題 字 :

玄潭 曺首鉉(現 圓光大學校 敎授)

第25卷 第3號 (2009. 9.)

간행사

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간 행 사

어느덧 무더운 날씨와 장마의 변덕스러운 여름도 지나고 조금씩 기울어져가는

햇살과 함께 조석으로는 제법 선선함을 느끼게 하는 가을이 어느덧 다가왔습니다.

먼저 최근 신종플루로 인하여 전국이 떠들썩함에도 불구하고 원광법학의 발전

을 위하여 노고를 아끼지 않으신 투고자 여러분과 심사위원들께 감사의 말씀을 전

해드립니다.

우리 법학연구소가 발행하는 『원광법학』이 등재후보지가 되고 아울러 본교

법학전문대학원이 개원을 하면서 지명도가 높아진 탓인지, 이번 호의 경우에는 전

국에 있는 대학뿐만 아니라 기관으로부터도 많은 분들이 투고를 해 오셨습니다. 특

히나 이번의 경우 투고된 논문들이 모두 우수하여 가능한 한 많은 논문을 게재하

려 노력했으나 심사결과와 지면의 제약으로 인하여 다 싣지 못한 점 송구스럽기

그지없습니다.

투고논문의 선정에 대하여는, 선정하기 까지 투고자의 정보를 철저히 비공개로

하고 있으며, 그 내용에 따라 해당분야의 정통한 심사위원께서 공정하게 심사를 하

고 있으므로 혹시나 이번에 투고하신 분들 중에서 결과에 대하여 다소 만족하지

못하신 분들도 계시겠지만 이런 점을 너그러이 이해하시고 앞으로도 계속하여

『원광법학』에 많이 투고해 주시길 당부 드립니다.

마지막으로 다시금 저희 『원광법학』제25권 제3호가 발간될 수 있도록 관심과

옥고를 주신 투고자 여러분 및 바쁘신 일정에도 불구하고 투고논문심사에 응해주

신 심사위원님들께 심심한 감사의 말씀을 드리며 아울러 12월에 발간예정인 『원

광법학』제25권 제4호에도 많은 관심을 부탁드립니다.

2009년 9월

원광대학교 부설 법학연구소장 이 희 성

목 차

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第25卷 第3號 2009年 9月

목 차

◉ 연구논문 ◉

대통령 임기 제도에 관한 연구 ··········································································· 강승식/ 9

한국에서의 인공수정관련법의 입법동향과 법체계상의 올바른 입법방식 ··· 송영민/ 29

조세감면정책을 통한 장기기증의 확대방안에 관한 연구 ······························ 정상기/ 51

가족관계등록법에 관한 검토 ············································································· 김기영/ 81

중국 민사소송법의 의미와 내용 ····································································· 이상옥/ 109

형사조정제도에 관한 고찰 ·············································································· 김용효/ 137

남북한 연금정책의 비교연구 ·········································································· 최성철/ 167

법제교류지원사업의 기초이론의 방향성에 관한 연구 ································· 박광동/ 201

자백의 철회 ······································································································ 이정환/ 225

사회적 차별, 혐오범죄(Hate Crime) 그리고 인권 ······································ 김수원/ 261

제조물 결함의 유형과 판단기준에 관한 고찰 ·············································· 김덕중/ 297

상가건물임대차보호법상 임차인의 지위

-주택임대차보호법과 관련하여- ····················································· 김대규/ 323

공무원 노사관계의 현황과 발전방향 ····························································· 이희성/ 351

현행 치료감호제도의 문제점과 개선방안 ······················································ 윤상민/ 377

고용계약상 손해배상책임 ················································································ 원상철/ 401

◉ 부 록 ◉

圓光法學 第25卷 第3號

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Contents

◉ 연구논문 ◉

A Study on Presidential Term ·················································· Kang, Seung-Sik/ 9

Legislative Tendency of Laws Related to Artificial Insemination and Right

Legislative Direction of Legal Systems in Korea ··· Song, Young-Min/ 29

Tax Credit As a Method for Obtaining Organs for Transplantation

······························································································ Chung, Sang-Ki/ 51

A Study on the Review of the Family Relation Registration Act

······························································································· Kim, Gi-Young/ 81

The Meanings and Contents of the The Civil Proceedings Act

in Contemporary China ··················································· Lee, Sang-Ok/ 109

A Study on the Pre-trial Conference in Criminal Trial ······ Kim, Yong-Hyo/ 137

A Comparative Study on the Pension Systems of South and

North Korea ··································································· Choi, Seong-Chul/ 167

A Study on the Direction of Basic Theory of Domestic Legislation

Exchange Support Project ······································· Park, Kwang-Dong/ 201

Withdrawal of Confession ······················································ Lee, Jeong-Hawn/ 225

Social Discrimination, Hate Crime And Human Rights ············· Kim, Su-Won/ 261

A Study On the Types and Criterion of the Product defect

- Focused on Judicial Precedents - ························ Kim, Deok-Jung/ 297

A Study on the position of the lessee of the Commercial Building

Lease Protection Act

- Related the Housing Lease Protection Law- ··········· Kim Dae-Kyu/ 323

The situation of the public service personnel labor management

relation and improvement plans ································ Lee, Hee-Soung/ 351

A Study on the Problems and Improvement Measures of Medical

Treatment and Custody System in Korea ················· Yoon, Sang-Min/ 377

The Damage Liability in the Employment Contract ············· Won, Sang-Chul/ 401

◉ 연구논문 ◉

◐ 대통령 임기 제도에 관한 연구 / 강승식

◐ 한국에서의 인공수정관련법의 입법동향과 법체계상의

올바른 입법방식 / 송영민

◐ 조세감면정책을 통한 장기기증의 확대방안에 관한 연구 / 정상기

◐ 가족관계등록법에 관한 검토 / 김기영

◐ 중국 민사소송법의 의미와 내용 / 이상옥

◐ 형사조정제도에 관한 고찰 / 김용효

◐ 남북한 연금정책의 비교연구 / 최성철

◐ 법제교류지원사업의 기초이론의 방향성에 관한 연구 / 박광동

◐ 자백의 철회 / 이정환

◐ 사회적 차별, 혐오범죄 그리고 인권 / 김수원

◐ 제조물 결함의 유형과 판단기준에 관한 고찰 / 김덕중

◐ 상가건물임대차보호법상 임차인의 지위

-주택임대차보호법과 관련하여- / 김대규

◐ 공무원 노사관계의 현황과 발전방향 / 이희성

◐ 현행 치료감호제도의 문제점과 개선방안 /윤상민

◐ 고용계약상 손해배상책임 / 원상철

대통령 임기 제도에 관한 연구/ 강승식

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논문 제출일 : 2009. 07. 24.

논문 심사일 : 2009. 08. 27.

논문 수정일 : 2009. 09. 08.

강 승 식*

Kang, Seung-Sik

I. 들어가며 Ⅲ. 단임제론에 대한 비판

Ⅱ. 단임제론의 근거 Ⅳ. 마치며

대통령제는 국민 직선으로 선출된 대통령이 행정권을 일원적으로 행사하는 정

부 형태이다. 그런데 중요한 점은 대통령의 임기가 일정한 기간으로 고정된다는 것

이다. 이렇게 보면 국민 직선으로 선출되고 행정권 수반인 대통령은 취임 직후부터

고정된 임기 동안 소신 있게 국정 수행에 임할 수 있다는 논리가 성립한다. 이는

대통령제의 장점 가운데 하나로 평가되고 있다.1) 이와 같이 임기의 고정성은 대통

령제의 본질적 구성 요소를 이루고 있으며, 이런 점에서 대통령의 임기를 어떻게

* 원광대학교 법학전문대학원 조교수, 법학박사.

1) 자세한 것은 강원택, 「대통령제, 내각제와 이원 정부제」, (인간사랑, 2006), 47면 이하.

圓光法學 第25卷 第3號

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정할 것인가는 매우 중요한 헌법 정책적 결단이라고 할 수 있다.

우리나라 현행 헌법은 제70조에서 “대통령의 임기는 5년이고, 중임할 수 없다”

고 규정하고 있다. 여기서 중임이란 현재의 임기 만료 후 바로 연이어 취임하는 연

임과 퇴임 이후 일정한 기간 경과 후 다시 취임하는 것을 모두 포함하는 개념이

다.2) 요컨대 현행 헌법은 대통령 5년 단임제를 취하고 있다. 우리나라 외에도 현재

코스타리카, 에콰도르, 엘살바도르, 과테말라, 온두라스, 멕시코 등이 대통령 단임제

를 취하고 있다.

일반적으로 대통령 단임제는 대통령의 권한을 견제하여 독재를 방지할 필요가

있거나, 경쟁 관계에 있는 여러 정파들의 집권 가능성을 제고할 필요가 있는 경우

에 채택된다.3) 우리나라를 비롯하여 위의 국가들이 대통령 단임제를 채택한 것도

대체적으로 이런 이유에서 비롯된 것이다. 그러나 필자의 생각으로는 이런 이유에

도 불구하고 단임제는 대통령 임기 제도로 부적합하다고 본다. 물론 대통령의 재선

을 허용하는 중임제가 모든 문제를 해결하는 만병통치약이 될 수는 없지만 최소한

이익 형량이라는 관점에서 보면 단임제보다 장점이 큰 것으로 보인다.

바로 이 글은 대통령 단임제를 비판적으로 분석함으로써 중임제의 당위성을 논

증하는 글이다. 구체적으로 단임제의 이론적 근거로 주장되는 국내외 학계의 연구

들을 살펴보고, 이를 비판함으로써 중임제가 대통령 임기 제도로 보다 적합하다는

점을 논증해보고자 한다. 다만 본격적인 논의에 들어가기에 앞서 미리 언급해둘 것

은 이 글이 분석 대상으로 삼는 단임제, 중임제의 유형이다. 일반적으로 단임제는

대통령의 재선을 금지하는 임기 제도로, 중임제는 대통령의 재선을 허용하는 임기

제도로 정의할 수 있다. 그러나 보다 세부적으로 살펴보면 단임제와 중임제에는 매

우 여러 가지 유형이 존재함을 알 수 있다. 단임제는 단임제 대통령의 임기를 어떻

게 정할 것인가에 따라 여러 가지 유형으로 분류될 수 있다. “○년 단임제”라는 용

어는 바로 단임제의 유형을 지칭한다. 중임제 역시 대통령의 재선을 무제한 보장하

는 중임제부터 재선의 횟수를 일정하게 제한하는 중임제에 이르기까지 매우 다양하

다. “○년 중임제” 또는 “○년 ○차 중임제”라는 용어는 바로 중임제의 유형을 지

칭하는 것이다.4)

2) 정종섭, 「헌법학원론」(제4판), (박영사, 2009), 1170면.

3) Matthew Soberg Shugart, John M. Carey, Presidents and Assemblies : Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge University Press, 1992, pp. 88～89.

4) 우리나라에서는 그간 “○년 중임제”와 “○년 ○차 중임제”가 사실상 구별되어 오지 않았다. 그

러나 정확히 말한다면 대통령의 재선이 무제한 허용되는 중임제는 “○년 중임제”로, 재선을 허

용하나 그 횟수를 제한하는 중임제는 “○년 ○차 중임제”로 지칭하는 것이 타당하다. 이렇게 보

대통령 임기 제도에 관한 연구/ 강승식

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이 글은 먼저 여러 가지 유형의 단임제 중 대통령의 재선을 허용하지 않으나

그 임기가 4년보다 장기(長期)인 단임제를 분석 대상으로 삼는다. 이는 본문에서 살

펴보는 대로 단임제론이 취하는 논거가 대체적으로 임기가 4년보다 장기인 단임제

를 전제하고 있다는 점, 임기가 4년보다 장기인 단임제는 이 글의 또 다른 분석 대

상인 4년 1차 중임제와 특별히 비교할만한 필요성이 있다는 점, 우리나라 현행 헌

법이 5년 단임제를 취하고 있다는 점5) 등을 감안한 것이다. 다음으로 중임제 중에

는 앞서 언급한대로 4년 1차 중임제를 분석 대상으로 삼는다. 이는 종래에 우리나

라 학계와 일반인에게 가장 익숙했던 중임제는 미국식 4년 1차 중임제였다는 점,

현행 5년 단임제를 바꿀 경우에 가장 유력한 대안으로 제시되어 온 것 역시 4년 1

차 중임제였다는 점을 고려한 것이다.6) 이런 점에서 4년 1차 중임제 이외의 중임

제를 지칭하는 경우에는 그 유형을 특정하여, 예컨대 “재선이 무제한 허용되는 중

임제” 등으로 표현하기로 한다.

Ⅱ. 단임제론의 근거

단임제론이 제시하고 있는 일차적인 논거는 바로 대통령 독재의 방지이다. 즉

대통령의 재선을 허용하게 되면 현직 대통령이 자신의 지위를 이용하여 차기 대통

면 미국 대통령 임기를 “4년 중임제”로 지칭하는 것은 옳지 못하다. 왜냐하면 미국 헌법 수정

제22조는 명백히 대통령 중임을 1차에 한하여 허용하고 있기 때문이다.

5) 위에서 언급한 대통령 단임제 국가들 중에도 과거에는 임기가 4년보다 장기인 단임제를 취한 사

례가 있다. 예컨대 1978년 에콰도르 헌법, 1983년 엘살바도르 헌법, 1985년 과테말라 헌법은 5

년 단임제를 취했다. 그러다가 현재는 헌법 개정을 통해 4년 단임제로 전환하였다. 과거에 4년

보다 장기인 단임제를 취한 사례로는 1980년 칠레 헌법(8년 단임제)을 들 수 있다. 코스타리카

와 온두라스는 각각 1949년 헌법과 1982년 헌법 이래 4년 단임제를 취하고 있다. 멕시코의 경

우에는 1917년 헌법 이래 6년 단임제를 취하고 있다. Giovanni Sartori, Comparative Constitutional Engineering : An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes(2nd ed.), New York University Press, 1997, p. 174 ; Gerhard Robbers ed, Encyclopedia of World Constitutions(Vol.Ⅰ, Ⅱ, Ⅲ), Facts on File, 2007, pp. 187, 222, 272, 283, 362, 381, 594.

6) 이는 2005년 우리나라 최고(最古)의 공법 학자 모임인 한국공법학회가 회원들을 대상으로 실시

한 개헌 관련 설문 조사에서도 그대로 확인된다. 이에 따르면 우리나라 공법 학자들은 바람직한

대통령 임기를 묻는 설문 항목에 응답자의 53.9%가 4년 1차 중임제를 꼽았고, 각각 22.7%와

22%가 현행 5년 단임제와 4년 2차 중임제를 꼽은 것으로 나타났다. 도회근, “헌법 개정의 쟁점

과 과제: 공법 학자 설문 조사 결과 분석”, 「공법연구」 제34집 제1호, (한국공법학회, 2005),

54∼56면.

圓光法學 第25卷 第3號

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령 선거에서 승리하고, 이런 과정이 반복되면서 권력이 영구화된다는 것이다.7) 이

는 단임제론의 가장 고전적인 논거로서 앞에서도 언급했듯이 대부분의 단임제 국가

들은 이런 이유에서 단임제를 채택하였다.

보다 본질적인 문제로 단임제론은 대통령 선거 자체를 그다지 긍정적으로 평가

하지 않는다. 그 이유로 대통령 선거는 무책임하고 비합리적인 판단을 하는 유권자

들에 의해 좌우되는 경우가 많다는 점을 든다. 이런 유권자들에 의해 선출되거나

재선에 성공한 대통령의 경우, 그 자질의 신뢰성에 의문이 갈 수 밖에 없고 올바른

국정 수행에 대통령의 에너지를 집중하기 어렵다고 한다.

또한 단임제론은 중임제에서 대통령은 취임 직후부터 재선을 위한 선거 운동

준비에 몰두 할 수밖에 없다는 점을 지적한다.8) 이에 따라 일부 계층을 위한 단기

적인 정책이 우선 순위를 차지하고 국가 전체 이익을 위한 장기적인 정책은 도외시

된다고 한다.9) 그 결과 단임제는 재선과 관련한 정치적 압박으로부터 대통령을 자

유롭게 하며, 이는 대통령의 시간․에너지․조직을 국정 수행에 집중할 수 있게 하는 요인이 된다고 한다.10) 요컨대 중임제에서 대통령의 장기간의 재선 준비는 긴급한

국정 현안의 해결에 불필요한 부담으로 작용할 수밖에 없다는 것이다. 이런 관점에

서 제1기 행정부의 최우선 과제는 대통령의 재선에 맞춰지고, 중요하고도 장기적인

7) 임지봉, “헌법상 통치 구조 개헌의 바람직한 방향과 내용”, 「세계헌법연구」제14권 제2호, (국

제헌법학회 한국학회, 2008), 215면 ; 신우철, “현행 대통령제에 관한 몇 가지 생각 : 우리 헌

정사의 경험을 반추하면서”, 「서울대 법학」제41권 제1호, (서울대학교 법학연구소, 2000),

325～26면.

8) Bruce Buchanan, “The Six-Year One Term Presidency : A New Lookatan Old

Proposal,” 18 Presidential Studies Quarterly 129 (1988), pp. 131～33. 9) 김종철, “대통령 4년 연임제 원포인트 개헌론에 대한 비판적 검토”, 「헌법학연구」제13권 제1

호, (한국헌법학회, 2007), 87면. 미국 대통령제에서 단임제 개헌론자들은 이를 뒷받침하는 사

례로 제1기 케네디(John F. Kennedy) 행정부 시절에 있었던 베트남전 미군 철수에 대한 논란

을 들고 있다. 당시 케네디 대통령은 베트남에서 미군을 전면 철수해야 한다는 일부 정치인들

의 주장에 대해 공감을 표시했지만 이를 1965년 이후로 미룰 수밖에 없다는 입장을 표명했다

고 한다. 이는 1964년 대통령 선거 이전에 이를 실행한다면 보수주의자들의 조직적인 반발로

재선이 어려울 것이라는 판단에 따른 것이라고 한다. 단임제론자들은 만일 당시 미국 대통령

임기 제도가 단임제였더라면 수많은 미국인의 희생과 막대한 재정 적자가 발생하기 전인 제1기

케네디 행정부에서 미군이 전면 철수되었을 것이라는 추정을 하고 있다. Bruce Buchanan, op. cit., p. 131.

10) 중임제를 채택하고 있는 미국의 경우, 심지어 일부 전직 대통령들조차 이런 관점에서 단임제

개헌론을 주장한 바 있다. 예컨대 존슨(Lyndon B. Johnson) 대통령은 퇴임 후에 대통령 임기

와 관련하여 다음과 같은 견해를 제시했다고 한다. “대통령의 역할이 점차적으로 확대됨에 따

라 대통령의 신체적 부담 및 해결해야 할 국정 현안이 크게 증가하고 있다. 이런 상황에서 대

통령이 그의 모든 헌법상 의무를 수행함과 동시에 재선 준비에 만전을 기할 수 있다는 구시대

적 사고는 이제 더 이상 설득력이 없다.” Lyndon B. Johnson, The Vantage Point : Perspectives of the Presidency 1963～1969, Holt, Rinehart and Winston, 1971, p. 344.

대통령 임기 제도에 관한 연구/ 강승식

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국정 과제는 제2기 행정부에서 수행되는 것이 불가피하다고 본다.

그 밖에 단임제론은 단임제를 통해 대통령은 정책을 개발하고, 이를 입법화하

는데 필요한 정치 세력을 규합하며, 이를 집행하기 위한 시간적 여유를 확보할 수

있다고 주장한다.11) 즉 대통령제에서는 대통령이 정치적 주도권을 행사하거나 정치

적 자질을 보여줄 시간적 여유가 중요하다는 것이다.12) 이에 따르면 중임제에서 4

년이라는 임기는 대통령의 정치적 리더십이나 정책을 검증하는데 지나치게 짧은 기

간이라고 한다. 또한 이런 짧은 임기는 오늘날과 같이 급격한 정책 변화의 가능성

이 증가하는 상황에서 국가 정책을 불안하게 하는 요인이 될 수 있다고 한다.13) 단

임제론은 이를 뒷받침하는 근거로 다음과 같은 점을 지적한다. 중임제에서 대통령

은 보통 임기 1년차에는 국정 현황을 파악하고 행정 조직을 정비하는데 전력을 기

울인다. 나아가 새 행정부는 출범 초기에 전임 대통령이 마련한 예산의 범위에서

국정을 수행할 수밖에 없는데, 이는 신임 대통령의 정책적 선택을 크게 제한하는

요인으로 작용한다. 일단 대통령직 교체기가 완료되면 대통령과 그의 행정 조직은

국내외 기본 정책을 수립한다. 그러나 얼마 후 곧 행정부의 최우선 과제는 대통령

의 재선임을 깨닫게 된다.14) 요컨대 국내외 정책을 안정적으로 수립, 시행하는데 4

년이라는 시간은 지나치게 짧다는 것이다. 미국의 경우, 대통령은 보통 제1기 임기

3년차까지는 행정 관료를 통제하는데 대부분의 시간을 소비하기 때문에 남은 1년

의 임기 동안 국정 개혁을 성취하기는 사실상 불가능하다는 견해15)도 이를 뒷받침

하기 위한 것으로 볼 수 있다. 이런 관점에서 단임제론은 재선 가능성을 봉쇄하여

대통령이 직무에 전념할 수 있는 시간을 확보할 수 있는 단임제야 말로 대통령의

효과적인 국내외 정책의 수립과 시행을 담보할 수 있는 장치라고 주장한다.

또한 단임제론은 단임제 대통령은 재선 가능성이 원천적으로 봉쇄되기 때문에

보다 소신있고 객관적인 관점에서 국정을 수행할 수 있다고 주장한다.16) 나아가 국

민의 입장에서도 단임제 대통령의 국정 수행을 보다 신뢰하게 된다고 한다. 이는

11) 이런 논리는 물론 단임제 중에서도 대통령 임기가 비교적 장기인 경우에 더 설득력을 가질 수

있을 것이다.

12) David C. Nice, “In Retreat from Excellence : The Single Six-Year Presidential Term,”

13 Congress & the presidency 209 (1986), p. 210.13) 유사한 취지로 임지봉, 앞의 논문, 215면.

14) Bruce Buchanan, op. cit., p. 132 ; David C. Nice, op. cit., p. 209.15) Robert Pear, “Bell Backs Single, Six-Year Term for President,” Washington Star, Jan.

26, 1979, p. 13.

16) 송기춘, “정부 형태와 국가 경쟁력 : 최근의 개헌 논의와 관련하여”, 「세계헌법연구」제11권

제1호, (국제헌법학회 한국학회, 2005), 59면.

圓光法學 第25卷 第3號

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구체적으로 다음과 같이 설명할 수 있다. 중임제 대통령의 경우, 아무리 비정치적인

관점에서 정책 결정을 한다 하여도 국민은 언론을 통해 이를 선거 전략으로 받아들

일 가능성이 크다. 이런 상황에서는 의회의 협력을 이끌어내기도 어렵다. 이렇게 보

면 중임제에서 대통령 제1기 임기의 정책에 대해서는 항상 이것이 과연 국민 전체

의 이익을 위한 것인지 아니면 대통령 개인의 이익을 위한 것인지가 의문시될 수

있다. 이는 곧 정책의 진정성이 떨어진다는 것을 뜻한다. 정책의 진정성에 의심이

가는 상황에서 대통령은 효과적으로 직무를 수행하기 어렵다. 이런 관점에서 단임

제론은 중임제에서 재선 가능성은 대통령 정책에 대한 국민적 신뢰도를 떨어뜨린다

는 점에서 대통령의 효과적인 국정 수행을 어렵게 한다고 주장한다.17)

마지막으로 단임제론은 현대 민주 정치에서는 대통령이 일정한 정도의 여론의

지지를 유지하기 어렵다는 점을 지적한다. 일반적으로 대통령제 국가에서 대통령이

의회에게 정치적 영향력을 행사하거나 언론, 관료를 효과적으로 통제하거나 또는

국내외 정책을 효과적으로 추진하거나 재선에 성공하려면 무엇보다 먼저 일정한 정

도의 여론의 지지를 확보해야 한다. 그러나 단임제론은 현대 민주정치에서는 대통

령이 언제나 일정한 정도의 여론의 지지를 확보하기 어렵다고 보고 단임제의 불가

피성을 주장한다. 단임제론자들은 그 원인으로 다음과 같은 두 가지를 든다.

첫째, 현대 민주 정치에서는 대통령 임기 1년을 지나면서 대통령에 대한 지지

도가 크게 하락하는 경향을 보이고 있다. 이는 대통령을 지지했던 유권자들의 기대

감은 곧 실망으로 변하기 쉽다는 것을 뜻한다. 여기에 덧붙여 현대 민주 정치에서

는 투표율이 상당히 낮게 나타나고 있기 때문에 투표 결과를 전체 국민의 의사로

추정하기가 사실상 어렵다는 점을 지적한다. 이런 관점에서 단임제론은 여론의 지

지가 과연 대통령에게 올바른 국정 수행에 필요한 에너지가 될 수 있는지에 대해

의문을 제기한다.18)

둘째, 현대 민주 정치에서 대통령이 일정한 정도의 여론의 지지를 확보하려면

국민의 서로 양립할 수 없는 욕구를 충족시켜야 한다. 예컨대 현대 민주 정치에서

국민은 합리적이고 품위있는 대통령을 원함과 동시에 단호하고도 냉정한 대통령을

원한다. 또 특정한 국정 현안에 대해 원칙을 지키는 대통령을 원함과 동시에 융통

성있고 실용적인 대통령을 원한다. 아울러 개혁적이고 창의적인 대통령을 원함과

동시에 국민 다수의 의사에 충실한 대통령을 원한다. 나아가 입법부, 사법부와 협력

17) Edward C. Burks, “Carter Tells Editors He'd Limit Presidency to One Six-Year Term,”

New York Times, Apr. 29, 1979, p. L16.18) Bruce Buchanan, op. cit., p. 133.

대통령 임기 제도에 관한 연구/ 강승식

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하는 대통령을 원함과 동시에 이들 부로부터 독립한 대통령을 원한다. 또 평상시에

는 대통령이 강력한 정책 결정권자․예산 관리자․행정부 수반이 되길 원하지만, 재선을 위한 선거 운동 기간에는 변화하는 정치․경제․사회․문화 환경에 민감하게 반응하는 정치인이 되길 원한다.19) 단임제론은 이와 같이 가변적이고 예측하기 어려운 여

론의 지지가 대통령의 신뢰성과 올바른 국정 수행에 에너지가 된다고 보는 것은 결

코 바람직하지 않다고 주장한다.

결론적으로 지금까지 살펴본 단임제론의 근거는 다음과 같은 몇 가지로 요약될

수 있다. 첫째, 대통령 독재를 방지할 수 있다. 둘째, 대통령의 국정 수행이 정치적

관점에서 이루어지는 것을 완화할 수 있다. 셋째, 대통령은 재선의 부담을 덜게 됨

으로써 정책 결정․집행에 보다 많은 시간과 에너지를 집중할 수 있다. 넷째, 대통령이 헌법상 의무와 책임을 수행하는 과정에서 충분한 시간을 확보할 수 있다. 다섯

째, 대통령 정책에 대한 신뢰성을 제고할 수 있다. 마지막으로 대통령은 정치적 편

의주의나 여론으로부터 자유롭게 정책을 결정할 수 있다. 요컨대 단임제론의 핵심

은 단임제는 대통령 독재를 방지하고 대통령직의 신뢰성, 에너지, 효율성을 높여 올

바른 국정 수행의 가능성을 제고한다는 것이다.

Ⅲ. 단임제론에 대한 비판

앞에서 살펴본 대로 단임제론은 여러 가지 관점에서 단임제의 정당성을 주장하

고 있다. 여기에서는 단임제론이 제시하고 있는 이런 관점들을 비판적으로 분석해

보기로 한다.

첫째, 대통령 독재를 방지한다는 관점이다. 단임제론에 따르면 중임제에서 실시

되는 차기 대통령 선거는 필연적으로 현직 대통령이 유리할 수밖에 없고, 이로 인

해 대통령 독재가 발생한다고 한다. 그러나 주목할 점은 대통령의 재선이 허용되는

경우에 현직 대통령이 차기 대통령 선거에서 크게 유리하다는 객관적인 데이터는

존재하지 않는다는 것이다. 한 연구에 따르면 1950년부터 1990년까지 전 세계의

중임제 대통령제 국가에서 재선에 도전한 14인의 대통령들 중 8인만이 재선에 성

공하였고, 나머지 6인은 재선에 실패하였다고 한다. 이는 결코 현직 대통령이 차기

19) Thomas E. Cronin, The State of the Presidency, Little Brown, 1980, pp. 25～28.

圓光法學 第25卷 第3號

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대통령 선거에서 결정적으로 유리하지 않다는 점을 입증하는 것이다.20)

설령 중임제에서 대통령 독재가 발생할 가능성을 인정한다 하더라도 이를 방지

하기 위해 단임제를 취하는 것은 방법론적으로 너무 지나친 것이다. 왜냐하면 단임

제는 대통령과 유권자와의 관계성을 근본적으로 침해하는 것이며, 유권자가 선거를

통해 대통령에게 정치적 책임을 물을 수 있는 기회를 원천적으로 봉쇄하는 것이기

때문이다. 이익 형량의 관점에서 너무 비싼 대가를 치르는 것이다. 필자의 생각으로

는 중임제에서 대통령 독재가 발생할 가능성은 굳이 단임제가 아니더라도 얼마든지

방지할 수 있다고 본다. 예컨대 현직 대통령이 차기 대통령 선거에서 유리할 수 있

는 문제는 대통령 선거 운동과 정치 자금을 보다 엄격하게 규제하고, 야당 후보에

대한 진입 장벽을 낮추는 차원에서 국고 보조금을 형평성 있게 배분하며, 야당 후

보의 언론에 대한 자유로운 접근을 허용하고, 선거를 관리하는 국가 기관의 기능과

권한을 강화함으로써 해결될 수 있다고 생각한다.

둘째, 대통령 선거 자체를 부정적으로 평가하는 관점이다. 단임제론에 따르면

대통령 선거는 무책임하고 비합리적 판단을 하는 유권자들에 의해 좌우되는 경우가

많으며, 이는 대통령의 신뢰성을 떨어뜨리고 대통령이 국정 수행에 에너지를 집중

하는 것을 어렵게 하는 요인이 된다고 한다. 그러나 이에 대해서는 재선이 금지된

대통령에게는 국민의 의사를 존중하려는 의지를 기대하기 어렵다는 반론이 가능하

다. 올바른 국정 수행에 대한 보상이 결여되고 그릇된 국정 수행에 대한 책임이 결

여된다면 대통령은 무책임한 헌법 기관으로 변질될 것이다. 이렇게 보면 대통령의

정치적 책임성을 담보하는 차원에서 국민이 선거를 통해 대통령의 국정 수행을 검

증하는 절차는 반드시 필요하다고 생각한다.21)

20) Josẻ Antonio Cheibub, Adam Przeworski, "Democracy, Election, and Accountability for Economic Outcomes,“ in Adam Przeworski et. al. eds., Democracy and Accountability, Cambridge University Press, 1999, pp. 222～50.

21) 같은 취지로 임혁백, “개헌의 필요성과 실현 가능성”, 양 건 외, 「새로운 헌법 필요한가」, (대

화문화아카데미, 2008), 53～55면 ; 박찬욱, “87년 헌법과 대통령제 민주주의 정치”, 위의 책,

71면 ; 강원택, 앞의 책, 51면 ; 이승우, “헌법 개정의 필요성과 그에 따른 헌법 개정의 방향”,

「공법학연구」제8권 제1호, (한국비교공법학회, 2007), 42～43면 ; 남복현, “현행 헌법의 개

정 필요성과 그 방향에 관한 논의의 법정책적 접근”, 「법과 정책연구」제6집 제2호, (한국법

정책학회, 2007), 120면 ; 정태호, “대통령 임기제 개헌의 필요성과 정당성”, 「헌법학연구」제

13권 제1호, (한국헌법학회, 2007), 22∼24면. 여기서 유의할 점은 대통령은 본질적으로 정치

인이라는 것이다. 정치인에게 가장 중요한 자질은 쌍방향적인 대화와 타협을 통해 최선의 정책

을 결정할 수 있어야 한다는 것이다. 중임제에서 국민은 현직 대통령이 출마하는 대통령 선거

를 통해 그의 정치인으로서의 자질을 검증할 수 있는 기회를 다시 한 번 갖는다. Thomas E.

Cronin, op. cit., p. 24.

대통령 임기 제도에 관한 연구/ 강승식

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단임제론이 대통령 선거를 부정적으로 평가하는 것은 보다 본질적으로 정치 자

체를 부정적으로 평가하는 것이다. 이는 단임제 대통령은 인기에 영합하는 정책보

다는 진정으로 올바른 정책에 더 몰두하게 되는 반면, 중임제 대통령은 국가의 장

기적인 국익보다는 부분 이익이나 단기적인 국익을 우선한다는 주장에서 확인된

다.22) 그러나 이에 대해서는 국민의 의사와 전체 국익은 언제나 대립 관계에 있는

것이 아니라는 반론이 가능하다. 예컨대 미국의 단임제 개헌론자들은 케네디 행정

부 시절에 있었던 베트남전 미군 철수 논란을 대표적인 사례로 언급하고 있지만23),

만일 당시 여론이 압도적으로 미군의 조기 철수를 선호하였더라면 재선을 의식한

케네디 대통령으로서도 이를 실행할 수밖에 없었을 것이다. 이렇게 보면 현직 대통

령의 재선 의지는 올바른 국정 수행에 긍정적으로 작용할 수도 있고 부정적으로 작

용할 수도 있다고 보는 것이 정확하다.

셋째, 중임제에서는 대통령의 시간․에너지․조직을 올바른 국정 수행에 집중하기 어렵다는 관점이다. 이는 다음과 같이 풀이할 수 있다. 중임제에서는 대통령이 재선

을 의식하는 한, 그의 시간․에너지․조직을 전적으로 국정 수행에 투자하기 어렵다. 이렇게 보면 중임제에서 재선은 대통령에게 불필요한 부담으로 작용한다. 이 문제

는 대통령에게 재선을 금지하되 4년보다 장기인 임기를 보장함으로써 해결될 수 있

다. 그러나 이에 대해서는 다음과 같은 반론이 가능하다. 대통령제에서 대통령이 국

민과 일정한 관계를 형성하고 유지하는 것은 대통령의 단순한 여가 활동이 아니라

중요한 헌법상 책무이다. 그런데 중임제에서 대통령의 재선 의지는 대통령으로 하

여금 다양한 여론을 접하게 하는 요인으로 작용한다. 재선 의지가 확고한 대통령은

심지어 그에 반대하는 여론도 수렴하려 노력할 것이다. 그러나 보다 장기인 임기를

보장받으면서 재선이 허용되지 않는 대통령은 중임제 대통령보다 다양한 여론이나

반대 여론을 수렴할 필요성을 덜 느낀다. 이렇게 되면 대통령이 국민으로부터 고립

되는 현상이 점점 심해질 것이다.24)

물론 단임제론이 주장하는 바와 같이 재선 준비로 인해 중임제 대통령의 직무

전념성은 단임제 대통령의 그것보다 떨어질 가능성이 있다. 설령 그렇다 하더라도

이를 단임제로 해결한다는 것은 지나치게 극단적인 방안이다. 이는 빈대잡자고 초

가삼간을 태운다는 논리와 마찬가지라고 본다. 이보다는 대통령의 업무 부담을 줄

인다든지 또는 대통령 선거 과정을 합리화함으로써 대통령의 직무 전념성을 제고하

22) Bruce Buchanan, op. cit., p. 136.23) 앞의 주 9) 참조.

24) Thomas E. Cronin, op. cit., pp. 354～58.

圓光法學 第25卷 第3號

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는 것이 바람직할 것이다.

넷째, 중임제에서 4년이라는 임기는 대통령이 국정을 수행하는데 지나치게 짧

은 기간이라는 관점이다. 즉 대통령이 4년 동안 관료와 예산을 통제한다든지 또는

국내외 정책을 안정적으로 수립, 시행하고 그 후속 대책을 마련한다는 것은 사실상

불가능하다는 것이다. 이런 중임제의 문제점은 오늘날과 같이 해결해야 할 국정 과

제가 날로 증가하는 상황에서 보다 뚜렷하게 나타난다고 한다. 물론 중요한 국가

정책의 추진은 중임제보다는 대통령 임기가 비교적 장기인 단임제에서 더 신속하게

이루어질 가능성이 있다. 그렇다 하더라도 이 문제를 해결하는데 단임제가 적절한

대안이 된다고 보기는 어렵다.

일반적으로 국가 정책이 지연되는 현상은 정책 자체가 매우 논쟁적이어서 이를

지지하는 세력이 충분히 확보되지 못한 경우에 발생한다. 정책의 필요성을 홍보하

고 이를 지지하는 세력을 결집시키는 것은 대통령의 정치적 역량에 크게 좌우된다.

이렇게 보면 중요한 것은 대통령의 정치적 역량이지 결코 대통령의 임기가 아니다.

아무리 장기의 임기가 보장된 대통령이라 하더라도 정치적 역량에 문제가 있다면

국가 정책을 원활하게 추진하기 어려울 것이다. 역으로 의회를 설득하여 의회 다수

의 지지를 확보하거나 정책에 반대하는 세력을 설득할 수 있는 대통령이라면 보장

된 임기가 고작 4년이라 할지라도 정책 추진에 큰 어려움을 느끼지 못할 것이다.25)

결국 현직 대통령이 4년 이상 대통령직을 수행할 자격이 있는지 여부는 유권자

에 의해 판단되어야 한다고 생각한다. 탁월한 정치적 능력을 가진 대통령은 제1기

임기 동안 올바른 국정 수행에 필요한 의회 내 다수 세력을 결집할 수 있을 것이

고, 이후 재선에 성공하여 대통령직을 효과적으로 수행할 것이다. 단임제론은 대통

령이 보다 효과적으로 의회 다수 세력의 지지를 확보하고 국가 정책을 추진하려면

대통령의 임기를 4년에서 그 이상으로 연장해야 한다는 논리를 펴고 있으나, 이는

대통령의 정치적 능력을 도외시하고 있다는 점에서 공허한 논리라고 하지 않을 수

없다. 한마디로 대통령의 정치적 능력을 고려하지 않은 채 이상적인 임기 제도를

모색하는 것은 무의미하다고 생각한다.

예컨대 국민의 신뢰를 상실한 대통령의 경우에는 4년이라는 임기가 너무 길게

느껴질 것이며, 국민의 신뢰를 바탕으로 국정 수행에 박차를 가하고 있는 대통령의

경우에는 4년이라는 임기가 지나치게 짧게 느껴질 것이다. 이렇게 보면 모든 대통

령이 국민의 신뢰를 받는다는 것을 확신할 수 없는 상황에서 4년보다 장기인 단임

25) Ibid., pp. 300～6.

대통령 임기 제도에 관한 연구/ 강승식

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제를 취하는 것은 위험 부담이 적지 않다.

위에서 지적한 단임제의 문제점은 중임제에서 이미 제1기 임기에 국민의 신뢰

를 상실한 대통령의 경우를 생각해보면 쉽게 알 수 있다. 물론 이런 대통령의 경우

에도 만일 4년보다 장기인 임기가 보장된다면 남은 임기 동안 그간의 실정을 만회

하여 국민의 신뢰를 회복할 가능성을 완전히 부정할 수는 없을 것이다. 하지만 이

는 어디까지나 이론적 가능성에 불과한 것으로 보인다. 왜냐하면 정치 현실에서 한

번 추락한 국민의 신뢰도는 회복하기가 상당히 어렵기 때문이다. 따라서 이미 국민

의 신뢰를 상실한 대통령에게 추가적인 임기를 보장하는 것은 국민에게 불필요한

고통을 강요하는 것으로 상황을 더 악화시키는 것밖에 안된다.26) 요컨대 4년보다

장기인 단임제는 성공한 대통령의 임기를 인위적으로 단축시키고, 실패한 대통령의

임기를 인위적으로 연장시키는 모순을 가지고 있다고 생각한다.

다섯째, 단임제에서 대통령은 재선 가능성이 원천적으로 봉쇄되기 때문에 보다

소신있고 객관적인 관점에서 국정을 수행할 수 있고, 이는 대통령에 대한 신뢰도를

제고한다는 관점이다. 물론 대통령이 효과적으로 국정을 수행하려면 대통령에 대한

국민의 신뢰가 뒷받침되어야 한다. 국민의 신뢰를 받지 못하는 대통령은 입법부․사법부는 물론 심지어 행정부 내부로부터도 협력을 이끌어내기가 쉽지 않을 것이고,

이는 대통령의 국정 수행을 방해하는 요인으로 작용할 것이다. 이렇게 보면 단임제,

중임제를 불문하고 대통령에 대한 국민의 신뢰는 대통령제에서 매우 중요한 의미를

갖는다.

그러나 문제는 국민의 대통령 신뢰도를 제고하는 방안이다. 단임제론은 재선

가능성이 없는 대통령은 여러 가지 부분 이익에 객관적인 자세를 유지할 수 있고,

이는 단기적인 정책보다는 국가 전체 이익을 위한 장기적인 정책으로 연결되기 때

문에 대통령에 대한 신뢰도는 자동적으로 높아진다고 주장한다. 역으로 중임제에서

재선을 의식해야 하는 대통령은 득표를 극대화하기 위해서라면 일부 계층을 위한

단기적인 정책도 마다하지 않는다고 한다. 한마디로 중임제 대통령은 인기영합형

대통령으로, 단임제 대통령은 소신있는 국가지도자형 대통령으로 귀결된다는 것이

다.

단임제론이 주장하는 것은 결국 대통령이 장기적인 정책을 외면할 수 있는 요

인을 제거하자는 것으로 풀이된다. 그러나 대통령이 인기영합형 대통령으로 변질될

수 있는 환경은 단임제에서도 얼마든지 존재할 수 있다고 본다. 예컨대 단임제에서

26) David C. Nice, op. cit., pp. 215～18.

圓光法學 第25卷 第3號

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도 비협력적인 의회, 언론이나 대통령에 대한 공개적인 반대 여론이 존재할 수 있

다. 만일 대통령이 이들의 비판에 민감하게 반응하는 성격이라면 국가 전체의 이익

과 관계없이 이들의 주장을 우선할 수 있다. 이렇게 보면 다음과 같은 논리가 성립

한다. 대통령제에서 국민의 대통령 신뢰도는 임기 제도와 밀접한 관련성을 갖지 못

한다. 이보다는 국민의 신뢰를 이끌어낼 수 있는 대통령 개인의 정치적 능력에 크

게 좌우된다. 따라서 특정한 임기 제도가 국민의 대통령 신뢰도를 자동적으로 높이

거나 떨어뜨릴 수 있다는 것은 지나친 논리적 비약이다.

마지막으로 가변적이고 예측하기 어려운 여론은 대통령의 신뢰성과 올바른 국

정 수행에 에너지가 될 수 없다는 관점이다. 이런 관점에서 단임제론은 대통령의

재선 가능성을 차단함으로써 대통령을 신뢰할 수 없는 여론으로부터 독립시키는 것

이 합리적이라고 주장한다. 그러나 이 같은 주장 역시 다음과 같은 이유에서 받아

들이기 어렵다.

대통령의 재선을 금지하여 유권자가 대통령을 평가할 기회를 봉쇄하는 것은 대

의 민주주의에서 피치자(被治者)가 치자(治者)에게 부여하는 민주적 정당성을 약화

시킬 우려가 있다. 즉 대통령직의 민주적 정당성에 문제가 생길 수 있다. 반복하자

면 단임제에서는 대통령의 재선이 금지됨에 따라 대통령과 국민의 관계성이 약화된

다. 이는 대통령의 민주적 대표성이 저하된다는 것을 뜻한다.27)

이렇게 보면 단임제론은 대의 민주주의에서 치자의 권한 행사의 본질적 근거를

부정하는 오류를 범하고 있는 것이다. 대의 민주주의는 평등 참여 공개 자율

책임 등을 지향하는 정치 체제이며, 이런 가치들은 치자인 정부와 피치자인 국민간

의 관계를 규율한다. 바로 대의 민주주의에서 자유, 공개 선거는 이런 가치들을 보

호하기 위한 제도인 것이다. 물론 단임제에서도 치자는 선거로 선출되나 그 후에

치자의 정치적 책임성이 담보되기 어렵다. 즉 대의 민주주의에서는 피치자가 치자

에게 직접적, 실질적으로 정치적 책임을 묻는 메커니즘이 필요한데, 단임제에서는

이런 메커니즘이 실종되는 것이다. 반면 중임제의 경우, 대통령은 차기 대통령 선거

에서 유권자들이 자신의 제1기 임기 동안의 국정 수행을 소급적으로 평가한다는 점

을 인식할 것이다. 그 결과 재선 의지가 있는 대통령은 임기 초반부터 지속적으로

국민의 의사를 평가하고 이에 유의하면서 국정을 수행할 것이다.28)

27) Benjamin I. Page, Mark P. Petracca, The American Presidency, McGraw- Hill, 1983, pp. 385～40.

28) 김문현, “헌법 개정의 기본 방향”, 「공법연구」제34집 제4호 제2권, (한국공법학회, 2006),

66면.

대통령 임기 제도에 관한 연구/ 강승식

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위에서 본 바와 같이 일반적인 경우라면 중임제 대통령은 재선 의지로 인해 국

정을 수행하는 과정에서 예상되는 유권자의 반응을 면밀하게 검토할 것이다. 이에

따라 특별한 경우가 아니라면 가급적 유권자가 원하는 방향으로 국정을 수행할 것

이다.29) 이는 바로 대의 민주주의에서 치자에 대한 피치자의 민주적 통제가 극대화

되는 모습이라고 할 수 있다.

그러나 단임제론은 이런 민주적 통제를 대통령에 대한 부당한 구속이라고 본

다. 이로 인해 일부 계층을 위한 단기 정책에 집착하는 인기 영합형 대통령이 출현

한다고 한다. 그러나 대의 민주주의의 본질에 비추어 선거를 통해 정치적 책임을

묻는다는 것은 치자의 국정 수행의 민주적 정당성을 제고하는 의미를 갖는다. 단임

제에서는 어떤 방식과 절차를 통해 대통령의 국정 수행의 민주적 정당성을 제고할

것인지가 불분명하다. 재선 가능성이 존재하지 않는 상황에서 대통령 스스로가 책

임 의식을 갖고 국정 수행에 임하기를 기대하는 것은 너무나도 순진한 사고이다.

이는 대통령과 국민의 관계를 더 멀어지게 하는 결과만 낳을 뿐이다.

나아가 단임제론은 단임제를 통해 여론의 영향력을 약화시켜야 한다고 주장하

나, 이에 대해서는 다음과 같은 반론이 가능하다. 대통령제에서 대통령 임기는 일정

한 기간으로 고정된다. 이로 인해 대통령은 임기 중 어느 시점부터 레임덕에 빠질

수 있다. 일반적으로 대통령 레임덕 현상은 여론의 지지를 상실하는 시점과 때를

같이한다. 이렇게 보면 여론의 지지는 대통령의 국정 수행에 활력을 불어넣는 결정

적 요인이라고 할 수 있다. 물론 여론의 지지를 얻는 대통령이라 하여 그가 행하는

모든 국정 수행이 타당하다고 보기는 어렵다.

그러나 한 가지 분명한 점은 여론의 지지는 대통령의 국정 수행에 활력을 불어

넣어 레임덕을 방지하거나 최소한 그 시기를 늦출 수 있다는 것이다.30) 결국 단임

제론이 여론의 중요성을 도외시하는 것은 대통령제에서 불가피하게 발생하는 대통

령 레임덕 문제를 도외시하는 것이다. 따라서 단임제론이 설득력을 가지려면 대통

령의 국정 수행에 활력을 불어넣는 요인으로 여론의 지지를 대체할 만 대안을 제시

해야 할 것이다.

대통령 레임덕과 관련하여 단임제가 가지고 있는 더 큰 문제점은 심지어 여론

의 지지를 얻는 대통령이라 하더라도 결코 레임덕으로부터 자유로울 수 없다는 것

29) 강원택, 앞의 책, 54～56면.

30) 같은 취지로 양 건, “87년 헌법의 현실과 개헌의 필요성 및 방향”, 양 건 외, 앞의 책, 26면 ;

임혁백, 앞의 논문, 48면 ; 박찬욱, 앞의 논문, 71면 ; 강원택, 앞의 책, 56～58면 ; 이승우, 앞

의 논문, 43～44면 ; 정태호, 앞의 논문, 26∼28면.

圓光法學 第25卷 第3號

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이다.31) 이는 다음과 같이 설명할 수 있다. 단임제 대통령은 임기가 지나면서 자신

에 대한 여론의 지지를 정치적 자산으로 전환하기가 점점 더 어렵다는 점을 인식하

게 된다. 이 때문에 여론의 지지는 재선 가능성이 없는 대통령에게 정치적 영향력

을 담보하는 결정적 요인이 되지 못한다. 따라서 여론의 지지를 얻는 대통령도 비

타협적인 의회와의 정책 대결에서 얼마든지 패할 수 있고, 이런 일이 반복되면서

대통령은 자신의 정치적 영향력과 비례하는 것은 여론의 지지가 아니라 남은 임기

라는 사실을 절감할 것이다.32)

결론적으로 단임제론과 대척점에 있는 지금까지의 논의를 재정리하자면 다음과

같다.

첫째, 단임제가 대통령 독재를 방지하기 위한 유일한 대안이라고 보기 어렵다.

둘째, 대통령 선거, 보다 넓게 정치는 긍정적인 것으로 평가되어야 한다. 이런

관점에서 대통령 선거는 유권자에 대한 행정부의 정치적 책임성을 제고하는 메커니

즘으로 이해되어야 한다.

셋째, 재선 가능성을 중임제 대통령의 불필요한 부담으로 보아서는 안된다. 대

통령제에서 대통령이 국민과의 관계성을 형성하고 유지하는 것은 대통령의 중요한

책무이다.

넷째, 4년보다 장기인 단임제는 유능한 대통령의 임기를 부당하게 제한하고, 무

능한 대통령의 임기를 부당하게 연장하는 것이다.

다섯째, 대통령이 어느 정도 국민으로부터 신뢰를 받을 수 있는가는 대통령 개

인의 정치적 능력에 달린 문제이지 대통령 임기 제도와 관련된 문제는 아니다. 마

지막으로 여론의 지지와 이를 바탕으로 한 대통령의 재선 가능성은 대통령직의 민

주적 정당성을 제고하며 대통령의 국정 수행에 활력을 불어넣는 결정적 요인이다.

31) 단임제에서 발생하는 대통령 레임덕 문제는 단임제 대통령과 의회와의 관계에서도 설명될 수

있다. 일반적으로 대통령제에서 의회 의원들은 야당 의원은 물론이고 심지어 여당 의원들조차

대통령의 임기가 진행될수록 행정부에 협력하려 하지 않는다. 이런 상황에서 대통령의 재선을

금지하게 되면 의회 의원들은 더더욱 행정부에 협력하려 하지 않을 것이다. 왜냐하면 사실상

취임 직후부터 정치적 영향력을 상실해가는 단임제 대통령에게 의회가 협력한다는 것은 기대

하기 어렵기 때문이다. 이런 점에서 단임제 대통령은 중임제 대통령에 비해 의회의 협력을 확

보하기가 쉽지 않다. 이는 곧 단임제에서는 대통령제 비판론자들이 지적하는 대로 국정 정체

(gridlock)가 초래될 가능성이 더 커진다는 것을 의미한다. Michael Coppedge, Strong Parties and Lame Ducks: A Study of the Quality and Stability of Venezuelan Democracy, Ph. D. dissertation, Yale University, 1988, pp. 36～38.

32) 다만 이 문제는 단임제 대통령뿐 만 아니라 제2기 임기에 있는 중임제 대통령에게도 발생할

수 있다. 이렇게 보면 대통령 레임덕을 본질적으로 해결할 수 있는 방안은 재선이 무제한 허용

되는 중임제라고 할 수 있다.

대통령 임기 제도에 관한 연구/ 강승식

- 23 -

Ⅳ. 마치며

대통령의 재선을 허용할 것인지 여부, 그리고 허용한다면 무제한 허용할 것인

지 아니면 일정한 횟수로 제한할 것인지는 대통령제 국가에서 대통령과 유권자의

관계에 큰 영향을 미친다. 일반적으로 대의 민주주의 국가에서 선거는 국가 작용이

국민의 의사에 근접하도록 유도하는 중요한 메커니즘이다.

유권자는 대통령 선거를 통해 그간의 대통령의 국정 수행을 소급적으로 평가하

고, 이에 기초하여 앞으로의 국정 수행 방향을 판단한다. 반면 대통령의 입장에서는

재선에 성공하기 위해 가급적 유권자의 이익에 부합하는 방향으로 국정을 수행하려

는 동기가 부여된다. 이렇게 보면 대통령 선거는 대통령의 국정 수행에 큰 영향을

미친다는 논리가 성립한다. 대통령의 재선이 허용된다면 유권자는 다음과 같은 두

가지 선택권을 행사할 수 있다. 첫째, 실패한 대통령을 퇴출시킨다. 둘째, 성공한 대

통령에게 다시 한 번 기회를 부여한다. 이 두 가지 선택권은 국민의 의사에 기초한

국가 작용을 담보하는 요인으로 작용한다. 그러나 대통령의 재선이 금지되는 단임

제를 취하게 되면 이런 중요한 공익은 기대하기 어렵다. 왜냐하면 여기에서는 성공

한 대통령에게 부여되는 보상이 존재하지 않기 때문이다.

지난 2007년 당시 노무현 대통령이 대통령 5년 단임제 개헌안 발의의 의사를

밝힌 이후, 현재까지 우리나라에는 개헌 논의가 진행 중이다. 지난 1987년 민주화

열망의 귀결인 현행 헌법은 장기 집권을 방지하는 데 무게를 두었고, 이에 따라 대

통령 5년 단임제가 탄생하였다. 그리고 대통령 단임제를 통해 종래에 한국 헌정사

의 고질병이었던 권력자의 장기 집권이 봉쇄되었다.

예컨대 1988년 최초로 평화적 정권 교체가 실현되었고, 1993년 군사 정부에서

민간 정부로, 1998년과 2008년에는 여야간 평화적 정권 교체까지 이루어냈다. 이

와 같은 약 20여 년 간의 단임제 경험으로부터 다음과 같은 두 가지 결론을 도출

할 수 있다. 첫째, 우리나라에서 평화적 정권 교체는 더 이상 낯설지 않다.

이런 점에서 단임제는 그 역사적 사명을 완수한 것으로 볼 수 있다. 둘째, 대통

령 독재를 방지한 대가로 우리는 무책임한 대통령, 조기에 레임덕에 빠진 무능한

대통령, 졸속 정책에 집착하는 대통령을 반복적으로 목격해왔다. 이런 점에서 앞으

로는 생산적으로 국정을 수행할 대통령이 필요하다.

圓光法學 第25卷 第3號

- 24 -

이 두 가지 결론을 종합해보면 이제 4년 1차 중임제 개헌은 우리에게 불가피

한 헌법 정책적 선택인 것으로 보인다.33)

33) 4년 1차 중임제로 개정할 경우, 대통령 임기와 국회의원 임기를 동일하게 조정할 것인가의 문

제가 있다. 이는 분할 정부 출현으로 인한 국정 정체를 방지하려는 방안으로 거론된다. 그러나

분할 정부 자체를 부정적으로 평가하기는 어렵다. 왜냐하면 분할 정부는 행정부의 책임성 및

의회의 행정부 견제 기능을 제고하여 권력 분립 원리에 보다 부합하는 측면이 있기 때문이다.

다만 이런 분할 정부의 순기능이 제대로 작동하려면 행정부와 의회, 좀 더 정확하게는 정당 간

타협적 정치 문화가 어느 정도라도 뒷받침되어야 한다. 그러나 종래에 우리 정치 현실은 강한

정당 기율을 바탕으로 각 정당이 비생산적인 대립을 지속해왔다. 다음 대통령 선거를 의식하는

야당의 비협력적 자세는 이미 예정된 것이라 하더라도 대통령과 여당마저 야당을 적대시하거나

무시하는 입장을 견지해왔다. 이런 상황에서는 분할 정부의 순기능이 작동될 리 없다. 이렇게

보면 우리 정치 현실에 타협적 정치 문화가 최소한이나마 형성될 때까지는 대통령 임기와 국회

의원 임기를 동일하게 조정하여 가급적 분할 정부의 출현을 억제하는 것이 오히려 현실적인 방

안이 될 수 있으리라고 본다.

대통령 임기 제도에 관한 연구/ 강승식

- 25 -

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주제어

대통령 임기, 대통령 단임제, 대통령 중임제, 대통령 선거, 정치적 책임성,

헌법 개정.

대통령 임기 제도에 관한 연구/ 강승식

- 27 -

A Study on Presidential Term

Kang, Seung-Sik

Presidential term limits are important because they affect the link

between the president and voters. Elections are normally considered to be

one of the most important instrument for inducing governments to act in the

interests of voters. Anticipating voters' future judgment of their past

performance, presidents are induced to pursue the interests of voters in

order to be re-elected.

It is clear that if elections are to affect the behavior of presidents at

all, voters must be able to punish incumbents who perform badly by

throwing them out of office and to reward incumbents who perform well by

giving them another term in office. But constitutional term limits break this

link by preventing voters from rewarding good incumbents.

The rationale for instituting the single term system for presidents in the

first place is reasonable, for such system is meant to prevent incumbents

from taking advantage of their position in order to remain in power. But

there is no evidence that is available suggests that presidents do indeed

have a large advantage when they are legally permitted to run for

re-election.

Even if we agree that the incumbency advantage of presidents needs to

be tamed, the single term system for presidents may be too blunt an

instrument because it fundamentally interferes with the relationship between

voters and presidents and preempts the possibility that elections may

operate as mechanisms of political accountability.

Finally, I think that we need a constitutional amendment allowing

presidents to serve two four-year terms instead of the current single

five-year term.

圓光法學 第25卷 第3號

- 28 -

Key words

Presidential Term, Single Term System, Re-election System,

Presidential Election, Political Accountability, Constitutional Amendment.

한국에서의 인공수정관련법의 입법동향과 법체계상의 올바른 입법방식/ 송영민

- 29 -

논문 제출일 : 2009. 07. 30.

논문 심사일 : 2009. 08. 26

논문 수정일 : 2009. 09. 11

한국에서의 인공수정관련법의 입법동향과 법체계상의

올바른 입법방식＊․ ＊＊

Legislative Tendency of Laws Related to Artificial Insemination

and Right Legislative Direction of Legal Systems in Korea34)

송 영 민***

Song, Young-Min

I. 한국에서의 인구정책과 Ⅲ. 한국에서의 인공수정법의

인공수정의 현황 올바른 입법방식

Ⅱ. 한국에서의 인공수정관련법의 입법동향 Ⅳ. 결 론

《 목 차 》

Ⅰ. 한국에서의 인구정책과 인공수정의 현황

＊ 이 논문은 2009학년도 원광대학교의 교비지원에 의해서 수행됨.

＊＊ 이 논문은 필자가 2009년 6월 12일부터 13일까지 日本 九州大學大學院 法學硏究院 法學部棟

2층 大會議室에서 진행된 第14回 日韓家族法學會에서 발표한 자료를 바탕으로 해서 토론내용

을 참고하여 다시 정리한 것이다. 학회 첫날에는 학국 측에서 權載文 교수(숙명여자대학)와 필

자, 그리고 일본측에서는 床谷文雄 교수(大阪大學)와 坂梨喬 교수(前 福岡家庭裁判所 判事, 現

西南大學)의 발표와 토론이 있었고, 다음날에는 종합토론이 있었다.

＊＊＊ 원광대학교 법학전문대학원 조교수, 법학박사.

圓光法學 第25卷 第3號

- 30 -

1. 한국에서의 인구정책

한국에서의 인구정책은 시대에 따라 다양하게 변화하여 왔다. 1960년대에 한국

정부는 경제개발계획을 추진하면서 지나친 인구증가는 국가경제를 잠식하는 것으로

판단하였다. 그리하여 1960년대를 거쳐 1980년대, 1990년대 중반까지 계속적인

인구억제정책을 시행하여 왔다.1)

정부의 이러한 인구억제정책은 2000년 이후 저출산과 인구고령화의 급속한 진

행을 초래하였고, 정부는 이러한 기형적 인구구조 변화가 지속된다면 향후 2016년

쯤에는 경제참여인구의 부족으로 국가의 성장자체가 문제된다는 인식하에 1996년2)

이후 인구억제정책을 포기한 이후 적극적인 출산장려정책으로 선회하였다.

그러나 1990년 중반이후 정부의 적극적인 출산장려정책에도 불구하고 IMF관

리체계 하에서의 경제난, 사교육비 증가 등의 원인으로 출생율이 급격히 감소하였

고, 더 나아가 직장여성의 증가와 더불어 가임여성의 늦은 혼인은 자의 출산을 더

욱 어렵게 하였다. 이러한 상황하에서 최근 정부에서는 보다 적극적인 출산장려정

책의 하나로 불임부부지원사업을 시행하고 있다.3) 정부의 이러한 불임부부에 대한

출산장려정책 등으로 인하여 남녀의 자연적 성적 교섭이 아닌 인위적 방법에 의한

임신의 증가와 이와 더불어 다양한 법률문제가 등장하게 되었다. 이러한 법률문제

는 종전의 제도로서는 해결할 수 없는 것으로서 새로운 제도의 도입을 필요로 하게

되었고, 이에 국회에서는 인공수정법의 제정작업을 준비하고 있다.

일반적으로 인공수정과 관련해서는 친자관계결정문제가 가족법상의 중요한 영

역이고, 한국에서도 많은 학자에 의해 이러한 부분에 대한 다양한 견해가 제시되고

있다.4)

1) 즉 1960년대에 들어와서 정부는 인구억제정책을 대대적으로 폈다. “덮어놓고 낳다보면 거지꼴을

못 면한다”는 캠페인 결과 10년 뒤 可妊여성의 평균 출산율은 4.5명으로 떨어졌다. 1970년대에

는 “아들 딸 구별말고 둘만 낳아 잘 기르자”는 캠페인 결과 출산율이 2.8명으로 줄었다. 1980년

대에서 1990년대 중반까지는 “사랑 모아 하나 낳고 정성 모아 잘 키우자”라는 캠페인은 ‘한 자

녀 갖기 운동’으로 출산율이 1.5명으로 급격히 떨어졌다. 이는 그후 “잘 키운 딸 하나 열 아들

안 부럽다”는 남아선호사상을 배척하는 캠페인으로 전환되었다.

2) 정부는 이러한 인구억제정책을 1996년부터 포기하면서 대신 “엄마 젖은 건강한 다음 세대를 위

한 약속”이라는 모유먹이기 캠페인으로 전환시켰다.

3) 이러한 정책의 일환으로 법적 혼인상태에 있으면서 여성배우자의 연령이 44세 이하이며 도시근

로자 평균소득 80%이하(1인가족 242만원)인 불임부부 가정에 1회 시험관아기시술비 150만원

지원, 최대 2회(300만원까지)(단, 기초생활보장수급가정은 1회에 255만원, 최대 510만원까지)까

지 정부에서 지원하고 있다.

4) 이에 관해서는 송영민, 보조생식에 있어서 부의 동의의 법정 성질, 가족법연구 제21권 1호,

2007. 이외에 필자가 입수한 국내의 자료는 아래와 같다. 고정명, 인공적 임신의 법리적 고찰,

한국에서의 인공수정관련법의 입법동향과 법체계상의 올바른 입법방식/ 송영민

- 31 -

그러나 본 논문에서는 인공수정에 의해 출산한 자의 부나 모를 누구로 할 것인

가 하는 등의 「친자관계결정의 구체적인 문제」나 대리출산을 허용할 것인가 하는

등의 「행위규제의 구체적인 문제」에 관해서는 논외로 하고, 차후 인공수정법의

입법시에 입법기술상 이러한 문제, 즉 친자관계결정문제나 행위규제문제를 포함한

내용의 규정을 한국의 의료법 전체의 「체계」하에서 어떻게 입법화할 것인가 하는

문제를 검토하고자 한다.5)

결론적으로, 인공수정에 관한 독립된 특별법을 제정하는 방식보다는 「행위규

제문제」에 관한 규정은 「생명윤리 및 안전에 관한 법률」에 편입시키고, 「친자

관계결정」에 관한 규정은 민법의 고유영역으로서의 성질을 인정하여 민법 중 친족

편에서 규율하는 것이 입법기술상 타당하다고 본다.

2. 인공수정의 현황

자연적 성적 교섭에 의한 것이 아닌 인위적 방법에 의한 임신은 다양한 용어로

사용하고 있다. 그러므로 우선 용어를 정리할 필요가 있다. 먼저 ‘의료보조생식’이란

용어는 불임학분야, 가족법학 분야 등에서 사용하지 않는 용어이므로 기본용어인

‘인공수정’6) 또는 ‘보조생식’7)이라는 용어를 사용하자는 견해, ‘체내수정’이란 용어

경희대학교 박사학위논문, 1988; 구연창, 대리모계약의 법적 접근, 경희법학 제23집, 경희대학

교 법학연구소, 1988; 김민중, 생명공학의 발달에 따른 민사법적 과제, 민사법학 제22호, 한국

민사법학회, 2002; 김상용, 인공수정으로 출생한 자의 법적 지위(서울가정법원 2002.11.19.선고

2002드단53028), 법률신문 2003년 2월 3일(제4143호); 김천수, 인공수정자에 관한 법적 고찰,

민사법학 제21호, 2000; 맹광호, 대리모계약의 유효성 여부, 비교사법 제12권 2호, 2005; 양수

산, 인공수정자와 관련되는 법률상의 문제점, 가족법연구 제3호, 1989; 이경희, 비배우자간 인공

수정의 입법화를 위한 몇 가지 제언, 인권과 정의 202호, 대한변호사협회, 1993; 이승우, 인공

수정자의 친자관계에 관한 연구, 비교사법 제11권 2호, 2004; 이은정, 인공수정에 대한 입법론

적 고찰, 가족법연구 제19권 2호, 2005; 이준영, 인공임신에 의해 출산한 자의 친생자관계에 관

한 입법론적 고찰, 가족법연구 제11호, 1997; 임정평, 친자관계의 인부에 관한 특수문제(인공수

정과 그 법률문제를 중심으로), 법학논총 제15집, 단국대학교 법과대학, 1989; 정연욱, 인공수정

과 그 법률문제-인공수정자의 친자법상의 지위를 중심으로-, 법조 제35권 5호, 1986; 정조근,

완전양자에 관한 고찰, 가족법연구 제6호, 1992; 한웅길, 인공생식의학의 발전에 따른 사법상의

제문제, Juris Forum 창간호, 충북대학교 법학연구소, 1998. 2.

5) 그러므로 이하에서는, 친자관계결정에 관한 문제는 필자가 위의 논문(송영민, 보조생식에 있어서

부의 동의의 법정 성질, 가족법연구 제21권 1호, 2007.)에서도 이미 밝혔고, 또한 본 학술대회

의 성격상 權載文 교수께서 이 부분에 대하여 「생식보조의료에 의하여 출생한 자녀에 대한 한

국의 친자법제의 현황」이라는 제목으로 발표해 주시기로 한 관계로 중복을 피한다는 의미에서

본고에서는 별도로 논하지 않는다. 그러므로 본 논문은 입법기술상 의료관련법전체의 법「체

계」상의 문제로서 평소 필자가 가지고 있었던 개인적인 견해를 밝힌 것이다.

6) 신부인과학회 및 대한의사협의회 의견; 보건복지위원회 수석전문위원, 「의료보조생식에 관한 법

圓光法學 第25卷 第3號

- 32 -

는 의학적으로 사용되지 아니하며 ‘인공수정’과 ‘체외수정’은 서로 구별되는 개념이

므로 이를 구분해야 한다는 견해8)도 있다. 그러나 본 논문에서는 인위적인 방법에

의한 임신의 형태는 법안의 명칭을 제외하고는 통일하여 기본용어인 ‘인공수정’이라

는 명칭으로 통일하여 사용하고자 한다.

한편 인공수정의 현황은 의료법 제19조상의 의사의 비밀유지의무에 의해서나

인공적 방법에 의해 자를 출산한 부부의 인공수정사실에 대한 공개의 기피 등의 이

유에 의해 정확한 자료를 확인하기는 쉽지 않다. 다만 아래의 두 가지 자료에 의해

비교적 최근까지의 현황을 단편적으로 파악할 수 있을 뿐이다.

먼저, 「생명윤리 및 안전에 관한 법률」(제정 2004.1.29 법률 제7150호;

2005년 1.1시행)제정 이후 동법에 의해 배아생성의료기관 등에서 보건복지부(현재

의 보건복지가족부)에 제출한 자료를 통해 현황을 확인할 수 있다. 동법에 의해 제

출된 최초의 자료는 2005년9)이었다. 2005년 보건복지부의 보도자료10)에 의하면,

1985년 첫 시험관 아기가 태어난 이후, 2005년 실시된 체외수정시술이 21,154건

이었다고 한다. 배우자 아닌 사람의 난자 또는 정자를 이용하여 이루어진 체외수정

시술이 420건, 자궁내 정자주입술이 551건이라고 한다. 또한 전체 체외수정시술

21,154건 중 1,000건 이상 시술한 5개 기관이 전체의 절반에 가까운 46.8%(9,891

건)를 차지하였다고 한다.11)

다음으로 생성된 배아의 수를 통한 간접추론 방법이다. 「생명윤리 및 안전에

관한 법률」 제13조(배아의 생성 등) 제1항은 “누구든지 임신외의 목적으로 배아를

생성하여서는 아니된다”고 규정하고 있으며, 동법 제14조는 “인공수태시술을 위하

률안」(양승조의원 대표발의) 검토보고서, 2007. 4, 38면.

7) 보건복지부 의견; 보건복지위원회 수석전문위원, 위의 검토보고서, 38면.

8) 인공수정은 외부에서 채취한 정액을 처리하여 얻은 정자를 여성의 내부생식기 내로 넣어 주는

과정이며, 체외수정은 과배란 유도 후 난소로부터 난자를 채취하여 정자와 체외수정에서 수정시

킨 후 발생한 수정란을 자궁에 이식하는 과정을 말한다. 보건복지위원회 수석전문위원, 위의 검

토보고서, 38면.

9) 2005년 이전에 이루어진 인공수정 현황을 직접적으로 확인할 수 있는 자료는 없고, 다만 한국의

불임부부의 수를 통하여 간접적으로 인공수정이 향후 지속적으로 증가할 것이라는 것을 예측할

수 있을 뿐이다. 보건사회연구원의 2003년 통계에 의하면, 한국의 불임부부는 2000년 기준으로

약 140만쌍, 기혼여성의 불임율 13.5%로 불임율이 계속 증가할 것으로 전망하고 있다. 이에 의

하면 2002년에서 2004년간 불임진단 세대수는 343,000명이며, 이를 연대별로 보면 2002년

96,000명, 2003년 117,000명, 2004년 130,000명으로 나타나고 있다. 송영민, 전게논문, 188면

각주 3)의 국민건강보험공단 자료, 불임증 환자 연도별 추이 참조

10) 이 자료는 「생명윤리 및 안전에 관한 법률」 시행후 당시 배아생성의료기관 122개, 배아연구

기관 44개, 체세포복제배아연구기관 6개소에 대하여 2005년 1월 1일부터 12월 31일까지의 기

간을 대상으로 하였다.

11) 보건복지부 보도자료(배포일 2005년 5월 19일).

한국에서의 인공수정관련법의 입법동향과 법체계상의 올바른 입법방식/ 송영민

- 33 -

여 정자 또는 난자를 채취․보관하거나 이를 수정시켜 배아를 생성하고자 하는 의료기관은 보건복지가족부장관으로부터 배아생성의료기관으로 지정받아야 한다”고 규

정한다. 또한 동법 제16조(배아의 보존기간 및 폐기) 제1항에서는 배아의 보존기간

을 5년을 원칙으로 하고 이러한 기간이 경과한 배아는 동의권자의 동의를 얻어 일

정한 목적으로 연구에 이용할 수 있도록 하고 있다. 더 나아가 동법 제18조(배아연

구기관)에서는 이러한 배아연구기관은 일정한 시설 및 인력을 갖추어 보건복지가족

부장관에게 등록하도록 하고 있다. 그리고 제20조(잔여배아의 제공 및 관리) 제3항

은 “배아생성의료기관과 배아연구기관은 잔여배아의 보관 및 제공 등에 관한 사항

을 보건복지가족부령이 정하는 바에 따라 보건복지가족부장관에게 보고하여야 한

다”고 규정한다. 그러므로 이들 기관이 보건복지가족부장관에게 보고한 내용을 통

하여 배아의 생성 및 이용․보관 현황을 파악할 수도 있을 것이다.보건복지가족부 통계(2008. 9. 23 작성)12)에 의하면, 2007년 생성된 배아의

경우를 보면 142개 배아생성의료기관에서 1년 동안 23,751건의 난자채취시술이 있

었고, 미성숙난자를 포함하여 총 278,990개의 난자를 채취하였으며, 이중 188,372

개가 배아로 수정되었고, 93,939개를 임신에 이용하고, 이식에 부적합하거나 동의

권자가 폐기를 원하여 61,535개는 폐기하였으며, 2개는 연구용으로 제공하였고,

32,896개는 동결하여 보존하였다.

2006년 12월 31일 기준 당해 연도 생성된 배아는 211,699개로, 이 중 임신에

이용한 배아는 107,223개이고, 폐기한 배아는 69,144개이며, 35,332개는 동결보존

하고 있다. 2007년 생성된 배아는 2006년과 비교하여 당해 연도 생성된 배아의 수

는 11%, 임신에 이용한 배아의 수는 12.3%, 보관량은 각각 감소하였다.13)

한편 2006년 이전에 생성되어 보관중인 배아는 2007년 12월 31일 기준으로

120,390개로 파악되었으며, 이중 2007년에 8,907개가 임신에 이용되었고, 6,153

개가 해동 후 이식에 부적합하였거나 보존기간이 경과하여 폐기되었다.14)

12) 보건복지가족부 홈페이지 http://stat.mw.go.kr 참고.

13) 위의 http://stat.mw.go.kr 참고.

14) 2006년 12월 31일을 기준으로 하여 2005년 이전에 생성되어 보관중인 배아는 94,173개로,

이중 임신에 이용한 배아는 6,608개, 폐기한 배아는 3,371개, 연구에 제공한 배아는 6개이며,

84,188개는 동결보존 중이다. 위의 http://stat.mw.go.kr 참고.

圓光法學 第25卷 第3號

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〚2007년도 배아의 생성 및 이용․보관 현황〛15)(단위 : 개)

배아생성량16) 임신이용량17) 폐기량18) 연구제공량19) 보관량20)

2007년에

생성된 배아188,372 93,939 61,535 2 32,896

2006년 이전에

생성된 배아120,390 8,907 6,153 199 105,131

계 308,762 102,846 67,688 201 138,027

Ⅱ. 한국에서의 인공수정관련법의 입법동향

1. 인공수정관련법안 및 그 내용

(1) 현행 제도하에서의 규제방법

현재 존재하는 인공수정 등에 관한 규제장치로서는 「생명윤리 및 안전에 관한

법률」, 대한산부인과학회의 「보조생식술 윤리지침」 그리고 대한의사협회의 「의

사윤리지침」등이 있다.

먼저 「생명윤리 및 안전에 관한 법률」 제13조 제1항은 누구든지 임신외의

목적으로 배아를 생산할 수 없도록 하고, 다만 잔여배아의 경우 연구목적으로 예외

적으로 사용을 허용하는 한편(동법 제17조), 금전 또는 재산상의 이익 등을 조건으

로 정자 또는 난자를 제공 또는 이용하는 행위 등을 금지(동법 제13조 제3항)하는

규정을 두고 있을 뿐이다.

다음으로 대한산부인과학회의 「보조생식술 윤리지침」은 ①보조생식술을 엄격

한 생명윤리에 입각하여 시행하며, 精度管理에 최선을 다하여 생명의 존엄성과 절

15) 위의 http://stat.mw.go.kr 참고.

16) 난자 채취 후 정자와 수정한 수정란의 수

17) 생성된 배아 및 동결 보관 중인 배아 중 임신을 목적으로 여성의 몸에 이식한 배아의 수

18) 생성된 배아 및 동결 보관 중인 배아 중 배아의 상태가 임신에 부적합하거나, 동의권자가 폐기

를 원하거나, 보존기관이 경과하여 폐기한 배아의 수

19) 배아생성의료기관에서 동의권자의 동의하에 배아연구기관에게 연구용으로 제공한 배아의 수

20) 2007년 12월 31일 현재 배아생성의료기관에서 동결보관 중인 배아의 수

한국에서의 인공수정관련법의 입법동향과 법체계상의 올바른 입법방식/ 송영민

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대가치를 보호하고 불임부부들에게 가정의 화목과 삶의 희망과 행복을 주며, ②난

자, 정자, 수정란에 관하여 연구할 경우에는 신중성과 정밀성을 기하여 국민의 신뢰

를 얻고, ③보조생식술에 대한 관련분야의 이해를 높이고 생식의학분야의 자율적

규제와 필요한 최소한의 법률의 입법을 선도하고자 하는 목적하에 제정되었다. 그

러나 이 지침은 ‘지침’으로서의 한계를 벗어나지 못하여 법적 구속력을 인정할 수

없다는 문제가 있다. 더 나아가 이 지침은 인공수정이라는 「의료행위」자체를 실

시함에 있어 윤리상의 지침을 정한 것에 불과하고 그러한 의료행위에 의해 출생한

자의 친자관계를 결정하는 문제에 대한 부분은 처음부터 내용에서 배제되어 있다.

의사의 의료행위 그 자체와 그로 인해 출생한 자의 친자결정문제는 전혀 다른 성질

의 문제이기 때문이다.

마지막으로 대한의사협회의 「의사윤리지침」 제14조(인공수태시술 등)에서는

성별을 선택한 인공수정의 금지, 정자 및 난자의 매매 등 금지, 인공수정에 필요한

정자나 난자제공자의 신원에 대한 비밀유지 등을 규율하는 정도의 규정만 존재하

며, 위반시의 제재 및 친자관계의 규율 등에 관한 내용은 존재하지 않는다.21)

(2) 「체외수정 등에 관한 법률안」 및 「의료보조생식에 관한 법률안」의 체

계 및 기본적 내용

2009년 5월 현재, 국회에 계류 중인 인공수정관련 법률안은 없다. 다만 특별법

의 형태로 2006년에 2건의 법률, 즉 「체외수정 등에 관한 법률안」22) 및 「의료

보조생식에 관한 법률안」23)의 형태로 법안이 상정된 바 있다.24) 이하에서는 이들

법률안의 개략적인 내용을 두 가지 성격, 즉 친자관계결정에 관한 규정과 인공수정

자체의 행위규제와 관련된 내용으로 개략적으로 분류하여 검토하면 아래와 같다.25)

이러한 작업이 필요한 이유는, 위에서 언급한 형태의 법률안이 이후 한국에서의 인

21) 이는 위의 대한산부인과학회의 「보조생식술 윤리지침」에서 친자관계규정을 둘 수 없는 이유

와 동일하게 생각할 수 있다.

22) 박재완의원 대표발의(발의자: 박재완, 김석준, 안상수, 김재원, 임태희, 이윤성, 이인기, 운건영,

이주호, 문희 의원), 발의연월일 2006.4.28.

23) 양승조의원 대표발의(발의자: 양승조, 박명광, 이종걸