ドイツの原子力規制岡 芳明、2012年2月28日

２０１２年２月末に訪独し知人の協力を得て調査した結果です。専門家向けですので英語のまま掲載します。

原子力規制のシステムは国によって様々です。ドイツは州が直接の規制担当です。中央政府では環境省が原子力規制行政を担当しおり、州の規制を覆す権限があります。規制行政庁に原子力の専門家はおりません。

ドイツの原子力規制システムは独立委員会方式の米国原子力規制委員会と形態は異なりますが、各組織の役割分担と責任が明確なこと。その構成員がそれぞれの役割を組織的に分担し実行できていること。本業の片手間ではなく永年それを自らの仕事として行う専門集団がおり、それが組織として仕事をしていること。口頭ではなくレポートや書類を作成して検討を行うこと。固定的・積み上げ的な規制ではなく規制の改良に対応する仕事の仕方(最新知見を探求し、考える）などが共通点です。これらが最も重要な点と考えます。

なおドイツの過酷事故研究はカールスルーエ工科大学（もとのカールスルーヘ国立研究所）で長年行われ、苛酷事故対策新型原子炉の開発や規制に役立っています。それを可能にしているのは安定した国からの予算と人員の手当てです。日本原子力研究開発機構の原子力安全研究のほとんどが近年は特別会計で賄われ、継続的・自立的なこの分野の研究開発が危機に瀕しているのと対照的です。苛酷事故の未解明部分を明らかにするにはその分野に長年携わる優れた人材による継続的・自発的研究が必要です。

原子力安全関連組織

• BMU(環境省）が原子力規制を監視。ここには専門家はいない。州が規制を担当する。８枚目のPPT参照

• RSK（原子力安全委員会）は専門家集団で、BMUへの助言組織、規制の権限はない。規制権限は州やBMUにある。

• GRS（原子力安全研究所）は安全研究を行う。• TUVは技術者連盟（ずっと昔のボイラ自主基準対応から始まった）

• KTA（原子力指針標準委員会）は安全基準を作成する。

Legal basis of the peaceful utilization of nuclear energyin Germany

Licensing in Germany

• In Germany there is no central licensing authority like in most countries. The implementation of the nuclear licensing procedure is within the competence of the supreme authorities of the Länder but the Federal Government retains the ultimate legal power and the right to overrule local decisions, if necessary. Thus, the construction and operating licence for a nuclear facility will be granted by the respective Land authority acting as the nuclear licensing authority. There is co‐operation between federal supervisory authorities and nuclear licensing authorities.

Responsibility for licensing in Germany

• The Supreme Land authorities (ministries), appointed by the Land governments, are responsible for licences and interim decisions in accordance with the Atomic Energy Act as well as their withdrawal and revocation. In general, these authorities are the respective ministries for the environment or economic affairs of the Länder. These authorities also supervise facilities according to the Atomic Energy Act and the use of nuclear fuels outside the facilities. In individual cases, they may appoint subordinate authorities to carry out this task.

Decision process of BMU

• In performing its tasks, the BMU is supported byadvisory bodies like the Reactor Safety Commission(Reaktor‐Sicherheitskommission – RSK) and theCommission on Radiological Protection(Strahlenschutzkommission – SSK), by technical supportorganisations such as the Gesellschaft für Anlagen‐ und Reaktorsicherheit (GRS) mbH and the Öko‐Institut e.V., Institute for Applied Ecology, and by the Federal Office for Radiation Protection (Bundesamt für Strahlenschutz – BfS) as a specialised authority. 

Nuclear licensing procedure in Germany

Institutions concerned with nuclear safety and radiation protection

Hierarchie of the legal nuclear directions

Nuclear regulation in Germany• Unlike e.g. France, the UK and the USA, Germany right from 

the start chose not to set up an authority with a sufficient number of expert staff. Rather, preference was given to consulting external experts in order to relieve the government by making use of private‐sector resources. The technical inspection agencies (Technische Überwachungs‐Vereine – TÜVs) which had long since been entrusted with overseeing the safety of hazardous facilities in the conventional technical sector were identified as the bodies with the expertise required to accomplish this task.

• Over the past decades, the TÜVs – not least on the insistence of the authorities – have built up large and capable nuclear departments or subsidiaries and – with a few exceptions –have accumulated the necessary knowledge in all the relevant technical areas. 

Other nuclear regulatory authorities (1) 

• In addition to the national oversight of the peaceful uses of nuclear energy there is international surveillance by bodies of the European Atomic Energy Community (EURATOM) and the International Atomic Energy Agency (IAEA). Based on Article 77 of the EURATOM Treaty and on EU Regulation 3227/76 as well as on the Treaty on the Non‐Proliferation of Nuclear Weapons of 1 July 1968, EURATOM and IAEA inspectors con‐duct surveillance activities which are primarily aimed at nuclear material monitoring and intended to ensure that nuclear fuels are used in accordance with the stated intent. 

Other nuclear regulatory authorities (2) 

• To this end, the Commission of the European Communities conducts regular inspections of nuclear power plants to check the nuclear fuel inventory. The co‐operation between EURATOM and IAEA is governed by the so‐called Verification Agreement of 5 April 1973 (published in the Federal Law Gazette (Bundesgesetzblatt) BGBl. II 1974, S. 795) IAEA inspectors are involved in about 50 per cent of the EURATOM inspections with the 28 

• aim to prevent the diversion of nuclear materials for nuclear weapons or other misuse (so‐called non‐proliferation). 

Safety review

• Since 2002 nuclear power plant operators have been required by section 19a of the Atomic Energy Act to undertake a periodic safety review every ten years. The objective of a periodic safety review is to assess the control which the safety system provides over the range of potential incidents assumed in the design of the plant and defined in the regulatory system. 

Regulations

The Reactor Safety Commission（RSK), the Advisory Body of the Federal Minister for the Environment, Nature Conservation and Reactor Safety, drafted guidelines for pressurised water reactors and boiling water reactors as a basis for their advisory activities. As the Reactor Safety Commission debates all significant licensing decisions and makes recommendations on the respective facts of the case, the RSK guidelines usually also are regarded as assessment criteria.

RSK

• The RSK is widely acknowledged as the main body that, with its expertise, determines the state of the art in science and technology in the field of reactor safety for Germany and advises the Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety (BMU) on the extent to which the operators of nuclear installations fulfil the requirements regarding the necessary precautions (damage and risk prevention) through appropriate equipment, organisation and management

Tasks of RSK

• As result of their meetings, the commission passes technical‐scientific recommendations or statements that are submitted to the BMU. The Commission does not make any legal assessments. Recommendations or statements have to be substantiated in a comprehensible manner. This comprises a clear description of the objects under consideration, the fact‐finding basis and substantiation of the conclusions derived from it.The recommendations and statements of the Commission are submitted to the competent Land authority for their attention and made available to the public on the Internet. The BMU may publish them in the Federal Gazette.

RSK understanding

• The understanding of the RSK is that it not only deals with orders and requests of the BMU, but also, when it sees the need, defines own topics related to safety aspects of reactor safety and issues corresponding statements. This includes, in particular, early indications to safety‐related aspects that may arise from current events or foreseeable developments. This also concerns, for example, maintenance of know‐how and other impacts as a result of the "energy turnaround".

Nuclear regulatory work in Germany

• The nuclear regulatory work is subject to change. It is amended and modified. The safety standards of the nuclear standards committee (KTA‐Regeln) for example are examined with regard to their relevance to the current situation every five years. The Technical Inspection Agencies issue loose‐leaf summaries for internal use on the nuclear regulatory work entitled TÜVIS (TÜV information systems) to ensure the application of the latest regulations. At present, this loose‐leaf collection consists of 18 files and is being revised continuously.

Responsibility and tasks of the RSK

• The Reactor Safety Commission advises the BMU on all safety‐related matters related to nuclear reactors and nuclear fuel cycles. In general, the RSK consists of 18 members who represent the different technical areas of nuclear engineering, as e.g. constructional engineering, measurement and control engineering, reactor physics, systems control engineering and the science of materials. As a general rule, membership is limited to three years and constitutes a personal honorary function without allowing substitution. The members are appointed by the BMU. They are independent and not bound by directives.

GRS profile

• The Gesellschaft für Anlagen‐ und Reaktorsicherheit (GRS) is a non‐profit organisation which deals with technical‐scientific research and provides expertise. The company administers interdisciplinary knowledge, progressive methods and qualified data. 

• GRS was established as a business in January 1977. The headquarters are in Cologne, other sites include: Berlin, Braunschweig and Garching nearby Munich. Currently, there are approximately 450 employees at GRS, 350 of whom work in the technical‐scientific sector. GRS is only financed by contracts and the present annual volume of contracts is worth 57 million €.

Shareholders of the GRS

• Federal Republic of Germany (46%)• Free State of Bavaria (4%)• Land of North Rhine‐Westphalia (4%)• Technical Inspection Organisations (TÜV) and the Germanischer Lloyd (together 46%)

GRS, Data and facts

• GRS is financed through contracts. The annual volume of contracts currently amounts to approximately 47 million Euro. Main customers are the Federal Ministry for the environment, Nature Conservation and Nuclear Safety (BMU), the Federal Ministry of Economics and Technology (BMWi), the Federal Office for Radiation Protection (BfS), and the Federal Ministry of Education and Research (BMBF). Other German customers are the authorities of the Länder (federal states), the Federal Environmental Agency, and the Foreign Office. The most important international customer is the European Commission.

The Nuclear Safety Standards Commission (KTA)

• The Nuclear Safety Standards Commission (KTA) has the task, to issue nuclear safety standards for these topics in the area of nuclear technology where a consensus between experts of the manufacturers and the operators of nuclear power plants, of authorized experts and state officials is apparent and to support their application.

• The Nuclear Safety Standards Commission (KTA) was founded 1972 by the Bundesministerium für Bildung und Wissenschaft (BMBW; now responsible: Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit ‐ BMU) folowing the example of the well‐established "Deutsche Dampfkessel‐Ausschuss (DDA)".

• Presently, the KTA Program of Standards is comprised of 106 different standards. 92 of these nuclear safety standards are already issued and 14 standards are in preparation. In addition, 47 standards are in the revision process. Altogether, 61 nuclear safety standards are in development.

Composition of the KTA

• The Nuclear Safety Standards Commission (KerntechnischerAusschuss ‐ KTA) consists of 50 members in five groups of ten members each.

• The KTA Safety Standards are issued with a 5/6 majority vote (42 positive votes necessary) of the 50 members.

• Each of the 5 KTA‐groups has a blocking minority.

Inspection of installations

• While the plant is running and producing power the supervisory authority maintains an average local presence of one person‐day per week and unit. Monitoring activities primarily focus on compliance with license conditions and other license‐based stipulations, adherence to the protective provisions of the Radiation Protection Ordinance (Strahlenschutzverordnung) as well as the regulations controlling employment of operating and safeguard personnel. 

Inspection of installations (continued)

• The authorities also audit compliance with restart and approval procedures following maintenance work and adaptations, compliance with fire safety regulations, the safety of exit and escape routes as well as the management of shift logbooks and other records which operators are duty bound to keep. Other important supervisory activities include monitoring the management of the plant and observance of operating regulations, essential safety provisions and protection measures.

Supervision and inspection in nuclear installations

• In general, for all supervisory and inspection programmes independent experts are assigned by the Länder authorities for examination of reports, reported events, calculations, technical specifications, safety assessments for modifications and for conducting or assessing in‐service inspections. In most cases, Technische Überwachungsvereine (TÜVs) are assigned as expert organizations. There are several TÜV‐Organizations in Germany, historically assigned to and working mainly in the individual Federal Länder. Recent developments go for the formation of larger organizations (holdings, Ltd., Corporate) serving the needs of several Länder. Including non‐nuclear inspection programmes (e.g. for cranes, fire protection, pressure vessels), which are also carried out by TÜV‐personnel, a total manpower of approximately 30 to 40 man years per nuclear power plant unit each year is spent for inspection by experts. This does not, however, include safety assessments and expertise for major modifications, for which a licence is required.

Inspection during refuelling

• During refuelling outages, the presence of regulatory inspection personnel and experts at the plant is increased. On average, about 30 experts performing inspections and recurrent tests are constantly present at the site during the outage. The inspectors of the regulatory body are in possession of a university degree e.g. engineering, physics, chemical engineering) and have several years of practical experience in industry, research centres, with technical expert organizations or in licensing bodies. Personnel of technical expert organizations (TÜV), who are contracted as experts hold university degrees in technical fields or technical engineering degrees. For special inspections, e.g. pressure vessel inspection according to the pressure vessel regulation ordinance, state authorized and licensed inspectors are assigned, also within the TÜV organizations. The inspectors are trained in professional courses, symposia, workshops, simulator training courses and, as guests, during actual operation of nuclear facilities, and by exchange of experience. The inspectors authorized by the supervisory authorities, as well as experts consulted by them, have access to the nuclear installations, and may carry out necessary examinations and request pertinent information.

Experts• In the licensing and supervisory procedure pursuant to the 

Atomic Energy Act or Radiological Protection Ordinance, the respective authorities may consult experts. Such consultation by the Länder authorities is normal practice. There are either experts organizations (e.g. Technical Inspection Agencies such as GRS) or individual experts. The selection criteria is: technical knowledge, experience, objectiveness, impartiality, neutrality and reliability. The experts are merely “helpers to the authorities” in establishing the facts of the case. They do not have any authority to make decisions. Their opinions are subject to the free evaluation of the evidence by nuclear licensing and supervisory authorities who make the final decisions.