Evasión y Gasto Tributario en América Latina

María Victoria Espada T.Dirección de Gestión Pública y Regulación

ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

XII CURSO INTERNACIONALREFORMAS ECONÓMICAS Y GESTIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICASantiago de Chile, 8 de Noviembre al 3 de diciembre de 2004

Contenido

I. Estructura impositivaII. Evasión de impuestos - Causas

- Por qué medir la evasión- Métodos de estimación

III. Gasto Tributario- Concepto y Características- Objetivos y Clasificaciones- Medición- Comparación, Información y Recomendaciones

IV. Reflexiones finales

I.- Estructura impositiva

• Objetivo de un Sistema Tributario: proporcionar recursos suficientes para financiar el Gasto Público.

• Esta “suficiencia” del ST depende básicamente de:

a) Diseño del sistema impositivo (legislación, tipos de impuestos, nivel y estructura

de alícuotas, exenciones).

b) Eficiencia de la AT.

los altos niveles de evasión impositiva…

el bajo nivel de conciencia tributaria…

los numerosos beneficios tributarios y tratamientos especiales…

…afectan la suficiencia recaudatoria de los ST y resulta difícil atender el Gasto Público…

En América Latina:

Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003

América Latina: Ingresos y Gastos del Gobierno Central 1950-2003, promedio simple, como % de PIB.

5

10

15

20

25

30

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Gastos

Ingresos

En la medida en que:

los ingresos no tributarios sean limitados,

el gasto público no se reduzca,

… los ingresos tributarios seguirán siendo insuficientes…

… sin embargo…

…existe margen de maniobra suficiente para trabajar sobre los ST actuales sin necesidad de crear nuevos impuestos con afán meramente recaudatorio…

Comparación Internacional de la Carga Fiscal, (% PIB)

Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004.

Notas: Las cifras de la OCDE tienen cobertura Gobierno General, al igual que Argentina, Brasil y Chile. El resto tiene cobertura Gobierno Central.

13.6 14.8 15.1

7.83.6

9.45.7 6.0

14.515.3

7.6

7.0

10.0

11.1

12.6 11.9

10.1

11.4

6.9

3.0

12.6

3.5 1.4

0.9

29.6

38.2

19.3

33.1

16.6

15.7

21.8

41.5

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

OCDE (30) UE (15) EE.UU. Su d es teA s iá t ico (6)

A LC (19) Bras il A rg en tin a Ch ile

Ca rg a trib u ta ria d ire cta Ca rg a trib u ta ria in d ire cta Ca rg a S e g u rid a d S o cia l

II. Evasión Impositiva

• Tema de vital importancia en América Latina: círculo vicioso difícil de romper.

• En los países desarrollados la evasión oscila entre 5% y 15% de la recaudación potencial.

• En países en desarrollo la evasión supera el 30% y es inversamente proporcional al ingreso por habitante.

Ingreso por habitante / Países / Evasión

Fuente: "Frediani, R (2001).

Inferior a US$ 1.200 Entre US$ 1.200 Entre US$ 4.000y US$ 4.000 y US$ 7.000

Haití Colombia UruguayHonduras Venezuela BrasilNicaragua Perú México

Bolivia Argentina

Evasión entre Evasión entre Evasión entre 60% y 75% 40% y 65% 25% y 40%

Causas de la evasión

• Número y cuantía de las alícuotas. Curva de Laffer.

• Nivel de fiscalización de las AT y sanciones.

• Complejidad del Sistema Tributario.

• Términos de intercambio con el Gobierno.

• “Internalización” y aceptación de la evasión.

• Posibilidades de evasión: trabajadores dependientes versus trabajadores autónomos.

Por qué medir la evasión

• Para tener estimaciones de evasión por impuesto y sector y, así, focalizar los esfuerzos de

fiscalización.

• Evaluar y controlar la eficiencia de la AT, incrementando sus recursos, si fuese necesario

• Medir los efectos de las políticas de fiscalización y de las reformas tributarias.

• Incrementar los ingresos públicos mediante la mejora en la recaudación.

Algunos datos de evasión en América Latina

Fuente: Elaboración propia a partir de estimaciones de los países.

AÑO IVA (%) RENTA (%)

Argentina 1997 40.0 40.0

Bolivia 1996 39.4

Chile 1997 19.7 41.7

Colombia 2002

Ecuador 2002 26.4 58.0

México 2000 45.7 34.3

Perú 1993Venezuela 2002

30.0

57.447.0

Métodos de estimación de evasión

• Método directo: identificación de cada contribuyente y suma de todos ellos. Difícil de realizar.

• Métodos indirectos: diversidad de modelos a utilizar:

1) Estimación del “potencial teórico”.

2) Métodos muestrales de auditorías:

a) Muestra representativa de contribuyentes.

b) Método del “punto fijo”.

3) Sondeo entre contribuyentes acerca de “su” estimación de evasión.

4) Información obtenida por las oficinas recaudadoras.

• Evasión y economía informal

Coeficiente de Cumplimiento del IVA (%)

Coeficiente de Cumplimiento: cociente entre recaudación neta de devoluciones de IVA y recaudación potencial. Recoge diversas formas de incumplimiento (morosidad, evasión, elusión).

Determinantes:

- Nro. de tasas de IVA

- Amplitud de la base.

- Nivel de alícuota.

- Experiencia en aplicación.

- Desarrollo tecnológico y formación del personal de AT.0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0

Nueva Ze l anda

Suec i a

Israe l

P o rtug al

Sudáfr i ca

Chi l e

Canadá

España

Urug uay

Arg enti na

H o nduras

Co l o m bi a

H ung rí a

M éxi co

Ecuado r

F i l i pi nas

B o l i vi a

G uatem al a

P anam á

P erú

Fuente: Bergman, M. (2000)

Coeficiente de cumplimiento del IVA en Argentina, Chile y México, 1989-1996.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

% d

e R

eca

ud

ació

n

Chile Argentina México

Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.

Nota: Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual.

Productividad del IVA: cantidad recaudada (% de PIB) dividida por alícuota del impuesto.

Da una idea sobre el nivel de cumplimiento. Altos niveles de productividad estarían asociados con altos niveles de cumplimiento.

Productividad del IVA en América Latina, 2003 (en %)

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

Nic

arag

ua

Méx

ico

Hai

tí

Perú

Ven

ezue

la

Pana

má

Rep

. Dom

inic

ana

Uru

guay

Cos

ta R

ica

Col

ombi

a

Arg

entin

a

Gua

tem

ala

Bra

sil

Para

guay

Chi

le

Hon

dura

s

El S

alva

dor

Ecua

dor

Bol

ivia

Prom. AL (36.4)

Economía Informal por Regiones, 2000-2002 (% de PIB).

Fuente: "Tamaño del Sector Informal y su Potencial de Recaudación en México", Universidad Autónoma de Nuevo León, Facultad de Economía, 2004.

0.0

9.0

18.0

27.0

36.0

45.0

OCDE Asia En Transición América Latina África

Eco

no

mía

Info

rmal

(% P

IB)

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

Arg

entin

a

Perú

Méxic

o

Bra

sil

EE.U

U

España

Ale

mania

Italia

Se

cto

r In

form

al (%

PIB

)

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

Re

cau

dació

n T

rib

uta

ria (

% P

IB)

Sector Informal (% PIB) Recaudación Tributaria (% PIB)

Recaudación y Sector Informal (% PIB)

Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE..

Nota: los datos son de 1999.

III. Gasto Tributario (GT)

• Concepto desarrollado en EE.UU. y Alemania en los años 60 y extendido a países de la OECD en los 70 y 80. Brasil fue el pionero en América Latina.

• En los últimos años, los GT han cobrado especial relevancia. Estudios recientes sugieren incorporarlos como un elemento más del proceso presupuestario.

• OCDE Y FMI.

Gasto Tributario: concepto

“Renuncia tributaria”: recaudación que el fisco deja de percibir, producto de la aplicación de

franquicias o regímenes impositivos especiales, cuya finalidad es favorecer o estimular

determinados sectores, actividades, regiones o agentes de la economía.

Gasto Tributario: características

• Gasto indirecto del Gobierno, realizado vía ST.

• Para atender objetivos económicos y/o sociales.

• De carácter compensatorio o incentivador.

• Constituyen una excepción a la norma (“benchmark”).

• Reducen la recaudación potencial.

• Aumentan disponibilidad económica del contribuyente.

Gasto Tributario: objetivos (1)

• Atraer inversión y/o nueva tecnología.

• Fomentar desarrollo de industrias “estratégicas”.

• Promover áreas geográficas “deprimidas” o con menor desarrollo relativo.

• Mantener la competitividad como país y resultar “atractivo” respecto a países vecinos.

• Diversificar la estructura económica (países dependientes de commodities).

Gasto Tributario: objetivos (2)

• Generar empleo.

• Entrenar, capacitar y desarrollar capital humano.

• Sustituir gastos explícitos y directos del gobierno.

• Simplificar o disminuir costos de la AT.

• Promover equidad.

Gasto Tributario: clasificación

• Según efecto que ocasionan en el Sistema Tributario:o Eliminan pago del impuesto: exoneraciones, importaciones temporales.

o Permiten recuperar el impuesto previamente pagado: devoluciones.

o Disminuyen la tasa efectiva: deducciones, tasas reducidas o diferenciadas.

o Retrasan el pago del impuesto: diferimientos.

o Crean sistemas simplificados: regímenes simplificados.

• Impuesto afectado: renta, IVA, específicos…

• Sector de actividad: editorial, automotriz, construcción…

• Funcionalidad: sanidad, educación, inmobiliario…

• Ámbito de aplicación: GC, GL, GG, etc.

Gasto Tributario: medición

Finalidad

Asegurar su efectividad, eficiencia y equidad.

Dotar de mayor transparencia a las cuentas públicas.

Reducir la “discrecionalidad” administrativa.

Identificar “perdedores” y “ganadores” y efectos distributivos

Evaluar desempeño del ST y orientar posibles mejoras…

… es decir, para poder controlar, informar y comparar…

Metodologías: recaudación perdida (ex-post), ganancia en recaudación (ex-ante) y “gasto equivalente”.

Efecto Distributivo del Gasto Tributario en Brasil, 2003.

Fuente: Demostrativo dos Benefícios Tributários, 2003. Ministério da Fazenda, Brasil.

21.3

48.5

107.9

23.3

7.412.6

4.712.9

4.411.9

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

120.0

Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sur

GT sobre Total GT sobre Recaudación

4.305.44

4.41

2.30 2.67

5.10

3.76

0.72

0.92 3.09

2.26

6.16

3.27

0.19

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

10.0

11.0

Argentina Brasil C hile Ecuador Guatemala México Perú

Recaudación Renta (% PIB) Gasto Tributario (% PIB)

7.738.41 8.22

6.37

4.733.77

5.16

1.55

0.381.41

0.78 2.60 5.15

1.89

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

10.0

11.0

A rgentina Bras il Chile Ecuador Guatemala Méx ico Perú

Recaudac ión IVA (% PIB) Gasto Tributario (% PIB)

Gasto Tributario en Chile por sector beneficiado, 2003.

2.50

3.75

13.06

60.45

6.98

5.53

7.73

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0

Otros

Transporte

Regional

Salud

Educación

Inmobiliario

Ahorro-inversión

% Sobre Total GT

Gasto Tributario: comparación

Diferencias en definición del “benchmark”.

Variedad metodológica.

Diferencia de coberturas (GC, GG…).

Escasez de datos a nivel internacional.

No todos los GT por tipo de impuesto son considerados.

Interacción entre diferentes impuestos.

Comparación Internacional Ingresos Tributarios vs. Gastos Tributarios (% PIB)

0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0

Finlandia

Bélgica

Reino Unido

Australia

Canadá

Irlanda

Austria

Holanda

Francia

Portugal

Alemania

España

EE. UU.

Chile

México

Argentina

Gasto Tributario Ingresos Tributarios

Gasto Tributario: información

Cómo hacerlo?

1. Requerido legalmente.

2. Frecuencia de medición e información (anual).

3. Mayor detalle posible: descripción, objetivo, impuesto afecto, cobertura, clasificación, método de estimación, alcance temporal, etc.

… es decir…

…incorporar el GT en el proceso presupuestario y darle mismo tratamiento que a los gastos directos…

Gasto Tributario: recomendaciones

1.- Prudencia en su utilización: pérdida de recaudación y dificultad de eliminación.

2.- Necesidad de conocerlos y medirlos: se favorece la transparencia de las cuentas públicas.

3.- Deseable incorporarlos en el proceso de elaboración de los presupuestos del Estado.

El mix “base tributaria amplia + tipos impositivos reducidos” sólo es posible con la reducción y control del GT.

IV. Reflexiones finales

• …momento clave de las finanzas públicas: incapacidad de financiar el gasto con recursos recurrentes.

• Limitaciones para crear nuevos impuestos y aumentar alícuotas.

• Eficiencia de la AT, conciencia y cultura tributaria para combatir la evasión.

• Control de GT como nueva fuente de recursos fiscales.