을 변화시키기 위해 타 국가 혹은

국가들이 시행하는 일련의 경제적 강제 조치라고 볼 수 있다. 미국외교협회(Council on Foreign

Relations)는 경제제재에 대해 “테러ㆍ마약 등 국제적 범죄 방지, 핵 확산 금지, 민주주의와 인권 증진,

국제분쟁 해결 등 외교ㆍ안보 정책 목표를 달성하기 위해 집행하는 통상 및 재정 관계의 철회”라고

규정한다.1 허프바우어 등(Hufbauer et al. 2008)은 “정부에 의한 의도적 통상 중단, 금융관계 중단

혹은 위협”으로 보고 있고, 경제제재 연구에 광범위하게 사용되는 데이터(Threat and Imposition of

Economic Sanctions Dataset, 이하 TIES)는 “대상 국가의 정책 변경을 위해 제재 부과 국가 혹은

국가들이 피제재국과의 경제적 관계를 제한, 단절하기 위한 행동”으로 제재를 정의한다(Morgan et al.

2014). 최근 미국은 러시아의 크림(Crimea) 반도 침공에 대해 유럽연합과 더불어 러시아 및 협력 국가

들에 대해 경제제재를 가해왔다. 또한 오바마(Obama) 행정부의 회유 및 양보에도 불구하고 이란 정부

가 핵개발 프로그램을 감행하고 테러리스트 단체를 계속해서 지원하자 미국 상원은 이란의 탄도 미사

1 Council on Foreign Relations. 2017. “What Are Economic Sanctions?”https://www.cfr.org/backgrounder/what-are-economic-

sanctions(검색일: 2017.07.03).


일 프로그램을 타격하기 위한 강력한 제재를 담은 법안을 통과시킨 바 있다.2

그런데 경제제재가 주요 외교수단으로 자리매김하면서 정책적 효과성에 대한 의문과 비판이 제기되

고 있다. 경제제재는 군사력을 동원하지 않으면서도 비협조적 국가의 실질적 피해를 초래함으로써 정책

목표를 달성한다고 알려져 왔다. 하지만 경제제재가 과연 대상국의 정책 및 태도 변경에 유효한 수단인

가에 관한 논란은 1985년 이후 본격화되었다(Baldwin 1985). 허프바우어 등은 1914년부터 1990년까

지 관찰된 전체 115개 제재 사례 중 40개가 성공적으로 종료되었으며, 34%의 경험적 성공률을 나타낸

다고 발표했다(Hufbauer et al. 2008). 이에 반해 페이프(Pape 1997)는 허프바우어 등의 사례를 재분

석하여 성공률이 5%에 불과한 것으로 보고 제재의 효과성에 의문을 제기하였다.3 이후 국내 혹은 대외

적 요인 그리고 제재국과 피제재국의 정치, 경제적 특징을 독립 변수로 사용하여 제재의 효과성을 설명

하는 수많은 경험적 분석들이 이어졌다. 예를 들어 제재를 가하는 제재국의 비용이 클수록, 국제기구가

관여할수록, 피제재국의 정치 제도가 민주주의에 가까울수록, 제재국과 피제재국의 상호 무역의존도가

높을수록 경제제재의 성공 확률이 높아진다는 연구 결과가 있다(Drezner 1999; Martin 1992; Cox

and Drury 2006; McLean and Whang 2014).

본 연구는 기존 연구결과를 바탕으로 미국 경제제재의 특수성과 효과성을 분석한다. 제재 성공에 유

의미한 영향을 끼치는 것으로 알려진 국제적, 국내적 변수들이 미국의 경우에도 작동하는지 경험적 분

석과 사례 연구를 통해 탐색한다. 양적 데이터 분석 표본은 가장 널리 사용하는 제재 데이터 TIES를

활용하였다. TIES 데이터에서 미국 사례를 추출하고 제재 효과에 영향을 끼치는 제재국가 변수에 대한

교차분할표 분석(cross tabulation analysis)을 통해 국제기구와 제재국의 수 등 다양한 변수의 중요성

을 검증하였다. 국제기구가 관여한 이란 제재, 국제기구가 관여하지 않았지만 다자적 제재가 행해진

미얀마 제재, 그리고 미국의 단독 제재였던 구소련 제재가 대표적 사례이다. 경험적 분석에 따르면 국

제기구 관여와 다자 제재 여부가 미국 경제제재 성공 여부에 중요한 영향을 끼친 것으로 드러났다. 또

한 사례 연구를 통해 제재국과 피제재국이 치르는 제재 비용, 제재국과 피제재국 간 무역 의존도, 피제

재국 정치적 안정성, 금융 제재 사용 여부가 미국 제재 정책 성공을 좌우한 것으로 밝혀졌다.

본 논문은 우선 경제제재의 특수성을 살펴보고 효과성에 영향을 미치는 독립변수에 대해 검토한다.

미국 경제제재 정책의 특징을 살펴본 이후 사례 분석을 통해 미국 경제제재의 성패를 좌우하는 요인을

검토한다. 마지막으로 북한에 대한 미국 제재 정책과 이를 바탕으로 우리가 취할 수 있는 외교 정책적

함의를 고찰해 본다.

2 Forbes.com. 2017. “Understanding the New Iran Sanctions.” https://www.forbes.com/sites/heshmatalavi/2017/06/16/under

standing-the-new-iran-sanctions/#74c2388754c7(검색일: 2017.07.03).

3 그러나 페이프의 연구는 제재 효과성의 인과관계를 설명하는 데 근본적인 문제를 보이고 있다.


Ⅱ. 경제제재 효과성 결정 요인

외교정책 수단으로서의 경제제재 활용이 빈번해지면서 제재 효과성에 대한 연구 또한 활발해지기

시작했다. 사실 경제제재 효과 여부를 결정짓는 요인들은 다양하다. 우선 경제제제 자체의 특성을 이해

하는 것이 중요하다. 빈번하게 사용되는 제재정책은 피제재국 해외자산동결, 관세부과 및 수출입 통제,

여행금지, 원조중단 및 차단, 외교관계 단절 등을 꼽을 수 있다. 또한 피제재국의 특성에 따라 일국에서

유효한 제재가 타국에는 무효할 수도 있는데, 예를 들어 피제재국의 제재 목표가 정권교체가 아닌 경우

금융제재가 무역규제보다 효과적이라는 통계분석이 있다(Dashti-Gibson et al. 1997).4 그리고 제재의

주체적 다양성에 따른 효과성을 고려해 볼 수 있다. 제재의 종류에는 단일국가가 주체가 되는 일방제재

(unilateral sanctions)뿐만 아니라 여러 국가가 참여하는 다자 제재(multilateral sanctions), 국제기구

가 주도하는 제재(sanctions by international institutions)들이 있다. 국제기구를 포함한 제재가 그렇지

않은 경우보다 청중비용을 높이고 제3국의 협력을 이끄는 데 효과적이다(Martin 1992; 1993). 공신력

있는 국제기구의 주도와 참여가 제재의 압박효과를 높이는 신호로 작용하기 때문에 피제재국은 제재에

순응하는 경우가 많다. 이와 더불어 제재의 효과성에 영향을 미치는 대표적 요인으로 제재국 혹은 피제

재국의 제재로 인한 비용, 국제기구의 영향력, 제재국과 피제재국 간의 무역 의존도, 피제재국의 정치적

안정성, 금융 제재의 사용 여부 등이 제시된다(Hufbauer et al. 2008; Miyagawa 1992; Alerassool

1993; Morgan and Schwebach 1995; 1997; Smith 1995; Dashti-Gibson et al. 1997; Drury 1998;

Cox and Drury 2006; Eaton and Engers 1999; Hart 2000; Nooruddin 2002). 경제제재는 외교정책

인 만큼 국제적 영향을 끼치고 국제사회의 구조적 변수에 영향을 많이 받는 동시에, 국가의 경제와 통

상을 다루는 만큼 국내적 변수 또한 매우 중요하다는 점을 주목해야 한다.

1. 국내변수

먼저 제재 효과성에 관련된 여러 국내 변수 중 제재국과 피제재국의 정치제도가 제재 사용과5 성공

여부에 중대한 영향을 미친다. 근본적으로 정치제도의 형태는 제재의 정치적, 경제적 비용 측면에서

볼 때 중요하다. 경제제재의 효과는 제재 비용 부담으로 인한 피제재국 국민들의 불만이 정치 지도자에

게 전달되어 정책적 변화를 유발하는 현상과 관련이 깊다. 따라서 제재의 비용에는 제재로 인해 피제재

국의 경제가 실제로 겪는 어려움뿐만 아니라, 피제재국 지도자가 감당하는 정치적 비용도 포함된다.

4 단, 이 논문은 1914-1989년 기간의 자료를 바탕으로 분석하여 탈냉전기 제재의 목표, 종류와 효과성의 상관관계까지 추론하기에

부족함이 있다.

5 예를 들어 제재국이 민주주의에 가까울수록 인권이나 민주화 등의 이유로 독재국가보다 제재정책을 더 빈번히 사용하지만,

제재국과 피제재국이 모두 민주주의에 가까울수록 제도적 제약과 공유된 가치, 의사결정 기구의 효율성 등에 의해 제재사용을

오히려 꺼리는 경향을 보인다(Cox and Drury 2006).


물론 제재로 인한 비용은 제재를 사용하는 국가에도 발생하고 같은 논리로 제재국 지도자의 정치적

비용으로 이어진다. 여기서 제재국과 피제재국의 정치제도는 제재로 인해 발생하는 비용을 증가 혹은

감소시키는 데 중요한 역할을 한다.

첫째, 제재로 인한 경제적 비용은 피제재국의 국내 정치제도에 의해 결정된다(Lektzian and Souva

2007). 비민주주의에 가까울수록 정치 지도자가 만족시켜야 하는 핵심 지지자 규모는 작다고 볼 수

있는데 이 경우 제재로 인한 정치적 비용이 적다. 비민주주의 정치제도 하 지도자는 제재로 발생하는

소수 지지자들의 불만을 잠재우기 위해 이들의 지대 추구행위(rent-seeking behavior)를 용인한다. 역

설적으로 이들은 경제제재로 인해 이익을 창출하게 됨으로써 지도자를 계속 지지하게 된다. 경제제재

정책이 오히려 독재자의 지위를 공고하게 도와주는 것이다. 비민주주의 체제 지도자 입장에서 소수 지

지집단의 지대 추구는 시장 메커니즘과 이를 제어할 수 있는 정책 결정과정이 불투명하므로 문제가

되지 않고 비용 면에서 효율적이다. 결국 피제재국이 독재에 가까울수록 지대 추구행위로 인해 제재의

효과가 떨어질 수 있다.

둘째, 정치제도 형태는 피제재국 내부 결집효과(rally-round-the-flag-effect)와 연관이 깊다. 결집효

과란 외부로부터의 경제제재를 자국에 대한 부당한 위협으로 인식하여 국민들의 정부에 대한 지지가

상승하는 효과를 말한다. 이때 발생하는 결집의 정도에 따라 경제제재의 효과가 급감하기도 한다. 경제

제재가 기대하는 효과는 제재 비용 부담을 질 수밖에 없는 국민들의 불만이 높아지고 이에 따라 정책과

태도 변화가 이루어진다는 것인데, 결집효과가 발생하면 경제적 부담과는 별개의 정치적 반감이 형성되

어 외부의 압력에 맞서는 결과를 초래한다(Allen 2008). 예를 들어 로데시아(현재의 짐바브웨)에 대한

유엔 안전보장이사회의 포괄적 제재는 국내 기득권 세력인 백인 인구의 스미스 정권(Smith regime)에

대한 지지를 강화함으로써 효과성을 상실하게 된 경우라고 볼 수 있다(Galtung 1967). 결국 피제재국

의 정책 변화는 고사하고 피제재국 지도자의 정치적 수명만 늘려준 셈이다. 그런데 민주주의에 가까울

수록 지도자는 제재로 인한 국민 부담을 정당화시키거나 교란시키기 위해 결집효과를 발생시킬 가능성

이 높다는 연구도 있다(Miyagawa 1992). 민주주의에 가까울수록 정치인들이 제재와 관련된 결집효과

를 정치적 지지와 동원의 수단으로 이용할 가능성이 높다는 것이다. 이론적으로 볼 때 외부 정보가 통

제되어 있는 북한과 같은 비민주주의 국가에서도 결집효과를 기대할 수 있지만 대중의 지지가 절대적

으로 필요한 민주주의 지도자 경우 결집효과를 통해 제재가 부당한 국제적 압박이라는 것을 홍보할

필요성을 더욱 느끼게 될 것이다. 비민주주의 지도자는 소수 측근 및 집단의 지지를 유지하는 것이 중

요하므로 굳이 일반 국민의 결집효과에 집중할 필요는 상대적으로 크지 않다.

셋째, 제재국의 정치제도 역시 제재 효과에 큰 영향을 끼치는 요인이다. 제재 이행에 필요한 제재국

의 감시 활동(monitoring)과 이행(enforcement)은 제재 성공에 필수적이다. 그러나 이러한 제재 이행

노력은 정치, 경제적 조건에 따라 쉬울 수도 어려울 수도 있다. 특히 대부분의 제재가 일정 기간을 필요

로 한다는 점에서 제재국의 제재 이행력을 약화시킬 수 있다. 예를 들어 제재국 정치제도가 민주주의에

가까울수록 정부 정책에 대한 투명성이 보장되고 정책 이행에 대한 감시가 잘 이루어진다. 따라서 제재


이행에 대한 노력이 유지되고, 성공할 확률도 높아진다고 볼 수 있다. 한편 제재국의 정치경제 구조도

중요하다. 민주주의에 가까울수록 다원화된 이익이 존중받고 다양한 이익 집단이 존재하는데, 경제제재

정책의 경우 제재국가 내 한 집단에게 이익이 되고 다른 집단에게 해가 될 수 있다. 예를 들어 경제제재

일환으로 수입 금지를 결정하면 자국 내 생산자에게 제재는 이익이 되지만 수입 유통업자에게는 손실

이 된다. 결국 민주주의에 가까울수록 다양한 이익집단이 정부에 각자의 이익을 위해 로비를 하고, 이

들 집단의 로비능력에 따라 경제제재 효과성이 달라질 수 있다(McLean and Whang 2014).

마지막으로, 경제제재 정책을 둘러싼 의회와 대통령의 역할 분담 및 이해관계 또한 주요 국내정치

변수이다. 대통령은 전반적인 국가 복지와 이익에 부합하는 외교정책을 추진할 강력한 동기를 가지고

있는데 비해 의회는 지역구 지지자들 및 관련 이익집단의 선호를 중심으로 정책 방향을 정하는 경향이

있다(Krasner 1978; Mayhew 2004; Meernik and Oldmixon 2008; Walldorf 2008; Howell et al.

2013; Milner and Tingley 2015). 제재 법안이 담고 있는 제재정책이 종종 의회에서 큰 영향력을 행사

하는 인종 단체, 인권 단체 및 이익 집단에 좌지우지되기도 하는 이유이다(Paul and Paul 2009;

Walldorf 2008; Hatipoglu 2014). 제재정책은 유권자들 사이에서 인기 있는 경향을 보이기도 한다

(Lindsay 1986; Whang 2011). 그러나 다른 국가에 제재를 부과하는 것은 해당 국가의 경제를 해칠

수 있고, 중요한 외교 정책 목표를 달성하기 위해 협력해야 하는 피제재국 정부와의 관계를 악화시킬

수도 있다. 따라서 행정부 수반인 대통령은 제재의 사용에 대해 의회보다 신중한 경향을 보인다. 대통

령과 의회가 경제제재 채택에 동의하는 경우에도 입법부의 제재안이 다소 광범위하다고 행정부가 비판

적 입장을 견지하기도 한다. 다만 제재의 이행이 강력한 국내적 지지를 받거나, 대통령이 지지하는 법

안에 제재 내용이 첨부된 경우, 조건부 제재(피제재국이 특정 조건을 충족시키면 제재를 철회할 것을

약속) 등의 경우 대체로 대통령은 의회의 제재정책을 지지한다.

2. 국제변수

국내 정치 요인들과 더불어 국제 정치 변수들 또한 제재의 실질적 효과 여부를 판가름한다. 제재

효과에 결정적인 영향을 끼치는 국제 정치 요소는 경제적 상호의존도와 정치적 동맹 여부로 압축해

볼 수 있다. 두 요소 모두 피제재국과 제재국 간 양자 관계뿐만 아니라 제3국가들과의 의존도 및 동맹

역시 결정적으로 작용한다. 경제적 상호의존도는 세 가지 측면으로 나누어 생각해볼 수 있다. 첫째, 피

제재국과 제재국의 경제적 상호의존도가 높을수록 제재의 효과는 클 것이다. 동시에 피제재국에 가하는

제재에 맞물려 제재국 또한 경제적 타격을 받고 일정 정도 비용을 지불해야 할 가능성이 크다. 둘째,

제재국-피제재국의 경제적 상호의존도 뿐 아니라 피제재국과 경제적으로 밀접한 관계에 있는 제3국가

들의 제재에 대한 협조 여부가 중요하다. 제3국가들의 피제재국에 대한 경제의존도가 크면, 제3국가들

의 제재 동참으로 인한 비용 부담이 커지고, 결국 이러한 제3국가들이 제재 대열에서 이탈하고 피제재


국과의 교역을 지속하여 제재를 무력화 시킬 가능성이 커진다(Early 2009). 1981년과 1982년에 걸쳐

시행된 미국의 소련 제재는 당시 소련 천연가스에 대한 의존도가 높았던 미국 동맹국들이 제재 이행을

반대하여 큰 효과를 거두지 못하였다. 유럽 국가들의 러시아 천연가스 의존도는 현재까지도 지속되고

있으며, 러시아에 대한 제재에도 영향을 미치고 있다. 실제로 2014년부터 진행되어온 국제사회의 러시

아에 대한 제재는 러시아의 에너지 자원에 의존하는 여러 유럽 내 사기업에 의해 파기(sanction bust-

ing)되고 있는 형편이다. 셋째, 피제재국이 국제 정치, 경제시스템과 어떠한 네트워크를 형성하고 있는

지도 중요하다. 예를 들어 무역과 투자에 있어 외부 세계와 고립되어 있는 경우, 제재의 효과를 거두기

쉽지 않다. 제재 효과가 발생하기 위해서는 일정한 경제적 교류가 전제되어야 하기 때문이다. 중국 이

외에는 지속적인 주요 무역 국가가 없는 북한의 경우, 미국과 유럽 연합 등의 제재는 효과가 미미할

수밖에 없다. 최근 네트워크 분석을 통해 피제재국과 국제사회의 경제적 연결망을 유형화하고 최적의

제재를 찾으려는 연구들은 이와 같은 상호의존도가 제재의 효과성을 결정한다는 가정으로부터 출발

한다.

정치적 상호의존도 또한 비슷한 맥락에서 이해할 수 있다. 제재의 실효성에 영향을 끼치는 피제재국

의 국제정치적 요소를 고려해 볼 때 피제재국에 대한 암묵적 혹은 명시적 조력국가(일명 ‘흑기사’)가

존재할 경우 제재로 인한 손실이 상쇄될 수 있다. 피제재국이 얼마나 많은 국가들과 정치적으로 친밀한

관계를 유지하고 있는지가 제재 실효성에 중요한 영향을 끼치는 것도 역시 같은 맥락이다. 피제재국의

동맹 국가들 중 제재국의 제재가 부당하다고 여기는 국가들은 흑기사를 자처해 피제재국을 도울 수

있다. 정치적 명분과 더불어 제재로 다급해진 피제재국으로부터 경제적 이득까지 챙길 수 있기 때문에

이러한 ‘제3국 효과’는 제재국에 치명적일 수 있고 많은 제재 실패 원인을 ‘제3국 효과’에서 찾아볼

수 있다. 예컨대 1948년 아랍연맹이 이스라엘에 가한 제재정책은 “중동의 유일한 서방식 민주주의에

대한 너그러운 지원”을 천명한 미국의 이스라엘 지원으로 인해 효과를 거두지 못하였다(Early 2015).

또한 핵무기 개발로 인해 미국 주도의 다자 제재가 이란을 상대로 펼쳐질 때 중국의 흑기사적 행동은

제재의 효과를 크게 반감시킨 바 있다. 2010년 기준 이란의 주요 무역상대는 유럽연합, 중국, 일본,

인도, 아랍에미레이트, 그리고 한국이었다. 거의 모든 주요 무역국들이 미국의 제재를 존중하여 동참했

지만, 중국은 지속적으로 이란과 무역관계를 이어갔고 이는 다자 제재 효과성에 부정적 영향을 미쳤

다.6 냉전 시대 미국과 소련이라는 강력한 조력자의 존재는 각 이념 진영 간 제재의 효과성을 약화시켰

고 각 진영 내 제재의 사용은 억제하는 효과를 거두었다. 키신저를 위시한 미국의 현실주의 외교정책

결정자들은 인권이나 민주화를 목적으로 한 진영 내 제재의 사용에 부정적이었고, 실제로 카터(Carter)

를 제외한 대부분의 미국 대통령들은 진영 논리에 반하는 제재 사용을 자제해왔다.

6 Nikolay A. Kozhanov. 2017. “U.S. Economic Sanctions against Iran: Undermined by External Factors.” http://www.mepc.org

/journal/middle-east-policy-archives/us-economic-sanctions-against-iran-undermined-external-factors?print(검색일:

2017.07.04).


3. 미국 경제제재의 특수성

2차 대전 이후 미국 외교 정책 특징 중 하나로 높은 경제제재 의존도를 꼽을 수 있다. TIES 데이터

에 따르면 경제제재를 가장 빈번하게 사용해 온 국가가 바로 미국이다. 특히 미국의 경우 주로 북대서

양조약기구(NATO) 동맹국들 혹은 주요 교역거래국들과 공동으로 경제제재를 추진해 오고 있다. 58번

에 걸친 다자 경제제재 중 NATO 회원국이자 유엔안전보장이사국, 그리고 주요 교역국인 영국과 35번

의 경제제재를 공동으로 실천하였다. NATO 회원국이면서 중국 다음의 최대 교역국가인 캐나다와는

11번에 걸쳐 경제제재를 함께 집행하였다(Morgan et al. 2014). 또한 미국이 주도하는 다자적 경제제

재는 국제적 영향력이 크기 때문에 소위 제3국 효과를 차단할 수 있고, 따라서 미국 주도의 다자 제재

가 이에 동참하지 않는 제3국들로부터 무력화되는 경우는 많지 않다. 다만 미국은 국제 사회에서의 역

할이 뚜렷한 만큼 우호 관계 국가들과 비우호국가들 구분이 분명하므로 결국 경제제재 집행에 있어서

도 우호국들의 협조와 비우호국가들의 위반 양태가 비교적 확실하다. 이는 소위 ‘적의 적은 친구’ 현상

이 미국 제재에서 특히 두드러지게 나타나는 이유이기도 하다(Early 2009).

국내 정치 차원에서 볼 때 미국 제재 정책의 가장 큰 특징은 행정부-의회 관계의 역동성이라 할 수

있다. 물론 대통령의 행정 명령(executive order) 혹은 의회의 결의안(resolution) 차원의 경제제재 정

책도 존재해 왔고 가능하다. 하지만 실질적이고 지속적인 경제제재 정책의 결정과 집행을 위해서는 행

정부와 의회의 협력 관계가 필수적이다. 특히 의회가 제재 법안을 상정하여 위원회와 본회의의 토론을

거쳐 입법화한 이후 행정부에 제재 정책의 실질적 운영을 맡기는 형태가 주로 발견된다. 이는 제재 정

책의 신뢰도(credibility)와도 큰 관련이 있는데, 예를 들어 1983년부터 2014년까지 총 104건의 제재

관련 입법안 중 대통령은 입법 과정에서 76건의 제재 정책을 반대한 바 있다(CQ Weekly 자료). 한편

의회는 입법 과정에서 대통령이 반대한 76건의 제안 중 37건을 승인하였고, 결국 대통령은 37건 중

30건을 서명하였다.

또한 대통령 소속당이 의회의 상하 양원을 모두 장악하여 단점정부(divided government)를 구성한

경우에도 대통령과 의회 간 제재 관련 정책에 있어 의견 대립을 종종 보여 왔다. 구체적으로 1983-86

년, 1993-94년, 2001-2006년 및 2009-2014년의 기간 동안 형성된 단점정부 시기에 대통령이 반대한

31건의 제재 정책 제안 가운데 17건을 의회가 통과시킨 바 있다. 즉 미국 제재 정책의 특징 중 하나는

의회의 적극적 기능이라고 볼 수 있는데, 이는 제재 정책의 파급 효과가 국내외 양방향으로 진행되기

때문이다. 결국 대통령과 의회가 동일 정당에 의해 대표되는 경우 상대적으로 제재 정책 관련 갈등이

줄어드는 것은 사실이지만, 의회가 제재 정책 선택과 결정을 행정부에 일임하는 상황까지 벌어지지는

않는다고 보여 진다. 결론적으로 미국이라는 제재국의 제재 정책 특수성과 효과성을 설명하기 위해서는

미국과 피제재국을 둘러싼 국제적 요소들의 상호 작용과 더불어 미국 국내의 행정부와 의회 간 갈등과

협력을 이해하는 일이 필수적이다.


특히 행정부의 행정명령(executive order) 못지않게 의회의 제재법안(legislative sanctions)이 미국

제재에서 주요 역할을 수행한다는 점을 주목해야 한다. 미국의 경우 통상적으로 대통령과 행정부가 외

교 정책을 주도하고 의회는 사후적 검토(review)와 감시(oversight)를 담당한다(Wildavsky 1966). 미

국 의회는 2차 대전 이후 지속적으로 군사력 사용, 무역 거래, 이민 정책 등과 관련된 결정권을 대통령

에게 이양(delegation)해 왔다. 유권자들 또한 대통령이 추진하는 외교 정책에 초당파적 지지를 보내는

의회를 당연시해 왔다. 1980년대 후반 이후 심화되고 있는 정당 양극화(party polarization)로 인해 외

교정책 또한 당파적 경쟁 구도에 점차 종속되고 있지만, 대외정책 주도권이 대통령에게 속해있음은 부

인하기 어렵다.

그런데 경제제재 선택과 결정에 있어 미국 의회의 권한과 역할은 여전히 매우 크다. 군사력 사용의

경우와는 달리 경제제재 정책은 미국 국내의 다양한 이익과 연관되어 있다는 점에서 그 원인을 찾아

볼 수 있다. 다시 말해, 금융ㆍ무역ㆍ여행ㆍ송금ㆍ노동ㆍ임금(wage) 등 다양한 제재 정책이 미국 국내

이해관계와 얽혀있고 이를 대변하는 미국 상하원 의원들이 큰 관심을 가질 수밖에 없다는 것이다. 또한

미국 대통령은 제재 대상 국가와 관련된 전체적 안보 구도에 초점을 맞추고 제재에 유보적 입장을 보이

기도 하지만, 미국 의회의 경우 제재 대상 국가의 행위에 집중하여 때로는 행정부보다 더 강경한 입장

을 법안으로 구체화하기도 한다. 결국 의회가 독자적으로 경제제재 정책을 수립하는 상황도 발생하며

이는 미국 경제제재의 특성 중 하나라고 볼 수 있다.

Ⅲ. 미국 제재 사례 분석

본 장에서는 앞선 이론적 논의를 바탕으로 제재 효과성을 설명하는 변수들이 실제 미국이 주요 제재

국이었던 사례에서 어떻게 작동하는지 살펴본다. 즉 국내, 국제 변수들이 미국이 주도한 제재의 효과성

을 얼마나 잘 설명하는지 분석한다. 사례분석을 위해 제재 주체가 미국이라는 전제하에 (1) 단독/다자

제재와 (2) 국제기구의 개입여부로 나누어 각각 하나의 사례를 선택하였다. 우선 <표 1>에서 두 가지

변수에 따라 미국 제재 사례의 효과성을 살펴보았다. 표본은 TIES 데이터7의 미국 제재 중 실제 이행

사건 386건을 추출한 것이다.8 1948년에서 2005까지의 미국 제재 중 미국 독자 제재는 총 328건으로,

미국 제재의 85%는 미국이 독자적으로 행한 제재였다. 다자 제재는 58건으로 전체 이행된 제재 중

15%에 불과하였다. 또 전체 386건의 제재 중 48건의 제재 이행 사례에 국제기구가 제재 과정 중 참여

7 TIES는 모건 등(Morgan et al. 2014)이 이전의 데이터에 대해 제재 관련 기존 데이터가 위협 단계를 포함하지 않았기 때문에

표본 편중의 문제(selection bias)가 발생하였고 특히 비(非)효과성 부분을 확대해석하게 되었다고 주장한 후, 경제제재 국면을

위협(threat)과 이행(imposition) 두 단계로 분리하여 2000년대 중반에 만들어졌다. 경제제재의 결과적 다양성에 유의하는

본 연구는 TIES 데이터를 사용하였다.

8 이행 여부(Imposition)가 이행(1)이고, 주 제재국(primary sender)이 미국(2)인 경우만 추출하였다.


하였다. 즉 나머지 338건은 국제기구가 제재 주체나 감시자의 역할로 참여하지 않고, 미국이 단독으로,

혹은 동맹국들과 피제재국에 제재를 가한 사례들이다.

┃표 1┃ 제재국 수와 국제기구 관여 여부에 따른 미국 제재 성공률9

구분 국제기구 있음 국제기구 없음

독자 - 0.3

다자 0.7 0.4

미국은 328개의 독자제재 중 112건을 성공하여 34.1%가 성공, 다자 제재 58건 중 33건 성공

(56.9%), 국제기구 관여한 제재는 386건 중 48건, 그 중 성공은 31건(64.6%), 국제기구가 없었던 338

건은 114건만 성공(33.7%)하였다. 즉 다자 제재의 효과성이 더 높았으며 미국 주도의 제재는 국제기구

가 관여할수록 성공률이 더 높았음을 알 수 있다.10 모든 결과는 통계적으로 유의미하였는데, 교차 분

할표 분석 결과 독자 제재 여부와 국제기구의 관여 여부는 모두 미국 제재의 성공률에 영향을 미치는

것으로 나타났다.

따라서 미국 독자제재 여부와 국제기구 관여 여부를 동시에 고려하여 미국제재의 효과성을 살피면

다음과 같다. <표 1>은 제재 주체의 수와 국제기구의 관여 여부에 대한 교차 발생 성공률을 가리킨다.

즉 미국 제재의 경우, 국제기구가 관여한 다자 제재의 경우 성공률이 높고, 국제기구가 관여하지 않을

경우, 성공률이 낮은 편이다. 이는 기존의 연구와 일치하는 결과로 미국이 제3국을 설득하고 국제기구

를 참여시켜 제재의 신뢰성(credibility)을 높인 노력의 결과라고 볼 수 있다.

┃표 2┃ 미국 경제제재의 사례선정

구분 국제기구 있음 국제기구 없음

단독 - 소련(1980): 실패

다자 이란(2010): 성공 미얀마(1989): 성공

제재의 효과성에 영향을 끼치는 변수들의 구체적 영향력과 그 상호작용을 파악하기 위해, 독자/다자

제재의 여부와 국제기구 관여 여부에 따라 <표 2>에서와 같이 네 가지 사례를 선정하여 분석하였다.

9 정확한 사례 수를 나타내자면 다음과 같다. 각각은 전체 사건 수(성공 사건 수).

구분 국제기구 있음 국제기구 없음 총계

독자 8(5) 320(110) 328

다자 40(26) 18(7) 58

총계 48 338 386

10 국제기구 관여한 제재는 386건 중 48건이었으며 그중 성공은 31건(64.6%)이었다. 그에 반해 국제기구가 없었던 338건은

33.7%(114건)의 성공률을 보였다.


단독으로 가해진 제재 중 국제기구가 관여하는 경우는 존재하지 않기에 제외하였다.11 국제기구가 관여

한 다자 제재의 경우 2010년의 핵 확산 방지를 위한 대이란 제재를 선정하였다. 국제기구가 관여하지

않은 사례로는 미국 단독 제재였던 1980년 아프간 침공 관련 소련 제재와 다자 제재였던 1989년 미얀

마 민주화 제재를 포함하였다.

1. 미국 v. 이란

이란에 대한 미국의 경제제재는 1950년대부터 반복되어 왔고, 이란의 미국에 대한 제재 또한 간헐적

으로 진행되어 왔다. 특히 미국의 이란 제재는 주로 국제연합과 연계하여 진행되었으며 제재 요인은

인권관련, 무기개발, 테러리즘, 핵확산 등 다양한 주제를 포함하고 있다. 해당 제재는 미국 주도하 중국,

프랑스, 독일, 러시아, 영국 등과 국제연합, 유럽연합이 참여하여 이란의 핵개발 프로그램 폐기를 목적

으로 이행되었다. 이란제재는 국제기구가 참여한 다자 제재의 형태, 즉 국제사회의 공조로 피제재국의

정책양보를 이끌어낸 대표적 사례로 손꼽힌다(Kwon 2016). 이란 제재는 구체적으로 2010년 유엔 안

전보장이사회 결의안의 자산동결과 금융제재로 본격 시행되었다. 이를 분수령으로, 미국과 유럽연합이

주도적으로 일련의 제재조치를 부과함으로써 진행되었다. 이러한 1차 제재에 대해 이란은 제재로 인한

국내경제의 피해를 완화시키기 위해 내수기반의 ‘저항경제’를 유지하며 기존의 핵정책을 이어나갔다.

2011년 오바마 정부는 이란 제재 수위를 한층 강화하였고, 구체적으로 2012년 이란산 원유수입국에

대한 금융제재를 법제화하는 국방수권법(NDAA: National Defense Authorization Act)을 통과시키면

서 해당 제재의 강도를 높였다.

제재는 이란의 저항에 대응하여 더욱 강화되었다. 미국은 여러 경로를 통해 제3국 효과가 발생할

수 있는 가능성을 차단하였다. 예를 들어, 유엔 안보리에 이란 관련 제재의 결의안(S/RES/1984,

S/RES/2231)을 주도하여 통과시킴으로써 국제사회의 공조를 요구했고, 한국에 이란 석유화학 제품 수

입 축소를 요구하는 등 개별 국가들에 대한 추가적 제재를 요청하기도 하였다. 이렇게 포괄적이고 강력

한 제재의 결과, 제재국들과 이란은 협상 타결에 합의했다. 2015년 7월 14일, 주요 제재국들인 P5+1

(중국, 프랑스, 독일, 러시아, 영국, 미국)과 피제재국 이란은 협상 타결안인 ‘포괄적 공동행동 계획

(Joint Comprehensive Plan of Action)’을 채택하였다. 향후 해당 타결안에 따른 이란의 핵확산 방지

노력을 국제원자력기구(IAEA: International Atomic Emergency Agency)가 심사하고 지속적으로 모

니터링하면서 제재 중단을 결정하기로 합의하였다. 제재 결과 이란이 핵개발 프로그램 종료 및 폐기에

합의함으로써 이란 제재는 성공적 사례로 평가된다. 이란 재제가 종료되고 이란산 원유가 국제원유시장

에 진입함으로써 국제유가가 하락하고 이란 국내경제의 활성화를 촉진할 것을 예상하고 있다.

11 <표 3>의 국제기구 존재, 단독 제재의 8개의 사건은 국제기구가 피제재의 주체이기 때문에 측정된 값들이다. 관여의 성격이

언급한 바와 다르므로 제외했다.


효과성과 관련된 국내, 국제변수들은 제재 성공에 어떤 역할을 하였는가? 오랜 제재가 이란의 경제

적 피해를 극심하게 하여 필요조건을 만족시켰을 뿐 아니라, 국내, 국제 모든 변수들이 효과성을 충분

히 높이는 방향으로 진행되었음을 알 수 있다. 이란 제재가 성공적 결과를 얻을 수 있었던 첫 번째

요인으로 피제재국 이란의 국내정치적 상황을 꼽을 수 있다. 제재 당시 이란 성인 1,000명을 상대로

한 전화 설문에서 47%는 제재로 인한 피해의 원인으로 미국을 지목한 반면 10%만이 자국 정부를 탓

한 것을 보면 이란 내 반제재 결집효과가 2012년 말에서 2013년 초까지 어느 정도 발생했다고 볼 수

있다(Gallup 2013). 그러나 강경일변도로 치닫는 제재로 말미암아 이란 경제는 황폐화됐고, 2013년부

터 이란 국민의 제재 종료에 대한 여론이 형성되기 시작했다. 하지만 이란의 경우, 비민주주의에 가까

운 정치 체제를 갖고 있는 만큼, 합의의 배경을 설명할 수 있는 결정적 요인은 로하니(Rouhani)로의

지도자 교체와 이로 인한 정책기조 변화이다.

제재 이전부터 미국과 이란은 우호적인 외교관계를 맺고 있지 않았다. 미국은 1950년대부터 이란과

의 외교관계를 단절해왔고, 국제원조 중단 등의 제재를 빈번하게 부과해 왔으며, 제재 동기 또한 인권

부터 핵확산 금지에 이르기까지 매우 다양했다. 특히 1979년 호메이니(Ruhollah Khomeini) 집권 이후

이란과 미국의 관계는 악화일로를 거듭해 왔다. 그러나 2013년 실용주의 노선을 견지하는 이란의 로하

니 대통령이 당선되면서 자국 경제를 효과적으로 운용하기 위해서는 국제사회의 경제제재를 완화하는

것이 우선적이라는 정책기조가 수립되었다. 미국이 원유 개발 및 주요 수출국으로 급부상하면서 산유로

부터 오는 경제적 이득을 확보하는 데 실패했기 때문이다. 원유 수출에 크게 의존하는 이란의 경제구조

를 고려해 볼 때 로하니는 미국이 주도하는 경제 체제에 순응할 필요를 제기한 것이다. 자국 경제 활성

화를 위해 제재가 요구하는 핵확산 방지에 합의하는 것이 합리적이라고 보고, 미국과 평화적 합의를

선택한 것으로 이해된다.

이란의 경우 정권교체로 인해 핵확산 정책에 대한 선호도가 바뀌었던 것에 비해, 제재국인 미국 내에

서 이란 제재에 대한 정치적 선호도는 일관되게 유지되었다. 이란에 대한 제재는 특히 1979년 테헤란

인질 사태와 더불어 이란의 핵 확산 정책 때문에 미국 국민과 의회의 지속적 관심을 받아왔기 때문이

다. 심지어 2015년에 들어서며 오바마 정부가 이란 정부와 협상을 통해 이란의 핵확산 정책에 대한

평화적 합의에 도달하려 했음에도 불구하고, 상원과 하원은 추가적 제재에 관한 법률(H.R.6297)을 통

과시키기도 하였다. 나아가 산유국인 미국에게 이란에 대한 원유수출 금지 조치는 직접적인 경제적 비

용을 유발하지 않고 오히려 국내 정유회사들의 지지를 받는 편이었다. 이란에 대한 수입 제재는 미국

내 정유 회사들의 매출에 긍정적 영향을 주기 때문이다. 그러므로 미국 내 여러 주체들의 경제제재 부

과 의지는 일관되게 높았다고 추론할 수 있다. 2014년 미국 재무부 해외자산통제국(OFAC: Office of

Foreign Asset Control)의 제재기피자목록(Foreign Sanctions Evaders)에 의하면, 이란 제재 기간 중

조지아, 스위스, 아랍 에미리트 등에 위치하고 있는 특정 기업들은 이란 제재에 반하는 흑기사 활동을

했다고 기록하고 있다. 그러나 국제연합 주도하에 포괄적 다자 제재가 장기화되고 미국이 세밀하게 제

재를 실행해 나가면서 흑기사 기업의 출현과 이와 관련된 제3국 효과는 실질적으로 무마되었다.


국제기구는 이란 제재에 국제적 정당성을 부여하고 러시아 사례와 달리 이해관계가 다른 국가들을

동원하는 데 중요한 역할을 수행하였다. 미국을 주된 제재국으로 하여 유럽연합과 국제연합이 이란 제

재에 동참했는데 특히 중국과 러시아의 참여가 결정적이었다. 또한 핵확산 방지에 대한 국제적 합의를

대표하고 실천을 감시하는 데 있어 IAEA로 대표되는 국제기구의 존재가 제재의 이행을 뒷받침해주었

다. 구체적으로 IAEA는 2014년 7월 비확산에 대한 이란정부의 공약이행 여부에 대한 세부적 감시

및 확증기관으로 활용됨으로써 제재과정에 참여하였다. 제재 종료 결정은 IAEA의 이란 핵확산 프로그

램 종료에 대한 국제사회의 요구가 충실히 이행되고 있음을 밝히는 확증 보고 이후 내려진 것이다.

2. 미국 v. 소련

소련의 아프가니스탄 침공으로 시작된 군사 행동을 저지하기 위해 1980년부터 1981년까지 미국은

소련에 단독제재를 이행하였다. 1979년 소련군은 아프가니스탄을 침략하고 반란군의 쿠데타를 지원하

면서 당시 아프가니스탄의 대통령이었던 아민(Hafizullah Amin)을 사살하고 주체코슬로바키아 대사였

던 카말(Babrak Karmal)을 대통령으로 세웠다. 소련의 입장은 소련ㆍ아프간 간 우호선린협력조약에

근거하여 아프간 정부에 대한 반정부 세력 진압을 위한 요청에 의한 개입이라는 것이었다. 이에 대해,

1980년 1월 미국 카터 대통령이 소련에 대해 곡물 및 전략재 수출 및 어업권 일부 제한, 문화-과학

교류 중단, 올림픽 보이콧으로 위협하였다. 미국을 중심으로 아프간 점거에 대한 각종 대소 보복 조치

가 취해졌으며, 국제연합에서의 각종 대소ㆍ대아프간 결의안 채택이 계속되었다.

소련군은 미국의 조치에도 아프가니스탄 점거를 지속하였고, 이러한 지속적 저항에 대해, 1980년

9월 미국 상원에서 소련에 대한 곡물 제재(grain embargo)가 통과되어 적용되었다(New York Times

80/09/27, 29). 이후 소련은 미국의 대소 곡물 및 고도 기술 수출금지, 파키스탄에 대한 원조 재개,

모스크바 하계 올림픽 보이콧, 미ㆍ소 전략무기 제한협정(SALT Ⅱ)의 비준 연기 등 각종 제재조치에

도 불구하고, 아프가니스탄 점거를 지속 하였다. 이후 대통령으로 취임한 레이건은 1981년 카터의 곡물

제재를 정지하게 된다. 뿐만 아니라 그 당시 존재하던 모든 농업 관련 제재, 특히 비료 관련 제재를

철회함으로써 제재 이전과 같은 수준에서 농업 시장을 개방하였다(New York Times 81/04/25, 1;

New York Times 83/05/18, 1). 소련은 1980년대 냉전시기 군비 경쟁으로 붕괴 위기를 겪으면서

1989년 미국, 아프가니스탄, 파키스탄과 제네바 협정을 체결하고 아프가니스탄에서 철수함으로써 제재

는 일단락된다(New York Times 89/01/25, 1).

효과성 측면에서 대소 단독제재의 결과 1989년 소련군의 아프가니스탄 철수라는 정책적 결과가 발

생했지만, 해당 제재가 이러한 결과에 결정적인 영향을 끼쳤다고 보기는 어렵다. 특히 카터의 곡물 제

재는 국내 경제적 손실만 키우고 소기의 목적 달성에 실패한 대표적 사례로 손꼽힌다. 당시 카터의 정

책을 보좌하던 브레진스키(brzezinski)는 곡물 제재로 더 이상의 소련의 팽창정책을 막을 수 있었다고


회고하고 있으나, 곡물 제재 실패로 인한 국내 농업의 침체와 카터 자신의 낙선은 제재가 실패라고 보

는 데 문제가 없을 것이다. 또한 제재기간 동안 곡물 제재로 인하여 소련 측에서 5.2천만 달러의 손실이

발생한 것은 사실이나, 여러 흑기사 국가와 기업의 존재로 인하여 제재 자체로 인한 효과는 미비하였다.

오히려 이때 시행한 제재로 미국 농산물 시장이 타격을 크게 받아 곡물 가격이 평균 부셸 당 4.39달러

에서 4달러로 하락하여 농민 피해가 막심하였다.

효과성과 관련된 국내, 국제변수는 미국의 대소 단독제재 결과를 설명하는 데 유용하다. 먼저 제재

당시 소련과 미국의 국내 정치적 상황을 보면, 의외의 현상을 관찰할 수 있다. 냉전 중 미국 측의 제재

로 소련 내 결집효과가 일부 발생하였고, 심지어 애초에 제재는 소련 국민에 영향을 크게 끼치지 못하

였다. 오히려 소련에 부과한 제재로 인하여 미국 농산물 시장 내 미국산 곡물의 가격만 큰 폭으로 하락

하였다. 소련 시장에 의존하던 미국 농업 생산자들은 시장을 잃었고 큰 손실을 준 셈이다. 이는 이후

농산물 신용 위기를 초래하기도 하였고, 이때 미국 생산자들이 잃은 소련 농산물 시장의 점유율은 현재

까지도 회복되지 못하고 있다. 곡물 제재는 특히 중부 지방 주들이 심각하게 반대했고, 이 때문에 의회

내부에서 제재를 철회하자는 주장이 재차 강조되었다. 그럼에도 불구하고 카터 대통령은 제재를 강행하

였고, 그 결과 지지율이 크게 하락하였다. 냉전시기 중 가장 첨예한 대립의 시기였던 당시에, 제재를

가하지 않았어도 정치적 부담으로 작용했겠지만 곡물 제재로 인한 인기하락은 훗날 그가 대선에서 패

배하는 결정적 원인이 되기도 하였다.

나아가 아르헨티나가 미국의 제재에 반대하고 소련과의 곡물 무역량을 3배 증가함으로써 활발한 흑

기사의 역할을 자처했다(Falkenheim 1987). 그리고 소련에 대한 미국의 곡물 제재를 계기로 브라질은

소련의 석유를 대가로 브라질산 곡물 거래를 진행하였다. 이러한 제3국 효과는 비단 소련과 우호적 관

계에 있던 국가들 사이에서만 발생한 것이 아니다. 미국의 동맹국들 중 전통적으로 소련의 곡물시장에

큰 의존도를 보여 온 캐나다나 소련에 대한 천연가스 의존도가 굉장히 높았던 몇몇의 유럽 국가는

1980년 말부터 소련과 무역을 재개하였다.12 결국 미국은 국내 이익집단과 의회의 반대, 국제적으로

제3국들의 제재이탈 등 제재 성공에 불리한 상황에 직면했다고 볼 수 있다.

이렇듯 제재를 실행하는 데 국제변수가 불리하게 작동했으나 여러 국제기구의 지지를 받는 데는 성공

하였다. 1980년 1월, 이슬람 협력 기구 가맹 34개국의 아프가니스탄에서의 소련군의 즉각적인 철수를

요구하는 결의안을 채택했고,13 유엔총회는 소련의 아프가니스탄 개입에 반대하는 결의안을 104대 18의

표결로 통과시킴으로써 제재의 정당성을 부여해주었다.14 그러나 이란 제재와 같이 국제연합이 전면에서

제재를 주도하거나 IAEA와 같은 독립적 국제기구가 제재의 실행을 감시하는 역할을 해주지 못하였다.

12 United States Congress, “Congressional Research Service Report”, Congressional Research Service(1987)

13 Pittsburgh Post-Gazette,“Moslems Condemn Soviet Invasion of Afghanistan,” https://news.google.co.nz/news-

papers?id=0esNAAAAIBAJ&sjid=rG0DAAAAIBAJ&pg=6692,3799612&dq=soviet+invasion+of+afghanistan&hl=en

(검색일 2017.03.12.)

14 The Toledo Blade, “U.N. General Assembly Votes to Protest Soviet Invasion of Afghanistan,” https://news.google.co.nz/

newspapers?id=MQwVAAAAIBAJ&sjid=jQIEAAAAIBAJ&pg=6049,7393411&dq=soviet+invasion+of+afghanistan&

hl=en(검색일: 2017.07.03)


3. 미국 v. 미얀마

1989년부터 시작된 미국의 대 미얀마 제재는 미얀마 내 인권, 민주주의, 마약 관련 위반에 대한 미

국, 유럽연합, 일본의 다자 제재를 일컫는다. 제재 해제를 위한 주요 선결 조건으로 모든 정치범 석방

및 소수 민족 권리 보장, 아편 재배 금지가 있었고, 궁극적 목표는 미얀마 내 독재정권에서 민주주의

정부로의 정권 교체였다. 1988년 8월 8일부터 10일 동안 미얀마 정부 측에서 강행한 민주화 운동 과잉

진압(3,000명 이상 사망) 및 계엄령 선포는 전 세계의 주목을 받은 인권 탄압 사건이다. 미국은 1988년

8월 11일 미얀마 정부의 과잉 진압에 대해 의회 경고와 민주화에 대한 공개적 요구를 하였고, 1988년

8월 31일 일본 다음으로 미얀마의 제2원조국이었던 서독 정부는 원조 중지를 선언했다. 일본 역시 미

얀마에 대한 공적개발원조(ODA)를 중단하였고, 비인도적 차원의 원조를 금하였다.15

미얀마의 경제구조가 원조에 크게 의존적이었음에도 불구하고, 미얀마 군사 정권은 1988년 9월 19

일부터 독재 정치를 시작했다. 이에 대해 미국 정부는 구체적으로 무기수출금지 및 해외원조 중지를

이행하고 유럽 국가들은 개발협력 원조를 중단했다. 하지만 미얀마정부는 ‘미화’라는 명목 하 게리맨더

링, 여러 민주화 지도자들의 구금과 같은 비민주적 조치를 멈추지 않았다. 특히 1980-90년대에 지속적

으로 민주화 운동을 폭력적으로 탄압하고 최대 야당 민족민주동맹의 당수 아웅산 수치 가족을 구금하

였으며, 2003년에도 아웅산수치 외 19명의 민주 지도자를 구금하고 탄압하였다. 동시에 민족민주동맹

의 본부와 대학교를 강제로 폐쇄함으로써 제재에 강력히 저항하였다.

이러한 비민주적 행태에 대해 미국은 1989년부터 1974년 무역개혁법에 근거한 대통령령을 통해 일

반 특혜 관세 적용을 중단하여 현재까지 해당 제재를 지속하고 있다. 1990년에 미얀마 산 제품 수입

금지를 선포하였고, 1993년부터는 무기수출 금지(미얀마에 대한 모든 군수물자와 서비스 수출금지)를

적용하여 현재까지 지속 중이다. 또한 1995년 미얀마에 대한 원조 금지(양자 원조 및 국제기구를 통한

미얀마 원조 금지)를 적용하였으며, 1996년에 미얀마 정부와 군부 인사, 미얀마 군사 정권 주요 지지자

와 그 가족에 대한 비자 발급과 입국금지를 단행하였다. 또한 미국은 1997년 미얀마와의 모든 금융

거래를 금지함으로써 금융제재도 부과하였다. 위와 같은 각종 제재에 대해 2010년부터 미얀마 정부는

공개투표를 진행하고 해외직접투자를 유치하기 위한 경제개방 정책을 꾀하는 등 정책적 완화를 시작했

다. 2011년 미얀마 신정부 출범 이후 대규모 정치범 석방을 단행하였고, 언론의 자유를 부분적으로

허용하고 아웅산 수치의 국회의원 당선을 인정하는 등 정치적 자유화를 진행했다. 그 결과 2012년 7월

부터 11월까지 수입, 원조, 금융에 대한 제재가 완화되었다.

따라서 효과성의 관점에서 미얀마에 대한 제재는 진행 중에 있지만, 제재가 미얀마의 민주화에 긍정

적인 역할을 했다는 점에서 이견이 거의 없다. 우선 미얀마 제재 성공 이유 중 하나는 제재로 인한

15 그러나 공적개발원조는 일본 내 미얀마 로비 그룹의 노력으로 1990년에 들어서면서 점차 재게 된다. Bert Edström, Japan

and the Myanmar Conundrum, Institute for Security and Development Policy, 2009 http://isdp.eu/content/up-

loads/images/stories/isdp-main-pdf/2009_edstrom_japan-and-the-myanmar-conundrum.pdf


미얀마의 경제적 피해가 매우 컸다는 점이다. 제재로 인한 직접적 비용으로 미얀마는 1989년에서 2003

년 사이 약 18억 달러의 해외원조 손실을 겪었고 2004년부터 2006년 사이 총 24.7억 달러의 손실(해

외원조 손실 18억 달러와 무역 손실 67억 달러)을 겪어 매우 큰 타격을 입었다. 미얀마 독재정부는

제재완화를 위해 용인할 수 있는 정도의 민주화를 받아들였고 시장개방으로 대표되는 정책 변화를 수

용하기에 이르렀다. 물론 앞의 사례에서도 볼 수 있듯이 제제로 인한 경제적 피해가 정치적 양보로 이

어지는 것은 아니기 때문에 국내, 국제변수들에 대해서도 분석이 필요하다.

효과성과 관련된 변수들을 중심으로 제재를 평가해본다면 다음과 같다. 미얀마 제재가 보다 성공적

일 수 있었던 요인은 피제재국 내 국내정치적 요인이 결정적이었다. 미얀마 독재정부 하 민중 탄압이

빈번한 국내 정치적 상황으로 인하여, 정권에 대한 국민들의 불만은 컸다. 이로 인해 이전 사례들과

달리 제재에 대항하고 정권을 지지하는 결집효과는 일어나지 않았고 국민들은 지속적으로 저항했다.

그럼에도 불구하고 제재의 효과가 더디게 나타난 주요 원인 중 하나는 미얀마 내 암시장의 존재이다.

미얀마 내에 광범위하고 활발한 암시장이 존재하여 무역 관련 경제제재의 효과를 반감시켰다. 미얀마

내 암시장은 전체 경제활동의 최대 80%를 차지하기 때문이다.

반면 미얀마에 대한 제재가 오랜 기간 지속될 수 있었던 까닭은 제재국 미국과 유럽연합의 국내 정

치가 이를 지지했기 때문이다. 미얀마 민주화를 위한 미국과 유럽연합의 국민 지지는 1980년대부터

현재까지 다른 국제 안건에 비해 잘 알려져 있었고 그 지지율도 높은 편이다. 미국의 경우 해당 이슈에

관해 국민과 의회, 대통령 모두 제재 이행에 대한 의견 합치를 이룬 편이라고 할 수 있다. 다만 미얀마

에 대한 경제제재 완화 단계에서 미국은 의견대립을 경험하였다. 당시 오바마 대통령은 모든 제재의

완전한 동시적 철회를 주장하였지만 의회에서는 미얀마의 변화 가능성에 회의적이었고, 제재 철회에

대한 의회 승인이 선행되어야 된다는 법률안을 제출하기도 하였다.16 일본의 경우 주요 제재국이었으나

미얀마 제재에 대한 자국 내 정치적 대립으로 인해 제재 정도를 매우 약하게 지속하였다. 1989년의

경우 일본 정부는 미얀마의 독재정부의 정권을 인정하였고 이후 경제제재에도 선별적으로 원조를 허용

하였다. 이는 한국을 비롯한 다른 국가의 기업원조를 경계한 일본 내 기업의 압력에 의한 결과였다.

전통적으로 일본 정부 내 미얀마 로비그룹이 존재해왔고 이들의 영향력을 일본정부는 무시할 수 없었

다. 일본의 소극적 제재 참여는, 제재를 지지하는 국제사회 압력과 제재를 바라지 않는 국내 이익집단

의 압력 간 절충의 결과였다고 봐야 한다. 미얀마와 전통적 우호관계를 유지해온 일본이 미얀마에

1960년부터 1988년까지 약 21억 달러를 공적원조로 지원한 것은, 제재 효과성을 반감시키는 데 일조

했다고 볼 수 있다.

암묵적 원조를 통해 도움을 준 일본과 달리 명시적으로 미얀마 정부를 도운 미얀마의 흑기사 국가들

도 있었다. 대표적으로 중국은 제재 기간 동안 미얀마와 무역을 지속했고 유엔 안전보장이사회에서 미

얀마에 대한 안건 상정을 방해해왔다. 동남아시아국가연합(ASEAN)은 국제 사회의 반대에도 미얀마를

16 Mclaughlin, Timothy and Patricia Zengerle. “U.S. Senator Wants Congress Consulted On Myanmar Sanctions:

Documents”. Reuters, 2017, http://www.reuters.com/article/us-usa-myanmar-congress-idUSKCN11K284.


회원국으로 받아들였다. 1996년에 ASEAN은 미국의 반대에도 미얀마에게 회원국이 되는 첫 요건인

옵저버 권한을 부여하여 잠정적 회원국으로 고려하였고, 1997년 미얀마의 ASEAN 가입을 허용함으로

써 미얀마와 중국 간 경제적 교류가 증가할 수 있는 계기를 마련해주었다. 제재 직전 제재국들과 피제

재국의 무역량을 살펴보면, 제재 부과국들은 미얀마 전체 무역의 불과 8%를 차지했다. 특히 제재 이전

미얀마는 미국과 유럽연합과 긴밀한 관계를 맺지 않았다. 그럼에도 불구하고 미얀마 제재가 효과를 거

둘 수 있었던 것은, 미얀마의 해외원조 의존도가 매우 컸기 때문이다.

국제기구의 역할은 중국과 ASEAN 국가들의 반대로 이란 제재에서와 같이 결정적이지 못했다.

1996년 캐나다와 유럽연합에 의해 미얀마 안건은 국제연합 총회에서 언급되었으나 아시아 국가들의

주권침해 주장에 의해 무마되었다. 이후 안보리 안건으로 언급되었으나 중국 반대에 상정되지 못하였

다. 비록 공식 안건으로 상정되지 못하였지만, 총회 차원에서 미얀마 내 인권 탄압 관련 경고는 수차례

존재해왔다. 또한 국제연합 이외 국제기구들이 여러 이슈에서 다양하게 관여했다. 국제노동사무소

(ILO)는 1998년 노동자 탄압에 대한 수사 진행 및 증거 확보를 위해 조사를 진행했다. 이에 의해 1999

년 미얀마는 모든 ILO 회의로부터 참가 금지 및 기술적 지원 중단을 선포당하고 이후 2000년 미얀마

노동자 탄압에 대해 각국들과 국제기구, 기업들은 “적당한 조치”를 요구해온 바가 있다. 세계은행(WB)

은 1998년 채무 불이행으로 미얀마와의 모든 금전적 관계를 단절하였다.

Ⅳ. 미국의 북한 제재정책

부시 행정부와 오바마 행정부 16년간(2001-2016) 시기의 북미관계를 둘러싼 정세변화는 급박하였

다. 2002년 부시의 북한에 대한 “악의 축(axis of evil)” 발언, 2002년 북한의 핵무기 개발 공개와 제네

바 북미핵협정(US-DPRK Agreed Framework) 붕괴, 2003년 북한의 핵확산금지조약(NPT) 탈퇴,

2005년 북한의 핵무기 보유선언 및 6자회담 무기한 연기, 2006년 북한의 1차 핵실험, 2009년 5월과

2013년 2월 오바마 1기와 2기 행정부 출범 직후 북한의 2차 및 3차 핵실험, 2016년 오바마 임기 마지

막 해 1월과 9월 4차, 5차 핵실험 등이 주요 사안이었다(Cha and Kang 2003; Lee and Miles 2004;

Howell and Pevehouse 2007; Leffler and Legro 2008; Kang 2010; Haggard and Noland 2010;

Chanlett-Avery 2012; Kim 2014).

북한에 대한 국제사회 여론이 일관된 입장을 갖는 편인만큼, 대북 제재에 있어서 국제 사회는 대북제

재를 지지하는 편이다. 다만 미국의 전통적인 비협조국가들(대표적으로 러시아, 중국)이 유엔 안보리에

제시된 북한 관련 제재 결의안의 통과를 정기적으로 반대하고 있고, 제재 이행 시 강력한 흑기사로서

행동을 하며 미국의 대북 제재를 방해하고 있다. 나아가 이러한 강력한 흑기사들은 그들과 정치, 경제

적 이해관계를 맺고 있는 제3국가들에 타격을 가하며 제재의 효과성을 약화시키기도 한다. 즉 대북 제


재로 인해 제재를 가하는 측의 2차, 3차 피해가 발생하고, 이로 인해 강력한 대북 제재는 지속되지

못하는 경향성을 보이고 있다. 나아가 “은둔 국가(hermit kingdom)”라고 불릴 만큼 북한은 세계 경제

구조에 있어서 몇몇의 동맹국 이외의 교류가 부재한 편이다. 따라서 효과 있는 대북제재를 설계하기

위해서는, 무엇보다 소수의 동맹국들을 타격하는 것이 핵심적이다.

대북 제재와 관련된 미국 내부의 움직임을 살피면, 부시 행정부 시기는 이전 클린턴(Clinton) 행정부

가 추진했던 대타협(grand bargaining) 접근법을 부정하고 대북 강경책으로 일관한 시기였다(Harrison

2002; Howard 2004; Hathaway and Tama 2004; Deibel 2005). 특히 9/11 테러 사태 이후 부시

행정부 내 영향력이 커진 네오콘(neocon) 그룹이 주로 아프가니스탄 전쟁과 이라크 전쟁에 주력한 사

이 미국 의회와 인권 단체들이 북한의 핵문제와 인권, 탈북자 문제 등에 관심을 기울였다. 한국 정부가

그 파장에 대해 우려를 전달했음에도 불구하고 2004년 공화당 의회가 북한인권법(North Korean

Human Rights Act)을 추진하여 통과시킨 것이 대표적 예다.

소위 “전략적 인내(strategic patience)” 정책을 대북정책의 기조로 삼았던 오바마 행정부 경우 핵

포기 선언이 전제되지 않는 한 대화 거부를 선언함으로써 북한 핵문제 대한 실천적 대응은 거의 전무했

다. 그런데 오바마 1기 행정부에 해당하는 2009년부터 2012년까지 미국의 111-112대 의회에서는 총

26개의 북한 관련 법안 및 결의안을 통과시켰다. 그 중 절반이 넘는 14개 법안이 주로 북한에 대한

제재를 포함한 안보나 군사에 관련한 이슈였고, 다음 순으로 북한 인권 및 탈북자에 대한 것이었으며,

그밖에 시리아나 이란 등 잠재적 테러국가에 대한 북한의 지원 문제, 천안함 침몰 규탄 관련 결의안

등이 있었다(김주연ㆍ신욱희 2015).

실제로 2016년 1월 북한의 4차 핵실험 이후 1주일이 채 지나지 않은 시점에서 미국 하원은 북한제

재법(H.R. 757)을 찬성 418명, 반대 2명으로 통과시켰다. 이후 2월 10일 미국 상원이 만장일치로 수정

법안을 승인하였고, 하원 또한 수용한 뒤 2월 18일 오바마 대통령은 북한제재법(North Korea

Sanctions and Policy Enhancement Act of 2016)을 공식 서명함으로써 제재법안이 발효되었다. 이

제재 법안은 복잡한 내용으로 이루어져 있지만 몇 가지 핵심 요소를 포함하고 있는데, 우선 미국 대통

령에게 북한의 대량살상무기(WMD) 프로그램, 무기 거래, 인권 침해, 또는 다른 불법적인 행위에 일조

하는 대상을 제재할 것을 요구하는 내용을 담고 있다. 또한, 국제수출ㆍ수익 중 많은 부분을 차지하는

북한의 광물 혹은 금속 무역에 연루된 대상에 대한 의무적 제재를 가할 수 있도록 재량권을 대통령에게

부여하였다. 그리고 미국 재무부가 “주요 자금세탁 우려(primary money laundering concern) 대상국”

에 북한을 포함시켜야 할지 여부에 대해 결정하도록 규정한다.

흥미로운 사실은 북한제재법의 의회 통과에서 나타나듯이 공화당 소속 로이스(Ed Royce) 하원 외교

위원회 위원장의 “오바마 대통령의 전략적 인내(strategic patience) 정책은 실패”라는 본회의 발언에도

불구하고 민주당 소속으로 오바마 행정부를 변호하고 나선 의원이 한 명도 없었다는 점이다. 더구나

최종 표결 과정에서도 초당파적 찬성으로 북한제재법이 승인된 점을 주목할 필요가 있다(상원 96-0,

하원 408-2 통과). 결론적으로 민주당 의원들이 오바마 대통령의 북한정책을 당 차원의 합의된 입장으


로 인식하고 있지 않다는 방증인 셈이다. 물론 트럼프 행정부는 전임 오바마 대통령의 “아시아 재균형

정책”을 수정할 가능성이 크지만, 국내 이슈에 집중하는 트럼프(Trump) 대통령의 특성상 적극적인 아

시아 대전략(grand strategy)보다는 거래적(transactional) 전략에 의한 개별적-단계적 수순을 밟을 것

으로 예상된다(Trubowitz 2011; 이인호ㆍ김영석 2015).

┃표 3┃ 미국의 대북제재 법안: 의원 및 횟수, 2009-2016

횟수 의원

9 Rep. Ros-Lehtinen(R-FL)

4 Rep. Royce(R-CA)

3 Sen. Menendez(D-NJ)

2Sen. Corker(R-TN), Sen. Gardner(R-CO),

Sen. Brownback(R-KS), Sen. Levin(D-MI), Sen. Rubio(R-FL)

1

Rep. Skelton(D-MO), Rep. Franks(R-AZ), Rep. Mcmahon(D-NY), Rep. Sherman(D-CA), Rep. King(R-NY),

Rep. Berman(D-CA), Sen. Kerry(D-MA), Rep. Rogers(R-KY), Rep. Culberson(R-TX), Rep. McKeon(R-CA),

Rep. Loebsack(D-IA), Rep. Smith(R-TX), Rep. Issa(R-CA), Rep. Hanna(R-NY), Rep. Meng(D-NY),

Sen. Stabenow(D-MI), Rep. Poe(R-TX), Rep. Granger(R-TX), Rep. Salmon(R-AZ), Rep. Ashford(D-NE), Sen.

Thune(R-SD), Sen. Cardin(D-MD).

출처: CQ Almanac, 저자계산

그런데 정당 양극화로 인해 공화당과 민주당 간 거의 모든 정책 영역에서 당파적(partisan) 분열이

극심한 상황에서 유독 북한 문제만큼은 초당파적(bipartisan) 합의가 손쉬운 것이 현재 워싱턴 분위기

이다. <표 3>은 2009년부터 2016년까지 북한 제재 법안을 단독 혹은 공동으로 발의한 미국 의회 의원

들을 망라한 것이다. 상원과 하원, 민주당과 공화당의 다양한 구성원들이 북한 문제에 관심을 가지고

의정활동을 해 왔음을 알 수 있다. 역설적으로 예측 불허의 트럼프 행정부와 예상 밖의 초당파적 분위

기인 의회가 만들어 내는 미국의 북한 경제제재 정책은 의외의 결과를 초래할 가능성 또한 없지 않다.

Ⅴ. 결론

실제로 북한 핵위기와 미사일 실험은 한반도 평화의 위협요소일 뿐만 아니라 동북아시아 질서 변화

의 상수임에도 불구하고, 대화 창구가 막혀 있는 현 상황에서는 미국 주도의 대북제재가 국제사회의

반복되는 처방이다. 그런데 이제는 거의 정해진 수순처럼 인식되는 “북한 도발-미국 제재”의 도식에

대해 실제로 그 제재 형성 과정에 관한 종합적이고 체계적인 분석은 의외로 많지 않다. 미국 국내 정치

체제와 정책 결정 과정에 대한 이해를 바탕으로 미국의 대북제재를 심층 분석함으로써 제재가 만들어

지는 과정을 추적하고 제재가 가지고 올 효과에 대해 알아보는 작업은 점점 더 중요해지고 있다. 때로


는 우리 국가 안보의 당면 과제가 다른 강대국의 국내 정치 수요와 공급에 의해 영향 받기도 하는 현실

을 냉철히 인식하고 이에 대한 검토를 통해 한국 외교의 실천 지침을 정하는 것이 필요하다.

본 연구는 이러한 국내외적 정치 변수들이 어떻게 경제제재 정책의 성공과 실패에 영향을 미치는지

미국 사례를 통해 검토해 보았다. 먼저 국내정치적 요인으로 정치제도가 가지고 있는 특성을 피제재국

(지대추구행위와 결집효과)과 제재국(제재 관련 이익집단의 영향, 제재 모니터링과 실행의 문제, 정치제

도 내부의 협상문제)을 통해 살펴보았다. 국제정치적 요인으로는 경제적, 정치적 상호의존도(제3국 효

과)가 가지는 영향이 중요했고, 제재 특성 변수로 제재의 종류와 제재 참여 국가의 수, 그리고 국제기구

개입여부가 제재의 성공여부를 결정함을 알 수 있었다. 특히 미국 경제제재의 경우 행정부와 의회의

협상이 행정명령이나 제재법안을 이해하는 데 필수적임을 보여주었다. 그리고 미국이 주도한 네 가지

제재사례를 앞서 설명한 국내, 국제, 제재 특성변수를 중심으로 설명하였다.

미국이 결정하는 대북제재의 시기와 범위, 그 강도(强度)는 한반도 평화와 북핵 위기 해결에 결정적

영향을 미친다는 사실을 부인하기 어렵다. 따라서 미국의 대북제재에 대한 이해 없이 새로운 남북관계

의 해법을 모색하는 것 또한 쉽지 않다. 게다가 제재의 정도가 강력해지고 광범위해질수록 북한의 대응

또한 초미의 관심사이다. 결국 미국 제재와 이에 대한 북한의 반응은 상호 긴밀한 관계를 가지고 있다.

이처럼 싫든 좋든 초강대국 미국의 동아시아 전략과 한반도 정책이 우리의 안전과 평화에 직결되어

있는 냉정한 국제정치 현실에서 미국의 대북제재 연구는 선택이 아니라 필수라 할 수 있다. 본 연구는

미국이 한반도 이슈의 정책 방향을 정하는 데 있어 자신들의 대전략(grand strategy)과 국내정치적 수

요 입장에서만 판단하는 것을 경계해야 한다는 입장에 기초해 있다.

구체적으로 미국 입장에서는 북한 문제와 관련 북한과의 직접 협상을 통해 행정협약(Executive

Agreement) 형식의 1994년과 유사한 Agreed Framework 접근법을 취할 수도 있고, 혹은 더 전향적인

형태의 불가침협정(non-aggression pact)을 맺을 수도 있다(Sigal 1998; Martin 2002; Pollack 2003;

Seo 2015). 북핵 문제와 관련해서는 구체적으로는 비핵화(denuclearization), 핵동결(freeze), 비확산

(non-prolieration) 중 미국이 어떻게 자신의 국익에 근거하여 북한 문제를 인식하고 접근할 것인가에

대해 우리 관점으로 파악할 필요가 있다. 실제로 하먼(Jane Harman) 윌슨 센터(Wilson Center) 소장

은 한미합동군사훈련 여부를 북한과의 협상 수단으로 사용하자고 주장하는 반면, 갈루치(Robert

Gallucci) 경우 신중론을 펴고 있다. 심지어 민주당 내부에서도 북한 접근법에 대한 다양한 목소리가

나오고 있는 실정인 것이다. 구체적으로 평화조약이 정책 선택으로 등장할 경우 미국 의회에서의 승인

가능성은 어느 정도인지 등에 대한 분석이 필요하다.

이처럼 미국이 G-2 시대 자신의 국익에 근거하여 북한 문제를 인식하고 접근할 때 우리는 먼저 우리

가 무엇을 원하는지에 대해 보다 적극적인 논의와 합의가 있어야 할 것으로 보인다. 현재와 같은 “북한

이 핵을 포기하기 이전까지는 대화는 없다”는 식의 한국판 “전략적 인내” 입장을 고수할 것인지, 아니

면 북핵 실체를 비공식적으로나마 인정하고 비핵화 혹은 동결을 목표로 대화 및 제재를 병행하는 방향

으로 갈 것인지에 대해 깊은 토론이 필요하다. 트럼프 행정부 집권 초기 현재 상황은 오바마캐어


(ObamaCare) 폐지 문제, 중동 7개국 국민 잠정적 입국 금지 조치 등으로 아시아 혹은 한반도 문제에

신경 쓸 여력이 없어 보인다. 물론 2017년 7월 4일 미국의 독립기념일에 맞춰 실험발사한 북한의 대륙

간탄도미사일(ICBM)이 성공을 거두면서 향후 미국의 북한 정책은 근본적 수정과 재검토가 불가피할

것으로 예측된다. 하지만 아직 미국이 북핵 관련 명확히 정책 목표를 정하지 못하고 있는 이때 우리가

먼저 스스로 우리가 무엇을 원하는지에 대해 보다 적극적인 국내적 논의와 합의가 있어야 향후 북한

대응 정책의 주도권을 잡을 수 있을 것으로 보인다.


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Analyzing Economic Sanctions of the United States

Taehee Whang (Yonsei University)ㆍJungkun Seo (Kyung Hee University)ㆍ

A Young Chun (Yonsei University)

Abstract

In this paper, we provide a theoretical framework for sanction effectiveness based on

existing studies and analyze sanctions threatened and imposed by the United States. In

particular, we focus on domestic and international factors that have been identified to

determine sanction success and assess if they can be applied to the US sanction cases. Finally,

we draw implications from our analysis for the case of sanctions against North Korea.

Key words: Economic Sanctions, American Politics, Foreign Policy, Domestic Politics,

North Korea