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時　　評兩岸事務首長第三次會面（夏張會）分析

壹、前言

兩岸事務首長第三次會面（夏張會）於今（2015）年 5 月 23 日至 24 日在金門舉行。而兩岸事務首長第二次會面（王張會）於去（2014）年 6 月 25 日至28 日在臺灣舉行，至於兩岸事務首長第一次會面（王張會）則於去（2014）年2 月 11 日在大陸舉行。兩岸事務首長會面既標示著兩岸關係制度化的進一步發展，也標示著兩岸對雖互不承認主權，但卻互不否認治權的初步實踐，而兩岸

事務首長的三次會面，則不斷豐富發展這種實踐。

前（2013）年 10 月，行政院大陸委員會主委王郁琦與大陸國臺辦主任張志軍在 APEC 場外互稱主委和主任，為兩岸事務首長會面奠下基礎，並且鋪平了道路，從而促成王郁琦於去年 2 月 11 日首次以陸委會主委身分訪問大陸，並且與張志軍舉行第一次兩岸事務首長會面，會後不久，兩岸關係雖然遭到太陽花

學運的衝擊，但兩岸為了維護兩岸關係的制度化發展，以及兩岸關係的繼續和

平穩定發展，兩岸事務首長會面於去年 6 月 25 日至 28 日在臺灣舉行，會後由於「九合一」選舉結果的衝擊，以及大陸民航劃線等諸多因素的影響，兩岸事

務首長第三次會面一直延到今年 5 月 23 至 24 日在金門舉行。

An Analysis of Hsia-Zhang Meeting

李英明（Lee, In-Ming）中原大學副校長

兩岸事務首長第三次會面（夏張會）分析

第13卷　第6期　中華民國104年6月

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PROSPECT & EXPLORATION

貳、處理兩岸關係的三種特性

陸委會主委和國臺辦主任能互稱官銜，以及兩岸事務首長之所以迄今能夠

舉行三次會面，基本上是兩岸實踐「九二共識」的具體結果。我們可以說，如

果沒有「九二共識」，就沒有兩岸事務首長互稱官銜以及會面。而從今年大陸

「兩會」以來，在「九合一」選舉結果等諸多因素的制約下，兩岸共同將「九

二共識」結構化，並且形成了鞏固發展深化「九二共識」的共識，今年 5 月底剛舉行的兩岸事務首長第三次會面，陸委會主委和國臺辦主任都再度強調「九

二共識」的重要性。「九二共識」與兩岸事務首長會面之間形成有機的結合關

係，兩岸事務首長會面的成果，都會被視為實踐「九二共識」的結果，也因

此，兩岸事務首長會面的成果，攸關「九二共識」效益的展現，以及民眾是否

會對「九二共識」有感。

兩岸第一次事務首長會面，基本上除了一方面延伸兩岸事務首長互稱官銜

的效益外，另一方面則主要是重申兩岸的基本立場和原則；而第二次兩岸事務

首長會面，於太陽花學運後舉行，其作用主要在修復受太陽花學運衝擊的兩岸

關係，而第三次兩岸事務首長會面，則展現與前兩次會面不同的功能，並且展

現了通盤性、在地性及外拓性等三種特性。其通盤性主要表現在，討論處理兩

岸關係發展所延伸而來的通盤性問題，如兩岸兩會互設辦事處和陸客中轉問題

等；而其在地性則主要表現在將會面舉行所在地由於兩岸交流所延伸而來的問

題，如金廈海面垃圾問題，引進陸水等問題，列為討論處理的問題；而其外拓

性則主要表現在，將兩岸共同面對區域經濟整合的問題，如臺灣加入亞投行問

題，列為討論處理的問題。

在通盤性問題方面，有關陸客中轉的問題，兩岸取得力求今年中實施的共

識，而兩岸兩會互設辦事處的問題，雖沒有取得進一步的結果，但也取得儘速

進行有關協商的認知；而在在地性問題上，兩岸則取得不少共識，對於解決金

門由於兩岸交流所延伸出來的問題，有相當大的助益；在外拓性問題上，我方

清楚表達加入亞投行的立場與底線，而大陸則延續「朱習會」以來大陸一貫的

立場：歡迎臺灣以適當身分加入亞投行。由於兩岸事務首長會面是在「九二共

識」的基礎上進行的，兩岸事務首長會面所討論解決的問題展現外拓性，基本

上等於算是「九二共識」展現外拓性。

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時　　評兩岸事務首長第三次會面（夏張會）分析

從 2008 年一直到今年大陸兩會以前，兩岸儘管在各種場合都會提到「九二共識」，但「九二共識」已經開始出現儀式化和形式化的現象，從而陷入雖不

斷被重複強調，但卻無法外延或外拓的內捲化的現象，從而也造成民眾對「九

二共識」以及兩岸關係無感。要讓民眾對「九二共識」有感，必須讓二共識跳

出內捲化的漩渦，展現外拓性及外捲化，而其關鍵在於：讓「九二共識」不只

成為處理純粹的兩岸問題的基礎，還可以成為兩岸共同面對區域及全球經濟整

合，共同負起生態保護等全球責任，甚至臺灣參與攸關民生經濟的國際組織等

問題的基礎。

兩岸關係不只是理性算計的關係，更是情感糾葛的關係。不細緻的處理兩

岸人民的情感問題，兩岸關係不可能有突破性的發展。臺灣人民渴望受到大陸

尊重，希望擁有相對於大陸的尊嚴之期盼，相當強烈。「九二共識」的外拓性以

及外捲化，主要是處理兩岸人民之間的情感問題。如果，兩岸可以在「九二共

識」的基礎上，共同面對區域及全球經濟整合，共同擔負維護生態環境的全球

責任，以及讓臺灣參與攸關民生經濟的國際組織，那麼，臺灣人民就會感受到

更大的尊嚴，這對於凝聚臺灣人民的情感，將會有很大助益。

擴大「九二共識」的外拓性，以及促進「九二共識」的外捲化，另一個重

要途徑是實現兩岸關係的民本化，以便民利民惠民做為推動兩岸關係發展的最

高原則。兩岸關係需要「九二共識」，但「九二共識」基本上是政治共識，是

一種剛性的硬共識，而民本原則則是一種基於人道人倫的柔軟原則；兩岸關係

如果要有突破性的發展，關鍵在於必須將「九二共識」轉成柔軟的共識，讓它

不只是兩岸硬的政治共識，還是兩岸人民柔軟的情感共識。便民、利民、惠民

的民本原則必須成為支撐「九二共識」的載體，其位階甚至必須高於「九二共

識」，或者至少必須和「九二共識」形成「一體兩面」的關係，讓「九二共識」

成為以民本原則為導引的和廣大群眾相貼近的，維繫促進兩岸人民感情的柔軟

共識，這樣一來，「九二共識」就不再只是兩岸的政治共識，還是兩岸人民的情

感共識。

參、讓人民有感

兩岸事務首長會面，除了必須立基於「九二共識」之上外，更應該立基


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於民本的原則上，讓會面與便民利民惠民緊密的結合起來，這樣一來，民眾就

會對會面有感，從而也會對「九二共識」及兩岸關係有感，兩岸關係的發展會

因此累積更大的民意基礎，並且厚植更大的發展動能。亦即，兩岸事務首長會

面，絕不能為會而會，甚至流於形式，這樣很容易讓民眾對兩岸事務首長會面

無感，進而對「九二共識」及兩岸關係無感。

在另一方面，兩岸事務首長會面，在現階段並不會導致兩會（海基會和

海協會）的消失。其理由是：其一，兩岸事務首長會面目前僅限於陸委會及國

臺辦，涉及其它各領域的協商談判，仍然需要白手套及中介機制，其二，以目

前兩岸的政治生態而言，兩岸之間協商談判的結果，仍然需要委由兩會來簽署

協議，其三，兩會是從上世紀九十年代兩岸關係突破以來，就已經設立的機

制，其角色和功能，並不是包括陸委會及國臺辦在內的其它機構所能替代的，

其四，在可見的未來，兩岸交流仍然需要政府授權的半官方機構，做為中介橋

樑，特別是，兩岸兩會如果互設辦事處之後，兩會所扮演的中介角色，將更形

確立。

鑑於兩岸事務首長第三次會面的啟發，未來兩岸事務首長會面，可以在兼

顧通盤性、在地性及外拓性的前提下，繼續發揮作用及功能：其一，如果輪到

在臺灣舉行的話，可以輪流在各市縣舉行，並且把各市縣因為兩岸交流所延伸

而來的問題，納入討論解決的範圍，其二，如果輪到在大陸舉行，則可以輪流

在臺商聚集的省市舉行，把臺商在各地所面臨的問題，納入討論處理的範圍，

其三，將兩岸共同面對區域及全球經濟整合，共同負起生態保護等全球責任，

以及共同面對南海東海問題，甚至臺灣參與攸關民生經濟國際組織等諸多問

題，納入討論處理的範圍。

肆、結語

從今年大陸「兩會」以來，大陸已經將「九二共識」結構化，而且兩岸也

形成鞏固發展深化「九二共識」的共識，那麼，兩岸可以共同宣稱，在「九二

共識」的基礎上，兩岸什麼都可以談，從而通過兩岸事務首長會面的平臺，擴

大兩岸協商談判的範圍及範疇，加大兩岸事務首長會面的外拓性，從而也增強

「九二共識」及兩岸關係的外捲化，加深民眾對「九二共識」及兩岸關係有感

的程度。

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時　　評2015年習近平訪俄研析

壹、前言

中國大陸國家主席習近平於 5 月 7 至 12 日，出訪哈薩克、俄羅斯與白俄羅斯三國，從行程安排來看，最主要是到俄羅斯出席「反法西斯戰爭勝利 70 週年」閱兵活動。哈薩克斯坦和首次白俄羅斯之行，可說都是為了推動其絲綢之

路經濟帶建設而安排。這是習近平兩年多來第 4 次訪問俄羅斯，也是他與普京總統的第 11 次會面。其實，習近平 4 月下旬才訪問過巴基斯坦，簽署總額高達460 億美元的五十餘項投資合作協議，成為全球國際媒體焦點。接著再旋風般訪問哈、俄、白 3 國，仍然再度受到全球各國關注，主要是國際間相當重視歐巴馬、普京、習近平三人的互動，因為美、俄、「中」的三角戰略關係，將牽動整

個國際關係格局的變遷。習近平以參加莫斯科紀念二戰勝利 70 周年紅場閱兵活動為由訪俄，實際上此行可以從「紀念歷史，深化關係，增進合作」三方面來

觀察，更具體一點的說，習近平此行就是為「一帶一路」戰略布局而來。

根據中國大陸所提出的「一帶一路」路線圖，俄、哈、白是「新絲綢之路

經濟帶」必經的國家。尤其是，中國大陸要實現「一帶一路」的大戰略，首先

需要與俄羅斯主導的「歐亞經濟聯盟」（EEU）1 合作，爭取俄羅斯的支持，習近

1 2014年 5月 29日俄羅斯、白俄羅斯和哈薩克斯坦在阿斯塔納簽署歐亞經濟聯盟條約，該條約 2015年 1月 1日開始生效。1月 2日亞美尼亞加入該聯盟，吉爾吉斯斯坦 5月亦將加入。

An Analysis of Xi Jinping’s Visit to Russia in 2015

郭武平（Kwo, Wu-Ping）南華大學歐洲研究所教授

2015 年習近平訪俄研析


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平抓住國際油價下跌，重創哈、俄經濟，以及俄羅斯受西方經濟制裁與外交孤

立之際，積極為「一帶一路」歐亞跨洲經濟合作鋪路奠基。從習近平此行收穫

來看，除了更加強化「中」俄全面戰略協作夥伴關係外，對於冷戰後，北約歐

盟不斷持續東擴，俄羅斯與美歐國家關係惡化，以及美國重返亞洲遏制中國大

陸下，也間接促成俄「中」愈走愈近，甚至形成聯手制美，塑造準結盟聲勢。

貳、紅場主賓習近平訪俄受矚目

習近平在訪俄行前，就先在俄羅斯報紙發表署名《銘記歷史，開創未來》

的文章，從「中」俄過去歷史層面回顧「銘記歷史」，強調過去歷史是一個缺

乏公理正義的時代，一個弱肉強食的時代。習近平主要是希望告訴世人，尤其

是挑起侵略戰爭的相關國家，應坦然面對歷史，記取教訓引為殷鑑，為其訪俄

行程揭開序幕。5 月 8 日，習近平抵達莫斯科先在克里姆林宮與普京總統舉行會談，雙方聲明要共同維護第二次世界大戰勝利成果和國際公平正義，並推進

「絲綢之路經濟帶」建設與「歐亞經濟聯盟」建設對接。習、普兩人在會談

後，並共同簽署發表「中俄兩國關於深化全面戰略協作伙伴關係、倡導合作共

贏的聯合聲明」和「關於絲綢之路經濟帶建設與歐亞經濟聯盟建設對接合作的

聯合聲明」，同時兩人在場見證了兩國能源、交通、航天、金融、新聞媒體等領

域多達 32 份合作文件的簽署，總金額高達 250 億美元。其中包括有關俄羅斯通過西線向中國大陸供應天然氣合同，每年向中國大陸輸送 300 億立方公尺的天然氣，和由中國大陸投資 3,000 億盧布的「莫斯科—喀山」線高鐵合作案。這條全長 770 公里的莫斯科—喀山高鐵建成後，將由目前運行所需的 14 個小時縮短至 3.5 個小時。

5 月 9 日上午習近平以「主賓」身分，出席莫斯科「反法西斯戰爭勝利 70週年」大閱兵，中國大陸首度派了一支 102 名的三軍儀仗隊參與閱兵大典。由於西方國家包括美、英、法、德等主要領導人，因對俄羅斯併入烏克蘭克里米

亞事件上的不滿，聯手抵制而未出席紅場的紀念活動，反而凸顯坐在普京身旁

的習近平在閱兵活動中的「主賓」角色。習近平首度與普京同臺並肩出席紅場

閱兵式的畫面，如果對照 10 年前同一場景，當時普京身旁的「主賓」是美國總統小布希，也充分顯示出國際政治瞬息萬變的現實面。

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參、美國擠壓俄、遏制「中」

冷戰結束至今，北約共進行了三次擴大，除原有 16 個成員國外，增加了12 個新成員：1999 年 3 月 12 日吸收波蘭、捷克、匈牙利；2004 年 4 月 2 日吸收愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、斯洛伐克、斯洛維尼亞、羅馬尼亞、保加

利亞；2009 年 4 月 1 日吸收阿爾巴尼亞、克羅埃西亞。這些新成員都是東歐國家，其中 9 個國家是前華約組織成員，3 個是前蘇聯加盟共和國，2 個是前南斯拉夫的共和國。冷戰結束，前蘇聯領導的華沙公約組織解散，但與華約對抗的

北約仍不斷東擴，直接影響到俄羅斯在中東歐地區的戰略空間，並對俄地緣戰

略安全構成威脅，因此俄羅斯強烈反對，多年來成為俄美爭執的焦點。自蘇聯

解體以來，美國一直希望喬治亞和烏克蘭也加入北約，但是因為 2008 年俄羅斯出兵喬治亞南奧塞梯亞，支持南奧塞梯亞從喬治亞獨立分離而延緩喬治亞加入

北約進程。其後 2014 年烏克蘭因親歐親俄路線爭議，引起內部動亂，再度影響烏克蘭加入歐盟時程，但是烏克蘭迄未放棄爭取加入歐盟與北約。

俄羅斯把歐盟東擴看作是烏克蘭全面融入包括北約在內的西方陣營的前

奏，而且，如果烏克蘭加入歐盟，也會立即影響俄羅斯積極打造的「歐亞經濟

聯盟」，如果烏克蘭在加入歐盟後進而加入北約，俄更會面臨北約進到家門口的

軍事威脅壓力。去年烏克蘭危機中，普京總統出其不意悍然將克里米亞併入俄

國，就是對北約不斷擠壓俄羅斯戰略空間的反彈，在俄羅斯的認知中，吞併克

里米亞是為了捍衛俄羅斯的核心利益，甚至譴責北約東擴的危險堪比恐怖主義。

隨著中國大陸綜合國力快速上升，美「中」兩國實力對比接近，如何應

對「中國崛起」，成為美國對「中」政策重要考量。歐巴馬政府提出的「亞太

再平衡」戰略包括：加強與日本、澳洲，以及南韓等盟國關係；積極涉入東海

與南海等亞洲地區爭議；增進與印度、越南和菲律賓等國合作；參與東亞峰會

（EAS）以強化美國在東協的存在影響。今年 4 月 10 日，美國國防部長卡特（Ash Carter）在韓國新聞發布會上，再度說明美國「亞太再平衡」新策略。他強調：美國將以部署「高精尖」武器，加強美日韓同盟關係並發展夥伴關係，

以及推動《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP）為「亞太再平衡」「新階段」的主要內容。卡特特別強調說，美國將在亞太地區部署新的太空、電子戰等先進武

器，當部署完成時，美國 60％的艦隊將出現在太平洋和印度洋區域。「亞太再平


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衡」戰略是基於保護美國經濟、安全利益的綜合考量產物，主要是維持美國在亞

太地區的主導地位，遏制中國大陸崛起對其霸權的挑戰，「中」俄因美國的遏制

擠壓，近年來愈走愈近，對美國的全球戰略所造成的反制影響，值得持續觀察。

肆、「中」俄聯手突破美國的壓制

中國大陸國家主席習近平於 2013 年上臺後，連續兩年每年都與俄羅斯總統普京會面 5 次。這從「中」俄關係史中和當代各國領導人關係來看，都是史無前例的高密度會面。5 月 8 日是習近平和普京 2015 年的首次會晤，克里姆林宮同時也宣布，普京將會在 9 月到訪北京，出席慶祝二戰勝利 70 週年活動。

當前在「中」、俄、美大國三角關係中，美俄交惡、「中」俄交好、「中」美

競合，中國大陸處在三角關係的軸心位置。「中」俄全面戰略協作夥伴關係在戰

略上的接近，某種程度上說是美國擠壓、圍堵的結果，「中」俄兩國面對美國打

壓、遏制感同身受，不得不相互倚重，是美國壓力下的被動產物。在國力真正

恢復成為所謂大國之前，俄羅斯很難在相互尊重、平等交流、互不干涉內政的

原則基礎上與美交往。在美國眼中，中國大陸的威脅一度超越過冷戰結束初期

的頭號對手俄羅斯，但是，復興的俄羅斯比崛起的中國大陸對美國威脅更大。

對於追求恢復往日大國地位的俄羅斯來說，保持與中國大陸的全面戰略協作夥

伴關係是有其需要的；同樣的，中國大陸對俄羅斯戰略安全需求也有其必要。

俄羅斯經過 2008 年喬治亞和 2014 年烏克蘭兩次事件考驗，以及 2008 年全球金融危機和 2014 年迄今的重大財經打擊，轉向東方中國大陸尋找出路，是時勢所需。而中國大陸面對美國的亞太再平衡或是「再再平衡」(rebal-ance within rebalance) 戰略，勢需借助俄羅斯力量以穩住後方，以爭取南北兩面的戰略空間。在這種大環境下，逼得「中」俄不得不聯手突破美國的擠壓圍堵，這也是

雙方為了自身生存發展最佳的戰略選擇。

伍、「中」俄塑造準結盟聲勢

2013 年 3 月，習近平接掌政權後出訪的第一個國家就選擇俄羅斯，顯示了對發展「中」俄關係的高度重視以及這一關係的特殊性和戰略性。當時習近平

強調：「中」俄互為最主要、最重要的戰略協作夥伴，深化「中」俄全面戰略協

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作夥伴關係，在兩國外交和對外關係中都占有優先的地位。面對複雜多變的國

際形勢和嚴峻的國際經濟環境，兩年多來，「中」俄關係越走越近，雙方顯然都

意識到要更加緊密地加強全方位戰略合作，以爭取生存發展空間。

2014 年俄羅斯併入烏克蘭克里米亞，西方美歐國家聯手經濟制裁俄羅斯，中國大陸以不干涉別國內政，採取「堅持客觀和不偏不倚的立場」、「堅持通過

政治途徑解決問題」的態度，未隨西方美歐國家譴責俄羅斯，認為制裁將導致

烏克蘭局勢更加惡化。去年 2 月 6 日，習近平應邀出席俄羅斯索契冬奧會，但是西方美歐主要國家領導人抵制索契冬奧會，未出席而讓俄顏面無光。習近平

則表示：鄰居家辦喜事，當然要親自前來祝賀。不僅感動了俄羅斯總統普京，

也突顯了「中」俄關係的特殊性。普京在會晤習近平當時，因而親口承諾支持

中國大陸的「一帶一路」倡議，並願意將俄羅斯主導的「歐亞經濟聯盟」與

「新絲綢之路經濟帶」對接，創造出更大效益，當時就被外界解讀為「中」俄

聯手對抗美國一超。

但是中國大陸官方與學者並不同意「中」俄聯手制衡美國的說法，更反

對「中」俄有結盟的可能說法，理由是「中」俄結盟會導致中國大陸失去現代

化機會，中國大陸需要美國的經濟技術社會發展等條件，是「中」俄之間得不

到的，維持良好的「中」美關係利益遠大於「中」俄關係。為了讓中國大陸有

穩定的周邊環境，與俄維持睦鄰友好關係，將有利於中國大陸的國家發展機遇

期。話雖如此，從冷戰後「中」俄在國際事務上常相互支持和頻繁的聯合軍

演，雙邊關係愈走愈近，萬一「中」美在東海南海擦槍走火，以當前俄與西方

美歐國家相互經濟制裁交惡，俄「中」聯手反制美的可能性大增，已塑造出一

種準結盟的聲勢。

陸、結語

習近平去年到俄羅斯參加索契冬季奧運開幕，與今年出席「紀念二戰勝利

70 週年」活動，都是在西方美歐大國抵制俄羅斯聲中前往送暖，但也相對提升了中國大陸的國際能見度，更促使「中」俄關係邁向歷史新的巔峰。「中」俄若

能經由「一帶一路」合作共創互利共贏，勢將影響國際政經秩序的重建。習近

平訪俄，西方國家多聚焦於地緣戰略的影響上，其實中國大陸並未改變對外不

結盟政策，「中」俄戰略夥伴關係亦有其制約，習近平主要目標仍在穩定周邊，


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爭取機遇期以利大陸經濟發展。習近平正在通過「一帶一路」尋求建立以合

作、共贏為基礎的新型大國關係。

二十一世紀亞太地區將會成為世界政治、經濟與軍事安全的重心。「中」俄

的戰略協作夥伴關係變化，將會成為影響亞太地區形勢發展的重要變數，美俄

「中」的三角互動，也將是未來全球政治變遷的促動因素。當美俄「中」三角

關係，趨向於「中」俄聯手對抗美國一超格局，也將使得美國企圖壓制俄羅斯

和圍堵中國大陸的「統一戰線」破局，並為「中」俄實現戰略突圍創造條件。

在全球化和區域化下，於國際關係的多重領域中，其實還存在許多不同領

域的關係，在經濟、政治或軍事利益相互矛盾之下，中國大陸的「一帶一路」

經濟利益勢將凌駕政治和軍事利益，但前提是必須真正在互利共贏的基礎上，

始能塑造出習近平所稱以合作共贏為核心的新型國際關係。再說，無論是從軍

事還是經濟層面看，美國制約圍堵「中」俄難度愈來愈高，何況任何衝突發生

結果都將是兩敗俱傷。美國只有立足於「中」俄共同利益之上，增進大國之間

的互信，真正著眼於全球的和平與穩定，才是「再平衡」戰略的最佳選擇。

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時　　評近期日相安倍訪美與日內閣通過《新安保法》之意涵

壹、前言

4 月 26 日，日相安倍晉三動身前往美國，展開任內首度的國事訪問，美、日雙方以「歷史性訪問」指稱安倍首相的訪美，此行的重頭戲為美、日「首腦

會談」及在美國參、眾兩院聯席會議（Joint Meeting of the U.S. Congress）上發表演講，安倍首相希望與美國總統歐巴馬（Barack Obama）就鞏固以安保及經濟領域為核心的「美日同盟」達成一致，訪美期間更藉走訪波士頓、華盛

頓、舊金山及洛杉磯 4 座主要城市，廣泛凸顯美、日間的紐帶（絆）。本文將分析安倍首相啟程訪美，定調《美日防衛合作指針》修訂，並完成防衛法制相關

修法整備向國會提案，對「美日同盟」之意義及此對周邊安全情勢的影響。

貳、安倍訪美成果與得失

在安倍抵華府前的 4 月 27 日，美、日先行舉行「美日安保磋商會議」（「2+2」會談）

1，達成重新修訂《美日防衛合作指針》共識。安倍首相順利在

《美日防衛合作指針》修訂上達陣，完成 1996 年「美日安保再定義」未竟之

1 日米安全保障協議委員會（SCC）。

The Implications of Abe’s Visit to US and His Cabinet’s Approval of New Security Bills

何思慎（Ho, Szu-Shen）輔仁大學日文系（所）教授

兼副國際教育長暨日本研究中心主任

近期日相安倍訪美與日內閣通過

《新安保法》之意涵


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事功，階段性實現小泉純一郎首相以來致力推動的「正常國家」（普通の国）道

路，惟此種藉擴大「美日同盟」，在美、日防衛分工架構下，鬆綁日本自衛隊行

使集體自衛權，突破日本憲法第九條限制的「脫戰後」對日本右派而言，非最

終「正常國家」的建構，因戰後，使日本淪為「非正常國家」的根本正是美國

加諸日本之《美日安保條約》的束縛，爭脫美國的牽制，能向美國說「不」的

日本始能歸位具「大和心」、「大和魂」的日本。

對此，美國了然於胸，在支持日本自衛隊轉型為「國防軍」，可「隨時隨

地」協同美軍行動的同時，於「歷史認識」及「核武開發」兩道問題中，為日

本設下「紅線」。歐巴馬總統雖未具體要求安倍首相為日本於二次世界大戰犯下

的侵略罪行「謝罪」，但卻也不容安倍在為二戰的「侵略」歷史翻案，避免美國

陷入二戰中與日本軍國主義兵戎相見的歷史尷尬。安倍首相曾對「村山談話」

坦承「侵略」的立場，語帶保留指出，「『侵略』的定義在國際上都沒有定論」，

但在美國參、眾兩院聯席會發表題為《邁向希望的同盟》（希望の同盟へ，

Toward an Alliance of Hope）的演說中，安倍未在「侵略」定義上詭辯，僅巧妙的迴避「侵略」一詞，並借用「村山談話」的用語，對二戰的歷史表達「深

切的悔悟」（深い悔悟，deep repentance）及對戰爭中陣亡的美國人致上「永恆的哀悼」（とこしえの哀悼，eternal condolences），安倍在演講中突出美、日從「昔日的敵人」，到「今日的朋友」（かつての敵、今日の友）的歷史「和解」，

強調日本將貢獻世界的穩定，此可窺見 8 月「安倍談話」將避免「道歉」與「侵略」等措辭，著墨「未來志向」的基調，定調「積極和平主義」將是「引

導日本未來的旗幟」。亦即安倍將引領日本揚棄戰後以來的「富國輕兵」的「吉

田（茂）路線」，取而代之的乃主張「富國強兵」的「安倍路線」。

惟從美、日首腦發表的《關於核武不擴散條約的美日共同聲明》（核兵器不

拡散条約に関する日米共同声明，U.S and Japan Joint Statement on the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons）即可窺知美國對日本強化安保體制的底限為不准其走上擁核國家，該聲明與其說是美、日在杜絕核武擴散議題

中合作，不如說是美國要求日本棄絕發展核武的念頭。美國深知一個擁核的日

本，將是猛虎出柙，不再受美國的制約，如此一來，美國將重蹈歷史的覆轍，

在西太平洋面臨日本的挑戰。

緊接，4 月 28 日，歐巴馬總統與安倍首相在於華府舉行「首腦會談」，發

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表三份「共同聲明」，2 闡述美、日夥伴關係變革的意義，矢言建構對應全球議題

的夥伴關係，將「美日同盟」擴及全球，轉型為「世界中的美日同盟」。為此，

美、日達成七項原則共識，揭櫫「尊重領土與主權完整」、「和平解決紛爭」、「支

持民主主義、人權及法的支配」、「透過開放市場、自由貿易、具透明性的規則與

規制，及高標準的勞動及環保基準擴大經濟的繁榮」、「促進在共同領域的航行及

飛航自由的國際法及規範」、「增進健全的區域及國際組識」、「支持有志一同的三

邊及多邊的合作」，此亦具體落實在《美日防衛合作指針》的修訂中。

安倍此次的美國行意在完成 1996 年橋本龍太郎首相未竟之事功，藉《美日防衛合作指針》修訂，展現日本為美國總統歐巴馬「再平衡」（rebalance）戰略中最重要之盟邦，並在「解禁集體自衛權行使」下，擴大自衛隊在「美日同

盟」中之角色，將自衛隊與美軍的合作擴及全球範圍，建構從平時到發生緊急

事態時的「無縫」接軌機制，但亦導致自衛隊今後捲入國際武裝衝突的危險性

增高。在美、日「首腦會談」後，雙方發表「美日共同願景聲明」（U.S.-Japan Joint Vision Statement），聲明中，美國表明期待聯合國安理會推進改革，包括使日本成為常任理事國。2010 年 11 月，歐巴馬總統與時任日本首相菅直人舉行首腦會談時亦曾表示支持日本成為常任理事國，但今年 10 月為聯合國成立 70週年紀念，此時舊調重彈，意味歐巴馬力挺安倍繼 2005 年後，事隔 10 年再度叩關爭取「入常」。

在釣魚臺島爭議中，新版《美日防衛合作指針》增列「平時」及「日本有

事（武力攻擊事態）」，其中「日本有事」考慮到針對海洋活動日趨積極的中國

大陸提高嚇阻力，明訂在島嶼防衛中，美、日共同作戰，自衛隊負責「實施島

嶼奪回作戰」、美軍負責「支援和補充」的具體分工。在「2+2 會談」的「聯合聲明」中，美、日重申釣魚臺列嶼為置於日本行政管轄下的「領域」，屬《美

日安保條約》第五條的適用範圍，而「指針」中對於島嶼防衛的相關規定即為

美、日未來因應釣魚臺列嶼武裝衝突之原則。

此外，在安倍訪美前夕，美、日希望解決《跨太平洋夥伴協定》（Trans-Pacific Partnership, TPP）談判的歧見，以期在安倍訪美時，營造美、日經貿及

2 此「三聲明」為：〈より繁栄し安定した世界のための日米協力に関するファクトシート〉（FACT SHEET: U.S.-Japan Cooperation for a More Prosperous and Stable World）、〈日米共同ビジョン声明〉（U.S.-Japan Joint Vision Statement）及〈核兵器不拡散条約（NPT）に関する日米共同声明〉（U.S and Japan Joint Statement on the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons）。


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安保關係全面提昇的氣氛，並實現於今年 6 月底年完成 TPP 全體成員國談判的期程。4 月 17 日，歐巴馬總統表達對美、日 TPP 談判的不耐，嚴辭批判表示，不理解日本為何反對進一步開放日本市場。4 月 19，規制改革擔當相甘利明與美國貿易代表署（USTR）代表弗羅曼（Michael Froman）在東京展開新一輪TPP 部長級磋商，力求在美、日「首腦會談」前，解決擴大美國食用稻米對日出口

3 及取消輸美的汽車整車暨零組件關稅兩道難題。甘利明及弗羅曼歷經 18

小時的馬拉松式談判，仍無法消弭歧見，美、日希望在 6 月底前，努力在「輸日稻米配額」及「取消輸美汽車零件關稅時程」問題上達成共識。然而，日本

以汽車交換稻米的談判策略似乎定調。

此項結果宣告美、日「首腦會談」，雙方宣布 TPP 談判完成之期待落空，安倍無法在訪美時回應歐巴馬在經貿上的要求。因此，安倍僅能於美、日「首腦

會談」中，呼籲美國國會儘速通過對 TPP 談判達成妥協而言無可或缺的《貿易促進授權法案》（Trade Promotion Authority, TPA）。若 TPP 無法執行，習近平夢想打造的「一帶一路」將會得到更廣闊的發展空間，亦將對美國的世界貿易

戰略與歐巴馬總統的「再平衡」戰略造成巨大衝擊。安倍在 TPP 談判中的進退為歐巴馬判斷安倍對「美日同盟」態度的試金石。

誠然，安倍內閣在 TPP 談判中仍與歐巴馬政府討價還價，但為對安倍首相在參與中國大陸倡議的「亞洲基礎設施投資銀行」（Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB 簡稱亞投行）立場上與美國亦步亦趨，並祭出今後五年內將向亞洲基建投資 1,100 億美元，與中國大陸較勁意味濃厚。對此，歐巴馬總統不吝於投桃報李，支持日本的防衛裝備產業，同意三菱重工投資 10 億美元的設備，為洛克希德馬丁公司（Lockheed Martin）組裝 F-35 戰機。同時，安倍更積極向美國推銷日本的新幹線系統，希望爭取到「洛杉機到舊金山」、「達拉斯

到休士頓」及「紐約到華府」之高鐵計畫訂單，使日本的新幹線系統在與中國

大陸的高鐵設施輸出競爭中，立於不敗之地。

參、「美日同盟」發展前景與窒礙因素

日相安倍將安保法制改弦更張意在將自衛隊逐漸轉型為「正常的軍隊」（國

3 美國要求增加對日稻米出口 21.5萬噸，其中主食用稻米增加 17.5萬噸，加工用稻米等增加 4萬噸。

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防軍），在揚棄制約自衛隊活動之「周邊事態」4的地理限制，

5 以「重要影響事

態」取代後，對美軍的支援將漸趨擴大，日本自衛隊可在全世界範圍內協同美軍任務，自衛隊與美軍的一體化亦將隨之增強，成為美國在亞洲的「代理戰鬥

力」，實現美、日兩國政府提出的「全球規模合作」，新增在太空和網路等領域

的軍事合作。此外，美軍尚有建議設立類似美韓聯合司令部之「美日統一司令

部」的意見，美國五角大廈官員表示，「在考慮其他事項之前，將先從建立同盟

協調機制開始」，未排除今後實現美、日指揮命令系統一體化的可能性。

4 月 27 日，數百名日本民眾在東京首相官邸前舉行集會，抗議修改《美日防衛合作指針》。抗議民眾指出，安倍內閣此時修改《美日防衛合作指針》，

意在通過美、日間行政協議的簽訂來先發制人，使相關內容在國會審議通過前

成為既定事實，反過來向國會審議安保法案施加壓力，此乃對主權在民的民主

主義的破壞，堅決不能容許。日本自民黨副總裁高村正彥則坦承，日本民意目

前反對「解禁集體自衛權」的仍占多數，民心歸向為今後安保法制相關修法在

眾、參兩院審議時的關鍵變數。此外，美、日的「新指針」不是為兩國施加法

律義務，而是「遵守各種時候能夠適用的國內法」。為實現「新指針」中所提出

的美、日合作，成為其根據的日本國內法必須進行配套修法。

日本防衛大臣中谷元在紐約舉行的記者上直言，若日本國內法律未進行相

關配套修法，「新指針」無任何作用。在美國參、眾兩院聯席會議的演說中，安

倍首相承諾在今年夏天前成就「新指針」，此意味安倍向歐巴馬承諾日本將限期

完成配合「新指針」完成修法。為兌現安倍的外交支票，5 月 15 日，安倍內閣向眾議院提交新安保法制相關法案，將《防衛省設置法》、《周邊事態法》、《聯

合國維和行動（PKO）合作法》、《船舶檢查活動法》、《武力攻擊事態法》、《國民保護法》等 10 部防衛相關法律整合成《和平安全法制完善法案》，並以普通法性質的《國際和平支援法案》取代《反恐特別措施法》。雖有過半民意對「解

禁集體自衛權」抱持疑慮，6但安倍首相仍照表操課，計預將大幅延長本次國會

會期至 6 月 24 日，以完成安保法制相關修法審議。日本最大在野黨民主黨代表（黨魁）岡田克也對此抨擊指出，「新指針」未對日本國會或國民說明，直接與

4 雖然日本政府就「周邊事態」稱「不是地理概念」，但亦在國會答辯中稱「沒有假想中東和印度」，因此被認為具有地理上的限制。

5 對於日本和平及安全具有重要影響的事態。6 根據日本《共同社》4月 29日及 4月 30日進行的全國電話民調結果，47.9%的受訪者反對擴大日本自衛隊活動範圍的《美日防衛合作指針》，持支持立場者僅 35.5%。


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美國達成協議，當中更包括憲法解釋變更部分，前所未聞。此外，該黨幹事長

枝野幸男亦嚴詞批判表示，日本國會不可隸屬於美國國會之下。因此，未來朝

野在國會中的攻防及反對民意的拮抗將左右安倍內閣能否向美國交帳，以落實

「新指針」。

肆、日本安保體制轉軌對東亞情勢之意涵

為防衛日本的「海上生命線」（sea-lane），「新指針」導入「海洋安全保障」的概念，在「2+2 會談」的會後記者會上，美、日聲明將在南海實現「法律支配」，日本外部大臣岸田重申「不允許單方面改變現狀」，美國國務卿凱

瑞（John F. Kerry）則表示，不認同妨礙航行自由等的行為「是大國特權的想法」。「新指針」中，美、日矢言，將在維護基於包括航行自由在內的國際法之

海洋秩序所需之措施上，緊密合作。日本駐美大使佐佐江賢一郎在回答記者提

問時強調，「新指針」並非針對某個國家或區域。然而，4 月 30 日，安倍首相在《日本電視台》節目中，卻對二度修訂規定日本自衛隊與美軍職責分工的《美

日防衛合作指針》之目的，明確表明乃為應對中國大陸與北韓。安倍指出，在

亞太地區存在北韓的威脅，更有中國大陸在南海、東海的活動及增強軍備，制

定切實加以應對的「新指針」。安倍與凱瑞不約而同的發言展現美、日欲聯手牽

制中國大陸在東海及南海之片面行動的共識。

4 月 28 日，中國大陸「外交部發言人」洪磊對美、日防衛合作「新指針」表示，「美日同盟」為冷戰時期形成的雙邊安排，美、日雙方有責任確保「美

日同盟」不損害包括中國大陸在內的第三方利益，不損害亞太地區的和平與穩

定。此外，韓國對美、日「新指針」亦有所顧忌。韓國認為，「新指針」為日本

自衛隊開啟在緊急情況下協助駐日美軍向朝鮮半島及周邊派兵的大門，此令韓

國感到尷尬。誠然，「新指針」中存在「充分尊重第三國主權」的字眼，似乎可

解釋為自衛隊協同美軍馳援朝鮮半島須徵得韓國同意，但考慮到「美韓同盟」

戰時的作戰指揮權掌握在美軍手中，屆時韓國政府是否有置喙之餘地，不無疑

問。再者，韓國亦憂心日、韓圍繞獨島（日稱「竹島」）爭端激化為軍事衝突

時，「美日同盟」和「美韓同盟」之間將產生矛盾，美國將陷入兩難。

誠然，韓國對安倍訪美時關於二戰歷史的發言及美、日「新指針」心存疑

慮，但安倍首相在防衛政策上的改弦更張，背後有美國清楚的鑿痕，為美、日

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共同因應中國大陸崛起後的東亞安全新情勢，特別是中國大陸在東亞海域之積

極作為的戰略佈局，其中《美日防衛合作指針》的修訂攸關日本未來在「美日

同盟」架構下，如何協同美國的行動，介入東海、南海的變局，至為關鍵，為

顧及「美韓同盟」，韓國有條件支持日本「解禁集體自衛權行使」。5 月 30 日，在美國的敦促下，韓國國防部長官韓民求與日本防衛大臣中谷元藉新加坡舉行

之「亞洲安全峰會」7 （香格里拉對話

8）舉行雙邊會談，雙方約定，日本在朝鮮半

島行使集體自衛權需先徵得韓國的同意。

《朝日新聞》社論指出，《美日防衛合作指針》修訂後，「美日同盟」將產

生質變，「日本的自衛隊」亦隨之轉型為「世界的自衛隊」。對日本而言，「新指

針」是雙面刃，雖使日本能在全球戰略安全議題中嶄露頭角，但亦意味戰後以

來，日本搭美國安全便車的時代告終，隨著美、日一體化，日本必須承擔介入

紛爭的風險，而安倍以「積極和平主義」為其安保法制的變革辯解更難掩「違

憲」的疑慮。日本民意如何因應「新指針」下國際新安全角色所衍生的諸多難

題，將是日本重蹈歷史覆轍與否的重要關鍵。此外，美國如何有效節制鬆綁集

體自衛權行使後的日本，避免「右翼」復辟，使之能與「中」、韓琴瑟和鳴更是

美國維繫其亞太領導地位的核心。「美日同盟」的擴大為美國應因東亞變局的毒

藥或良方，端視未來美、日、「中」三邊關係的發展。

伍、結語

美國面對攸關其利益的東亞區域中，中國大陸崛起的挑戰及「朝核危機」，

美國別無考慮地僅能選擇日本，因美國在亞太地區結交的新朋友澳洲、越南及

老朋友菲律賓仍不足以為美國撐起東亞的半邊天，美國遂行在東亞平衡中國大

陸漸趨抬頭之影響力的首選僅有日本，將「東北亞的美日同盟」轉型為「世界

中的美日同盟」是「再平衡」戰略的重要路徑，自衛隊亦可望走出東海，航向

南海，與美國共同因應南海的變局。其實，石破茂不諱言，日本應將集體自衛

7 Asian security summit8 Shangri-La Dialogue, SLD.


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權行使擴及東南亞國家，惟如此一來，戰後以來日本堅守的「專守防衛」9將形同

具文。

南海為我國的歷史性水域，未來日本在南海的角色，值得我方關注，並應

尋求在穩定兩岸關係及強化同美、日在臺海及南海之安全合作間取得平衡，促

使美、日認知我國的南海主張與亞太周邊國家之利益一致，支持我國存在於南

海乃有利於維持南海的航行自由與安全。再者，安倍首相推動「解禁集體自衛

權行使」的相關安保法制修訂不意味日本未來可直接派兵介入臺海的衝突，成

為我國抗衡中國大陸威脅的安全槓桿。日本在臺海安全中能扮演何種角色，取

決於美國的態度，日本安保法制轉軌，「解禁集體自衛權行使」之舉未結構性改

變「美日同盟」中的美、日主從關係，亦無法樂觀期待安倍內閣會透過日本版

的《臺灣關係法》立法，與我國建立安全合作關係。

9 「專守防衛」指受到對方武力攻擊之後才行使防衛力。然而，5月 27日，安倍首相在眾議院和平安全法制特別委員會答詢指出，因針對他國的武力攻擊而採取行使集體自衛權的情況，若符合新「行使武力三條件」（1.他國向第三國發動的武力攻擊若威脅到日本的存亡；2.存在從根本上剝奪日本國民權利的明確危險；3.允許必要最小限度地使用武力）即為「專守防衛」，安倍認為，發生威脅到日本生死存亡之事態時，採取保護日本國民的行動正是「專守防衛」。

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時　　評由近期大陸連續降息觀察大陸經濟走向

壹、前言

大陸中國人民銀行（央行）於今（2015）5 月 10 日下午宣布自同年 5 月11 日起，下調金融機構人民幣貸款和存款基準利率。金融機構一年期貸款基準利率下調 0.25 個百分點至 5.1%；一年期存款基準利率下調 0.25 個百分點至2.25%，同時，還進一步推進利率市場化改革，將金融機構存款利率上浮區間上限從基準利率的 1.3 倍調至 1.5 倍，這是中國人民銀行自 2014 年 11 月央行時隔兩年重啟降息以來，半年內的三次降息。

事實上，在此之前中國人民銀行也曾經兩次降低存款準備金率，尤其是今

年 4 月 19 日那次超預期力度的降準，一方面顯示中國大陸的貨幣政策傾向於營造「中性適度的貨幣金融環境」，以對抗經濟放緩和不斷上升的通縮風險；二方

面也凸出大陸官方對於經濟下行壓力的重視，在第二季經濟持續下行的數據公

布前降息，希望維持整體市場信心。

貳、轉向「寬鬆」的貨幣政策

面對經濟下行壓力，物價漲幅回落，外匯占款變化等不確定因素，中國人

民銀行自 2014 年第四季度，即開始搭配使用多種貨幣政策工具增加流動性供

China’s Economic Trends: A Review of PBoC’s Consecutively Cutting Benchmark Interest Rates Currently

蔡宏明（Tsai, Horng-Ming）全國工業總會副秘書長

由近期大陸連續降息觀察大陸經濟走向


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給，同時下調人民幣存貸款基準利率，促進實際利率維持基本穩定，從量價兩

個方面保持貨幣環境的穩健和中性適度。

一、普降與定向相結合調整存款準備金率

2015 年 2 月，中國人民銀行調整了金融機構人民幣存款準備金率。一是普降金融機構存款準備金率 0.5 個百分點。二是定向降低部分金融機構存款準備金率：將農業發展銀行存款準備金率從 18% 下調至 13.5%；在對 2014 年 6 月定向降準範圍內的金融機構實施動態考核的基礎上，對小微企業貸款達到規定標

準的城市商業銀行和非縣域農村商業銀行額外下調存款準備金率 0.5 個百分點。2015 年 4 月，中國人民銀行再次調整了金融機構人民幣存款準備金率。

一是普降金融機構存款準備金率 1 個百分點。二是定向降低部分金融機構存款準備金率：將農業發展銀行存款準備金率從 13.5% 下調至 10.5%；農村合作銀行、農信社、村鎮銀行、財務公司、金融租賃公司和汽車金融公司存款準備金

率額外下調 1 至 1.5 個百分點，統一執行 11.5% 的存款準備金率。其中，定向降準政策是通過建立促進信貸結構優化的正向激勵機制，引導

商業銀行把增量中的更高比例和收回再貸中的更高比例投向「三農」和小微企

業領域，在不大幅增加貸款總量的同時，更多地將信貸資源配置到「三農」、小

微企業及重大水利工程建設等重點領域和薄弱環節，支援結構調整。

二、協同推進調整存貸款基準利率和利率市場化改革

在各項經濟數據表現欠佳，2014 年無法達成 7.5% 成長目標風險愈來愈高的情況下，中國人民銀行 2014 年 11 月 21 日無預警地宣布 2 年來首度降息行動，決定自 2014 年 11 月 22 日起下調金融機構人民幣貸款和存款基準利率。金融機構一年期貸款基準利率下調 0.4 個百分點至 5.6%；一年期存款基準利率下調 0.25 個百分點至 2.75%。這是自 2012 年 7 月來首度降息。

同時，中國人民銀行還宣布，結合推進利率市場化改革，將金融機構存款

利率浮動區間的上限，由存款基本利率的 1.1 倍調整為 1.2 倍；此舉被視為利率市場化的另一次重大突破。

自 2014 年 11 月 22 日下調存貸款基準利率後，為繼續發揮基準利率的引導作用，進一步鞏固社會融資成本下行的成果，為經濟結構調整和轉型升級營造

中性適度的貨幣金融環境。

2015 年 3 月 1 日起，中國人民銀行再次下調金融機構人民幣貸款和存款基

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準利率。其中，一年期貸款基準利率下調 0.25 個百分點至 5.35%; 一年期存款基準利率下調 0.25 個百分點至 2.5%。同時，結合推進利率市場化改革，進一步將存款利率浮動區間上限由基準利率的 1.2 倍擴大至 1.3 倍。

2015 年 5 月 11 日起，中國人民銀行下調金融機構人民幣貸款和存款基準利率。金融機構一年期貸款基準利率下調 0.25 個百分點至 5.1%; 一年期存款基準利率下調 0.25 個百分點至 2.25%，同時結合推進利率市場化改革，將金融機構存款利率浮動區間的上限由存款基準利率的 1.3 倍調整為 1.5 倍 ; 其他各檔次貸款及存款基準利率、個人住房公積金存貸款利率相應調整。

該決定使得一年期貸款基準利率降至 1991 年以來的最低水準，刷新了2008 年 12 月創下的歷史最低記錄 5.31%，而一年期存款基準利率與 2008 年 12 月出現的低水準相同，都是 2.25%（其歷史最低水準是 2002 年 2 月的 1.98%）。

同時，大陸央行還對存款利率浮動區間的上限進行了最大增量的上調，由

存款基準利率的 1.3 倍上調至 1.5 倍，不再是之前每次宣布的 0.1 倍，顯示大陸央行正全面向利率市場化邁進。

雖然大陸央行發布 2015 年第一季度中國大陸貨幣政策執行報告強調，繼續實施穩健的貨幣政策，針對經濟下行壓力加大、外匯占款變化對流動性影響較

大等複雜情況，更加注重鬆緊適度，適時適度預調微調，保持中性適度的貨幣

金融條件，注重優化流動性和信貸的投向和結構。但是由近期大陸兩次降準、

三次降息，顯示中國大陸貨幣政策調控思路，已經由「穩健」轉向「寬鬆」的

重大轉變。其中，三次下調貸款基準利率可直接對金融機構貸款利率產生一定

下拉作用。存款基準利率的進一步下調，也有利於降低金融機構籌資成本，帶

動各類市場利率和企業融資成本繼續下行，對於進一步緩解企業融資成本高問

題具有積極作用。

同時，存款利率浮動區間擴大後，金融機構自主定價空間進一步拓寬，有

利於促進其完善定價機制建設、增強自主定價能力、加快經營模式轉型並提高

金融服務水準，同時也有利於健全市場利率形成機制，更好地發揮市場在資源

配置中的決定性作用。


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參、連續降息反映的經濟壓力

大陸央行連續降息的主要原因主要是因為實體經濟疲弱、通縮壓力增大，

導致經濟下行壓力不斷加大，並對就業形勢帶來不利影響。此外，為了降低融

資成本、加速利率市場化和化解地方債務問題，也是大陸央行降息的主要考量。

一、經濟下行趨勢仍未止穩

據大陸的統計數據，2014 年中國大陸的 GDP 增速為 7.4%，創 24 年來新低。2015 年前 3 個月，中國大陸的經濟同比增長 7%，達 6 年來新低。儘管中國大陸政府在第一季採取了一系列穩增長的宏觀調控措施，但由於新的經濟增長

動力仍在培育和形成之中，擴大需求的調控措施效果有限，投資、消費和進出

口增長仍不樂觀，貨幣政策仍需要進一步放鬆，以穩定投資和消費。

（一）工業生產創新低

2015 年第一季工業增加值同比增長 6.4%，為近 6 年新低。4 月份規模以上工業增加值同比實際增長 5.9%（以下增加值增速均為扣除價格因素的實際增長率），比 3 月份加快 0.3 個百分點。其中，採礦業增加值同比增長 2.8%，製造業增長 6.5%，電力、熱力、燃氣及水生產和供應業增長 2.0%。在傳統行業需求不足、結構調整的過程中，體現轉型升級特徵的產業增長較快。其中，高技術產

業生產增長 10.5%，裝備製造業生產增長 6.2%。但值得注意的是，4 月工業生產雖然較 3 月出現輕微改善，但仍低於第一季的工業增加值增速。（二）消費穩中趨降態勢

2015 年第一季社會消費品零售總額 70,715 億元，同比名義增長 10.6%（扣除價格因素實際增長 10.8%），較上年同期回落 1.4 個百分點。4 月份，社會消費品零售總額 22,387 億元，同比名義增長 10.0%（實際增 9.9%），增速較 3 月份下降 0.2 個百分點，創近 9 年來新低。累計 2015 年 1-4 月，社會消費品零售總額 93,102 億元，同比名義增長 10.4%。其中，限額以上單位消費品零售額43,015 億元，增長 7.5%。

消費增速穩中略降主要是受居住類商品增速回落影響。特別是限額以上

單位家用電器和音像器材類、傢俱類、建築及裝潢材料類增速比上月分別回落

6.7、3.9 和 2.5 個百分點，這三類商品對整體零售表現產生了明顯的負面影響。（三）固定資產投資增速創下歷史低點

2015 年第一季固定資產投資累計同比增速為 13.5%，投資增速回落至自

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2001 年以來的最低水準，低於 15% 的年度投資增長目標，其中製造業投資和房地產開發投資累計增速逐月下滑。累計 2015 年 1-4 月份，全大陸固定資產投資（不含農戶）119,979 億元，同比名義增長 12.0%，增速比第 1 季度回落 1.5 個百分點。相較於過去幾年動輒 20% 至 30% 的增長，12% 增速已經創下歷史低點。

其中，第一產業投資 2,712 億元，同比增長 26.4%，增速比第 1 季回落 6.4個百分點；第二產業投資 49,176 億元，增長 9.8%，增速回落 1.2 個百分點；第三產業投資 68,090 億元，增長 13.2%，增速回落 1.5 個百分點。其中，房地產投資繼續回檔，增速回落 2.5 個百分點至 6.0%，比第 1 季回落 2.5 個百分點。（四）外貿成長大幅減緩

據大陸海關統計， 2015 年 1 至 4 月中國大陸進出口總值為 12,225.1 億美元，較上年同期減少 7.6%。其中，出口額為 6,901.6 億美元，增加 1.6%；進口額為 5,323.5 億美元，減少 17.3%，出超 1,578.1 億美元。

其中，2015 年 1 至 4 月與歐盟、美國、東協及日本之貿易總額，分別為1,779.7 億美元、1,716.2 億美元、1,459.6 億美元及 903.7 億美元；對日本及歐盟分別減少 11.2% 及 5.3%，對美國及東協則分別增加 2.1% 及 1.2%。

同時，受進口價格大幅下降、部分重要產品進口數量減少影響，第一季進

口降幅 17.6％，創 2009 年以來同期新高， 4 月進口 1421.96 億美元，同比下降16.2%，連續 6 個月負增長。

二、物價維持下行趨勢

受大宗商品價格下跌、內外部需求不足及前期生產過剩等因素疊加影響，

2015 年第一季居民消費價格指數（CPI）同比增長 1.2%，4 月 CPI 同比漲幅擴張至 1.5%，比 3 月份的 1.4% 略微提升。

在工業生產者出廠價格（PPI）方面，2015 年第一季 PPI 同比下降 4.6%，由於第一季屬於開工旺季，工業品價格低迷無疑顯示需求相當疲弱。4 月 PPI 的也是下跌 4.6％，這是工業生產者出廠價格連續 38 個月的負增長。其中，在 30個主要工業行業中，7 個行業產品出廠價格上漲，7 個行業持平，16 個行業下降，顯示需求低迷，產能過剩，PPI 持續低迷。物價下行趨勢讓實質利率偏高，李克強 4 月調研銀行時表示，貸款利率普遍在 6% 以上，而企業利潤平均只有5%，融資成本仍然需要降低，而降息則是為了緩和實質利率偏高對實體經濟的負面衝擊。


24


表一　中國大陸主要經濟指標

2011 年 2012 年 2013 年 2014 年 2015年 1-4月

國內生

產總值

(GDP)

金額

( 億人民幣 )471,564 519,470 588,019 636,463

140,667(1-3 月 )

成長率 (%) 9.2 7.7 7.7 7.4 7.0(1-3 月 )

固定資產

投資

金額

( 億人民幣 )301,933 364,835 436,528 502,005 119,979

年增率 (%) 23.8 20.6 19.6 15.7 12.0

消費品

零售總額

金額

( 億人民幣 )181,226 207,167 234,380 262,394 93,102

年增率 (%) 17.1 14.3 13.1 12.0 10.4

對

外

貿

易

出口

金額

( 億美元 )

年增率 (%) 18,986.0 20,489 22,100.4 23,427.5 6,901.6

進口

金額

( 億美元 )20.3 7.9 7.9 6.1 1.6

年增率 (%) 17,434.6 18,178 19,502.9 19,602.9 5,323.5

實際外商

直接投資

金額

( 億美元 )24.9 4.3 7.3 0.4 -17.3

年增率 (%) 1,160.1 1,117 1,175.9 1,195.6 348.8(1-3 月 )

居民消費

價格指數

年增率 (%) 9.7 -3.7 5.25 1.7 10.6(1-3 月 )

年增率 (%) 5.4 2.6 2.6 2.0 1.3

金

融

貨幣

供給

(M2)年增率 (%) 13.6 13.8 13.6 12.2 10.1(4 月 )

匯率美元

兌人民幣1:6.3009 1:6.2855 1:6.0969 1:6.1190

1:6.1165

（2015.5.25）

外匯

準備

金額

( 億美元 )31,811 33,116 38,213 38,430

37,300

（2015.03.31）

資料來源：中國統計年鑑、大陸海關統計；大陸國家統計局、大陸人民銀行、大陸商務部。

25


三、貨幣供給未達預期目標

2015 年 4 月末，中國大陸廣義貨幣 M2 餘額為 128.08 兆元人民幣，同比增長 10.1%。這一增速資料創下 1995 年以來的 20 年最低點，分別比 3 月末和2014 年同期低 1.5 個和 3.1 個百分點；低於比年初政府工作報告提出的「全年廣義貨幣 M2 預期增長 12% 左右」目標。

廣義貨幣 M2 回落的主要原因是外匯占款減少，2015 年第一季中國大陸外匯占款餘額 26.82 萬億元，同比少增 1.04 萬億元。3 月份金融機構外匯占款環比減少 1564.76 億元，創 2007 年 12 月來最大降幅。中國人民銀行資料還顯示，4 月人民幣貸款增加 7,079 億元，跌至年內低點，亦遠低於預期。顯示即使中國人民銀行從去年起已 3 次降息且 2 次降準，但貨幣環境仍然偏緊。

四、推動地方政府債務置換

截至 2014 年底，中國大陸地方債的官方數據約為十六兆人民幣（約合新台幣八十兆元），與 2013 年 6 月所公布的資料相比，飆升了 50%，而一些分析師則預估，地方債的實際數字可能高達 25 兆人民幣（約合新臺幣一百二十五兆元）。為了幫助地方解決數以兆計的債務問題，中國大陸政府推動地方政府債務

置換方案，將地方債列入大陸央行和商業銀行質押貸款的抵押品，希望降低地

方政府的融資成本，也讓商業銀行增加資金運用空間，促進金融市場流動。對

此，降息可壓低無風險利率，減輕地方發行人債務負擔，也降低金融機構的資

金成本，提高其參與債務置換的意願。

五、避免人民幣升值預期

由於實際有效匯率的持續上升削弱大陸出口產品競爭力，從 2014 年 5 月的113.96 漲到今年 3 月的 131.66，人民幣升值速度超過了亞洲許多其他幣種，削弱出口競爭力。為避免人民幣再次形成升值預期，透過降息讓人民幣重回過去

雙向波動的區間。

肆、降息後的經濟走向評估

近期大陸連續降息標誌著貨幣政策調控思路重大轉變：由穩健操作轉向實

際上的寬鬆，以支持融資成本的下降和地方債置換。

一般而言，降息有利於促進實際融資成本下降，緩解存量債務壓力，推動

企業擴大生產經營，應對通縮風險，進而促進經濟平穩增長。同時，降息在一


26


定程度上有利於降低地方政府債券發行成本，有利於其存量債務置換。

此外，存款利率浮動區間上限的進一步擴大，有利於中國大陸存款利率市

場化改革，不僅拓寬了金融機構的自主定價空間，有利於強化自主定價能力，

為最終放開存款利率上限奠定基礎。預計未來實現利率市場化的順序為：存款

浮動區間擴大 - 有序放開面向個人的可轉讓存單 - 放鬆長期定存利率上限 - 放鬆短期限定存利率上限。

對此，大陸中國銀行國際金融研究所認為，此次降息實際上是對過去半年

貨幣政策的「加碼」，有針對性地增加了力度。降息後，投資、消費，包括股票

市場等，都將受益，對穩定整個宏觀經濟形勢非常有益。預計第二季，中國大

陸經濟將止跌企穩，第三、四季會回升向好，貨幣政策將在其中發揮良好的作

用。降息會降低融資成本，提高企業生產經營活動的積極性，對消費市場、股

票等投資市場帶來利好。

另外，大陸中國物流與採購聯合會、國家統計局服務業調查中心發布的

2015 年 5 月份中國大陸製造業採購經理指數 (PMI) 為 50.2%, 與上月環比回升0.1 個百分點，連續三個月高於榮枯值。其中，生產指數、新訂單指數和供應商配送時間指數繼續高於臨界點，顯示製造業生產保持平穩增長勢頭 , 增速有所加快。

但事實上，只憑單次降息不足以完全緩解實際利率攀升，企業融資成本居

高不下的矛盾，特別是以中小企業各項指標為代表的滙豐 PMI，5 月為 49.2，比上月回升 0.3 個百分點，連續三個月位於 50 的榮枯值之下，說明中小企業經營困難依舊較大。其中，5 月滙豐產出指數由 50.00 回落至 49.3，新訂單指數則回升至 49.1，均徘徊在臨界點之下，顯示實體經濟對政策的反應彈性持續減弱，中小企業需要更大的政策力度支援以及精確的定向調控，才能復蘇。

為了提振經濟，預期大陸將採取寬鬆的貨幣政策與積極的財政政策雙管齊

下的策略，在貨幣政策方面，摩根大通預期大陸央行可能繼續推出貨幣寬鬆政

策，預計第三季將降准 50 個基點，6-7 月可能還會降息 25 個基點。特別是強調定向降准的逆週期調節和結構引導作用，鼓勵金融機構更多地將信貸資源配置

到「三農」、小微企業及重大水利工程建設等重點領域和薄弱環節。

在積極的財政政策方面，4 月 30 日中共中央政治局會議提出「積極的財政政策要增加公共支出，加大降稅清費力度」，而發改委在 5 月 18 日批復了通遼連接京瀋客專快速鐵路、徐州至淮安至鹽城鐵路、赤峰至京瀋高鐵喀左站鐵

27


路、濟南至青島高速鐵路，以及南寧和成都的城市軌道交通近期建設規劃等 6大項目，總投資 2,435.77 億元，以及在 5 月 20 日印發了南京、南昌、呼和浩特這三地的城市軌道交通建設規劃，總投資為 2,151.91 億元，且發改委 5 月 8 日發布的第一季經濟述評也指出，下一步將重點發揮投資的關鍵作用，認真選好

投資項目，做到有市場，有長期回報，精準增加短板投資，加快推進資訊電網

油氣等重大網路工程、清潔能源等七大投資工程包建設，這些發展都凸顯出在

經濟下行壓力加大的情況下，中國大陸當局明顯的穩增長意圖。

伍、結論

中國人民銀行在半年內三次降息、兩次降準，反應出其降低社會融資成本

的決心，同時也反應出其繼續以投資拉動經濟、降低企業融資成本的政策態度。

同時，大陸央行對金融機構存款利率浮動區間上限的再次調整，也意味著

中國朝利率市場化、自由化改革又邁出一大步。

雖然多數研究機構認為，中國大陸至目前所採取的穩增長政策正逐步見

效，經濟增長態勢有望企穩回升，下半年將有明顯起色。例如摩根士丹利報告

維持 2015 年中國大陸 GDP 增長 7% 的預測，但預計 2015 年中國大陸出口增速將從 2014 年的 6.1% 下滑至 4.2%；CPI 會在 1.3%，低於 2014 年的 2%，而通縮的壓力將使大陸央行的貨幣政策或將進一步放鬆，並配合更加積極的財政政

策。

同時，預計未來中國大陸將積極投入於「一帶一路」、京津冀和長江經濟帶

等區域振興計畫，以及「互聯網＋」以及「中國製造 2025」等新技術的發展，以為中國大陸經濟注入持續動力。


28


壹、《國家安全法》（草案）的重點

2015 年 5 月 7 日，大陸「全國人民代表大會」官方網站公布《中華人民共和國國家安全法》（草案二次審議稿）全文共 7 章、82 條。大陸原有的《國家安全法》係於 1993 年制訂，內容侷限在國家安全機關的反間諜工作及相關法律職權，無法及時有效反映大陸目前所面臨之各種內、外部安全挑戰。

2014 年 4 月 15 日，習近平主持中共中央「國家安全委員會」（下稱：國安委）第一次會議，提出要策劃制訂新的《國家安全法》，並且強調國安委應體現

強化：( 一 ) 制訂和實施國家安全戰略，( 二 ) 推進國家安全法制建設，( 三 ) 制訂國家安全工作方針政策，( 四 ) 研究解決國家安全工作中的重大問題。因此，當原有之《國家安全法》於 2014 年 11 月 1 日更名為《反間諜法》以後，中共即著手草擬新版的《國家安全法》。

此次公布的《國家安全法》（草案）有幾個重點，第一，強調中國共產黨

的執政地位，重申保衛人民民主專政（第一條），堅持中國共產黨對國家安全工

作的領導，建立集中統一、高效權威的國家安全領導體制（第四條），使中共的

「一黨專政」獲得法律的保障。第二，採取綜合安全 (comprehensive security)的概念，不僅國家安全的範圍擴大為外部安全和內部安全、國土安全和國民安

An Analysis of “National Security System” in the Draft of “PRC State Security Law”

王政（Wang, Cheng）中央警察大學公共安全學系助理教授

大陸《國家安全法》（草案）中有關

「國家安全制度」之評析

29

時　　評大陸《國家安全法》（草案）中有關「國家安全制度」之評析

全、傳統安全和非傳統安全、自身安全和共同安全（第八條），在內容方面更具

體涵蓋金融安全、糧食安全、意識形態、食品藥品安全、傳染病疫情、科技創

新、網路安全、生態環境保護、戰略物資儲備制度、核能和核技術等領域。第

三，為了鞏固中共政權，將嚴懲任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆、洩密

等行為，故《國家安全法》（草案）重申社會主義核心價值教育的必要性，以防

範和抵禦不良文化的滲透（第二十條）；對於民族分裂活動、以宗教進行違法犯

罪活動、恐怖主義等，均列為危害國家安全的罪行（第二十一、二十二、二十

三條）；本法更規定加強網路管理，並且提出「維護網絡（路）空間主權」的概

念（第二十六條），以為國家攔截、阻斷網路資訊流通之依據。第四，草案對於

「國家安全制度」的統合、協調、監督、風險評估、危機管理等機制做了原則

性的規定。

目前大陸的情報機關龐大複雜，情報分析品質參差不齊，並且缺乏監督管

理機制；習近平上台後已成立國安委，作為國家安全工作的決策及執行機構。

由於情報在國安外交政策擬定中，具有支援決策與判斷、提供計畫擬定之依

據、衝突解決及協助談判、預警與採取先制作為等功能，因此，強化情報機關

的協調管理、提升情報分析的品質，是發揮國安委功能之先決條件。以下本文

將從大陸情報機關的組織及運作方式，分析《國家安全法》（草案）第四章有關

「國家安全制度」之立法意涵，及其對我之影響。

貳、大陸的情報體系

大陸的情報體系主要由「國家安全」及「軍事情報」兩個系統所構成，前

者以國家安全部及公安部為主，後者包括共軍總參謀部第二部、第三部、第四

部及總政治部聯絡部等四個單位。

一、國家安全部

大陸係於 1983 年將中共中央調查部、公安部反間諜機構、統戰部之部分單位、國防科工委之部分單位，合併組成國家安全部（國安部）。國安部隸屬於國

務院，負責各種對外情報蒐集及反間諜工作，但主要任務還是在管控人民、維

護中國共產黨的統治權力，因此，國安部可執行依憲法和法律所賦予公安機關

之偵查拘留、預審和執行逮捕權。國安部除部本部辦公廳外，其下設有省國安


30


廳，主管全省之國家安全工作。在省委、省政府和國家安全部的領導下，負責

和管理本省防範、打擊危害國家安全行為的工作。省國安廳之下則有地區（地

級市）國安局。

二、公安部

1949 年大陸設立公安部，其內部的第一局負責肅清國民黨特務及各種反抗中共政權的勢力，加上各省（市）公安廳（局），此即公安部情報系統的最初機

構。1983 年第一局業務轉移到新設立的國安部，但仍然保留著原有之建制，並且又逐步發展情報業務，到九十年代以後，已發展相當規模。目前公安部情報

工作由第一局（國內安全保衛局）統籌，雖然公安部主要負責國內情報，但也

向海外派出專職或兼職情報人員。1

三、總參謀部第二部

總參謀部第二部是共軍最高層級的軍事情報主管機構，主要負責蒐集軍事

情報，透過派遣駐外武官，蒐集駐在國的戰略動向、兵力結構、武器發展、後

勤保障等資訊。武官的選派基本上係以語言及分析能力為考量，是否具有正規

的軍事訓練或經驗並不重要。有關武官情報蒐集的手段，則以現場觀察、公開

來源資料、社交活動等合法途徑為主，並不執行違反駐在國法律的秘密蒐集活

動，至於獲取西方國家武器機密的情蒐工作，則交由不具官方身分的諜報人員

負責。2

四、總參謀部第三部

總參謀部第三部為共軍信號情報 (SIGINT) 的蒐集機構，主要任務為對無線電通信實施監聽、各種密碼破譯及衛星偵察照片判讀等工作。總參三部的運作

方式、與其他情報機關或政策單位的互動、預算及人員等資訊，至今始終保持

機密。在網際網路發明以後，總參三部也開始負責網路安全維護及網路間諜防

制。3

五、總參謀部第四部

總參謀部第四部主要任務為電子情報蒐集、分析、反雷達干擾、反紅外線

1 余欣儒，「淺析中共情報體系及其運作」，青年日報（臺北市），2008年 10月 29日，第 7版。2 Nigel Inkster, “Chinese Intelligence in the Cyber Age,” Survival, Vol. 55, No. 1 (2013), p. 49；施澤淵，「共軍『武官』體系及其社外軍事活動之概述」，陸軍學術雙月刊（臺北市），第 518期（2011年），頁78。

3 Nigel Inkster, “Chinese Intelligence in the Cyber Age,” ；施澤淵，「共軍『武官』體系及其社外軍事活動之概述」。

31


干擾及各式欺敵作戰模式設計，以及資訊及電子戰之研究、電腦網路攻擊之反

制。4

六、總政治部聯絡部

共軍總政治部主要職責之一是進行反情報調查，其所屬之聯絡部也從事秘

密情報活動，將共軍幹部以商人的身分派遣在海外，蒐集有關臺灣的情報，尤

其是我國軍重要幹部的資料。此外，亦有透過學術研究或其他名義進入我國，

對我進行情報及反情報工作。5

參、「國家安全制度」相關規定之評析

一、國家情報體系的領導問題

《國家安全法》（草案）規定，「中央國家安全領導機構」負責統合、協調

國家安全制度與工作機制，雖然「中央國家安全領導機構」語意並不明確，但

應該是指國安委，理由很簡單，因為成立國安委之目的在建構統籌國家安全工

作之平臺，強化危機或衝突處理、緊急應變之能力，以因應當前複雜的國內外

形勢。但國安委目前仍是黨的機構，如果未來修改憲法，成為一個國家機關，

由國家主席領導，等於改變國家主席做為虛位元首的制度，但因為中共實行總

書記兼國家主席體制，如此變革尚不致於衝撞黨的領導。反之，如果國安委繼

續維持黨的機構，則將招致黨指揮情治機關的「黨國一體」批評，並且讓情報

監督的落實更加遙遠。

二、情報蒐集與分析的改善

從中共情報體系來看，由於國安部及公安部分別都有中央、省、地方機

構，這些不同機構彼此之間如何互動？如何競爭？情報如何分享？始終是一個

問題。此外，在資訊化的時代，情報機關蒐集而來的巨量資訊，是否都能獲得

適當處理？其分析的過程為何？如何產出有用的情報？情報產製的效率如何？

等，也需要進一步研究。

為提升情報效能，西方國家經常設立情報評估機關，做為情報機關與政

府決策圈的橋樑，並且提供國家安全的長程戰略分析，例如美國的「國家情

報會議」(National Intelligence Council, NIC)、英國的「聯合情報委員會」

4 Nigel Inkster, “Chinese Intelligence in the Cyber Age,” ；施澤淵，「共軍『武官』體系及其社外軍事活動之概述」。

5 余欣儒，「淺析中共情報體系及其運作」。


32


(Joint Intelligence Committee, JIC)、以及澳洲的「國家情報評估室」(Office of National Assessments, ONA)。美國的「國家情報會議」(NIC) 係依據「國家安全法」所設置，為國家情報總監辦公室 (ODNI) 內重要的幕僚單位，也是政府情報分析的核心。根據法律，NIC 由國家情報總監任命情報機關的資深分析官員、政府及民間部門的專家共同組成，負責產製情報體系涉及國家安全最權威

的情報，也包括不同觀點的分析。英國的聯合情報委員會 (JIC) 為一跨部會委員會，成員包括外交、國防、內政、財政等大臣，以及情報機關首長和內閣辦公

室資深官員，其功能在提供各部會首長攸關國家利益，特別是與安全、國防或

外交有關的短期或長期情報評估。澳洲的「國家情報評估室」(ONA) 則是依據1977 年「國家情報評估室」所設置，為一獨立單位，直接向總理負責，成員包括 ONA 局長（由澳洲總督任命）、外交部、國防部、總理內閣部、澳洲軍隊的代表，其任務是為內閣評估與分析國際政治、戰略、經濟發展情勢，並且有協

調、評估澳洲對外情報活動及對外情報機關之功能。

目前大陸並無統一的情報評估機關，能將各類情報集中彙整成為觀點一致

的戰略分析，顯然官方已經意識到情報的協調、蒐集、分析、研判之效率問題，

因此《國家安全法》（草案）提出建立跨部門會商工作機制（第四十五條），健

全統一歸口的情報蒐集、研判和使用制度（第四十七條），充分運用現代科學技

術，加強對情報的鑑別、篩選、綜合和研判分析（第五十條），建立國家安全風

險評估機制（第五十三條）。然而，中央是否設立專責的情報分析機關？其位階

應在國安委之下，還是一個獨立機關？成員為何？等問題，草案皆未提及。

三、情報監督的倡議

《國家安全法》（草案）提出「建立國家安全工作督促檢查和責任追究機

制，確保國家安全戰略和重大部署貫徹落實」（第四十二條），並且「建立國

家安全審查和監管的制度機制」（第五十六條），從條文上似乎感受到「情報

監督」的精神，然而，此種監督主要是為了糾正情報傳送無法即時、準確、客

觀，甚至遲報、漏報、瞞報和謊報的問題（第五十一條），並非民主國家「情報

監督」的真正意義。

所謂「情報監督」，係透過調查、檢討、評估等手段，確保情報機關的政

策與活動均能合法、正當、有效；情報監督之目的包括確保公共課責、依法行

政、國家資源使用的效率、人權保障等。而監督的途徑除了情報機關的上級行

政督控以外，更需要有國會、司法機關、獨立的調查委員會、媒體或社會監

33


督，才能落實監督效果。根據《國家安全法》（草案）之規定，「中央國家機關

各部門依照法律、行政法規，負責本部門職責範圍內國家安全審查、監督國家

安全審查決定之執行」（第五十七條），可見大陸現階段仍以行政督控為主要情

報監督手段，且監督目的係以「效率」為考量，並無建立國會或司法監督的計

畫。

肆、《國家安全法》（草案）對我之影響

有關大陸對臺政策之微妙變化，也可從《國家安全法》（草案）加以觀察，

草案第十一條提到「中國的主權和領土完整不容分割。維護國家主權、統一和

領土完整是包括港澳同胞和臺灣同胞在內的全體中國人民的共同義務」，顯然

的，大陸企圖藉由法律對港澳臺的分裂勢力進行直接管轄。2005 年大陸制訂《反分裂國家法》，宣示對於臺獨分裂勢力得採取非和平方式及其他必要措施，

以捍衛國家主權和領土完整，當時《反分裂國家法》強調的是「保留使用武力

的權利」。然而，經過 10 年以後，大陸的經貿、軍事實力業已大幅提升，在國際上已然具備大國格局，兩岸力量的對比尤其益加懸殊，所以，大陸在對臺政

策上也更加強勢。此次《國家安全法》（草案）等於宣告「違反國家主權、統一

和領土完整的，即為違法」，可見大陸正逐步以法律規範兩岸關係，並企圖將司

法管轄權加諸在臺灣民眾身上。

其次，為因應國內外各種安全威脅與挑戰，習近平一手主導成立國安委，

做為統籌國家安全之平臺，但決策必須仰賴情報支援。大陸的情報體系龐大，

業務重疊情形嚴重，縱向、橫向的指揮關係複雜，導致情報分析研判缺乏績效

評核，情報傳遞分享未能落實。在面臨瞬息萬變的國際情勢下，大陸領導人更

需掌握敵對勢力的意圖與能力，從《國家安全法》（草案）有關「國家安全制

度」的規定，可以看到習近平對於情報改革與情資整合的決心，未來大陸決策

權力勢必更加集中。同時，在績效與競爭壓力之下，大陸各級情報機關對臺滲

透、情蒐與分析也會更積極、更全面、更深入。


34


摘要

本專題主要係針對中國大陸利率自由化對臺資銀行在大陸經營策略之研究。本

文擬藉由經濟法理論解讀政府調控利率的行為，並透過多數國家利率自由化過程的

分析，對金融可能產生的影響提出意見，借鑑其他已實施利率自由化國家或地區的

經驗，分析大陸在利率自由化的趨勢下，對臺資銀行在大陸經營業務的衝擊，從而

為臺資銀行探尋可能的因應策略。

關鍵詞：利率市場化、利率自由化、臺資銀行、經營策略、存貸利差

Interest Rate Liberalization in Mainland China: Its Impact on China-based Taiwanese Banks

陳文祥 *（Chen, Wen-Hsiang）大陸中國政法大學 2013 級經濟法專業博士生

中國大陸利率自由化政策之探究

—兼論對臺資銀行在大陸經營之影響

1

* 作者現職為合作金庫商業銀行專員。

35

專題研究中國大陸利率自由化政策之探究—兼論對臺資銀行在大陸經營之影響

壹、前言

中國大陸（下稱大陸）現階段的利率管制所受到的法令規制，是來自於大

陸《人民幣利率管理規定》第 5 條規定，「中國人民銀行具有制定、調整金融機

構存、貸款利率、同業存款利率及利率浮動幅度等權限」。又依大陸《商業銀行

法》第 31 條規定：「商業銀行應當按照中國人民銀行規定的存款利率上下限，

確定存款利率，並予以公告。」，同法第 47 條規定，商業銀行不得違反規定提高

或者降低利率以及採用其他不正當手段，吸收存款，發放貸款。外資銀行營業

性機構依據《外資銀行管理條例》第 38 條規定，應當按照有關規定確定存款、

貸款利率及各種手續費率。從上述法令可以得知，調控利率的主管機關是中國

人民銀行，而中國人民銀行按大陸現行法令的規範，具有權限制定與調整金融

機構的人民幣貸款利率與存款利率以及利率浮動的範圍，金融機構依據相關法

令，具有遵守限制性利率管制的義務並接受相關主管機關的考核。隨著大陸經

濟市場發展，原本計畫經濟時代制定的部分法規已陸續不合時代發展需要，其

中，有關人民幣利率自由化的議題，於是再度浮上檯面上討論，更顯見這是因

應時代發展趨勢之所需。為此，本文將深入解析利率自由化政策對金融機構的

影響，尤其是對臺資銀行在大陸經營的衝擊，並提出因應之策略，作為臺資銀

行在大陸將來布局與經營之參考。

貳、動機與目的、方法與對象

一、動機與目的

大陸的中國人民銀行繼 2012 年下調金融機構人民幣存貸款基準利率的同

時，也將金融機構貸款利率浮動區間的下限調整為基準利率的 0.7 倍。在歷經 1

年後，於 2013 年 7 月 19 日又對外宣布，自 2013 年 7 月 20 日起，全面開放金

融機構貸款利率管制，即取消金融機構貸款利率浮動 0.7 倍的下限，由金融機構

根據商業原則自主確定貸款利率水平。1 此舉充分顯示，中國人民銀行為人民幣

利率自由化改革方案進一步奠定穩固基礎。

隨著大陸持續推動的利率自由化政策，對於在大陸第一批營運之臺資銀行

1 「中國人民銀行決定進一步推進利率市場化改革」(2013 年 7 月 19 日 )，2013 年 7 月 31 日瀏覽，《中國人民銀行網》，http://www.pbc.gov.cn/publish/goutongjiaoliu/524/2013/201307191843169

51612816/20130719184316951612816.html); 「中國人民銀行關於進一步推進利率市場化改革的通知」(2013 年 7 月 19 日 )，2013 年 7 月 31 日瀏覽，《中國人民銀行網》，http://www.pbc.gov.cn/publish/goutongjiaoliu/524/2013/20130720090118342712267/20130720090118342712267.html。


36


大陸分行而言 ( 如合作金庫銀行蘇州分行、彰化銀行昆山分行、國泰世華銀行

上海分行、土地銀行上海分行、第一銀行上海分行、華南銀行深圳分行等 )，於

2013 年第一、二季剛取得人民幣業務的營運執照，而其餘較晚批准設立的臺資

銀行 ( 如中國信託銀行上海分行、兆豐銀行蘇州分行、臺灣銀行上海分行、玉山

銀行東莞分行 ) 尚未取得人民幣業務執照 ( 如表 1)，2 旋即面臨人民幣利率的自

由化，頓時失去原本存貸利差之政策性保護，今後將面臨同業競爭之壓力將會

更大。臺資銀行之大陸分行除了面對大陸臺商企業強勢之議價能力，應如何因

應之課題外，同時也將承受與陸資國有銀行、股份制銀行、城市商業銀行及其

他外資銀行 ( 如渣打銀行、匯豐銀行、華一銀行 ) 等競爭之挑戰，以及正在興起

的互聯網金融的爭奪戰。此一情勢，形成對臺資銀行巨大的衝擊，究竟該如何

突破困局，以及應採取何種因應之經營策略，以深耕大陸市場，奠定永續、穩

健經營，即成為至關重要的議題。

表 1　臺資銀行在大陸分行據點一覽表

日期銀行

批准成立日期銀行開行日期業務項目營運資金

( 人民幣 )

一銀上海分行 2010.12.17 2010.12.231. 外幣業務2. 人民幣業務

10 億元

國泰世華銀行上海分行

2010.12.17 2010.12.231. 外幣業務2. 人民幣業務

10 億元

彰銀昆山分行 2010.12.17 2010.12.281. 外幣業務2. 人民幣業務

10 億元

合庫蘇州分行 2010.12.17 2010.12.291. 外幣業務2. 人民幣業務

10 億元

土銀上海分行 2010.12.17 2010.12.291. 外幣業務2. 人民幣業務

10 億元

華銀深圳分行 2011.1.10 2011.1.201. 外幣業務2. 人民幣業務

5 億元

2 本文完稿後，中國大陸原《外資銀行管理條例》內容已有重大修正。中國大陸國務院總理李克強於2014年 11月 27日簽署公佈《國務院關於修改〈中華人民共和國外資銀行管理條例〉的決定》，自 2015年 1月 1日起施行。請參閱「中華人民共和國國務院令第 657號」(2014年 12月 20日 )，2015年 1月4日瀏覽，《中國銀行業監督管理委員會網》，http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docDOC_ReadView/F2B34A9614194BB4BE57F07DAFE1E8EB.html。2015年 1月 1日起，外國銀行的 1家分行已獲准人民幣業務，其他分行也可以申請經營人民幣業務，不受開業時間的限制。以往是按各個分行開業單獨計算可申請經營人民幣業務的時間。

37


日期銀行

批准成立日期銀行開行日期業務項目營運資金

( 人民幣 )

中國信託銀行上海分行

2012.2.27 2012.4.11 外幣業務 13 億元

兆豐銀蘇州分行 2012.6.13 2012.6.21 外幣業務 10 億元

臺銀上海分行 2012.7.02 2012.7.10 外幣業務 5 億元

玉山銀東莞分行 2012.8.21 2012.9.3 外幣業務 6 億元

臺灣中小企銀上海分行

2013.8.2 2013.8.30 外幣業務 5 億元

永豐銀行

( 中國 ) 有限公司( 營業部 )

2013.7.2批准籌備

註冊資本金 20 億元

資料來源：各臺資銀行提供3

由於「利率自由化」始終為大陸現階段不斷討論的重要議題之一，因此，

本文之目的是期望透過淺析大陸利率自由化之過程，並借鑑其他已實施利率自

由化國家或地區之經驗，深入解析對臺資銀行大陸分行經營可能發生之影響，

從而為臺資銀行大陸分行探尋可能的因應之策。

二、探究之方法與對象

本文主要之探究方法，係建構在既有的文獻資料基礎上，借鑑其中的理

論與實證研究成果，進一步歸納與分析、探究及延申至大陸實施利率全面自由

化後對臺資銀行的經營影響，並就經營業務層面提出較為具體之操作策略。此

外，本文係以臺資銀行在大陸設立據點的經營群體作為探討之對象，故其範圍

與對象有限定性，先予陳明。

3 上述資料僅例舉供參，統計日期至 2013年 8月 31日止。2014年陸續有：合作金庫商業銀行天津分行、土地銀行天津分行、合作金庫商業銀行福州分行、國泰世華銀行青島分行、第一銀行成都分行、華南銀行上海分行、彰化商業銀行東莞分行、彰化商業銀行福州分行籌備中、華南商業銀行福州分行籌備中、第一銀行廈門分行籌備中等等；準備籌備中 (尚未獲大陸中國銀監會批准籌備 )的有：臺灣銀行廣州分行、中國信託銀行廣州分行、土地銀行武漢分行等等。


38


參、文獻綜述

有關利率自由化 ( 即利率市場化 ) 之理論基礎，如利率決定理論、利率傳導

理論及剖析利率結構及利率管理等相關之金融發展理論，在相關文獻中均已詳

細論述，本文不再論述有關利率之金融理論。在與利率自由化相關的文獻中，

其中，張健華等 (2012) 提出利率市場化的全球經驗進行比較研究，分別分析了

美國、英國、法國、德國、日本、澳大利亞、韓國、俄羅斯、印度、臺灣、香

港、拉美三國等國家及地區的利率自由化經驗，並指出利率自由化對金融行業

的發展模式、金融穩定所產生的影響，以及透過利率調控手段對金融市場所產

生之問題等，已深度分析說明，並歸納總結相關經驗，4 對即將實行利率自由化

的國家或地區，具有參考價值。卓賢 (2013) 提出「有管理的利率市場化」改革

思路：以 Shibor 利率為動態上下限，推出人民幣存貸款利率定價與 Shibor 連動

機制，同時指出利率市場化應處理好與債券市場發展、商業銀行轉型、金融監

管調控、存款保險制度、開放資本金帳户之間的關係，以降低改革風險。5 閻俊

生 (2012) 分析利率市場化改革對中小銀行的影響，並提出中小銀行應該從明確

的市場定位、提升定價能力、利率風險管理、強化基礎管理與特色化經營等方

面轉型經營策略，同時也提出利率市場化改提的一些政策建議。6

在相關的重要文獻資料中，有部分文獻是從宏觀的角度進行分行，著力於

避免利率自由化導致實體經濟領域的風險與金融領域的風險，並提出完善金融

風險防範與化解危機，緩衝因利率自由化為銀行帶來的衝擊；有部分文獻是討

論利率市場化的理論基礎、各國經驗、大陸利率政策發展演變過程等，或者利

率自由化之後，對大陸商業銀行、城市商業銀行等經營影響，或者更進一步分

析現行利率管理體制中存在的問題，透過借鑑其他國家利率自由化的經驗，提

出相關配套政策措施等，或者對於陸資銀行面臨的利率風險及利率自由化後的

市場競爭性等問題，提出經營策略之研究等課題。7 該等相關文獻均未涉及甫至

4 張健華等，利率市場化的全球經驗 (北京：機械工業出版社，2012年 7月第 1版 )，前言，頁 VI、VII。5 卓賢，利率市場化改革研究 (北京：中國發展出版社，2013年 6月第 1版 ) ，前言，頁 2-3。6 閻俊生，利率市場化條件下中小銀行經營策略研究 (北京：中國金融出版社，2012年 11月第 1版 ) ，前言，頁 1-3。

7 易綱，「中國改革開放三十年的利率市場化進程」，金融研究 (北京 )，2009年 1期 (總第 343期 )，頁1-14；金玲玲、朱元倩、巴曙松，「利率市場化對商業銀行影響的國際經驗及啟示」，農村金融研究 (北京 )，2012年 1期 (2012年 1月 )，頁 53-57；周茂清，「利率市場化給商業銀行帶來的機遇、挑戰及其應對」，當代經濟管理 (河北 )，第 34卷 6期 (2012年 6月 )，頁 39-41；閆海燕，「利率市場化對我國商業銀行的影響及對策」，中國市場 (北京 )，2011年 44期 (2011年 11月 )，頁 40-46；游春、胡才龍，「利率市場化對我國中小銀行影響的問題研究」，農村金融研究 (北京 ) ，2011年 8期 (2011年 8月 )，頁 49-52。

39


大陸開展業務的臺資銀行，其在開展業務初期即將面臨大陸利率自由化可能造

成的重大衝擊，究竟應該如何處理，並未提出較為具體的可操作性。本文擬在

既有的文獻基礎上，結合實務經驗，著力於提出更具體的實務操作方法，解決

具體經營業務的問題，指導銀行從經營業務與管理層面建立穩健與永續的經營

方針，以有別於相關文獻的論述，此為本專題之重點。

肆、利率自由化與利率管制的概念

利率看似很小的問題，但是卻涉及一國或地區的經濟發展情況，因此，採

取利率調控時，亦非常謹慎，往往透過制定法律或頒布命令實施，在經濟法理

論中，屬於宏觀經濟調控法的領域。各國在實施利率調控方面，不同時期的經

濟環境下，可能採取不同的利率措施以進行宏觀經濟之調控。在措施方面，有

採取嚴格的利率管制，也有採取全面放開利率管制，也有採取漸進式的利率放

開方式，不論政府採取那一種措施，其主要之共同目的係為達到某一程度之經

濟利益的最佳邊際均衡狀態。但是，由於利率的變化，對銀行之整體收益性與

流動性具有很大地影響，所以，銀行通常是非常關注利率變動的群體之一。

一、利率自由化（interestrateliberalization）

所謂「利率自由化」也稱「利率市場化」，8 是指一國家或地區貨幣當局取消

對貨幣市場融資利率水平之直接管制，改由市場自主決定資金之價格，亦即將

利率之決定權交由金融機構自主決定，自主調節利率水準之高或低。簡言之，

利率自由化 ( 或市場化 ) 是國家放鬆對利率之管制，但並非完全放任不管，只不

過不再通過直接干預之手段對利率進行管理。9

二、利率管制（interestratecontrol）

所謂利率管制是指一國家或地區貨幣當局對貨幣市場融資利率水平採取直

接管制之一種政策措施，以期達到其所期望之利率水平。至於採取的利率管制

手段，可能是單一的措施，如對存款利率或貸款利率的限制，也可能同時採取

多項管制措施，如同時對存款、貸款利率、貼現率等價格進行管制。

依據上述大陸《商業銀行法》第 31 條、第 47 條規定及《外資銀行管理條

例》第 38 條規定，不論是陸資銀行或者是外資銀行涉及存款及貸款的利率，都

8 本專題基於說明的一致性，涉及利率市場化、利率自由化的資料，統一使用「利率自由化」作為本文論述用語的一致性。

9 閻俊生，利率市場化條件下中小銀行經營策略研究，頁 1；張健華等，利率市場化的全球經驗，前言，頁 VI。


40


必須依據相關規定辦理，這是透過法令對利率進行直接之管制，這種管制方法

是屬於限制利率區間之管制，並非直接決定單一利率水平，即市場在政府決定

的利率上下限區間範圍內，銀行業者有自主決定利率水平的權限。近年來，隨

著大陸整體經濟呈現飛速發展，為調整社會經濟結構與可持續性發展的需要，

對利率調控之手段，將有所變革。

三、大陸利率自由化的改革最新動向

依據 2013 年 8 月 6 日《國際金融報》頭版新聞的「五年期定存利率蓄勢待

『放』」，其中報載：「央行為利率市場化進程設定了近期、近中期和中期目標：

近期目標是建立健全自主定價機制、取消貸款利率下限；近中期目標是形成較

為完善的市場利率體系、健全中央銀行利率調控能力；中期目標是全面實現利

率市場化。」10

另外，從中國人民銀行 2013 年 9 月 24 日在北京召開市場利率定

價自律機制成立暨第一次工作會議，11

以及於 2013 年 12 月 8 日，又公布《同業

存單管理暫行辦法》，自 2013 年 12 月 9 日起施行。其中，第 8 條規定，同業存

單的發行利率、發行價格等以市場化方式確定。12

到 2014 年 11 月 22 日，決定

將金融機構存款利率浮動區間的上限由存款基準利率的 1.1 倍調整為 1.2 倍。13

據此，中國人民銀行一系列的作為，足以窺見大陸近期對於利率自由化改革之

積極性，故而，利率自由化方針已定，只不過是等待適當時機之問題。

由於利率自由化是透過資金在市場供需之動態流動，以決定市場資金價

格。如果國家或地區欲達到一定的貨幣政策目標，即有可能透過干預市場資金

的方式將資金引導至所期望的地方流動，達到資金的有效運用。此種干預可以

採取激烈的手段，即透過直接干預的方式達成，也可以採取較為緩和的手段，

即透過間接干預的方式達成。政府對利率所採取的直接作為或間接作為，從經

濟法理論而言，有認為是國家或政府對於經濟運行的一種干預（需要國家干預

10 「五年期定存利率蓄勢待「放」」，國際金融報 (北京 )，2013年 8月 6日，頭版。11 「市場利率定價自律機制成立暨第一次工作會議召開」(2013年 9月 26日 )，2014年 9月 17日瀏覽，《中國人民銀行網》，http://www.pbc.gov.cn/publish/goutongjiaoliu/524/2013/20130926165920072575593/ 20130926165920072575593_.html。12 「中國人民銀行公告〔2013〕第 20號」(2013年 12月 8日 )，2015年 1月 4日瀏覽，《中國人民銀行網》，

http://www.pbc.gov.cn/publish/zhengcehuobisi/625/2013/20131231140934423845754/20131231140934423845754_.html。

13 「中國人民銀行決定下調金融機構人民幣貸款和存款基準利率並擴大存款利率浮動區間」(2014年 11月 22 日 )，2015 年 1 月 4 日瀏覽，《中國人民銀行網》，http://www.pbc.gov.cn/publish/zhengcehuobisi/625/2014/20141128104724054291933/20141128104724054291933_.html。

41


說）14

或協調（國家協調說）15

的宏觀調控行為，屬於宏觀調控法的領域；然

而，本文認為不管政府採用調控、調節、干預等都只是一種方法或手段，其最

終目的是為追求各利益之最佳邊際均衡狀態。就此而言，可以認為所追求的價

值目標應該是國家透過調控手段以追求社會共同體在經濟動態運行過程中個人

基礎利益、整體行政利益及整體經濟利益等三方面的邊際均衡，16

故而其調整

的對象是整體的經濟利益關係。因此，政府對於利率之調控行為，是為讓國家

經濟正常運行以達到各方利益之邊際均衡，而不致發生政府失靈現象，所以可

以認為是一種邊際均衡的調控行為。但不論政府如何操作，這種有形之手的干

預，也有可能造成市場利率水平的扭曲，將資金集中移往某種特定產業，進而

造成該產業的產能過剩，形成風險過度集中，相對也會牽連到金融產業。總體

而言，直接干預會比間接干預的效力強，但其所造成的貨幣政策影響也很大。

所以，利率管制通常是一個國家在某特定時期內為發展經濟需要所實施的措

施，一旦經濟發展到成熟階段，利率自由化則是必然要走的方向。

伍、利率市場化的改革路徑

一、利率改革的路徑模式

利率自由化的改革涉及的影響層面非常廣泛。從國際經驗中，利率改革存

在兩種路徑，一是漸進式，二是激進式。17

這兩種路徑依據各國的經濟基礎與

金融環境的不同，所採取的改革模式也不儘相同。絕大多數國家和地區基本上

都採用漸進模式，如美國、日本、英國、法國、德國及臺灣等都採取漸進式的

14 大陸學者李昌麒教授主張需要國家干預說，其認為經濟法是國家為了克服市場失靈而制定的調整需要由國家干預的具有全局性和社會公共性的經濟關係的法律規範的總稱。並認為，只有市場失靈需要國家干預時，國家才進行干預。李昌麒主編，經濟法學 (北京：法律出版社，2008年 10月第 2版 )，頁 52-53、398-403。

15 大陸學者李昌麒教授主張國家協調說，其認為經濟法是調整在國家協調的本國經濟運行過程中發生的經濟關係的法律規範的總稱。所謂國家協調是指國家運用法律的和非法律的手段，使經濟運行符合客觀規律的要求，推動國民經濟的發展；協調的主體是國家；協調的對象是經濟運行；協調的方式是法律的和非法律的手段；協調的目的在於使經濟運行符合客觀規律的要求，推動國民經濟發展。此概念同時也反映避免主觀隨意性，及對國家權力的必要限制。楊紫烜主編，經濟法 (北京：北京大學出版社，2010年4月第 4版 )，頁 11、20、422。

16 大陸學者劉少軍教授主張法邊際均衡論。其認為法邊際均衡論是指各法主體在不同社會條件下權利 (權力 )義務 (職責 )關係的最佳邊際均衡狀態。法在本質上就是各種社會利益的最佳邊際均衡點，在這個邊際均衡點上，每個主體都享有其應有的權利 (權力 )，並同時也都承擔其所應承擔的義務 (職責 )，它能夠使整個社會時刻處於最佳的穩定和諧狀態，使各種社會矛盾都能夠得到相對公正合理的解決。劉少軍，法邊際均衡論—經濟法哲學 (北京：中國政法大學出版社，2007年 7月第 1版 )，前言，頁 5。

17 卓賢，利率市場化改革研究，頁 9-11、59-70；胡新智、袁江，「漸進式改革 :中國利率市場化的理性選擇—利率市場化的國際經驗及其對中國的啟示」，國際經濟評論 (北京 )，2011年第 6期 (總第 96期 )，頁 132-146。


42


利率自由化，且經歷了一段很漫長的時期。採取此種方法的主要理由在於比較

穩健。所以，這些國家和地區最終都能比較順利地完成利率自由化的改革。而

智利、阿根廷、烏拉圭、菲律賓、馬來西亞和土耳其等國，都意圖在很短時間

內進行利率自由化，最終除馬來西亞外，其他國家都失敗了。18

二、大陸採取的模式

大陸的利率改革路徑也是採取漸進式的利率自由化機制。始於 2000 年 9

月 21 日起，推動改革外幣利率管理體制，先是放開外幣貸款利率，由金融機構

根據國際金融市場利率的變動情況以及資金成本、風險差異等因素，自行確定

各種外幣貸款利率及其結息方式；其次，是放開大額外幣存款利率，即 300 萬

（含 300 萬）以上美元或等額其他外幣 ( 簡稱大額外幣存款 ) 的大額外幣存款利

率由金融機構與客戶協商確定。因此，目前在大陸的外幣貸款利率及大額外幣

存款利率是屬於市場自由化。

人民幣利率的部分，最早起於中國人民銀行「關於中國銀行人民幣貸款利

率浮動管理辦法的批復」（銀復 [1993]355 號），其中原《中國銀行人民幣貸款利

率浮動管理暫行辦法》第 2 條規定：「本暫行辦法所稱利率浮動，係指人民銀行

規定的人民幣流動資金貸款利率可以在法定利率基礎上上浮 20％，下浮 10％。

未經批准，不得超過上述浮動幅度。國家規定的優惠利率貸款和固定資產貸款

利率均不得浮動」。其後，於 2004 年 10 月 29 日，人民銀行報經國務院批准，

決定不再設定金融機構（不含城鄉信用社）人民幣貸款利率上限。但是，由於

考慮到城鄉信用社競爭機制尚不完善，其經營管理能力有待提高，非常容易出

現貸款利率「一浮到頂」的情況，因此，仍對城鄉信用社人民幣貸款利率實行上

限管理，貸款利率浮動上限擴大為基準利率的 2.3 倍。所有金融機構的人民幣貸

款利率下浮幅度仍為基準利率的 0.9 倍。至此，大陸金融機構人民幣貸款利率已

經基本過渡到上限放開，實行下限管理的階段。

近期調整人民幣貸款利率下限，主要在於 2012 年 6 月 7 日中國人民銀行決

定自 2012 年 6 月 8 日下調金融機構人民幣存貸款基準利率並調整利率的浮動區

間：( 一 ) 將金融機構存款利率浮動區間的上限調整為基準利率的 1.1 倍；( 二 )

將金融機構貸款利率浮動區間的下限調整為基準利率的 0.8 倍。19

隨後，中國人

18 參閱卓賢，利率市場化改革研究，頁 9-11、59-70；胡新智、袁江，「漸進式改革 :中國利率市場化的理性選擇—利率市場化的國際經驗及其對中國的啟示」，國際經濟評論 (北京 )，2011年第 6期 (總第 96期 )，頁 132-146；樊勝，「利率市場化進程中商業銀行利率風險管理」，西南財經大學金融學專業博士學位論文 (2007年 4月 )，頁 28-30。

19 「2004年中國貨幣政策大事記」(2005年 3月 25日 )，2013年 7月 31日瀏覽，《中國人民銀行網》， http://www.pbc.gov.cn/publish/zhengcehuobisi/361/1375/13758/13758.html。

43


民銀行又公告自 2012 年 7 月 6 日起下調金融機構人民幣存貸款基準利率，且自

同日起將金融機構貸款利率浮動區間的下限調整為基準利率的 0.7 倍。個人住房

貸款利率浮動區間不作調整。大約短短一個月期間內，連續兩次的調整，再進

一步放寬人民幣貸款利率浮動區間。20

由此，顯見大陸對於利率改革的不斷深

化與推進，探究其原因，似不外乎為促進經濟成長與發展方向的轉變。由於利

率調控過程中，將影響資源配置、金融機構轉型、產業結構的調整以及國民收

入的再分配等等問題，對於整體的經濟發展具有舉足輕重的深遠影響。

在利率自由化過程中，大陸政府採取的各種措施，具有強制性，監管對

象應當遵從，如果監管對象違反相關規定，根據所謂的「金融市場監管法律制

度」，監管主體依法有權利對監管對象處以相應的責任，此種責任稱為經濟法責

任。21

三、大陸利率自由化的改革歷程

回顧大陸的利率自由化改革歷程 ( 如表 2)，其與日本的利率自由化歷程有

些許類似之處。大陸在 2003 年公布的利率自由化改革方案與日本的利率改革

歷程，具有高度相似之處，即採取「先外幣，後本幣 ( 人民幣 )；先貸款，後

存款；先長期、大額，後短期、小額」的策略。22

在經過長時間的改革試驗之

後，迄今，只剩下最關鍵的環節，即是存款利率上限的放開，以實現利率全面

自由化。

表 2　大陸利率自由化改革歷程表

時間歷程

1996 年 6 月開放銀行間同業拆借市場利率，由拆借雙方根據市場資金供求自主確定拆

借利率。這時期標誌著為利率自由化邁出具有意義的第一步。

1997 年 6 月開放銀行間債券回購利率。

1998 年

國家開發銀行在銀行間債券市場，首次進行市場化發行債券。

中國人民銀行改革貼現利率生成機制，貼現利率和轉貼現利率在再貼現利

率的基礎上加點生成，在不超過同期貸款利率（含浮動）的前提下由商業

銀行自定。

20 「中國人民銀行決定下調金融機構人民幣存貸款基準利率」(2012年 7月 5日 )，2013年 7月 31日瀏覽，《中國人民銀行網》， http://www.pbc.gov.cn/publish/goutongjiaoliu/524/2012/20120705184941036264037/2012

0705184941036264037.html。21 李昌麒主編，經濟法學，頁 548-569、667-684。22 卓賢，利率市場化改革研究，頁 76。


44


時間歷程

1998~1999 年人民銀行連續三次擴大金融機構貸款利率浮動幅度。

1999 年 10 月

國債發行開始採用市場招標形式，從而實現銀行間市場利率、國債和政策

性金融債發行利率的市場化。

中國人民銀行批准陸資商業銀行對陸資保險公司試辦由雙方協商確定利

率的大額定期存款 ( 最低起存金額 3,000 萬元，期限在 5 年以上不含 5 年 )，進行存款利率改革的初步嘗試。

2000 年 9 月開放外幣貸款利率和 300 萬美元（含 300 萬）以上的大額外幣存款利率；300 萬美元以下的小額外幣存款利率仍由人民銀行統一管理。

2002 年 3 月中國人民銀行統一了陸、外資金融機構外幣利率管理政策，實現陸外資金

融機構在外幣利率政策上的公平待遇。

2003 年 7 月開放英鎊、瑞士法郎和加拿大元的外幣小額存款利率管理，由商業銀行自

主確定。

2003 年 11 月對美元、日元、港幣、歐元小額存款利率實行上限管理，商業銀行可根據

國際金融市場利率變化，在不超過上限的前提下自主確定。

商業銀行、農村信用社可以開辦郵政儲蓄協議存款 ( 最低起存金額 3,000萬元，期限降為 3 年以上不含 3 年 )。

2004 年 1 月中國人民銀行再次擴大金融機構貸款利率浮動區間。

商業銀行、城市信用社貸款利率浮動區間擴大到 [ 貸款基準利率下限 0.9倍，上限 1.7 倍 ]，農村信用社貸款利率浮動區間擴大到 [ 貸款基準利率下限 0.9 倍，上限 2 倍 ]，貸款利率浮動區間不再根據企業所有制性質、規模大小分別制定。擴大商業銀行自主定價權，提高貸款利率市場化程度，

企業貸款利率最高上浮幅度擴大到 70%，下浮幅度保持 10% 不變。

2004 年 10 月中國人民銀行決定不再設定金融機構（不含城鄉信用社）人民幣貸款利率

上限。城鄉信用社人民幣貸款利率實行上限管理，貸款利率浮動上限擴

大為基準利率的 2.3 倍。所有金融機構的人民幣貸款利率下浮幅度保持不變，下限仍為基準利率的 0.9 倍。

2008 年 10 月中國人民銀行決定允許個人住房按揭貸款利率下浮區間為基準利率的

10%。

2012 年 6 月中國人民銀行決定金融機構存款利率浮動區間的上限調整為基準利率的

1.1 倍；金融機構貸款利率浮動區間的下限調整為基準利率的 0.8 倍。

2012 年 7 月中國人民銀行決定金融機構貸款利率浮動區間的下限調整為基準利率的

0.7 倍。

45


時間歷程

2013 年 7 月中國人民銀行決定全面取消金融機構貸款利率浮動 0.7 倍的下限，由金融機構根據商業原則自主確定貸款利率水準。

2013 年 12 月同業存單的發行利率、發行價格等以市場化方式確定。其中，固定利率存

單期限原則上不超過 1 年，為 1 個月、3 個月、6 個月、9 個月和 1 年，參考同期限上海銀行間同業拆借利率定價。浮動利率存單以上海銀行間同

業拆借利率為浮動利率基準計息，期限原則上在 1 年以上，包括 1 年、2年和 3 年。

2014 年 11 月金融機構存款利率浮動區間的上限由存款基準利率的 1.1倍調整為 1.2倍。

資料來源：作者依據相關文獻彙總製表。

陸、利率自由化對金融機構的影響

從利率管制到利率自由化的這一過程，依據國際經驗，立足長遠角度而

言，是一種必然的趨勢；但是從短期各方利益者的角度而言，則有不同的評

價。有認同者，亦有不認同者，其中不乏是為保護自我利益者。例如，利率自

由化後，對於金融機構而言，將透過市場定價機制來決定利率水平，不再受到

政策的直接保護。存貸款淨利差收益將有可能因為金融機構同業間的過度競爭

造成收益逐漸減少，而導致收益不確定性的風險升高。如果收益性大幅減少，

銀行勢必需擴大信貸規模，以彌補收益性減少，或者從事高風險的投機業務，

以增加獲益性。惟此舉可能造成資產品質惡化或投資虧損，甚至破產或被併

購，如原華僑銀行因經營不善被花旗銀行收購、發生問題的花蓮中小企業銀行

被中國信託商業銀行標購、慶豐商業銀行被元大商業銀行收購等等。再從企業

議價能力而言，對於具備議價能力的中大型優質國有企業、資金實力雄厚的上

市公司或民營企業，因其具有與銀行直接議價的平等話語權，能夠取得較低的

融資成本；而中小企業，因其並無與銀行直接議價的平等對話權，在銀行資金

有限配置的原則下，其不僅較難取得融資，即便取得融資，其融資成本相較於

前者亦高出許多，往往造成中小企業難以持續經營與壯大，更遑論小微企業之

融資問題。此亦反映出，一些優質國資企業、上市公司或較大的民營企業，則

因為手中握有充沛的金融資源，再輔以貸款利率下限的放開，反而使其更具備

與銀行較勁之籌碼，從而獲得更低的融資成本，政府的善意措施，卻犧牲了小

中微企業，似非貨幣當局放鬆利率管制的本意。至於如何調整此一現象，則有


46


賴於政府引導銀行，銀行配合政策調整，以及銀行從中窺見商機，做出差異化

的經營特色。

從國際實務經驗觀之，有一些國家在實施利率自由化後，曾先後出現大量

銀行倒閉的情形，例如美國的情況最為典型。美國從 1980 年開始，眾多中小

銀行開始倒閉，1987 到 1991 年，每年平均倒閉 200 家。日本利率自由化後，

也出現銀行紛紛提高存款利率、降低貸款利率，甚至出現存貸款利率倒掛的現

象，23

最終也導致大量中小銀行破產倒閉。臺灣地區在放鬆利率管制後，也曾出

現信用合作機構一方面貸款利率低於商業銀行約 1 個百分點，另一方面高利率

吸收存款，也出現經營困難甚至破產倒閉的現象，24

如 1985 年 10 月 16 日合作

金庫銀行概括承受臺北市第十信用合作社。從上述說明，利率自由化之後，對

金融機構帶來的衝擊不可謂不大。

柒、利率自由化對臺資銀行可能帶來的衝擊

綜觀以往國際或臺灣的利率自由化的經驗歷程，如果大陸一旦實行利率完

全自由化之後，金融市場的競爭性將更白熱化，有利亦有弊。所謂利，係指銀

行能真正落實經營自主權；所謂弊，最直接的反映就是存貸利差縮小，影響銀

行獲利。但不論如何，臺灣銀行業目前在臺灣地區經營所面臨的困境，包括獲

利的縮小、企業客群流失以及客群的重疊性，造成同業爭食相同客群，已成為

臺灣銀行業無法承受之重，取而代之的策略是，走出臺灣地區，廣設據點，廣

拓客源，擴展更大的市場，創造更大的利潤空間，提升獲利能力，以確保競爭

優勢。這幾年來，由於大陸與臺灣互動良好，開啟海峽兩岸互設銀行據點，大

陸地區即成為臺資銀行極力爭取拓展據點的首選之一。其主要原因大約有以下

三：其一是大陸現階段的利率調控仍處於區間的管制，相對保障銀行足夠的利

差，確保盈利能力；其二是臺資企業紛紛移往大陸設廠，主力經營的移轉，造

成臺灣產業空洞化，以及台灣地區銀行間過度競爭，已不利於銀行業務的拓展

與茁壯。臺資銀行唯有擴大服務區域及增加金融產品，並提供客製化的金融服

務，才能提升競爭力，創造利潤；其三是大陸經濟發展快速，吸引全球企業紛

紛前來設立企業，具有足夠大的市場客源，足以讓臺資銀行開展更廣的客源，

並建構全球化的服務理念。但值得我們留意的是，當臺資銀行抱著無限的憧憬

23 所謂「存貸款利率倒掛的現象」是指貸款利率低於存款利率的現象。24 閻俊生，利率市場化條件下中小銀行經營策略研究，頁 24、45-48。

47


與強烈的企圖心紛紛赴大陸設立據點之後，即將迎來的卻是大陸實施利率自由

化。資金有限的臺資銀行在大陸不論是註冊法人銀行，或是以分行模式開展業

務，25

其所面臨的衝擊可能非常大，因為不僅存在同業競爭壓力，還可能因為

無法短時間內深耕企業，造成拓展業務的難度加劇，如優質企業為中外資銀行

所吸攬，難以切入；利率的波動，造成利差縮小，獲利減少；政經環境變化快

速，風險升高。凡此種種情勢，對臺資銀行可能引發下列幾種現象：

一、存貸款利率倒掛現象

所謂存貸利率倒掛，是指貸款利率低於存款利率的現象。按理論而言，似

乎不可能發生這樣的情形，惟實際業務操作卻有可能發生。如 2012 年 6 月 7

日，中國人民銀行下發特急文件：《中國人民銀行決定下調金融機構人民幣存貸

款基準利率並調整利率浮動區間》( 銀發【2012】142 號，以下簡稱《通知》)，

這份《通知》除詳細闡述了如何調整存貸款基準利率和利率的浮動區間以外，

最引人關注的莫過於規定「個人住房貸款利率浮動區間的下限仍為基準利率

的 0.7 倍」。然而， 0.7 倍究竟意味著什麼？按當時的 5 年期存款的基準利率為

5.1%，而 5 年期以上貸款利率為 6.8%，其打 7 折之後為 4.76%，這時將出現存

款利率高於貸款利率 0.34 個百分點的負利息差現象。舉實例而言，如甲向 A 銀

行申請 5 年以上的個人住房貸款人民幣 1,000 萬元，5 年期以上貸款利率打 7 折

之後為 4.76%，甲知悉中國人民銀行新規定，為鑽此漏洞，嗣後又跑至 A 銀行

的營業窗口辦理 5 年期人民幣定期存款 1,000 萬元，定期存款利率為 5.1%。26

即發生存貸利率倒掛現象，賺取利息差 0.34%( 即 5.1%-4.76%=0.34%)，5 年可

獲取約人民幣十七萬元 ( 即 RMB1,000 萬元 *0.34%*5=17 萬元 )，金額越大獲

取利息差越多。在不同銀行間亦可能發生此種現象，更凸顯了不合理之處。

在貸款利率略微放寬下限的情形，就有可能發生存貸利率倒掛現象。然

而，如今完全取消貸款利率下限，銀行稍不留意，則更可能引發存貸利率倒掛

現象，其中最主要的原因是大陸《商業銀行法》第 39 條第 1 款第 ( 二 ) 項規定

的貸存比百分之七十五的限制，即主管機關考核銀行貸款餘額與存款餘額的比

例不得超過百分之七十五。銀行為吸收存款不得不調高存款利率，從而引發存

貸利率倒掛現象。臺資銀行由於初期資金成本較低，又急於開展業務，即有可

能讓企業利用此法進行貸款套利。

二、過度競爭的削價戰現象

臺灣地區因銀行家數過多，且產業外移，客源逐漸流失，在客源有限性的

25 目前各臺資銀行大陸分行的營運資金約五億至十億元人民幣。26 雖然在同一家銀行發生這樣的情形很少，但並非不可能。


48


條件下，又因同業競爭激烈，形成過度競爭，不僅企業重複融資現象普遍，且

造成存貸利差不斷縮小，同時又因無法開拓新的產品、新客源，造成銀行風險

無法分散，一旦企業出現經營狀況不佳，亦將侵蝕銀行的獲利。

大陸地區，由於在政策保護之下，銀行收入約有 60%~80% 是來自存貸利

差，且長期以來信貸額度與利率均由中國人民銀行調控，銀行保有較高的存貸

利差，收入來源可謂是非常穩定，往往以服務大企業、大金額為主，即可獲得

豐碩的利潤，相較於臺灣地區銀行業的經營窘境，二者間顯然有如天壤之別。

即便現階段放寬貸款利率的下限，管制存款利率上限，在這過渡利率管制期

間，或許不會立即反映存貸利差縮小或競相削價的現象。但就銀行的競爭性而

言，一旦全面放開利率管制，雖然賦予銀行較大的經營自主權，卻也無疑將更

大程度地促使銀行同業間的高度競爭，加劇銀行的利率風險。換言之，隨著利

率自由化改革的深化，銀行將失去以往政策保護所帶來的穩定收益的存貸利

差，傳統經營模式將造成銀行間競爭越來越激烈。27

尤其是在尚未廢除《商業

銀行法》第 39 條第 1 款第 ( 二 ) 項有關「貸款餘額與存款餘額的比例不得超過

百分之七十五」的規定之前，引發銀行間的「削價戰」現象仍無法避免。各家

銀行為吸收存款，可能會競相提高存款利率，以爭取存款客戶，同時留著優質

貸款客戶，為其下調貸款利率。如果銀行缺乏定價能力、議價能力及完善的內

部管理，從而可能導致潛在性的利率風險。這對中小型銀行、臺資銀行與信用

社等，均是巨大的挑戰。

三、流動性風險升高的現象

利率自由化後，隨著利率的上下浮動，利率波動的幅度有可能大增，如果

銀行對於資產與負債的期限結構管控能力不夠強，將造成期限結構配置的不恰

當 ( 或稱不匹配 ) 而影響其獲利能力，甚至因為資金配置不當造成「錢荒」，進

而嚴重影響銀行的資金流動性。此種情形均可能進一步引爆大量存款人赴銀行

擠兌提領存款，導致銀行因缺乏資金流動性而倒閉的風險，如臺灣地區的銀行

曾先後發生過多次存款人擠兌提領存款事件。尤其是中小銀行，大部分中小銀

行因為長期缺乏利率風險管理的能力，沒有能力對銀行利率敏感性的資產與負

債進行利率風險管理，或者說缺乏利率風險管理的意識與人才等，制約中小銀

行的獲利能力與發展。28

例如銀行吸收期限為一年的定期存款，金額是 1,000 萬

元人民幣，利率為 3%。如果該銀行預估鎖定的利差約 2%，則資金貸放或運用

27 周茂清，「利率市場化給商業銀行帶來的機遇、挑戰及其應對」，當代經濟管理 (北京 )，第 34卷 6期(2012年 6月 )，頁 40。

28 閻俊生，利率市場化條件下中小銀行經營策略研究，頁 30-31。

49


的利率水平應該在 5%，如此才能維持利差在 2%(5%-3%=2%)。為此，銀行應

將資金投入到貸款利率在 5% 以上，或者購買比較穩定的 5 年期的政府債券，且

收益率至少在 5% 以上。假設該銀行採取以短期借款資金投入長期貸款項目 ( 即

短借長貸 ) 的模式，即吸收 1 年的存款 1,000 萬元人民幣，利率為 3%，並將該

筆資金投入購買 5 年期政府債券，且收益率為 5%。如果未來存款利率下調，由

於該銀行鎖定的 5 年期政府債券的收益率在 5%，則利差會相對的增加，而銀行

的整體收益性也會隨之增加；如果存款利率在 1 年後，上調至 3.5%，由於預估

的利差已縮小 (5%-3.5%=1.5%)，利差收益將會下降，該銀行的整體收益性也會

隨之減少。同樣地，如果銀行吸收長期借款資金投入到短期貸款項目 ( 即長借短

貸 ) 的模式，如吸收 5 年期存款利率為 5%，1 年期短期貸款利率為 8%，利差為

3%。但是，如果銀行吸收長期存款成本較高，利率為 5%，而投入到短期貸款

資金的利率較低為 3%，會出現負利差 ( 負 2%) 現象。所以，長借短貸亦可能發

生與短借長貸同樣的情形。所以，不論銀行採取以短借長貸的模式或以長借短

貸的模式，均有可能因為預測的利率走向錯誤，而發生利率結構錯配，從而引

發資金流動性的風險。如稍有不慎，造成銀行倒閉。

四、授信風險劇增的現象

由於大陸的金融市場仍存在信息不對稱、企業徵信資料不完善，以及企

業財務報表內容的虛假等情形，故而在判斷企業營運狀況的良窳，有時難以從

其徵信資料及財務資料等窺探虛實。但因為面臨業績、獎金、以及個人好大喜

功與期望瞬間能快速擴大業務規模等因素考量，往往造成銀行逆向選擇，以及

銀行人員與企業間的道德風險問題，危及銀行穩健經營，甚至引發整體金融危

機。此種情形在回顧眾多發展中國家或地區的歷史經驗中可以得到驗證。

授信風險的大小，有時可以在當時立即做出判斷，有時難以立即做出判

斷，所以融資成本的計算尤顯得非常重要，也關係著銀行獲利與風險掌控能

力。如果企業融資的風險大，且又難以掌控真實交易情形，無疑將加大銀行的

授信風險，如果還同時伴隨著市場利率大幅波動，將更加刺激銀行朝逆向選擇

與逆向激勵效應的路線，29

造成劣幣驅逐良幣的效應，使得部分優質借款者因

不願意支付高利率而退出銀行的信貸市場，從而使銀行踏上不可測的高風險之

路。如果此種效應持續發展，可能再度造成金融危機。目前，大陸面臨融資產

業過度集中於房地產行業、地方政府融資平臺等，即是最佳例證，已導致銀行

授信風險劇增現象。

29 閆海燕，「利率市場化對我國商業銀行的影響及對策」，中國市場（北京），2011年 44期 (2011年 11月 )，頁 43。


50


捌、臺資銀行的因應策略

利率自由化，就長遠而論，是有利於落實銀行業務經營的自主權，真正實

現中國大陸《商業銀行法》第 4 條第 1 款「商業銀行以安全性、流動性、效益

性為經營原則，實行自主經營、自擔風險、自負盈虧，自我約束」的規定，也

有利於銀行的金融創新，提升服務品質，促進銀行業務的良性發展。但是，從

本文提出的上述幾點衝擊與負面的影響，似乎更需要引起銀行的重視。臺資銀

行不能只是一廂情願的以為是商機來了。利率自由化對具有經驗的臺資銀行而

言，是一種機遇，是一種挑戰，但也可能是另一種潛伏的危機。所指的機遇、

挑戰是指陸資銀行長期受到信貸規模政策的影響，短期內削價競爭的現象不會

立即發生，因此，臺資銀行仍具有很好的自主定價權，提高收益水平；所指的

挑戰是在中長期受陸資銀行轉型後，面臨同質性業務的競爭壓力，對以存貸業

務為主的臺資銀行，可能會造成利潤減少的衝擊。該如何提前防範呢？所指的

潛伏危機是指在經營過程中，無法深耕經營，面臨拓展企業的問題及如何判斷

優質企業所帶來的不確定因素的危機。所以，銀行在業務經營策略上，應該就

其本身所具有的經營特色，進一步思考與定位將來的發展宏圖。此為銀行經營

管理階層者應著重構思的問題。本文試提出以下幾點具體的業務經營策略，以

供參考：

一、市場定位

本文認為所謂市場定位應該是指銀行在既有的與潛在的客戶群中，建立

明確的定位，以獲得客戶的認同感。也有人認為，市場定位應該是指可以使目

標客戶感覺到本機構的產品與服務比競爭對手的產品和服務更好、更有特色的

差異性優勢。30

這種定義方式，也足以表明一種鮮明的市場區隔定位。但最重

要的是，明確且鮮明的市場定位目的在於，讓銀行從同業中脫穎而出，並獲得

普遍的認同，發展成為具有特色的銀行標誌，進而得以藉此壯大營運規模。因

此，銀行在競爭的關係中，應將市場定位著力於期望的拓展對象、區域、核心

業務及金融創新等方面的具體作為，並透過所擁有的相關資源進行最優越的整

合，以滿足客群的往來。畢竟銀行業務的同質性過高，造成企業對單一銀行的

選擇性強，致使銀行喪失市場的競爭優勢。所以，臺資銀行在大陸發展，明確

的市場定位可以從以下幾個方面進行思考：

( 一 ) 服務對象的定位問題

30 閻俊生，利率市場化條件下中小銀行經營策略研究，頁 60。

51


臺資銀行於 2010 年底第一波來到大陸成立第一家分行據點，絕大多數的銀

行都是以大陸臺商客群作為初期拓展的對象，主要的口號：「臺商在那裡，銀行

就在那裡」，銀行為其在當地提供最便捷的服務，此乃自然之理。然而，隨著幾

年的營運後，已然發現：與大陸臺商往來並非如想像中之順暢。究其主要原因

在於：一是大陸臺商較具規模者，與陸資銀行或其他外資銀行往來多年，建立

良好的互動，融資已不成問題，臺資銀行往往難以切入提供服務的機會；二是

大陸臺商瞭解臺資銀行較晚進入大陸市場，極待發展業務，故其將臺灣的思維

運用在大陸發展的臺資銀行，同樣以自身的優勢 ( 尤其是大企業 )、資源與較強

的議價能力，期望獲得低於陸資銀行或外資銀行的貸款利率水平，造成臺資銀

行拓展業務的窘境。

臺資企業與臺資銀行間跨出海外發展，本應該是相輔相成，共同成長，

共同茁壯發展。但是如果無法達到此種良好的效應，銀行在作市場定位與區隔

時，亦應一併衡量單一客群對業務發展的影響，以及產生的授信風險問題。

( 二 ) 區域定位與政府支持的關聯度問題臺資銀行在大陸發展業務除了獲得監管當局的支持外，更重要的是，不

可忽略當地政府的支持力度。因為當地政府的支持力度，可以讓銀行快速進入

當地的市場，有助於後續的經營與發展。相對而言，也由於當地政府看重銀行

有助於推動當地的實體經濟發展，故而往往在初期階段會給予銀行特別的優惠

政策扶持。但是，如果銀行的發展無法為當地經濟發展提供助力，即有可能得

不到當地政府的後續支持，從而制約銀行在當地的未來發展規模。所以，銀行

設立據點必須考量當地政府的支持力度，此乃涉及銀行永續經營及業務拓展順

暢與否之關鍵。因為，如果有當地政府、企業及居民的支持，對銀行的後續發

展，具有良好的效益。

( 三 ) 業務定位的問題在眾多銀行的競爭當中，臺資銀行由於資源的有限性，究竟該如何突破

困境以凸顯自身的競爭優勢呢？如果要具有經營特色，必然難以兼顧全面業務

的發展，則需選擇性的發展自身的核心業務項目。此就必然需要對產品進行定

位，令客戶強烈體驗該銀行產品與服務比競爭對手更具有差異性的優勢。業務

與產品的差異化，是銀行業間競爭的決勝點之一，也是能否在大陸打響聲譽，

創造一片天地的重要關鍵。目前各陸資的股份制銀行無不朝此方向努力研究發

展中，打造自身的經營特色。這是一種經營思維的轉變，也是一種發展上的進

步，值得臺資銀行審慎思考與借鑑。

( 四 ) 金融的創新能力問題


52


臺資銀行在大陸所投入的營運資金有限，除了永豐銀行在南京設立法人銀

行的初期註冊資本金約人民幣二十億元外，其餘銀行的分行模式營運資金約在

人民幣五億元至十億元之間。就其資金規模而言，還比不上大陸的中小股份制

銀行。如果欲爭奪金融市場，只能從金融產品規劃與創新著手，以結合兩岸既

有的資源，建構兩岸金融服務平臺，如：

1. 臺灣的玉山銀行為布局兩岸金融市場，與中國大陸的主流的第三方支付平

臺財付通共同合作，推出「兩岸支付通」產品，使得來臺灣自由行的大陸消費

者能透過帶有掃瞄二維碼功能的 APP，掃瞄臺灣商品的二維碼，即可完成交易

付款，貨物可直送至大陸。31

這也是一種金融創新的能力，提高銀行在金融市

場的認同度，贏在未來的金融市場布局。

2. 整合兩岸企業資源優勢，臺資銀行可透過關聯企業間採取連帶保證、擔保

信用狀、授信額度轉供 ( 共享 ) 等方式，給予關聯企業共享所具有的銀行資源，

其中包括匯率優惠、手續費優惠、授信額度共享與資源共享等等，為企業提供

多元、便利的金融產品服務，贏得企業的認同。如匯豐 ( 中國 ) 銀行為企業集團

提供資金池的服務。

3. 發展兩岸資金可以通存通提的業務。發展此種金融業務需要透過海峽兩

岸的當局進行業務操作的溝通並獲得許可。如果要實行跨境的資金的通存或通

提，首要取得監管當局的認同。如目前臺灣居民或大陸居民將存在大陸銀行的

存款，到臺灣使用銀聯卡在 ATM 機上可以直接提取限額新臺幣，十分便利；反

之，如果臺灣居民也可以將在臺灣的存款，不需攜帶現金，而直接在臺資銀行

大陸分行直接取款，由銀行內部系統自動結算，這也是一種不同於其他陸資銀

行的金融創新業務。但此部分尚未全部實現。

4. 發展兩岸票據共同市場業務。票據除了具有支付、匯兌等替代貨幣功能

外，更重要的是具有信用功能。因此，擴大票據流通領域，促進票據的流通，

在確保交易安全的前提下，票據的使用不僅可為銀行擴展業務領域，增加收

益，還可以成為企業的信用工具或向銀行取得融資的工具，如賣方企業向買方

企業提供 60 天的信用、向銀行申請票據質押貸款等。但由於此部分因兩岸票

據法律制度的不同，如何解決票據的流通與適用問題，以建立兩岸票據共同市

場，需待兩岸進一步協商。

二、降低資金成本

改善利率定價機制，在相關文獻中均已提及，認為利率自由化後，銀行

31 立銘，「財付通攜手臺灣玉山銀行試水二維碼支付」(2013年 4月 15日 )，2013年 8月 16日瀏覽，《和訊網》，http://bank.hexun.com/2013-04-15/153147070.html。

53


應該加強管理利率定價機制。而所謂的利率定價包括存款利率定價與貸款利率

定價及同業拆放利率定價，該利率定價通常會按照貨幣市場利率、當地競爭狀

況、客戶資金需求狀況及銀行自身資金成本等因素，決定不同時期的定價標

準。本文在既有文獻基礎上，提出改善利率定價機制之最好的方式是，從降低

資金成本著手。因為唯有銀行取得資金成本越低，可以作為定價的基礎彈性就

越高，靈活度就越大，獲利空間相對增加。

大陸於 2011 年間，由於外幣資金緊峭，銀行同業間之外幣大額 (300 萬美

金以上 ) 存款利率報價，高達到同期 Libor 加碼 400 點 ( 即 4%)，然而，在 2012

年 12 月至 2013 年 7 月，銀行同業間之外幣大額存款利率報價，卻又大幅下降

至同期 Libor 加碼約一百點 ( 即 1%)。此一期間的外幣大額存款利率如此大幅度

的波動，已然形成很高的射幸性，嚴重影響銀行穩定性經營。而大陸中國銀行

業監督管理委員會早在 2009 年 11 月 25 日就發布《商業銀行銀行帳戶利率風險

管理指引》( 銀監發〔2009〕106 號 ) 的通知，要求銀行要加強銀行帳戶利率風

險管理，以維護銀行體系安全穩健運行。顯而易見的是，在利率巨大波動時，

不僅影響企業融資成本，更影響銀行的經營。尤其在利率全面自由化後，市場

資金將依據金融市場實際的供需情形而定，更有可能造成人民幣利率、外幣利

率的頻繁、大幅波動，將考驗銀行利率風險的調控能力。所以，臺資銀行應及

早因應，健全內部利率定價管理機制。尤其是負責資金調度的專業人員，更應

關注「Shibor」的走勢與變化。因為大陸為實施利率自由化的改革，於 2006 年

9 月建立以大陸貨幣市場基準利率，稱為「上海銀行間同業拆放利率（Shanghai

Interbank Offered Rate，英文簡稱 Shibor）」為主的報價制，2007 年 1 月 4 日

正式營運。這是由信用等級較高的銀行組成報價團 ( 現由 18 家商業銀行組成 )

自主報出的人民幣同業拆出利率計算確定的算術平均利率，是單利、無擔保、

批發性利率，是人民幣利率走勢的重要指標。目前，對社會公布的 Shibor 包括

隔夜、1 周、2 周、1 個月、3 個月、6 個月、9 個月及 1 年。32

在利率逐步自由化的條件下，臺資銀行要改善利率定價的管理機制，本文

認為可從以下幾點著手，達到優化利率定價管理的靈活性：

( 一 ) 拓展境外企業開立 NRA(Non-Resident Account) 帳戶大陸的國家外匯管理局於 2009 年 7 月 13 日發布《關於境外機構境內外匯

賬戶管理有關問題的通知》( 匯發【2009】29 號 )，允許境內銀行為境外機構開

立境內外匯帳戶，即 NRA 外幣帳戶；中國人民銀行 2010 年 9 月 29 日發布《境

32 「Shibor」，2013年 7月 31日瀏覽，《上海銀行間同業拆放利率網》，http://www.shibor.org/shibor/web/html/index.html。


54


外機構人民幣銀行結算賬戶管理辦法》( 銀發【2010】249 號 )，允許境外機構

在大陸境內銀行業金融機構開立的人民幣銀行結算帳戶，即 NRA 人民幣帳戶。

所以，臺資銀行可以為境外企業 ( 包括臺灣企業 ) 開立 NRA 帳戶，由於該帳戶

內的資金屬於活期存款性質，可以為臺資銀行大陸分行降低資金成本。臺資銀

行大陸分行可以透過吸攬與大陸企業有貿易往來的臺灣企業，將其貿易收入存

放在所開立 NRA 帳戶，一方面企業資金沉澱期間，銀行可取得較低的資金成

本，另一方面在該企業資金匯回臺灣結匯時，可以給予該企業較優惠的匯率，

透過兩岸的匯率間的匯差，創造雙贏。透過此方式，銀行在獲得低成本資金使

用時，還可賺取匯款手續費收入，進而為企業提供便利性服務。

( 二 ) 向母行拆借資金臺資銀行大陸分行可透過向母行拆入資金，在取得較低的成本時，除了運

用於臨時周轉外，更可將資金運用於擴大業務規模，另外也可透過拆放金融同

業賺取相當的利差。例如將資金投入於聯合貸款，或貸予融資租賃公司，或者

拆放予股份制銀行或中小銀行，創造更大的盈餘。

( 三 ) 發展電子商業匯票業務金融產品的創新與差異化服務，可以提升企業對銀行的認同度與向心力，

優質的服務可以凝聚企業的資金。大陸的電子商業匯票系統是從 2009 年 10 月

建成並開始運行。依據《電子商業匯票業務管理辦法》第 2 條規定，電子商業

匯票可分為電子銀行承兌匯票與電子商業承兌匯票。發展電子商業匯票業務具

有以下優點：一是節省成本。從實體交易改為無實體交易，節省人力成本；二

是提供企業融資。由於票據期限較長，即付款期最長可達 1 年，可以協助企業

客戶資金周轉運用；三是滿足企業需求。提供客戶優質化的金融產品，滿足企

業往來的便利性；四是吸收資金。發展票據業務，可以使企業資金沉澱，有力

於銀行吸收企業資金存款；五是增加費用收入。如承兌手續費；六是開拓客

源。透過票據業務，發展企業的交易對手，作為銀行的新客源。

三、人才培養

依據《外資銀行管理條例》第 31 條規定，外國銀行分行可以經營下列部

分或全部外匯業務及除大陸境內公民以外客戶的人民幣業務：( 一 ) 吸收公眾存

款，如吸收人民幣存款的對象為大陸境內公民，則限於每筆 100 萬元以上的人

民幣定期存款；( 二 ) 發放短期、中期和長期貸款；( 三 ) 辦理票據承兌與貼現；

( 四 ) 買賣政府債券、金融債券，買賣股票以外的其他外幣有價證券；( 五 ) 提供

信用證服務及擔保；( 六 ) 辦理國內外結算；( 七 ) 買賣、代理買賣外匯；( 八 )

代理保險；( 九 ) 從事同業拆借；( 十 ) 提供保管箱服務；( 十一 ) 提供資信調查

55


和諮詢服務；( 十二 ) 經國務院銀行業監督管理機構批准的其他業務。( 十三 ) 經

中國人民銀行批准的結售匯業務。如果是法人銀行，依同條例第 29 條規定，還

可以從事銀行卡業務 ( 包括信用卡及借記卡 )。

依據上述規定，臺資銀行可從事的經營項目很多，且可規劃的產品亦具

有多樣性。為客戶提供客製化需求，創造銀行經營優勢，這需要專業人才來規

劃，否則無法滿足客戶整體化的需求，而只能從事一般傳統性、單一性業務的

發展模式，即存貸款、結售匯等業務，無法開拓其他產品，及拓展多渠道的收

益空間，更缺乏相應的競爭力。專業人才在大陸拓展業務尤顯得迫切，因為人

才的養成，並非一朝一夕間，需要時間與學習的空間、環境。按目前臺資銀行

在大陸分行人員編制，不僅缺乏利率風險管理人才、業務型人才，且在管理工

具的系統配置上仍顯得薄弱。

大陸的包商銀行，由城市商業銀行轉型為股份制商業銀行，其在用人方

面，採取有能力、素質好及能做事的人作為該行選拔人才的依據，並以能者居

之的理念，成為該行發展的助力，並使能者得到與創造的利潤相當的收入。33

這也是一種具有特色的領導風格與經營模式。

隨著企業全球化的發展，銀行的思考角度應有所變化，可以採取更宏觀

的、全面性的資金規劃角度，為企業量身訂製整體的發展需求的資金規劃，乃

至整個企業集團的財務規劃都包含在內，是目前銀行著力的重點。所以，綜合

型的專業人才，更顯得迫切需要。因為綜合型的專業人才不僅可以為企業規劃

的資金需求，提升銀行對市場開拓能力與競爭能力，而且還可有效分散化解及

防範銀行業務過度集中的經營風險，甚至還可以增強銀行的抗風險的能力。

四、經營策略的調整

要提升資產品質，可採用表內管理方式，即通過調整銀行資產負債表中的

資產負債在期限、質量、數量上的比例關係，改善資產品質，同時達到利率風

險管理。更深層次的經營策略，是為企業帶來更優質的服務，包括採取投資組

合策略、貸款組合策略、存款組合管理、借入資金策略等，34

創造客戶與銀行

的互動與合作關係，提高企業對銀行的認同度，增強銀行競爭力。畢竟活用資

金是企業最主要的需求之一，其中有融資需求，也有投資需求，如能將資金的

供求與投資理財相結合，是一種最有效的行銷策略。所以，銀行可以按企業資

金需求用途而規劃不同的產品項目，如資金剩餘者，偏好投資理財方向，可以

提供理財產品服務；如資金需求者，對有使用票據的企業，可以建議使用票據

33 閻俊生，利率市場化條件下中小銀行經營策略研究，頁 153-154。34 閻俊生，利率市場化條件下中小銀行經營策略研究，頁 125-126。


56


質押融資方式，除可為企業降低財務費用外，也為銀行打通了解客戶交易模式

的渠道，同時銀行還可以藉此拓展買方付息的票據貼現業務。此外，銀行還可

為企業訂製客製化的套餐服務，其中可包含法人帳戶透支、票據融資、開立信

用狀、擔保信用狀、流動資金貸款及委託貸款等項目，按客戶實際需求調整比

例，既保證銀行的最大收益，也為企業活化資金、降低財務費用，透過此種銀

行與企業合作模式，便是一種業務經營策略的思維調整。

現今大陸互聯網企業積極介入金融市場版圖，憑藉其所擁有的資訊、技

術、網路金融與既有的客戶資料庫等優勢，企圖與傳統銀行共同爭奪金融市

場。如果按此態勢逐漸發展，若干年後，此長彼消的局勢難以言喻。這也是近

年來大陸各銀行極力探尋與發展自身的經營特色，不無關聯。畢竟市場是殘酷

的，競爭是激烈的，為能在激烈的競爭中獲取自己的一片藍海，各銀行無不戮

力調整經營方針，如招商銀行自 2004 年起，即在大陸銀行同業中率先實施經

營戰略的調整，並將市場定位在發展零售業務、中間業務與中小企業等，歷經

多年，頗具成效，成為招商銀行的強項，並建立起招商銀行品牌形象，逐步壯

大，形成有別於其他同業的業務結構。由於招商銀行的成功經驗，令其他銀行

亦紛紛仿效。這點對於較晚進入大陸發展的臺資銀行在經營策略方面，具有參

考借鑑之處。

五、中間業務的發展

臺灣地區銀行經營的經驗，由於過度依賴存貸利差的收入，隨著利率市場

大幅波動進而影響銀行整體的獲利空間，更因臺灣地區這些年始終處於低利率

時代，侵蝕銀行的營業收入，已嚴重影響銀行經營的生存能力。鑑於傳統業務

以不足應付時代需求，隨後各銀行開始思索改變策略，陸續推出各式各樣的理

財商品、代理銷售保險產品等等，目的就是為了擴大中間業務規模，以增加手

續費等中間業務的收入，提升獲利能力。由於中間業務又具有不受利率波動影

響及不占用銀行的資金的特點，發展中間業務不僅可以改善銀行的業務結構及

收益結構，且可以降低利率風險、授信風險，同時還因為商品具有可投資性，

可以滿足不同客戶的投資理財需求，無形中拓展更多的客源。

發展中間業務的方法，可以從多方面進行，但本文認為最好且有效的是採

取整體行銷模式，既有理財商品投資，也有資金供給的搭配，例如為企業集團

提供委託貸款服務，融合企業集團旗下各關係企業，建立資金池，為企業集團

提高資金使用效益，同時創造資金在銀行沉澱機會，以及增加匯費、使用系統

費等收入；於優質的個人客戶，在提供理財商品的同時，為提供購車、購房貸

款及特約商店優惠的服務等，令企業或個人感受銀行不同的服務品質與特色，

57


提升對銀行的滿意度，增加往來密切度，則中間業務收入將會從其中逐漸增

加。此外，藉由發展手機銀行及手機支付功能，除了為客戶提供便捷的金融管

理工具，還可以透過客戶大量使用交易而產生手續費收入，增加銀行額外的中

間收入。

六、拓展優質的中小微企業

在現有的文獻資料中，對於利率自由化後，如何具體拓展中小微企業，在

拓展方式與期望達到的效果，均未具體說明。本文認為銀行在大陸經營業務，

除了面臨利率自由化問題外，如果是法人銀行還受大陸《商業銀行法》第 39 條

第 1 款第 ( 二 ) 項「百分之七十五」貸存比的限制，令銀行業困擾不已，從而

拓展優質中小微企業是可努力的方向。例如，從大客戶的供應鏈中篩選優質的

中小微企業作為新拓展的往來對象，透過「貸款吸收存款」方式沉澱資金，如

承做應收帳款融資、應收帳款承購、應收帳款質押、票據融資等等，不僅可鞏

固中小微企業的向心力，確保銀行收益性，還可透過該融資方式將該企業應收

帳款或應收票款等業務的資金匯入於該銀行，從而帶來大量的資金沉澱，有效

降低銀行資金成本。多數銀行認為發展中小微企業具有高難度，本文認為拓展

中小微企業的最佳著手方式，可通過與當地工業園區合作，或藉由企業產銷模

式，採取供應鏈拓展融資，均可有效防範銀行因信息不對稱產生的授信風險。

七、發展電子支付及移動金融系統

由於大陸的電子支付發展非常迅速，且新興電子支付工具不斷出現，電子

支付交易量也不斷增加，已逐步成為大陸支付體系的重要組成部分。35

現在，

更隨著大陸的互聯網金融時代的崛起，同時也讓科技公司或非金融企業介入與

傳統銀行一樣的金融仲介角色，切入傳統銀行的業務，借助平臺完成資金融通

與資源配置，對傳統銀行構成相對性的威脅，故而發展電子支付系統已成為臺

資銀行刻不容緩之事。尤其隨著網路的發達，大陸人口眾多，透過網上購物者

越來越多，建置電子支付系統，對於客戶而言，所具有的便利性更是不言而

喻，這是傳統銀行拓展業務的契機。臺資銀行在布局策略中，似應加強該業務

領域功能的提升，畢竟電子系統規劃與應用除了考量龐大的經費支出外，也應

衡量其所建置系統為使用者帶來的便利性與產品多元性，增強客戶與銀行間往

來的密度，以及創造可觀的收益性。

35 電子支付有廣義與狹義之分。所謂廣義的電子支付包括卡基支付、網上支付和移動支付 (手機支付 )等；而所謂的狹義的電子支付僅指網上支付與移動支付。卡基支付即是利用銀行卡進行支付。卡基支付工具包括借記卡、貸記卡和儲值卡和信用卡。請參閱王衛國主編，銀行法學 (北京：法律出版社，2011年 10月第 1版），頁 224-234頁；劉少軍，金融法學（北京：中國政法大學出版社，2008年 10月第 1版），頁 184-194。


58


網路時代，系統與產品的結合是滿足客戶需求的重要工具，建構電子支付

及移動金融系統，是銀行應該大力著手的方向。主要理由在於：一是客戶網路

上購物已成為趨勢，大量的網上購物，需要資金的支付；二是在支付與採購之

間，形成融資需求；三是移動金融系統 ( 包括手機銀行及手機支付 ) 的發展成為

大陸青年客群的最愛，是近年來比較新的金融業務，可以吸引更多的年輕客群。

玖、結語

「利率自由化」意味著國家或地區貨幣當局對貨幣市場融資利率水平，不

採取直接干預的方式，而由市場自主決定資金的價格。但是國家或地區政府在

必要時候，如市場失靈或為符合經濟合理正常運行等情形，仍可採取間接干預

利率的方式，從而達到整體經濟利益的最佳邊際均衡狀態，這是所謂的利率自

由化的調控。隨著時代的演進，世界經濟正在呈現一體化，大陸實施利率自由

化已然成為不可避免的趨勢，全面自由化只是等待時機的問題。在過往，大陸

採取漸進式的模式實施利率自由化改革的步伐，是緩慢的。但隨著經驗累積以

及順應國際經濟金融環境變化的實際需要，近年來，已逐漸加快利率自由化的

改革步伐，對於金融機構的影響力是不容小覷。此政策的目的，在於建立金融

市場的穩健發展，推動市場資源較優的配置，促進中小微企業融資管道，實現

金融支援實體經濟發展，調整國家或地區的經濟結構以及產業轉型升級，具有

重要的引導作用。因此，在這利率自由化的過程中，對於臺資銀行而言，仍具

有相當大的發展空間。

實施利率自由化是一把雙刃劍，一方面意味著賦予金融機構自主決定利率

定價的權利，另一方面也意味著可能為銀行帶來某種程度的衝擊，例如存貸款

利率倒掛、過度競爭利差縮小及流動性風險等現象，銀行應極力尋求妥善的因

應之道。再者，以往單純性業務 ( 如存貸款、結售匯等業務 ) 也已經無法滿足

企業的需求，因此，銀行也有必要進行經營理念深化的改革，調整經營策略，

從業務經營策略上，審慎思考調整自身的定位，確定發展的方向，然後共同朝

此方向努力，建構成為具有特色的優質銀行。臺資銀行相較於陸資銀行更具有

在臺灣地區多年銀行經營的豐富經驗，歷經銀行輝煌時期，也看到銀行過度競

爭而造成部分銀行的繁華落盡。從銀行經營的歷史寶貴經驗中，可以得知以往

的成功經驗是無法保障銀行永遠的優勢；反之，隨著金融環境的快速變化，其

他競爭者的崛起，如果不能妥善因應，建立良好的特色經營策略，從中脫穎而

59


出，可能最終也將會退去其曾經擁有的美麗光環。大陸的內資銀行與臺資銀行

間最大的差別在於，陸資銀行迅速崛起得益於歐美外商銀行的戰略合作，吸收

歐美銀行的作法，相形之下，臺資銀行的作風就顯得比較保守。在營運投入方

面，也比較節約，主要仍著眼於傳統觀念，以最少的人事成本及簡約的人員配

置等，期望獲得最大的利潤。但是，如此發展持續下去，仍將無法擴大營運規

模。所以，臺資銀行除了應加速建立新的業務版塊外，更應投入相當的資源，

從培養人才、開發多元的金融產品，到建置更完善的資訊系統，包括網路銀

行、電話銀行、移動金融、網路購物結算、電子票據、企業集團資金池，移動

金融等等一系列的作為，為以後業務推展奠定良好的發展利基，誠如所謂「工

欲善其事，必先利其器」，否則仍將無法開拓新的大格局。

誠如眾所周知，近年來大陸的經濟飛速發展，為其他國家及地區的人始

料未及，從而引發大量的外資紛紛投入這大市場中，其中不乏世界知名企業，

目的是期望從中獲取豐碩的投資利潤。臺資銀行進入大陸市場，目的也是相同

的，但受限於兩岸關係的發展，相較於其他外資銀行而言，進入大陸市場較

晚，耕耘市場時間短，且受限於監管機關的約束，據點設立審批速度慢，無形

中相對弱勢，故而，臺資銀行差異化的經營策略更顯得重要了。其中，最重要

的莫過於市場定位以及發揮自身的經營特色，將會是未來決勝之關鍵。換言

之，銀行明確自身的經營特色與市場定位，以建立品牌形象，是奠定拓展版圖

的根基。本文認為，在拓展對象方面，如果能配合大陸扶持中小企業的政策引

導下，將對象定位中小微企業是不錯的選項之一，不僅有助於銀行轉型及擴大

營運規模，且因中小微企業對利率敏感度較弱，可擴大銀行利差，同時也符合

大陸政策的導向，更可作為拓展據點的加分項目，有助於加速獲准據點申設。

金融環境變化非常地快速，銀行同業間的競爭已日趨白熱化，更遑論實施利率

完全自由化後，銀行間的競爭景象，故而欲在同業中脫穎而出，則有待各家銀

行的高層領導深思。*

1

* 感謝匿名審查委員提出的審查意見，使得本文的論述得以更完善。


60


摘要

中共「十八屆四中全會」提出要「依憲治國」、「依憲執政」，「尊憲」及「實施

憲政」形式上已成為中共國家治理方向既定的政策方針。此次，全會並將健全憲法

實施和監督制度、完善「全國人大」及其常委會憲法監督制度等首次寫入議決文件。

現今中國大陸法律體系外觀已呈現出憲法在法律體系內的優越性，大陸《憲法》是

成文憲法，多有類似違憲審查的相關規定，「違憲審查」涉及的概念是政府的權力

是否受到監督和制約，事實上，目前大陸法律規定缺乏違憲審理運作機制，實務上

亦消極迴避違憲審查作為，是以僅具形式意義。大陸《憲法》所明定的「憲法監督」

目前是透過自我審查方式解決可能產生違憲問題爭議，在實行上充滿人治色彩，其

雖與違憲審查都有保證憲法得到完全、正確實施的理想，但在實踐路徑上卻並不相

同。從大陸現行政治體制來看，依據民主集中制所建構「全國人大」制度，既是「真

實反映」集體利益，而與「違憲審查」分權制衡的精神相互違背；另從中共對中國

傳統文化的法治與德治結合主張，法家主張一個強大的統治者，並利用法律力量維

護社會和諧，儒家則主張統治者是靠自我修養、自我提升，二者皆是透過政治而非

法律途徑來解決權力的衝突，因而與實踐違憲審查分權的概念產生扞格。對於中共

「依憲治國」的實踐的路徑，國家機關雖具有社會管理的職能，但是其根本職能還

是政治統治，因而黨的領導、人民當家作主和依法治國本質上是一體的，也因此呈

現出大陸《憲法》工具性本質的真實意涵。

關鍵詞：違憲審查、依憲治國、依憲執政、憲法監督

Observing CCP’s “Rule in accord with Constitution” Based on the “Constitutional Review” Mechanism

梁式榮（Liang, Shih-Jung）中國文化大學中山與中國大陸研究所博士生

從「違憲審查」機制觀察中共

「依憲治國」實踐路徑

61

專題研究從「違憲審查」機制觀察中共「依憲治國」實踐路徑

壹、前言

中共「十八屆四中全會」2014 年 10 月 28 日所公布的《中共中央關於全

面推進依法治國若干重大問題的決定》( 下簡稱《決定》)，提出堅持「依法治

國」首先要堅持「依憲治國」，堅持「依法執政」首先要堅持「依憲執政」。此

次《決定》內容亦指出，往後凡經「人大」及其常委會選舉或者決定任命的國

家工作人員正式就職時，將向憲法宣誓的作法，1 往後並將每年 12 月 4 日定為

「國家憲法日」，並在社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。2 其實早在 2012

年 12 月《中華人民共和國憲法》施行 30 周年時習近平即指出，要以憲法為最

高法律規範，繼續完善以憲法為統帥的「中國特色社會主義」法律體系，保證

《憲法》確立的制度和原則得到落實。3 此外，2014 年 9 月 5 日習近平在慶祝

「全國人大」成立 60 周年大會時，亦表明「尊憲」立場，同樣強調《憲法》是

國家的根本法，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持

依憲執政。4 「依憲治國」「依法治國」等語亦非習近平首次提出，胡錦濤在大陸

《憲法》公布實施 20 周年時即說過同樣的話，更早之前的江澤民和鄧小平同樣

提出過要「依法治國」等語，顯然「尊憲」及未來要「依憲治國」已成為中共

國家治理既定的方向。

中共《人民日報》在第一個《憲法》日發表社論指出：《憲法》的生命在於

實施，讓《憲法》透過實施獲得活的生命，使《憲法》真正成為塑造人們行為

和觀念的力量，才能真正實現《憲法》目的、彰顯《憲法》價值。5 而目前大

陸地方有關單位從公務員到民眾正透過各種形式紛紛動員響應，6 各種宣導方式

1 2014年 12月 4日有一百八十多名新任檢察官和晉升檢察官等級人員，在大陸最高人民檢察院檢察長曹建明的帶領下，面向大陸《憲法》高舉右拳莊嚴宣誓。見「陸首個國家憲法日官熱民冷響應習近平指示官方微博大量貼文討論數稀少」(2014月年 12月 5日 )，2014月年 12月 10日下載，《旺報》，http://www.want-daily.com/portal.php?mod=view&aid=135321。

2 「授權發布：中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定」(2014年 10月 28日 )，2014月年12月 10日下載，《新華社》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015330.htm。

3 「在首都各界紀念現行憲法公佈施行 30週年大會上的講話」(2012年 12月 5日 )，2014月年 12月 10日下載，《中國文明網》，http://www.wenming.cn/ll_pd/zz/201306/t20130607_1279675.shtm。

4 「習近平在慶祝全國人大成立 60週年大會上講話 (全文）」(2014年 9月 6日 )，2014年 12月 10日下載，《財新網》，http://china.caixin.com/2014-09-06/100726020.html。

5 「人民日報社論：塑造共同的憲法信仰」(2014年 12月 4日 )，2014年 12月 10日下載，《中國新聞網》，http://finance.chinanews.com/fz/2014/12-04/6842850.shtml。

6 有關部門目前幾種形式開展活動：第一，教育部門組織專家團隊深入中小學給學生講解憲法知識，並在中小學開展朗讀憲法條文的活動；第二，高校任教的老師和研究生將走進社區，向社區居民普及憲法知識。第三，最高法院及各地法院的工作人員將統一進行憲法宣誓活動；第四，基層法院還組織開展憲法報告會活動，講述如何樹立憲法觀念；第五，進行有關憲法知識的徵文比賽，廣泛地讓公眾參與；第六，立法部門還將舉行一次憲法日的大型座談會。見「推進依法治國陸迎國家憲法日從基本教育做起讓憲法走出文本融入生活」(2014年 12月 4日 )，2014年 12月 10日下載，《旺報》，http://www.want-daily.com/portal.php?mod=view&aid=135219。


62


也花樣百出。7 但是大陸這部《憲法》內涵究竟是要導引民眾遵循怎樣的價值，

涉及到中共現行《憲法》的憲政理念問題，亦就是要如何來看待中共這部《憲

法》的本質了。

大陸近年《憲法》實施中產生和存在的問題，皆與憲法監督制度不健全有

著直接的關係，胡錦濤在紀念《憲法》實施 20 周年紀念大會時即指出：「要抓

緊研究和健全憲法監督機制，進一步明確憲法監督程序，使一切違反憲法的行

為都能及時得到糾正。」因而依憲治國，須讓憲法「活起來」等說法，就涉及如

何監督《憲法》實施。此次，「十八屆四中全會」並將健全《憲法》實施和監督

制度、完善「全國人大」及其常委會憲法監督制度等首次寫入議決文件。西方

憲政主義下，憲法成為國家的根本大法，並為人民權利的保障書，而能否發揮

此等功效，「違憲審查」機制具相當關鍵性因素，大陸則是自 1954 年《憲法》

就已確定「人大」監督憲法實施，整個法律體系又於 2010 年建置完成，加上

《立法法》內容將憲法、基本法律、法律、行政命令、自治規章的位階效力明

定，表達出憲法在整個法律體系內優越性的意涵，現今大陸法律體系外觀與西

方憲政主義的依法治國形態似乎並無二致，「違憲審查」實踐情形究竟如何 ? 又

何以致之？此應是瞭解中共政治走向的關鍵。

本文所欲探討的是，中共現今對西方保障人民基本權利的「違憲審查」功

能在大陸現行法制面規定及作法情形如何 ? 其「憲法監督」能否達到「違憲審

查」制約及和規範公權力 ? 同時，「違憲審查」分權精神與大陸現行政治體制及

中國文化歷史淵源的關係探討，亦是進一步溯源辨識其間問題所在。而對中共

「依憲治國」的實踐的路徑，國家具有社會管理的職能，還只是政治統治，亦

將呈現大陸《憲法》本質的真實意涵。

貳、文獻探討與研究途徑

一、文獻探討

（一）「違憲審查」與「憲法監督」是否相同

有學者是認為「憲法監督」是指國家和社會採取積極和消極的措施，保證

7 如新疆為迎接憲法日，12月 2日至 5日，新疆全區 30萬公職人員將分批進行閉卷學法考試；貴州省臺江縣則舉辦了少數民族法治山歌比賽，將法治概念融入山歌中；浙江省舟山市還在新浪微博上發起「參加網路普法有獎知識競賽贏取 50元人民幣話費」的活動。「推進依法治國陸迎國家憲法日從基本教育做起讓憲法走出文本融入生活」(2014年 12月 4日 )，2014年 12月 10日下載，《旺報》，http://www.want-daily.com/portal.php?mod=view&aid=135219。

63


憲法得到完全、正確實施的一種法律制度，美國的「司法審查」及大陸的法律

監督都稱為憲法監督。8 另有學者則認為「違憲審查」是「憲法監督」的一種手

段，兩者並非同一概念，後者概念蘊涵前者。9 折衷說則稱違憲審查的目的是保

障憲法實施 ( 憲法監督 ) ，此一意義上來講，其具有內在關聯性。10

（二）國家的角色及憲法之本質

西方自由主義憲法係以「社會契約論」為理論基礎，認為在國家權力的權

力是由人民同意下授予，政府的設立是依「有限政府」(limited government) 的

原則，以實現保障人權為主要目的。因而憲政主義係以「讓政府聽命行事」(to

keep a government in order) 為制定憲法目的。11

而「違憲審查」制度是西方憲

政主義或法治傳統中，抑制國家權力的一種方式，但此種制度的設立與人民主

權或民主的觀念，從理論上來看有著不協調之處。12

中共「依憲治國」實踐，未來所呈現的走向，大陸學者主張建立違憲審查

制度，並進一步健全憲法實施監督機制和程序的三種選擇方式如下：

表 1　健全憲法實施監督機制和程序的選擇

國家機構之外建立

專門的憲法法院

由最高法院同時

兼任憲法法院職

能

全國人民代表大會

專門設立一個憲法

委員會

備註

張恆山由全國人大設立

「憲法委員會」負

責憲法監督實施

除監督違憲行為，

同時也對人大常委

會的立法行為監

督。委員會應由全

國人大產生，不應

該隸屬于常委會。

陳小平在人大之下設立憲

法監督委員會

最有現實可行性

8 張慶福，憲法學基本理論 (北京：社會科學文獻出版社，1984年 )，頁 618。9 徐炳，憲法審查，李步雲主編，憲法比較研究（北京：法律出版社，1998年），頁 386-387。10 沈宗靈，比較憲法—對八國憲法的比較研究（北京：北京大學出版社，2002年 9月，）頁 351-353。11 Richard S. Kay, “American Constitutionalism”, in Larry Alexander, ed., Constitutionalism: philosophical

Foundations (New York: Cambridge University Press,1999),p.17.12 Robert G. McCloskey, The American Supreme Court (Chicago: University of Chicago Press, 1960), p.12.


64


國家機構之外建立

專門的憲法法院

由最高法院同時

兼任憲法法院職

能

全國人民代表大會

專門設立一個憲法

委員會

備註

李步雲在全國人大九個專

門委員會之外設立

「憲法監督委員

會」

憲法解釋、違憲審

查、領導人彈劾

等，任何公民和組

織都可以提出違憲

審查

郭道暉全國政協承擔違憲

審查

全國人大常委會本

身制定法律，不能

「自己做自己的法

官」

李晟在全國人大外另設

專門掌理違憲審查

的機關

王磊由法院掌理「違

憲審查」的「司

法審查」

法院另能直接引據

憲法條文作為判決

的依據

資料來源﹕ 作者整理自「『法治三老』建言設違憲審查制保障依法治國」(2014 年 10 月 18 日 )，

http://paper.wenweipo.com/2014/10/18/CH1410180008.htm；王磊，憲法的司法化

（北京：中國政法大學出版社，2002 年），頁 2-3。

上述學者對釋憲機關主張雖然不一，由表 1 看出該等學者都傾向仿效西方

民主憲政國家的違憲審查機制，以實踐「依憲治國」。

另外，對憲法功能與西方憲政國家有著不同價值上的選擇，如學者童之偉

以「司法搶灘」的概念來形容法院直接適用憲法，因此直接關係到一國的政權

組織形式，認為憲法司法適用雖只是憲法適用的一部分內容，但仍然會牽一髮

而動全身。13

旅美政治學者鄒讜則以「全能主義」(totalism) 主張，認為大陸的

社會主義憲法產生了「憲法的政策化」之現象，憲法反映出政治掌控社會的幅

度與深度，並對社會的改造或發展具有政策指導的標舉作用，故大陸《憲法》

在本質上就成為指導社會構成、運行與發展方向的「政策綱領」。14

而大陸上海

市委宣傳部前副部長郝鐵川則提出「良性違憲論」，並舉出「良性」或「惡性」

違憲的標準是以是否有利於社會生產力發展，及是否有利於維護國家和民族的

13 童之偉，「憲法司法適用研究中的幾個問題」，《法學》，11期（2001年），頁 332。14 鄒讜，二十世紀中國政治：從宏觀歷史與微觀行動角度看（香港：牛津大學出版社，1994年），頁 3。

65


根本利益。15

上述學者均將憲法視為功能性考量。

從上述大陸學者的看法中，可區分為偏向西方憲政主義，將憲法視為保障

人民基本權利的最高價值，並以違憲審查來發揮憲法的此種功能，另則將憲法

本質上視為指導社會構成、運行與發展方向的「政策綱領」，以是否有利於維護

國家和民族的根本利益為目的的工具性角色。是以，不難理解社會主義憲法與

西方自由主義憲法之間，對於國家及政府存在的角色具有根本的差異，從而導

致對於制定憲法之目的及其作用，也存在著看法或作用上不同的憲法價值觀。

二、研究途徑

本文擬以實證法學觀點，就大陸現有《憲法》、法律及程序法及實務上相關

運作，觀察其「憲法監督」概念下，與歐美各國「違憲審查」實踐方向異同，

瞭解大陸現行法制的形式面「是什麼」，以分析大陸《憲法》制定的背景，並與

西方憲政主義比較；另並以歷史分析法，從建構政治體制之思想面理解民主集

中制理論來源，同時由歷史文化淵源分析中國社會「已接受的理想」，16

探究現

行大陸《憲法》體制與違憲審查機制的相容性，並追溯中共「依憲治國」所選

擇的憲政方式，以檢視中共「依憲治國」隱藏著價值理念之現實意涵。

參、各國違憲審查概況

一、違憲審查的意義

違憲審查泛指根據憲法或慣例，對特定法律或特定國家機關或官員的行為

是否違反成文憲法的審查，而宣告合憲或違憲的制度。違憲審查制度，依學界

公認，最早是由 1803 年美國最高法院首席法官馬歇爾（John Marshall）在馬伯

里訴麥迪森（Marbury & Madison）一案中奠定，如今已普遍見諸於各國憲法當

中。不論是違憲審查還是司法審查，都已是現代主張法治的國家所普遍採納的

一項重要的法律制度。迄今全世界已有七十多個國家建立了這一制度。17

二、西方憲政國家違憲審查模式

（一）分散式：違憲審查由各級法院直接掌理，最高法院負責違憲審查，

且僅限以具體的個案爭議為違憲審查標的，法規是否違憲，僅是附隨該案件所

適用者進行審查，即當事人必須與爭議的法律和行為有現實、直接的重大利害

15 郝鐵川，「論良性違憲」，《法學研究》（北京），第 4期，頁 89-91。16 馬漢寶，法律與中國社會之變遷（臺北：翰蘆圖書出版公司，1999年 10月），頁 104。17 沈宗靈，比較憲法—對八國憲法的比較研究，頁 332。


66


關係，故又有「附隨審查制」之說，以美、日為代表。以美國的「司法審查」

制度來看，法院皆擁有權限來宣告：(1) 任何法律，(2) 任何基於法律的職務上

行為，(3) 任何其他公權力行為，因與憲法牴觸，而法院不能據以執行。18

（二）集中式：將違憲審查集中於單一的或特設的司法機關，非以處理個

案爭議為限，而僅得以法規或其他國家行為是否違憲直接進行「抽象審查」，此

以歐陸的法國為代表；其中，德國又兼採公民依法提出國家機關侵犯其公民權

利的憲法訴願案件。大體上說，大陸法系國家多採「集中式審查」，英美法系國

家多採「分散式審查」，此因傳統上歐陸各國並不信任法官解釋法律或控制立法

活動。19

（三）特殊式：原本並無違憲審查的概念，尤其是在不成文憲法的英國，

英國因是採取議會主權的不成文憲法，其所謂的「憲法」，除了包括議會所通過

的「制定法」(statutory law) 外，還包括「政治慣例」及法院據以為審判依據的

「普通法」(common law)，英國議會擁有權力修改任何被視為「憲法」的法律

或政治慣例，使得無從發生「憲法」為部門法中之「最高位」的問題。20

但基

於《歐洲人權公約》所生之義務，而開始進行國內法是否合乎「國內法化」之

國際法規範的審查，而有所轉變。英國在加入《歐洲人權公約》，1998 年《人

權法》，《2005 年憲制改革法》，2009 年 10 月 1 日最高法院運作，逐步走向美國

的途徑，並由國會行使違憲審查權。英國在兼顧議會主權的形式下，建立了實

質的司法違憲審查機制，雖然與美國或德國的違憲審查制度相較，現行的違憲

審查進展未見突出，但仍在持續發展中。21

在我國的政治體制中，根據《憲法》第 77 條的明文規定，負責「解釋憲

法」及「統一解釋法律及命令」的司法院，是國家最高司法機關，同時，《憲

法》第 171 條、第 172 條又分別規定：「法律與憲法牴觸者無效」、「命令與憲

法或法律牴觸者無效」以及「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋

之」，均顯示具有司法機關性質的司法院，既掌理「違憲審查」——法律或命

令是否牴觸憲法，又掌理「司法審查」——命令是否牴觸法律，所以，我國的

18 Henry J. Abraham, The Judiciary: The Supreme Court in the Governmental Process, 8th. ed.(I.A.: Wm. C. Brown Publishers, 1991),p.55.

19 See, e.g., M. Cappelletti & J. C. Adams, Judicial Review of Legislation: EuropeanAntecedents and Adaptation, 79 Harv. L. Rev. 121 (1966); ALLAN R. BREWERCARIAS,supra note 39, at 188.轉引自湯德宗、吳信華、陳淳文，論違憲審查制度的改進——由「多元多軌」到「一元單軌」的改制方案，《憲法解釋之理論與實務》第四輯（臺北：中央研究院法律學研究所籌備處），頁 523-592。

20 A. V. Dicey, Introduction to the study of the law of the constitution, 8th.ed.(London: Macmillan and Co.,1915), pp.22-23.

21 沈宗靈，比較憲法—對八國憲法的比較研究，頁 333-350。

67


「違憲審查」從釋憲機關及抽象審查」是兼採人民依法提出侵犯其權利的憲法

訴願案件，是採德國的違憲審查體制。

三、大陸《憲法》變遷及違憲審查

（一）《憲法》制定歷程

1、中共 1949 年執政後，依照當年「全國政協」通過的具有憲法性質的

《共同綱領》，以及 1954 年「全國人大」通過的第一部《憲法》，初始接觸民

主法制，1957 年的「反右」運動和之後的各種政治運動，尤其自 1966 年開始

長達 10 年的「文化大革命」，把大陸的初階法制摧毀得蕩然無存，之後又制

定 78《憲法》及 82《憲法》。後又於 1988 年，1993 年，1999 年和 2004 年多

次修改，平均七、八年要修改一次。此因大陸《憲法》重政治宣示及經濟面的

規定，尤其是配合經濟變遷，導致《憲法》經常修正。以 54《憲法》、75《憲

法》、78《憲法》、82《憲法》幾次所呈現出的特點如表 2 ﹕

表 2　大陸歷次憲法修正內容特點

憲法類別內容重點特點備註

1954 年《憲法》確定社會主義建設的任務與工人階級領導原則。

突顯一統、團結，及政治運作合法性基礎，從非正式的政治協商會議轉移到人民代表大會。

1975 年《憲法》為無政府主義取得憲法位階基礎。

人民代表大會在制度上被革命委員會取代，以階級鬥爭為主要訴求。

1978 年《憲法》宣告文化大革命的已「勝利結束」，要區別「敵我矛盾」及「人民內部矛盾」，依靠批判過去突顯新時期的降臨。

修憲過程並不慎重，仍繼承了文革哲學的制度設計，如大鳴大放的規定、無產階級繼續革命的文字繼續存在。

1982 年《憲法》確立包括黨政分開 ( 如將共產黨領導放在序言，《憲法》本文只處理政府組織問題 )、民主集中制 ( 確立人民代表大會為最高權力機關，人大常委會職權擴大，並恢復「國家主席」設置 ) 著手。

肯定社會主義與無產階級專政，首次規定《憲法》是國家根本大法。

資料來源﹕ 作者整理自石之瑜，中共法制理論解析—關於「中國特色」之論爭 ( 臺北：三民書局

股份有限公司，1993 年 1 月 )，頁 107-116。


68


2、動態性的憲法性質。美國學者裴文睿 (Randall Peerenboom) 認為，大

陸 1954 年《憲法》反映了中共的勝利和權力鞏固，1957 年《憲法》體現了堅持

革命和階級鬥爭以保衛社會主義反對國內外敵人的思想，1978 年《憲法》象徵

向法律秩序和以經濟建設為中心的轉變，而現行 1982 年的《憲法》則反映了鄧

小平的改革開放政策，確認經濟發展為國家發展的新重點，並且延續自 1978 年

《憲法》開始的「黨政分離」及將日常管理工作交給國家機關的趨勢。22

武漢

大學法學院教授秦前紅亦指出，大陸過去長時期裡，把憲法作為一個革命建設

發展階段的象徵和合法性的表徵，比如將 54《憲法》稱為「過渡憲法」，將 82

《憲法》稱為「改革憲法」，這種動態性憲法的觀念存在，把憲法視為制度的合

法性象徵，導致重視憲法形式意義的存在超過對憲政的真正追求。23

（二）違憲審理初露曙光

大陸從 1954 年制定的第一部《憲法》開始，就有了「憲法監督」之規

定，而 1978 年《憲法》則進一步規定了「全國人大」有權「監督憲法和法律實

施」，以及「全國人大常委會」有權「解釋憲法和法律，制定法令」。到了 1982

年所制定的現行《憲法》，則又把「憲法監督」的權力擴大到常設機關之「全國

人大常委會」。24

在 82《憲法》制定過程中，起草者就曾經提議設立監督憲法實施的「憲法

委員會」，當時有兩個方案：第一方案是，憲法委員會的地位與「全國人大常委

會」相當，僅對「全國人大」負責並報告工作，專門負責審理違憲問題。第二

個方案是，憲法委員會的地位低於「全國人大常委會」，對「全國人大」及其常

委會負責並報告工作，協助「全國人大」及其常委會監督憲法的實施。25

惟事

後並未有任何結果。

22 梁治平編，法治在中國：制度、話語與實踐（北京：中國政法大學出版社，2002年），頁 71。23 桂宏誠，『中國大陸的憲政焦點 :「憲法司法化」與違憲審查制度的建立』（2006年 11月 22日），2014年 12月 10日下載，《國家政策研究基金會》，http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/IA/095/IA-R-095-009.htm。

24 沈宗靈，比較憲法—對八國憲法的比較研究，頁 351。25 「章文：無違憲審查機制　依憲治國只是忽悠」(2014年 9月 13日 )，2014年 12月 10日下載，《旺報》，http://minzhuzhongguo.org/ArtShow.aspx?AID=44768。

69


肆、「違憲審查」與「憲法監督」

一、大陸「違憲審查」制度窺探

（一）《憲法》規定

1982 年大陸《憲法》的內容在序言中規定：「本憲法以法律的形式確認了

中國各族人民奮鬥的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本

法，具有最高的法律效力。」《憲法》第 67 條規定「全國人大常委會」行使包

括下列職權在內的系列職權：解釋《憲法》，監督《憲法》的實施；撤銷國務院

制定的同《憲法》、法律相牴觸的行政法規、決定和命令；撤銷省、自治區、直

轄市國家權力機關製定的同《憲法》、法律和行政法規相牴觸的地方性法規和決

議。

（二）法律規定

大陸《全國人民代表大會組織法》第 37 條，《立法法》第 88 條、第 90

條、第 91 條，《各級人民代表大會常務委員會監督法》（簡稱《監督法》）第 28

條等，及 2000 年 7 月 1 日生效的《立法法》中規定得知﹕

1、就實體規定而言，對不同立法主體的立法權限清楚的劃分，防止越權立

法，並明確規定以《憲法》為最高法的法律等級體系，即《憲法》具有最高的

法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都

不得與《憲法》相牴觸，同時對改變或者撤銷法律、行政法規、地方性法規、

自治條例和單行條例、規章的權限、程序作了明確的規定。

2、就程序規定而言，規定國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢

察院和各省、自治區、直轄市的人大常委會認為行政法規、地方性法規、自治

條例和單行條例同《憲法》或者法律相牴觸的，可以向「全國人大常委會」書

面提出進行審查的要求，由常委會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、

提出意見，同時，上述國家機關以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組

織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同《憲法》或者

法律相牴觸的，可以向「全國人大常務委員會」書面提出進行審查的建議。改

變或撤銷法律的權責機關。

因而依據上述《憲法》和《立法法》等相關法規之規定，「全國人大」及

其常委會似有違憲審查的權力，「全國人大」審查的對象是「全國人大常委會」

制定的法律，「全國人大常委會」審查的對象則是行政法規、行政決定和行政

命令、地方性法規和地方性決議、自治條例和單行條例，前者審查的方式是改


70


變或撤銷，後者審查的方式則是撤銷。從而，上述大陸《憲法》已具備建立違

憲審查制度要件中的「成文憲法」與「憲法效力至高性」兩個要件，形式上來

看，除了有限政府的原則外，無論現行實體或程序法律，大陸似已具備「違憲

審查」制度。

二、大陸違憲審查機制實踐面探討

（一）實體法上缺陷

大陸《憲法》和《立法法》只是把「全國人大常委會」制定的法律和其他

規範性文件納入了違憲審查的範圍，但對「全國人大」所制定的基本法律是否

違憲的問題未作任何規定。基本法律與《憲法》相牴觸而違憲的情形，就缺乏

對其審查的機構，使具有最高法律效力的憲法功能大打折扣。但若將基本法律

也作為違憲審查之對象，「全國人大」則是對自己通過的法律是否違憲予以審

查，立法者同時為自己制定的法律是否違憲的審查，顯然有所矛盾。

( 二 ) 程序設計中缺失

大陸《立法法》第 90 條和 91 條對違憲審查的程序規定，只是對法律之

外的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例如果違憲如何予以審查的程

序，卻對法律如果違憲如何進行的程序卻隻字未作任何規定，主要是因違憲審

查中未把法律納入，既然法律是否違憲不予審查，當然便沒有設計法律違憲審

查程序之必要。從憲法監督體制的法律體係來看，實體性的內容多，程序性的

規範少，亦造成了實踐操作的困難。

（三）實務面迴避違憲審查

1955 年 7 月 30 日大陸最高人民法院研字第 11298 號「關於在刑事判決

中不宜援引憲法作論罪科刑的依據的批覆」的司法解釋認為，憲法「在刑事方

面，它並不規定如何論罪科刑的問題」，因此，「在刑事判決中，憲法不宜引為

論罪科刑的依據」。1986 年，最高法院的另一個司法解釋認為憲法不能適用於普

通民事關係。這兩個司法解釋，一直被看作是造成各類訴訟中《憲法》被虛置

的原因。26

大陸法院在現行體制（1982 年《憲法》）下，扮演著對行政法規、地方性

法規及自治條例和單行條例是否合憲提出質疑者的角色，但是否接受，取決於

「全國人大常委會」的判斷與法規制定機關的態度，而非有權直接進行審查的

地位，同時，「從建政以來，全國人大及其常委會從未對法律或法規作過違憲解

26 「援引憲法打官司的歷史緣何終結」(2009年 01月 15日 )，2014年 12月 10日下載，《南方周末》，http://www.infzm.com/content/22858。

71


釋」，27

因為目前沒有違憲審查機制，使得現行法律法規中即使出現了違憲，也

只能停留在學術討論階段，大陸《憲法》似乎從來沒在民眾的公共生活中發揮

過法律效力。28

大陸學者郭道暉認為，儘管《憲法》規定「全國人大常委會」

可以對國務院不適當的決定或決議予以撤銷，但憲法史上沒有一次主動撤銷過

那些不合憲法、違反人權的「決定」，譬如，勞動教養制度，實行了五十多年，

湖北籍青年孫志剛於 2003 年 3 月在廣州被錯誤收容、遭殘酷毆打死亡，並引

起大陸內部民眾的關注，尤其是法律界，並試圖透過此案呼籲建立和規範大陸

的違憲審查制度。29

但最後是以撤銷《收容遣送辦法》作為解決。同時，《立法

法》提出，公民對違憲的法規可以提出進行違憲審查的建議，但亦沒有具體的

程序踐履。30

另在湖南永州「上訪媽媽」唐慧要求永州市勞教委賠償案，獲湖

南省高院判決勝訴，但高院法官未對勞教委的裁定教養有任何質疑，甚至隻字

未提教養案是否違法。31

三、大陸的「憲法監督」之功能

（一）「憲法監督」之意涵

習近平在紀念大陸《憲法》公布施行 30 周年大會中表示，「全國人大」及

其常委會要擔負起《憲法》和法律監督職責，加強對《憲法》和法律實施情況

的監督檢查，健全監督機制和程序，糾正違憲違法行為。32

然而，儘管「憲法

監督」這個名詞係指《憲法》中所明定一項機制，由於至今缺乏足夠的實踐經

驗，故不僅在概念上仍存在著分岐，甚至尚缺乏具有相當共識之可操作性的定

義。因而，基本上「憲法監督」仍只是個發展中的概念。33

27 大陸全國人大常委會從它成立至今從未行使過違憲審查的權力。參見韓峰，「論中國建立憲法審查制度的可行性」(2013年 9月 4日 )，2014年 12月 10日，《呼倫貝爾市中級人民法院網》http://hlbrzy.chinacourt.org/article/detail/2013/09/id/1062636.shtml。但亦有認為，「全國人大」行使過兩次違憲審查，針對的是香港、澳門基本法。因有港澳代表提出兩地「資本主義」是否違憲問題，於是人大通過一個決議：基本法不違憲，目的是讓港澳民眾對「一國兩制」放心。見葉匡政：「依法治國的前提是要有違憲審查」(2014年 8月 4日 )，2014年 12月 10日下載，《阿波羅新聞網》，http://tw.aboluowang.com/2014/0804/425629.html#sthash.zgypvATi.dpbs。

28 葉匡政，「依法治國的前提是要有違憲審查」(2014年 8月 4日 )，2014年 12月 10日下載，《阿波羅新聞網》，http://tw.aboluowang.com/2014/0804/425629.html#sthash.zgypvATi.dpbs。

29 在全大陸引起強烈反響的“孫志剛案”民眾期待全國人大啟動違憲審查程序，想透過此案來建立一個中國大陸的“馬伯利訴麥迪遜案”，但在國務院主動糾正錯誤的情況下而沒有實現。這一結果雖然避免了人大的尷尬，但也暴露出大陸違憲審查制度的缺陷。

30 「法治三老」建言設違憲審查制保障依法治國 (2014年 10月 18日 )，2014年 12月 10日下載，《文匯報》， http://paper.wenweipo.com/2014/10/18/CH1410180008.htm。

31 「唐慧」( 2013 年 7 月 19 日 )，2014 年 12 月 10 日下載，《旺報》，http://www.want-daily.com/portal.php?mod=view&aid=81111。

32 「在首都各界紀念現行憲法公佈施行 30周年大會上的講話」（2012年 12月 4日），2014年 12月 10日下載，《新華網》，http://news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c_113907206.htm。

33 桂宏誠，「中國大陸的憲政焦點 :「憲法司法化」與違憲審查制度的建立」。


72


「憲法監督權」類似「違憲審查權」之處，包括「全國人大」有權改變或

撤銷其常委會做出的不適當決定和決議；「全國人大常委會」有權撤銷國務院

制定同國家的《憲法》、法律相牴觸的行政法規；「全國人大常委會」有權撤銷

省、自治區、直轄市與省、自治區人民政府所在地的市，及國務院批准的較大

的市之「人大」及其常委會制定同國家《憲法》、法律及國務院的行政法規相牴

觸的地方性法規；以及不批准自治區人大及其常委會制定同《憲法》相牴觸的

自治條例和單行條例等，就違憲審查的目的是保障《憲法》的實施，此一意義

上，「憲法監督權」類似「違憲審查權」之間是具有內在聯繫。

（二）「憲法監督」之實踐—自我審查

1、為有效進行法規備案與審查，2005 年間，「全國人大常委會」成立了法

規審查備案室。該室隸屬法制工作委員會，專門審查包括大陸國務院所立行政

法規在內的各位階法規是否違憲違法。2005 年 12 月「全國人大常委會」亦完成

對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作

程序的修訂。

2、其他相關審查法規機制

中共「十八大」後成立的中央辦公廳法規局，審查黨內法規、重大決策是否

合乎法律。而在 2013 年 10 月 22 日，「全國政協」重設「雙周協商座談會」， 34

這項座談會是大陸政協民主協商的重要形式之一，最早可溯源到第一屆「全國政

協」，此雙周協商座談會，包括對確保依法獨立公正行使審判權和檢察權、司法

體制改革等問題進行討論。

3、審議修改法律

習李體制成形以來，已經 4 次修改行政法規 63 部、廢止 3 部，3 次提請

「全國人大常委會」審議修改法律 22 部，透過法治方式推進審批制度改革。一

年多來，國務院先後取消和下放 7 批 632 項行政審批等事項。35

四、憲政意識初步軌跡

（一）法治意識抬頭—面臨維權需求

大陸在改革開放後，經濟上貧富懸殊問題使經濟發展陷入瓶頸，因而必須

轉向法制和規則行事，才能形式維權並維穩，這也關乎著中共能否持續合法執

政。大陸社會充斥著越來越多的糾紛，每年出現的罷工、抗議等示威活動達到

34 「增加協商密度建言法制建設」(2014年 10月 30日 )，2014年 12月 10日下載，《文匯報》，http://paper.wenweipo.com/2014/10/30/CH1410300038.htm。

35 「習近平法治改革從黨內做起」(2014年 10月 22日 )，2014年 12月 10日下載，《中時電子報》，http://www.chinatimes.com/newspapers/20141022000941-260301。

73


10 萬次以上，36

還有大量民眾上訪中央及省級政府，向政府官員的不當行為索

賠。37

大陸民眾法治意識逐漸擡頭，其中較著名的案例有，「大陸愛滋病就業歧

視第一案」中，愛滋感染者小吳將安徽安慶市教育局告上法庭；還有，安徽慶

安望江縣農民宋新元為環保而狀告安徽省環保廳。38

齊玉苓案後，爆發了「三

名高中生訴教育部高考分數線不統一案」、「蔣韜訴銀行招工身高歧視案」、「周

香華訴男女退休年齡不同案」等，焦點都集中在《憲法》規定的平等權，平等

權在法律中沒有具體的規定，只能依據《憲法》提起訴訟，雖然判決的結果並

不理想。39

（二）實踐面存在問題

2002 年 12 月 4 日，胡錦濤在大陸《憲法》公布施行 20 週年大會上指出，

「一些不同程度的違憲現象仍然存在。」2004 年 3 月 18 日，胡錦濤主持召開中

共中央政治局常務委員會會議，對進一步學習和貫徹實施《憲法》要求，要推

動《憲法》在全社會的貫徹實施，進一步研究制定監督《憲法》和法律實施的

措施。事實上，大陸目前對於涉有違憲情形的法律仍相當多，如大陸《集會遊

行示威法》第 15 條「公民不得在其居住地以外的城市發動、組織、參加當地公

民的集會、遊行、示威。」、第 16 條「國家機關工作人員不得組織或者參加違背

有關法律、法規規定的國家機關工作人員職責、義務的集會、遊行、示威。」與

憲法第 35 條規定的「公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由」相

矛盾，很明顯皆是違反《憲法》的法律。至於各政府部門的行政作為中，違反

《憲法》第 35 條的地方，更是不勝枚舉，但民眾沒有任何途徑，透過法律的方

式要求對相關部門進行違憲審查。另在城市房屋拆遷或農村土地徵用中，各地

的法規與《憲法》的牴觸之處更是層出不窮，因沒有違憲審查機制，這些侵害

民眾財產權的行為無從保護，亦引發社會積怨和群體性事件不斷發生。

從上述大陸各相關實證法律分析，大陸在憲制上是與英國議會制相仿，

是採「議會至上」政治形態，但英國是不成文憲法，且近年亦有類似美國做出

違憲審查實例，而大陸的《憲法》雖是成文憲法，亦有類似違憲審查的相關規

36 「四中清法外地黨與法無縫對接」(2014年 10月 22日 )，2014年 12月 10日下載，《中時電子報》，http://www.chinatimes.com/newspapers/20141022000947-260301。

37 「四中清法外地黨與法無縫對接將加強紀檢機關權力減少對大陸法官行政干預」(2014年 10月 22日 )，2014年 12月 10日下載，《旺報》http://www.want-daily.com/portal.php?mod=view&aid=130482。

38 「法治意識抬頭《憲法》漸入陸民生活」(2014年 10月 18日 )，2014年 12月 10日下載，《中時電子報》，https://tw.news.yahoo.com/%E6%B3%95%E6%B2%BB%E6%84%8F%E8%AD%98%E6%8A%AC%E9%A0%AD-%E6%86%B2%E6%B3%95-%E6%BC%B8%E5%85%A5%E9%99%B8%E6%B0%91%E7%94%9F%E6%B4%BB-215034278--finance.html。

39 「援引憲法打官司的歷史緣何終結」。


74


定，但不允許法官做違憲審查，且法律缺乏運作規定機制，亦消極迴避違憲審

查的實踐，是以違憲審查僅具形式意義，可說有違憲審查的外貌，但不具實踐

意義。

而大陸法律監督制度建立以來，無論「全國人大常委會」或國務院並未啟

動過違憲、違法行政立法和地方立法審查案件，使得「改變撤銷機制」處於閒

置狀態，備案制度也是備而不查。若出現了行政立法、地方立法違背憲法、法

律的情況時，往往擔心啟動正式的法律監督程式會使問題鬧大，形成上下級之

間、「人大」與政府之間的公開對立，破壞黨章所規定的「下級服從上級，全黨

服從中央」原則，多採取非正式方式促其改正。這種「協商民主」是靠領導權

威、行政慣例甚至上下級之間的熟人關係，而不是正式的法律程序去制衡解決

問題，導致責任不清，互相推諉。是以，大陸「憲法監督」的實踐充滿人治色

彩，與違憲審查雖都有保證憲法得到完全、正確實施的理想，但在實踐路徑上

卻是大不相同。

伍、大陸政治體制與中國傳統思想

一、憲政理念的分野—民主集中制的制約

( 一 ) 不同的政治價值觀

根據學者張灝的說法，近代西方的民主觀念可分為「高調的」與「低調

的」兩種類型。「高調的民主觀」係指如同馬克思和盧梭的思想，認為人可以

實現超乎個人私慾之上的普遍意志，故視民主為實現一種道德理想而產生的制

度，而具有強烈集體主義精神與烏托邦主義色彩，而「低調的民主觀」則是針

對人性的有限性所構想出來的制度，並視民主制度是調節與妥協個人或團體間

彼此衝突的利益，其本身並無崇高的目標。40

中共所採行的民主集中制理論，就是受到盧梭和馬克思主義之國家理論的

影響，而盛行於英國之「議會主權」(parliamentary sovereignty) 至高無上的

政治傳統，也為其所採行。因此，大陸政治體制結構的設計，在採取「議會至

上」的一元化政治體制為最高原則下，「全國人大」成為最高權力機關，其他行

政或司法等機關的權力，都源自於「全國人大」所賦予，因而這樣的政治體制

設計，是可追溯到它在政治哲學上源頭。「違憲審查」制度發源於美國，美國憲

40 張灝，時代的探索（臺北：聯經出版事業股份有限公司，2004年 7月），頁 62-65。

75


政體制下國會並不具最高主權，《憲法》亦非由國會所制定，且《憲法》所蘊含

的政治理論與哲學，是建立於人性本惡的假設上，因而制定的成文憲法係基於

權力制衡理論所建立的政府體制，因而美國制定成文憲法之目的，本意在於對

民主的多數決定 (majority decision)，預先給予各種型態的限制。中共認為唯有

透過民主集中制所產生的「全國人大」，才能夠形成超乎個人私意與私慾之上

的普遍意志，並且「全國人大」代表具有集體利益與道德意涵的意見，因而依

據民主集中制原則所建構「全國人大」制度，是真正體現「最高類型民主」之

社會主義民主，也表示「全國人大」制定的《憲法》及法律同為「真實反映」

集體利益，而「違憲審查」制度精神，即對依據民主集中制所產生的「全國人

大」之權威，在實踐民主的意義上產生了矛盾。

( 二 ) 民間及官方對違憲審查的態度

同時，在大陸民間左派及官方對「違憲審查」制度之反應更可看出其對之排

斥的態度。2012 年 1 月，左派網站《烏有之鄉》刊出的「中國不需要第二次南

巡」，強調，「我們必須清醒地看到，國際敵對勢力正在加緊對我國實施西化分化

戰略圖謀，思想文化領域是他們進行長期滲透的重點領域」。41

2012年 3月，「全

國人大」委員長吳邦國在工作報告中強調「五不搞」：不搞多黨輪流執政，不搞

指導思想多元化，不搞「三權鼎立」和兩院制，不搞聯邦制，不搞私有化。42

因

此，大陸的「憲法監督」並不具有約制國家權力的意義，且「全國人大」是最高

權力機關，享有制定憲法、解釋憲法和監督憲法實施的權力，司法系統受「人

大」監督，而不是互相監督。如果最高法院推出的司法解釋，由普通法院來審理

憲法權利糾紛，那麼法院就會擁有對《憲法》的解釋權，而且還能監督人大對

《憲法》的實施，這和大陸現行的政治體制不協調，是越俎代庖。43

二、傳統上司法權的弱勢

中國傳統上司法權相較於行政權是較為弱勢，且古代行政官常兼司法官，

因司法無法獨立，法治就成為具文。44

長久以來大陸並無「司法獨立」概念，最近才有人主張「局部試行」。最高

人民法院常務副院長沈德咏曾為文表示：很多冤假錯案，法官其實是「奉命辦

41 「南巡講話 20年再掀左右爭論北京低調因 18大召開前不樂見矛盾激化」( 2012年 1月 19日 )，2014年 12月 10日下載，《旺報》，http://www.want-daily.com/portal.php?mod=view&aid=4404。

42 「不再提五不搞吳邦國堅持人大制度」(2012年 3月 10日 )，2014年 12月 10日下載，《旺報》，http://www.want-daily.com/portal.php?mod=view&aid=12264。

43 「援引憲法打官司的歷史緣何終結」。44 薩孟武，中國法治思想（臺北：彥博出版社，1978年 4月），頁 62。


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理」。45

再者，在大陸法律體系體制下，司法機關審查「全國人大」的立法，亦

會被認為是越權，甚至在具體審判案件中，為避免憲法解釋大權旁落，亦不許

法官直接引用憲法條文。因而現有的《憲法》及法律體制下，司法機關不僅不

能作為違憲審查主體，且依據 1997 年 6 月 23 日《最高人民法院關於司法解釋

工作的若干規定》第 4 條規定：「最高人民法院制定並發布的司法解釋，具有法

律效力」，最高人民法院所作司法解釋具有法律之效力，而使該最高司法審判機

關反而成為「全國人大」及其常委會違憲審查之對象。2001 年，山東省高級人

民法院首次沿用《憲法》有關公民教育權的規定適用齊玉苓案，成為大陸依據

《憲法》作為法院裁判的首例，但 2008 年 12 月遭大陸最高院發布公告廢止，

顯示大陸的司法機關對違憲審查根本是無權置喙。

三、中國傳統政治思想制約

2001 年 1 月，江澤民在「全國宣傳部長會議」上提出「把依法治國與以德

治國緊密結合起來的治國方略。」在「七一」講話中，江澤民再次強調：「進一

步擴大社會主義民主，依法治國，建設社會主義法治國家。」「要把依法治國同

以德治國結合起來，為社會保持良好的秩序和風尚營造高尚的思想道德基礎。」

胡錦濤在中共「十八大」報告中亦提出，紮實推進社會主義文化強國建設，要

堅持「依法治國」和「以德治國」相結合。中共中央政治局 2013 年 2 月就全

面推進「依法治國」進行第四次集體學習，習近平亦同樣強調要堅持「依法治

國」和「以德治國」相結合，把法治建設和道德建設緊密結合起來，把他律和

自律緊密結合起來，做到法治和德治相輔相成、相互促進。顯然傳統法治及德

治對中共的法律思想走向有相當影響。茲就傳統法治及德治觀對中共政治制度

絕對權力之維護的影響及實踐路徑作以下分析。

（一）與法家政治思想淵源

法家的法律萬能思想上，如同西方法律實證主義，法官是被禁止創造法

律。管子說：「凡君國之重器，莫重於令。令重則君尊，君尊則國安」，46法令與

君主之權威為一體兩面，法官擅行解釋法令，則君威受損，從此亦可看中共不

將法律解釋權交予司法機關之歷史緣由。同時商鞅言：「主法令之吏有遷徙物

故、、有敢剟定法令，損益一字以上，罪死不赦」，47

法官是被禁止創造法律，因

而中共源於傳統法家觀點及西方法律實證主義，是不會接受美國式以法官具違

45 「大陸大法官說出真話」(2013年 5月 8日 )，2014年 12月 10日下載，《旺報》，http://www.want-daily.com/portal.php?mod=view&aid=72615。

46 戴東雄，從法實證主義之觀點論中國法家思想（臺北：三文印書館有限公司，1979年 9月），頁 47。47 戴東雄，從法實證主義之觀點論中國法家思想，頁 46。

77


憲審查分權觀點。同時君權是不受制於法，管子對此則希望人主能「自禁」，並

說：「法不平，⋯⋯是亦奪柄失位之道也，⋯⋯，此聖君所以自禁也」，此與孟

德斯鳩所說：「用權力以制權力」更是明顯不同。48

（二）與儒家政治思想淵源

儒家的政治哲學建立在人類理性及良心基礎之上，國家政治基於德治、人

治主義，要由德高望重的賢人，以其人格修養來統治人民，因此中共亦非常重

視黨員品格修養。49

從劉少奇三十年代所寫的「論共產黨員的修養」，被認與

儒家倫理觀有相似之處，其強調領袖的人格修養，並採用儒家的一些觀念如慎

獨、公私之辨，到朱鎔基 1988 年 4 月 25 日的演講：「要實現為人民服務、廉

潔的、高效率的政府，要先從我做起，從市政府做起，我們市政府的人員下基

層，到工廠，無論如何要做到『一菜一湯』，不要搞受禮、發東西這種風氣，就

能夠節省很多錢」。50

中共中央紀委監察部刊發〈德法相依、相輔而行〉一文，

強調「孝悌忠信禮義廉恥」是中華文化核心 DNA。習近平提倡尊孔讀論語，強

調官員亦是百姓之一，要有仁人愛物、民胞物與之心，以此導正社會風氣。51

習近平更在 2014 年 6 月在河南考察時強調：黨員幹部特別是領導幹部加強道德

修養，必須「自覺從中華優秀傳統文化中汲取營養，嚴格標准加強自律、接受

他律」，即是習近平所說「打鐵還需自身硬」的最佳實踐。同時，2013 年 9 月

3 日中共中央政治局首先舉行「民主生活會」，至 10 月 12 日大陸已有 21 個省

（區市）高層召開「民主生活會」，以「批評與自我批評」，即官員對自己的問

題進行檢討，再由其他官員提出意見，相互檢討，52

亦是儒家反省自律精神的體

現。

習近平在 2014 年 9 月的中央政治局第十八次集體學習再次表示，對綿延

五千多年的中華文明，應多一分尊重，多一分思考。要牢記歷史經驗和教訓，

為國家治理體系和治理能力提供借鏡。中國自古以來的即有自己的法律思想和

實踐歷史，幾千年前中國法家就主張一個強大的統治者，並利用法律力量維護

社會和諧。此外，文化傳統是以和為貴，提倡息訟，不主張興訟，藉助內部協

48 薩孟武，中國法治思想，頁 62-63。49 戴東雄，從法實證主義之觀點論中國法家思想，頁 173。50 「反腐倡廉打鐵還需自身硬」（2013年 9月 6日），2014年 12月 10日下載，《旺報》，http://www.want-

daily.com/portal.php?mod=view&aid=86456。51 「半部論語治天下」(2013年 11月 30日 )，2014年 12月 10日下載，《旺報》，http://www.want-daily.

com/portal.php?mod=view&aid=95051。52 「中共『民主生活會』成敗的關鍵」（2013年 10月 18日），2014年 12月 10日下載，《旺報》，http://

www.want-daily.com/portal.php?mod=view&aid=90836。


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商、跨機關協調、內部消化等非正式途徑來化解，這種法治與德治結合做法

與西方民主、法治的精神是並不相同，因而如「全國人大」設立法規審查備案

室，始終未能發揮違憲審查功能，主要就是透過政治途徑來糾正，而非法律途

徑。53

顯示中共對掌握公權力的統治者並不認需靠權力制衡，反而強調是依儒

家的政治哲學，統治者是靠提升自我，自我修養來糾正錯誤。

陸、「依憲治國」的實質面向—「黨主立憲」

一、「黨主立憲」的意涵

「黨主立憲制」的主要論點是，中共的領導權是獨有的，不可分享的；中

共的執政地位是法定的，不可剝奪的。但是中共領導權要法治化，中共執政要

透過法律程序化為國家意志，使領導權與執政過程有法可依。54其他如大陸學

者程寶光認為：「必須把共產黨及其領袖集團在國家生活中的『領導』作用制

度化，並把這種制度法律化。」張英洪則認為：「執政黨（應）置身國家政權之

內，使黨的主張經過法定程序變為國家意志」。蔡振幫提出，應「提高人代會的

權力，給黨的領導權力劃定法制上的有效界限。」這些觀點都是為「黨主立憲」

做進一步解釋，關鍵之處是使「黨主」操作不因人而易，有法治軌道用以規

範。55

二、「黨主立憲」形同君主制

大陸司法部推出《關於建立律師宣誓制度的決定》，要求未來取得律師執業

證書人員，應參加律師宣誓，其中有「擁護中國共產黨的領導」等語。習近平

曾指出，中國共產黨的領導是「中國特色社會主義」最本質的特徵，沒有共產

黨，就沒有「新中國」，就沒有「新中國」的繁榮富強。56

「中國」式的法治建

設、司法改革，脫離不了「黨的領導」，所以習近平強調「政法戰線要旗幟鮮明

堅持黨的領導」，當然也要「做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法」。57

王岐

山在中共「十八屆四中全會」中亦指出，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨

53 「援引憲法打官司的歷史緣何終結」。54 江蘇省委黨校法政教研部教授劉大生 1986年提出的黨主立憲論。55 吳庸，「（北京）:「黨主立憲」——末世現象」（2006 年 .8 月 23 日），2014 年 12 月 10 日下載，《大紀元》，http://cn.epochtimes.com/b5/6/8/31/n1439589.htm。原載《議報》第 265 期，http://www.chinaeweekly.com。

56 「習近平在慶祝全國人大成立 60週年大會上講話 (全文）」（2014年 9月 6日），2014年 12月 10日下載，《財新網》，http://china.caixin.com/2014-09-06/100726020.html。

57 「習近平出席中央政法工作會議 :堅持嚴格執法公正司法」（2014年 1月 8日），2014年 12月 10日下載，《新華網》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-01/08/c_118887343.htm。

79


的領導必須依靠社會主義法治。58

此次「十八屆四中全會」公報中，一共出現

了 13 次「黨的領導」，也創了歷次全會之最。59

「十八屆四中全會」公報並且寫

入「黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵」，這表明大陸的法治建設旨在

強化執政黨的權威。

2012 年 10 月 9 日，大陸國務院發表《中國的司法改革白皮書》，提出「司

法改革」具體目標，承諾將建立保障法院、檢察院依法獨立公正審判的制度。

《白皮書》雖然堅持改革必須具有「中國特色」、不全盤接收西方權力分立理

論，意指司法不會脫離黨的管轄。60

古代以主權在君，所以制禮（法）之權屬於天子，儒家所謂：「非天子不

議禮」，如同法家所謂：「夫生法者君也」。61

中共集立法、釋法、執法的職能於

一身，產生權力意志規則的關鍵是用憲法確定下來的民主集中制；民主是虛，

集中是實，本質上形成封建君主家長制。大陸學界主流的觀點亦認為，社會主

義法治理念是指導和調整社會主義立法、執法、司法、守法和法律監督的方針

和原則。具體說，包括了：（一）以堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有

機統一為核心；（二）以「黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上」為本

質屬性；（三）以依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導為基本

內涵。62

中共之制法權屬於黨，如同古代屬於君主，法不束黨的原因是一黨專

制，基本原因還是人治，就是領導意志至上，即權力意志規則，在這個體制下

中共包攬了組織和管理國家事務的方方面面，整個的司法體係都嚴格地在黨的

掌控之中，因而欲拘束黨於「法」之內，事所難能。

柒、違憲審查難以落實

一、「保存制度、廢除功能」的走向

在全球化的影響下，為配合經濟持續發展及與國際接軌，中共的法制建設

58 「王岐山談反腐：輸不起的鬥爭中紀委四全會選出劉金國為副書記為打虎添新血」（2014年 10月 26日），2014年 12月 10日下載，《旺報》，http://www.want-daily.com/portal.php?mod=view&aid=130901。

59 「習講話精神或列中共指導思想」(2014年 10月 25日 )，2014年 12月 10日下載，《中時電子報》，http://www.chinatimes.com/newspapers/20141025000921-260301。

60 「穩步推動大陸司法改革」（2012年 10月 14日），2014年 12月 10日下載，《旺報》，http://www.want-daily.com/portal.php?mod=view&aid=46390。

61 薩孟武，中國法治思想，頁 9。62 戴世瑛，「『人治』或『法治』? —談中國大陸『法概念』的理論變遷與實踐成果」（2011年 8月 25日），2014 年 12 月 10 日下載，《臺灣法律網》，http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,561,&job_id=175846&article_category_id=2056&article_id=99863。


80


亦不得不形塑成西方憲制的表層，因而大陸現行的《憲法》內容除較著重政治

宣示外，特別在經濟層面上為配合經濟情勢變遷，導致經常修正。而《憲法》

體制的運作對人民自由權利，則只有形式上的宣示，並無具體程序保護作為，

如同習近平近來對大陸的網路資訊，一方面說「沒有信息化就沒有國家的現代

化」，另一方面卻採取更嚴格的審查制度言行不一的作為一般。63

而在違憲審

查機制上，只有部分相似的法律規定，但在違憲審查機關、實務運作上並無現

實面的實踐，此與勞教制「廢除制度、保存功能」之走向恰恰相反，「違憲審

查」機制之實踐反而是趨向「廢除功能、保存制度」。而「憲法監督」是中共沿

襲 1936 年前蘇聯《憲法》的規定，是一個籠統複雜的概念，並無具體的制度及

功能。「全國人大」有權制定《憲法》與修改《憲法》，但當制定法律與「憲法

監督」的權力皆歸於同一機關時，「全國人大」就可能因不承認制定了違憲的法

律，而漠視違憲法律存在的事實；就算「全國人大」發現所制定的法律與《憲

法》並不一致，卻仍可自行透過修改法律的方式，而使被認為違憲的法律能夠

符合《憲法》的規定，是以實務上未出現過違憲解釋，可看出此所以大陸為何

難以建立「違憲審查」制度，而導致需不需要建立「違憲審查」制度。是以

「全國人大」對《憲法》的監督實踐作為是偏向自我反省的人治作為，自然與

「違憲審查」制度的權力制衡精神相背離。由於大陸視制定憲法和一般法律認

為兩者皆屬於實現國家意志的作用，故另外沒有規定審查的期限和審查後可能

產生的法律責任，社會主義強調以民主集中制來體現人民主權，但目前制度卻

對限制國家權力及保障人民權利未見周到，恐怕才是大陸《憲法》真正要面對

的問題。

二、專權取代分權—政治體制及文化因素結合

「全國人大」制定的憲法及法律既同為「真實反映」集體利益，而「違憲

審查」制度精神，即對依據民主集中制所產生的「全國人大」之權威，在實踐

民主的意義上產生了矛盾，所以違憲審查會涉及到政治體制變動問題。大陸雖

然有相似於「違憲審查」制度的法律以彰顯「依法治國」的決心，但在基於民

主集中制原則所建構的政治體制下，卻又無法實踐「違憲審查」機制。法院若

直接適用憲法將直接關係到「全國人大」及其常委會的地位、職權及其與最高

63 專研大陸軍事與網路的國防集團公司（DGI）情報部門副總裁毛文杰（James Mulvenon）表示，大陸國家互聯網信息辦公室主任魯煒日前訪美時更聲稱，大陸 6億網民在網路上都享有言論自由，這類談話「聽聽就好」；不要只聽大陸說什麼，要看官方在審查制度上做了什麼一般。見「陸網路管得嚴西方學者不看好」（2014年 12月 10日），2014年 12月 10日下載，《旺報》，http://www.want-daily.com/portal.php?mod=view&aid=135943。

81


法院在內的其他中央機關之間關係的性質，所以憲法司法適用雖只是憲法適用

的一部分內容，但仍然會牽一髮而動全身，會發生「全國人大」及其常委會的

職權與地位的挑戰，並進而成為全盤政治體制改革的問題。

從大陸各國家領導人屢屢宣示要「把依法治國與以德治國緊密結合起來」

的治國方略。以中國傳統德治、法治觀來看，如傳統儒家的民本主義，只講

政府要「為人民服務」（For the People），沒講誰當權是由人民決定（By the

People），這是對專制君主制的維護，對統治者絕對權維護的歷史傳統思維。另

中國傳統德治歷史傳統思維來看，這種制度設計帶有強烈的道德意識和自律認

知色彩，「全國人大」目前具有的「憲法監督」職責使其自身充當自己行為的道

德法官，這種以人性善作為治國的道德基礎的制度設計卻留下「人治」隱患，

更是與違憲審查權力分立之精神嚴重悖離。

三、「依憲治國」的真義—黨的獨斷

「以憲法和法律為最高權威」、「以人權為本位」，可說都是憲政主義的基本

原則。延安時期的中共，為了擴大團結面、挑戰國民黨一黨獨大，及爭取輿論

的支持，曾大力進行憲政運動，在各地成立憲政促進會。64

習近平曾多次提及

「從嚴治黨」、「依憲治國」的重要性，像「《憲法》是國家的根本法，堅持依法

治國，首先要堅持依憲治國」；但中共以往是沿襲馬列主義與前蘇聯法學權威維

辛思基的法律思想認為，法律是國家在過渡至全面社會主義社會時期前（過渡

性），統治階級用以鬥爭被統治階級（階級性）的一種工具（工具性），雖然中

共早在 30 多年前就放棄階級鬥爭學說，但政權意識和統治思維仍是根深蒂固。

現今中共對憲法功能價值上的選擇，包攬了包括立法、釋法、執法職能於一

身，國家雖然也具有社會管理的職能，但是其根本職能還是政治統治，反應出

政治的核心問題仍是國家政權問題，即統治階級憑藉國家權力，強制被統治階

級服從，以黨管理司法為例，如同中共中央紀律檢查委員會高於司法之上，跳

脫許多司法程序限制。因而，「依憲治國」、「依法治國」，就是指黨領導人民，

依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家和社會事務。從而，黨的

領導、人民當家作主和「依法治國」本質上是一體的，如同中國古代法家以獨

斷主義為起點，達到規範主義，要人民、官吏皆守法，使法為一客觀規範，君

主則集行政、立法、司法大權於一身，得以權斷制、敕、量情處分；美國總統

詹姆斯 • 麥迪遜（James Madison, 1809-1817 年）說：「行政、立法、司法集中

64 「兩岸憲政工具化的危險」（2013年 -9月 24日），2014年 12月 10日下載，《旺報》，http://www.want-daily.com/portal.php?mod=view&aid=88317。


82


於一人手上，這簡直可以定義為暴政（tyranny）」，65因而大陸《憲法》反映出

政治掌控社會的本質，並對社會的發展具有政策指導的標舉作用，亦就成為指

導社會的「政策綱領」。以違憲事例而言，似乎也將在「符合國家與民族根本利

益」的標準上認定，故而此種憲法觀與西方憲政主義目的，就有了明顯的差異。

捌、結語

全球化下，西方國家在經濟擴張和金融壟斷過程的同時，並設法透過話語

權的掌握，運用其文化產業的傳播，將其法治、自由、民主等文化意識、價值

觀，向大陸等第三世界國家強勢輸出，尤其美國以推行單邊主導模式，推銷美

國的西方意識形態，如美國紐約大學著名法學教授孔傑榮即曾表示：「在西方，

無論你使用哪種定義，法治的傳統意義都至少包含了這樣的核心內涵：運作政

府和領導政黨的人要受到規則的約束」。66

習近平在任大陸「國家副主席」訪問

美國時，美國副總統拜登（Joe Biden）甚至在眾多賓客面前告訴習近平，「中

國大陸人權狀況已經惡化」。67

美國國務院 2014 年 2 月 27 日公布《2013 年度

國別人權報告》（2013 Human Rights Report）中，對大陸部分評為：「大陸官

方打壓公民的政治權利，安全部隊屢次侵犯人權，而大陸公民無權改變政府，

糾正官員濫用職權的方式有限。黨權威權壓倒人權。並指出，大陸是一個威權

專制國家」。68

美國總統歐巴馬（Barack Obama）2015 年 2 月 6 日向國會提交

《2015 年國家安全戰略報告》（2015 National Security Strategy），對在海事安

全、經貿、人權等議題上，美國堅持大陸應依國際規章行事。69

因而大陸在經

濟改革開放必須要與西方國家互動交往時，在面對憲政體制、自由人權的此類

議題時即無可避免的必須承受無比沈重的壓力。

中共「十八屆四中全會」，雖再次做出「尊憲」的宣示，並對未來完善「全

國人大」及其常委會憲法監督制度等首次寫入決議文件，這些以前被視為自由

化觀點，此次雖然形成了決議，但實際上，大陸官方在公開場合高談法治，卻

65 The Federalist( Modern Library.1937, No.47. p.313。轉引自薩孟武，中國法治思想，頁 63。66 「美教授：公審周永康可推進中國法治」（2014年 7月 30日），2015年 2月 11日下載，《阿波羅新聞網》，http://tw.aboluowang.com/2014/0730/423287.html。

67 「習：人權問題沒有最好只有更好」（2012年 2月 16日），2015年 2月 11日下載，《旺報》，http://www.want-daily.com/portal.php?mod=view&aid=8137。

68 「美國國務院人權報告指出中國人權問題重重」（2014年 5月 24日），2014年 5月 28日下載，《美國之音》，http://www.voachinese.com/content/human-rights-report-20140227/1860650.html。

69 「美國安戰略深化中美合作避對抗」( 2015年 2月 8日 )，2015年 2月 11日下載，《旺報》，http://www.want-daily.com/portal.php?mod=view&aid=142284。

83


不准許民間議論，官方微博所發布的「全會」中央公報大多限制評論功能，而

一些非官方學者更被禁言。70

顯示，中共對推動「依憲治國」之態度仍只是形

式、表面作為，在言行間充滿著矛盾。《憲法》的全面實施，首先要靠有效的監

督機制，而大陸近年《憲法》實施中產生和存在的問題，是與憲法監督制度不

健全有著直接的關係。大陸民眾仍未能真正擁有《憲法》賦予的各項權利，公

權力亦來真正被管束在《憲法》的限制下，在此方面是與西方權力分立、自由

人權的憲政主義價值並不相符。大陸的現況是社會上不按《憲法》辦事，違背

憲法精神的情況很多，卻沒有監督機構予以糾正，以致未能真正落實《憲法》，

而沒有憲法的全面有效實施，「依憲治國」、「依法治國」的目標就不可能真正實

現。但從前述國際現勢來看，代表自由、憲政主義的西方國家在近年來歷次的

金融風暴打擊下，已無昔日光芒；相反，大陸所提出的「中國夢」、「中華民族

偉大復興」的宏大願景，在經濟、外交、政治和軍事上的急遽擴張，及強勢國

家政治體制發展，已足以遮掩其憲政體制改革的虛飾及不足，因而未來「依憲

治國」路徑要能真正踐履違憲審查機制的精神似將更遙不可及。

70 大陸民間反應冷淡，甚至有網友質疑《憲法》是否有落實。英國廣播公司《BBC中文網》報導，4日微博上湧現大量討論「國家憲法日」的文章，但官方發文數量明顯多於民間。截至當日中午，閱讀人數超過 6300萬，討論只有 7898條。見「陸首個國家憲法日官熱民冷響應習近平指示官方微博大量貼文討論數稀少」（2014年 12月 5日），2014年 12月 10日下載，《旺報》http://www.want-daily.com/portal.php?mod=view&aid=135321。


84


摘要

近年來，中國大陸農村社會群體性事件不斷增加，其背後是農村社會結構與治

理結構存在的矛盾。本文以廣東省 2011年的烏坎事件為研究對象，從國家 -社會

關係角度和社會組織理論出發，探討 1990年代中期以來中國大陸農村國家介入形

式和社會結構發生的變化，並由此分析現有的農村治理結構存在的內在不足，從而

發現：國家 -社會關係的互動決定了群體性事件發生和發展的機制。

關鍵詞：國家—社會關係、群體性事件、大陸農村、烏坎事件

A Study of Mass Incidents in Rural China from State-Society Relations Perspective: Taking Wukan Incident for an Example

殷　俊（Yin, Francis）國立中山大學中國與亞太區域研究所博士候選人

從國家—社會關係角度分析中國大陸

的農村群體性事件：以烏坎事件為例

85

專題研究從國家—社會關係角度分析中國大陸的農村群體性事件：以烏坎事件為例

壹、前言

農村集體抗爭事件（中國大陸官方稱為群體性事件）的日益增加，是中國

大陸（下稱大陸）近十幾年來一個備受關注的社會現象。對於這一現象背後的

原因，已經有不少學者從多個方面進行分析。2011 年底發生在廣東省的「烏坎

事件」，雖然只是一起村民抗議村幹部私自賣地的事件，但因為村民推選產生自

己的組織，多次舉行和平遊行、集會，抗爭持續數個月，從而引起海外媒體的

關注，成為大陸民眾抗爭的代表性案例。在多方關注下，烏坎事件最後通過省

工作組和村民的談判得到初步解決，更是多年來罕見的現象。

樂觀者認為，這是大陸民主的重大突破，或是當局特別是時任廣東省委書

記的汪洋開始調整執政理念的嘗試，甚至將其稱為「烏坎模式」。但是，烏坎事

件中村民的訴求，完全在大陸政治體制所允許的範圍內，是村民合法、合理的

權益，而被稱為「民主實踐」的村民委員會重新選舉，正如汪洋所表示，只是

「按照村民委員會的《組織法》和《廣東省村民委員會選舉辦法》進行的，沒

有任何創新」。1 另一方面，將烏坎事件只看作幹部腐敗或地方政府應對失策導

致的個別事件，亦忽視了其在當代中國社會的代表性。這兩種認知被鄭永年評

價為宏觀和微觀的兩種偏差。2 烏坎重新選舉後的三年多以來，許多問題並沒有

得到解決，更凸顯其複雜性。

對於烏坎事件的起因和發展過程，學界已經從各個角度進行多種分析：田

君美認為，現行的土地承包制度及縣鄉財政困難使得基層政府和村幹部犧牲村

民利益謀取利益，是事件產生的主因；3 仝志輝認為，壓力型維穩體制、村民的

組織性和媒體介入造成地方政府與村民之間的對立；4 李春雷和姜紅輝則從社會

政治心理角度出發，發現傳統媒體的習慣性失語和網絡媒體維權在抗爭發展中

起到重要作用。5 對於事件的和平解決，仝志輝認為：高層政府透過直接出面，

將事件定性為利益問題，站位在村民一邊，並採取寬嚴相濟、解除悲情的方

法，從而解除了抗爭的政治對抗性。6 還有學者注重分析村民的自我組織，認為

1 「薄熙來、汪洋談改革」，中國共產黨新聞網（北京），2012年 3月 6日， http://theory.people.com.cn/GB/49154/49155/17308776.html。

2 鄭永年，「烏坎事件給中國社會管理帶來的省思」，澳門月刊（澳門），總第 181期（2012年 2月），頁46。

3 田君美，「從烏坎村事件看中國農村土地問題」，經濟前瞻（臺北），2012年 3月，頁 50-51。4 仝志輝，「高層出面與烏坎轉機 : 抗爭政治中的高層政府行為初探」，中國非盈利評論（北京），第 10期（2012年 12月），頁 98。

5 李春雷、姜紅輝，「群體性事件中媒體對底層群體的社會政治心理影響研究——基於烏坎事件的實地調研」，現代傳播（北京），2013年第 7期（2013年 7月），頁 39-40。

6 仝志輝，「高層出面與烏坎轉機 : 抗爭政治中的高層政府行為初探」，頁 104。


86


臨時理事會、青年團乃至神明理事會等不同組織，使得抗爭理性發展，並發揮

與政府對話的良性功能。7

本文作者曾多次深入烏坎進行調查，是最早進入烏坎的研究者。本文的目

的，便是基於田野調查及相關文獻，以烏坎事件為例，從國家 - 社會關係角度分

析大陸農村群體性事件發生的原因和發展機制。

下面將首先回顧關於農村群體性事件原因的研究文獻，然後在第三部分具

體分析烏坎抗爭產生發展的過程，第四、第五部分在此基礎上探討大陸農村中

國家 - 社會關係的變化，第六部分將這種變化對農村治理的影響，最後得出本文

的基本結論。

貳、農村群體性事件的原因和特徵

對於在農村以及城鎮發生的群體性抗議活動，大陸政府和學界在很長時間

都沒有給出明確的定義，從不同角度出發曾有鬧事、突發事件、騷亂、維權等

提法。中共中央辦公廳 2004 年制定的《關於積極預防和妥善處置群體性事件的

工作意見》，首先提出群體性事件的定義：「由人民內部矛盾引發、群眾認為自

身權益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關機關或單位表達意願、

提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯、聚集等活動。」8 此後，群體性事

件成為比較通行的說法。

根據「中國社會科學院的研究」，在 1993 年到 2003 年間大陸的群體性事

件從 1 萬起增加到 6 萬起。9 此後雖然大陸政府採取多種方法試圖減少群體性事

件，但是效果並不顯著，2011 年大陸的群體性事件達到十三萬餘起，10

每年仍增

加 30% 以上。11

在影響較大的群體性事件中，廣東省發生頻率最高，占到全大

陸的 30.7%， 12其中很多事件發生在農村或者農民工聚集地區，例如 2011 年就

先後爆發古巷事件、增城事件、烏坎事件等大規模群體性事件。

7 胡英姿、藍煜昕，「烏坎事件中的村民組織及其功能探析」，中國非盈利評論（北京），第 10期（2012年 12月），頁 85。

8 高新民、吳桂韓，領導幹部應對群體性事件案例選評（北京：中共中央黨校出版社，2011年），頁 1。9 汝信、陸學藝、李培林編，2005 年中國社會形勢分析與預測（北京：中國社會科學文獻出版社，2004年），頁 1-26。

10 張明軍、陳朋，「2011年中國社會典型群體性事件分析報告」，中國社會公共安全研究報告（上海），總第 1輯（2012年 1月）。

11 汝信、陸學藝、李培林編，2014 年中國社會形勢分析與預測（北京：中國社會科學文獻出版社，2013年）。

12 李林、田禾編，中國法治發展報告（2014）（北京：中國社會科學文獻出版社，2014年）。

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一、農村群體性事件高發的原因

對於農村群體性事件高發的成因，已經有許多學者從多個方面進行分析。

「利益受損」說認為，農村群體性事件或農民維權抗爭主要是利益之爭而非權

力之爭。據調查，2003 年前農村糾紛的主要原因是農民負擔問題，而 2003 年以

後土地糾紛則成為最突出的原因。13

從這一受損角度分析，確實可以理解許多

群體性事件發生的個因，但卻無法解釋群體性事件高發的趨勢，因此許多學者

從心理、社會、政治諸角度分析群體性事件的深層次原因。

從社會心理角度，研究發現農民的公開不滿和抗議並不僅僅源自具體的利

益，而涉及對公認的公正準則的違背。14

曾經一種較為流行的觀點認為，社會

轉型期農民的期待和現實存在差距，從而引起心理失衡，但這一理論無法解釋

1990 年代以來農村相對落後和群體性事件高發同時出現的趨勢，而且社會調查

也發現，在農村反而是自我認同於中上層的群體，其社會群體利益衝突意識最

強。15

從社會角度出發，「結構斷裂說」認為，經濟社會發展不平衡導致社會階

層、城鄉等社會結構斷裂，是群體性事件發生的重要原因。16

「體制缺陷說」則認為，農村治理體系滯後，使得新的利益關係和行為方

式無法得到規範。這種解釋路徑又可分為兩個角度：一種是強調國家控制的失

靈，使得無法有效地調整利益關係和控制糾紛，17

農民的非制度性參與增加。18

因此其分析注重的是國家從農村的退出，提出的解決方式是加強國家對農村的

治理，或者對農民的教育。另一種解釋則強調農村政治改革的滯後，19

農民的民

主權利不能得到很好的保障，基層組織對鄉村社會進行掠奪；20

或者農民的訴求

無法進入正式的制度議程。21從這種解釋出發，推行以村委會選舉為中心的基層

民主、村民自治被認為是解決農村矛盾的重要方法，但是這又和村民自治開展

以來農村群體性事件增長更快的事實有所矛盾。

13 于建嶸，「當前我國群體性事件的主要類型及其基本特徵」，中國政法大學學報（北京），2009年第 6期（2009年 12月），頁 116。

14 王曉毅，「衝突中的社會公正——當代中國農民的表達」（2011年 4月 27日），2014年 9月 18日下載，《中國社會學網》，http://e-sociology.cass.cn/pub/shxw/nbwg/t20030919_1105.htm。

15 李培林等，中國社會和諧穩定報告（北京：社會科學文獻出版社，2008年），頁 216。16 孫立平，失衡——斷裂社會的運作邏輯（北京：社會科學文獻出版社，2004年），頁 5。17 鄭杭生，社會學新編概論（北京：中國人民大學出版社，1994年），頁 441-442。18 張厚安、徐勇，大陸農村政治穩定與發展（武漢：武漢出版社，1995年），頁 583。19 Jonathan Unger, The Transformation of Rural China (New York: M. E. Shape, 2002), pp.1-3.20 趙樹凱，「鄉村治理：組織和衝突」，河北學刊（石家莊），第 23卷第 6期（2003年 11月），頁 101-

103。21 羅強強、李晟贇，「農村群體性事件緣何頻發——正式權力的非正式運作」，二十一世紀雙月刊（香港），總第 16期（2011年 8月），頁 130。


88


二、群體性事件發展的特點

對於農村群體性事件的發展機制，許多學者也進行了深入研究。依照于建

嶸的分析，1992 年以前大陸的農民抗爭可以歸為斯科特（James C. Scott）總結

的「日常抵抗」（everyday resistance），以個人為主要行動單位，有著直接的利

益訴求。22

1990 年代開始，大陸農民的抗爭開始出現新的特徵，歐博文（Kevin

O’Brien）和李連江（Li Liangjiang）將之總結為一種新的形式：「依法抗爭」

(rightful resistance)。這是一種介於政治抵抗和合法的政治參與中間的灰色行

為，其特點包括：以相關的法律和政策作為依據；求助於上級和中央政府；具

有一定的組織性，往往存在有力的領導；隨著政府回應失當維權手段不斷升級

等。23

而于建嶸則進一步將 1998 年以後農民的維權抗爭稱為「以法抗爭」的新階

段，認為這一階段農民抗爭的形式有了新的變化，目標具有明確的政治性，具

有明確的組織性。24

亦有學者從大陸群體性事件的整體規律出發，總結出「鬧

大」模式，也就是「公民個人或集體通過激烈的行動或運用網路媒體等問題化

工具把矛盾衝突公開化，引起社會各方面的高度關注」。25

三、評析

上述的研究文獻，都從不同角度揭示了農村群體性事件高發的原因和發

展的機制。但是，要深入認識農村群體性事件，需要特別注意兩個方面：一是

要區分群體性事件發生的宏觀機制和微觀機制。群體性事件發生的微觀機制，

如利益受損、基層官員貪腐可以解釋單個的事件，甚至大部分事件；而群體性

事件發生的宏觀機制，如社會失衡、體制滯後，可以解釋群體性事件高發的趨

勢。二是要區分群體性事件發生的機制和發展的機制：引發群體性事件的原因

是普遍存在的，而且也都會引起或多或少的抗議，但大部分抗議都不會產生真

正有效的壓力，像烏坎這樣產生影響力的更少之又少，分析那些因素影響群體

性事件的發展，也有助於認識群體性事件高發的原因和相應的政策設計。

而要推進上述兩個方面的研究，作者認為，應該從國家 - 社會關係的角度

分析農村群體性事件，也就是不能單純從國家（體制缺陷、剝奪）或社會（失

22 于建嶸，「九十年代以來的農民維權抗爭」，二十一世紀雙月刊（香港），總第 86期 ( 2004年 12月 )，頁 55。

23 Kevin J. O’Brien & Lianjiang Li, Rightful Resistance in Rural China (Cambridge: Cambridge University Press, 2006), pp. 94-102.

24 于建嶸，「九十年代以來的農民維權抗爭」，頁 55-56。25 韓志明，「鬧大現象的生產邏輯、社會效應和制度情境」，理論與改革（北京），2010年第 1期（2010年

1月），頁 15。

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衡、心理）角度分析，而是要從二者的互動出發，才能既理解農村群體性事件

的共性，又認識那些因素影響其不同發展。

參、烏坎事件的產生與發展

一、抗爭產生的背景

烏坎是位於廣東省汕尾市陸豐市東海鎮海濱的一個村莊，人口 1 萬多人，

在語言文化上屬於與閩南接近的潮汕地區的西南邊緣，在經濟上則屬於大珠三

角經濟圈，傳統上以農業和漁業為生。而改革開放後，大部分青年早早便到珠

三角地區的廣州、東莞、深圳等地打工。

由於地理位置優越，烏坎村近年來成為房地產開發的對象。村民委員會在

1993 年以村莊土地入股成立烏坎港實業開發公司，村支部書記、副書記、村委

會主任等人分任公司的董事長、董事、總經理等職，而公司收益卻未能為村民

分享。兩年前該公司與烏坎出身的港商陳文清合夥開發烏坎碧桂園項目，涉嫌

私自轉讓 3200 多畝土地，涉及金額據估計高達七億多元，但是每位村民只分得

500 元，更有村民認為，村幹部私自轉讓的土地高達 21,000 畝。26

因此問題，

部分村民自 2009 年起就不斷上訪，但沒有獲得有效回應。

被贊為具有民主意識的烏坎，在之前幾十年卻由薛昌等人一直包辦選舉。

用年輕村民 Z 某某的話說，「三十多年都是薛家兄弟，比卡紮菲在位還長，好像

我們生下來就是他們」。27

2011 年 2 月的換屆選舉亦被指存在諸多弊端。這也說

明，到此時為止民主選舉還未成為村民訴求的最主要目標。

二、抗爭升級與和平解決

烏坎事件的轉折發生在 2011 年 9 月 21 日，數千名村民在村內遊行請願

（以下簡稱 921 衝突），次日進村彈壓的武警和特警與村民發生衝突，此後 9 月

29 日村民自發舉行選舉，以各姓氏分別推選的方式推選出「村民臨時代表理事

會」，作為領導抗議活動的組織，在村民中有一定威望的林祖鑾和楊色茂分別擔

任臨時代表理事會的顧問和理事長。在此之後，烏坎的抗爭發生質的變化：一

是抗爭形式從無組織、自發、散發的抗爭轉變為有組織、自覺、持續的抗爭，

在臨時代表理事會的組織下，村民多次舉行大規模上訪和集會，並在多名維權

26 楊江，「林祖鑾：還原一個真實的烏坎」（2012年 3月 21日），2013年 11月 1日下載，《新民週刊》，http://focus.news.163.com/12/0321/17/7T4UAVNA00011SM9.html。

27 訪談 1-1，2011年 12月 18日。


90


代表被捕的情形下和政府直接對峙。二是抗爭領袖發生變化。之前抗爭的主要

發起者是以 qq 群「烏坎熱血青年團」為平臺的一批青年，28

而臨時代表理事會

的領導者則是一批中老年的鄉村精英，其中林祖鑾是老黨員，曾任村幹部，又

有長期在外工作經驗，善於鼓動，屬於魅力型領袖；楊色茂則長期在外經商，

年富力強，長於組織，屬於實幹型領袖。三是抗爭訴求發生變化，從土地利益

分配和村幹部腐敗提升到村民民主權利的層次。在 11 月 21 日的大規模上訪

中，村民舉出「還我人權」、「反對獨裁」等標語，直接要求重新選舉村委會。

四是抗爭的影響力大大增加。11 月 21 日的大規模上訪引起了海內外媒體的關

注。在維權代表被捕特別是其中一位突然死亡後，數十家海外媒體進駐烏坎，

進行即時報導，使得烏坎事件成為全球矚目的焦點。

在此情形下，廣東省官方最終選擇協商解決的方法，12 月 20 日，汕尾市官

方代表與臨時代表理事會代表會面，次日由中共廣東省委副書記朱明國帶領的省

工作組進駐烏坎，和村民代表會面，達成若干共識。2012 年 1 月 15 日，省工作

組宣布前年的村委會選舉無效，重新成立烏坎村黨總支部，由臨時代表理事會顧

問林祖鑾任代書記兼村委會重新選舉籌備小組組長，負責籌備村委會重新選舉。

此後烏坎村在 2月 1日、2月 11日和 3月 3日分別舉行選舉委員會、村民代表、

村委會和村民小組長的選舉。林祖鑾當選村委會主任，原臨時代表理事會會長楊

色茂當選副主任，曾經被捕的洪銳潮、莊烈宏、張建城都入選村委會。

但是此後一年間，對於村民關注的焦點——土地問題，並沒有取得突破性

進展。截止到 2013 年 4 月，省工作組才就有爭議的土地中 5,545 畝達成共識，

並收回了其中 3,853 畝，但只有 736 畝完全收回。29

土地問題解決的遲緩在村民

中間引起了新的分歧，有部分村民在 2012 年 9 月 21 日舉行集會，抗議新的村

委會，組織此次集會的原理事會副理事長張德家被公安部門拘捕，並遭判刑。

與此同時，村委會內部也爆發矛盾，先是村委會委員莊烈宏退出村委會，隨後

副主任楊色茂在 2014 年初發文稱「逐漸看清了本人一生中最推崇的領袖林老的

廬山面目」，與林祖鑾「翻臉，痛心決裂」。30

而在 2014 年換屆選舉前夕，村委

會兩名副主任楊色茂和洪銳潮都被公安以涉嫌受賄拘傳，31

莊烈宏則以旅遊名義

前往美國尋求政治庇護。雖然最終林祖鑾順利連任，當初的烏坎維權群體已經

28 烏坎事件最先源於以化名「愛國者一號」發放的傳單，莊烈宏流亡美國後承認這是他的化名。之後熱血青年團的主要成員則包括莊烈宏、張建興等人，年齡在 14-39歲之間。

29 張潔平，「烏坎，在民主與土地之間」，陽光時務週刊（香港），第 2期（2013年 4月 9 日），頁 17。30 參見楊色茂新浪微博發貼「當選村委會副主任兩周年感言」(2014年 3月 3日 )，2014年 4月 29日下載，http://t.cn/8FgtnZM?u=2651763132&m=3684134994061270&cu=3655689037。

31 最新的消息是，楊、洪二人在 2014年 10月初一審被判入獄。

91


不再。

三、烏坎事件的特點

從前述可以看到，烏坎事件具有許多農村群體性事件的一些共同特點：

首先，事件的起因是對於土地利益分配的不滿。正如于建嶸發現的，當前農村

土地糾紛最集中的地區是沿海較發達地區，矛盾則主要圍繞徵地。其次，抗爭

經歷從上訪到暴力衝突到直接對峙的升級過程。起初村民訴諸傳統的上訪達兩

年多，從鎮政府一直上訪到省委，在始終無效後出現暴力衝突，而衝突激發了

更多的不滿，使得村民的行為升級。再次，領袖型人物在抗爭中起到重要的作

用。在 921 衝突前，薛錦波、莊烈宏等中青年起到了鼓動的作用，921 衝突後，

來自農村精英階層的林祖鑾、楊色茂等則加入並主導抗爭。這正是李連江和歐

連文（Li & O’brien）總結的兩種抗爭領袖的類型。32

最後，抗爭者將中央政

府和基層政府相區別，始終定位為求助於上級和中央政府，以獲得抗爭的合法

性。在作者觀察的集會（2011 年 12 月 19 日）中，抗議者以「冤」為主題，打

出大幅標語「要求黨中央保護烏坎」，以及「烏坎無日月、中央有青天」這樣符

合政治正確性和中國傳統文化的標語，33

而林祖鑾的講話也將矛頭完全對準陸豐

市以下層級的政府。

上述特點大致符合歐博文和李連江對農民依法抗爭的描述，並且具有「以

弱者身分為武器」、「依法抗爭」、「以法抗爭」、「草根動員」等常見特徵。34

但

是烏坎事件亦有一些自身的特點：首先是村民成立了自己的領導組織——臨時

代表理事會，並在一段時間內接管村莊的管理。雖然在許多農村抗爭中也有抗

議組織的成立，但是能取代村委會的非常罕見。其次，雖然烏坎村民的抗爭開

始也面臨漠視和鎮壓，但是最後卻通過省委工作組和村民談判協商，村民要求

初步得到滿足，這在大陸農村抗爭中也是罕見的。最後，雖然村民的訴求得到

初步滿足：原村幹部被查處，村委會重新選舉，抗爭領袖都進入村委會，但是

卻沒有帶來村民訴求的進一步解決，反而在原抗爭領導群體中引發激烈的分

歧，這就對以民主不足解釋農村群體性事件的觀點提出了挑戰。

32 Liangjiang Li & Kevin J. O’brien, “Protest Leadership in Rural China,” The China Quarterly, No. 193, (December 2008), pp. 1-23.

33 這可能是在效仿中國一個廣為流傳的故事：在清末的楊乃武和小白菜案中，楊的姐姐赴京喊冤時，有人將訴狀中的「江南無日月、神州無青天」改為「江南無日月、神州有青天」，獲得慈禧太后的好感。

34 柳金財，「中國農村土地徵收過程中的農民維權抗爭：以廣東省烏坎事件為例」，中華行政學報　（臺北），第 13期（2013年 12月），頁 10。


92


肆、農村社會中的國家

為何烏坎事件在體現了農村群體性事件的共性的同時，又有其特別之處？

這需要從國家 - 社會關係的角度出發進行探討，特別是釐清 1980 年代以來大陸

農村國家 - 社會關係的變化。其中一點便是：國家對於農村的介入是減少或退

出，還是增加和深入了？

一、國家：退出還是深入

在 1956 年農村「合作化」完成後，大陸農村實行的是以「人民公社」為核

心的政治、經濟、社會一體的全能主義模式，所有農民都生活在人民公社 - 生

產大隊 - 生產隊三級體制中。其中相當於村級的「大隊」和相當於村民小組級的

「生產隊」既是一級行政組織，又是土地等生產資料的所有者，還是生產、交

換和分配的組織者， 35控制著鄉村生活的方方面面。1980 年代初，大陸農村普遍

開展「家庭聯產承包責任制」的改革，原來屬於人民公社的土地被「承包」給

農戶，農戶享有生產經營的自主權，這就使得人民公社體制失去存在的經濟基

礎。此後原先的人民公社陸續被改為鄉或者鎮，成為最低一級人民政府，人民

公社制度在 1984 年被正式廢除。

表面上看，1980 年代以後國家對於農村的控制下降，不僅政治、經濟、

社會一體的人民公社制度解體，以往在農村起重要作用的黨組織以及團、婦、

民兵等基層組織，也往往名存實亡。例如在烏坎，雖然前村支部曾被評為各級

「先進基層黨組織」，但事實上四十多年裡村裡的黨員幾乎沒有增加，現有一百

多名黨員也以老人居多。本身為黨員的村民 L 某某說：「現在年輕人都出去打

工了，誰還入黨，只有要當幹部的才入黨。像我這個年紀，我是退休回來到村

裡，一看，在黨員裡面還不算年紀大的」。36

但從另一個角度看，國家在形式上的退出並未導致農村自治。因為原來的

村集體「更多地成為農民簡單的居住場所和代表國家徵收賦稅和分配土地的單

位」而失去社區的作用，37

這可以從經濟、社會和政治等層面進行分析：首先，

聯產承包責任制雖然在官方話語中還是「農村集體經濟」，但事實上已經是集體

名存實亡，農戶各自為政。1980 年代曾經興起的鄉鎮集體經濟，在大部分農村

也沒有得到發展。

35 張樂天，告別理想——人民公社制度研究（上海：上海人民出版社，2012年），頁 255。36 訪談 1-2，2011年 12月 19日。37 王曉毅，「衝突中的社會公正——當代中國農民的表達」（2012年 2月 14日），2014年 9月 30日下載，《中國社會學網》，http://e-sociology.cass.cn/pub/shxw/nbwg/t20030919_1105.htm。

93


其次，農業經濟的衰落，導致農村青壯年人口大量流向沿海地區、城

市，出現空心化的情況。以烏坎為例，根據村委會提供的數據，該村常住人口

11,689 人，屬人口較多的村莊。由於潮汕地區的傳統觀念較強，特別偏重男

孩，家庭超生情況嚴重（一般要生不止一個男孩），因此青少年人口較多。本地

傳統的漁業無法提供足夠就業機會，所以絕大多數青壯年都會到珠三角都會區

謀生。例如抗爭過程中領導的楊色茂、薛錦波、莊烈宏、張建城等人，此前都

在廣州、深圳、東莞一帶經商或打工，包括已經回鄉養老的林祖鑾，之前也是

在東莞經商。這就使得烏坎長期居住的大多為老人、兒童和部分婦女。

最後，作為新的農村治理結構的核心的村民委員會，也沒有能成為農村社

區的代表。雖然烏坎也進行多次村民委員會選舉，但是由於村集體的實際作用

有限，和農村精英的外流，選舉的參與度和競爭性很低，也就限制了村委會的

代表性和自主能力，使得其更多的成為國家行使權力的代理人。這點還將在下

一部分詳細討論。

經濟上無法自立，社會上缺乏精英，政治上不夠自主的村集體，也就很難

直接成為面對國家時的代表。與此同時，由於經濟和社會的轉型，農民愈來愈

多的要以直接的方式與國家交往，失去了藉以和國家交涉的仲介，這就使得許

多社會中的利益矛盾有可能演變為農民和國家之間的衝突。

二、村民自治的侷限

大陸的村民自治制度始於 1987 年國務院公布的《村民自治試行條例》，

1998 年正式頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱村委會組織

法）。以烏坎所在的廣東省為例，1998 年 11 月 27 日廣東省第九屆人民代表大會

常務委員會第六次會議通過《廣東省村民委員會選舉辦法》，並先後進行兩次修

訂。至今，全大陸絕大多數村莊進行了六次以上的村民委員會換屆選舉。

因為村民自治是大陸唯一直接選舉產生的政治機構，這種自治被看作是

「中國漸進性民主」或「蠕動民主」的一部分。38

2012 年 3 月，時任國務院總

理溫家寶就表示，如果村民可「能夠管好一個村，就能夠管好一個鄉的事情；

能夠管好一個鄉，就能夠管好一個縣的事情」。39

曾任民政部基層政權司代司

長、主持制定村委會組織法的王振耀也主張，有了村民自治，村民意識到他們

38 Minxin Pei, “Creeping Democratization in China,” Journal of Democracy, Vol. 6, No. 4 (October 1995), pp. 65-79.

39 「溫家寶 :實踐證明農民直選村委會是成功的」(2012年 3月 14日 ),2013年 10月 2日下載，《中國網》，http://big5.china.com.cn/v/zhuanti/2012lh/2012-03/14/content_24894576.htm。


94


「可以通過罷免腐敗、霸道的村幹部來維護自己的權益」。40

村民自治制度在其誕生之初，確實具有很大的先進性，但隨著經濟社會

的變化，也暴露出一定的不足。一個問題就是，由於村民委員會實際職權和資

源，村民對村民委員會選舉的熱情很低，因此選舉的參與度與真正競爭性有

限。以烏坎為例，在抗爭之前多數村民並不關心村委會選舉。村民 Y 某某回憶

說，即使是在 2011 年 2 月的選舉，「就是小組長背著流動票箱去了那些還關心

選舉的人家，多數人都沒看到票箱，何況大多數人都沒在家。最後結果卻是投

票率 90% 多」。41

其次，集體經濟的衰落也影響了村集體的自治能力。據調查，大部分村

委會都出現了一定的財務問題，一些地區村委會平均負債四十萬左右。42

而財

務問題又制約了村莊進行基礎建設、改善民生的空間，進一步削弱了村集體經

濟。這樣的問題在烏坎同樣存在：過去烏坎村委會每月固定支出需要 7 萬元，

卻沒有穩定收入來源。在 2012 年重新選舉後，新的村委會仍然需要依靠上級財

政補助，以及由省工作組聯絡的企業贊助來維持運作，並且展開一系列民生工

程，43

但是這種定向的扶助顯然不足以成為通例，村委會仍然要在財政上依賴上

級政府，而且不公開的贊助也產生了貪腐的隱患。

最後，村民委員會對內（村黨組織）、對外（上級政府）的關係都沒有明確

的界定。對內，兩委（村民委員會、村黨委）關係一直是影響村民自治的重要

因素。因為村民委員會屬於村民自治組織，其權力來源是村民民主選舉，與上

級政府的關係在法律上只是指導與協助的關係，而黨組織卻是對上級黨組織負

責，需要接受上級黨組織（也就是上級政府）的領導，二者的權力來源存在矛

盾。在政治實踐中，有兩委配合（黨組織負責人和村委會主任分別產生，有可

能後者擔任前者副手）和一擔挑（村黨組織負責人兼任村委會主任，或由當選

村委會主任的黨員擔任黨組織負責人）兩種可能。烏坎之前採取的是前一種模

式，村委會主任陳舜意為村黨總支副書記，實際聽從薛昌的領導。

如果兩委（村黨委、村委）主任由兩人擔任，而村委會主任追求獨立性，

40 Zhenyao Wang, “Village Committees: The Basis for China's Democratization”, in Eduard B.Vermeer, Frank N. Pieke & Woes Lien Chong eds. Cooperative and Collective in China's Rural Development Between State and Private Interests (Armonk, US.: M.E.Sharpe, 1998), pp. 239-256.

41 訪談 1-3，2011年 12月 19日。事實上，這些通過省工作組獲得的贊助仍屬於變相的國家扶助。42 徐勇，「現代國家的建構與村民自治的成長——對中國村民自治發生與發展的一種闡釋」，學習與探索（北京），2007年第 6期（2007年 6月），頁 53。

43 訪談 3-2，2014年 1月 21日。

95


兩委之間就難免產生矛盾，出現游離型甚至對立型關係。44

而採取一擔挑，則

面臨農村黨員下降和認受性不足的問題。例如，烏坎重新選舉後由具有一定威

望的林祖鑾兼任黨書記和村委會主任，暫時穩定了局面，但換屆前有風聲說上

級政府仍希望由黨員出任村委會主任，而時任村委會中只有林一人為黨員，這

就使得林和有意參選的楊色茂矛盾激化，後者認為這是為林量身打造的選舉安

排，旨在將其排除出村領導集體。45

基層黨組織與村委會的關係，還涉及到上級政府（首先是鄉鎮政府）與

村委會的關係，依據法律規定，上級政府對村民委員會給予「指導、支持和幫

助」，村委會則「協助」鄉鎮政府工作（《村民委員會組織法》第五條）。但這種

指導在實踐中很容易成為領導，當兩委一體時更是如此，因此在村民的眼中，

地方政府特別是東海鎮政府和原村委會就是一個利益共同體，對其解決問題的

公正性與能力沒有信心。

由於上述原因，本被寄予厚望的村民自治，往往不能達到自治的效果。村

民委員會未能成為村民面對國家時的代表，反而往往成為國家繼續介入農村社

會的看得見的手。

伍、農村社會中的中層組織

一、宗族與宗教：烏坎的中層組織

在國家介入農村的方式發生變化的同時，中國的農村社會也因為經濟、

社會的變遷，發展出自己的社會結構。如前所述，中國的農村大多經歷人口外

流、空心化的趨勢。不過烏坎因其地理位置，受到海洋文化與潮汕文化的雙重

影響，46

仍有一個特點並非中國所有村莊的共性，就是與傳統農村集體衰落相對

的傳統宗族、宗教的復興。由於潮汕地區的傳統，宗族、宗教勢力保存較好，

文革剛剛結束各大姓氏的宗親會都已經開始活動。有中年村民回憶說：「我小時

候就有（宗親會）了，那時候還是一些大的姓氏。後來各個姓氏陸陸續續就都

組織起來了。」47

44 毛軍吉、陳遠章，「農村兩委關係的現狀及對策——對湖南 500個村的調查」，中國黨政幹部論壇（北京），2001年第 1期（2001年 1月），頁 21。

45 訪談 3-2，2014年 1月 21日。46 侯豫新，宗教力在烏坎事件中的作用分析，中國非盈利評論（北京），第 10期（2012年 12月），頁

115。47 訪談 1-3，2011年 12月 20日。


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現在村裡 47 個姓氏都有自己的宗親會，固定舉行各種活動。潮汕文化的代

表——媽祖（天后）等信仰也非常普遍，在村中走一圈，可以看到多處富麗堂

皇的寺廟，村中還成立有神明理事會這樣的組織。同時，天主教作為一種外來

宗教，在烏坎也有數百名信徒，曾經作為接待外來媒體的媒體中心，其主人便

是一位天主教徒。

這種基於宗族和傳統民間信仰的社會組織的復興，與北方一些農村的民

間宗教還有所不同，那就是它能有效的維繫傳統社會紐帶。雖然烏坎多數青年

常年在外打工或經商，但是他們還需要定期回鄉參加宗親活動，承擔相應的責

任。而諸如林祖鑾、楊色茂等人，也是在民間社會中已經具有一定聲望，在抗

爭達到關鍵時刻，便被要求出面甚至從外面返回來主持大局。可以說，烏坎的

宗親組織在抗爭的持續中起了關鍵作用。48

傳統社會組織也為村民在抗爭中的組織提供了載體。在烏坎村民維權過程

中起領導作用的「臨時代表理事會」，便是在各宗親會的基礎上以姓氏共治的方

式產生，抗爭所需資源的募集也是通過姓氏分攤而得，從而在一定程度上避免

了搭便車行為。臨時代表理事會成員 L 某某說：

「我們這個在村裡集會啊，去上訪啊，需要這些旗幟、標語，還有錄音錄

像的費用，都是向各個姓的族長分配，按照你每個姓的人數多少，然後族長就

再分到各家各戶，大家就都沒有意見。因為這些都是有成例的，以前收燈火錢

就是按各家各戶的人丁來收」49

除了臨時代表理事會，以及之前成立的青年團，烏坎還成立婦女聯合會、

老人聯合會，後三者都在臨時代表理事會的領導下分工合作。此外，村中早已

存在的宗族理事會和神明理事會，也在一定程度上和臨時代表理事會進行合

作。這些村民組織共同構成一個同心圓結構，50

臨時代表理事會起領導作用，青

年團負責新媒體傳播、青年動員，婦女、老人聯合會分別動員其所屬村民，宗

族和神明理事會則提供社會支援。在對抗最嚴重的 2011 年 12 月初，一位青年

團成員表示，「我們就輪流守在這裡（林祖鑾家），一個是看網上的報導，和那

些媒體、網民聯繫，一個是看這裡的監控，負責村裡的保安，還有就是每次活

動我們都拍下來，留作記錄。什麼時候活動，就聽林老的。」51

宗族和宗教也為烏坎的抗爭提供文化資源。臨時代表理事會的大型集會都

48 方駿，「烏坎：傳統村莊現代突破」，亞洲週刊（香港），第 26卷第 3期（2012年 1月 5日），頁 12。49 訪談 1-2，2011年 12月 19日。50 胡英姿、藍煜昕，「烏坎事件中的村民組織及其功能探析」，頁 84。51 訪談 1-1。

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使用村中平時廟會用的仙翁戲臺，音響、長凳都和平時唱戲一樣。理事會的日

常工作則在村中的天后宮進行，村民捐米就和以前捐給寺廟的手續類似。就連

遊行都是如此：出身潮汕地區的媒體人彭曉芸在看到烏坎的新聞後，就感到遊

行組織得很像家鄉的祭神儀式。52而諸如聖杯、令旗等宗教符號在抗爭中也有凝

聚人心的作用，一位村民表示：「（11 月 21 日）去上訪的時候，仙翁令旗就走在

隊伍的最前方，幾千人跟在後面。許多老人之前不敢出來的，現在也出來了，

除了有林老壓陣，還因為有仙翁的保佑。」53

二、社會組織對抗爭的影響

烏坎的宗族和民間宗教，可以看作是一種帶有大陸農村特色的社會中層組

織，因此烏坎事件也可以幫助我們認識中層組織對社會抗爭的影響。公民社會

或者說社會中層組織對於集體行動的影響，在關於集體行動或者社會運動的研

究領域是一個重要的問題。康豪瑟（Kornhauser）首先提出，發達的社會中層

組織能夠抑制極權主義大眾運動的產生。中層組織的作用包括四個方面：承擔

部分國家和家庭所不能承擔的社會職能；為組織內部成員的討論、組織之間以

及組織與國家的對話提供了平臺；促進認同感和利益的多元化；防止民粹主義

的產生。54根據這一理論，中層組織越發達，社會運動發生的可能性越小，積極

參與社會運動的應該是那些與中層組織聯繫薄弱的人。而後來的資源動員理論

學派則指出，與中層組織聯繫越緊密的人，反而參加社會運動的可能性越高，

因此認為社會組織和網路才是社會運動動員的關鍵。55

事實上，社會組織和網路對於社會運動的影響具有雙重性，或者說在不同

層次上的不同影響：一方面，有效的組織和網路提供動員的管道，有助於社會

運動的行程；另一方面，發達的中層組織能夠成為對話平臺和多元化的基礎，

從而防止激烈的對抗。這一雙重性在烏坎事件中也同樣體現出來：一方面，沒

有已經存在的宗族網路和在此基礎上產生的臨時代表理事會，烏坎的抗爭就很

難有組織地持續下去。在衝突激化的 12 月初，當村委會、派出所都撤離後，

村民在臨時理事會的領導下維持了村莊的基本秩序這種農村社區的自我組織能

力，可以說是烏坎抗爭取得階段性成果的重要原因之一。烏坎事件後，廣東、

福建又有部分村莊打出「向烏坎學習」的口號，但大多沒能堅持下去，除了其

52 方駿，「烏坎：傳統村莊現代突破」，頁 12。53 訪談 1-4，2011年 12月 20日。54 William Kornhauser, The Politics of Mass Society (Oxford, UK: Routledge, 2013). 55 Sandor Halebsky, Mass Society and Political Conflict: Toward a Reconstructions of Theory (Cambridge,

UK: Cambridge University Press, 1976).


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他因素之外，缺乏足夠的自我組織能力也是重要的一點。另一方面，臨時代表

理事會也防止了抗爭的失控，並在關鍵時節和政府進行對話，和平解決事件。

因為社會能夠自我組織，使得國家和社會中的溫和力量得以透過協商而妥協。56

而且社會結構對烏坎事件的後續發展有著很大影響，比如宗族因素仍然在

選舉中也體現出來：在烏坎村，薛姓是第一大姓，因此薛昌及其親屬能長期擔

任村領導職務，但是這種壟斷卻引起了並不弱小的其他姓氏的不滿，重新選舉

後，各姓氏在村民委員會中趨於平衡，使得新村委會更具有認受性。有村民說：

「薛家是第一大姓，（村委會主任）陳家又和他家親戚，村裡就是他家說了算。

現在村委會偏偏最大的薛家推不出代表，薛健婉要選，薛昌家的人就不支持。

但其他大的姓氏就都有自己的代表了。」57

這種勢力平衡也防止了烏坎新的抗爭的產生：當保持激進立場的村民試圖

發起新的抗爭時，由於村民利益和關係的分化，他們已經難以如臨時代表理事會

那樣具有組織和號召能力。兩年後，對村裡的現狀，一位村委會成員就表示：

「比如有塊地，許多村民認為應該收回的，可是上面已經蓋了不少房子。村裡

一些有錢的村民，包括村委會的某某，也在那裡買了房子，你要收回地，他們

的房子怎麼辦。」58 而一位普通村民雖然對政府解決問題的進程有許多不滿，也

表示：「現在張德家抓了，莊烈宏跑了，張建興還是緊跟林老，楊色茂又和林老

有矛盾，人心都散了，組織不起來了。現在倒是人家薛昌，在家裡舒服呢。」59

陸、國家—社會的衝突

前面所述的兩個變化——國家介入方式的變化和農村社會的成長，給農村

的國家 - 社會關係帶來了重要的影響。首先，由於村民自治某種程度上成為國家

而非村民的代表，使得村民自治的內部矛盾演變為村民與國家之間的矛盾。

從前面所述可以看到，烏坎事件的起因，是對於原村集體轉讓土地和相關

利益分配的不滿，60

這本屬村民自治內部的經濟利益矛盾。按照大陸憲法和土

地管理法規定，農村集體所有的土地依照法律屬農村農民集體所有，由村農業

56 黃衛平、馮秀成、陳文，「關於烏坎事件的調研報告」，中國治理評論（北京），總第 4輯（2013年 12月），頁 83。

57訪談 2-1，2012年 2月 11日。 58 訪談 3-2，2014年 1月 21日。59 訪談 3-3，2014年 1月 22日。60 至於原村幹部的貪腐問題，並非抗議的焦點。作者最後一次去調研時，薛昌已經回家居住，部分村民也對其表現出和善的態度。

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集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。這裡所規定的是「村集體經濟組織

或者村民委員會」（其他地方還有「鄉（鎮）農民集體經濟組織」），可見農民

集體經濟組織和村民自治組織並非等同。但在實際中，村民自治組織（村民委

員會）已經完全取代了農民集體經濟組織。隨著土地價值的急速上升，作為集

體土地所有權的行使者，村委會的地位也相應上升。相對於需要逐戶徵收的稅

費，集中買賣的土地，如同其他天然資源一樣，更容易被代理人操控，而擺脫

名義上所有者的監督。由於土地增值的潛力，部分村委會成員利用土地謀取私

利，成為烏坎矛盾集中爆發的誘因。

在烏坎，一方面原黨支部和村委會，上級視為村的代表，甚至獲得各種榮

譽；61另一方面，2011 年末村兩委撤退後，烏坎能自我維持一個月，可見這樣的

治理結構已經脫離農村社會的現實。在農村社會已經高度流動的正常情況下，

這一現象尚能維持，但面臨土地資產分配這樣的重大經濟利益，社會結構和治

理結構之間的矛盾便爆發出來。但是現行的制度並未給這種矛盾和衝突提供調

適的機制。

和多數希望尋求救濟的村民一樣，烏坎村民首先選擇的是進行上訪。他們

自 2009 年開始就村委會私賣土地的行為進行上訪，兩年內進行了數十次，從

東海鎮政府、陸豐市信訪局、汕尾市信訪局一直到廣東省信訪局。從級別上來

看，村民的上訪並沒有「越級」，顯示他們的克制。但是他們每次得到的結果都

大同小異，就是轉給下級政府處理和「認真調查」。曾參與上訪的村民 Z 某某

說：「我們上訪了很多次，最後一次還去了廣州省委大院，結果呢，就是讓陸豐

的人把我們接回來，問題還是讓東海鎮解決，東海鎮能解決早就解決了。我們

上訪後，薛昌還當上了人大代表，那個陳文清還是省政協委員，有人說他和省

委書記都是朋友。」62

這並非烏坎村民的特別遭遇：雖然大陸憲法規定了公民有批評、建議、申

訴、控告或檢舉的權利，並且設立了信訪制度，但其實際效果有限，而且現實

中地方政府會採取各種手段阻止本地公民前往上級政府上訪，即所謂截訪。63

根據學者的調查，信訪制度存在「體制不順、機構龐雜、功能錯位、責重權

61 參見《中國老區建設》2009年第 3期對時任村支書薛昌的專訪：《我時常問自己是否已經盡責了——記全國勞模、陸豐烏坎村支書薛昌》。

62 訪談 1-2，2011年 12月 19日。63 根據《中華人民共和國信訪條例》，信訪是指「公民、法人和其他組織採用書信、電話、走訪（應當推選代表提出，代表人數不得超過 5人）等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應當由有關行政機關處理的活動」。其中的走訪一般又被稱為「上訪」。


100


輕」等特點，真正能通過上訪解決問題的不到千分之二。64

由於這種落差，使

得本應是「社會安全閥」的信訪制度反而成了累計不滿的高壓鍋，因上訪不果

而引發的群體性事件、極端事件越來越多。其中，土地問題又是最核心的問題

之一，根據調查進京上訪的農民中 73.2% 是因為土地問題。65

另一方面，地方政府從維穩的角度出發，先是著力壓制村民的訴求，掩蓋

問題的存在。正如省工作組負責人朱明國在 2011 年底的一次講話中所說：很多

群體性事件開始很簡單，正是因為一拖再拖而釀成嚴重後果。66

而當事件無法

掩蓋後，地方政府雖然承認了問題的存在，又將村民的上訪政治化，海外媒體

的介入更為此提供口實，讓地方政府和村民對立加劇。67

於是本來純屬經濟利

益糾紛的烏坎事件，演變為村民對政府的抗議事件。一個形象的體現是：本來

與土地糾紛沒有關係的派出所，在 921 衝突時成為村民發洩不滿的目標，而國

家強力的象徵——武裝警察——也很快出現在村裡。

在烏坎事件中，省工作組的介入是重要的轉折點，但所謂省工作組的性質

和介入的合法性，其實並不明確。作為廣東省委的派出工作組，當然有權對黨

員薛昌、陳舜意進行調查、處分，並任命黨員林祖鑾為臨時黨總支書記。但是

以此作為村委會重新選舉的前奏，還是以行政手段來處理本屬於村民自治的事

宜。由於烏坎被轉讓的土地大多已經通過合法途徑進入流通市場，甚至開發作

為其他用途，追回的難度極大，並非單純行政手段可以解決，所以在村委會重

新選舉後，追回土地的進程就幾乎停滯，從而在村民內部引發了新的矛盾。而

且，重新選舉後的村委會，並未擺脫原村委會面臨的困境：自身資源不足，依

然依賴上級政府；實際能力難以符合村民期望；運作行政化，缺乏參與氛圍。

例如，一位村委會成員表示：「我好多次要求召開村民代表大會，可林老就是不

答應。他是主任，他不答應，這會就開不成。有幾個人又辭職了，許多人都不

知道村委會都在幹什麼，當然有意見。」68

可見，通過民主形式選舉出來的村委會，在一定程度上反而不如原來的村

民臨時代表理事會，新的村委會依然陷入了與社會脫節的窘境，從而又成為激

進村民反對的對象，只是由於社會中的精英已經被部分吸納入治理結構，這種

64 「中國信訪制度實行五十多年走到制度變遷關口」，南方週末（廣州），2004年 11月 4日，第 A2版。65 于建嶸，「中國信訪制度批判」，中國改革（北京），2005年第 2期（2005年 2月），頁 26。66 「朱明國談群體性事件：久拖不决釀嚴重後果」，廣州日報（廣州），2011年 12月 27日，轉引自《新華網》，http://news.xinhuanet.com/yuqing/2011-12/27/c_122492892.htm。

67 仝志輝，「高層出面與烏坎轉機 : 抗爭政治中的高層政府行為初探」，頁 89-90。68 訪談 3-2，2014年 1月 21日。

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反對才沒有演變成新的烏坎事件。

柒、結語

通過對烏坎事件的分析，我們可以看出其既是一個典型的大陸農民維權抗

爭的案例，但又表現出了一些特別之處。這些特別之處使得烏坎的抗爭取得難

得的階段性勝利，但也揭示出了大陸農村存在的深層次矛盾。

首先，烏坎事件本質上是由於利益糾紛引起的，但是政府的應對，特別

是對村民訴求的回應失靈，使得事件最後升級為權利訴求為主的政治事件。其

中，基層村民自治組織沒有成為村民的代表或村民與政府之間的仲介，是一個

很重要的原因。這也體現出國家對鄉村的控制並沒有削弱，而是更加直接化。

其次，鄉村社會的自我組織能力，特別是精英在社會結構中的作用，以及

國家 - 社會的互動，是決定抗爭是否升級以及能否成功的重要因素。一方面，烏

坎社會的自我組織能力，使得其能將抗爭升級並且持續下去；另一方面，國家

與社會中溫和力量的互動，使得事件得以和平解決。也就是說，作為農村中層

組織的宗族宗教，既為集體抗爭提供了動員，又使其控制在可控的範圍之內。

最後，事件揭示出農村的治理結構並不適應社會的變化，以及不同地方鄉

村的特點。特別是村民自治的外延和內涵都不明確，使得其很多情況下不能成

為化解矛盾的平臺，反而成為矛盾的爆發點。而現行制度中又缺乏足夠的化解

矛盾的機制，使得經濟糾紛演變為政治衝突。

所以，農村群體性事件的頻發，特別是對抗性愈來愈強，是農村國家 - 社會

關係變化而治理結構無法適應的結果。要解決這一問題，一方面需要設計符合

農村社會特點的治理結構，特別是將社會力量引入到治理結構中來；另一方面

則需要更深入的政治、經濟、社會改革，使得利益分享和衝突化解的制度能力

更強。


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附錄：相關訪談基本信息

訪談編號訪談對象時間地點

1-1 村民抗爭代表 Z 某某 2011 年 12 月 19 日烏坎村

1-2 村民抗爭代表 L 某某 2011 年 12 月 20 日烏坎村

1-3 村民抗爭代表 Y 某某 2011 年 12 月 20 日烏坎村

1-4 村民 D 某 2011 年 12 月 21 日烏坎村

2-1 村民 J 某 2012 年 2 月 11 日烏坎村

3-1 村民 Z 某某 2014 年 1 月 21 日烏坎村

3-2 村委會成員 Y 某某 2014 年 1 月 21 日烏坎村

3-3 村民 G 某 2014 年 1 月 22 日烏坎村

兩岸事務首長第三次會面（夏張會）分析 - mjib.gov.tw€¦ ·...

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