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教育部對大學系所減招之合憲性與合法性檢討

楊智傑

摘要

教育部近年來推動大學系所評鑑，加上少子化的背景，故教育部即以評鑑結

果，作為大學系所減招、停招的理由。本文將從憲法及行政法的角度，來檢討減

招的合憲性和合法性的問題。首先以憲法角度對之進行檢驗，本文認為其無法經

過比例原則的檢驗。而落實到具體的行政法運作上，教育部以修改「大學校院增

設調整院系所學位學程及招生名額總量發展審查作業要點」的方式，規定減招、

停招的標準，這違反了法律保留原則及法律明確性原則。且教育部將這個作業要

點，溯及既往的適用在以前核准設立的系所，並沒有注意到信賴利益保護的問

題，未設定一個過渡期間，也極為不當。

關鍵字：減招、停招、系所評鑑、講學自由、私人興學自由、少子化

壹、前言........................................................................................................................2貳、招生自由與比例原則............................................................................................3

一、講學自由與私人興學自由............................................................................3二、招生自由........................................................................................................5三、比例原則檢驗................................................................................................6

（一）少子化................................................................................................7（一）美國經驗比較....................................................................................7（二）市場淘汰機制....................................................................................9

參、法律保留原則與法律明確性原則......................................................................12一、法源依據......................................................................................................12二、「作業要點」的定性..................................................................................13

（一）教育部自己定性為行政規則..........................................................13（二）應屬於法規命令..............................................................................14（三）定性為行政規則，規避行政程序..................................................14

三、評鑑完後才修改作業要點..........................................................................15（一）何時處罰事前不明確......................................................................15（二）造成學校後續評鑑改善的不確定性..............................................17（三）行政院訴願會決定..........................................................................18

肆、標準變動與信賴保護原則..................................................................................18

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一、最低門檻制..................................................................................................19（一）設系標準..........................................................................................19（二）設所標準..........................................................................................19

二、提高標準並溯及既往適用..........................................................................19（一）關於系的標準..................................................................................20（二）關於所的標準..................................................................................20

三、違反信賴保護原則......................................................................................22（一）行政命令修改的信賴保護..............................................................22（二）授益行政處分廢止的信賴保護......................................................23

伍、教育部近期發展..................................................................................................25一、自動撤銷減招處分......................................................................................25二、通過新版總量發展標準..............................................................................26

陸、結論......................................................................................................................27

壹、前言

近年來，由於少子化的衝擊，學生越來越少，加上過去十年教育部大幅開放

大學系所成立，造成大學錄取率接近 95％，甚至有 18 分就能考上大學，乃至 7分就能考上大學的新聞出現。

或許是因為這樣的社會現象，輿論出現批評，教育部也決定作出反應，於

2008 年 1 月，教育部修改「大學校院增設調整院系所學位學程及招生名額總量

發展審查作業要點」（以下簡稱「招生名額總量發展審查作業要點」），決定對大

學系所評鑑，第一次評鑑未通過的系所，減招 50％招生名額的懲罰，第二次評

鑑仍未通過的系所，則將停止招生。

教育部根據這個作業要點，決定對 2006、2007 年評鑑未通過的大學系所，

進行減招。但這卻引發了這些評鑑未通過系所的反彈。

本文認為，我國教育部對高等教育的管制，本來就已經有過度侵害憲法第

11 條私人講學自由的問題。但過去對學費管制、招生名額管制，都只是控制不

要增加招生名額，但比較不會處罰要減少招生。但現在居然要減少招生名額，違

憲疑慮更大。本文將從憲法講學自由、比例原則的角度，質疑教育部減招、停招

的合憲性。進而，就算教育部要依據大學法推動這個減招政策，在行政法上，也

需注意法律保留原則、法律明確性原則、信賴保護原則等問題。而教育部最近也

因為各校一連串的訴願行動，認知自己的行政規則在適法性上有所瑕疵，而以制

定一新的總量管制標準。但未來會如何發展，仍待觀察。以下本文將依序論述之。

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貳、招生自由與比例原則

一、講學自由與私人興學自由憲法第 11 條，保障人民講學自由，自然也包括私人興學自由1，大法官還

說包含大學自治（釋字 380、450 等）。不論學者從簡單的講學自由，推論出更多

的學術自由、大學自治等2，筆者認為，從字面上看，最根本的講學自由，當然

包括招生學生、開設講堂、傳播知識的自由。

不過，到底私人興學的自由有多少自由？德國式思考和美國式思考，似乎

就會得出不一樣的答案。美國強調讓教育市場競爭，國家不介入太多，所以會傾

向認為私立學校不受國家過度管制3。而德國卻認為私立學校只是補充公立學校

不足，所以仍然要受到國家高度管制4。以下我們一一看待不同層次雙方的觀點。

一般對於講學自由所衍生出來的私人興學自由，傾向美國式思考的學者周

志宏5認為，私人興學自由的內涵包括：1.設立自由，2.經營及辦學自由，3.實踐

建學精神及獨立學風，4.選擇教師自由，5.選擇學生之自由6。而留學德國的學者

李惠宗則認為，私人興學自由的內涵包括：1.學校的設立自由，2.學校的形塑自

由，3.教師的選擇自由，4.學生的選擇自由7。

雖然上述美國式思考與德國式思考，都提到私人興學自由包含了設立自

由，但具體來說，兩方對設立自由的主張似乎不同。傾向美國思考的學者，認為

應該對設立學校許可問題上，應採取「準則主義」，亦即符合最低標準就允許設

立8。另一傾向德國思考的學者，認為應採取「特許主義」，亦即主管機關不一定

要許可設立9；或者認為中小學應該採取特許主義，而大學以上則傾向採取準則

主義10。

1 周志宏，政府在高等教育中的角色：從憲法看政府與大學關係的合理定位，「學術自由與高等教育法制」，頁 131-33，高等教育文化事業，2002 年 4 月。2 關於講學自由是否涵蓋學術自由與其他大學自治的討論，可參考林紀東，「中華民國憲法逐條釋義（一）」，頁 158-164，三民，1997 年 9 月，修訂八版。3 關於美國高等教育市場化的激烈程度，可參考德瑞克．伯克著，楊振富譯，「大學何價：高等教育商業化？」，天下文化，2004 年 6 月。4 周志宏，「私人興學自由與私立學校法制之研究」，頁 129-130，學林，2001 年 11 月。，5 之所以本文提到周志宏傾向美國式思考，乃因其在學校設立的管制上，採取準則主義，故筆者認為其較傾向美國式對教育採取較為寬鬆的管制思維。但此僅為筆者個人的歸類。6 周志宏，高等教育階段中的宗教教育問題：教育基本法第六條與私立學校法第九條之檢討，法令月刊第 51 卷第 10 期，頁 1483-1500，2000 年 10 月；周志宏，私立大學之學術自由與大學自治：以日本法制為借鏡，「學術自由與高等教育法制」，頁 168，高等教育文化事業，2002 年 4月。7 李惠宗，「教育行政法要義」，頁 251，元照，2004 年 9 月。8 周志宏，前揭註 1，頁 131。9 李惠宗，前揭註 7，頁 252。10 許育典以德國式的思考，將學校分成代替學校與補充學校，代替學校包括中小學以及體育學

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另外，憲法第 162 條規定，學校要依法律受國家監督。且大學法第 1 條第 2項則說：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」不

過，國家的法律或教育部的行政命令，仍然要受憲法 11 條的限制，亦即，在監

督的同時，不能夠抵觸大學的興學自由。傾向美國式學者的思考認為，憲法 162條所謂的依法律受國家監督，乃指教育部只能作「法律監督」，但不能作「專業

監督」，亦即，只能監督大學是否違法，但不能夠指責大學不夠專業，而進一步

想指導大學辦學走向11。但傾向德國式學者的思考卻認為，國家可以作「法律監

督」、「專業監督」和「勤務監督」12。而按照大法官過去的解釋，教育部對學校

只能依法律進行「適法性監督」，且不能增加法律所無規定的限制（參考釋字 380號解釋）13。不過實際上教育部官員還是對教育進行高度的適當性監督。

之所以教育部會對各大學進行高度的適當性監督，主要原因在於私立大學仰

賴教育部的補助。憲法 167 條規定：「國家對於左列事業或個人，予以獎勵或補

助：一、國內私人經營教育事業成績優良者。…」此條由於規定於基本國策，國

內憲法學者對基本國策有無效力，有所爭論。但就此點上，教育法學者多認為該

條並非沒有效力，且國家應予補助。但基於國家財政考量，人民並沒有原始的給

付請求權，而僅有分享請求權而已14。

由以上分析可知，德國式思考，對同樣的憲法條文，傾向解讀為對私人興

學進行較高的管制，而美國式思考對同樣的憲法條文，則傾向解讀為進行較少的

管制。

而實際上，台灣的教育政策，並不是由憲法學者主導，而一直都是高度管

制的。直到 1994 年，才開始鬆綁，鼓勵各學院、技術學院升格為大學。但到 2004年後，發現少子化的問題將來可能會慢慢衝擊到高等教育，所以才又開始緊縮，

透過評鑑機制15，進行「強迫退場」。

就招生名額管制方面，美國對大學的招生名額，都不會管制，收不到學生

的學校，自然倒閉關門，或被其他學校合併16。而德國對大學，因為大多是公立

大學，僅在設立時會有基本的管制，但事後沒有所謂的減少招生名額的問題。但

臺灣，竟然欲開始強迫學校減少招生名額，可見臺灣的管制，比美國、德國更為

院，有代替公立學校的功能，其他則為補充學校。他以此分法，認為代替學校需要受公共性原則拘束，成立上受較多管制，而補充學校則成立上不需太多管制。參考許育典，「教育法」，頁271-273，五南，2007 年 7 月。但是大學部份，德國大學原則上都是公立的，晚近才漸漸開放私立大學的設立，但受嚴格管制。對於德國私人興學更詳細的介紹，可參考周志宏，前揭註 4，頁134-139。11 周志宏，前揭註 1，頁 133-134。12 許育典，前揭註 10，頁 180-184。13 詹鎮榮，大學招生法律問題之探討：兼評教育部之相關訴願決定，收於「公法學與政治理論－吳庚大法官榮退論文集」，頁 762，元照，2004 年 10 月。14 周志宏，前揭註 4，頁 282。15 關於我國大學評鑑制度之發展與分析，可參考楊瑩，我國高等教育評鑑制度建構的省思，教育研究月刊 168 期，頁 5-20，2008 年 4 月。16 蓋浙生，建構我國高等教育「退場機制」之檢視，教育與心理研究 29 卷 1 期，頁 33-35，2006年 3 月。

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強烈。綜合上述整理，可參見下表：

表 1：美國、德國、台灣對私人興學自由的理解

美國式思考 德國式思考 台灣思維

教育管制思

維

自由放任

交由市場決定

公立學校乃補充私立學

校，讓窮人也能讀書

私立學校僅補充公

立學校

受管制

高度管制

設立自由 準則主義 特許主義 曾經一度為準則

主義，現改為特許

主義

監督 法律監督 法律監督、專業監

督、勤務監督

高度監督

管制招生名

額

不管制 在設立時控管 設立時控管，設立

後年年控制學校

招生名額

來源：作者自製

二、招生自由教育部控制大學招生名額，是否有侵害憲法第 11 條講學自由？及衍生的私

人興學自由？

對於此一問題，有少數學者曾經指出，大學自治也包含了招生自由。例如，

董保城曾在介紹德國的大學自治理念時，有提出人事決定乃是大學自治的一環，

而人事決定方面，還包括錄取新生17。但此所謂錄取新生的自由，可能只是說大

學在招生名額範圍內，有決定錄取學生的自由，董保城並沒有明白指出，德國大

學有自己決定招生名額的自由。

而詹鎮榮則認為，大學應該有招生自由18，但其範圍多大，則未明確指明。

其引用過去 92.6.17 行政院版的大學法修正草案第 52 條的立法理由中，指出「大

學招生屬國家高等教育重要事項，應以公平、公正、公開原則辦理，而大學招生

辦法內容，應包括招生方式、名額、考生身分認定、利益迴避、成績複雜、考生

申訴處理程序及其他應遵行事項。大學之招生屬於大學自治事項，招生規範應由

大學自行擬定，報教育部核定後實施，援增訂第一項。」19但教育部此一理由，

是否真的是想讓各校擁有決定招生名額的自由？讓人懷疑。事實上教育部後還根

本嚴格控制各校招生名額，所以教育部自己曾經出現在修法理由中的說明，應不

17 董保城，德國學術自由與大學自治，收於氏著「教育法與學術自由」，頁 137，月旦，1997 年5 月。18 詹鎮榮，前揭註 13，頁 760-762。19 詹鎮榮，同上註，頁 762。

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足以作為依據。而詹鎮榮該文分析的重點，似乎也僅是選擇學生的自由，並不是

指招生名額的自由20。

另外，大法官在釋字 626 號解釋中提到：「憲法第十一條講學自由之保障範

圍，大學對於教學、研究與學習之事項，享有自治權，其自治事項範圍除內部組

織、課程設計、研究內容、學力評鑑、考試規則及畢業條件等外（本院釋字第三

八０號、第四五０號及第五六三號解釋參照），亦包括入學資格在內，俾大學得

藉以篩選學生，維繫學校品質，提升競爭力，並發展特色，實現教育理念。大學

對於入學資格既享有自治權，自得以其自治規章，於合理及必要之範圍內，訂定

相關入學資格條件，不生違反憲法第二十三條法律保留原則之問題。」僅指出大

學有設定入學資格的自由，但沒有指出大學有沒有決定招生名額的自由。

本文則認為，大學應有招生之自由。前述說明可知，憲法既然保障人民有講

學自由，就表示人民有自由興學的自由，而不論德國式思考和美國式思考都認

為，私人興學自由包含了設立自由。既然各校有設立自由，設立之後，應該也要

讓學校能夠維持基本的營運。如果教育部可以把某個學校的招生名額全部砍光，

縱使讓學校設立，但不讓其招生，實質上就是剝奪學校的生存空間。因此，既然

學校有設立自由，設立之後，當然應擁有招生自由。而教育部要剝奪學校的招生

自由，則已經限制了憲法第 11 條所保障的講學自由，則須受憲法 23 條相關原則

之檢驗。

不過，學校可以招收學生，但教育部要不要承認這些學校畢業生的文憑，則

可以作基本的限制。而在這個基本文憑門檻之上，各大學則可以訂出更嚴格的畢

業條件21。

過去臺灣採取的管制，只是不允許各校調高學費、也不允許各校增加招生

名額，但比較沒有對既有的學費要求減少、或對既有的招生名額要求減少。也許

是一般已經習慣，教育部對教育市場的緩慢開放，所以似乎沒有人對這樣的控

制，質疑過其合憲性。

但是如今透過評鑑認可制度搭配的「強迫退場機制」，則是對已經正在營運

的學校，強迫減少招生名額，甚至強迫關掉某個系所，本文認為，這已經限制了

各校的招生自由，而侵害了憲法上所保障的講學自由及私人興學自由。

三、比例原則檢驗為何教育部近年來想要減少大專院校的招生名額呢？主要的原因，就是因

為臺灣的少子化問題22。決定在大學系所評鑑之後，對於評鑑未通過的系所，進

行減招、停招的處罰。但其是否能夠符合憲法比例原則的檢驗？

20 詹鎮榮，同上註，頁 778-791。21 釋字 563 號意旨。22 關於少子化的現象與成因，可參考簡玉聰，二十一世紀少子化時代之新人權論─建構積極生育權試論，收於「現代憲法的理論與現實－李鴻禧教授七秩華誕祝壽論文集」，頁 615-627，元照，2007 年 9 月。

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（一）少子化

教育部之所以要減少招生名額，大概有三項理由：一、因為少子化的衝擊，

未來學校將收不到學生23，所以必須整併或強制淘汰24；二、學校過多，教育經

費有限，稀釋教育資源，使學生平均分到的資源變少；三、學生素質參差不齊，

品質難以控制25。而教育部自己在 2008 年 1 月 7 日修正公布的的「招生名額總

量發展審查作業要點」，則提出，真正要進行減招的理由，就是「為因應於少子

化趨勢並落實品質管控機制」26。

不過，本文認為，若看這些說詞，都不構成要強迫私立大學退場的充分理

由。一，現在被評鑑為待觀察或未通過的學校，有些學校還能招收到學生。而且

就算有少子化的問題，交由市場決定哪些學校要淘汰即可，不需要教育部強制介

入27。二、所謂稀釋教育資源，問題的根結在於教育部先對學費進行管制，假設

學費不進行管制，那麼私立學校自己能夠收取較高的學費，不需要靠教育部補

助，則根本不會有稀釋教育資源、教育預算不夠分配的問題。而且，若真的稀釋

教育資源，則教育部對評鑑認可未通過的學校，只要減少其補助做為懲罰即可，

就不會因而浪費教育資源。三、學生品質不好，業界自己會知道，會挑選任用好

品質的學生，不需教育部操心。而且一般商業雜誌都會公布大學排名或相關資

訊，提供業者參考，也不需要激烈到直接要求學校退場。這三項目的，無一經得

起憲法檢驗，明顯違憲。

進一步地，就第三個目的「控制學生素質」部分，似乎是想要讓大學生畢業

的素質提升。而控制碩士、博士的招生，似乎是想提升碩士、博士的學術品質，

避免碩士、博士充斥，而品質低落。但想提升大學生畢業素質，用控制招生名額

的方式，是否是唯一的手段？是否是侵害最小的手段？

本段將指出，比例原則的第二次原則：侵害最小性原則，就是強調，若是追

求相求的目的，而能有侵害更小的手段，但能達到相同的功能，就應該採取侵害

較小的手段。

（一）美國經驗比較

比較法的探討，有助於我們判斷如何才是侵害較小的手段。因為，當我們比

較不同國家不同的管制模式，就可以分析不同管制模式的侵害強度。假若不同國

23例如，王順節，高等教育評鑑相關法規與時代脈動的意義分析，教育研究月刊 168 期，頁 32，2008 年 4 月。24 例如，周志宏，教育法學研究的範圍與課題－兼論少子化時代對教育法學研究的影響，律師雜誌第 326 期，頁 51，2006 年 11 月。25 整理自蓋浙生，前揭註 16，頁 31。26大學校院增設調整院系所學位學程及招生名額總量發展審查作業要點修正對照表，第 5 條修正理由。27 蓋浙生，前揭註 16，頁 39-40。

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家的管制上的效果差異不大，但侵害的強度不同，那我們就可以指出，侵害較小

的手段，才能通過比例原則的檢驗。

前述介紹可以得知，美國對高等教育的管制侵害較小，交由市場自由競爭。

若控制招生名額的目的在於提升畢業生素質，則美國大學畢業生的素質，跟臺灣

大學畢業生的素質，到底何者為高？

美國之所以高度強調私人興學自由，政府不過度干涉私人學校，也是受到憲

法的保障。美國憲法上雖然沒有明文規定教育自由（academic freedom）之類的

概念，但由於私人大學是類似公司，是由私人們出錢組成，可以含蓋在廣義的契

約自由範圍內，因而，美國最早的 1819 年的 Dartmouth College 案28，就認為，

私立的高等教育機構的營運乃屬於私人契約自由（contract clause），政府不可管

制過多29。

該案原告為達特茅斯學院（Dartmouth College）的董事，該學院乃是依照 1769年英王喬治三世（George III）頒發的設立許可狀（charter）所設立的私立學校。

但 1816 年美國新罕普夏州通過兩個法律，變更該學院的董事會組織。其想將董

事會成員從 12 名提高為 21 名，多出來的名額由州來指派，並想增加監察人委員

會（board of trustees），成員 25 人，多由州政府官員兼任，來監督董事會的運作30。因而該學院董事會狀告聯邦最高法院，認為此一對設立許可狀的修改，乃是

侵害了法人財產。聯邦最高法院則認為，這也可算是私人契約自由的範疇，而州

法不得破壞契約上的義務31。因而多數意見認為，新罕普夏州的州法，侵害了美

國聯邦憲法第一條第十項，禁止任何州定法律…破壞契約上的義務（no State shallpass any… law impairing the obligation of contracts）32。

這個判決看起來只是處理政府能否介入私立大學營運的爭議，但實際上，其

影響力深遠，導致美國很早就確立了對公立、私立大學的二元立場（public-privatedichotomy）。美國各級政府，對私立學校所做的管制非常少，對公立學校則有較

多的管制33。

後來，在後續的 Meyer v. Nebraska34案、Pierce v. Society of Sisters 案35、

Farrington v. Tokushige36案等，美國最高法院則改而採用正當程序條款（due

process），判定政府想介入私立學校的教學與學習的管制是違憲的。後續這幾個

案件，都只是美國各級政府想要干涉中小學的教育，而被宣告違憲。但美國各級

教育主管機關，幾乎都沒有再想過要對高等教育（在美國稱為 postsecondary

教育）作過度管制。因而，美國私立大學的課程設計、學費收取，乃至學位發放、

28 Trs. of Dartmouth College v. Woodward, 17 U.S. 518 (1819).29 William A. Kaplin & Barbara A. Lee, THE LAW OF HIGHER EDUCATION 32 (4th, 2007).30 Id. at 626.31 Id. at 627-650.32 Id. at 651-653.33 William A. Kaplin & Barbara A. Lee, THE LAW OF HIGHER EDUCATION 31-2 (4th, 2007).34 262 U.S. 390 (1923). 該案中文譯介，可參考周志宏，前揭註 4，頁 145-146。35 268 U.S. 510 (1925). 該案中文譯介，可參考周志宏，前揭註 4，頁 146-1510。36 273 U.S. 284 (1927). 該案中文譯介，可參考周志宏，前揭註 4，頁 151-154。

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學生招收等，美國各級教育主管機關都不予介入。

當然，美國也有高等教育機構的評鑑認可制度（accreditation）。而目前我國

所學習的評鑑認可制，主要就是參考美國。但美國的評鑑認可制的背景，主要就

是因為美國政府對高等教育不太管制，導致各種學校的品質參差不齊，所以透過

評鑑認可制，讓只有經過認可的學校，才能獲得政府補助。但美國僅將評鑑制度

與政府補助連結，卻沒有將評鑑制度用來減少招生名額，這點，則是我國在學習

美國之後，自己又隨意連結37。

假設教育成功與否的判斷標準，是看畢業生的素質，或看高等教育在全球的

學術排名，那麼，臺灣各大學畢業生的素質，有比美國大學畢業生的素質高嗎？

臺灣碩博士的學術品質，有比美國的學術品質好嗎？參考美國對高等教育如此寬

鬆的管制，而一樣能造就美國高等教育的成功，就知道臺灣的過度管制（招生名

額管制），不但侵害過多，而且效果反而是失敗的。本文認為，從比例原則的操

作來看，既然美國侵害較小的管制手段，卻能使教育成功，則相較來看，臺灣的

過度管制侵害較大，卻沒有使教育辦得更成功，不但在教育的目的上比較差，管

制卻比較重，更難通過比例原則第二次原則的檢驗38。

當然，臺灣大學生素質低落，真正的原因可能是出在學費管制上，而非出在

招生名額控制上。之所以要作學費管制，可能是因為有前述第二目的「教育資源

平等分配」的考量，想讓窮學生也能念得起大學，所以才會有學費上的限制。因

此，若是為了平等分配教育資源，導致臺灣的大學生品質低落，那麼，控制招生

名額想要達成的目的，若不搭配解除學費管制，可能根本無法達成。因而，我們

則可進一步的說，純粹控制招生名額，不解除學費管制，根本無法達成其所宣稱

的目的，而根本連比例原則的第一次原則「合目的性原則」都無法通過。

（二）市場淘汰機制

另外，本文特別主張，少子化的問題，交由市場決定即可，在評鑑之後，市

場自然會淘汰某些學校，不需要教育部強迫退場。而以下的說明，可以做為佐證。

2008年5月新教育部長鄭瑞城上台後，對於評鑑是否要搭配強制退場機制，

作了政策上的轉彎。其於2008年9月1日刊登的專訪報導中，說明「評鑑不過的退

場機制「鬆綁」，給予一點緩衝期，不要第一年就馬上減招五成。」39之所以會

作這樣的政策轉彎，從教育部高教司長何卓飛在2008年11月接受的專訪，可以看

出，主要是因為原本針對第二波評鑑學校，要減招五成，但實際上2008年8月某

37 詳細介紹美國評鑑制度及其訴訟，可參考楊智傑，大學系所評鑑對私人講學自由之侵害，台灣法學第 130 期，頁 60-69，2009 年 6 月 15 日。38 不過，並非其他國家侵害較小，我國就一定要參考。例如我國大法官有個特色，亦即德日的在某制度上侵害較小，美國在另一制度上也侵害較小，而我們兩者都學習侵害較小的管制方式，結果兩者相乘，反而我國的管制手段比其他國家都還要小。這樣的現象，在刑事訴訟法的大法官解釋最為常見。39 陳曼玲，對抗大學倒閉風暴 退場機制改走緩進微調政策—專訪教育部長鄭瑞城，評鑑雙月刊第 15 期，2008 年 9 月，http://epaper.heeact.edu.tw/archive/2008/09/01/717.aspx。

10

幾所評鑑未過的學校（主要為稻江、興國、致遠、立德），其實際錄取名額根本

不到五成。關於評鑑未通過系所與實際招生名額關係，可參見下表整理。

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表2：評鑑未通過減招與實際錄取缺額比較

評鑑順序

大 學 待觀察

未通過

預計減招名

額 不足額錄取

系 不足錄取名

額

國立台灣師範大學 2 1 0 1 4國立彰化師範大學 0 1 5.5 1 5國立花蓮教育大學 1 0 0 1 2國立屏東教育大學 1 0 0 1 1

第一批

國立台東大學 2 0 0 2 40中華大學 4 1 47 3 53致遠管理學院 7 4 198 14 983真理大學 12 10 314 0 0國立高雄大學 3 1 N 0 0稻江科技暨管理學院 5 8 306 18 1159

第二批

興國管理學院 10 3 94.5 15 1256中國文化大學 22 2 0 0 0玄奘大學 11 0 0 2 79立德大學 15 5 213 15 621

第三批

明道大學 5 0 0 6 249佛光大學 尚未公布評鑑結果 1 18第

四批

亞洲大學 尚未公布評鑑結果 4 94

來源：本研究整理

資料來源：1.高等教育評鑑中心系所評鑑結果

2.大學考試入學分發委員會97學年度校系條件與錄取人數一覽表

3.大學考試入學分發委員會97學年度為足額校系統計

說明：本表所指預計減招名額，乃是以大學聯招招生名額中，評鑑未通過系的招生名額減半計

算。但實際上由於某些系所的學制並沒有參加大學聯招分發，所以該數字並不是實際上

教育部減招的名額。

由表2可以發現，以中華、稻江、興國、致遠、立德、明道這幾所大學來看，

其實際上不足錄取的名額，超過預計被減招的名額。可見減招五成的規定，在這

幾所學校裡面來看，是不必要的。但是最奇怪的是，真理大學有10個系評鑑未通

過，大學聯考招生名額預計被減招314名，但卻沒有不足錄取的問題，可見市場

上對真理大學的評價，與評鑑制度的反應有所不同。

但由上述大方向來看，由於少子化的結果，不需要評鑑，市場的力量自己就

可以達到退場效果，而且比教育部訂的減招五成還要更多。所以高教司長何卓飛

12

才提到，將來減招將與退場脫勾，還給市場機制40。從此可見，面對少子化衝擊，

市場機制已經比教育部的強迫退場機制有效。

但筆者想特別指出的是，若市場機制下某些學校還能招到學生，教育部就要

強迫退場，則是明顯違憲。例如真理大學在市場上明明還能招收到學生，卻被教

育部減招，這就是嚴重侵害人民講學自由。

總結來看，在比例原則的檢驗上，就算其目的為「為因應於少子化趨勢並落

實品質管控機制」算是合憲的，但是在達成的手段上，交由市場機制自由選擇，

就可以達到該目的，而不需要透過教育部強制退場機制。假設若是私立學校自己

招收不到學生，自行進行檢討、裁併系所，也就是自己決定退場，則沒有侵害私

人興學自由的問題。但是若是在學校都還能夠充分招生，教育部就強制學校退

場，已經侵害了憲法11條的私人興學自由。

參、法律保留原則與法律明確性原則

由於要將學校減招或停招，不但涉及到大學的私人講學自由，也涉及到教職

員的工作權。涉及人民重大權益者，根據中央法律標準法第4條，必須以法律定

之。且參照大法官釋字第313號解釋意旨，若要授權給行政命令定之，也應該將

相關構成條件與處罰規定詳加規定，而不能讓主管機關有太大的裁量權限。以下

依序說明減招的法源依據、該行政命令制定的瑕疵、其違反法律明確性原則、行

政罰法第4條等。

一、法源依據大學法第5條：「教育部為促進各大學之發展，應組成評鑑委員會或委託學術

團體或專業評鑑機構，定期辦理大學評鑑，並公告其結果，作為政府教育經費補

助及學校調整發展規模之參考；其評鑑辦法，由教育部定之。」

關於此一法源依據，是否真的賦予教育部享有減招的權力，有學者提出質

疑。陳文政認為，正確解釋大學法第五條，僅說根據評鑑結果，可「作為政府教

育經費補助及學校調整發展規模之參考」，其認為應解讀為是政府有權調整教育

經費補助，而學校自己才有權調整發展規模，並非教育部可以進行減招、停招。

所以，其認為教育部通過的減招相關辦法，根本沒有法律依據，不符合法律保留

原則41。本文則暫且認為，大學法第五條真的有給予教育部調整招生名額的權力。

另外，大學法第12條規定：「大學之學生人數規模應與大學之資源條件相符，

40 陳曼玲，退場機制市場化 評鑑結果應脫鉤－專訪教育部高教司長何卓飛，評鑑雙月刊第 16期，2008 年 11 月，http://epaper.heeact.edu.tw/archive/2008/11/01/762.aspx。41陳文政，析論教育部「大學評鑑辦法」之適法性與合憲性，政大法學評論第 103 期，頁 30-41，2008 年 6 月；陳文政，試論我國大學評鑑法制之司法審查基準，臺灣法學第 130 期，頁 74-77，2009 年 6 月 15 日。

13

其標準由教育部定之；並得作為各大學規劃增設及調整院、系、所、學程與招生

名額之審酌依據。」此條則較無疑問，教育部根據此條授權，但根據此條，似乎

僅該與「大學之資源條件」連結，而非與「評鑑結果」連結。

根據上述條文，教育部目前作法為，每年核定私校大學的學生人數，做總量

管制。而教育部乃制訂相關行政命令「招生名額總量發展審查作業要點」（其是

否為合法之行政命令尚有疑慮，待後詳述）。

加上根據教育部通過的大學評鑑辦法（2007年1月9日制定頒佈）第8條第2項、3項規定：「本部得以評鑑結果作為核定調整大學發展規模、學雜費及經費奬

助、補助之參據。前項所定調整大學發展規模，包括增設、調整院、系、所、學

程、招生名額及停止招生等事項。」

此等法律或行政命令，皆為教育部對評鑑未通過系所進行減招之相關規定。

但教育部具體的執行依據，主要是前述教育部每年都會修正的「招生名額總量發

展審查作業要點」。此次減招規定，就是在2008年1月7日公告最新版本中，才出

現第一次評鑑未通過系所將受到減招50％的懲處規定。不過，該項行政命令，其

適法性有相當大的問題。

二、「作業要點」的定性

（一）教育部自己定性為行政規則

教育部乃自己透過制定「招生名額總量發展審查作業要點」，並每年修改，

來控制各校或系所的招生名額。但，這在法律上，到底屬於法規命令，還是行政

規則？

若參看教育部網站，發現教育部自己將這個作業要點，定性為「行政規則」。

教育部網站上關於法令資訊公開的網頁中42，在法規命令裡面查詢，查不到這個

作業要點；但在行政規則那一類裡面查詢，卻可查到 2008 年 1 月 7 日這個作業

要點修正的版本與修正對照43。

雖然教育部自己將這個作業要點定性為行政規則，但是其真的符合行政規則

的定義嗎？行政程序法第 159 條所指的行政規則，乃是「上級機關對下級機關，

或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發

生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機

關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協

助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規

42 教育部全球資訊網，法令規章，http://www.edu.tw/law.aspx（訪查日期：2008 年 11 月 30 日）。43 教育部全球資訊網，在行政規則類以「大學校院增設調整院系所學位學程及招生名額總量發展審查作業要點修正說明會議」作為關鍵字查詢結果，http://www.edu.tw/law_regulation_list.aspx?type=regulation （訪查日期：2008 年 11 月 30 日）。

14

定及裁量基準。」問題是，這個作業要點，是教育部直接控制學校招生名額的主

要依據，且明白規定一次評鑑未過就減招 50％，其當然已經直接發生對外效力，

而不僅是解釋性規定及裁量基準。

（二）應屬於法規命令

行政程序法中第 150 條規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律

授權，對多數不特定人民就一般事項所做抽象之對外發生法律效果之規定。」

法規命令的判斷標準，一是有無法律授權，二是有無對外發生法律效果。就

第一點，關於大學招生名額之調整，乃是大學法第 12 條授權給教育部，教育部

應按照行政程序法制定法規命令之行政程序，制定具體明確的處罰構成要件與法

律效果。

而就第二點，有無直接對外發生法律效果，則較難判斷。因為行政規則中的

裁量基準和解釋性規定，也會有間接對外效力44。到底教育部制定的「招生名額

總量發展審查作業要點」，算是一種行政規則中的裁量基準，還是應該屬於直接

對外發生法律效力的法規命令呢？

本文認為，該作業要點內容，直接詳細規定如何計算各校的招生名額，且屬

對人民不利之限制45，教育部每年均嚴格按照該規定來核定各校招生名額，教育

部自己嚴格遵守，各校也無從不遵行，故應認為該作業要點已有直接有對外發生

法規範效力，而非僅屬裁量性基準46。

（三）定性為行政規則，規避行政程序

但教育部每年所修正公布之「招生名額總量發展審查作業要點」，並沒有按

照行政程序法 154 條規定，於政府公報或新聞紙公告所有草案內容，並讓任何人

得於所定期間內向指定機關陳述意見。

經查，於 2007 年以前，教育部每次要修訂「招生名額總量發展審查作業要

點」，都僅直接內部修訂完成，並事後召開說明會，對各大學承辦人員說明該年

規定與提報作業程序。例如 2007 年 6 月 11 日教育部曾舉辦「97 學年度大學校

院增設調整院系所學位學程及招生名額總量提報作業說明會」，就是內部修訂好

該作業要點後，對各校承辦人員召開說明後。此項程序並不符合法規命令制定之

程序。

直至 2008 年最新一次修訂，於 2008 年 1 月 7 日以台高(一)0960200133C 號

公告後，才於 2008 年 1 月 23 日召開「大學校院增設調整院系所學位學程及招生

名額總量發展審查作業要點修正說明會議」，讓各校承辦人員前往表達意見。

44 吳庚，「行政法之理論與實用」，頁 281-282，自刊，2001 年 8 月增訂七版；李惠宗，「行政法要義」，頁 446-448，五南，2002 年 10 月二版。45 李惠宗，同上註，頁 448。46 此一問題實屬複雜，筆者暫無能力處理。

15

我們可以發現，該審查作業要點，每一年都有所調整、變動，顯見教育部官

員刻意將之變成行政規則，規避法規命令修改必須遵守的程序，隨意更動，而不

尊重人民之信賴，也不用履行行政程序法第154條之程序要求。

釋字524號解釋，曾經指出，應該用法規命令制定者，不可以用行政規則制

定。「若法律就保險關係之內容授權以命令為補充規定者，其授權應具體明確，

且須為被保險人所能預見。又法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充

法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政

體系內部事項之行政規則為之替代。」47

但有學者認為，明明應該是法規命令的行政命令，未依據法規命令的制定程

序來制定，並不當然無效。除非違反行政程序法第158條，其才會構成無效48。

那麼，教育部將明明該是法規命令的作業要點，以行政規則的方式來訂定，在效

力上，可能也不受影響。但筆者認為，若如此解讀，行政程序法的規定將成為具

文。因此，筆者認為，參考行政程序法174條，當事人不服具體實體決定時，可

對行政命令的程序違法部分，一併提出質疑；若行政命令制定程序有瑕疵，而該

瑕疵會影響到實體決定（行政處分）時49，該實體決定（行政處分）因該瑕疵而

撤銷。至於該行政命令本身，湯德宗主張，若未履行相關程序影響行政命令內容

時，該行政命令一樣可以被撤銷50。

三、評鑑完後才修改作業要點為何筆者要強調該作業要點的訂定，應該符合法規命令的制定程序呢？因為

法規命令的制定程序，有預告、給予陳述意見機會、並說明理由。如果該作業要

點修正時，有履行上述程序的話，就不會發生人民對於到底會有什麼處罰，事前

都不清楚的狀況。

（一）何時處罰事前不明確

既然減招乃對系所評鑑結果的一種懲罰，但必須懲罰的發動要件和法律效

果，必須於系所評鑑前事先規定，而不能事後規定。

例如，以第二波被評鑑學校中的真理大學為例，其於 2006 年 6 月 20 日接到

高教評鑑中心高評（95）字第 095060119 號函，得知其於 2007 年上半年度將對

真理大學進行實地訪評。其後於 2006 年 8 月 25 日以高評（95）字第 095080036號函，檢送「96 年度大學校院系所評鑑實施計畫」給真理大學。該計畫書中第

11 頁，針對評鑑結果處理與應用，僅提到「認可結果將提報教育部做為擬定相

47 相關討論，可參考李惠宗，從權力分立原則論法規命令與行政規則之規範地位，收於「現代憲法的理論與現實－李鴻禧教授七秩華誕祝壽論文集」，頁 909，元照，2007 年 9 月。48 吳庚，前揭註 44，頁 555-6；李惠宗，前揭註 44，頁 450。49 參見湯德宗，論違反行政程序的法律效果，月旦法學雜誌 57 期，頁 146，2000 年 2 月。50 同上註。

16

關政策之參據」，並沒有提及具體之處罰構成要件與處罰內容。

而依據當時教育部最新的 2006 年 5 月 26 日修正公告之「招生名額總量發展

審查作業要點」，僅在第 5 條（三）規定：「各校所提總量規模，如有下列情事之

一者，本部應依情節輕重，針對該校招生名額總量或該院、系、所、學位學成招

生名額予以減招或停招。…2.學校院、系、所、學位學成辦理成效經本部核定或

委辦之計畫，最近一次評鑑未達標準者。」但並沒有明確規定到底是減招 10％、

20％還是 50％。

甚至高教評鑑中心實地訪評委員對真理大學進行實地訪評後，教育部 96 年

5 月新公告之「招生名額總量發展審查作業要點」，也僅是相同規定，並沒有明

確規定評鑑未通過減招員額究竟為多少。

根據高教評鑑中心董事長劉維琪的說法，2006 年 2 月時，教育部曾表示，

評鑑結果「未通過」的系所，會給予再評一次的機會，若連續兩年評鑑未通過，

才會逕行處分。原本是打算利用評鑑制度，逼系所進行改善，所以第一次「未通

過」，並不會有處罰，只有連續兩次評鑑未通過，才會有懲處51。而此項原本的

設計，教育部也曾經於媒體上表示，第一次評鑑未通過不會處罰，等一年後再評

鑑未通過，才會處罰。

但因為該年大學聯考 18 分也能進大學，引起外界關注，教育部考慮提早實

施懲罰52。待第二批系所評鑑結果公布後，2007 年 12 月教育部官員透過媒體，

宣示第一次未通過的系所，就會祭出減招 50％的處罰53。但這項媒體上的發言，

也沒有變成具體的行政命令內容。

而至2008年1月7日修正通過最新版之「招生名額總量發展審查作業要點」，

其中第5條，首度出現「系所評鑑未通過者，扣減該系所各學制招生名額百分之

五十。連續二年未通過，扣減全數招生名額，逕予停招。」才正式將評鑑未通過

具體的處罰內容，以文字規定的方式提出。

但此項規定乃是於前三波學校評鑑完成才提出，已經嚴重違反行政罰法第4條：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」

此一基本法律原則。也就是說，在評鑑當時，甚至評鑑所指定的那段受評期間，

就是所謂的行為時，都還沒有明定相關的懲罰，或至少懲罰標準不明，怎可在事

後才加入懲罰機制。

雖然大學法第5條和第12條授權教育部可以調整學校發展規模54，但其意旨

乃是授權教育部制定具體行政命令，把具體的懲罰構成要件與法律效果，一一列

出。而教育部一方面，將構成要件部分，也就是評鑑之權力，委託高等教育評鑑

51 劉維琪，管制干預或市場機制？從認可評鑑談大學招生政策，評鑑雙月刊第 14 期，2008 年 7月，http://epaper.heeact.edu.tw/archive/2008/07/01/673.aspx。52 韓國棟報導，李遠哲：大學膨脹 立委要負責，2007 年 8 月 10 日中國時報 A6 版。53 韓國棟報導，10 校 242 系所 27 個面臨死當 評鑑稻江管理學院 全校僅 3 系過關，2007 年 12月 25 日中國時報 A7 版。54 關於大學法第 5 條是否真的是授權教育部可以對學校進行減招、停招的授權依據，陳文政提出強烈質疑，請參見陳文政，前揭註 41。

17

中心，卻仍然沒有提供具體的評鑑標準55，而由高等教育評鑑中心作專業判斷；

另一方面，在法律效果上，在評鑑當時也沒有明確規定，待評鑑完成後才事後提

出。故我們可以指責，教育部的懲罰，已經嚴重違反了法律明確性原則。

大法官於釋字432號解釋提出：「專門職業人員違背其職業上應遵守之義務，

而依法應受懲戒處分者，必須使其能預見其何種作為或不作為構成義務之違反及

所應受之懲戒為何，方符法律明確性原則。」參照其意旨，對於行政罰發動的構

成要件、法律效果，都應該有明確的規定，就算授權給行政機關制定行政命令，

該行政命令也應該清楚的規定其發動的構成要件與清楚的法律效果。

以前三波受評的大學來看，在他們評鑑當時，並不清楚評鑑未通過將會遭致

減招50％的懲處，則無法讓各校預見其法律效果，而為適當之因應。

（二）造成學校後續評鑑改善的不確定性

從相關教育部文件，都看不出第一次評鑑未過，就會立即受到懲處。參考高

等教育評鑑中心董事長劉維琪的說法，在第一、二波學校受評鑑當時，教育部的

規劃，原本只是打算等第二次評鑑未過，才會予以懲處。前兩波受評學校於評鑑

結果公布後，才能媒體轉述得知，教育部將對未通過評鑑之系所進行減招，但該

項政策宣示，並未行諸法律文字，究竟何時實施，且也未落實於具體之行政命令，

一直都沒有確切的答案。

由於教育部一直沒有將減招具體辦法落實於法規命令上，故前兩波受評學校

會認為，應該是待再評鑑未通過後，才會有正式的處分。且就算要再評鑑未通過

後要實施該處分，還是必須依法制定相關的法規命令。故以第二波受評的私立大

學來說，他們都積極努力地進行各項改善，動員全校財力、師生動能，努力改善

學校體質、教學研究表現，以達到評鑑委員之要求，期待通過「再評鑑」。

但這些私立大學所做的各項努力，都是以既有之招生人數為基準，來盡力調

整。例如增聘師資，是以既有之招生員額做為基準，以達成評鑑報告所要求之生

師比之規定。如今突然受到教育部處分的突襲，導致將來可能因為減招員額無法

回復（目前在相關文件中也看不出來再評鑑過後是否可以回復遭減招的招生名

額），造成師資過剩而必須資遣老師等問題，都是對這些私立大學目前所做的努

力，造成一大衝擊。因而導致第二波受評的私立大學不清楚是否還能繼續增聘師

資，以達成評鑑報告中之要求。故此一懲處違反了這些學校對「再評鑑」乃是給

予第二次機會的信賴感。

55 關於評鑑欠缺標準此一問題，已有文獻批評。請見楊智傑，美國法學院評鑑認可制及其影響，法學新論第 9 期，頁 58，2009 年 4 月。

18

（三）行政院訴願會決定

關於此一問題，行政院訴願會已作出一件訴願決定56。該案乃是第一波受評

鑑的屏東科技大學應用化學暨生命科學系，針對教育部的減招處分，對行政院訴

願會提出訴願。行政院訴願委員會認為，屏科大受教育部處分時，為2007年10月12日，當時的「作業要點」雖然有說評鑑未過可以減招或停招，但並沒有明確

規定評鑑未通過將會受到50％減招的懲罰。按照當時作業要點的規定，必須教育

部「應依情節輕重，針對該校招生名額總量或該院、系、所、學位學程招生名額

予以減招或停招」。因此訴願會認為，教育部自己為期就不同之評鑑結果調整學

校發展規模有一致之裁量基準，決議就未通過者一律扣減該系所各學制招生名額

總量50％，而未依訴願人未通過之實際情節輕重及規劃招生名額等情況，審酌核

定減招之比例或名額，逕予減量招生50％，不合於前述作業要點第5點第3款之規

定意旨。因此將原處分關於評鑑不通過系所招生名額減量50％部分撤銷，由教育

部重行審酌後於2個月內另為適法之處分57。

觀察這份訴願書，行政院訴願會並沒有質疑這個作業要點的制定沒有符合法

規命令的制定程序，沒有質疑其內容，也沒有質疑是否應該等到第二次評鑑之

後，才能給予處罰。訴願會只是說原本作業要點並沒有明白規定第一次評鑑未通

過就要減招50％，而是說要「依情節輕重」，而給予不同處罰。亦即，訴願會認

為，應該適用當時的作業要點，依具體的情節輕重而做不同處罰。

雖然教育部事後很聰明地，於2008年1月7日修正公布了新的作業要點，明白

規定評鑑未通過就是要給予減招50％，但這個修正的動作是在2008年才修正的，

在2008年以前的評鑑，都應該適用評鑑當時的法規，也就是舊的作業要點。亦即，

也應該一併「依情節輕重」，給予不同的懲罰，而不是第一次評鑑未通過就一律

懲罰減招50％。甚至，若依照教育部在評鑑當時的說明，給人民的信賴，應該是

第二次評鑑完還是未通過，才能給予懲罰。

肆、標準變動與信賴保護原則

教育部對於各大學系所的成立，原本一度是採取準則主義，亦即只要符合最

低門檻，就允許設立；但近年來則因為少子化衝擊，開始提高標準，並改採「特

許主義」。而且，不但提高標準，並將這些標準溯及既往適用於過去設立的系所，

56 以評鑑後減招問題，而至行政院提起訴願，截止本文投稿為止，搜尋到三件行政院訴願書，但有兩件行政院訴願會都不予受理。一件是由國立臺北教育大學的文化教育法律所評鑑未通過所提起，但由於原減招處分已經撤銷，所以行政院訴願會不予受理。見行政院訴願委員會院臺訴字第 0970081063 號決定書（2008 年 1 月 24 日）。另一件是由真理大學因十個系所未通過所提起，但因減招處分後來被撤銷，所以行政院訴願會也不予受理。見行政院訴願會院臺訴字第0980082301 號（2009 年 2 月 24 日）。57 行政院訴願委員會臺訴字第 0970083666 號決定書（2008 年 4 月 11 日）。

19

若不符合新標準就將停招減招。

一、最低門檻制過去在教育部廣設大學的政策下，設系、所的標準，採取的是最低門檻制，

亦即採取準則主義，只要達到基本門檻，就允許設立系、所。

（一）設系標準

若追問最初允許設系的標準，教育部 2006 年 5 月 26 日修正的「招生名額總

量發展審查作業要點」，規定想設立大學的人，必須符合的「最低門檻」，包括樓

地板面積、設校基金以及全校日間部師生比為 1 比 25。在符合樓地板面積與師

生比的前提下，各校設系標準基本上沒有規定，雖然要提報教育部審查核准設

立，但沒有額外的標準。不過，某些特殊的系所，教育部還是高度管制，所以想

設立還是需要經過審核。該作業要點第四條規定：「涉及政府相關部門訂有人力

培育總量管制機制之類科，如法律、醫學類科，其增設、調整院、系、所、學位

學程及調整招生名額案，以及其他涉及醫療之相關類科，如中醫、牙醫（含口腔

醫學）、自然醫學、藥學、醫學技術（含醫事檢驗、醫事技術、醫事放射、放射

技術）、護理（含護理助產、助產）、職能治療（含復健醫學）、物理治療、呼吸

治療（含呼吸照護）等，其增設院、系、所、學位學程案，應另提計畫申請，並

經專案審定。」

在符合前述樓地板面積與師生比的前提下，算出的「可發展總量規模」下，

還可以「得在總量內增設、調整院、系、所、學位學程及調整招生名額。」

（二）設所標準

至於設所的標準，除了樓地板面積外，師生比的計算方式，則要求必須達到

1 比 15。此外，教師的計算，以具有助理教授以上資格的專任教師才能算入，不

能以兼任教師來折算。而且設有碩士班、博士班的學校，全校專任講師不能超過

教師的 1/358。

除此之外，並沒有其餘的標準。當然，前述受教育部管制的系所，設立還是

必須有其餘的標準。

二、提高標準並溯及既往適用原本的最低門檻制，讓很多系所都能輕鬆設立。但是現在教育部卻透過修改

「作業要點」的方式，想要提高標準，並改採「特許主義」。而且，此提高標準，

58 作業要點三、（二）、1、（3）。

20

不只是往後適用，還溯及既往適用到原本已經設立的系所。也就是說，原本已經

設立的系所，若不符合這個標準，也會被減招。

（一）關於系的標準

關於系的標準，新的作業要點並沒有改變太多。只有在師生比的計算上，延

畢生必須算入在學生數裡面59。這個作法是否妥適，也值得反省。1. 延畢生除了

來補足缺少學分外，大多都不會再來學校，而沒有佔用學校其餘資源。2.此舉反

而會讓學校不鼓勵老師當學生，因為老師一直當學生，會讓學生延畢過多，而減

少新生招生的名額。延畢生交的學費可能只是學分費，而新生交的學費會比較

多。站在學校的立場，若一樣的招生名額，當然希望收取較多的學費。因而學校

可能會希望老師不要當太多學生，以避免延畢生過多。

此外，原本作業要點規定：「尚在可發展總量規模範圍內之學校，應維持既

有之總量規模繼續辦理，並得在總量內增設、調整院、系、所、學位學程及調整

招生名額。」新的作業要點則將之刪除，不准學校自行增設、調整相關學程與名

額。

除此之外，對大學部來說，似乎沒有增加額外的標準。不過，雖然說沒有增

加額外的標準，但是在評鑑的時候，各層級的評鑑委員卻是用自己心中的標準，

來給各系打分數，反而欠缺客觀標準60。

關於減招的規定，新作業要點第五條（三）2.規定：「(1)系所評鑑未通過者，

扣減該系所各學制招生名額百分之五十。連續二年未通過，扣減全數招生名額，

逕予停招。(2)系所評鑑待觀察者，該系所不得擴增招生名額及增設研究所。(3)經本部核定減招之系所招生名額，不得自校內其他院、系、所、學位學程調整名

額補足，並不得流用。」

也就是說，原本允許設系時並沒有的標準，卻加入了評鑑委員心中的不透

明、不公開的標準，而作出評鑑結果；然後教育部就溯及既往的，對過去已經成

立的系所，依據這份評鑑結果，進行減招、停招。

（二）關於所的標準

至於研究所的標準，這次作業要點修正，加入了更多過去沒有的標準。作業

要點第三條，對於設立博士班加入了非常嚴格的標準。其標準之嚴格，應該非常

難以達到。但本文暫不予以討論。

引發比較大爭議的，則是設立碩士班的標準，加入了師資質量的要求。新的

作業要點三、（二）、2 規定：「(2)擬設碩士班、博士班之學系，全系專任師資應

59 作業要點三、（二）、1、（2）。60 對大學評鑑之法律性質與相關問題，本文暫不予以檢討。相關文獻，可參考陳文政前揭註 41（質疑教育部辦理大學評鑑的法律依據）；黃俊杰，大學評鑑之性質，月旦法學教室第 73 期，頁24-25，2008 年 11 月（認為高教中心的評鑑結果已是行政處分）。

21

有十一位以上，且具助理教授以上資格者應有三分之二以上，其中應有四位以上

具副教授以上資格者，且其學術專長應與該系領域相符。(3)擬單獨設研究所，

專任師資具助理教授以上資格者應有七位以上，且其中應有三位以上具副教授以

上資格，且其學術專長應與該研究所領域相符。(4)擬共同設置碩士學位學程、

博士學位學程之系所，除支援系所均應符合前二小目之師資條件外，支援設置學

位學程之領域相關專任師資應有十四位以上，且具助理教授以上資格者應在三分

之二以上，其中應有四位以上具副教授以上資格者。」

加入這個新的標準，還會溯及既往的適用到過去已經成立的研究所，若不符

合這個標準，也一樣會被減招。新作業要點五、（三）、3 規定：「3.學校院、系、

所、學位學程之師資質量，經追蹤評核未達以下師資質量考核指標基準者，自一

百學年度起扣減招生名額：（2）該系所設有研究所，其專任師資應達十一人以上

（獨立研究所應達七人以上）。（5）「研究生除以專任助理教授級以上教師之比率」

應低於二十。（6）當學年度指導論文數超過十篇以上之專任教師比應低於百分之

二十五。」

雖然這個標準會溯及適用，但至少給予了約三年期間的緩衝期，至 100 學年

度才開始適用減招，讓這段期間，各研究所不符合相關標準者，可以趕緊補其師

資。

關於系和所的標準以及溯及既往適用的問題，可參見下表整理。

22

表 3：系、所減招標準的明訂和過渡期間比較

系 所

減招標準 1.未明訂在作業要點中

2.交由評鑑委員自由心證（雖

然評鑑號稱為由系所自訂標

準，但實際評鑑時又不按照系

所自訂的標準，而由評鑑委員

自己內心的標準）

明訂在新的作業要點中

過渡期間 沒有過渡期間，直接適用 有過渡期間

來源：本研究整理

三、違反信賴保護原則信賴保護原則，學者提出，在行政法上可適用在下述領域：法規之禁止溯及

既往、行政處份之撤銷與廢止、行政契約、行政規則及行政先例、行政計畫、錯

誤行政指導或消息之提供等61。本文認為，教育部減招、停招，主要會涉及行政

命令變更的信賴利益保護問題，以及授益處分的信賴利益保護問題。以下分別討

論。

（一）行政命令修改的信賴保護

參見大法官釋字 525 號解釋：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，

公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或

廢止 (行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照) ，即行

政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關

依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定

有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢

止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損

害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保

障人民權利之意旨。」

根據釋字 525 號解釋意旨，法規命令不該任意更動，若要更動，一方面必須

依照行政程序法第 154 條之程序要求，另方面，就算真的有公益之必要廢止法規

或修改相關法規，也必須應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減

61 參見洪家殷，信賴保護及誠信原則，收於台灣行政法學會主編，「行政法爭議問題研究（上）」，頁 129-132，五南，2001 年 8 月。

23

輕損害。後來釋字 529 也再度強調相同的意旨62。

在探討信賴利益保護原則時，需有信賴基礎、信賴表現、信賴值得保護等三

層次63。就信賴基礎部分，本文認為，信賴基礎就是教育部當初較早的核定招生

名額作業要點（當時的作業要點並無減招規定），以及同意增設系所的行政處分。

而信賴表現部分，學者多會爭執，是否需要有「信賴表現」此一要件。釋字

525 採取肯定說，認為必須「人民客觀上具體表現其因信賴…」，故需要有信賴

表現64。而本文認為，各校按照原本核准設系設所的招生名額，開始各項投資、

聘請老師，這些都可以算是信賴表現。例如，本來一個系認為自己可以招收到兩

班，故聘請了十位以上師資，若如今竟被教育部減招，將導致依教師法第 15 條

必須資遣老師的問題。因而，學校因相信會有一定的招生名額，才聘請了相當的

老師，具有信賴表現，而今若被減招，則會造成學校後續損失。故本文認為，學

校因相信原本招生名額所做的各項投資，包括硬體、軟體、人事投資，都是信賴

表現。

而至於信賴值得保護部分，善意的信賴值得保護，惡意的信賴不值得保護65。但就算信賴值得保護，還是要與公益進行衡量66。本文認為，各大學的信賴，

原則上都是善意的，值得保護。但若要與教育部所宣稱的公益進行衡量，則前文

已經指出，少子化是否真的是教育部介入管制的公益所必要，令人質疑。就算少

子化真的為公益所必要，勝過信賴利益，也必須採取信賴保護原則後續的處理措

施。

一般信賴保護的措施有三種：存續保障、損失補償、過渡條款67。以釋字 525號解釋來看，針對法規命令的信賴保護措施，提供了兩條路，一是訂定過渡期間

條款，二，若不訂定過渡期間條款，就要另外給予合理之補救措施。

而該作業要點修正，直接加入評鑑結果作為減招依據，並沒有給予過渡期

間，也沒給予損失補償。完全不顧大學的信賴利益。針對研究所的部分，除了評

鑑也是一個不透明的標準外，一樣有上述問題。此外，除了評鑑這項標準外，教

育部在新的作業要點加入了其餘標準。但因為這些新標準在適用上，有訂定過渡

期間的規定，勉強符合了信賴保護原則的要求。

（二）授益行政處分廢止的信賴保護

按照行政法的概念，一開始核准各校設系、設所，應該可以算是一個授益處

分，因為是給予學校一些好處，讓學校可以招生營運。而今卻要對招生名額予以

62 關於信賴保護原則在行政命令變遷的具體個案的探討，可參考李建良，從憲法觀點論軍公教優惠存款的存廢問題，政大法學評論 78 期，頁 1-36，2004 年 4 月。63 林三欽，信賴保護原則與法令不溯及既往─兼評最高行政法院九十四年度判字第一四四號判決，政大法學評論 100 期，頁 67-78，2007 年 12 月64 林三欽，同上註，頁 70-76。65 林三欽，同上註，頁 76-77。66 林三欽，同上註，頁 77-78。67 林三欽，同上註，頁 79-80。

24

減招、停招，我們可以看做是一個獨立的行政處分，或者可以看做是對原行政處

分的廢止。

我們或許可以將減招、停招的處分，當作是獨立行政處分。根據私立學校法

第 55 條：「學校法人所設私立學校辦理不善、違反本法或有關教育法規，經學校

主管機關糾正或限期整頓改善，屆期仍未改善者，經徵詢私立學校諮詢會意見

後，視其情節輕重為下列處分：一、停止所設私立學校部分或全部之獎勵、補助。

二、停止所設私立學校部分或全部班級之招生。」亦即，減招或停招，可能不是

廢止原本合法的行政處分，而是一個獨立的行政罰68。但若其依據乃是這條，則

必須真的辦理不善，而非只是評鑑不合格而已。但是，怎樣才算辦理不善，若沒

有明確標準，也給教育部過大的裁量權。以目前教育部的作法，針對中小學，才

是依據私立學校法第 55 條來進行處罰69；針對大學各系所，則不是用該條作為

減招依據，而是用前述作業要點調整每年招生名額。

基本上，雖然教育部減招的函，比較像是一個獨立的行政處分，並沒有明白

說是對過去核准招生名額的處分的廢止。但探求行政機關的真意，不需拘泥於其

所用的文字，尤其在廢止行政處分時，一般行政機關也不會明白指出是廢止原先

的哪一號處分70，故本文認為應該屬於原授益處分的事後廢止。而且，行政處分

的廢止，按行政程序法 123 條用語，可以為「全部」或「一部」的廢止，故本文

認為，減招就是原授益處分的一部廢止，而停招則是全部廢止。

根據行政程序法 123 條，合法授益之行政處分，必須有下列狀況，才能由原

處分機關為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政

處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處

分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、

其他為防止或除去對公益之重大危害者。

在此，教育部可否主張是第 1 款「法規准許廢止者」？但大學法第 5 條和第

12 條規定，允許調整招生規模，乃是 2003 年才修正，所以已經是在教育部准許

各校招生之後，才變更的法律。這個法律是事後變更的，故不能算是第一款的「法

規准許廢止者」。

那麼，教育部能否主張，是因為各校自己沒有達到教育部評鑑的標準，才遭

到減招、停招命運。也就是，把評鑑標準，當成授益處分的附款的概念。教育部

「保留行政處分廢止權」，或者「附負擔」。

根據行政程序法 93 條，所謂行政處分之附款，包括 1.期限、2.條件、3.負擔、

68 李惠宗認為私立學校法第 55 條的處分，算是一種行政罰。不過其並不是針對大學每年核定人數的法律性質，所以在教育部每年核定人數，算不算是行政罰，仍有解釋空間。請參見，李惠宗，前揭註 7，頁 280-281。69 例如，以行政院訴願會院臺訴字第 0970094192 號決定書（2008 年 12 月 12 日）的事實為例，該案乃是臺中縣常春藤高級中學為了讓自己的學生能夠錄取台大的繁星計畫，而修改學生成績，被教育部發現後，對之糾正還不改善，決定依照私立學校法 55 條開罰，每學年減招 2 班，並停止 97 年度全部獎勵及補助經費。70 此一看法，來自於林石猛；蔡坤展，合法授益處分之廢止與信賴保護原則案例探討 ─ 最高行政法院九十一年度判字第一四二九號判決評釋，律師雜誌 295 期，頁 95、100，2004 年 4 月。

25

4.保留行政處分之廢止權、5.保留負擔之事後附加或變更。倘若評鑑制度要求學

校改善，是屬於行政處分之附款，可能是一種 3.負擔，或者是 4.保留行政處分之

廢止權，或者是 5.保留負擔事後附加或變更。不管是哪一類的附款，按照行政程

序法，都必須在做成行政處分「當時」，就明確說出這項附款，若是以書面做成，

也必須寫在書面中71。

但現今大多數大學，其成立各系所於 2005 年以前，但教育部卻在 2005 年以

後開始要求評鑑，並作為減招停招依據，這似乎已經明顯違反了行政處分允許附

款的要求。亦即，這個附款是在後來才加上去的，並不是一開始允許設立系所的

時候就有這個附款。

根據行政程序法 123 條，合法授益處分想要廢止，事前雖然沒有用附款方式

保留廢止權或保留負擔，但根據第 4 款「行政處分所依據之法規或事實事後發生

變更，至不廢止該處分對公益將有危害者。」第 5 款「其他為防止或除去對公益

之重大危害者。」在事後還是可以廢止。於此，教育部應該會主張是根據第 4款，所依據的法規或事實事後發生變更，所以才要廢止原授益處分。但是，到底

是為了什麼重大公益的危害必須要把系所關門？只是因為「少子化問題」？只是

怕學生自己選擇去爛學校就讀？本文認為，這根本不構成重大公益。所以也不能

用第 4 款或第 5 款將原處分廢止。

就算勉強構成重大公益之危害，既然這是事後才決定要廢止的，必須保護人

民的信賴利益，根據行政程序法 126 條，「對授益人因信賴該處分至遭受財產上

之損失，應給予合理之補償。」亦即教育部就算事後要替系所關門，也要給予損

失補償。但依照教育部實際上核減招生名額的處分中，也沒有提到補償的問題。

可見教育部在進行減招、停招的動作時，都沒有注意到行政程序法的基本規定。

伍、教育部近期發展

一、自動撤銷減招處分最近，真理大學對教育部的減招處分提出訴願，但教育部最後自行撤銷原

減招處分，由此動作可知，教育部已經默示承認自己的作業要點或行政處分有所

瑕疵。

針對第二波評鑑未通過的大學系所，其中，高教評鑑中心於 2007 年 12 月

24 日針對真理大學所屬十個學系（財經法律學系、財務金融學系、應用英語學

系、應用日語學系、資訊商務學系、創新管理學系、音樂應用學系、科技管理學

系、日本語文學系）做出「未通過」之評鑑結果。教育部則於核定真理大學 98學年度之招生名額時，以 2008 年 9 月 26 日以台高（一）字第 0970187952A 號

71 可參考吳庚，前揭註 44，頁 338。

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函，將真理大學十個未通過評鑑之系所名額減招一半（共減招 525 名額）。

減招處分做成後，真理大學針對教育部之減招處分，對行政院提出訴願案72。於訴願書中，指出教育部撤銷依據的「招生名額總量發展審查作業要點」，

有違反法律保留原則、法律明確性原則、信賴利益保護原則等問題。

而教育部針對該減招處分，於 2009 年 1 月 23 日以台高(一)字第

0980012893A 號，同意真理大學的訴願，願意自行撤銷原處分。而後來行政院訴

願會，則因為教育部已經撤銷原處分，而對該訴願案作成不受理決定73。

教育部在該號撤銷函中，未詳細說明自己在法律上是否理虧。僅提及「為

使學校因應系所評鑑結果，得有充裕時間調整與變革，以確實提升教學品質，爰

同意 貴校所請，」似乎是維護了真理大學的信賴利益保護原則，讓法律的變動

能有一緩衝期間。就訴願書中其他指責的問題，教育部雖然沒有說明，但某程度

應該也可以解讀為，教育部默示地承認訴願書中指出的各項問題點。

二、通過新版總量發展標準教育部在撤銷真理大學減招處分的同時，作了另一個動作，更可以看出，

教育部應該部分承認自己原本的作業要點，在法律上有所瑕疵。

在撤銷真理大學原減招處分的同時，教育部於 2009 年 1 月 22 日，在其網

站上公告一個新的「大學學生人數總量發展之資源條件規模標準」草案。在其說

明中提到，其邀請各大學對此草案表達意見，並於 2009 年 2 月 9 日（星期一）

下班以前表達意見。可見教育部已經知道，之前教育部每年調整「招生名額總量

發展審查作業要點」，並沒有按照行政程序法的要求進行公告、蒐集意見的程序，

將導致其法律效果遭受質疑。因而這次草擬新草案，才按照行政程序法要求，進

行公告，並讓各方有反映意見的機會。其後，教育部於 2009 年 5 月間，正式將

該標準通過，名為「大學總量發展規模與資源條件標準」（以下簡稱「該標準」）。

但該標準在行政程序上，仍有幾個問題。

一、該標準在制定時，教育部仍然自我定位為行政規則。此主要從教育部

網站上公布的位置可知，教育部自己將這份草案歸類為行政規則。但從名稱的選

用上，從原本的「作業要點」提升為「標準」，而教育部的說法是想將行政規則

提高為授權命令位階74，似乎不採用法規命令此一術語。本文認為，其內涵應為

法規命令，就應該符合行政程序法法規命令制定程序的要求。

二、該標準制定過程，雖然公告並邀請各大學表示意見，但其公告時間為

農曆年過年前夕，而收集意見截止日為過完年後一個禮拜，實際上各校於寒假期

間大多都在休假，各學校能有多少反應時間，令人懷疑。

至於該標準的實質內容上，則延續之前的「招生名額總量發展審查作業要

72 筆者為訴願代理人。73 行政院訴願會院臺訴字第 0980082301 號（2009 年 2 月 24 日）。74 教育部即時新聞，教育部訂定「大學總量發展規模與資源條件標準」，2009 年 5 月 15 日，http://www.edu.tw/high/news.aspx?news_sn=2515&pages=0。

27

點」，保留了減招的規定。該標準第 8 條規定：「學校有下列情事之一者，教育部

得調整其招生名額總量或各院、系、所及學位學程之招生名額：…六、院、系、

所及學位學程經最近一次評鑑為未通過，且經再評鑑仍未通過者，依情節輕重調

整其招生名額為前一學年度招生名額百分之五十至百分之七十，並得逐年調整至

評鑑通過為止。」

就評鑑而減招的程度來看，要連續兩次評鑑未過，才會有減招的懲罰，且

懲罰為「調整其招生名額為前一學年度招生名額百分之五十至百分之七十」，亦

即最少只會減招 30％。這兩點都比過去的作業要點來得輕微。

但本文仍認為，減招本身就已經違反了憲法對私人講學自由之保障，教育

部根本不應控制各大學的招生名額。此外，該標準仍有過渡期間的問題。該標準

中所謂的連續兩次評鑑未過，是指從該標準施行後連續兩次評鑑未過，還是指該

標準施行前已有一次評鑑未過，施行後再有一次未過，就要進行懲處？

相較於系所專任師資的規定，原本的作業要點，針對研究所專任師資不足，

明白規定於民國 100 年才要開始減招，但新的標準則在第五條規定，系所都必須

符合附表四之「院、系、所及學位學程師資質量基準」，若不符合，「未達前項基

準規定，並經次年追蹤評核後仍未達成者，教育部得調整其招生名額，調整原則

規定如下：一、院、系、所未達附表四所定專任講師比例或專任師資數規定者，

逐年調整其各學制班別招生名額為前一學年度之百分之七十。二、院、系、所及

學位學程未達附表四所定生師比值規定者，逐年調整其各學制班別招生名額為前

一學年度之百分之八十。」若從 98 年公佈施行第一次評核，99 年再追蹤評核，

一樣也是 100 年開始實施。可以看出，對系所專任師資的要求，都設有過渡期間

規定，約從民國 100 年才要開始實施。但因評鑑而減招的規定，則如上所述，並

未明確規定。如果所謂的連續兩次，包括該標準公佈施行前的評鑑結果也算入一

次，實際上並沒有給予充分的過渡期間，仍然有違反信賴保護原則之問題。

陸、結論

經本文研究認為，在憲法上，教育部所提出的少子化，做為大學系所減招、

停招的公益目的，無法經過比例原則的檢驗。而落實到具體的行政法運作上，教

育部以修改「大學校院增設調整院系所學位學程及招生名額總量發展審查作業要

點」的方式，規定減招、停招的標準，這違反了法律保留原則及法律明確性原則。

且教育部將這個作業要點，溯及既往的適用在以前核准設立的系所，並沒有注意

到信賴利益保護的問題，未設定一個過渡期間，也極為不當。而教育部新通過的

「大學總量發展規模與資源條件標準」，雖然將其位階提升為法規命令，但仍然

設有減招規定，本文仍然認為違憲，且其仍然未考慮到信賴利益保護之過渡期間

的問題。