공공기관 해외사업 예비타당성조사 수행을 위한 표준지침 연구...

2013년도 공기업 ․ 준정부기관 사업 예비타당성조사 연구보고서공공기관 해외사업 예비타당성조사

수행을 위한 표준지침 연구

2013. 3.

한 국 개 발 연 구 원

제 출 문

기획재정부장관귀하

본 보고서를 귀 기획재정부가 의뢰한 공공기관해외사업예비타당성조사수행을위한표준지침연구 최종보고서로제출합니다.

2013. 3.

한국개발연구원 원장대행 김 주 훈

< 연 구 진 >

▣ 공공기관해외사업예비타당성조사수행을위한표준지침연구

KDI 연구진 : 김정욱 연구위원(연구 총괄)김탁경 초빙전문위원(연구 총괄)조민혜 전문연구원

외부연구진 : 함상문 KDI 국제정책대학원 교수박종배 건국대학교 교수

정용진 (주)토탐구조하이테크 부사장

신용철 한국기업평가(주) 팀장

목 차

제Ⅰ장 연구 개요 ································································································ 1제1절 연구의 배경 및 목적 ························································································· 1

1. 연구의 배경 및 필요성 ······················································································ 1

2. 연구의 목적 ········································································································ 2

제2절 연구의 방향 및 연구내용 ··················································································· 2

1. 연구의 개요 ········································································································ 2

2. 연구의 방법 ········································································································ 3

제1부 공공기관의 해외투자 현황

제Ⅱ장 공공기관의 해외투자 현황 ····································································· 7제1절 해외투자사업의 특성 ························································································ 7

1. 해외투자사업의 유형 ························································································· 7

2. 해외투자사업의 특성 ························································································· 8

3. 국내 투자사업과의 차별성 ················································································· 9

제2절 공공기관의 해외투자 ······················································································ 10

1. 세계 해외투자의 현황 ······················································································ 10

2. 국내 공공기관의 해외직접투자 현황 ······························································ 11

3. 예비타당성조사 대상 해외투자사업 현황 및 특징(2011~12년도) ··················· 15

4. 해외투자사업의 사례분석(발전사업) ······························································· 23

제2부 예비타당성조사의 추진방향 및 절차

제Ⅲ장 예비타당성조사의 추진방향 및 절차 ···················································· 29제1절 추진방향 ·········································································································· 29

1. 예비타당성조사의 필요성 ················································································ 29

2. 대상 사업 및 면제 사업 기준 ·········································································· 31

3. 예비타당성조사의 평가방법 ············································································ 32

제2절 추진절차 ·········································································································· 38

1. 조사 의뢰 ·········································································································· 38

2. 수행체계 ··········································································································· 38

제3 부 공공기관 해외사업 예비타당성조사 지침

제Ⅳ장 사업의 개요 및 기초자료 분석 ······························································ 43제1절 사업의 개요 ····································································································· 43

1. 사업의 배경 및 목적 ························································································· 44

2. 사업의 추진경위 및 추진구조 ·········································································· 44

3. 사업의 내용 ······································································································ 45

제2절 기초자료 분석 ································································································· 46

1. 해당국의 투자환경 분석 ··················································································· 46

2. 참여 공공기관 및 컨소시엄 분석 ······································································ 46

3. 조사의 쟁점 부각 ······························································································ 46

제Ⅴ장 기술 검토 및 비용 추정 ········································································· 48제1절 업무흐름 및 유의점 ························································································· 48

제2절 주요 기술 검토 내용 ························································································ 51

1. 입지여건 검토 ·································································································· 51

2. 시설계획 ··········································································································· 67

3. 건설계획 검토 ·································································································· 81

4. 운영계획 검토 ·································································································· 86

제3절 수익성 평가를 위한 비용 추정 ········································································ 91

1. 비용 추정 개요 ································································································· 91

2. 총사업비의 추정 ······························································································· 92

3. 운영비 산정 ···································································································· 100

제Ⅵ장 수요 및 매출 추정 ··············································································· 104제1절 개요 ··············································································································· 104

제2절 시장 분석 ······································································································ 105

1. 산업분석 ········································································································· 105

2. 시장 분석 및 수요예측 ··················································································· 106

제3절 매출액 추정 ··································································································· 107

제4절 산업별 매출 추정 ··························································································· 108

1. 발전사업 매출 추정 ························································································ 108

2. 시장구조 및 계약방식에 따른 매출 추정 요약 ················································ 121

제Ⅶ장 공공성 평가 ························································································· 127제1절 공공성 평가의 개요 ······················································································· 127

1. 공공성 평가의 의의 ······················································································· 127

2. 세부 평가항목 ································································································ 128

제2절 정책성 평가 ··································································································· 128

1. 기관의 설립목적과의 합치성(시행기관으로서의 적절성) ······························ 129

2. 사업추진의지 및 선호도 ················································································· 130

3. 국가정책 및 상위․관련계획과의 부합성 ······················································ 130

4. 사업의 준비정도 ····························································································· 131

제3절 국내경제 파급효과 ······················································································· 132

1. 수출파급효과 또는 자원확보효과 ·································································· 133

2. 기관의 경쟁력 제고효과 ················································································ 135

제Ⅷ장 수익성 평가 ························································································· 136제1절 사업의 재무성 평가 ······················································································· 136

1. 기본 전제 ······································································································· 137

2. 투자안의 가치평가방법 ·················································································· 138

3. 투자안의 현금흐름 추정 ················································································· 141

4. 재무적 할인율 ································································································ 143

5. 국내사업에 대한 재무적 할인율의 추정 ························································· 147

제2절 사업수행기관의 재무안정성 ········································································· 165

1. 공공기관의 재무상태 ···················································································· 166

2. 총투자비 및 재원조달가능성 ········································································· 170

3. 운영기간 중 추가재원조달 위험 ····································································· 176

제3절 해외사업위험요인 분석 ················································································· 177

1. 국가위험 ········································································································· 178

2. 사업위험 ········································································································· 185

제Ⅸ장 종합평가: 분석적 계층화법(AHP 기법) ··············································· 203제1절 다기준 분석(Multi-Criteria Analysis)과 AHP 기법 ·········································· 203

1. 다기준 분석의 필요성 ···················································································· 203

2. AHP 기법의 개요 ···························································································· 205

3. 평가자 선정 ···································································································· 207

제2절 AHP 분석과정 ································································································ 209

1. 평가의 개념화(conceptualizing) ······································································· 209

2. 평가기준 확정 및 계층구조 설정(structuring) ·················································· 210

3. 평가기준 가중치 측정(weighting) ··································································· 212

4. 대안 간 선호도 측정(scoring) ·········································································· 217

5. 종합점수 산정(synthesizing) ··········································································· 223

6. 환류과정(feedback) ························································································· 223

7. 종합판단 및 정책제언 도출(concluding) ························································· 224

제3절 조사 결과 요약 및 정책제언 ·········································································· 227

표 목 차

해외사업의 유형별 구분 ················································································· 7

주요 계약 및 검토 사항 ··················································································· 8

해외자원개발사업과 국내사업 비교 ······························································· 9

우리나라 공기업의 국제화 단계 ··································································· 12

기관유형별 투자동향 ···················································································· 13

업종별 투자동향 ··························································································· 13

공공기관의 지역별 해외투자 현황 ······························································· 14

우리나라 지역별 투자현황과의 비교 ···························································· 14

2011~12년도 공공기관 예비타당성조사 대상 해외사업 신청기관별 현황 ···· 16

산업별 사업유형 ························································································· 16

주요 공공기관 해외사업추진단계 ······························································· 22

(수익형 및 비수익형) 해외사업 예비타당성조사 평가항목 및 평가방법 ······ 35

국내 화력발전소 부지면적 현황 ··································································· 52

세계 각국의 주파수 및 송배전전압 ······························································· 55

국내 석탄화력발전소 석탄소요량 및 저탄 가능량 ········································ 59

복합화력발전소 LNG 소요량 ········································································ 59

국내 석탄화력 냉각수 취수용량 ··································································· 61

가스복합화력 냉각수 소요량 ········································································ 61

국내 석탄화력발전소 공업용수 소요량 ························································ 64

국내 복합화력발전소 공업용수 소요량 ························································ 64

국내 석탄화력발전소 회처리 현황 ······························································· 65

발전형식 및 시설용량 결정 시 고려되는 주요 요소 ···································· 68

석탄화력과 가스복합화력의 주요 구성기기와 형식 ··································· 70

ASME PTC의 구성 ······················································································ 71

EPC 계약서에 수록되는 보증 관련 주요 항목 ············································· 73

국내 기력발전소 열효율 현황 ····································································· 74

국내 가스복합발전소 열효율 현황 ······························································ 75

발전원별 연간 보수일수(예시) ··································································· 77

발전원별 고장정지 및 등가고장정지확률(예시) ········································· 78

국내 연료원별 발전소 가동률 실적 ····························································· 79

발전소 시설물 배치 시 기본 고려사항 ························································ 79

발전설비구역 건물배치형태의 비교 ··························································· 80

발전설비구역 기기배치형태의 장단점 비교 ··············································· 80

가스복합 건설기간(예시) ··········································································· 83

착공 전 주요 인허가 사항(국내) ·································································· 86

본부별 수행업무(예시) ··············································································· 87

발전운영팀 교대근무형태(4조 3교대) ························································ 88

국내 기력발전소 정비유형 ·········································································· 89

국내 가스복합의 정비 주기 및 소요기간 ···················································· 90

가스복합 LTSA(Long Term Service Agreement)의 주요 내용(예시) ············· 90

건설공사비 추정기법 ·················································································· 94

발전원별 건설단가(예시) ············································································ 95

1,000㎿급 석탄발전소 건설자금의 연차별 투입률(예) ······························· 97

1,000㎿급 석탄발전소 총투자비의 연차별 투입률(예) ······························· 98

800㎿급 가스복합발전소 EPC 및 총투자비의 연차별 투입률(예) ·············· 99

석탄화력의 고정성 운영비 비목 및 산출방법(예시) ································· 102

석탄화력의 변동성 운영비 비목 및 산출방법(예시) ································· 103

우리나라 에너지세제 현황(2007년 8월 현재 기준) ····································· 113

용량확보 메커니즘과 용량수입의 분류 ······················································ 120

국내 PPA 사업의 주요 조건 ········································································ 122

공공성 평가항목 ························································································· 128

가치평가방법의 장단점 ·············································································· 140

우리나라 국고채 및 회사채 3년물 수익률의 10개년 이동평균 ·················· 148

국고채와 회사채 금리 추이 ········································································· 149

명목 재무적 할인율 계산절차 ····································································· 151

실질 재무적 할인율 산정 ············································································ 152

단기무위험이자율에 따른 실질 재무적 할인율 계상치 ····························· 153

Moody's 신용등급에 따른 국가부도위험 스프레드 ····································· 158

각국의 최근 10년간 물가상승률 추이 ························································· 160

국제신용평가 3사의 국가신용등급 정의 ···················································· 161

평가기관별 국가신용등급 비교 ······························································· 162

국가별 적용 재무적 할인율(2012년 9월 기준) ··········································· 162

국가별 신용등급 예시 ··············································································· 163

주요 재무비율 및 계산식 ·········································································· 168

주요 재무비율 평가기준 ·········································································· 169

재무비율 종합평가 기준 ··········································································· 170

한국전력의 주요 재무비율(예시) ······························································ 170

유보자금 조달능력 검토기준 ···································································· 173

차입금 조달능력 검토기준 ······································································ 175

금융기관의 산업별 요구 DSCR 수준(예시) ··············································· 175

한국수출입은행의 국가신용도 평가등급 ················································· 183

평가기관별 국가신용등급 비교 ······························································· 184

쌍대비교 시 중요도의 척도 ········································································· 213

공공기관 해외사업 예비타당성조사 AHP 평가항목 사전 가중치(안) ········· 213

공공기관 예비타당성조사 평가부문별 가중치 범위(수익형) ····················· 214

공공기관 예비타당성조사 평가부문별 가중치 범위(비수익형) ················· 215

각 항목별 가중치 산정 결과(예시) ······························································ 217

공공기관 해외사업 예비타당성조사의 AHP 평가항목별 평가내용 및 평점기준 ······· 218

재무비율 종합평가 기준 ············································································· 221

공공기관의 현재 재무상태 AHP 문항 ························································· 221

유보자금 조달능력 검토기준 ······································································ 222

차입금 조달능력 검토기준 ······································································ 222

투자비 재원조달가능성 AHP 문항 ···························································· 222

운영기간 중 추가재원조달위험 AHP 문항 ················································ 223

AHP 평가 결과 ·························································································· 225

평가자별 의견일치도와 AHP 평점에 따른 결론 ········································ 227

공공기관 예비타당성조사 결과 요약표 ···················································· 228

그 림 목 차

[그림 Ⅱ-1] 공공기관의 해외직접투자 추이 ·································································· 11

[그림 Ⅲ-1] 공공기관 예비타당성조사 평가흐름도 ······················································ 36

[그림 Ⅳ-1] 사업추진구조도(해외 석탄화력발전사업 예시) ·········································· 45

[그림 Ⅴ-1] 발전사업의 기술 검토 및 비용 추정의 업무흐름 ········································ 49

[그림 Ⅴ-2] 발전사업 예비타당성조사 시 기술 검토와 타 검토와의 관계(국내) ··········· 50

[그림 Ⅴ-3] 냉각수 공급시설 ························································································· 60

[그림 Ⅴ-4] 냉각탑방식 ································································································· 62

[그림 Ⅴ-5] 공기냉각복수기 ·························································································· 63

[그림 Ⅴ-6] 석탄화력발전소 보일러 및 부속설비 계통흐름도(예시) ····························· 68

[그림 Ⅴ-7] 석탄화력발전소 증기터빈 사이클 계통흐름도(예시) ································· 69

[그림 Ⅴ-8] 가스복합화력발전소 물-증기계통 계통흐름도(예시) ································· 69

[그림 Ⅴ-9] 석탄화력발전소 증기터빈사이클 열평형도(예시) ······································ 76

[그림 Ⅴ-10] 가스복합화력발전소 열평형도(예시) ······················································· 76

[그림 Ⅴ-11] 가용률의 개념 및 산출식 ·········································································· 77

[그림 Ⅴ-12] 착공 전 공정(예시) ···················································································· 82

[그림 Ⅴ-13] 500㎿표준석탄화력의 건설기간 및 주요 Milestone(예시) ························ 84

[그림 Ⅴ-14] 500㎿급 가스복합의 건설기간 및 주요 Milestone(예시) ···························· 84

[그림 Ⅴ-15] 국내 발전사업 허가의 신청절차 ······························································ 85

[그림 Ⅴ-16] 발전소 운영조직(예시) ············································································· 87

[그림 Ⅴ-17] EPC 공사비 구성요소 ················································································ 93

[그림 Ⅴ-18] PPA 구조일 경우의 매출원가 구성요소 ·················································· 100

[그림 Ⅵ-1] 전력산업 매출 추정과정 ··········································································· 110

[그림 Ⅵ-2] 우리나라 지역별 전력수급 예제 ······························································· 111

[그림 Ⅵ-3] 미회수비용과 용량 메커니즘 ···································································· 114

[그림 Ⅵ-4] 지역별 전력시장 가격 변화 예제(미국 전력시장) ····································· 115

[그림 Ⅵ-5] 우리나라 열병합 운영수입구조 모식도 ···················································· 115

[그림 Ⅵ-6] 설비 이용률 및 매출 추정과정 ·································································· 116

[그림 Ⅵ-7] 발전설비 공급곡선의 예제 ········································································ 118

[그림 Ⅵ-8] 계약시장과 밸런스 현물 시장의 구조 ······················································· 119

[그림 Ⅵ-9] 전력시장의 구조에 따른 분류 ··································································· 125

[그림 Ⅵ-10] 현물에너지시장의 분류 ·········································································· 125

[그림 Ⅷ-1] 국가위험 스프레드 ···················································································· 159

[그림 Ⅸ-1] 공공기관 해외사업 예비타당성조사 AHP 구조 ········································ 211

제Ⅰ장

연구 개요

제1절 연구의 배경 및 목적

1. 연구의 배경 및 필요성

공공기관 예비타당성조사제도는 공기업 및 준정부기관(이하 공공기관)의 대규모신규 투자사업의 타당성에 대한 객관적이고 중립적인 조사를 통해 신규투자를 투명

하고 공정하게 결정하기 위한 목적으로 도입되었다. 이에 따라 공공기관이 추진하는사업의 효율성 제고 및 재무건전성 확보를 목표로 2011년 1월 1일부터 시행되었다.

공공기관 예비타당성조사 시행을 위해 2010년 말 세부시행지침 및 분석요령을 중심으로 연구가 진행되었으며, 이를 바탕으로 2011년 공공기관 예비타당성조사가 수행되었다. KDI 공공투자관리센터는 2011년 상반기 12건, 하반기 3건 총 15건의 공공기관 예비타당성조사를 완료하였다.

2012년 공공기관의 해외사업에 대한 예비타당성조사 수행을 앞두고, 특히 2011년공공기관 예비타당성조사 시행계획, 수익성 평가 기준, 그리고 2011년 조사내용 등을바탕으로 사업유형에 따른 고려사항 및 검토과정에서 제기된 문제점 등을 반영할 필

요가 있다. 이에 따라 공공기관의 해외사업에 대한 예비타당성조사 수행을 위한 표준지침 마련의 필요성이 대두되었다.

2 공공기관 해외사업 예비타당성조사 수행을 위한 표준지침 연구

2. 연구의 목적

본 연구는 기본적으로 예비타당성조사 수행을 위한 일반지침 수정․보완 연구(제5판), (2008)를 따르되, 해외사업의 특수성을 반영하여 공공기관의 해외투자에 대한 예비타당성조사 시 따라야 할 기본적인 조사내용과 방법론을 제시함으로써 객관

적이고 효율적인 조사 수행을 위한 지침을 마련하는 것을 목적으로 한다.

본 연구의 구체적인 목적은 다음과 같다.

① 공공기관 해외사업에 대한 예비타당성조사를 위한 별도의 시행계획 및 수행

지침을 마련하여, 개별 공공기관의 자율적인 투자운용과 사업의 특성을 고려하되, 정부의 기본 정책방향과 부합하는 검토가 이루어질 수 있도록 한다.

② 공공기관 해외사업에 대한 예비타당성조사 대상 선정에 대한 근거를 확립하고

조사에 대한 기준을 마련한다. ③ 공공기관의 해외사업에 대한 예비타당성조사의 분석방법을 크게 공공성 평가

및 수익성 평가로 구분하고 각 항목에 대한 세부적인 분석방법을 제시하여 공공기관

해외사업에 대한 예비타당성조사가 효율적으로 이루어지도록 한다.

제2절 연구의 방향 및 연구내용

1. 연구의 개요

‘제1부 공공기관의 해외투자 현황’에서는 해외투자사업의 특성, 공공기관의 해외투자 현황 및 특징을 분석함으로써 조사대상 사업의 선정과 평가과정에서의 고려요

소들을 추출하고자 한다.‘제2부 예비타당성조사의 추진방향 및 절차’에서는 조사의 필요성, 대상 사업의

선정기준 및 평가방법론을 검토하고, 추진절차(안)를 제시하고자 한다.‘제3부 공공기관 해외투자사업 예비타당성조사 지침’에서는 구체적인 예비타당성

조사 수행을 위한 평가항목별 지침을 수립․제시하고자 한다.

제Ⅰ장 연구 개요 3

2. 연구의 방법

첫째, 예비타당성조사와 관련된 선행연구를 분석하도록 한다. 특히 공공기관 해외사업과 관련된 연구보고서 및 사례를 분석하고 기존 공공기관 예비타당성조사 방법

론을 기본 틀로 하여, 공공기관 해외사업 예비타당성조사에 적용 가능한 항목과 추가 고려사항 등을 검토하였다.

두 번째로 공공기관 해외사업의 특수성을 고려하여 해외사업의 리스크요인(국가리스크, 사업리스크 등)을 분석하고 그 반영방법을 검토하였다. 구체적으로 살펴보면, 공공기관 해외투자사업의 산업별, 투자유형별, 참여방식별 특성을 반영한 대상사업의 선정 및 조사 방법을 검토하였으며, 해외사업의 특수성을 반영한 공공성 및수익성 평가방안을 파악하였다.

세 번째로 관련 문헌 연구를 들 수 있다. 문헌의 종류에는 국내외 기업의 해외투자이론 및 해외투자, 공공기관 해외투자, 해외투자사업 관련 기준수익률(할인율), 각공공기관의 해외사업 관련 규정, 운영절차, 지침, 체크리스트 등, 금융기관 및 유관기관의 사업성 분석 매뉴얼 등, 타 기관이 수행한 해외투자사업에 대한 타당성조사보고서 및 사례가 있다.

마지막으로 전문가 집단 활용을 들 수 있다. 즉 Brain Storming 회의, 자문회의, 간담회 등을 개최하여 외부 전문가 집단의 의견을 수렴하고, 연구에 반영하여 객관적인 평가기준을 마련하고자 하였다.

제 1 부

공공기관의 해외투자 현황

제Ⅱ장

공공기관의 해외투자 현황

제1절 해외투자사업의 특성

1. 해외투자사업의 유형

해외사업을 추진하고 있는 공공기관들은 한국가스공사, 한국전력, 발전자회사(동서, 남동, 중부, 남부, 한수원 등), 광물자원공사, 석유공사 등 주로 공기업들로서 자원개발, 발전 및 수처리 프로젝트를 중심으로 추진하고 있다.

참여형태는 신규 개발사업과 기존 법인에 대한 지분출자로 구분할 수 있으며, 대부분 해외 현지국가 기업 또는 국내 민간기업과의 공동출자형식으로 참여하고 있다.

구분신규 개발사업 지분인수사업

(M&A 및 지분인수)자원개발사업 발전사업 수처리사업

세부시설

LNG, 천연가스 석탄층 메탄가스 유전, 광구 광물자원

수력 가스복합화력 석탄화력 열병합 원자력 태양광

상수도 하수도 담수화설비

에너지기업 탐사광구

해외사업의 유형별 구분


2. 해외투자사업의 특성

가. 투자환경을 결정하는 각종 제도 및 법률 등에 대한 이해 필요

해외투자를 위해서는 해당국의 국가신용도, 외국인투자제도, 법인설립, 각종 인허가제도, 토지제도, 조세제도(법인세, 부가가치세, 원천징수세, 지방세, 관세, 개인소득세 등), 노동시장 관련 법제 등에 대한 파악이 선행되어야 한다.

나. 복잡한 계약구조 파악 필요

공공기관의 해외투자사업은 대부분 공동의 출자자들과 별도의 법인(SPC, Special Purpose Company)을 구성하여 프로젝트 파이낸싱(Project Financing) 구조로 추진되는바, 사업주, Project Company 및 각종 이해관계자들 사이의 다양하고 복잡한 계약을통하여 이루어진다. 따라서 공공기관의 해외투자사업을 이해하기 위해서는 각종 계약내용에 대한 파악이 중요하며, 법률전문가의 도움이 필요하다.

구 분 사업 검토 시 필요한 사항

주주 간 협약

Ÿ 사업주 위험분석과정의 필수 검토사항(대개 국내 민간업체와 외국현지국의 기업들이 컨소시엄을 구성하여 투자에 참여하는 경우가

대부분임)Ÿ 계약내용과 각 구성원들의 신인도

정부와의 협약

Ÿ 사업마다 다를 수 있으나, 발전사업의 경우에는 정부 또는 정부기관과 Concession Agreement를 맺는 경우 그 조건들을 체크하는 것이 필요함. 정부보증이 있는 경우 그 내용

판매 관련 계약 Ÿ 판매처와의 계약 내용 및 조건원재료 구매계약 Ÿ 석유, 가스, 석탄 등 원재료의 장기 안정적 구매계약 여부 및 내용

EPC 계약 Ÿ 계약조건과 건설과정 참여 건설사 및 엔지니어링사의 신인도

운송 관련 계약Ÿ 원재료 및 완제품의 운송 관련 회사와의 장기 안정적 계약, 전력사

업의 경우에는 송배전망 관련 계약 등의 여부 및 그 내용

O&M 계약 Ÿ 유지보수 관련 계약내용 및 업체의 신인도

대주단과의

협약(안)

Ÿ 협약(또는 협약(안))의 조건에 대한 검토, 대부분의 해외사업은 추진 초기부터 금융기관과의 Financing 조건들, 즉 예비적인 Terms & condition을 협의․진행하면서 추진하는 경우가 대부분이므로, 이에대한 조건을 체크할 수 있음.

주요 계약 및 검토 사항

제Ⅱ장 공공기관의 해외투자 현황 9

다. 추진기간 및 일정의 불확실성

일반적으로 사업 관련 이해관계자가 다양하고, 각종 협상이 많아 사업추진에 장기간이 소요되고, 일정계획(scheduling) 수립이 어렵다.

라. 해외사업의 위험요인

공공기관이 해외에서 사업을 수행할 경우 사업환경이 국내와 다름으로 인해 발생

하는 추가적인 위험이 존재한다. 위험은 크게 국가위험과 사업위험으로 구분할 수 있다. 국가위험요인은 소재국의

정치, 경제, 사회적 상황이 국내와 같지 않기 때문에 발생하는 위험이고, 사업위험요인은 국내사업에도 존재하지만, 해외사업이기 때문에 각 요소의 불확실성이 증폭되는 경향이 있다. 이러한 위험요인으로 인하여 해외사업은 국내사업보다 실패확률이높은 편이다.

위험요인을 대비(hedge)하기 위하여 현지 정부, 관련 업체 또는 ECA1) 등의 보증을 받거나, 보험으로 보호조치를 취하는(cover) 경우가 일반적이다. 위험의 헤지(hedge)를 위해 수반되는 비용은 해당 사업의 수익성에 부(否)의 효과를 가져오고, 이러한 수단으로 커버되지 않는 위험요인들로 인해 목표수익률을 상향시켜야 할 필요

가 있다.

3. 국내 투자사업과의 차별성

위에서 제시한 특성을 기초로 해외사업과 국내사업을 비교해 보면 다음과 같다.

구분 해외자원개발사업 국내사업

투자비 예산 반영 Top-down 방식 Bottom-up 방식

추진형태 개발과 지분매입 등을 병행 사업개발에 한정

제반 사업조건 확정시점진출국 입찰 참여 또는

협상과정예비 사업성 분석시점

사업 발굴 이후 추진기간 매우 가변적 예측 가능

해외자원개발사업과 국내사업 비교

1) Economic Cooperation Administration


제2절 공공기관의 해외투자

1. 세계 해외투자의 현황

최근 들어 세계적으로 해외직접투자(FDI, Foreign Direct Investment)에서 국가의통제를 받는 공기업들의 비중이 증대되어, 2010년 기준으로 각국의 국영초국적기업(State-owned Transnational Corporation: TNC)들의 FDI 금액(1,460억달러)이 전체 FDI 금액의 11%를 차지하고 있다. 특히 개발도상국의 총FDI에서 국영초국적기업의 비중은 32%를 차지하고 있다(2003-10년 누계기준).2)

국영초국적기업들의 해외진출 유형을 보면, 국제 M&A의 경우는 2/3가 선진국을대상으로 하고 있고, 신규 개발사업(greenfield)의 경우는 62%가 개발도상국을 대상으로 하고 있다.

주력 투자업종을 보면, 선진국 기업들은 전기, 가스, 수도 등 유틸리티(utility) 분야(33%)와 통신(19%)에 치중하고 있으며, 대부분 국가 전체를 커버하는 유틸리티 공기업들로서 이들의 해외투자 목적은 기업 자체의 이익을 추구하고 해외에서 시장지

배력을 강화하기 위함이다. 반면, 개발도상국 기업들은 광업(37%), 통신(20%)에 치중함으로써 급성장하는 국가경제에 필수적인 천연자원의 안정적 수급을 지원하기 위한

국가목표에 집중하고 있다.OECD 보고서에 따르면, 2010~30년 기간 동안 육상교통, 통신, 전기, 수도 및 발전

부문과 석유, 가스, 석탄 등 에너지부문을 포함하면 세계적으로 누적기준 71조달러의투자가 필요한 것으로 집계되어 세계 GDP의 3.5%에 달할 것으로 전망하고 있다. 즉, Infrastructure 부문이 새로운 해외투자분야로 부상하고 있는 것이다.3)

2) UNCTAD, World Investment Report 2011: Non-Equity Modes of International Production and Development, 2011.

3) OECD, Infrastructure to 2030: Telecom, Land Transport, Water and Electricity, 2006.


2. 국내 공공기관의 해외직접투자 현황

가. 개요

공공기관의 해외직접투자는 2001년부터 증가세를 유지하는 가운데, 누적기준 투자액은 94억 8,000만달러를 기록하여, 동 기간 중 우리나라 해외투자금액 1,081억달러의 8.8%를 차지하고 있다. 2000년 이후 공공기관의 투자금액은 연평균 55.2% 증가하여 우리나라 전체 연평균 증가율(15.7%)을 크게 상회하고 있다.

특히 2009년에는 우리나라 연간 해외투자금액의 23.1%인 46억달러를 투자하였고, 이는 전년 대비 128.6% 증가한 액수이다. 2010년 투자금액은 59억달러이며, 이는2009년 대비 27.8% 증가한 수치로, 총누적금액 162.2억달러는 우리나라 전체 투자금액인 1,633.7억달러의 9.9%에 달하고 있다.

(백만달러) (%)

자료: 한국수출입은행, 우리나라공공기관의해외직접투자동향, 2011. 4.

[그림 Ⅱ-1] 공공기관의 해외직접투자 추이

우리나라는 발전회사 등 유틸리티(utility) 기업을 중심으로 기업 자체의 수익원을확보하고 해외시장 지배력을 제고하고자 하는 선진국형과, 성장지향의 국가경제를지원하기 위한 국가적 목표를 뒷받침하는 개도국형(에너지자원 확보 주력형)의 성격을 모두 가지고 있다. 우리나라 공공기관들의 진출지역을 보면 국가신용위험에도 불구하고 대부분 개발도상국 또는 체제전환기 국가를 대상으로 하고 있다.

기업의 세계화 패턴을 보면, 대부분 초국적기업의 세계화와 FDI(Foreign Direct


Investment)에 관한 연구들은 단계적 진화론적 입장에 있다. 우리나라 자원에너지부문 공기업들의 해외진출과정 역시 경험․지식의 축적과 투자위험관리 측면에서 단계

적 확장전략을 채택하고 있으며, 기업별로 진출단계에 뚜렷한 차이를 보인다.김용창(2012)에서는 기업의 국제화 단계를 1) 기술과 인력 교류 협력단계, 2) 전문

기술 컨설팅용역단계, 3) 직접투자 공공참여단계, 4) 직접투자 총책임단계 등 4단계로 분류하고 있으며, 우리나라 10대 공기업들은 각각 다음 와 같은 단계로분류되고 있다.4)

단계 공기업2단계 한국도로공사, 지역난방공사, 한국공항공사, 철도공사3단계 토지주택공사, 한국가스공사, 한국수자원공사, 인천국제공항공사4단계 한국전력공사, 한국석유공사

우리나라 공기업의 국제화 단계

나. 기관유형별 추이

공공기관의 유형별 투자 비중은 누적기준으로 2009년 시장형 공기업이 87.2%, 준시장형 공기업이 8.1%를 차지하였으며, 이들이 공공기관의 해외직접투자를 주도하였다. 이는 외형 및 자체 수입규모에 따라 투자재원 확보가 용이하였기 때문이다. 특히원유․가스․광물․전력 등을 취급하는 석유공사, 한국전력 등을 중심으로 에너지자원을 확보하기 위한 광업부문 투자가 활발히 이루어지고 있다. 또한 중부발전 등 발전자회사와 산업은행, 수출입은행 등 국책금융기관을 포함한 기타 공공기관이 4.3%를 차지하고 있고, 기금관리형과 위탁집행형 준정부기관은 각각 0.4%, 0.01%로 투자비중이 미미하다.

한편, 해외직접투자 실적이 있는 공공기관은 2009년 297개 중 6.4%인 19개에 불과하며, 이 중 1개 기관의 투자금액이 공공기관 전체 투자금액의 70.9%를, 자회사를포함한 5개 기관이 99.2%를 차지하고 있어, 소수의 공공기관이 해외직접투자를 주도하고 있음을 알 수 있다. 2010년 투자기관은 15개로 더욱 감소했으며, 석유공사, 광물공사, 가스공사, 한국전력 등의 공기업이 96.5%를 차지하고, 기타 공공기관이 3.1%, 기금관리형과 위탁집행형 기관은 각각 0.2%에 그치고 있다. 2000~10년 공공기관의유형별 투자동향을 살펴보면 다음 와 같다.

4) 김용창, 경제 하부구조 관련 공기업의 해외투자에 관한 연구(1): 이론적 고찰, 공기업 FDI 특징 및전략 , 한국경제지리학회지, 제15권 제1호, 2012, pp.1~25.


(단위: 백만달러)

구 분 ~2000 2001~05 2006 2007 2008 2009 2010 누계

시장형 공기업 579.5 571.8 824.3 984.4 1,754.8 4,337.2 5,551.2 14,603.3

준시장형 공기업 6.4 34.8 45.9 195.0 210.4 279.6 281.4 1,053.5

기타 공공기관 167.1 192.4 0.1 81.5 0.6 0.6 61.9 5604.1

기금관리형 기관 - 16.0 - 17.9 - - - 33.9

위탁집행형 기관 22.0 0.0 - 0.3 0.5 0.4 4.8 28.1자료: 한국수출입은행, 우리나라 공공기관의 해외직접투자동향, 2011. 4.

기관유형별 투자동향

다. 업종별 투자

공공기관의 업종별 해외투자동향을 누적기준으로 살펴보면, 광업이 86.7%로 가장큰 비중을 차지하고 있다. 특히 2009년에는 전체 투자액의 91.5%에 해당하는 42.7억달러가 광업부문에 투자되었으며, 2010년 투자액은 전체 투자의 78.9%에 해당하는57억달러에 달하였다. 이는 해외자원개발 활성화와 자주개발률 제고를 위해 자원개발 공기업의 대형화․전문기업화를 추진한 정부정책과 밀접히 연관되어 있다.


구 분 ~2000 2001~05 2006 2007 2008 2009 2010 누계광 업 376.3 570.1 832.0 832.5 1,872.9 4,271.8 5,698.1 14,453.6

전기, 가스, 증기및 수도 사업

85.6 12.7 24.9 346.9 58.3 319.9 117.7 966

금융 및 보험업 167.1 208.4 - 95.6 - - 60.0 531.1제조업 101.0 23.9 13.4 - - 4.5 7.2 149.9건설업 - - - 3.8 34.6 14.4 0.1 52.9기타 45 - - 0.3 0.5 7.2 16.3 69.4

자료: 한국수출입은행, 우리나라 공공기관의 해외직접투자동향, 2011. 4.

업종별 투자동향

라. 지역별 특징

2009년 공공기관 해외투자의 지역별 분포 현황을 살펴보면, 북미가 44.2%로 가장높고, 이어 아시아가 21.0%, 유럽이 12.4%를 각각 차지하고 있다. 이는 광업 투자가


활성화되면서 북미 투자가 증가한 데에 따른 결과로서, 제조업 투자 비중이 높은 아시아는 상대적으로 투자규모가 낮음을 알 수 있다. 그러나 2010년에는 석유공사의영국 다나사(社) 인수 영향으로 유럽 투자가 전년 대비 265.4% 증가하였으며, 2009년석유공사의 하비스트사(社) 인수로 급증하였던 북미의 투자율은 61.9% 감소하였다. 누적투자 현황 기준으로 살펴보면 북미가 32.9%로 여전히 가장 높고, 이어 유럽28.8%, 아시아 18.8%의 투자율을 보이고 있다.

그러나 우리나라의 전체 투자 비중이 낮은 중남미, 아프리카, 중동 지역의 경우투자금액 자체는 적으나, 공공기관의 투자 비중이 각각 57.4%, 15.1%, 11.1%를 차지하고 있어 상대적으로 높은 투자비율을 보이고 있다.


구 분 ~2000 2001~05 2006 2007 2008 2009 2010 누계

북미 38.8 6.9 280.5 55.7 1,003.4 2,866.5 1,092.4 5,344.2

유럽 190.8 107.0 38.1 91.2 155.5 880.1 3,215.8 4,678.5

아시아 331.8 399.9 205.2 635.7 346.9 338.5 785.6 3,043.6

아프리카 14.1 137.5 183.5 185.6 131.4 238.3 201.6 1,091.9

중남미 116.3 118.7 69.4 140.0 137.65 55.5 129.6 767.1

대양주 24.6 18.4 8.1 77.2 129.7 147.5 310.2 715.7

중동 58.9 26.5 85.5 93.7 61.8 91.3 164.2 582.0자료: 한국수출입은행, 우리나라 공공기관의 해외직접투자동향, 2011. 4.

공공기관의 지역별 해외투자 현황

(단위: 백만 달러)

지역공공기관(A) 우리나라 전체(B) 공공기관 비중

(A/B, %)비중(%) 비중(%)북미 4,194.4 44.2 24,505.3 22.7 17.1아시아 1,994.1 21.0 50,507.8 46.7 3.9유럽 1,176.3 12.4 18,749.1 17.3 6.3중남미 895.1 9.4 1,558.3 1.4 57.4대양주 718.5 7.6 9,160.3 8.5 7.8아프리카 381.2 4.0 2,520.1 2.3 15.1중동 122.4 1.3 1,102.2 1.0 11.1합계 9,482 100.0 108,103.1 100.0 8.8

주: 누적 기준자료: 한국수출입은행, 우리나라 공공기관의 해외직접투자동향, 2011. 4.

우리나라 지역별 투자현황과의 비교


3. 예비타당성조사 대상 해외투자사업 현황 및 특징(2011~12년도)

가. 개요

공공기관들이 공기업 및 준정부기관 예산편성지침에 따라, 2011~12년에 기획재정부에 사업계획을 제출한 예비타당성조사 대상 사업 301개 중 해외사업은 총 12개기관이 추진 중인 100개 사업으로 집계되었다.

산업별로는 수자원공사와 한국전력 및 발전자회사들이 추진하고 있는 발전사업

49개, 수자원공사의 수처리사업 12개, 가스공사, 석탄공사, 석유공사, 광물자원공사와한국전력 및 동서발전이 추진하고 있는 자원개발사업 33개 및 인천국제공항공사가추진을 계획 중인 공항지분 인수사업 6개로 구분된다.

세부적인 사업내용을 보면, 발전사업 49건 중에는 수력발전사업이 13건으로 가장많고, 이 외에 다양한 에너지원의 발전사업을 추진하고 있다. 수처리사업은 상수도와하수도가 각각 7건, 4건이고, 담수화 Plant가 1건이다. 자원개발사업 33건 중에는 가스개발사업이 21건으로 가장 많고, 석유개발 4건, 석탄개발 4건 및 기타 광물자원 2건, 가스제조 1건 및 배관사업 1건이 있다.

참여형태별로 살펴보면 국내 민간기업들과 공동으로 참여하는 사업이 대부분이

고, 일부 자원개발사업은 국제적인 컨소시엄에 국내기업으로서는 공공기관이 단독으로 참여를 계획하고 있는 사업도 있다. 공동으로 참여하는 사업의 공공기관 지분비율은 대체적으로 10~20% 내외이나, 일부 사업은 경영권의 확보를 위하여 지분율을40% 이상으로 계획하고 있다.


기관 계 발전 상하수도 자원개발 공항운영

수자원공사 25 13 12 　가스공사 23 　 23석탄공사 1 　　 1석유공사 4 　　 4

광물자원공사 2 　　 2한국전력 11 9 　 2남동발전 14 14 　　남부발전 4 4 　　동서발전 5 4 　 1서부발전 4 4 　　중부발전 1 1 　　

인천국제공항공사 6* 6계 100 49 12 33 6

주: 인천국제공항공사 프로젝트들은 사업추진의 불확실성으로 인해 중도에 철회하였음.자료: 기획재정부.

2011~12년도 공공기관 예비타당성조사 대상 해외사업 신청기관별 현황

구 분　 건수 비고

발 전

수력 18 수자원 13, 남동 4, 서부 1열병합 2 남동 1, 남부 1석탄화력 13 남동 5, 동서 3, 한국전력 2, 남부 2, 서부 1복합화력 8 남부 1, 동서 1, 서부 2, 한국전력 3, 남동 1원전 1 한국전력 지분투자 1

풍력/태양광/바이오

4 중부 1, 남동 2, 한국전력 1

미분류 3 남동지분인수 1, 한국전력 IPP 2소계 49 　

수처리사업

담수화 1 수자원공사　상수도 7 수자원공사하수도 4 수자원공사　소계 12 수자원공사

자원개발

가스 23 가스공사(대부분 공동개발)석유 4 석유공사광물 2 광물자원공사석탄 4 석탄공사 1, 동서 1, 한국전력개발 관련 2소계 33 　

기타 공항운영 6 인천국제공항공사총 계 100 　

자료: 기획재정부.

산업별 사업유형


이와 같이 공공기관의 해외투자는 10여 개 기관이 주도하고 있고, 참여하는 산업도 크게 발전, 수처리, 자원개발 분야에 집중되어 있다. 이러한 추세는 향후에도 당분간 유지될 것으로 예상된다.5)

나. 주요 특징

1) 산업별 해외투자사업추진동기

가) 해외 자원개발사업

천연자원의 안정적인 수급을 지원하기 위한 국가목표에 맞추어 추진하는 자원개

발사업은 석유공사, 가스공사, 광업진흥공사 등이 추진하고 있는 해외자원개발사업과 전력생산에 필요한 석탄 등의 개발을 추진하고 있는 한국전력 및 발전자회사의

자원개발사업 등이 있다.자원개발사업은 사업추진 시기에 따라 탐사, 개발 및 생산 단계로 구분된다.

① 탐사 단계 사업은 광구에서 광물의 부존을 확인하기 위한 사업으로 이 단계에서

는 일반적으로 매장량이 확인되지 않아 리스크가 높다. 석유․가스에 비하여 유연탄은 상대적으로 실패확률이 낮다.

② 개발 단계 사업은 원유부존이 확인된 광구 또는 개발단계에 있는 광구의 권리 취

득 및 지분 매입, 또는 상업적 생산을 위한 생산시설과 부대시설 건설 등이 해당되며, 통상 막대한 자금이 소요된다. 이는 생산준비를 위한 투자규모 결정이 이루어지는 단계로 사업의 경제성 평가와 최적의 사업구조 선택이 중요한 시기이다.

③ 생산 단계 사업은 운영권자 또는 비운영권자로서 경제적 생산 단계에 있는 광구

의 권리 취득 및 지분매입, 생산설비의 건설, 추가매장량 확보를 위한 시추 등의사업을 말한다.

일반적으로 자원개발 관련 투자방식은 융자매광계약, 생산분배계약, 청부작업계약 등을 통한 간접투자방식과 컨세션, 합작개발 등의 직접투자방식이 있는바, 국내공기업이 지분투자를 통해 합작으로 추진하는 직접투자방식이 예비타당성조사의 대

상이 된다.

5) 본 연구에서는 이들 산업에 초점을 맞추어 예비타당성조사 지침을 수립하고자 한다.


해외자원개발사업은 대규모 자본의 장기투자가 필요한 동시에 리스크가 높은 사

업이기 때문에 국내에서는 규모가 큰 공기업들이 주된 역할을 해온 것이 사실이다. 최근 들어 북미 및 유럽 지역에 대한 투자 비중이 증가한 것은 북미 및 유럽 지역의

자원기업 지분인수가 증가하고 있기 때문이다. 이는 2008년에서 2010년 사이 자원개발 관련 전체 해외투자액 중 지분인수방식의 비중이 39%로 크게 증가한 것이 주된요인이다.6)

나) 해외발전사업

한국전력과 발전자회사들은 공기업의 민영화와 국내 전력시장에서의 독점적 지

위 상실 및 국내 전력수요의 성장한계를 극복하기 위한 경영전략의 일환으로 그동안

축적한 기술과 경험을 바탕으로 전력산업의 세계화를 표방하며 해외투자사업을 추진

하게 되었다. 한국전력과 발전자회사의 해외진출은 기본적으로 사업 자체의 수익성을 확보하고 해외에서의 시장지배력 강화를 기본 목적으로 하고 있다.

한편, 발전회사가 해외에 진출하게 되면, 국내 기자재 제작업체, 엔지니어링사(社) 및 민간건설업체들의 동반진출이 이루어져 수출증대효과 등 국가경제적으로 기여할

수 있는 요소가 있다.

다) 해외 수처리사업

국내 물시장의 포화 및 정체성을 극복하고, 다국적기업과의 경쟁을 통한 생산성향상을 위하여 한국수자원공사를 중심으로 해외사업을 적극 추진하고 있다.

한국수자원공사는 2009년 BOT 방식의 파키스탄 Patrind 수력발전사업을 시작으로대규모 장기투자사업에 진출하고 있다. 또한 각국의 상하수도 BOT 사업에 국내 건설업체들과 함께 진출을 추진하고 있다. 발전사업과 마찬가지로 수처리사업의 해외투자의 주목적 또한 수익추구라 할 수 있다.

2) 해외투자사업 투자유형

가) 신규 개발사업

단독 또는 국내외 기업들과 컨소시엄을 구성하여 현지법인(SPC)을 설립하고,

6) 김필수, 해외자원개발사업의 성과와 과제 , Energy Focus, 2011 가을호, 에너지경제연구원, 2011. 11, pp. 88~98.


SPC를 통하여 신규사업에 대한 사업계획 수립, 인허가 획득, 건설 및 운영을 추진하게 된다. 신규 개발사업은 계획수립부터 운영단계에 이르기까지 장기간이 소요된다.

한편, 국내 공공기관들의 해외투자 추진과정을 보면, 초기부터 개발사업을 공공기관이 주도적으로 추진하는 경우가 있고, 현지국 기업 또는 국내 민간기업이 주도하여 개발하는 과정에서 공공기관이 해당 사업에 참여하는 경우가 있다. 즉, 개발과정중간에 SPC의 지분참여 등을 통하여 후발주자로 참여하는 경우다.

나) 지분인수사업(M&A 또는 지분인수)

이미 설립된 회사를 사들이거나 지분을 인수하는 방식으로, 인수대상 사업의 사업실적이 있거나 사업권 확보 또는 사업추진이 구체화되어 있어, 해당 사업의 가치판단을 위한 자료가 비교적 구체적이다. 사업리스크가 적은 대신 프리미엄을 지불해야 하는 등의 이유로 인해 사업으로부터 기대되는 수익률이 낮다.

또한 공개적으로 매각공고를 낸 사업 또는 기업의 지분인수를 추진하는 경우가

대부분이다. 매수기업은 매각기업이 제시한 기간 내에 의사결정을 하여 인수입찰에참여하게 된다. 공개적인 매각이 아닌 제안형으로 추진하는 경우에는 일정에 대한제약이 상대적으로 적다.

일반적으로 지분인수나 M&A 시에는 사업 또는 회사에 대한 실사(due-diligence) 결과를 기초로 의사결정을 하게 되는데, 이러한 실사작업 후에 가치판단을 할 수 있어 실사 후에는 촉박한 일정으로 추진되는 경우가 많다. 따라서 해당 공기업의 지분인수투자에 대한 예비타당성조사에는 시간적인 제약이 따를 것으로 예상된다.

대개 기업의 지분투자 또는 M&A 시에 투자비 중 60~80%는 타인자본을 조달하여 인수하게 되는데, 인수 금융을 위하여 기업의 자체 실사기간 중 또는 인수결정 후에 금융기관이 주도하는 타당성조사를 받게 된다.

3) 해외사업의 참여방식

가) 입찰형

해외사업의 발주국 또는 발주기관이 사업 또는 사업권(또는 지분)에 대한 입찰을통하여 우선협상자를 지정하고, 협상을 통하여 사업자를 선정하거나 지분을 양도하는 경우이다.

입찰형 사업의 경우, RFP 발급 이후 주어지는 입찰 준비기간이 국가와 사업마다다를 수 있지만(대개 발전사업의 경우 4~8개월), 공식적으로 주어지는 기간에 사업에


대한 실사(due-diligence)를 하고, 내부적으로 의사결정을 완료한 후, 사업 참여조건을담은 사업계획을 확정하기 때문에 일정의 여유가 없다.

입찰형 사업의 경우 자금의 일부를 부채로 조달(debt financing)하는 경우에는, 입찰 전에 개략적인 사업내용을 바탕으로 대출의향서를 받고, 낙찰 후 발주국 또는 발주기관과의 협상기간에 금융기관과 수출보험기관의 사업에 대한 타당성 검토를 받는

다.한편, 입찰예정인 사업에 대하여 정보가 많은 현지기업과 사전적으로 준비하는

사업의 경우에는 입찰형 사업이라도 내부 의사결정이 조기에 이루어질 수 있기 때문

에 충분한 시간을 가지고 사업 참여 여부를 결정할 수 있다. 그러나 대부분의 입찰사업은 참여 공기업이 가격 등 해당 사업의 입찰 시 제시조

건을 입찰 참여 직전에 결정하는 것이 대부분이므로, 그 이전에는 회사계획이 확정되지 않아 입찰 전에 본 제도상의 예비타당성조사 기간을 확보하기가 어렵다. 또한입찰 준비과정에서 사업을 포기하는 경우도 발생하고 입찰에 실패할 확률이 높아, 입찰 전에 예비타당성조사를 실시하는 것은 그 실효성이 적다.

나) 제안형

공공기관이 단독 또는 국내외 기업들과 컨소시엄을 구성하여 사업계획을 수립하

고 사업을 추진하는 경우로서, 대개의 경우 현지 유력기업과 공동으로 사업을 추진하게 된다.

제안형 사업은 개발기간이 길고, 사업개발 시 현지 기업에 대한 의존도가 큰 단점이 있으나, 개발과정에서 사업위험요소들을 파악할 수 있고, 치열하게 경쟁하는 입찰형 사업에 비하여 상대적으로 양호한 수익성을 확보할 수 있는 장점이 있다.

공공기관이 추진하는 해외 신규 개발형 사업에서는 입찰형보다 제안형으로 추진

되는 경우가 많다.

다. 공공기관의 해외사업추진절차

1) 사업 발굴 및 선정 단계

가) 정보입수

공공기관의 해외투자사업에 대한 정보입수는 자체 정보망에 의해 입수하거나 발

주국 또는 발주기업으로부터 직접 RFP를 받는 경우와 해외사업을 적극적으로 추진하고 있는 국내 시공사나 교포기업 등 민간기업들로부터 정보를 입수하는 경우로 대


별된다. 자원개발사업의 경우에는 석유개발공사나 가스공사 등 공공기관이 민간기업보다

정보입수가 활발하나, 공공기관 전체적으로는 민간기업 해외정보망으로부터의 정보입수가 많은 편이다.

나) 자체 검토 및 사업선정

공공기관 내부의 사업부서에서 자체인력으로 사업성에 대한 예비분석을 실시하

여 그 결과를 기초로 실무진 중심의 사업선정위원회를 개최하여 사업을 선정한다.

2) 사업개발단계

가) 사업추진 기본계획의 수립

사업이 선정되고 나면, 사업개발단계에서는 해당 사업을 위한 컨소시엄을 구성하고, EPC(Engineering, Procurement & Construction) 및 O&M(Operation and Management) 계획 등 기본계획을 수립한다.

나) 사업 참여자 간 협력관계 구축

사업 참여자 간 MOU를 체결하거나, 필요한 경우 JDA 등을 체결한다. 일반적으로MOU 또는 JDA에는 참여자 간의 역할분담, 비용분담방식 및 사업기밀보호 등의 내용을 명시한다.

다) 자문사 선정 및 사업 타당성조사 실시

법률, 금융, 기술 등에 대한 자문사들을 선정하고, 기술성, 경제성 평가 등 사업타당성조사를 실시한다.

라) 사업 관련 내부 의사결정

사업 타당성조사 결과를 바탕으로 리스크관리위원회에서 사내 전문가의 심의를

거치고, 사업심의위원회를 개최하여 제안서 제출 여부를 최종 심의하여 제안서를 제출하고, 우선협상대상자로 선정되면 사업조건에 대한 협상을 실시한다.


3) 계약체결단계

사업의 우선협상자로 선정되면, 이사회의 승인을 거쳐 현지법인을 설립하고, 현지법인을 중심으로 제반 사업 관련 협상을 거쳐 계약을 체결한 후 착공 전 인허가를 진

행한다. 또한 사업조건이 확정되면 금융기관과의 협상을 거쳐 금융계약을 체결하여재원조달을 확정하고 건설 운영단계에 들어가게 된다.

구분 사업 발굴 및 선정 단계 사업개발단계 계약체결단계

한국전력

사업의 발굴

기초 사업성조사

해외사업 선정위원회

사업추진 기본계획 수립

MOU(Memorandum of Understanding)/JDA(Joint Development Agreement) 체결

자문사 선정

타당성조사

리스크관리위원회

해외사업심의위원회

제안서 제출

이사회 승인

현지법인 설립

계약체결

재원조달

사업운영부서 이관

가스공사 실무위원회

(기술, 사업성)

투자심의위원회

(수익성, 위험성, 공사전략 및 재무건전성 검토)컨소시엄평가위원회

수자원

공사

사업형성단계

사업선정자문위원회

예비투자심의위원회

리스크관리위원회

투자 및 자금심의위원회사업운영자문위원회

자료: 각 기관 내부자료.

주요 공공기관 해외사업추진단계

각 공공기관의 내부 절차는 잘 구축되어 있으나, 실제 사업의 선정과 투자의사 결정과정에서 기관별 또는 사업별로 개별 사업의 검토수준과 위험 등에 대한 관리시스

템의 구축 및 운영 수준은 차이가 큰 것으로 판단된다. 특히 정보 입수와 투자의사결정을 위한 사업 실사 및 검토에서 함께 참여하는 민간기업에 의존하는 정도가 커

서, 공공기관의 입장에서 보다 심도 있는 분석이 필요한 것으로 판단된다.


4. 해외투자사업의 사례분석(발전사업)

발전사업은 대표적인 기간산업으로 투자규모가 크고 정책위험, 시장위험, 건설위험 등 많은 리스크요인을 내포하고 있는 산업이다. 사업개발비용과 기간(3년 이상)이많이 소요되므로, 사업개발자의 초기단계 대응역량에 따라 개발효율성이 좌우되는특성을 가지고 있다.

이하에서는 개발단계에서 실패한 사업들의 실패원인을 분석하여 사업개발과 검

토 시에 유의할 사항을 파악․제시하고자 한다.

가. 사업성공요소 미충족으로 인허가단계에서 중단(인도네시아 00사업)

동 사업은 50㎿ 3기의 석탄발전소와 송배전시설을 건설하여 생산한 전기를 수용가에 직판하는 전기사업으로서, 사업의 가장 중요한 요소는 안정적 전기수요 확보와전기공급의무 충족이었다.

본 사업의 개발자는 위 두 가지 요소의 사업성공요소(동시에 리스크요인)를 충족시키지 못한 상태에서 장기간에 걸쳐 사업을 진행하는 오류를 범한 사례다.

① 해당 지역 전기수요의 대부분을 차지하는 대용량 수용가로부터의 전기구매 확

약 획득 실패, ② 사업지역의 변동폭이 큰 수요에 대비하기 위해 부하응동능력이 우수한 디젤발전기의 추가설치 필요성 등으로 인한 전기공급단가 상승 가능성을 반영

한 전기공급단가 협상이 실패로 돌아감으로써 인허가단계에서 중단되었다.

나. 사업성공요소 미충족으로 입찰단계에서 포기(인도네시아 00사업)

동 사업은 100㎿ 2기의 석탄발전소를 건설․운영하는 사업으로 현지 국영송전회사가 경쟁입찰방식으로 사업을 발주하였으며, 개발자는 기존 탄광에 인접한mine-mouth 발전사업7)에 현지 탄광사업자와 공동으로 입찰 참여를 추진하였다.

일반적으로 mine-mouth 발전사업은 탄광에 인접하므로 외부판매가 곤란한 저급탄을 저가로 구매할 수 있는 장점이 있는 반면에, 장거리 송전선로의 설치, 기자재 수송비의 증가, 냉각수 및 공업용수 공급비용 증가 등의 단점이 있으므로 저급탄 단가의 경쟁력 확보가 사업의 성공요소가 된다.

동 사업개발자는 저급탄 단가를 파트너인 탄광사업자와 사전에 조율하지 못한 상

태에서 사업을 진행하는 오류를 범하였고, 탄광사업자와의 저급탄 공급단가 협상에서 단가를 낮추지 못해 입찰직전에 사업을 포기하였다.

7) 탄광 인근에 발전소를 건설하여 운송비와 원료조달 단가를 절감하는 전략적 발전소를 의미한다.


초기에 사업을 포기한 것은 석탄의 공급단가, 부족한 인프라시설로 인한 초기투자비용의 반영 미흡, 현지 설계업체의 인허가용 타당성조사 보고서의 낮은 신뢰도에따른 결과이다.

다. 불합리한 시설계획으로 개발 초기에 포기(러시아 00사업)

동 사업은 500㎿ 1기의 석탄발전소를 건설․운영하는 사업으로 탄광에 인접한mine-mouth 발전사업이었다.

사업을 중도에 포기한 이유는 개발자가 경험미숙으로 사업지역에 적합한 발전시

설계획을 수립하지 못하였기 때문이다. mine-mouth 발전사업은 탄광에 인접하여 위치하므로 저급탄을 저가로 구매할 수 있는 장점을 최대한 살려야 하며, 전력계통, 냉각수, 공업용수 등 주변 인프라시설을 고려하여 합리적인 발전시설을 계획하여야 한다. 그러나 본 사업의 개발자는 탄광지역임에도 석탄을 컨베이어벨트 대신 철도로수송하는 것으로 계획하고, 보일러를 저급탄 사용에 적합하지 않은 미분탄보일러(PC보일러)로 선정하였으며, 사업지역 전력계통규모에 비하여 과다한 500㎿ 용량의 발전설비를 계획함으로써 사업성을 훼손하여 중도에 사업을 포기하게 되었다.

라. 사업위험 조기파악 실패로 개발 초기단계에 중단(카자흐스탄 00사업)

동 사업은 250㎿ 1기의 석탄 열병합발전사업으로서, 사업개발자가 국내의 발전사업 여건에 대한 편견으로 해당 지역의 사업리스크를 조기에 파악하지 못한 오류를

범한 사례다.국내의 경우에는 석탄발전이 천연가스복합발전에 비하여 경쟁력이 있으나, 카자

흐스탄 현지의 천연가스 복합화력은 PNG(Pipe line Natural Gas)를 연료로 사용하고있으며, 이의 단가가 국내 LNG(Liquefied Natural Gas)보다 월등히 낮아 석탄보다 경쟁력이 높다.

그러나 해당 발전소의 위치가 탄광과 1,000㎞ 이상 떨어져 있어 운송비가 석탄가격의 50% 이상을 차지하고, 탄광지역의 대규모 발전단지로부터 사업지역까지 장거리 전력수송을 위한 500㎸ 송전선로 보강이 계획되어 있었으며, 발전소 입지 주변의철도, 도로, 용수 등의 인프라시설이 미비하여 건설공사비 증가위험이 매우 컸다.

즉, 타 발전소 대비 경쟁력 미확보, 건설공사비 증가위험 과다, 대체수단인 송전선로 보강 등 사업에 미치는 영향이 큰 리스크의 부각으로 초기단계에서 사업을 중

단하였다.

마. 주변지역 개발지연에 따른 수요예측 오류로 실패(00집단에너지사업)

동 사업은 공항에 전력과 지역난방용 열을 공급하는 집단에너지사업으로서 사업


개발자가 수요변동리스크를 제대로 파악하지 못하고 투자를 결정하는 오류를 범하여

실패한 사례다.동 사업과 관련한 공항개발이 지연됨에 따라 전기 및 열 수요가 예상치보다 크게

낮아져 투자시설의 가동률이 저조한 결과를 초래하였다. 또한 발전시설의 증기터빈을 배압식으로 선정함으로써 열수요 리스크에 대비하지 못한 요인도 작용하였다. 따라서 용량과다와 시설계획의 비효율로 인하여 해당 사업은 자본잠식 상태에 도달되

는 실패를 경험하였다.

이상의 여러 실패 사례들은 사업에 대한 리스크요인을 초기단계부터 적극적으로

공공기관 해외사업 예비타당성조사 수행을 위한 표준지침 연구...

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