台灣衛誌 2009, Vol.28, No.6 455

觀光賭場與賭博合法化帶來的公衛衝擊

鄭雅文*

短　評

國立台灣大學衛生政策與管理研究所* 通訊作者：鄭雅文 聯絡地址：台北市徐州路17號 E-mail: ycheng@ntu.edu.tw 投稿日期：98年10月2日 接受日期：98年11月11日

前　　言

近年來，台灣是否開放觀光賭場

(casino)，成為社會高度關注的政策議題。今年(2009年)一月，在政府行政部門的政策支持之下，立法院三讀通過了「離島建設條

例」修訂案，其中第10之2條(即所謂的「博奕條款」)，明訂離島地區只要獲得當地公民投票過半數的同意，即可於國際觀光度假

區內設置觀光賭場；特許經營的觀光賭場及

博奕活動，將不適用刑法賭博罪之規定。該

條例成為離島地區賭博合法化的法源依據。

在景氣低迷、失業率節節攀升之時，以

及離島地區長久以來缺乏建設的現實之下，

博奕產業可能帶來的商機與工作機會，成為

推動離島觀光賭場的政策說詞。推動者認

為，離島開設賭場可以促進觀光產業、振興

地方經濟、提供工作機會，因此有利於離島

地區的發展。推動者也大力宣揚博弈產業將

能挹注政府財政，有助於社會福利工作的推

動，並宣稱設置觀光賭場乃是國際潮流。反

對者則認為，開放賭場將帶來重大的負面社

會衝擊，並質疑觀光賭場的經濟發展效益。

九月二十六日，澎湖縣舉行地方性公民

投票，決定是否設置「國際觀光度假區附設

觀光賭場」，在正反兩方的激烈論戰下，最

後由反對陣營勝出，暫時將此政策爭議擱

置。然而，不容漠視的是，賭博業乃是利潤

相當龐大的國際性產業，近年來不少國家在

利益團體的遊說下，陸續開放觀光賭場，隨

著資訊科技的發展，網路簽賭行為也日益盛

行[1]。博奕產業是否開放？賭博行為如何管理？仍是台灣未來必然需要面對的政策議

題。

設置觀光賭場的社會歷史脈絡

從西方國家的社會歷史脈絡來看，賭場

往往是在景氣低迷的時期設置的。相較於賭

風興盛的華人社會，西方國家對於賭博的

道德規範較強，長久以來，賭博也是被政

府法律明文禁止的行為[2,3]。以美國為例，一直到1930年代經濟大蕭條之際，內華達州(Nevada)才首開先例，於1931年通過賭場合法化法案，該州的拉斯維加市(Las Vegas)成為美國歷史最悠久的賭城，近半個世紀以

來，內華達州也是美國唯一可合法賭博的

州。一直到1970年代，美國再度陷入經濟危機，紐澤西州的大西洋城(Atlantic City, New Jersey)才在1978年通過法案，成為第二個合法化賭場的州[4]。

1980年雷根就任總統，美國正處於經濟蕭條與高失業率的時期，雷根總統大舉公債

以擴張經濟，同時又大幅減稅來鼓勵投資，

造成政府財政赤字急劇惡化，也造成社區之

間貧富差距的擴大[5]。在1980年代後期，許多地方政府的財政狀況日益惡化，在利益

團體的遊說之下，陸續合法化不同形式的賭

場與賭博活動[4,6,7]。加拿大政府亦在1990年代，為了增加國庫收入並避免增稅，而讓

賭場合法設立[8]。由此可見，觀光賭場的設立並非自然而然的社會發展現象，所謂的

「國際潮流」其實是政治經濟因素之下政府

政策改變而造成的後果。

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鄭雅文

觀光賭場與賭博合法化帶來的公衛衝擊

1990年代乃是美加地區賭博產業擴張速度最快的時期，至1990年代後期，全美除了猶他州(U t a h)與夏威夷之外，所有州皆設有合法賭場 [7]。然而，賭場的普及化帶來層出不窮的社會問題，很快地引發

社會強烈的關注。美國國會因而在1996年通過法案，設立「國家賭博衝擊研究委員

會」(The National Gambling Impact Study Commission)，以評估賭博合法化後帶來的社會衝擊。該委員會在為期兩年的研究後，

於1999年提出報告書，其內容完整，相當具有參考價值[7]。該報告書指出，美國人在1975年至1998年之間，曾於過去一年中進入大型賭場賭博的比例，從10%上升至29%；且賭場設施越多、越具可近性的地區，民眾

的賭博行為也越普遍。在社會衝擊方面，

「病態賭博行為」(pathological gambling behaviors)乃是最受到關注的議題[7]。近年來，美加地區有關「病態賭博行

為」的精神醫學與流行病學研究論文，數

量快速增加[2,7,9-14]；精神醫學的臨床診斷標準(Diagnostic and Statistical Manual，簡稱DSM)自1980年以來也數度修訂，目前使用的診斷依據為1994年修訂的DSM-IV，「病態賭博行為」被列為「強迫性病症」

(impulsive disorder)，其症狀包括：思緒無法離開賭博、無法克制賭博慾望、賭注越下越

大以滿足刺激感、不停地想把輸掉的賭金贏

回來、以賭博逃避現實問題、因賭博而向親

友借貸、停止賭博時會出現戒斷症狀等。研

究也指出，「病態賭博行為」源自於連續性

的進化過程，從「偶發性賭博」(occasional gambling)變成每週1∼2次的「常態性賭博」(regular gambling)，再轉變成「問題賭博行為」(problem gambling behaviors)，最後形成嚴重的「病態賭博行為」[1,2,7]。可推論的是，隨著賭博人口的增加，問

題行為的盛行率將隨之升高。然而，由於診

斷工具、調查族群與研究設計的差異，不

同的流行病學調查呈現不同的數據，並不

容易比較。根據1977年的調查，推估當時

美國成人人口中約有0.77%罹患「病態賭博行為」[7]，而目前美國成年人口中，推估大約有2%罹患DSM-IV所定義的「病態賭博行為」，另約有4%患有臨床前期的「問題賭博行為」[7,10,14]。在加拿大，根據政府2006年的統計資料，推估全國約3,200萬人口中，約有120萬人(約3.8%)罹患有上述精神病症[13]。若依年齡層作分析，雖然不同的調查研

究呈現的數據不一，但一致的發現是，青少

年與年輕族群的「病態賭博問題」遠高於其

他中高齡族群嚴重；在年輕族群中，「病

態賭博行為」的盛行率大約在3∼8%之間，「問題賭博行為」的盛行率大約在8∼21%之間，且比例持續攀升，成為日益嚴重的公

衛問題[10,12]。研究也顯示，弱勢族群包括貧窮者、低

教育程度者、非洲裔、拉丁裔與原住民，較

易發生「病態賭博行為」；受雇於賭場的員

工由於長期耳濡目染，亦是罹患「病態賭博

行為」的高危險族群[2,8]。此外，美加與紐澳地區的華人社群與東南亞國家移民，「病

態賭博行為」的盛行率也遠高於當地白人

[15]。雖然賭博產業所支助的研究報告總是不

斷強調，在所有賭客中僅有少部份人會引發

問題行為，且這些少數的易感受族群，原本

就有心理與人格問題。但從社會流行病學觀

點來看，個人行為是社會的產物；越不健康

的社會環境，整體族群也越不健康[16,17]。以社區屬性作為分析單位的流行病學研究也

已證實，社經狀況越低落、賭博產業越合

法化、社會整體風氣越將賭博行為視為正

常活動，以及賭場設施越具地理便利性的社

區，居民出現病態賭博行為的比例也越高

[18,19]。賭場合法化政策，不僅直接帶來不利於身心健康的環境暴露，更對社會價值觀

帶來衝擊，尤其對處於人格型塑時期的兒童

與青少年帶來相當負面的影響，本身即是重

要的社會致病成因。

「病態賭博行為」對個人、家庭與社區

帶來許多問題，包括憂鬱、焦慮、酒癮、失

業、破產、家庭破裂、貧窮、犯罪等；近年

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觀光賭場的公衛衝擊

的研究也發現，「病態賭博行為」患者也好

發其他身體疾病，包括心率不整、心絞痛、

肝硬化等[14]。以賭博產業最蓬勃的美國內華達州為例，在自殺率、嬰幼兒死亡率、整

體死亡率、離婚率、兒童虐待、學生輟學

率、犯罪率等社會健康指標上，皆呈現出該

州乃是全美數一數二的落後地區[1,4,7,13]。

觀光賭場的利益分析

設立賭場的經濟效益，是否大過負面的

社會衝擊？國際型觀光賭場，如何促進地方

發展？支持觀光賭場的人士宣稱，地理區隔

將能有效地降低其社會衝擊；國際性大型觀

光酒店也應能排除上述容易出現病態賭博行

為的族群。然而，從美加的經驗來看，賭場

設立地區的居民由於可近性高，因而衝擊

最大，將是最大的受害者。此外，為了擴大

客源，觀光賭場必然也將對其他社區進行行

銷，將賭博包裝成結合觀光與休閒的時尚活

動。以美加地區為例，觀光賭場往往為賭客

提供優惠便利的交通服務與套裝行程，來克

服地理區隔[4]。根據美國經驗，大型綜合性觀光賭場的

設立，讓消費者在賭場園區內滿足大多數消

費，反而排擠掉地方產業。賭場內部提供的

工作機會，又多屬低階而取代性高的服務

性工作，缺乏發展前景[4]。若開放觀光賭場，勢必讓賭博行為正當化，也將讓病態賭

博問題成為全民必須共同承擔的社會問題，

尤其將對青少年與年輕族群的心理健康，帶

來重大衝擊。

開設觀光賭場的獲利者，可能不是在地

的產業或在地的居民，反倒是大型觀光酒店

集團、電腦資訊設備業者、電玩遊戲業者、

已開設博奕課程的學校、已投入資金的土地

投資客，以及與上述利益團體有密切關連的

政治人物。然而，開設觀光賭場帶來的巨大

心理健康衝擊，卻將由全民共同來承擔。

結　　語

在歐美國家，賭博合法化風潮所衍生的

社會爭議與公衛衝擊，已有為數相當龐大的

文獻資料；反觀國內，對此議題的學術性文

獻卻仍少見，尤其在健康衝擊方面的研究更

是缺乏。此文旨在拋磚引玉，期待學者專家

繼續關心此政策議題，並期待後續有更多的

研究與討論。

致　　謝

本研究接受國立台灣大學公共衛生學院

「提升社會及行為科學研究能量計畫」之補

助，謹此致謝。

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