inversión y regulación: una aproximación plural

Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural1

Marzo 2012

Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural

MARZO 2012


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Signals Telecom Consulting

Es una consultora que presta diferentes servicios para la industria de las telecomunicaciones de América latina y el Caribe.

La compañía atiende una base internacional de clientes, que incluye prestadores de servicios, proveedores de infraestructura, instituciones financieras, gobiernos y “entrepreneurs”, entre otros.

Algunos de los servicios que presta Signals Telecom Consulting son:

- Inteligencia de Mercado- Análisis Competitivo- Planeamiento de Negocios y Estrategia- “Due dilligence” y Valoraciones de Empresas- Proyecciones de Demanda- Reestructuración interna de la organización- Seminarios de Capacitación

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Diseño y Maquetación: Lissette Añez (@LissetteAT)


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IntroducciónJuan B. Gnius

Nos encontramos en una etapa de la industria de las telecomunicaciones donde los avances tecnológicos previstos hace más de una década cobran realidad. La convergencia está aquí desde hace tiempo e Internet y los servicios que facilita, junto con las inversiones necesarias en infraestructura, transformaron la industria.

Al igual que en el resto del mundo, en América Latina las infraestructuras son cada vez más robustas y asequibles, aunque aún falta extenderlas para una parte importante de las sociedades latinoamericanas. Diversos planes de expansión impulsados desde el sector público en mercados como Argentina, Brasil, Colombia, entre otros, dan cuenta de ello, junto el apoyo, el conocimiento y los recursos de los privados.

Los operadores conjugan ofertas y servicios, con opciones cada vez más atractivas para los usuarios. Y la creatividad –impulsada por nuevas formas de colaboración- ha generado diversas opciones de servicios de comunicación, adoptadas velozmente por los consumidores. La conjunción de estas variables dio luz a un nuevo escenario competitivo donde los límites son difusos.

El presente documento “Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural” tiene como fin alimentar esas discusiones. Con miradas expertas sobre cuestiones que atañen a la realidad de la industria desde diferentes ángulos, que incluyen: • Telecomunicaciones y desarrollo: conjunción de esfuerzos público y privado;

José Felipe Otero, presidente y fundador de Signals Telecom Consulting.• Licencia única de Telecomunicaciones ayuda competencia; Henoch Aguiar,

Secretario de Comunicaciones de Argentina (1999-2001)• Desagregación del bucle no siempre es buena noticia; Christian Nicolai,

Subsecretario de Telecomunicaciones de Chile (2000-2006)• Video por Internet no es Radiodifusión; escrito por Andrés Guadamuz

González, Director Asociado del Centro de Estudios SCRIPT de la Universidad de Edimburgo (Reino Unido).

• Cómo expandir banda ancha en zonas rurales; Edwin San Román, Presidente del Consejo Directivo del Osiptel de Perú (2002-2007)

La transmisión de contenidos por Internet es una tendencia tecnológica que ya se traduce en realidades de negocio en América Latina. Los principales operadores de telecomunicaciones de la región prestan en alguno de sus mercados servicios bajo el modelo “Over The Top” (OTT) o lo tienen en carpeta, ya sea a través de enlaces cableados o servicios móviles. Operadores de TV Paga, igual que proveedores de señales, avanzan en la misma dirección. En este sentido, el arribo de empresas como Netflix a la región funcionó como catalítico para un servicio que incluye –de lleno o tangencialmente- todos los puntos tratados en este documento. Sitios de Internet muy populares como Cuevana han puesto de relieve un tema actual, cuyo epicentro fue en Estados Unidos y el tratamiento de la ley “SOPA” (Stop Online Piracy Act), como los derechos de autor. En el escrito de Andrés Guadamuz González se lee: “el tema de protección de transmisiones de audio y video por Internet carece de un marco internacional, lo que ha llevado a una colección de prácticas muy diversas por parte de entes reguladores alrededor del mundo. En materia de derechos de autor, las emisiones de contenidos audiovisuales se encuentran amparadas por un mínimo de protección. Los autores ya tienen bastantes derechos exclusivos sobre sus obras, incluyendo derechos que se refieren únicamente a varias tecnologías de retransmisión”, sin dudas, una postura correcta.

El avance de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) continúa con una dinámica sin par. Los quehaceres personales y laborales de los individuos son impregnados por su uso, indiferente a los niveles socio-culturales. Está comprobado, también, el impacto positivo de las TICs en el crecimiento económico de los países. Bien lo explica Edwin San Román en su exposición: “entre los servicios y aplicaciones de TICs, la banda ancha ha tomado


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un lugar predominante en el mundo; se considera una infraestructura básica para el desarrollo de los países, comparable a las redes de transporte y de electricidad. Por lo tanto, la banda ancha no debe ser concebida sólo como una tecnología o un servicio adicional de telecomunicaciones, sino como la herramienta imprescindible para el uso y aplicación de las TICs. En los últimos años se ha convertido en el elemento fundamental de un nuevo entorno que facilita el desarrollo de complementariedades estructurales y que genera una dinámica que impacta a todos los sectores sociales y productivos mediante un círculo virtuoso de desarrollo basado en los principios de dinámica, eficiencia, inclusión y colaboración que son propias de las redes de comunicaciones”.

Así como las telecomunicaciones y las tecnologías que les dan sustento revolucionan el globo, las regulaciones que les dan marco de funcionamiento a los operadores en los diferentes mercados deben acompañar su evolución, con una premisa impostergable: que sean asequibles para la población. Para tal objetivo existen diferentes enfoques y postulados, aunque el común denominador es la inversión.

Todos los mercados de América Latina cuentan con una arquitectura legal que permite el funcionamiento del mercado de telecomunicaciones, con resultados disímiles. Los debates regulatorios tienen lugar de manera cotidiana a nivel regional y en particular país por país. Y, a pesar de la realidad de la convergencia, aún se discute cómo se la encuadra en las licencias de los operadores. Desde su génesis, la convergencia es un concepto que excede el marco comúnmente conocido del triple o cuádruple play para abrazar, también, “al software y los servicios informáticos, así como a la generación de contenidos, en permanente interacción entre ideas, plataformas y equipamientos inteligentes que los potencian”, como explica Henoch Aguiar en el texto que se incluye en este documento. Justamente Aguiar se involucra con la concepción de concesiones y licitaciones, resaltando la idea de la necesidad de una licencia única en telecomunicaciones dado que ya “no representa un adelanto, sino que es el requisito mínimo a satisfacer, preparando la evolución de nuestro derecho a un movimiento centrípeto más abarcativo que el conocido hasta hoy. Aquello a tomar en cuenta de la convergencia vivida no es lo alcanzado, sino su velocidad evolutiva y la ampliación de espacios que ha manifestado. La readecuación de los marcos regulatorios se torna imperiosa si no se quiere regular desde el pasado, desde la historia, desde lo inmóvil, cuando constatamos la permanencia del cambio”.

Para aquellos que seguimos las telecomunicaciones desde hace varios años existen conceptos que han mutado su contenido, porque la realidad de los mercados ha variado y el contexto semántico, se sabe, no es perenne. Sin embargo, subsisten cuestiones que aún no han conciliado posiciones y probablemente no lo harán; el debate es siempre bienvenido, aunque a veces implique demoras –a veces más de lo necesario- en el desarrollo de las telecomunicaciones.

La desagregación de redes, por ejemplo, es un tema que ha perdurado más de una década, incluso desde antes de la ola aperturista de los mercados que tuvo lugar en América Latina desde comienzos de la década del ´90. La mayoría de los mercados latinoamericanos, sino todos, han sido testigos de fuertes disputas, incluso hasta el día de hoy. La desagregación es concebida como una herramienta que estimula la competencia en telefónica fija, con la desagregación del bucle local o última milla; en banda ancha, con el uso de determinados elementos de la red; en telefonía móvil, con las distintas maneras en que puede establecerse un operador móvil virtual (MVNO, por sus siglas en inglés). En las páginas siguientes, Christian Nicolai traza un acabado análisis que coloca esta cuestión en una perspectiva

desafiante, con una lógica cabal. Dice: “un error común, empujado por las presiones de nuevos entrantes, es suponer que la desagregación ayudará a solucionar los problemas crónicos de falta de cobertura de la telefonía fija y del acceso en banda ancha soportado en las redes locales. Es evidente, pero se olvida, que sólo es posible desagregar la red existente…Si la política pública apunta a mejorar la cobertura y el acceso a sectores aislados, de menores ingresos o en áreas urbanas no atendidas, lo que se requiere inicialmente son inversiones que permitan aumentar la cobertura de la red, y la desagregación no soluciona ese problema, sino que incluso puede ser un desincentivo a las inversiones…al menos en el caso de la Banda Ancha, la desagregación no ha incentivado ni la inversión ni la innovación, presentándose menores inversiones en fibra óptica en los mercados desagregados que en aquellos que no lo son o en los que los entrantes prestan servicios con sus propios medios”.

La historia de América Latina es rica en dicotomías que, lamentablemente, han sumido la región durante décadas. Los últimos años vienen mostrando nuevas facetas que parecieran sintetizar viejos antagonismos en políticas superadoras. Las telecomunicaciones, en la mayoría de los mercados, no quedan exentas de esta nueva etapa: como lo evidencian la diversidad de planes de expansión de cobertura e, incluso, el proyecto de anillo sudamericano de fibra óptica en el marco de la Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur), con el fin de abaratar las conexiones internacionales y generar mayor tráfico regional, en un esfuerzo público/privado. Es deseable que administraciones de latitudes más al norte se integren.

Como bien lo explica José F. Otero en su texto: “el crecimiento de los servicios de telecomunicaciones en los segmentos de menor poder adquisitivo sólo será viable por medio de la cooperación del sector privado con el sector público. Deben existir incentivos que promuevan la entrada de los operadores en las regiones apartadas del país, aunque los gobiernos tienen que comprender que para desplegar una red existe la necesidad de una infraestructura básica en el lugar que se pretende conectar. A corto plazo, la imposición de requisitos de cobertura geográfica y poblacional son dos herramientas muy importantes que poseen los reguladores al momento de entregar licencias/concesiones en sus respectivos mercados. Además, tiene que haber obligaciones mínimas de explotación de activos finitos, como el espectro radioeléctrico, que sirvan para prevenir la acumulación del mismo por actores que no lo utilizan para ofrecer servicios comercialmente en perjuicio de los consumidores. Debe quedar claro: incrementar el acceso a las telecomunicaciones en zonas alejadas sólo se puede lograr poniendo más énfasis en los ciudadanos”.

Como queda expuesto, cada uno de los cinco escritos aborda distintas perspectivas de las telecomunicaciones, aunque todos los temas están interconectados. Regulación que acompañe la inversión privada y resguarde a los ciudadanos, esfuerzos compartidos entre sector público y privado para conectar poblaciones remotas, llevando infraestructura, recursos, tecnología para incorporar más ciudadanos a la era del conocimiento

Esperamos que el presente documento “Inversión y debate regulatorio: una aproximación plural” sea útil para aclarar conceptos y facilitar próximos debates.

Queda invitado a recorrerlo.


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Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural

Capítulo 1Telecomunicaciones y Desarrollo:

Conjunción de Esfuerzos Público y Privado

Capítulo 2Licencia Única de Telecomunicaciones

Ayuda Competencia

Capítulo 3Desagregación del Bucle No Siempre

Es Buena Noticia

Capítulo 4Video por Internet no es Radiodifusión

Capítulo 5Cómo Expandir Banda Ancha

en Zonas Rurales

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CAPÍTULO 1

Telecomunicaciones y Desarrollo: Conjunción de Esfuerzos Público y Privado


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Telecomunicaciones y Desarrollo: Conjunción de Esfuerzos Público y Privado Por José F. Otero

La cobertura periodística sobre el sector de telecomunicaciones inicialmente se centraba en tres aristas importantes: nuevos servicios ofrecidos por los operadores, la posibilidad de que una nueva empresa entre al mercado y cuales son los nuevos modelos de dispositivos que estarán disponibles durante los próximos meses. Durante la última década, el crecimiento y adopción de los servicios de telecomunicaciones en América Latina y el Caribe ha contribuido a la evolución de este acercamiento. Asimismo, estudios publicados por autoridades gubernamentales, centros académicos y consultoras especializadas han ayudado a divulgar la importante contribución de la industria de telecomunicaciones en las economías regionales. Por ejemplo, según estimados del Banco Interamericano de Desarrollo el incremento de 10 puntos porcentuales en los niveles de penetración de banda ancha en América Latina se traduce en un crecimiento promedio de 3,2% del PIB regional. Basándonos en cifras del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional se observa que este crecimiento en banda ancha representa entre US$ 154.000 millones a US$ 165.000 millones en crecimiento económico.

No obstante, la adopción de servicios de telecomunicaciones tiene otros resultados que contribuyen al desarrollo regional. Sobretodo cuando los mercados emergentes representan la principal veta de crecimiento para los accesos a Internet en las próximas décadas. El impacto es muy positivo y los gobiernos tienen que considerarlo al momento de decidir sus políticas públicas sobre el tema. En primer lugar, una mayor representación de los mercados emergentes en Internet lleva a un proceso de democratización del ciberespacio, lo cual tiene consecuencias importantísimas, como por ejemplo mayor interacción con universidades de otras regiones del planeta para intercambio de información o modelos de negocio. Pero las oportunidades también se encuentran en la conexión de estos centros de estudios con comunidades alejadas que brinden nuevas oportunidades a aquellas personas que estén interesadas en continuar sus estudios universitarios, permitir diagnósticos diferenciales con los principales expertos del mundo y, como se ha visto principalmente en África, facilitar la bancarización de las personas – algo que ya comienza a verse en mercados del Caribe. Las posibilidades que brinda una mayor conectividad de banda ancha son innumerables: desde abaratar el envío de remesas (que representa más del 50% de PIB de varios países de América Latina y el Caribe) hasta fomentar la democracia y los derechos humanos.

El caso emblemático de un mercado que ha sido transformado por la entrada de un operador de telecomunicaciones es Haití. El impacto inmediato de Digicel fue incrementar el acceso a servicios de telefonía, modernizando las redes de telecomunicaciones del país y la oferta de tarifas, menores al 10% de lo facturado hasta ese momento. Sin embargo, el impacto indirecto se manifiesta en una mayor transparencia: ahora ONGs y grupos de la sociedad civil haitiana pueden comunicar al mundo con mayor rapidez cualquier abuso de poder; tampoco hay que obviar la importancia de la red de Digicel en los procesos electorales del país. Estos importantes cambios en Haití fueron producto de una inversión inicial de US$ 130 millones para el despliegue de infraestructura con cobertura en zonas que, hasta ese momento, carecían de servicios de telecomunicaciones; el crecimiento de Digicel Haití fue explosivo pues el operador arribó a un mercado con menos de 500.000 usuarios y en menos de 12 meses había duplicado esta cifra.

Otro impacto positivo de desarrollo de las telecomunicaciones es el incremento en la transferencia de conocimiento, principalmente por Internet, ya sea de forma pasiva por medio de la lectura de medios internacionales que de otra manera

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sería imposible de acceder, o activa por medio de charlas, cursos o investigación. La transferencia de conocimiento ocurre mayormente por medio de las universidades y el establecimiento de empresas de tecnología en los diferentes mercados. Ante esta realidad es necesario que el sector de las telecomunicaciones sea reconocido como una herramienta de desarrollo personal y social, dando paso a iniciativas de política pública que fomenten el intercambio de información y tecnologías entre los diferentes países. Para lograr este objetivo es imprescindible la existencia de un marco regulatorio estable y transparente, que tenga como principal promover la inversión para el desarrollo de la infraestructura del país.

El objetivo de este análisis es contribuir y promover el diálogo sobre el desarrollo del sector de telecomunicaciones a nivel regional. Para lograrlo, se brinda un panorama general del sector resaltando algunas de las oportunidades y desafíos que enfrenta América Latina y el Caribe. Debido a límites de espacio se ha tenido que priorizar temas que son fundamentales para el entendimiento del desarrollo regional. Esto no implica que los temas omitidos en esta ocasión sean de menor importancia, por lo que se espera sean abordados en un futuro por el autor.

Servicios de Telefonía FijaLos servicios de telefonía fija fueron por largo tiempo el motor de crecimiento de las telecomunicaciones a escala global. El advenimiento de nuevas tecnologías y servicios ha contribuido a que este servicio

se encuentra viviendo sus últimos días como unidad de negocios independiente de los operadores; en el futuro sólo será una aplicación más que ofrezcan los proveedores de servicios de datos. La primera fase de evolución de los servicios de telefonía fija se caracteriza por la paulatina desaparición de servicios de larga distancia nacional e internacional. El abaratamiento del precio del minuto de voz es una de las principales características de esta tendencia. Esta reducción tarifaria implica que un aumento en el tráfico no siempre resulta en un incremento en ingresos.

El principal contrincante que poseen los servicios de telefonía fija, tanto local como de larga distancia, es la telefonía móvil. El fenómeno de substitución fijo móvil ocurre principalmente en hogares de bajo poder adquisitivo, que ven más cómodo contar con una línea móvil prepago que les implica un mayor ahorro mensual en servicios de telecomunicaciones. Cabe resaltar que en muchos mercados de América Latina no existe la larga distancia nacional cuando la llamada es originada en una red móvil, por lo que es más atractivo comunicarse desde un celular que por medio de una línea fija para este tipo de comunicación.

De todas formas, como se observa en la Tabla 1, la telefonía fija continúa creciendo en varios mercados de América Latina luego de varios años de pérdida de clientes. Esto se debe mayormente al impulso que recibe este servicio por parte de los operadores de CATV –siendo Venezuela y Argentina las dos principales excepciones –que han adoptado una estrategia de mercado enfocada a ofrecer servicios empaquetados en zonas de la población con un alto poder adquisitivo. Al carecer de impedimentos legales para ofrecer servicios

Tabla 1 - Crecimiento de Líneas de Telefonía Fija en los Siete Mayores Mercados de Telecom de América Latina 2000 - 2011

Fuente: Signals Telecom Consulting

Tabla 2 – Crecimiento de Líneas de Servicio Móvil en los Siete Mayores Mercados de Telecom de América Latina 2000 - 2011


Mercado 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Argentina 7.894.205 8.131.435 7.708.568 7.832.767 7.946.841 8.328.006 8.599.474 9.655.700 9.812.168 9.734.041 9.997.751 9.442.182

Brasil 30.900.000 37.400.000 38.800.000 39.200.000 39.600.000 39.800.000 38.800.000 39.400.000 41.200.000 41.500.000 42.100.000 42.961.000

Chile 3.302.498 3.478.492 3.467.013 3.252.063 3.318.260 3.435.888 3.326.435 3.378.946 3.484.784 3.559.326 3.581.517 3.606.437

Colombia 7.171.234 7.371.482 7.517.289 7.850.325 7.712.569 7.293.254 7.634.700 7.800.000 7.706.564 7.168.607 7.245.260 7.189.344

México 12.331.676 13.774.146 14.975.085 16.330.066 18.073.238 19.512.024 19.861.299 19.997.903 20.491.430 19.503.701 19.891.462 19.683.933

Perú 1.617.582 1.570.956 1.656.624 1.839.165 2.049.822 2.250.921 2.400.512 2.672.078 2.906.579 2.925.959 2.982.452 3.270.264

Venezuela 2.535.966 2.704.921 2.841.698 2.956.185 3.346.462 4.016.355 4.754.973 5.220.338 6.417.682 6.866.686 7.082.887 7.332.080

TOTAL 65.753.161 74.431.432 76.966.277 79.260.571 82.047.192 84.636.448 85.377.393 88.124.965 92.019.207 91.258.320 92.881.327 93.485.240

Mercado 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Argentina 5.500.000 6.710.259 6.612.528 7.789.554 13.527.983 21.112.000 29.694.400 37.743.000 42.829.600 47.431.900 50.657.025 57.650.500

Brasil 23.200.000 28.700.000 34.900.000 46.400.000 65.600.000 86.200.000 99.900.000 120.900.000 150.600.000 173.900.000 202.900.000 242.231.503

Chile 3.401.525 5.100.783 6.244.310 7.268.281 9.261.385 10.569.572 12.450.801 13.955.202 14.796.593 16.450.223 19.852.242 24.432.100

Colombia 2.256.353 3.265.183 4.596.782 6.185.779 10.434.698 21.850.356 29.762.483 33.941.278 40.976.951 40.395.271 43.710.923 46.200.421

México 14.078.000 21.758.000 25.928.000 30.098.000 38.451.000 47.129.000 55.395.000 66.559.000 75.303.000 83.193.574 91.362.753 94.565.305

Perú 1.339.667 1.793.284 2.306.943 2.930.343 4.092.558 5.582.300 8.772.600 14.060.900 18.481.400 20.609.800 23.317.300 25.252.300

Venezuela 5.447.172 6.472.584 6.541.894 7.015.121 8.420.980 12.495.700 18.782.388 23.796.944 27.078.059 29.838.136 29.472.425 28.781.999

TOTAL 55.222.717 73.800.093 87.130.457 107.687.078 149.788.604 204.938.928 254.757.672 310.956.324 370.065.603 411.818.904 461.272.668 519.114.128


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empaquetados, los operadores de CATV ofrecen descuentos superiores al 30% al combinar servicios – tarifas que siguen siendo altas para muchos hogares latinoamericanos.

Considerando que la oferta de servicios empaquetados se enfoca a hogares de alto poder adquisitivo (ABC+) y PyMES, se puede concluir que gran parte del crecimiento de los servicios de telefonía ocurren en zonas urbanas que ya cuentan con multiplicidad de alternativas de ofertas y no en localidades rurales/remotas del país. Por otra parte, al haber evolucionado de ser un servicio esencial hasta convertirse en un commodity, los servicios de telefonía fija se han ido posicionando como un servicio de valor agregado esencial de las ofertas de banda ancha. Los planes de servicios empaquetados que los usuarios contratan son planes que incluyen llamadas “ilimitadas” a destinos nacionales, internacionales o dentro de la propia red, según sea el tipo de contrato.

Servicios MóvilesEl incremento en número de líneas móviles que se observa en América Latina y el Caribe durante la última década – 850% según datos de la Tabla 2 – va acompañado de una evolución en el modelo de negocio de los operadores. En un proceso evolutivo similar al de sus contrapartes de servicios fijos, los operadores móviles están migrando de ser primordialmente proveedores de telefonía a posicionarse como los principales prestadores de servicios de acceso a Internet de la región. Inevitablemente esto hará que en un futuro la proliferación y adopción masiva de aplicaciones que permitan el intercambio de datos, servicios de VoIP móvil y la comunicación instantánea sirvan para ayudar a desplazar a los servicios de telefonía móvil como principal unidad de negocios de los operadores.

Como parte de su evolución los operadores móviles buscarán diversificar sus fuentes de ingresos posicionándose como proveedores de servicios integrados, lo cual les permita competir – al menos en zonas rurales – contra la oferta cableada de otros operadores. En este sentido, el despliegue de nuevas tecnologías como HSPA+ y LTE cobran suma importancia tanto en el aspecto publicitario (desde hace años las denominan 4G) hasta el financiero. El futuro crecimiento de estas tecnologías en América Latina y el Caribe ocurrirá en fases. Por ejemplo, el despliegue de LTE por parte de operadores móviles no se efectuará de manera tan rápida como por parte de sus contrapartes de servicios fijos. Esto se debe a que la gran mayoría de los operadores móviles de América Latina y el Caribe aún se encuentran expandiendo el despliegue de UMTS/HSPA. En otras palabras, sin haber amortizado su inversión en tecnologías 3G ningún operador móvil comenzará a hacer un despliegue de LTE a nivel masivo. Por otra parte, muchos operadores que deseen ofrecer LTE se ven limitado por la cantidad de ancho de banda de espectro disponible. Por ejemplo, en enero de 2010 Movistar Venezuela aseguraba que ofrecería LTE en el país para luego, en 2011, indicar que precisa más ancho de banda de espectro para hacer un despliegue comercial de esta tecnología.

Los dos principales escollos que tienen que solventarse antes de que se realice un despliegue masivo de LTE en América Latina es la falta de capacidad de suficiente espectro que permita el desarrollo de esta tecnología y la falta de economías de escala. Contrario a los despliegues de GSM, EV-DO y UMTS que ocurrieron con bastante antelación en mercados como Europa, Japón, Corea del Sur y EEUU, la llegada de LTE en mercados como Brasil, Uruguay y Puerto Rico está ocurriendo de manera simultánea con esos mercados: LTE aún

no puede considerarse una tecnología “madura” y “probada”. Otro problema de LTE son los topes de espectro existentes en América Latina, lo que hace imposible el despliegue de esta tecnología por operadores con gran cantidad de usuarios, pues sus problemas de congestión y calidad de servicio lo impiden. Por otro lado, aún en un contexto en el que el espectro se hace disponible para todos los operadores la pregunta que queda es ¿en qué banda es mejor desplegar LTE? EEUU se ha inclinado por la de 700 MHz mientras que en Europa hay mayor auge por 2,5 GHz.

Servicios de Banda AnchaUno de los temas menos mencionados por los gobiernos al momento de hablar sobre la necesidad de expansión de los servicios de banda ancha es el rol de las culturas locales. No es casualidad que muchos grupos indígenas de mercados como Bolivia, Guatemala o México, que aún mantienen sus costumbres e idioma, también se caractericen por tener bajos ingresos y vivir en zonas apartadas del país. Para poder extender los servicios de banda ancha a estos sectores de la población no es suficiente desplegar una red, sino que debe haber un esfuerzo complementario para asegurar que los diversos grupos no sientan que su idioma o cultura se está diluyendo.

Tampoco se debe olvidar el rol que tienen los gobiernos como motor o freno del crecimiento de Internet en los países. Es casi imposible hablar de impulsar el acceso a banda ancha o la llegada de dispositivos de bajo costo a segmentos de bajo poder adquisitivo cuando los impuestos por servicio sobrepasan el 40% en muchos mercados, o los impuestos por importación de teléfonos o computadoras rondan el 60%. Este esquema puede funcionar en segmentos de la población de medio o alto poder adquisitivo, pero es inoperante en zonas rurales con baja densidad poblacional y/o bajo poder adquisitivo. Por otro lado, los gobiernos de América Latina y el Caribe deben entender que el incremento en la adopción de TIC tiene externalidades muy positivas que van desde un incremento en la transparencia política y mayor seguridad de la población, hasta mejores cuidados por parte del gobierno por medio de la implementación de iniciativas de tele-medicina y tele-educación, entre otras.

El crecimiento de la banda ancha ha estado desde su origen intrínsecamente ligado a la oferta de servicios de TV Paga, en sus inicios ofertada por operadores de CATV. Durante la década de los ’90 muchos cableros comenzaron a modernizar sus redes, habilitándolas para la transmisión de datos de forma bidireccional. Esto les permitió comercializar servicios de telefonía fija y, unos pocos años más tarde, servicios de banda ancha por medio de Cable Módem. Existen varias explicaciones que intentan justificar los altos niveles de adopción que en sus inicios reflejó el Cable Módem en mercados como EEUU y que no fueron replicados en la mayoría de los mercados de América Latina. Una de las explicaciones señala que algunos de las “Baby Bells” como la desaparecida Pacific Bell – al igual que Deutsche Telekom en Alemania – atrasaron su lanzamiento de ADSL para continuar generando ingresos de sus servicios de RDSI.

La historia del desarrollo de banda ancha por medio de Cable Módem en América Latina y el Caribe ha sido en su mayor parte disímil a la de EEUU. Existen mercados como Uruguay y Venezuela que reflejan un lento o nulo crecimiento en comparación con otras alternativas como ADSL. No obstante, el lento crecimiento del Cable Módem en Venezuela puede explicarse dentro de un contexto político-económico donde la importación de equipamiento es altamente controlada por el gobierno central, mientras que en el caso uruguayo el gobierno


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prohíbe a los operadores de CATV ofrecer servicios de banda ancha de forma directa.

El rol tradicional de los operadores de CATV ha sido de impulsar la llegada de mayores velocidades de acceso, expandiendo el servicio a nuevas localidades e impulsado la oferta convergente de servicios. Claro que esto sólo se puede alcanzar con una política agresiva de inversión en la modernización de la infraestructura y el lanzamiento de promociones lo suficientemente atractivas que viabilicen el rápido crecimiento de la base de subscriptores.

Brasil, Chile y Jamaica son mercados que poseen, al menos, un operador de CATV que se ha visto forzado a evolucionar su posicionamiento como proveedor de servicios de TV restringida en un operador de telecomunicaciones que utiliza la velocidad de banda ancha para diferenciarse de sus competidores. Este enfoque de mercado cobra mayor importancia en un entorno competitivo en el que los servicios de TV paga enfrentan cada día mayor nivel de competencia por parte de alternativas como el DTH, el IPTV y, de forma más reciente, los servicios OTT de video de proveedores como Netflix, Apple o Cuevana.

Tanto VTR en Chile, como Flow en Jamaica, se han distinguido por tratar de superar siempre la oferta de banda ancha de sus competidores. Una de las estrategias más comunes de estos operadores es duplicar / triplicar las velocidades ofrecidas a los usuarios sin que estos tengan que incurrir en costos adicionales. Por su parte, Net en Brasil ha utilizado su red HFC para posicionarse como un agresivo competidor de los principales operadores fijos del mercado -Oi y Telesp- siempre impulsando mayores velocidades de banda ancha.

La realidad antes descrita contrasta fuertemente con las experiencias de Argentina, México y Puerto Rico, mercados con operadores de CATV que históricamente no han sido agresivos en sus ofertas de banda ancha, aunque en los casos argentino y puertorriqueño los mercados presentan una alta penetración por hogar de servicios de TV Paga. En Argentina, la decisión de Grupo Clarín de no mejorar su oferta de banda ancha – que sigue siendo una de las mejores del país –rompe los moldes tradicionales del mundo de negocios pues responde a un enfrentamiento político con la administración de la Presidente Cristina Fernández. Por su parte, lo que se ha observado en los operadores de los otros dos mercados es que ha sido la oferta de ADSL la que ha comenzado a impulsar el crecimiento del número de accesos de banda ancha fija. Esta decisión estratégica de intentar amortizar lo máximo posible su red por medio de ofertas menores a los 3 Mbps dejó de ser sostenible hace menos de dos años. Desde entonces, los operadores de CATV han comenzado a invertir para mejorar su oferta de velocidades de banda ancha – de 50 Mbps a 100 Mbps - pero con un alcance geográfico limitado y precios no accesibles para la gran mayoría de los hogares. El problema que esta dejadez pasada representa para los operadores de CATV es que sus esfuerzos para mejorar su oferta hayan llegado muy tarde para posicionarse como proveedores de banda ancha.

Los resultados de una investigación hecha por Signals Consulting encuentran una correlación entre bajos niveles de inversión en redes de CATV y el porcentaje de hogares cubiertos por su red que le contrata servicios de banda ancha. Si se hace una comparación con el número de hogares de los operadores fijos – que, contrario a las redes de CATV, incluyen todos los quintiles económicos del mercado – se observa que los cableros peor posicionados son los de Venezuela y México mientras que en Argentina los operadores fijos – Telefónica y Telecom han ido cerrando la brecha.

Año 2008

Telefonía CATV

Mercados Operador Eficiencia % Operador Eficiencia %

Argentina Telefónica + Telecom 24 Cablevisión 28

Brasil Telefónica + Oi 19 NET 72

Chile Telefónica + Telsur 34 VTR 66

Colombia Telefónica + ETB + UNE 17 Telmex 16

México Telmex 28 Cablevisión + Cablemás + Megacable 27

Perú Telefónica 31 Telmex 25

Venezuela Cantv 19 Inter 11

Año 2009

Telefonía CATV








Venezuela CANTV 22 Inter 13

Año 2010

Telefonía CATV









Año 2011

Telefonía CATV










Marzo 2012

Brecha DigitalEl concepto brecha digital se refiere, de manera simplificada, a la diferencia existente entre la cantidad de personas con conexión a Internet y aquellas que carecen del servicio. En la actualidad, la mayor disponibilidad de alternativas de acceso a Internet y el tamaño cada vez mayor de las aplicaciones que deben utilizarse en un computador fuerzan a redefinir el concepto brecha digital. La evolución del mismo debe llevarlo de estar enfocado primordialmente en el acceso a uno más amplio que incluya como requisito indispensable la velocidad y contenido. Una conexión lenta a Internet implica grandes barreras en la actualización del software y, en casos más extremos, impiden la utilización de herramientas de tele-educación o tele-medicina e imposibilita la alternativa de tele-trabajo. Es por esta razón que los gobiernos de América Latina tienen la responsabilidad de continuar impulsando el desarrollo del Internet a través de distintas plataformas tecnológicas pero siempre contemplando la velocidad de acceso como una meta. Estamos en 2012 y la velocidad mínima recomendada por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) en 2011 era de 256 Kbps, la cual puede considerarse obsoleta para poder utilizar aplicaciones avanzadas.

Estímulos a la InversiónLa innovación tecnológica es ingrediente esencial para el crecimiento de la inversión. Cada vez que se precisa modernizar redes, los operadores incrementarán la inversión para desplegar nuevos equipos. Aquí es necesario diferenciar entre los tipos de infraestructura que se utilizan, pues las empresas con redes inalámbricas tienen ciclos de inversión mucho más cortos que aquellas que utilizan infraestructura cableada. Por último, los operadores invierten en mantenimiento para asegurarse que cualquier falla de la red sea atendida rápidamente.

Se pueden mencionar cuatro ingredientes principales que estimulan la inversión: transparencia en el marco regulatorio del país, la presencia e incremento de la competencia, la eliminación de medidas proteccionistas y la creación de alianzas publico-privadas. Desafortunadamente, la enorme cantidad de litigios relacionados a telecomunicaciones que se observa a través de América Latina no sirve para proyectar transparencia en un sector que está urgido de una nueva normativa. Asimismo, restricciones a la inversión extranjera e impedimentos a los operadores para lanzar nuevos servicios sirven para frenar la intensidad de la competencia.

En México el caso paradigmático sería el de Telmex, que al no contar con licencia de TV Paga no tiene incentivos para invertir agresivamente en modernizar su red cableada más allá de las zonas en la que enfrenta presión competitiva de otros proveedores de banda ancha. Asimismo, empresas como Movistar y Nextel ven coartada su posibilidad de incrementar la inversión en el país por la existencia de una anacrónica ley que pone límites al capital extranjero en servicios fijos. Los frenos a estas tres empresas podrían interpretarse como un subsidio a muchos de sus competidores en el mercado, ya que les exime de invertir grandes cantidades de dinero a corto plazo.

Otro ejemplo lo ofrece Argentina, con 10 años de atraso en otorgar nuevas concesiones de espectro y la prohibición de ofrecer IPTV a los operadores fijos. Las inversiones privadas se centran en la lenta expansión de banda ancha fija y HSPA+ mientras que el gobierno invierte US$ 400 millones anuales en Argentina Conectada. Las alianzas público-privadas sirven para estimular la inversión y viabilizar

proyectos de acceso universal a banda ancha. El caso emblemático de este tipo de proyectos lo presenta la Red Nacional de Banda Ancha de Australia con un costo estimado de US$ 38.000 millones, de los cuales el gobierno australiano estaría financiando US$ 29.000 millones.

Vive Digital – ColombiaEn cuanto a iniciativas publico-privada, el caso más exitoso de América Latina es el Plan Vive Digital de Colombia. El objetivo de este proyecto es masificar el acceso a Internet en todo el territorio colombiano y, en especial, a aquellas zonas que carecen de conexión como por ejemplo áreas rurales, llevando el número de conexiones de banda ancha fija e Internet móvil 3G y 4G a 8,8 millones para 2014. Para esto, el gobierno ha dispuesto algunas medidas con el fin de asegurar las condiciones que hagan posible la concreción del plan:

• Asignación de espectro IMT y del dividendo digital, con el objetivo de alcanzar una cobertura 100% 3G y 50% 4G.

• Promover los MVNO. Colombia exhibe uno de los mayores desarrollos de esta modalidad en América Latina, en términos de cantidad de operadores: ETB, UNE EPM y Uff Móvil, todos montados sobre la red de Tigo. Emcali, Metrotel y Virgin Mobile anunciaron el lanzamiento de servicios en el corto-mediano plazo.

• Despliegue de una red de fibra óptica que cubra, al menos, 700 municipios. Esta iniciativa está planteada como una empresa público-privada en la que el Estado se hará cargo de un tercio de los US$ 650 millones estimados para la realización de la obra.

Como parte de Vive Digital, el consorcio Unión Temporal Fibra Óptica Colombia (constituida por las empresas del Grupo Salinas Totalplay y TV Azteca) fue declarado ganador por el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (MinTIC) de Colombia en la licitación del Proyecto Nacional de Fibra Óptica. Como parte de este contrato, Totalplay Colombia es responsable por el despliegue y mantenimiento de, al menos, 15.000 Km de fibra óptica que serían parte integral del plan. Además, se espera que Totalplay Colombia comience a comercializar en un futuro servicios de voz, datos, video y móviles en las zonas donde despliegue su infraestructura.

Disponibilidad de DispositivosUna de las principales barreras para el crecimiento del uso de banda ancha es el alto costo de los dispositivos para acceder a Internet, independientemente de si los dispositivos son de uso fijo (computadoras), nomádico (portátiles) o dispositivos móviles. En América Latina y el Caribe nos encontramos con mercados como Honduras o Bolivia, donde gran parte de la población vive bajo el nivel de pobreza, otros como Ecuador o Surinam donde la infraestructura básica no llega a zonas rurales con necesidad de conectividad y poblaciones rurales donde los niveles de analfabetismo se convierten en una importante barrera para los servicios de Internet. Ante estos obstáculos se pueden mencionar distintos ejemplos que han servido para facilitar el acceso a dispositivos por parte de la población:

• Colombia: eliminación de impuestos de importación de computadores de bajo costo con el objetivo de impulsar la adquisición de los mismos por parte de la población. En estos momentos, el Ministerio TIC por medio de su programa Vive


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Digital celebra que debido a las reducciones impositivas los colombianos puedan acceder a los precios más baratos de computadoras en América Latina;

• Guyana: la implementación del programa un portátil por familia, que tiene como objetivo que todos los guyaneses sean usuarios de Internet antes de 2015;

• Perú: la Red Científica Peruana fomentó la proliferación de cibercafés para que las personas que no pueden costear un dispositivo tengan acceso a una computadora;

• Uruguay: por medio del Plan Ceibal se ha entregado un computador de bajo costo a todos los estudiantes y maestros de escuela pública del país.

• Argentina: por medio del Plan Conectar Igualdad, el gobierno nacional hizo entrega de 1,8 millones de netbooks a alumnos de escuelas públicas.

• Venezuela: fabricación de dispositivos de bajo costo para intentar acelerar la adopción de servicios de banda ancha;

• Regional: financiación de dispositivos por parte de los operadores para facilitar la adquisición de los mismos.

Sin embargo, facilitar la reducción de los costos de los dispositivos es sólo parte de la solución ya que la necesidad de capacitación en el uso de los mismos, el acceso a diferentes aplicaciones y la flexibilización en la obtención de actualizaciones de software son determinantes para que el terminal sirva como herramienta de transferencia de conocimiento. Indudablemente, las tecnologías móviles representan la alternativa más rápida para extender el acceso a banda ancha hacia zonas que carecen de este tipo de conectividad. Es por esta razón que debe haber una mayor colaboración entre los gobiernos y los distintos actores de la industria en impulsar teléfonos inteligentes de bajo costo y viabilizar que haya infraestructura necesaria que permita la utilización de los mismos.

Licitaciones de EspectroLa saturación de los mercados tradicionales de los operadores de telecomunicaciones, la convergencia de servicios y el deseo de los gobiernos de incrementar los accesos y la cobertura de banda ancha son algunas de las razones por las que los gobiernos de América latina y el Caribe están mirando con sumo optimismo la concesión de licencias de espectro radioeléctrico dirigido a la implementación, principalmente, de tecnologías 3G/4G. La asignación óptima de este recurso escaso debe girar en torno a tres ejes esenciales: los sistemas de entrega, las pautas de cobertura y los tiempos de despliegue que se imponen como límite para el lanzamiento comercial de los servicios.

Una revisión de la historia reciente indica que la adopción de una política de asignación de espectro centrada en maximizar la remuneración monetaria, en lugar de requisitos de cobertura e inversión, muchas veces es contraproducente. Si el precio mínimo es excesivo, puede forzar a operadores interesados a no participar del proceso. Entre los mayores peligros que afrontan los entes reguladores de la región es que una licitación sea declarada desierta al no generar interés de nuevos actores, o que el ganador de una licencia no sea capaz de ofrecer servicios comerciales en el espectro adquirido. Esto se puede dar principalmente por varias razones:

• Demoras en el proceso de otorgar nuevas licencias, permitiendo a los operadores ya establecidos incrementar su posición en el mercado por medio de estrategias agresivas de adquisición de clientes;

• Distribución geográfica de las concesiones, que permite a las empresas interesadas seleccionar sólo aquellas regiones con un mayor ingreso per capita y/o mayor densidad poblacional;

• Otorgar licencias a operadores que carecen del capital necesario para financiar el despliegue de infraestructura que permita el lanzamiento comercial de servicios;

• Topes de espectro que impiden la participación de operadores ya establecidos en mercados poco atractivos para la entrada de un nuevo proveedor de servicios dispuesto a desplegar infraestructura.

Algunos ejemplos que ilustran lo mencionado se encuentran los atrasos en la liberalización de los mercados de telefonía móvil de Costa Rica, Surinam y Bahamas, o el del gobierno argentino para reasignar el espectro devuelto por Movistar luego de la compra de Movicom Bellsouth. En contraste, el requisito de las autoridades brasileñas de “atar” la atractiva licencia de IMT-2000 de la ciudad de São Paulo con las de la región norte de Brasil buscaba evitar la falta de interés por parte de los operadores en adquirir ancho de banda IMT-2000 en los estados de Amazonas, Amapá, Pará, Maranhão y Roraima y, a su vez, los fuerza a cumplir con los requisitos de cobertura del nuevo espectro adquirido.

Asimismo, la falta de financiamiento es también un grave problema para los entes reguladores que han visto cómo empresas con dificultades para encontrar financiación han atrasado, limitado e incluso anulado despliegues de infraestructura a través de toda la región. Los ejemplos son innumerables: el antiguo Smartcom en Chile, Solutrea en Jamaica, Alegro en Ecuador, LaqTel en Trinidad & Tobago, Midicel en México, CaymanOne en Islas Caimán, ICMS en Surinam, el antiguo Digicel DHL en Guatemala o la operación móvil de Sunbeach en Barbados.

Los servicios que pueden prestarse sobre la concesión del espectro son otro elemento fundamental de la normativa legal. Limitar la oferta puede atentar contra el agnosticismo tecnológico que defiende la mayoría de los entes reguladores. Este acercamiento de las autoridades gubernamentales se fundamenta históricamente en intentos por maximizar el número de concesiones, como también el dinero que se recauda de las mismas. Una de las principales dificultades del marco regulatorio regional es que muchas leyes existentes no contemplaban, al momento de ser aprobadas, los cambios tecnológicos que se han producido en el sector. Por ejemplo, dependiendo del marco legal un operador de móvil puede ofrecer servicios de valor agregado, como TV móvil, sin entrar en dilemas sobre la prestación de contenidos.

Además, existe una asimetría en las obligaciones legales que poseen los operadores al ofrecer servicios dentro de franjas de espectro específicas del mercado, sin importar que se estén utilizando las mismas tecnologías para hacerlo. El caso referente es la diferencia entre los requisitos para operadores “celulares” y los existentes para operadores “PCS”. En el caso de espectro de microondas, mayormente las bandas que ahora son identificadas para licencias 4G, uno de los principales desafíos de los reguladores es cómo ajustar los requisitos de servicio para estas licencias si han sido otorgadas en dos momentos distintos. Por ejemplo, varias licencias en el espectro que ahora se denomina como 4G fueron otorgadas a principios de la década sin contemplar movilidad.

La diferencia de bandas en el espectro radioeléctrico tiene un impacto en el área de cobertura de la radio base y las economías de escala


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que pudiese tener la tecnología, pero no impide el despliegue de una tecnología específica. Por ejemplo, en la actualidad (1T12) existen al menos 38 diferentes franjas de espectro radioeléctrico que han sido identificadas para el despliegue de LTE. Por último, es sumamente importante que los reguladores eviten la asignación arbitraria de frecuencias –como sucedió con las licencias nacionales de WiMAX en Colombia– a menos que se cumplan requisitos mínimos de cobertura y comercialización de servicios en zonas geográficas que carecen de los mismos, lo que podría hacerse utilizando parte de los fondos de servicio universal del país. El espectro radioeléctrico es un activo finito de los Estados que puede acelerar la llegada de servicios de telecomunicaciones a zonas rurales o de bajo poder adquisitivo. Sin embargo, es importante entender las limitaciones tecnológicas que poseen estas bandas, en especial cuando compiten en accesos de banda ancha con alternativas cableados como el DSL, la fibra óptica y el Cable Módem.

Operadores Móviles Virtuales, MVNOsLos operadores móviles virtuales (MVNOs por sus siglas en inglés) son aquellas empresas que proveen servicios de telefonía móvil bajo su propia marca pero sin poseer una concesión de espectro. Para solventar esta limitante, los MVNOs adquieren capacidad de empresas que poseen este tipo de licencias – operadores móviles de redes o MNOs. El principal desafío que enfrentan a nivel regional los MVNOs en América Latina y el Caribe es poder contar con un MNO dispuesto a rentarle capacidad. Una vez solventada esta dificultad, el principal obstáculo que enfrenta el MVNO son las estipulaciones contractuales que le impone el MNO. Es por esta razón que el desaparecido COTAS Móvil de Bolivia cesó de operar pues no se le permitió ofrecer servicios a nivel nacional. Un tema no menor para un buen recibimiento de los operadores virtuales es la disponibilidad de espectro, pues aquellos operadores que aleguen enfrentar congestión en sus redes seguramente no estarán dispuestos a hospedar a un operador virtual que seguramente incrementaría sus niveles de saturación de red. La disponibilidad de espectro no es un tema menor para viabilizar el hospedaje de MVNOs por parte de los operadores móviles ya establecidos, sobre todo en mercados donde han pasado años desde el último proceso de entrega de espectro y/o mercados con topes de espectro bajos que no fomenten el sano desarrollo de servicios de datos inalámbricos por redes móviles.

Los principales candidatos para MVNOs son operadores de telecomunicaciones que carecen de una oferta de servicios móviles. Bajo esta categoría se pueden mencionar operadores de servicios fijos tradicionales (CLECs en inglés) u operadores de servicios de TV Paga. Algunas de las empresas que han sido identificadas como interesadas en lanzar servicios como MVNO son: GVT en Brasil, Axtel en México, Cablevisión en Argentina, Alestra en México, DirecTV a nivel regional e Inter en Venezuela, entre otras. Otros candidatos para lanzar MVNOs son empresas con clara diferenciación en aspectos como logística y/o que puedan ofrecer un valor agregado a sus usuarios de MVNO. En este grupo se pueden mencionar cadenas de supermercado, cines y hasta grupos religiosos. Por último, también se observa el interés de los operadores de lanzar servicios de MVNO en otros mercados con el objetivo de incrementar su clientela potencial al apelar primordialmente al sector inmigrante. Ejemplos de este tipo de MVNOs son Orbitel Móvil en España (del operador colombiano UNE) o el lanzamiento de MVNOs por parte de operadores caribeños como UTS (Curaçao) y Telesur (Surinam) en los Países Bajos.

El surgimiento de los MVNOs en EE.UU. y Europa es diferente al que se observa en América Latina. En Europa cobran impulso como resultado de la debacle de la burbuja “puntocom” a principios de 2000 al ser identificados como un nuevo canal de ingresos para que los operadores móviles puedan amortizar los costos del espectro 3G. Por su parte, en EEUU los MVNOs toman impulso luego del éxito de Virgin Mobile USA (que nace con 50% de participación del operador entonces llamado Sprint PCS), Tracfone (America Móvil) y Boost Mobile (luego absorbido por la entonces denominada Nextel Corporation), ambos emprendimientos se centraban en un sector hasta entonces ignorado por los operadores tradicionales: el cliente prepago. Se debe resaltar que en contraste con lo que se observa en América Latina, el surgimiento de los MVNOs en Reino Unido y los EEUU tomó lugar cuando los niveles de adopción de la telefonía móvil no sobrepasaban el 50% de penetración.

Gráfico 1 – Líneas Móviles Totales y Líneas MVNO – Año 2016

Mercados seleccionados: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Uruguay, Venezuela. Fuente: Signals Telecom Consulting

OTT & Neutralidad de RedesLa discusión sobre neutralidad de redes históricamente se ha centrado en argumentos relacionados con los derechos del consumidor a la libre expresión. Desde una perspectiva regulatoria, el debate se ha enfocado en tres puntos principales: transparencia (cómo los ISPs implementan normas de monitoreo en sus redes), bloqueo (legalidad de bloquear o degradar contenidos específicos) y segmentación (priorizar por tipo de paquetes). El objetivo común de estos tres acercamientos es sencillo: evitar la censura y/o discriminación de contenidos. Indudablemente, es necesario que los gobiernos adopten algún tipo de medida que garantice la libertad de expresión de sus usuarios, sobre todo cuando la experiencia internacional cuenta con ejemplos de empresas como AT&T Mobility o Comcast en los EEUU que han bloqueado comunicaciones de sus clientes.

Al igual que en otros mercados latinoamericanos, el debate sobre neutralidad de red se está convirtiendo en Brasil en un tópico recurrente de discusión. Hasta el momento, lo que se observa en los mercados es una polarización del discurso. Por un lado, los entes reguladores que tratan de emular los principios de neutralidad que por años han sido discutidos en mercados desarrollados y que han sido esbozados recientemente en las legislaciones de Chile y los Países

Líneas Totales Líneas MVNO


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Bajos: no discriminación. Por otro lado, los proveedores de servicios de telecomunicaciones exigen que cualquier norma sobre neutralidad de redes considere los costos de ofrecer servicios en los que incurren los operadores.

Los avances tecnológicos deben forzar a los reguladores a reconsiderar la visión generalizada de que la neutralidad de red debe ser interpretada como la posibilidad de cursar tráfico sin ningún tipo de restricciones a los proveedores de contenido. Obviamente, no es una tarea sencilla pues se tienen que alinear los derechos de los usuarios con la realidad económica de las empresas. Este último punto es más urgente cuando se refiere a la neutralidad de redes inalámbricas de servicios móviles, pues su estructura de costos para el despliegue es diferente a la de una red cableada. En especial, cuando la creciente oferta de servicios OTT de video en América Latina para dispositivos móviles iniciada por empresas como Netflix y Cuevana tiene fuertes implicaciones para los modelos de negocio de los distintos actores de la industria móvil nacional.

La tendencia del negocio señala que todos los proveedores de servicios OTT de video bajo demanda lanzarán una versión móvil de sus servicios que les permita incrementar exponencialmente sus ingresos por publicidad y/o subscripción. Además, es cuestión de tiempo para que algunos de estos proveedores que carecen de una operación de telecomunicaciones decidan entrar en alianzas con los operadores móviles para, al menos, intentar adquirir una participación de mercado importante. Durante los próximos años se observará en Brasil un acercamiento dual al modelo de negocios de video bajo demanda por redes móviles. Por un lado, proveedores tradicionales que hayan adquirido una importante cuota de mercado intentarán asegurar su posicionamiento por medio de alianzas con operadores locales. Por otro, empresas como Telefónica y América Móvil posicionarán en el mercado sus propias ofertas para intentar incrementar los ingresos que derivan de la distribución de contenidos.

Cabe resaltar que la apuesta por OTT de video móvil no implica una canibalización a los servicios de broadcasting de señales abiertas de TDT sino un servicio premium que sería posicionado como complemento. La ventaja que poseen las señales TDT es la no utilización de las redes del operador para que los usuarios accedan a sus contenidos. Otra ventaja con la que contarán las señales de TDT es que prácticamente quedarán exentas de las futuras discusiones sobre neutralidad de red para servicios móviles que, inevitablemente, cautivarán la atención de los reguladores latinoamericanos por los próximos años. Por último, el arribo de servicios OTT de video móvil estimulará la inversión en redes de descarga de tráfico – como planea hacer Oi en Brasil luego de su adquisición de Vex – y ayudarán a posicionar a la fibra óptica como principal solución para brindar servicios de backhaul en las redes 3G/4G de los operadores móviles.

Para Finalizar...Los esfuerzos gubernamentales para expandir la cobertura de redes de telecomunicaciones son sumamente necesarios. No importa si dan énfasis en la infraestructura cableada como se observa en la iniciativa “Argentina Conectada” o por medio de alternativas inalámbricas como la “Red Nacional de Banda Ancha” de Panamá, lo importante es facilitar el acceso a Internet. Una vez solventada esta primera barrera de cobertura, el segundo obstáculo a vencer es la disponibilidad de terminales que permitan la conexión. Ejemplos de cómo hacerlo incluyen desde la implementación del Plan Ceibal en Uruguay hasta la promoción de cibercafés por parte de la RCP en Perú e INDOTEL

en República Dominicana. Sin embargo, es la tercera barrera la que parece tener menor importancia mediática la que podría definir el éxito de todos estos esfuerzos: la capacitación de las personas en la utilización de Internet, la actualización de software y asegurar los fondos para el mantenimiento a largo plazo de estos planes.

El crecimiento de los servicios de telecomunicaciones en los segmentos de menor poder adquisitivo sólo será viable por medio de la cooperación del sector privado con el sector público. Deben existir incentivos que promuevan la entrada de los operadores en las regiones apartadas del país, aunque los gobiernos tienen que comprender que para desplegar una red existe la necesidad de una infraestructura básica en el lugar que se pretende conectar. A corto plazo, la imposición de requisitos de cobertura geográfica y poblacional son dos herramientas muy importantes que poseen los reguladores al momento de entregar licencias/concesiones en sus respectivos mercados. Además, tiene que haber obligaciones mínimas de explotación de activos finitos, como el espectro radioeléctrico, que sirvan para prevenir la acumulación del mismo por actores que no lo utilizan para ofrecer servicios comercialmente en perjuicio de los consumidores.

Debe quedar claro que no importa si es Ecuador, Costa Rica o Barbados: incrementar el acceso a las telecomunicaciones en zonas alejadas sólo se puede lograr poniendo más énfasis en los ciudadanos. El desarrollo no se alcanza con cambiar el método de contabilidad de banda ancha para incluir líneas 3G. Se debe implementar un plan nacional que integre los esfuerzos del sector público y privado. Este plan debe delinear su alcance en cobertura territorial, el rol de los participantes y el tiempo de cumplir dichas metas. Incentivos como la reducción de impuestos deben integrarse a esta agenda nacional como estímulo, y no como eje central de un proyecto que en un entorno convergente debe incluir telecomunicaciones y tecnologías de la información si es que desea tener éxito.

La inminente llegada y expansión de tecnologías inalámbricas como HSPA+ y LTE será un importante catalítico para incrementar el número de accesos de banda ancha en zonas donde los operadores fijos no ofrecen servicios. Sin embargo, la historia reciente muestra que los primeros usuarios de servicios 3G eran en su mayoría corporativos. Para evitar esta repetición hay que adoptar medidas que sirvan a los usuarios para abaratar los costos de acceder a Internet. La sociedad civil puede contribuir a llenar algunos vacíos como la capacitación, pero son los gobiernos quienes tienen que asumir el liderazgo de fomentar la inversión en infraestructura, teniendo en cuenta que sólo se puede fomentar la competencia e impulsar la adopción de servicios en aquellas zonas del país donde existe una red de telecomunicaciones desplegada.


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CAPÍTULO 2

Licencia Única de Telecomunicaciones Ayuda Competencia


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Licencia Única de Telecomunicaciones Ayuda Competencia Por Henoch Aguiar

Los gobiernos de América Latina se han fijado altos objetivos para la modernización y desarrollo de sus telecomunicaciones. Si bien, tras las primeras etapas de privatización y apertura de los mercados, alcanzaron resultados positivos, hoy se torna imperioso profundizar y ampliar la reforma del marco normativo.

Desde un primer momento se pretendió que la introducción de la competencia permitiera la renovación y el abaratamiento de las comunicaciones. Pero la primera década del milenio subió la apuesta. Ya no basta. Los planes nacionales plantean metas “in crescendo”: inclusión digital, universalización del acceso a Internet, agendas digitales, alto desarrollo tecnológico e informático. Los países más avanzados elaboran políticas integrales para ser protagonistas activos de la Sociedad del Conocimiento.

Las telecomunicaciones son sólo el primer paso de esas políticas digitales. El primero, pero determinante de los demás. Sin servicios eficientes un país no compite en el nuevo escenario mundial. El nivel de incorporación de las TICs define la modernización de los sectores agrícolas, industriales o de servicios, condiciona el potencial de la educación, es esencial para obtener una plena inclusión y determina el alcance y la eficiencia de las políticas públicas. Por ello importa el debate regulatorio. Trataremos apenas un tema, la pertinencia o no de introducir en nuestras legislaciones un sistema de licencia única para la prestación de servicios de telecomunicaciones. El debate se despega de lo técnico-administrativo, adquiere toda su relevancia al tomar consciencia de que, en cómo se defina el acceso y el título con que se accede al mercado, se juega la competitividad global de nuestras sociedades. La regulación debe cuestionarse y renovarse para reflejar la dinámica del sector. Los indicadores de consumo de las telecomunicaciones han conocido notables mejoras, ciertamente: explosión del mercado celular, crecimiento de la banda ancha, bajas de precios, más prestadores y nuevas inversiones. Quizá no sea suficiente. La sociedad tiene derecho a exigir más.

¿Dónde Estamos?La tradición administrativa es muy fuerte. Cada país diseñó un sistema de concesiones, licencias, autorizaciones o permisos para los diferentes servicios conocidos al momento de diseño de las normas originales – ver Tabla 1. Por lo general, antes de que la convergencia imperara. Es muy habitual que ese esquema mantenga su vigencia hasta hoy. Dos motivos explican el inmovilismo.

En primer lugar, si no intervino un cambio legal explícito, la Administración no suele tener competencia delegada por la ley originaria para modificar los sistemas de habilitación. Para seguir operando y adecuarse a los cambios tecnológicos, el regulador, en el respeto de la ley que lo regula, se ve obligado a generar interpretaciones, barrocas y creativas, que le permiten formalmente respetar las categorías legales, aunque los nuevos servicios ya no quepan dentro del molde prefijado.


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Otras tantas veces, los requisitos formales establecidos y los tiempos que consumen son imposibles de cumplir y el regulador debe, o bien permitir una cierta forma de informalidad, o bien impedir la prestación de los servicios. Este fue el régimen de la prestación de la telefonía IP en muchos países que, ni lo tenían regulado, ni lo permitían expresamente. Una especie de limbo regulatorio llevó a su admisión tácita en algunos países y a su obstaculización en otros. Igual problemática se verificó con el nacimiento espontáneo de servicios Wi-max sobre bandas libres, sin licencias o equipamientos autorizados, con prestadores que sólo formalizan su situación una vez alcanzado algún volumen crítico de usuarios.

Un segundo factor que empuja al inmovilismo legal es lo que podríamos llamar “el síndrome de la escuela inglesa”, por el que los alumnos mayores hacen pasar a los novatos por iguales o peores pruebas que las que sufrieron al ingresar. De igual modo, los prestadores más antiguos en telefonía fija y celular, con una o dos décadas de antigüedad, se rehúsan a que las condiciones de acceso se modifiquen, por más que el entorno tecnológico y de prestación competitiva sea totalmente diferente al que enfrentaron en el pasado. Si hubo que pagar centenas de millones para acceder a la telefonía de larga distancia, como en Colombia, habrá oposición para liberalizar el acceso a ese mercado. Si las frecuencias para celulares se licitaron

en miles de millones de dólares en los noventa, habrá reticencia para que se permita a todo servicio dar movilidad, como sucedió en Argentina en el año 2000.

Estas y otras causas hacen que se mantengan incólumes, pesados de vetustez, muchos de los esquemas de títulos habilitantes diseñados al principio de la apertura de los mercados. Un caso prototípico es Chile. Fue el pionero latinoamericano en materia de apertura y uno de los primeros en el mundo. Sus reguladores intervinieron eficazmente, pero dentro del alcance de los mandatos legales, sin poder modificarlos.

La ley chilena, N° 18.168, del año 1982, define cinco tipos de servicios, uno de radiodifusión, uno de aficionados a las radiocomunicaciones y tres de telecomunicaciones: servicios públicos, servicios limitados y servicios intermedios.

Estas categorías se han mantenido durante tres décadas, cuando ya nada es igual. Los servicios públicos y los intermedios de telecomunicaciones requieren concesiones otorgadas por Decreto Supremo, mientras que a los servicios limitados les basta con una resolución de la Subsecretaría. Tres tipos de servicios y dos tipos de títulos. Regulación modélica y de avanzada en el año 1982, ya no.

Tabla 1 – Año de Aprobación de Leyes de Telecomunicaciones en Mercados de América Latina - Fuente: Signals Telecom Consulting

Mercado Ley de Telecomunicaciones vigente

Argentina Ley de Telecomunicaciones de 1972, modificada en 1990. Decreto de apertura en el 2000

Bolivia Ley General de Telecomunicaciones, Tecnologías de la Información y las Comunicaciones - 2011

Brasil Ley General de Telecomunicaciones - 1997

Chile Ley General de Telecomunicaciones - 1982

Colombia Ley 1341, año 2009. Define los principios del sector, crea la ANE y deroga la antigua Ley de Telecomunicaciones de 1989

Costa Rica Ley General de Telecomunicaciones - 2011

Ecuador Ley de 1992, modificada en 1995 y en 2000. Nueva ley en tratamiento desde Octubre 2011

El Salvador Ley de Telecomunicaciones - 2009

Guatemala Ley de Telecomunicaciones - 1994. Última modificación 2006

Honduras Ley Marco del Sector de Telecomunicaciones - 1995

México Ley Federal de Telecomunicaciones - 1995. Modificada varias veces hasta 2010

Nicaragua Ley General de Telecomunicaciones y Servicios Postales - 2005

Panamá Ley de Telecomunicaciones de 1996. Apertura por resolución JD-2802, en el 2001

Paraguay Ley de Telecomunicaciones de 1995. Una nueva ley se encuentra en tratativas desde 2011

Perú Ley de Telecomunicacionces - 1993. Reglamento modificado en 2010. Reglamento de apertura en 1998.

Rep. Dominicana Ley de Telecomunicaciones - 1998. Tratativas para nueva ley comenzaron en 2011.

Uruguay Leyes que rigen sector de 1974 y 1978. En 2012 comenzaron a elaborar nueva ley.

Venezuela Ley Orgánica de Telecomunicaciones 2010


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en el 2000 había duplicado ya su teledensidad, alcanzando el 20%. Semejante salto revela que existía una demanda latente insatisfecha, sólo manifestada cuando se generan condiciones estructurales de competencia. Pero también demuestra que la voluntad efectiva de generar competencia incide directamente en los resultados sociales alcanzados.

Una década más tarde, Paraguay iniciaba un nuevo gobierno, en agosto del 2008. La empresa estatal monopolizaba el acceso internacional a Internet. El resultado, casi a fin de la primera década del siglo, era locuaz: apenas el 5% de la población era usuaria de Internet y la banda ancha (servicio que no alcanzaba medio mega), era usada por el 0,5%. Se liberalizó este acceso y se simplificaron las reglas para brindar Internet en marzo del 2009. Después de años de estancamiento, se triplicó el número de usuarios de Internet en doce meses.

Nunca se ha constatado que la falta de crecimiento de un mercado se explique por la excesiva competencia. Bien por el contrario, la estenosis de la oferta provocada por la ausencia de desafíos competitivos es la causa más común del atraso en la evolución del sector y en el alto nivel del precio de los servicios en un país determinado.

El régimen de licencias es uno de los elementos clave para obtener la competencia. Declamarla, por un lado y someter a los diferentes servicios a largos procesos burocráticos equivale a matar el progreso de los servicios y cercenar los beneficios que podría recibir la población.

El silogismo es simple, pero no por ello aún realmente internalizado por nuestras regulaciones: donde se privilegia el detallismo burocrático o los esquemas cerrados a la dinámica de los servicios, se retrasa el sector. No se puede pensar en títulos habilitantes complejos de obtener, por un lado y generar condiciones de competencia por el otro. El principio de libertad de elección de los usuarios en la selección de proveedores que compiten entre sí es el eje sobre el que el régimen de licencias debe ser pensado y modificado.

Tensión entre Servicio Público y Actividades DesreguladasLos regímenes jurídicos son herederos de las circunstancias históricas en que se crearon. El servicio de telefonía ha sido un servicio público brindado por una empresa estatal en casi todos los países de la región. El inicio de la apertura fue coetáneo de la privatización, total o parcial, del prestador público.

La privatización requirió de diferentes instrumentos jurídicos, no sólo para seleccionar al futuro concesionario, sino también para asegurar que el heredero de la empresa estatal cumpliera con metas de crecimiento. Se redactaron contratos de concesión detallados, meticulosos, con compromisos pautados. El prestador privado se transformaba, automáticamente, en el prestador único o dominante, lo que obligó al Estado a asegurar el mantenimiento de las condiciones de prestación del servicio público.

Las regulaciones para la etapa competitiva, por lo general, replicaron el modelo pensado para la privatización. Retomando el ejemplo mexicano, la norma de 1995, que propiciaba la competencia, establecía que todo concesionario de redes públicas de telecomunicaciones

Con el paso del tiempo, algunas definiciones de la ley chilena dejaron de tener correlato de realidad alguno. Lo que el legislador quiso enmarcar ya ni existe, si nos atenemos estrictamente a la letra de la norma. Es el caso de los servicios limitados, cuya definición original hoy sería muy difícil de hacer respetar: ¿subsistirán aún, en la vida real, servicios que satisfacen necesidades de determinadas empresas o entidades, pero que no tengan acceso alguno a tráfico desde o hacia los usuarios de redes públicas de telecomunicaciones? ¿Redes privadas que no conmutan, sistemas de datos no integrados a Internet?

Es cierto que la interpretación realizada por el regulador chileno ha sorteado los obstáculos formales y logró moldear su intervención para flexibilizar el mandato legal original. Pero no deja de ser un escollo.

El inicio de la apertura a la competencia tuvo que ver con el espíritu de la época, o con acuerdos internacionales, como ser la Organización Mundial del Comercio. Pero la región no actuó al unísono, ni se vio forzada a revisar conjuntamente sus normas, como sucede en la Unión Europea. En la mayor parte de los casos, los textos originarios subsisten y no han sido objeto de revisión. Lo que podrían ser restricciones lógicas a la prestación de servicios públicos recientemente privatizados hoy ya no son tales. Es hora de cambio.

La Competencia como Exigencia La derivación natural de la permanente evolución y dinámica tecnológica es la renovación de servicios. Hasta hace una década se afirmaba que el Estado debía introducir la competencia de manera gradual, para no desequilibrar los mercados o pauperizar a sus integrantes.

En épocas de crisis de financiamiento retornan líneas argumentales que insinúan que los mercados secundarios no pueden gozar del mismo nivel de apertura que se verifica en los mercados centrales, por falta de las economías de escala que permitan un adecuado desarrollo empresario. Que en nuestra región no puede pensarse en una competencia como en países altamente desarrollados.

Por el contrario, cada vez mayores evidencia empíricas consolidan la idea de que el principio de generar una competencia cada vez mayor en todos los segmentos del mercado debe ser uno de los objetivos primarios de la regulación en los países con menor grado de desarrollo relativo. La falta de competencia significa que los prestadores instalados en un mercado no tienen incentivos para invertir en nuevos productos o servicios, que se produce o bien un estancamiento del nivel de tecnología usada, o bien una penetración mucho más lenta.

Importa constatar lo dicho, empíricamente. México fue uno de los países adelantados, sancionando en el año 1995 la Ley Federal de Telecomunicaciones, con definiciones y criterios de avanzada. La interconexión estaba asegurada por el artículo 41, de excelente redacción, favoreciendo arquitecturas de red abiertas, estimulando la competencia y “un amplio desarrollo de nuevos concesionarios”. La ausencia de capacidad de intervención efectiva de la COFETEL en conflictos de interconexión impidió, en los hechos, esta deseada multiplicación de actores. Quizá esto explique porque, en el año 2000, México había ganado sólo cinco puntos de teledensidad, alcanzando un 15%. Mientras Brasil, que inició su apertura dos años más tarde,


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debía acordar “los programas y compromisos de inversión, de cobertura y calidad de los servicios que se pretenden prestar” (art. 24). Semejantes disposiciones tuvo la regulación boliviana, que exigió la firma de un contrato de concesión diferente por cada concesionario, en el que se especifican las áreas a alcanzar y los requerimientos de “modernización, expansión y desarrollo de la Red” (art. 7°, Ley N° 1632, año 1995).

Los objetivos a asegurar por el regulador para el prestador heredero de la red pública preexistente son muy diferentes que los que debería perseguir cuando introduce la competencia. Cuando se realiza la privatización se entrega una red en marcha, con clientes asegurados, con la tradición y la seguridad de mantenimiento del mercado que da el ser continuador del prestador monopólico para el conjunto de los usuarios. Las economías de escala se verifican de inmediato. Es una condición estratégica única, irrepetible. Esta condición de centralidad debe ser acompañada por obligaciones específicas de cobertura mínima.

El entrante al mercado, en cambio, enfrenta una condición totalmente disímil. Todos los servicios existentes ya están siendo prestados por otro. Las obligaciones de cobertura, por lo general, coinciden con la prestación del servicio en todas las zonas más rentables. Para poder conquistar el primer cliente el entrante debe poder ofrecer o mayor calidad, o menor precio, o ambas cualidades conjuntamente. En caso de no hacerlo adecuadamente, los clientes ganados lo abandonarán y volverán con el prestador histórico.

El objetivo del regulador cuando habilita un entrante no es que cubra un área mínima, sino que logre competir con quien está antes que él, que conoce el mercado, tiene las inversiones ya realizadas y rentabilizadas y posee economías de escala que el entrante no puede ni soñar con alcanzar. El entrante no puede definir su futuro, ni establecer planes prospectivos que se asumen como compromiso ante la administración. Por una sencilla razón: no está solo. Todo lo que invierta u ofrezca puede ser competido por el dominante. No puede garantizar ni áreas ni números mínimos. Deberá ganar los clientes uno a uno, porque la opción del prestador dominante siempre estará enfrente.

El fin perseguido por el régimen de licencias es uno solo: la mayor eficiencia del mercado en beneficio de la sociedad. Las condiciones que regula son totalmente disímiles. Al que hereda la red originalmente monopólica le exige la cobertura, porque le aseguró un mercado; al que ingresa no le otorga privilegio alguno y lo expone a la competencia con alguien mucho mayor que él.

En caso de no haber competencia en un mercado o región determinada, las regulaciones suelen establecer “price caps”, reducciones graduales de precios que emulan una situación de competencia. En cambio, al introducir a nuevos prestadores reales, el regulador sustituye una ficción por competencia real. La introducción de nuevos prestadores es un elemento necesario para otorgarle al prestador histórico una legitimidad plena de su prestación. Son dos caras de una misma moneda.

El prestador entrante desembarca en un mercado ya ocupado. Sus primeras inversiones se realizan sin ingreso alguno garantizado. No hay compromiso tarifario asumido por el Estado ni rentabilidad asegurada. Para conseguir su primer cliente deberá invertir, emplear y ofrecer servicios más favorables al usuario que los existentes. No hace falta fijarle ningún otro objetivo más, ése ya es bastante complejo de obtener.

El servicio público básico se asegura con cobertura y con eficiencia. La cobertura se garantiza mediante los compromisos asumidos por quien sucede a la prestación monopólica. La eficiencia, el verdadero crecimiento, empero, se alcanza dinámicamente, año a año, con la renovación permanente de la competencia. No hay tensión entre ambos objetivos, sino perfecta complementación. Y el régimen de licencia debe advertirlo y propiciarlo.

En un sistema de licencia única de telecomunicaciones, se establecen iguales derechos de prestación para todos los actores. Los derechos emergentes de la titularidad de la licencia son los mismos. Eso no obsta a que el régimen considere que las condiciones de origen son diversas y establezca los recaudos pertinentes, manteniendo obligaciones especiales de cobertura y servicio para el prestador histórico, el sucesor de la empresa pública originaria.

La regulación asimétrica de prestadores dominantes y entrantes en nada contradice el régimen de licencia única, sino que potencia e iguala las condiciones de juego para que la igualdad formal del título jurídico habilitante que todos obtienen se refleje en capacidades reales de competir en paridad.

Licencias antes que Concesión

Por lo general, el derecho administrativo o constitucional de los países considera que procede otorgar una concesión toda vez que el Estado delega en un privado, de manera temporaria, la provisión de algún servicio.

Importa detallar algunas notas características de un servicio concesionado:

a) Quien actúa por concesión no lo hace en nombre propio, con derecho pleno, sino por delegación de un tercero, quien es titular originario del derecho.

b) Esa concesión puede ser normalmente revocada si no se alcanzan objetivos o condiciones de mínima preestablecidos.

c) Al concluir, retorna a su titular el derecho de brindar el servicio, por sí o por terceros.

d) El titular originario recobra normalmente los bienes involucrados en esa prestación.

Comparemos estas cuatro notas con lo que sucede toda vez que un prestador competitivo de telecomunicaciones, diferente del prestador histórico, obtiene una licencia:

a) El derecho de brindar el servicio es propio y no involucra ninguna responsabilidad operativa del Estado, más que la de control, (así como sucede con el control fitosanitario sobre los alimentos)

b) Las empresas de telecomunicaciones pueden tener mayor o menor desarrollo, crecen, quiebran o cierran voluntariamente, con total independencia de la voluntad estatal.

c) La quiebra de una empresa de telecomunicaciones o el cese de su actividad no hace renacer ninguna relación jurídica preexistente o fundante.


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d) Los derechos del prestador mueren con el cese de su actividad y sus bienes siguen el destino propio a toda empresa comercial en semejante situación.

La concesión es un término que llama a engaño, por cuanto supone la transmisión temporal de un bien. En cambio, todo lo que instala y brinda un prestador entrante es producto exclusivo de su inversión y se rige por los principios generales del derecho comercial.

La Licencia es un Derecho del Prestador En el derecho comparado latinoamericano, el otorgamiento de títulos habilitantes es competencia de Poderes Ejecutivos, ministerios del ramo o reguladores independientes, según cada legislación. La reglamentación establece condiciones a ser satisfechas para poder obtenerlas. Pero el derecho no se considera concedido hasta tanto la administración no haya expedido el acto correspondiente.

Las leyes de procedimientos administrativos consideran, por lo general, que el silencio de la Administración equivale a la negación del derecho solicitado. No se establece el principio de silencio administrativo positivo.

El establecimiento de tiempos o demoras especiales para poder iniciar la actividad de telecomunicaciones resulta en una negación de la plena competencia que se desea establecer. La Unión Europea, para evitarlo, ha mudado de un sistema de licencias y concesiones a uno mucho más ágil. Vale la pena resaltar uno de los considerandos de la Ley española de Telecomunicaciones, N° 32/2003: “Se avanza en la liberalización de la prestación de servicios y la instalación y explotación de redes de comunicaciones electrónicas. En este sentido, cumpliendo con el principio de intervención mínima, se entiende que la habilitación para dicha prestación y explotación a terceros viene concedida con carácter general e inmediato por la ley. Únicamente será requisito previo la notificación a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones para iniciar la prestación del servicio. Desaparecen, pues, las figuras de las autorizaciones y licencias previstas en la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, como títulos habilitantes individualizados de que era titular cada operador para la prestación de cada red o servicio”

En España, pues, el prestador está obligado a notificar a la Administración su existencia, servicios a prestar, domicilio y representantes legales. Pero todo el sistema parte del supuesto que no es algo “a otorgar”, una concesión graciosa de la Administración, sino un derecho a tomar y ejercer por parte del prestador.

Si los ciudadanos tienen derecho a acceder a los bienes tecnológicos y a la comunicación como un derecho propio, inalienable; si los prestadores ejercen su libertad de industria y comercio; si la competencia es la única manera conocida de asegurar la eficiencia de los mercados y el bien general; entonces el poder de “dar” una licencia, “otorgar” una concesión, es un poder vicario, un poder atado, un poder concebido como mandato, algo que no puede retacearse sin desnaturalizar totalmente su esencia.

Si la licencia es única, si los derechos de los prestadores deben ser iguales, no se entiende que los tiempos para ejercerlos tengan algún margen de discrecionalidad. Si la hubiere, y fuera voluntariamente ejercida, sería repudiable. Y también es

reprochable que el régimen de licencias no tome los recaudos para que el principio sea la aprobación, positivo el silencio administrativo y desterrada la excepcionalidad.

Plan de Negocios como Forma del Realismo MágicoEn los dos últimos años del milenio se desplegaron decenas de redes de fibra óptica submarinas intercontinentales. A efectos de obtener los fondos de inversión necesarios, los “road shows” exhibían sofisticados “business plans”, con lujo de detalles técnicos, comerciales y macroeconómicos. Era jocoso constatar que la suma de participaciones de mercado, que cada cual aseguraba iba a alcanzar, daba mucho más que 100.

El debate de fondo es el de saber si tiene algún sentido que la Administración quiera controlar los proyectos de futuro de un prestador, ejercer su poder de policía para debatir acerca de los sueños, los propósitos y las intenciones (de las que el infierno, dicen, suele estar alfombrado)

¿Qué posibilidad estadística hay de que lo establecido por un prestador se verifique tal como lo supuso? Ya vimos que no puede predecir el nivel de agresividad de los competidores que deberá afrontar. Sus planes técnicos pueden modificarse abruptamente porque la tecnología cambió, porque hay una modalidad de servicio nueva que torna obsoleto su plan. Algo semejante le sucedió a Microsoft y Motorola cuando invirtieron en el proyecto Iridium, fracaso comercial que no preveía la emergencia de la fibra óptica.

El regulador obtiene una apariencia de control con estas intervenciones, pero es muy difícil ver qué utilidad puede tener su tarea. Mucho más importante es intervenir ex post, impidiendo conductas anti-competitivas, defendiendo el derecho a una información y contratación transparente de los clientes, elaborando los planes técnicos que permitan la mayor eficiencia del uso del espectro. No solicitemos más planes de futuro ficcionales. Sería una pena que los expedientes administrativos se transformen en una versión digital del realismo mágico. La obra de Alejo Carpentier ya está escrita.

Convergencia y Uso Múltiple del EspectroLas licitaciones de espectro de los principales operadores celulares de América Latina se realizaron en la década de los noventa. Era un período de ideas simples y distintas. Había asimilación unívoca de frecuencia asignada con servicio a prestar. Trunking no era telefonía, telefonía no era datos. Lo audiovisual era otra especie. Cada licencia tenía un nombre y cada frecuencia, un destino.

Nada de ello subsiste. No hay espacio del espectro que no sea, potencialmente, portador de todo servicio. No hay límites a la movilidad. Los equipos multibanda podrán barrer a la larga todo el espectro conocido.

La normativa desarrollada sobre las frecuencias aún aborda con precaución la posibilidad de uso compartido de frecuencias. No tiene


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que ser un velo que oculte la apropiación o acaparamiento del uso del espectro. Pero queda claro que, así como los prestadores pueden intercambiar sus redes físicas, transformarse la una en el back up de la otra, compartirlas, arrendarlas o generar servicios comunes con ellas, igual flexibilidad debería alcanzarse con el uso del espectro.

Tabla 2 – Topes de Espectro en América Latina


Cómo establecer una normativa más abierta a usos innovativos y compartidos de las frecuencias concesionadas es uno de los debates más productivos que puede haber, tanto para los actuales titulares de porciones de espectro como para los entrantes u outsiders de las frecuencias. El incremento del máximo legal de titularidad de frecuencias permitido en cada país – ver Tabla 2 - pierde parte de su importancia si se establece una regulación que facilite el uso por parte de terceros prestadores.

Una compartición regulada del espectro radioeléctrico, por ejemplo por medio de operadores móviles virtuales, permite que, al incrementarse el espectro disponible para los actuales titulares de redes, disminuya la inversión incremental para el aprovechamiento de mayor ancho de banda espectral. Si esta mayor disponibilidad permite a la vez la potenciación de los servicios actuales y, para los entrantes, un costo inicial menor que un despliegue diferenciado de red, el resultado es altamente positivo para toda política regulatoria.

Licencia Única y Transparencia Administrativa La licencia única representa un avance muy positivo en la lucha contra la burocratización, disminuye el campo de la discrecionalidad administrativa y es una eficaz prevención contra la corrupción, grande o chiquita. La multiplicación de requisitos y actores burocráticos tiene efectos perniciosos. Significa un uso ineficiente de recursos y pérdida de tiempo, tanto para el administrador como para el administrado.

En principio, la gestión del bien común siempre tiene más objetivos a satisfacer que recursos humanos y presupuestarios disponibles. Sólo desde ese punto de vista, un crecimiento del rol del regulador, una

revitalización de la función estatal, una resignificación de lo público, requieren eliminar intervenciones allí donde no son vitales para focalizar la acción administrativa.

Alguna vez se dijo que si Kafka hubiera vivido en Argentina, sería apenas un escritor costumbrista. Si las telecomunicaciones son un sector de avanzada, debería ser el primero en indagar los medios, las estrategias de simplificación que hagan de esa hiriente descripción un anacronismo.

La generación de ventanillas únicas, la racionalización administrativa, son todas razones complementarias a la creación de un sistema de título habilitante único (notificación o licencia), que es la convergencia de redes, servicios y equipamientos. Pero no por ello la lucha contra la burocracia es menos importante.

La unificación de los títulos habilitantes disminuye la discrecionalidad administrativa. Todos sabemos que las comunicaciones se integran. Ahora bien, si los títulos son diferentes, la tentación es grande de generar disquisiciones, detallismos, reglamentaciones diferenciadas, reglas barrocas y circunstanciadas. Si los servicios son formalmente diferentes, habría que informar por separado qué inversiones están destinados a uno o al otro, inventoriar por separado sus equipos, conexiones e instalaciones, cuando todos sabemos que la tecnología unifico redes y sistemas. La intervención administrativa se torna necesariamente en fútil y caprichosa, porque solicita una cosa u otra allí donde prima el concepto de unidad operacional.

Por último, hasta tanto el gobierno electrónico y los datos abiertos no sean una regla común de todas las administraciones, la multiplicación innecesaria de expedientes genera múltiples instancias en donde pueden anidar hechos de corrupción. La simplificación y unificación del régimen de licencias permite un ejercicio mucho más transparente de la actividad del regulador.

Convergencia y Licencia ÚnicaLa convergencia es un concepto que nos ha acompañado durante toda la década. Sus múltiples definiciones son conocidas. Pero importa señalar que sus concreciones y efectos están apenas en una etapa embrionaria. Convergencia que va más allá del campo de las telecomunicaciones para integrar el software y a los servicios informáticos, así como a la generación de contenidos, en permanente interacción entre ideas, plataformas y equipamientos inteligentes que los potencian.

Las definiciones de servicios de valor agregado, por ejemplo, abarcan claramente todo el mundo futuro del cloud computing para teléfonos inteligentes devenidos en terminales informáticas móviles, con accesorios de comunicación telefónica. Es posible que, antes de diez años, las funciones informáticas permanentes de un hasta hoy llamado “teléfono” móvil consuman el 80% del uso del espectro y el 20% restante sea lo que hoy es la comunicación personal.

La relación esperable de la telefonía móvil con la informática puede ser similar a la que alguna vez hubo entre la telefonía básica y el servicio de Internet, prestado por dial up. El servicio soporte era el telefónico e Internet era el agregado. Hoy la telefonía IP es un valor agregado del uso permanente del par de cobre como vía de acceso a Internet. De similar manera, un dispositivo móvil que hasta ahora llamábamos teléfono celular, interactuará constantemente con objetos,

Mercado Tope de EspectroActual (MHz)

Última Concesión

de Espectro

Argentina 50 Año 1998

Brasil 85 Espectro 3G en 2008

Chile 60 Espectro 3G en 2009

Colombia 85 Banda de 1,9 GHz (30 MHz) adjudicados a Tigo, Comcel y Movistar. En el 3T11

México 80 Banda 1,7/2,1 GHz en el 4T10

Perú 60 Banda C en 1,9 GHz en el 1T11 adjudicada a Viettel

Rep. Dominicana 40 para AWS - No tiene para 2G

Espectro en 900 MHz y en 1,7/2,1 GHz. Licitación enmarcada en el Plan Nacional

de Frecuencias.

Uruguay 60 Espectro en 800 MHz en 2004


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con sensores de nuestra salud, con sistemas informáticos diversos, incorporando, procesando e intercambiando datos, simultáneamente y con independencia del uso personal del dispositivo para los usos que hasta hoy le damos, acceder a Internet para datos o video, enviar mensajes de texto o hablar. Telecomunicaciones, valor agregado, informática: ¿quién dibuja la frontera?

El debate, por tanto, ya no está en si, el sistema jurídico debe adaptarse o no a la integración y convergencia de las telecomunicaciones. Eso ya sucedió. Es posible que hasta la definición europea de “servicios de comunicaciones electrónicas” deba ser revisada y ampliada. Las interacciones de las plataformas, los servicios, los contenidos y las redes se solapan y difuminan sus contornos operativos y jurídicos.

Inclinarse por un régimen de licencia única en telecomunicaciones ya no representa un adelanto, sino que es el requisito mínimo a satisfacer, preparando la evolución de nuestro derecho a un movimiento centrípeto más abarcativo que el conocido hasta hoy.

Aquello a tomar en cuenta de la convergencia vivida no es lo alcanzado, sino su velocidad evolutiva y la ampliación de espacios que ha manifestado. La readecuación de los marcos regulatorios se torna imperiosa si no se quiere regular desde el pasado, desde la historia, desde lo inmóvil, cuando constatamos la permanencia del cambio.

La Construcción de la Ciudadanía Digital El derecho a la comunicación y a la información como derechos humanos han universalizado la concepción misma de esos derechos, los han des-particularizado y los han tornado de apropiación general.

Esto ya sucedió con el derecho a la información. En un primer momento, en el albor constitucional, la primera enmienda norteamericana y otros textos constitucionales posteriores consagraron la libertad de prensa, devenida en la libertad de generar medios, empresas periodísticas. El inicio del siglo XX vio el nacimiento de los estatutos del periodista, diferenciando los derechos de los periodistas de aquellos de los titulares de los medios. La Declaración de Derechos Humanos de 1948, en su artículo 19, establece el derecho de “todo individuo” a investigar, recibir y difundir ideas y opiniones, sin limitación de fronteras y a través de cualquier medio de expresión. Expresa la personalización y la universalización del derecho.

Como lo enseñara Desantes Guanter, el titular de la empresa periodística, puede ser definido como el sujeto organizado del Derecho a la Información. Este colabora con los periodistas, que representan a los sujetos cualificados de la actividad informativa. Pero ambos derivan su legitimidad de toda persona, de quien es el sujeto universal del derecho. Estar sometido a ese sujeto universal, sostiene y obliga a medios y periodistas. Los legitima toda vez que una sola persona los elija, y los obliga a respetar la veracidad de lo que dicen ante todo potencial receptor de sus mensaje. El sujeto universal es la raíz legitimante de todo ordenamiento jurídico de la información.

El mismo proceso se está verificando con el derecho a la comunicación. En primer lugar surgieron las empresas que lo permitían. En segundo lugar estas redes y sistemas se abrieron a múltiples usos. El debate sobre la neutralidad de las redes está arbitrando entre plataformas, redes y productores de contenidos, de manera similar a las normas que,

en la década del 20, regulaban la relación entre medios y periodistas.Pero ya se afirman derechos personalísimos nuevos, como ser el derecho a la inclusión digital, el derecho a la identidad digital, el derecho a ser un ciudadano activo en la sociedad digital, el Derecho al Conocimiento. El derecho a la información ya se incorporó a las constituciones latinoamericanas mediante el pacto de San José de Costa Rica. Igual camino recorrerá el derecho al conocimiento: cada vez más universal, cada vez más abarcativo.

Esto se relaciona íntimamente con el régimen jurídico de las licencias o títulos de telecomunicaciones. Generar condiciones eficaces para que se desarrolle la ciudadanía digital equivale a otorgar a toda persona, a todo usuario, la misma capacidad y posibilidad de acceder a los bienes digitales, sin discriminación alguna. Esta ciudadanía requiere, esencialmente, de la libre opción de los medios y sujetos prestadores que puedan brindarlos.

El derecho de un prestador de telecomunicaciones, su título jurídico, debe tener igual rango y alcance que el de todo otro prestador, porque el prestador no es el destino del derecho, su razón legitimante, sino quien lo elija, el señor usuario. La igualdad de todos ante el derecho a la comunicación se vería cercenada si, al elegir el usuario libremente entre uno u otro prestador, para similares servicios, regímenes dispares de licencias incrementaran o disminuyeran el disfrute real de sus opciones.

La licencia única adquiere así un fundamento de rango constitucional, puesto que, reconociendo que el derecho de los prestadores se funda en el de sus usuarios, se deduce que la regulación debe reconocer en los prestadores la igualdad de los ciudadanos que el derecho proclama.


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CAPÍTULO 3

Desagregación del Bucle No Siempre Es Buena Noticia


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Desagregación del Bucle No Siempre Es Buena Noticia Por Christian Nicolai

La desagregación consiste en permitir que otras operadoras, distintas de la propietaria de una red de comunicaciones, usen partes de ella para proveer servicios del mismo tipo, que compiten con los prestados por la dueña de la red. La razón para aplicar esta medida regulatoria, normalmente se justifica en la existencia de barreras o cuellos de botella, que impiden la entrada de competidores. Aquellas partes de la red dónde se presentan estos cuellos de botella se denominan facilidades esenciales.

La desagregación se ha introducido para estimular la competencia, tanto en telefonía, con la desagregación del bucle local; en banda ancha, ya sea mediante el uso de elementos determinados de red o en la modalidad de bitstream; y en el caso de los servicios de telefonía móvil mediante el uso de las redes en distintas formas de operadores móviles virtuales (OMV).

La conveniencia de introducir la desagregación tiene que ver con los objetivos de la regulación, por lo tanto ella sólo se justificaría si es la mejor regulación para introducir competencia en un mercado en que ella no existe. Un error común, empujado por las presiones de nuevos entrantes, es suponer que la desagregación ayudará a solucionar los problemas crónicos de falta de cobertura de la telefonía fija y del acceso en banda ancha soportado en las redes locales. Es evidente, pero se olvida, que sólo es posible desagregar la red existente.

Si lo que se busca es una competencia entre redes, con distintas tecnologías, la desagregación puede desincentivar la inversión de los nuevos entrantes y del operador establecido, en efecto, por una parte al entrante le puede convenir usar las redes de terceros y para el establecido no hay incentivos para invertir, asumiendo todos los riesgos, en redes que serán utilizadas por terceros para competir con él mismo.

Al considerar la desagregación como una medida regulatoria, se debe tener presente que dependiendo del tipo de servicio y red se tendrán distintos elementos o partes que constituyen facilidades esenciales y que hay elementos en los que no es posible, por razones técnicas, la desagregación sin introducir elementos esenciales virtuales, como es el caso de tecnologías tipo “bus” en que el acceso es compartiendo elementos en común.

En el caso de la telefonía móvil y los servicios agregados a ella, existe una condición no compartida con las redes fijas, que es la, escasez del espectro asignado para estos servicios, al menos temporal durante ventanas de tiempo mientras no sea posible asignar más ancho de banda, lo que impone una restricción que no proviene de las inversiones hundidas sino de una restricción técnica absoluta, que impide la entrada de nuevos competidores.

Considerando que al introducir la desagregación se está creando en forma forzada un mercado intermedio de facilidades esenciales, es evidente que existirá, como en toda regulación, un costo para el regulador asociado a la diferenciación de los límites entre los operadores establecido y usuarios terceros de red, que puede ser más o menos difícil de establecer dependiendo de la tecnología y la fiscalización necesaria. Otro costo asociado es el correspondiente a la fijación de tarifas para las facilidades esenciales si ello fuera necesario, que para asegurar que la desagregación tenga alguna posibilidad de éxito debe generar márgenes que permitan a los terceros usar y pagar la red, así como obtener un beneficio.

En el resto de este artículo se describen en forma esquemática la doctrina de


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facilidades esenciales, las redes y los elementos a considerar en la definición de facilidades esenciales, se revisan las características de los mercados, las condiciones para que la desagregación sea una regulación efectiva y finalmente se presentan las conclusiones acerca de la efectividad y aplicabilidad de la desagregación.

La Doctrina de las Facilidades EsencialesDesde el punto de vista de la regulación y también, en forma complementaria, desde la mirada de la acción antimonopolios o pro competencia, el sustento para la desagregación puede encontrarse en la denominada Doctrina de las Facilidades Esenciales.

La doctrina de facilidades esenciales surgió en Estados Unidos y en el caso entre MCI Communication Corporation y AT&T, en 1983, se aplicó en forma explícita a un operador monopólico en el sector de las telecomunicaciones, estableciéndose las condiciones básicas para determinar cuándo una facilidad es esencial.

En principio, en presencia de un operador monopólico, en mercados aguas abajo, y en algunos casos aguas arriba1, es posible encontrar facilidades que en ciertas condiciones se constituyen en cuellos de botella que impiden la participación de otros competidores. Si estas inversiones se pueden calificar como esenciales, entonces es posible abrirlas al uso de terceros para favorecer el desarrollo de competencia.

Las condiciones para considerar un elemento de inversión como facilidad esencial varían, según autores y usos en distintos países, entre tres o cinco condiciones a revisar, y que si se cumplen entonces la autoridad puede obligar a la firma poseedora de dichos activos a dar acceso a terceros, si tal acceso favorece el bienestar general2, expresado corrientemente como la posibilidad de que estos terceros sean competidores del dueño de los activos en los mercados aguas abajo, es decir en los mercados de distribución o acceso a los consumidores finales, para los cuales estos activos intermedios son imprescindibles.

Las condiciones a cumplirse simultáneamente son:

• Imposibilidad técnica y económica de duplicar las inversiones en forma eficiente,

• La firma monopólica tiene el control del activo a ser considerado facilidad esencial,

• La firma monopólica puede dar acceso a terceros, sin detrimento de la actividad desarrollada por ella3,

• La firma monopólica niega el acceso a terceros interesados,

• La facilidad tiene capacidad para permitir dar acceso a terceros.

1 Esta denominación, en la literatura económica de las facilidades esenciales, se refiere a los mercados en que se presentan cuellos de botella en la distribución o acceso, por presencia de operadores dominantes o monopólicos, caso “aguas abajo” o bien en las cadenas de suministro, caso “aguas arriba”.2 No hacemos aquí ninguna consideración sobre los regímenes legales, ni los derechos que se puedan reclamar en esas condiciones por parte de las empresas incumbentes, sino que sólo miramos los fundamentos desde el punto de vista económico, es decir, en la perspectiva del funcionamiento del mercado y sus eventuales fallas.3 Estas tres primeras son las condiciones que se consideraron en el caso MCI vs. AT&T en Estado Unidos en 1983.

Características de las Redes

Red Fija de Telefonía Local

La estructura básica de la red fija se puede describir como compuesta por nodos con inteligencia para, entre otras acciones, encaminar las llamadas; una red de transmisión, que interconecta los nodos; y una red de acceso en la que podemos distinguir entre el bucle local y la instalación domiciliaria o interior4.

En la Tabla Nº 1 se muestra el costo de inversión asociado a una red de cobre en base a los valores declarados en los procesos tarifarios de Chile.

Tabla Nº 1COSTOS DE INVERSIÓN RED TELEFÓNICA

COMPONENTE PORCENTAJE DE INVERSIÓN (%)

Centrales 8,54

Unidades Remotas 26,11

Transmisión Urbana 7,78

Planta Externa 38,47

Administración 19,10

Fuente: Procesos Tarifarios SUBTEL, 2004, en Informe Técnico de Italo Maz-zei para ENTEL PCS, presentado al Tribunal de la Competencia de Chile

De la tabla anterior se puede observar que la planta externa, que principalmente corresponde al bucle local (o de abonado), representa la mayor parte de la inversión, lo que sumado al hecho de las limitaciones para el tendido, ya sea en forma aérea o canalización subterránea5, constituye una barrera de entrada extremadamente fuerte para nuevos competidores en telefonía fija.

En el caso de redes HFC6, el costo de las redes tiene una componente de sólo un 2% asociado a centrales, siendo el 98% restante materiales y mano de obra, casi en partes iguales, que no se puede recuperar y por lo tanto también es un costo hundido y causa de una barrera de entrada para nuevos competidores7.

Si aplicáramos los criterios de facilidades esenciales, evidentemente el bucle local (o de abonado) es el candidato para la desagregación, puesto que es el cuello de botella más significativo y puede cumplir las condiciones requeridas.

Sin embargo, aquí surge ya un primer problema asociado a las tecnologías, en efecto, ¿qué es el bucle local en el caso de redes HFC? o ¿es aplicable este criterio a redes con acceso local inalámbrico, con las facilidades de despliegue y repliegue, así como de cobertura, que ellas tienen?

4 Esta normalmente está liberalizada en su provisión, sin embargo, en el caso de edificios y condominios suele ser un cuello de botella para la competencia, en todo caso en este artículo no tratamos la regulación de esta facilidad.5 Es importante notar que en los casos de áreas urbanas de densidad alta y media, el costo de canalización representa más del 50% de los costos por línea. Este costo una vez realizado pasa a ser un costo hundido, al que hay que sumar el costo de mano de obra, que tampoco es recuperable y representa entre un 7% y un 21%.6 Fuente: Informe Técnico de Italo Mazzei para ENTEL PCS, presentado al Tribunal de la Competencia de Chile.7 A esto es necesario agregar las características técnicas, que a diferencia del caso de la red de cobre comparten medios hasta la acometida en el domicilio del usuario en el mismo coaxial y en distintas posiciones del espectro utilizado.


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Redes Fijas de Banda Ancha

Los servicios de banda ancha se pueden dar mediante diversas tecnologías, tanto físicas o alámbricas como inalámbricas, en el primer caso existe una conexión física, ya sea mediante par de cobre, coaxial o fibra óptica entre las instalaciones de un proveedor y la ubicación del usuario; las tecnologías inalámbricas pueden ser fijas o móviles y la tecnología utilizada es la transmisión de radio entre una estación base y los equipos terminales de usuario, fijos o móviles. En esta parte examinaremos la provisión de servicio de banda ancha mediante medios fijos.

La tecnología de Cable Modem, sobre los cables coaxiales de las redes de televisión de pago, comparten un medio común, el cable coaxial, hasta la ubicación del usuario, medio que se utiliza para la transmisión de televisión y para el servicio telefónico. En el caso de la tecnología ADSL, sobre los cables de cobre de la red telefónica tradicional, la banda ancha puede compartir el mismo par para la telefonía, pero el par de cobre está asociado unívocamente al usuario desde la central telefónica o una unidad remota. En la fibra óptica, conocida como FTTH (FiberToThe Home), es necesario realizar un tendido de fibra óptica hasta la ubicación del usuario desde un concentrador, unidad remota o centro de conmutación, dónde se introduce el tráfico a la red, siendo también en este caso un medio dedicado a un usuario.

Las tecnologías más importantes actualmente son ADSL y Cable Modem, en el caso de Chile, según datos de la Subsecretaría de Telecomunicaciones a septiembre de 2011, las conexiones ADSL representan el 50,47% de las conexiones en banda ancha, el Cable Modem 48,52% y otras el 1,02%.

En el caso de los 34 países de la OCDE, según datos de Junio de 2011, la distribución del número de países según los tramos de participación de las diversas tecnologías es la de la Figura Nº 1. Nótese que en general, la participación del Cable Modem es baja, con la excepción de 8 países, de 34, en que ella alcanza a más del 40%

(Portugal, Israel, Holanda, Hungría, Bélgica, Chile, Estados Unidos y Canadá).

En el caso de Fibra/LAN, sólo 6 países tienen participaciones significativas, Estonia (25,31%), Suecia (28,15%), República Eslovaca (29,63%), Corea (56,59%) y Japón (60,91%).

En promedio en los países de la OCDE, la tecnología ADSL representa el 56,75% de la banda ancha, el Cable Modem el 29,55% y Fibra/LAN 13,07%.

Es importante mantener presente estas cifras para entender por qué y dónde se promueve con más fuerza la desagregación como una medida para introducir competencia y dónde esta se ha dado efectivamente entre tecnologías.

Al examinar el mercado relevante para la banda ancha sobre redes fijas, se observan los siguientes aspectos a tomar en cuenta en relación con la desagregación, en primer lugar si bien la banda ancha móvil ha tenido un gran crecimiento, todavía no se puede asegurar que sea un sustituto efectivo de la banda ancha fija, por razones de capacidad o velocidad ofrecida y por los altos precios comparativos.

Un segundo elemento a considerar es que al igual que en la telefonía, la planta externa, en particular el bucle de abonado constituye un cuello de botella relevante.

En este caso a diferencia de la telefonía se da la situación de que el bucle local puede ser compartido con el servicio básico telefónico para transmitir datos (usualmente conexión a Internet), sobre los cuáles mediante voz sobre IP también puede darse telefonía y competir no sólo en datos con el poseedor de la red.

A diferencia de la telefonía, en este caso puede considerarse la alternativa de acceder a las redes mediante el denominado “bitstream”, en que el tercero proveedor entrega un flujo de bits al operador de la red para que este lo transporte y encamine al destino.

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Fuente: OECD Communications Outlook 2011 – c OECD 2011

Figura Nº1 - Distribución de países OCDE por tramo de participación de Tecnologías de Banda Ancha


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Redes Móviles

Las redes móviles han evolucionado hacia redes de alta velocidad 3G o 4G, y LTE (Long Term Evolution) en el futuro. El esquema básico de topología no ha cambiado, siendo este de estaciones base y enlaces entre estas estaciones mediante fibra óptica. El despliegue de las estaciones base depende de la cobertura y tráfico a atender, generándose de esta manera una red de macro, micro y pico celdas, que son gestionadas en conjunto para atender los requerimientos de voz y datos de banda ancha.

La principal barrera de entrada en el caso de la telefonía móvil la constituye la disponibilidad de espectro radioeléctrico, además se requieren inversiones significativas, que pueden ser consideradas costos hundidos por los largos periodos de recuperación y que para un determinado operador no tienen uso alternativo si no es en el mercado móvil en el que se desenvuelve.

Actualmente ha surgido, por limitaciones de impacto ambiental, una nueva limitante constituida por la dificultad en la instalación de nuevas torres y antenas para el servicio móvil, lo que constituye una fuerte limitación para los nuevos entrantes y una ventaja competitiva para los operadores establecidos. Tanto es así que diferentes reguladores han avanzado en obligaciones de colocación y de medidas de mitigación.

Por lo señalado, no se puede pasar por alto el que aunque existiera disponibilidad de espectro, se requieren inversiones y tecnología que permitan competir con operadores establecidos, que no enfrentan las mismas barreras, ni los mayores costos de torres y que incluso pueden tener una ventaja en la concentración de espectro, que les permite hacer un “trade off” entre ancho de banda utilizado y despliegue de inversiones para la prestación de los servicios8.

Al respecto, para el caso de tarifas de cargos de acceso (terminación de llamadas) según el modelo de empresa eficiente, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia de Chile señaló a propósito de la fusión de Telefónica Móvil con Bellsouth que “al fijarse las tarifas por cargos de acceso de acuerdo con los costos de una empresa eficiente, idénticos para todos los concesionarios, la diferencial entre el cargo de acceso y el costo medio es mayor para las empresas que cuenten con más disponibilidad de espectro. Esta diferencial es aún mayor si se compara el cargo de acceso con el costo marginal”.9

Considerando lo expuesto, podemos señalar que los dos cuellos de botella o barreras más evidentes tienen que ver entonces con la disponibilidad de espectro y el emplazamiento de torres para antenas, ambos relacionados con “tiempo móvil en el aire”.Dada la situación de cuello de botella o barrera descrita, la forma en que la desagregación la enfrenta es a través de los Operadores Móviles Virtuales (OMV) en cualquiera de sus formas, que da servicio a sus clientes sin tener asignado espectro y sin que necesariamente posea algún elemento de infraestructura de la red móvil.

8 En forma simple, casi siempre, para niveles de tráfico bajos hasta medios y sin uso intensivo de banda ancha móvil, se puede obtener mayor cobertura y/o tráfico mediante mayor ancho de banda y menor despliegue de torres y por consiguiente de estaciones base.9 Resolución Nº02/2005 del tribunal de Defensa de la Libre Competencia de Chile.

El Efecto Regulatorio de la DesagregaciónEntendemos que la regulación apunta a solucionar fallos de mercado y por lo tanto procura replicar un mercado en competencia perfecta. Un mercado con fallos puede manifestarse a través de la presencia de monopolios, poder de mercado, concentración excesiva, barreras a la entrada de competidores, asimetrías de información y otros.

Desde la perspectiva de corregir fallos de mercado la desagregación equivale a eliminar barreras de entrada para convertir el mercado en cuestión en un mercado abierto.

Señalado lo anterior, es por lo tanto imprescindible al aplicar cualquier medida regulatoria y en particular la desagregación, la determinación correcta del mercado relevante10, es decir, aquel mercado, en un área geográfica y en una dimensión temporal, en que es posible ejercer poder de mercado.

La prueba a realizar consiste en observar si existen o no sustitutos en el lado de la demanda, es decir, si los consumidores encuentran alternativas de precio y calidad, que permita cambiar un producto o servicio por uno que tenga un usos similar. También se debe examinar la posibilidad de sustitución en el lado de la oferta, es decir, la facilidad con que productores en otros mercados pueden trasladarse y entrar al mercado del bien o servicio que se examina.

La desagregación es una obligación impuesta al dueño de los activos o insumos esenciales, que crea un mercado intermedio de facilidades esenciales, en que si el precio de acceso a esos activos está regulado en forma eficiente y en el mercado de valor agregado sobre dichos activos hay suficiente competencia, entonces las rentas posibles desaparecen y por lo tanto indirectamente el precio final queda determinado por el regulador que fijó el precio de acceso. Desde ese punto de vista sería equivalente la fijación tarifaria y la desagregación si el objetivo perseguido es aumentar el uso eficiente del activo esencial. Por lo tanto, la desagregación se justificaría si el dueño de los activos esenciales ejerce su poder de mercado y cobra precios no eficientes que le generan rentas, e impide un uso eficiente de activos esenciales para el negocio ya sea en la cadena de suministro o bien en la cadena de distribución y acceso.

Como en cualquier acción regulatoria, es necesario considerar el balance entre el logro del objetivo perseguido y el costo de la acción regulatoria, que en el caso de la desagregación está asociado a la claridad con que se puedan definir las fronteras de los mercados de facilidades esenciales, que constituyen el mercado intermedio creado por la desagregación. Mientras más difícil resulte esa definición mayor será el costo de la intervención.

En el caso de la regulación de precios finales cualquier ganancia de eficiencia es traspasada por el regulador a los consumidores finales, en el caso de un mercado competitivo en los segmentos no regulados sobre las facilidades esenciales las empresas participantes tienen fuertes incentivos a ser más eficientes porque pueden capturar los ahorros de costos al menos durante una ventana de tiempo hasta que sus competidores le igualen.

Es posible suponer que la desagregación permitirá a los entrantes en un segmento competitivo, sobre la red desagregada, tendrán

10 Véanse las definiciones de mercado relevante de la Fiscalía Nacional Económica de Chile y del departamento de Justicia y la Comisión Federal de Comercio de estados Unidos.


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incentivos a obtener mayores beneficios por la vía de introducir nuevos servicios con una oferta de valor mayor o distinta.

Estos tres últimos aspectos, costos menores de regulación, uso más eficiente de los activos y más diversidad de servicios, son los que le dan valor a la alternativa de la desagregación frente a la de regulación de precios finales a consumidor. Sin embargo, veremos más adelante argumentos en contrario y la sutil situación de equilibrio en torno a la fijación correcta de los precios de acceso a las facilidades esenciales para que el efecto regulatorio sea el deseado.

En efecto, quién hace la inversión en redes, asume un costo financiero y un costo asociado al riesgo de inversiones que no tienen uso excepto en el caso que el negocio sea exitoso, caso de los costos hundidos presentes en las redes analizadas. Si el precio está fijado de manera que no alcanza para remunerar los costos, incluyendo la valoración del riesgo, por una parte se desincentiva la inversión y por la otra incentiva un sobre uso de la red por parte de los terceros entrantes.

Es necesario tener presente que la situación descrita se puede ver agudizada en el caso de operaciones en que los costos fijos representen un porcentaje mayor de los costos totales. Si el precio fijado es tal que permite recuperar los costos en escenarios exitosos pero no lo hace en los casos desfavorables, entonces tenemos incentivos negativos a la inversión y la innovación.

Desde el punto de vista del consumidor final, aunque el precio de las facilidades esenciales estén bien fijadas, en un escenario competitivo tanto en la cadena de suministro como en la distribución o acceso, se puede dar la situación en que las ganancias por eficiencia queden en los competidores y no sean traspasadas a los usuarios, como sería en el caso de una regulación del servicio integrado a precios eficientes.

En relación con las características tecnológicas de las redes, existen diferencias en su topología y uso de los recursos, que puede llevar a situaciones de regulación asimétrica como ha sido el caso de la obligación de desagregación para las redes tradicionales de pares de cobre y no así para las redes de televisión por cable que usan cable coaxial.11

Desagregación y Políticas Públicas en TelecomunicacionesSupondremos una definición muy simple de lo que es una política pública, por ella entenderemos que es la forma en que un estado, incorporando lo público y lo privado, enfrenta y busca solucionar un problema o necesidad social. esta definición la podemos complementar con la que hace Lahera, quién señala que las políticas públicas son cursos de acción o flujos de información relativos a un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente con la participación de la comunidad y el sector privado.12

Teniendo presente la definición anterior podemos revisar lo que han sido las declaraciones de políticas públicas sectoriales y su relación con la desagregación. En la mayor parte de las declaraciones de políticas públicas en América Latina encontramos dos líneas presentes con diversas maneras de enfrentarlas, ellas son: políticas pro-competencia y políticas de cobertura y acceso.13

11 Este ha sido el caso en Europa y Estados Unidos, aunque por razones diferentes.12 Introducción a Las Políticas Públicas. Eugenio Lahera, Fondo de Cultura Económica.13 Preferimos llamarlas así y no de acceso universal, que es una política de acceso pero con una meta implícita y por lo tanto un caso particular de la de cobertura y acceso.

Políticas Pro-Competencia

En relación con las políticas pro-competencia podemos señalar lo siguiente:• Efectivamente la desagregación de redes es una regulación

pro-competencia, que tal como se ha mostrado, puede abrir mercados en los que existen barreras de entrada.

• Sin embargo, es necesario tener presente que la competencia sólo será posible en las áreas ya cubiertas por las redes desagregadas y existe el riesgo de que se convierta en una competencia de descreme o cherrypicking.

• Si la política pro-competencia busca promover la competencia entre redes y tecnologías14, la desagregación no contribuye a incentivarla, sino tal como se señaló, incentiva inversiones complementarias aguas arriba o aguas abajo, y dependiendo del precio, incluso a un sobre uso de la red, con los consiguientes problemas de congestión y saturación, sin incentivos para mayores inversiones o ampliaciones. Lo anterior por lo demás, en la red existente, por lo que tampoco se contribuye, mediante esta medida a la ampliación de la cobertura.

• Respecto de la bondad de la medida de desagregación para promover mayor competencia, es necesario tener presente que la desagregación compite como medida regulatoria con la fijación de precios en el sentido que esta última trata de superar los fallos de mercado por la vía de simular el precio de mercado mediante la fijación. Por esto, al evaluar la decisión de aplicar desagregación, es necesario considerar lo siguiente: ¿existe un mercado relevante dónde se puede ejercer poder de mercado?; ¿es aplicable la doctrina de facilidades esenciales?; ¿cuál es el costo de regulación?; ¿cómo aseguramos la inversión y la innovación?; y ¿cuál será el objetivo en relación con la apropiación de los excedentes generados por ganancias de eficiencia?

• No disponemos de datos completos ni comparables de la adopción y efectos de la desagregación en América Latina, pero podemos mirar los datos de la Unión Europea, dónde posiblemente se ha promovido con mayor fuerza la desagregación, y los resultados de un estudio del impacto de la desagregación en un conjunto de 100 países. En la Figura Nº 2 se muestran las participaciones en el mercado de banda ancha de los incumbentes, como mayoristas y retail, los competidores con sus propios medios y los operadores desagregados15.

14 La Unión Europea, que ha promovido con fuerza políticas de desagregación, ha declarado en el documento “Explanatory Memo-randum of the Recommendationon Relevant Markets”, de 2003 que lo que se busca, al menos en banda ancha, es lograr que se compita mediante plataformas distintas.15 Datos de la European Competitive Telecommunications Association (ECTA) para el 3er trimestre de 2009.

Figura Nº2 - Penetración de Banda Ancha por fuente competitiva en países de la Unión Europea

Fuente: BB_Scorecard_Q309 European Competitive Telecommunications Association ECTA


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• En la Figura Nº 3 se muestran las densidades telefónicas y de banda ancha en América Latina al año 2010.

Figura Nº3 Densidades telefónicas y de Banda Ancha en América Latina 2010

De estos datos es fácil observar que prácticamente en toda América Latina la telefonía móvil tienen penetraciones cercanas o superiores al 100%, con la excepción de Perú (79%), Bolivia (77%), Nicaragua (69%) y Costa Rica (36%), por lo que en este caso si se optara por la desagregación de las redes móviles, por la vía de Operadores Móviles Virtuales (OMV), en cualquier modalidad, el efecto de la competencia inducirá inversiones en calidad y de agregación de valor al servicio básico, así como en la penetración incipiente de la Banda Ancha Móvil (BAM).

• En el caso de la telefonía fija se observa bajos niveles de penetración, que incluso en el tiempo han descendido en los últimos años por la penetración de la telefonía móvil como sustituto de la telefonía fija. La implicancia de estos niveles bajos de penetración es que impone un límite absoluto a la penetración de banda ancha fija igual a la penetración de la telefonía fija19. Una segunda consecuencia es que si se introduce la desagregación, ella será sobre la red existente y por lo tanto la competencia será por una fracción de penetraciones que en el mejor de los casos llegan a alrededor de 33% y que en la mayoría de los países está bastante por debajo del 20%.

• En relación con la penetración de la banda ancha, los niveles de penetración son, muy bajos, llegando a alrededor del 11% en el caso de los cuatro países con mayor penetración20.

• Si una política pública sectorial es aumentar la penetración de la banda ancha, entonces se podría considerar la desagregación como instrumento para incentivar la competencia, pero con un límite absoluto de penetración21, y por lo tanto como un instrumento que no aumentará la cobertura para aumentar la penetración más allá de la penetración actual de la telefonía fija.

19 La relevancia de este hecho está en que si bien la telefonía móvil ha tenido una penetración explosiva, la Banda Ancha Móvil está en un nivel de desarrollo incipiente, a pesar de su crecimiento, y a que los anchos de banda que se pueden ofrecer son considerablemente menores y a precios mayores que en el caso de la red fija. a lo anterior hay que agregar que la alternativa actual para proveer anchos de banda muy grandes es el despliegue de fibra óptica, que como hemos visto se ve desincentivado por la desagregación.20 Es notable que en los cuatro países con mayor penetración ha habido una voluntad política de promover la banda ancha, pero con políticas muy diferentes en cuanto a promoción sectorial, regulación e intervención de los mercados.21 Por otra parte, la cobertura actual atiende a los sectores de mayor nivel de ingresos y a los segmentos corporativos, por lo que la competencia que pueda introducir la desagregación será en estos sectores ya atendidos, es decir, se competirá por la crema del mercado al menos inicialmente.

• En la Tabla Nº 2 se muestra la disponibilidad de servicios de banda ancha, medida como la probabilidad de que el servicio sea provisto, en relación con la existencia de la obligación de desagregación, para distintos niveles de ingreso per cápita de los países.

Tabla Nº 2PROBABILIDAD DE QUE EL SERVICIO DE BANDA

ANCHA SEA PRESTADO

NIVEL DE INGRESO DESAGREGACIÓN REQUERIDA

DESAGREGACIÓN NO REQUERIDA

Ingreso Bajo 0,0029 0,0001

Ingreso Medio Bajo 0,4163 0,0202

Ingreso Medio Alto 0,9413 0,3172

Ingreso Alto 0,9989 0,9637

Fuente: Martha García-Murillo. “International Broadband Deployment: The Impact of Unbundling.

COMMUNICATIONS & STRATEGIES, Nº 57, 1stQuarter 2005

De los datos expuestos se ve que la incidencia de la desagregación no ha sido de gran significación en la Unión Europea, siendo a la fecha de los datos menor que el 10% en todos los países. En relación con los niveles de ingreso obligatoriedad de la desagregación, ella ha sido más relevante en los países de ingresos medios altos, llegando a triplicar la probabilidad de servicio, sin embargo existen otros factores que son relevantes al mismo nivel o superior de acuerdo al modelo de regresión Logit aplicado, estos son el producto interno per cápita y la población, y en menor medida el número de usuarios de Internet.16

Políticas de CoberturaEn relación con las políticas de cobertura se puede señalar que:

• La desagregación de redes sólo se puede hacer sobre las redes ya desplegadas, esto que es evidente suele no considerarse cuando se argumenta que la desagregación traerá más competencia, lo que puede ser correcto, y que se ofrecerá por lo tanto un mejor servicio a más población, lo que no es completamente correcto. En efecto, si la política pública apunta a mejorar la cobertura y el acceso a sectores aislados, de menores ingresos o en áreas urbanas no atendidas17, lo que se requiere inicialmente son inversiones que permitan aumentar la cobertura de la red, y la desagregación no soluciona ese problema, sino que incluso puede ser un desincentivo a las inversiones.

• En cuanto a la innovación, es interesante lo que sucede en la Unión Europea con la inversión en fibra óptica, un estudio reciente concluyó que mientras más descansa un país en la desagregación del bucle local o en bistream para proveer servicios DSL, menos invierten en fibra óptica tanto los incumbentes como los entrantes. Por el contrario, cuándo la competencia es entre plataformas, objetivo declarado por la Comisión Europea, más se invierte en fibra óptica y en particular, cuándo los entrantes proveen DSL sobre sus propias facilidades ellos también invierten más en fibra y cuándo enfrentan competencia del cable las incumbentes invierten más en fibra.18

16 En el mismo estudio se plantea la hipótesis, basada en el alto precio inicial de los servicios, que esta puede ser la razón de la importan-cia del producto interno per cápita y que por otra parte, basado en la misma hipótesis, es posible que la promoción de la competencia con desagregación simultánea puede ser la política para bajar precios y aumentar la disponibilidad.17 En el estudio realizado para Regulatel y el Banco Mundial, “Nuevos Modelos para el Acceso Universal de los Servicios de Telecomuni-caciones en América Latina”, Peter Stern y David Townsend proponen un modelo que distingue entre una denominada brecha de merca-do o de eficiencia, que da cuenta de la diferencia entre la situación de equilibrio en un mercado perfectamente competitivo y la situación real de acceso; y una brecha de acceso que sucede más allá de la frontera de eficiencia y antes del límite de sostenibilidad, que se relaciona con los niveles de ingreso de los hogares y que si se quiere superar debe ser atendida mediante políticas públicas de acceso y servicio.18 Scott J. Wallsten and Stephanie Hausladen.“Net Neutrality, Unbundling, and their Effects on International Investment in Next-Generation Networks.TechnologyPolicyInstitute. March, 2009.

Fuente: Signals Consulting

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Para Finalizar...La desagregación de redes no contribuye a la expansión de las redes y su contribución a la competencia dependerá de la cobertura de las redes y del precio mayorista que puedan obtener por el uso de las redes así como de las economías que logren generar en nichos o segmentos de mercado. Por lo tanto, si las políticas públicas buscan aumentar la cobertura y el acceso, deberían buscarse otros instrumentos.

Si el objetivo es introducir competencia o simplemente desafiar un mercado, entonces la desagregación puede introducir grados de competencia que variarán dependiendo de la penetración de los servicios, es decir, de la cobertura y acceso de las redes desagregadas.

Al menos en el caso de la Banda Ancha, la desagregación no ha incentivado ni la inversión ni la innovación, presentándose menores inversiones en fibra óptica en los mercados desagregados que en aquellos que no lo son o en los que los entrantes prestan servicios con sus propios medios.

La desagregación y la regulación de tarifas son instrumentos regulatorios equivalentes y la decisión de cuál elegir responde a las necesidades de las políticas públicas, pro-competencia o de aumento de cobertura y acceso, así como de la evaluación del costo de regulación, la búsqueda de nuevos servicios y de la eficiencia productiva.

En una operación con desagregación los competidores pueden capturar las ganancias de eficiencia a diferencia de la situación de fijación de precios eficientes en que ellas son traspasadas a los consumidores. Cuando existe competencia entre plataformas los beneficios de la desagregación son menores y serán más bajos aún ante cualquier aumento de la competencia previsto en el futuro cercano. La desagregación, como instrumento para abrir mercados y aumentar los grados de competencia, fomenta la creación de nuevos servicios y modalidades de prestación de los servicios existentes.

No se puede forzar la desagregación sin considerar los elementos de la denominada doctrina de facilidades esenciales en el sentido de que efectivamente se ejerza o pueda ejercer poder de mercado; que exista negativa facilitar a terceros los activos esenciales; que no sea posible replicar las inversiones en forma eficiente; que las facilidades tienen capacidad para atender a terceros; y que la firma que controla el activo no vea un detrimento en la actividad desarrollada, tanto por la imposición de cargas imposibles de soportar, tanto porque se debe remunerar adecuadamente la red.

La remuneración de la red desagregada debe considerar los costos de oportunidad reales, considerando que los costos hundidos son irreversibles y que el riesgo asociado a mercados no exitosos lo asume casi completamente el propietario de los activos esenciales.

Es imprescindible la correcta determinación del mercado relevante a regular, considerando sustitutos y áreas geográficas dónde se puede ejercer poder de mercado.

En el mediano y largo plazo debería privilegiarse la competencia de plataformas de modo de asegurar la renovación e innovación en las redes que soportan los servicios, así como la introducción de nuevos servicios y modalidades de prestación que favorezcan a los consumidores.


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CAPÍTULO 4

Video por Internet no es Radiodifusión


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Sigue a Andrés en Twitter @technollama

Andrés Guadamuz González1*

El fenómeno de transmisión de contenidos por Internet es una tendencia tecnológica que se encuentra en fuerte crecida a nivel mundial, principalmente en países con altas estadísticas de conectividad. Nos encontramos en medio de una revolución en la forma de consumir productos creativos: desde el éxito de servicios como YouTube, pasando por el crecimiento en popularidad de la transmisión de música por medio de servicios como Last.fm y Spotify, hasta la mayor disponibilidad de servicios de alquiler de video en línea como Netflix.

De cualquier forma que se lean las estadísticas, este crecimiento alcanza figuras impresionantes en países de diverso avance económico. A continuación se otorga una pequeña lista de datos que dan una idea de la magnitud del cambio tecnológico:• YouTube fue fundado en el año 2005, y tan solo tres años después tenía

78millones de videos a disposición, con 200.000 nuevos videos subidos cada día.2 Para el año 2011, los usuarios del sitio suben cada minuto 48 horas de video, lo que se traduce en cerca de 8 años de contenidos cargados todos los días.3

• Para el año 2008, 184 millones de usuarios de Internet en EE.UU habían visto42.6 mil millones de videos en línea, con un promedio de 21,1 horas por espectador por mes.4 Para comparar, el estadounidense promedio ve 153 horas de televisión al mes.5Estas figuras siguen en crecimiento, principalmente entre gente joven. En agosto de 2011, los usuarios de Internet de entre 18 a 34 años representan casi el 40 por ciento del tiempo total de vistas de video por Internet.6

• La transmisión directa de música a teléfonos móviles fue un mercado que dejó a nivel mundial un total de $562 USD millones en el año 2010.7

• El servicio de transmisión de música en línea Spotify anunció que alcanzó 10 millones de usuarios en los EE.UU. en octubre de 2011, de los cuales 2.5 millones son subscriptores por cuota.8

• El servicio de música Last.fm había acumulado 30 millones de usuarios hasta el año 2009.9

• El sitio de alquiler de video en línea Netflix usa el 20% del bando de ancha en EE.UU. durante horas pico.10 Este mismo sitio anunció en abril del 2011 que había alcanzado casi los 24 millones de usuarios en ese país.11

• Video bajo demanda es un gran éxito en Brasil, en donde la compañía DirectTV ha experimentado un crecimiento del 29% en suscriptores a este servicio en el 2011.12

• Como ejemplo, en Brasil Netflix anunció que en su primer mes de servicio en

1* Director Asociado del Centro de Estudios SCRIPT de la Universidad de Edimburgo (Reino Unido), consultor de la OMPI y vicepresidente de Innova Techno-logy S.A. (Costa Rica).2. Digital Ethnography, YouTube Statistics, (2008), http://ksudigg.wetpaint.com/page/YouTube+Statistics?t=anon.3 Ver: http://www.youtube.com/t/press_statistics.4 Perez, Sara, “U.S. Online Video Watching Reaches Record High In October, With 42.6 Billion Videos Viewed”, TechCrunch (2011), http://techcrunch.com/2011/11/28/u-s-online-video-watching-reaches-record-high-in-october-with-42-6-billion-videos-viewed/.5 “Americans Watching More TV Than Ever; Web and Mobile Video Up too”, Nielsen Wire (2009), http://blog.nielsen.com/nielsenwire/online_mobile/americans-watching-more-tv-than-ever/.6 “Time Spent Streaming Outpacing Number of Streamers”, Nielsen Wire (2011), http://blog.nielsen.com/nielsenwire/online_mobile/time-spent-streaming-outpacing-number-of-streamers/. 7 Worldwide Mobile Music Revenues, by Type, 2010, (2011), http://grabstats.com/statmain.asp?StatID=104.8 Spotify, Spotify reaches 2.5 million paying subscribers, (2011), http://spoti.fi/vgn506. 9 Last.fm, “Last.fm Radio Announcement”, Last.HQ Blog, (2009), http://blog.last.fm/2009/03/24/lastfm-radio-announcement. 10 Manjoo, Farad, “Will Netflix Destroy the Internet?” Slate (2011), http://slate.me/vdCD1X.11 Schonfeld, Manfred, “Netflix Q1 Earnings Up 88%, Adds 3.M Subscribers”, Seeking Alpha (2011), http://bit.ly/dE90t1.12 Krause, Reinhardt, “DirecTV Looks To Brazil For Big Gains; Rivals Loom”, Investors.com (2011), http://bit.ly/rr9FTY.

Video por Internet no es Radiodifusión


Marzo 2012

Brasil han servido 1 millón de horas de transmisión.

• La entrada de Netflix en Argentina ha venido a complementar un vibrante mercado de video bajo demanda en ese país con gigantes de la telecomunicación tales como Telefónica y Telecom involucrados en el negocio.13

• iPlayer, el servicio de transmisión diferida en línea de la British Broadcasting Corporation (BBC) en el Reino Unido, obtuvo 153 millones de solicitudes de envío tan solo en el mes de julio del 2011 para un promedio de 4.2 millones de transacciones por día.14

La importancia de este sector ha hecho muy relevante la protección legal que se le da a toda transmisión de contenidos por Internet, sean estas a tiempo real o diferido. Como se verá en más detalle en las siguientes páginas, el marco internacional se ha quedado rezagado por la tecnología, y realmente no existe un sistema armonizado de protección de difusiones en línea. Esta laguna legal ha llevado a la creación de prácticas disímiles entre diversas jurisdicciones.

El presente reporte tiene por consecuencia la finalidad de describir y analizar el marco legal existente a nivel internacional, además de enumerar los sistemas de algunos países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) que han tenido mayor crecimiento en este campo. El objetivo principal es el tratar de ofrecer un vistazo de las mejores prácticas gubernamentales en el campo de la transmisión en línea para informar a entes reguladores de países que no han implementado políticas en estos temas, o que se encuentran en proceso de hacerlo. Para alcanzar este objetivo, el presente estudio va a analizar las políticas tanto en el tema de derechos de autor, así como en asuntos que suelen ser específicos del derecho de las telecomunicaciones. El marco internacional se encuentra mucho más desarrollado en el ámbito de los derechos de autor, por lo que se le dará énfasis a la legislación y tratados que regulan este tema, sin dejar por fuera los aspectos de regulación de medios.

Es importante dejar claro que el presente reporte se concentrará específicamente en los contenidos de imágenes y videos, pero que mucho de lo que se trata aplica también a sonidos y grabaciones.

DefinicionesEs importante dejar en claro los diferentes términos, ya que el tema de difusión por Internet se encuentra lleno de anglicismos y neologismos.

Radiodifusión o emisión. En el contexto del presente análisis, se entiende por radiodifusión a cualquier sistema de envío de imágenes de video y/o video por medio de medios alámbricos o inalámbricos, excluyendo el Internet. En el contexto legal, la radiodifusión o emisión se refieren por lo general a la transmisión por medios tradicionales de sonidos y/o de imágenes. El artículo 3(f) de la Convención de Roma define la emisión como “la difusión inalámbrica de sonidos o de imágenes y sonidos para su recepción por el público”.15 Algunas legislaciones de derechos de autor han modificado y ampliado ésta definición para incluir transmisiones y difusiones realizadas por

13 Marin-Sorribes, Natalia, “Argentine Telcos Battle Netflix with VoD Offers”, Pyramid Research (2011), http://www.pyramidresearch.com/points/print/111017.htm. 14 BBC, BBC iPlayer Monthly Performance Pack: July 2011, (2011), http://www.bbc.co.uk/blogs/bbcinternet/2011/08/18/BBC_iPlayer_per-formance_monthly_1107_FINAL.pdf.15 Convención Internacional sobre la protección de los artistas intérpretes o ejecutantes, los productores de fonogramas y los organismos de radiodifusión, 1961.

medios electrónicos, y no tan solo inalámbricos. Por ejemplo, la sección 6 del Copyright, Designs and Patents Act (CDPA) del Reino Unido ha sido modificado para indicar que una emisión es “una transmisión electrónica de imágenes visuales, sonidos u otra información”.16

Descargas. Se entiende por descarga cualquier tipo de transmisión de multimedios por Internet en la que se deja una copia permanente del contenido en la computadora receptora.

Transmisión por cable. Algunas jurisdicciones diferencian la radiodifusión de las transmisiones por cable, precisamente por el hecho mencionado de que estas no eran inalámbricas y por lo tanto no se consideraban sujetas a lo dispuesto por el Convenio de Roma. Por ejemplo, la sección 7 del Copyright, Designs and Patents Act (CDPA) del Reino Unido contenía una definición específica al respecto, pero fue derogada por los reglamentos de derechos de autor en el 2003.17 En la actualidad la distinción ya casi no tiene relevancia jurídica.

Streaming (transmisión por Internet). El término streaming se ha hecho sinónimo con la emisión o distribución de video o imágenes por Internet, ya sea de forma síncrona o asíncrona. Aunque en algunos lugares se le diferencia del término webcasting, estos dos conceptos se usan por lo general de manera intercambiable, por lo que seguiremos esa práctica en este reporte. Según Matt Jackson, para que exista un acto de streaming se deben dar dos características: primero, que el contenido sea reproducido al mismo tiempo que se baja por Internet; y segundo, que no quede una copia permanente al finalizar la reproducción en la computadora en la que se realiza la misma.18 Esto diferencia el streaming de las descargas de archivos permanentes, ya sea legales o ilegales.

Simulcasting. Se entiende por simulcasting como una radiodifusión o emisión tradicional que es transmitida por Internet al mismo momento que la original. Video bajo demanda. Denominado VoD por sus siglas en inglés, este es un método de difusión de contenidos en línea análogo a un alquiler de video tradicional, en el que un proveedor otorga a un usuario acceso a archivos digitales transitorios, generalmente protegidos por algún sistema de gestión digital de derechos.

Televisión digital. Una de las más recientes modalidades de emisión de video es la de la televisión digital, emitida por Internet por medio del IPTV (Internet Protocol Television), una plataforma que posibilita al usuario interactuar con la programación.

Neutralidad de RedesAntes de describir el marco internacional, vamos a tratar brevemente el tema de neutralidad de redes. Aunque este es un tema mucho más amplio que el de la regulación de difusiones por Internet (y requiere de por si su propio análisis), eventualmente podría resultar relevante, ya que trata principalmente sobre velocidades de banda ancha y calidad de servicio.

La neutralidad de redes es un principio general para la regulación del Internet que estipula que todo contenido en línea debe recibir la misma velocidad de transmisión.19El principio nació ante la preocupación de

16 Modificada por el reglamento Copyright and Related Rights Regulations 2003, SI 2003/2498. 17 Ibid. 18 Jackson, Matt, “From Broadcast to Webcast: Copyright Law and Streaming Media”, 11:3 Texas Intellectual Property Law Journal 447 (2002). 19 Cerf, Vinton, “The Open Network. What it is, and why it matters”. 59:2 Telecommunications Journal of Australia(2009)


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activistas e ingenieros expertos en la Red ante la eventualidad de que proveedores de banda ancha en Estados Unidos abusaran del poder casi monopólico que tienen en la denominada “última milla” de conexión de un usuario con el distribuidor de Internet.

La infraestructura de los Estados Unidos es tal que en vastas zonas, principalmente rurales, no existe competencia para los usuarios, así que una compañía podría tratar de darle prioridad a contenidos que provienen de empresas vinculadas, en detrimento del contenido de competidores.20

Históricamente, el problema de la neutralidad en la red ha sido casi exclusivamente tratado por reguladores estadounidenses. Aunque ha habido una propuesta legislativa que intentaba establecer reglas de neutralidad de redes,21 el proyecto de ley no pasó el paso por comisiones del Congreso de EE.UU. La Comisión Federal de Comunicaciones (FCC) ha estado analizando fuertemente el tema intentando establecer reglas y prácticas vinculantes para la industria de las telecomunicaciones.22 En diciembre del 2010, la FCC aprobó una iniciativa de reglas que instauran un marco inicial de neutralidad de redes llamadas las reglas del Internet Abierto (Open Internet).23 Aunque este es un marco que carece fuerza de legislación, si es una iniciativa que puede tener poder, principalmente a la hora de tomar decisiones. Las reglas son:

• Transparencia. Los proveedores de banda ancha deben revelar información sobre sus prácticas de gestión de red.

• No bloqueo. Los proveedores de banda ancha fija no pueden bloquear los contenidos legales, las aplicaciones, servicios o dispositivos que no sean dañinos.

• No a la discriminación irracional. Los proveedores de banda ancha fija no pueden discriminar injustificadamente en la transmisión de tráfico de red legítimo sobre el servicio de un consumidor de acceso de banda ancha a Internet.

El problema ha sido que se manejan intereses comerciales muy fuertes por parte de los que proponen un sistema de neutralidad de redes enmarcado en las leyes, y los que se oponen. La realidad es que los Estados Unidos tienen una situación casi única en donde la falta de opciones encarece la conexión de banda ancha para el usuario promedio, y en donde los dos actores principales se encuentran manejando la opción de darle prioridad de tráfico a servicios afines, y filtrar el tráfico de los competidores. Es por esta razón que el tema de neutralidad de redes es de tanta importancia en el país del norte.

A pesar de ser un asunto que se inició casi exclusivamente en los Estados Unidos, reguladores alrededor del mundo han empezado a analizar el tema. En la Unión Europea, Neelie Kroes, la Comisionada Europea de la Agenda Digital, se ha negado hasta ahora a imponer la neutralidad de redes en forma de una directiva. La política en la UE por ahora es el respetar y promover el principio de neutralidad de la red, pero a la vez permitir que los proveedores de servicio de Internet (ISP por sus siglas en inglés) impongan tarifas adicionales, siempre y cuando se comunique esto de manera clara al usuario. Para los reguladores europeos, lo importante no es la neutralidad sino la transparencia.24

Sólo dos países han pasado legislación sobre neutralidad de redes, Holanda25 y Chile,26mientras que Colombia se encuentra en un 20 Wu, Tim, “The Broadband Debate: A User’s Guide”, 69:3 Journal of Telecommunications and High Technology Law (2004). 21 Proyecto de ley H.R.5353 - Internet Freedom Preservation Act of 2008. 22 Marsden CT, Net Neutrality: Towards a Co-Regulatory Solution, London: Bloomsbury Academic (2009), p.54.23 http://www.fcc.gov/topic/open-internet#rules.24 Mac Sithigh, Daithi, “Regulating the Medium: Reactions to Network Neutrality in the European Union and Canada”,14:8 Journal of Internet Law3 (2011).25 “Netherlands makes net neutrality a law”, BBC News (2011), http://www.bbc.co.uk/news/technology-13886440.26 http://bit.ly/9mewWr.

proceso de consulta acerca del tema.27 La Ley Chilena número 20.453 consagra el principio de neutralidad en la red para los consumidores y usuarios de Internet, y en su artículo único que se obliga a los proveedores de Red a “no bloquear, interferir, discriminar, entorpecer ni restringir arbitrariamente el derecho de cualquier usuario de Internet para utilizar, enviar, recibir u ofrecer cualquier contenido, aplicación o servicio legal”. Aunque ésta ley ya lleva un año de promulgada, hasta hace poco se dio la primera resolución referente a la misma, sin embargo la disputa no trataba sobre neutralidad de red propiamente.28

La relevancia para las transmisiones por Internet es evidente. En países que no tienen ningún tipo de legislación al respecto, sería posible para un proveedor de Internet el darle prioridad a sus propios contenidos, por ejemplo, si tienen un servicio de video bajo demanda. Por otro lado, la realidad comercial para los proveedores de servicios en línea es que el volumen de tráfico en la Red ha surgido significativamente en los últimos años, fenómeno que va a continuar con el creciente uso del Internet móvil y con la masificación de uso de redes en dispositivos cotidianos, el llamado “Internet of things”. Servicios como Skype, transmisión de vídeo y música por streaming, juegos en línea, Bittorrent, y otros, acarrean muchos gastos para los intermediarios, pero estos costos no se reflejan necesariamente en el precio que paga el usuario promedio al proveedor.

Marco ExistenteComo se ha mencionado ya de manera rápida, el marco internacional existente no protege las emisiones por Internet de forma específica, ya que los tratados internacionales del tema no se encuentran redactados con tecnologías de punta en mente.

La Convención de Roma de 1961 se originó precisamente como una respuesta a cambios tecnológicos, ya que la protección de derechos de autor contenidos en el Convenio de Berna29 no cubría a alcanzar a las radiodifusiones.30 Como tal, la Convención fue redactada para describir la tecnología del momento en la que fue redactada, incluyendo a las radiodifusiones, las cuales define en el artículo 3(f) como difusión inalámbrica de imágenes y sonidos, como ya se ha acotado. La Convención les otorga a los autores de las obras el derecho exclusivo de reproducción. Además, con respecto a la radiodifusión, establece los siguientes derechos en el artículo 11bis:“1) Los autores de obras literarias y artísticas gozarán del derecho exclusivo de autorizar: (i) La radiodifusión de sus obras o la comunicación pública de estas obras por cualquier medio que sirva para difundir sin hilo los signos, los sonidos o las imágenes; (ii) Toda comunicación pública, por hilo o sin hilo, de la obra radiodifundida, cuando esta comunicación se haga por distinto organismo que el de origen; (iii) La comunicación pública mediante altavoz o mediante cualquier otro instrumento análogo transmisor de signos, de sonidos o de imágenes de la obra radiodifundida.”

Como se puede ver, aunque la Convención prevé alguna protección a comunicaciones por cable, la mayoría de las normas se hacen con respecto a las comunicaciones inalámbricas. Esto acarrea dudas cuando los avances tecnológicos hacen necesarias interpretaciones diferentes.

27 Ver: http://www.crcom.gov.co/?idcategoria=42823.28 Huerta, Pepe, “SUBTEL falla a favor del consumidor en primer caso de reclamo por ley de neutralidad en la red”, ONG Meta (2012), http://bit.ly/whQQbb. 29 Convenio de Berna para la protección de las Obras Literarias y Artísticas, 1886.30 Françon, André, “Should the Rome Convention on neighbouring rights be revised?” 25:4 Copyright Bulletin 21 (1991), p.24.


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Tan solo se requirió un poco más de una década después de pasada la Convención de Roma para que se diera un nuevo tratado, el Convenio de Bruselas sobre la distribución de señales portadoras de programas transmitidas por satélite de 1974,31 el cual vino simplemente a establecer nuevos derechos para transmisiones y emisiones satelitales. Este derecho no se remite tan solo a extender radiodifusiones al público en general, pero existe tan solo para proteger señales específicamente enviadas a un satélite para su retransmisión, protegiendo a los emisores de terceros interceptando estas señales exclusivas y retransmitiendo las mismas sin su consentimiento.

Aunque existen normas relevantes con respecto a la protección internacional en general en el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) 1994 y en el Tratado de la OMPI sobre Derecho de Autor (WCT por sus siglas en inglés) 1996, el tratado que viene a ampliar el marco internacional de protección de emisiones es el Tratado de la OMPI sobre Interpretación o Ejecución y Fonogramas (WPPTpor sus siglas en inglés) de 1996.

Mientras que en la Convención de Roma, el principal derecho exclusivo por cincuenta años que se les daba a los autores era el derecho exclusivo a la retransmisión, como ya se ha mencionado, el WPPT les otorga a los autores una nueva gama de derechos. Estos incluyen la reproducción, distribución, alquiler y puesta a disposición del público de sus interpretaciones. Más relevante al caso, según el artículo 15: “Los artistas intérpretes o ejecutantes y los productores de fonogramas gozarán del derecho a una remuneración equitativa y única por la utilización directa o indirecta para la radiodifusión o para cualquier comunicación al público de los fonogramas publicados con fines comerciales.”

El WPPT viene a ampliar de gran forma los derechos existentes para autores y productores con respecto a la emisión y radiodifusión de sus obras. Sin embargo, estos derechos cubren principalmente a obras musicales fijadas como fonogramas, y las imágenes de video siguen protegidas principalmente por la Convención de Roma. En otras palabras, el sistema internacional se ha preocupado más por proteger la música que el cine y la televisión.

El Tratado de Radiodifusión de la OMPI Es claro que de lo descrito con anterioridad, el estado del marco legal internacional se ha quedado atrás con respecto a los cambios tecnológicos de los últimos años, principalmente con respecto al creciente fenómeno de envío de imágenes por Internet por medio de streaming, simulcasting y muchos de los otros métodos descritos con anterioridad.

Muchas veces se ha citado el sonado caso de la compañía canadiense iCraveTV para demostrar la laguna legal internacional sobre este tema. En 1999 un empresario canadiense decidió retransmitir por Internet 17 canales estadounidenses aduciendo que las leyes locales le permitían hacer una retransmisión de señales inalámbricas por cable sin tener que pagar, y ya que estos canales eran recibidos en la frontera canadiense, estaban exentos del pago de regalías.32 Las televisoras afectadas demandaron a iCraveTV, y aunque no huboresolución judicial, el sitio dejó de existir.

31 http://www.wipo.int/treaties/es/ip/brussels/trtdocs_wo025.html.32 Anderson, Nate, “Understanding the WIPO Broadcasting Treaty”, Ars Tecnica (2006), http://arstechnica.com/tech-policy/news/2006/10/wipo.ars.

Ante este problema y otros similares, el Comité Permanente de Derecho de Autor y Derechos Conexos (SCCR por sus siglas en inglés) de la Organización Mundial de Propiedad Intelectual (OMPI) inició en 2003 el proceso de redactar y negociar un nuevo tratado, el propuesto Tratado de la OMPI para la Protección de los Organismos de Radiodifusión (el Tratado de Radiodifusión).33 El preámbulo del texto de la propuesta es claro en este sentido al decir que el tratado responde a “la poderosa influencia del desarrollo y la convergencia de las tecnologías de la información y la comunicación, que ofrecen posibilidades y oportunidades cada vez mayores para la utilización no autorizada de emisiones, en el plano nacional e internacional”.

El proyecto del Tratado de Radiodifusión no se conformaba con realizar una mera actualización de los derechos existentes similar a lo que se dio con el Convenio de Bruselas de 1974, sino que aumentaba bastante el nivel de protección internacional de emisiones, tanto en lo que respecta a la materia protegida, así como al alcance de los derechos concedidos. El Proyecto establecía una protección para los organismos de radiodifusión inalámbrica, así como para la difusión por cable, la concesión de los derechos con respecto a la fijación de la retransmisión, fijación, reproducción, transmisión posterior, puesta a disposición del público y protección de las señales anteriores a la radiodifusión. Uno de los puntos que más llamó la atención acerca del tratado es que el sujeto de los derechos pasaba de ser el autor, como era el caso en el Convenio de Roma y en el WPPT, para llegar a ser el ente difusor. En otras palabras, por el simple hecho de adquirir una licencia para difundir contenido, el ente que lo realizara tendría derechos propios independientes del derecho que le dio origen.

Todos estos nuevos derechos no tenían contrapeso equivalente con un sistema de permisos y excepciones. En una crítica muy autoritativa y erudita, la Dra. Patricia Akester comentó los alcances tan amplios que conllevaba el Proyecto en un reporte acerca del tratado para la UNESCO. En su opinión, el Tratado de Radiodifusión podía afectar varios derechos fundamentales, como el derecho a la libre expresión, principalmente por la falta de balance entre los derechos otorgados y las excepciones. En su opinión: “Tal y como está, este Tratado podría mermar algunas excepciones consagradas en las leyes de derechos de autor de muchos países .Se recomienda que el proyecto de tratado establezca una lista de excepciones y limitaciones que no discrepen con la ley de derechos de autor ni con la protección de la señal existentes. Las restricciones para ciertos propósitos pueden ser creadas de conformidad con las que son actualmente reconocidas en el artículo 15 de la Convención de Roma: uso privado, información sobre acontecimientos corrientes, las grabaciones efímeras y el uso para la enseñanza y la investigación científica.”34

Aunque la expansión de derechos a los entes de radiodifusión ya de por si podía ser controversial, uno de los aspectos que realmente crearon enojo en ciertos sectores fue el hecho que el Proyecto contenía un apéndice facultativo que regulaba la difusión por Internet. Aunque este no era una parte integral del texto, y por ende no era de adopción obligatoria para los estados miembro, si se consideraba que podría ser problemático para los intereses de los usuarios de la Red.

El Apéndice no contenía muchas disposiciones sustantivas, su alcance principal era el ampliar las disposiciones contenidas en el Tratado de Radiodifusión a las difusiones por Internet, las que define en el artículo 2(a) como “la transmisión por medios alámbricos o inalámbricos a través de redes informáticas y para su recepción por el público, de sonidos o de imágenes, o de imágenes y sonidos, o de las representaciones de éstos, mediante una señal portadora de 33 El último texto de la propuesta se encuentra aquí: OMPI, Proyecto de Propuesta Básica de Tratado de la OMPI para la Protección de los Organismos de Radiodifusión al que se Adjunta un Apéndice Facultativo sobre la Protección Relativa a la Difusión por Internet, SCCR/14/2, http://bit.ly/vbFfpX. 34 Akester, Patricia, “The Draft WIPO Broadcasting Treaty and its Impact on Freedom of Expression”, Copyright Bulletin (2006).


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programas que sea accesible a los miembros del público en forma prácticamente simultánea.” En algún momento, los Estados Unidos sugirieron incluir una definición de transmisión por Internet que, de haberse incluido, habría transformado el Internet prácticamente en una emisión televisiva para efectos legales.

El resultado de el tratado significaría que de un golpe todo un sector que se había desarrollado prácticamente sin regulación caería en el marco de radiodifusiones, pero no solo en un marco regido por las relativamente benignas disposiciones del Convenio de Roma y del WPPT, sino con un sistema ampliado que otorga derechos exclusivos a los autores que incluyen la renta y la puesta a disposición al público.

La respuesta de activistas en Internet no se hizo esperar. La organización no-gubernamental estadounidense Electronic Frontiers Foundation (EFF) criticó esta expansión de derechos de la siguiente manera: “Algunos países de la OMPI han apoyado la ampliación del tratado de cubrir la red. Esto significa que cualquier persona que transmite cualquier combinación de “sonido e imágenes” a través de un servidor web tiene derecho a entrometerse en lo que usted hace con la transmisión por Internet simplemente porque sirven como intermediario entre usted y el creador. Si el material ya está protegido por los derechos de autor, usted se vería obligado para obtener los derechos con varios conjuntos de licencias. Esto no sólo daña la innovación y pone en peligro el acceso de los ciudadanos a la información, podría modificar la naturaleza de Internet como un medio de comunicación.”35

Muchos comentaristas se unieron a estas críticas. El profesor James Boyle declaró que el tratado era inconstitucional en los Estados Unidos,36 mientras que el conocido escritor Cory Doctorow opinó que la propuesta de extender los derechos de radiodifusión al Internet “podría poner fuera de negocio a YouTube, Google Video y otros servicios innovadores de podcast, mediante la prohibición o restricción de la forma en que estas empresas re-usan de materiales de los demás”.37

Las reacciones negativas no sólo de activistas, sino también de varias compañías de información y telecomunicación, conllevaron a un inusitado resultado. Durante la decimocuarta sesión del SCCR llevada a cabo en septiembre del 2006, el presidente del Comité dio por finalizada las negociaciones y declaró que existía consenso entre las partes, sometiendo así la propuesta de texto a la Asamblea General. De acuerdo con las reglas procesales de la OMPI, la Asamblea es la única que puede crear una conferencia diplomática que puede dar a luz un nuevo tratado, pero la Asamblea General de junio del 2007 devolvió el texto al SCCR aduciendo correctamente que no existía consenso. Este paso fue un verdadero escándalo en la OMPI, y el SCCR no tuvo otra opción que congelar el tratado.38

Sin embargo, el Tratado ha sido resucitado en la última sesión del SCCR realizada a finales de noviembre del 2011. México y Sudáfrica presentaron una nueva propuesta para un tratado de radiodifusión.39 Este es un texto mucho más medido que su predecesor, y al parecer los proponentes han aprendido bastante. Para empezar, el término de duración de los derechos se ha reducido de cincuenta a veinte años. Asimismo, los derechos exclusivos de los radiodifusores se han reducido a autorizar a terceros la transmisión, interpretación o ejecución al público y la utilización de señales anteriores a radiodifusión. Pero tal vez lo más importante es que el nuevo texto no 35 Electronic Frontiers Foundation, Broadcasting Treaty, (2006), https://www.eff.org/issues/wipo_broadcast_treaty. 36 Boyle, James, “Constitutional circumvention”, Financial Times (2006), http://www.ft.com/cms/s/2/fa07af4a-fadc-11da-b4d0-0000779e2340.html#axzz1fo30olEG.37 Doctorow, Cory, “America to US gov’t: kill the Broadcast Treaty!” Boing Boing (2006), http://www.boingboing.net/2006/09/05/america-to-us-govt-k.html.38 “WIPO broadcast treaty defeated by web activists”, OUT-Law.com (2007), http://www.out-law.com/page-8183.39 Proyecto de tratado sobre la protección de los organismos de radiodifusión, SCCR/23/6, http://www.wipo.int/edocs/mdocs/copyright/es/sccr_23/sccr_23_6.pdf.

contiene ninguna disposición con respecto a la difusión por Internet. Es probable que la OMPI haya aprendido la lección.

Marco Legal en Algunas Jurisdicciones

Unión Europea

Ante los problemas descritos con el establecimiento de un marco legal internacional para la protección de transmisiones en general, y en particular las emisiones por Internet, la Unión Europea ha sido proactiva en el tratar de armonizar algunos aspectos de la regulación de este tema, principalmente desde el punto de vista de la protección de los derechos de autor.

Al igual que todos los demás instrumentos internacionales en materia de derechos de emisión, las del Consejo de Europa han tenido un éxito limitado. Adoptado en junio de 1960, el Acuerdo Europeo para la Protección de las Emisiones de Televisión (EAT por sus siglas en inglés) fue de hecho el primer instrumento internacional que prevé protección de los derechos conexos de los organismos de radiodifusión. A diferencia de la Convención de Roma, el EAT se ocupa exclusivamente de la protección de los organismos de radiodifusión. En muchos aspectos, este acuerdo es más moderno que la Convención de Roma. Por ejemplo, se concede el derecho de las emisoras adicionales para autorizar o prohibir la difusión de la radiodifusión por cable. Sin embargo, por razones de carácter técnico, que ahora tiene un número limitado de ratificaciones, algunas de las cuales han estado acompañados de importantes reservas, que se refieren exactamente a las disposiciones que van más allá de la Convención de Roma.40

Como se ha mencionado varias veces, la Convención de Roma cubre principalmente transmisiones inalámbricas, por lo que la Unión Europea aprobó en 1993 la Directiva 93/83/CEE,41 que llega simplemente a regular las transmisiones por satélite y por cable. La Directiva crea un derecho de retransmisión para los países miembros y asegura que los dueños de programas tendrán protección adecuada si sus obras son retransmitidas en territorios de la UE. No es hasta el año 2001 que la UE comienza a tratar los temas de Internet con más profundidad con la Directiva de la Sociedad de la Información 2001/29/CE.42 Ya que esta Directiva viene a implementar varias normas del WCT y del WPPT, no debe extrañar que uno de los resultados sea el continuar con la línea del WPPT de establecer un derecho exclusivo a la retransmisión. De acuerdo al artículo 2: “Los Estados miembros establecerán el derecho exclusivo a autorizar o prohibir la reproducción directa o indirecta, provisional o permanente, por cualquier medio y en cualquier forma, de la totalidad o parte: [...]e) A los organismos de radiodifusión, de las fijaciones de sus emisiones, con independencia de que éstas se transmitan por procedimientos alámbricos o inalámbricos, inclusive por cable o satélite.”

La parte interesante de este artículo es que es amplio y estricto a la vez. Aunque pareciera en un principio que está siendo abierto al proteger fijaciones de emisiones independientemente del método por el que se 40 Gibault, Lucy, The Legal Protection of Broadcast Signals.Reporte para el Observatorio Europeo del Sector Audiovisual IRIS Plus (2004) 41 Directiva 93/83/CEE del Consejo de 27 de septiembre de 1993, sobre coordinación de determinadas disposiciones relativas a los derechos de autor y derechos afines a los derechos de autor aplicables a la radiodifusión vía satélite y distribución por cable, (DO L 248 , 06.10.1993)42 Directiva 2001/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de mayo de 2001, relativa a la armonización de determinados aspectos de los derechos de autor y derechos afines a los derechos de autor en la sociedad de la información, (DO L 167 22.06.2001).


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transmita, pareciera ser extraño que se haga un listado de servicios que se incluyen en el mismo, tal como es la mención de los servicios de cable o satélite. Similarmente, la falta de mención específica del Internet es de notar en una Directiva que trata específicamente de temas de la sociedad de la información.

El patrón del artículo 2 se repite con los artículos 3 y 4. El artículo 3 establece “En favor de los autores el derecho exclusivo a autorizar o prohibir cualquier comunicación al público de sus obras, por procedimientos alámbricos o inalámbricos, incluida la puesta a disposición del público de sus obras de tal forma que cualquier persona pueda acceder a ellas desde el lugar y en el momento que elija.” El artículo 4 así mismo establece “El derecho exclusivo de autorizar o prohibir toda forma de distribución al público, ya sea mediante venta o por cualquier otro medio.”

Aunque no trata exclusivamente del Internet, la Directiva de la Sociedad de la Información aparentemente crea un sistema de protección de radiodifusión y emisión que es más robusto que el existente en los tratados de la OMPI. Esto se puede comprobar al analizar la jurisprudencia europea que aplica estos derechos. Uno de los casos más sonados no tiene nada que ver con el Internet, pero nos da una buena idea del alcance de muchos de los conceptos legales contenidos en la Directiva 2001/29/CE, y es el caso de la SGAE contra Rafael Hoteles.43 En este caso, el Tribunal de Justicia Europeo (TJE) concluyó que la reproducción de música y el mostrar programas de televisión en habitaciones del hotel constituye una comunicación al público, y por lo tanto es un acto que requiere la adquisición de una licencia y el pago de regalías a agencias recolectoras.

El caso fue iniciado por la SGAE, la agencia de gestión colectiva de derechos española, que demandó a la cadena hotelera Rafael Hoteles argumentando que los aparatos de televisión y música ambiental en las habitaciones del hotel eran una comunicación al público, y por lo tanto se constituían en un acto restringido por derechos de autor. De acuerdo con la ley española y la Directiva de la Sociedad de la Información, no hay ninguna comunicación al público si el espectáculo se muestra en un ámbito estrictamente doméstico.

En primera instancia, el Tribunal Supremo español dictaminó que las habitaciones del hotel eran un entorno doméstico, y el Tribunal Supremo de Justicia estuvo de acuerdo con esa interpretación al considerar que el mero hecho de instalar un aparato de TV en un cuarto no constituye una comunicación al público. Sin embargo, el TJE concluyó que si la señal es recibida de forma centralizada y luego se transmite a las habitaciones del hotel, se trataría de una comunicación al público.

Esto es relevante para el asunto de transmisiones por medio de Internet ya que nos da una clave acerca de la importancia que tiene el identificar el tipo de servicios con los que nos encontramos. Leyendo tanto las Directivas mencionadas, así como la resolución del caso de Rafael Hoteles, podríamos concluir que servicios de streaming en general no caerían dentro de los derechos exclusivos de los autores si no reproducen o retransmiten obras. Sin embargo, algunos servicios como televisión digital, y simulcasting definitivamente podrían caer dentro de las definiciones, ya que el subir y transmitir contenidos en línea es poner una obra a disposición del público.

Además del marco específico en derechos de autor, la Unión Europea ha implementado recientemente un acomodo en sus regulaciones con respecto a transmisiones de video en general, incluyendo las de Internet, por medio de la Directiva de servicios de comunicación

43 Sociedad General de Autores y Editores de España (SGAE) vs. Rafael Hoteles, S.A.Asunto C-306/05.

audiovisual2010/13/UE.44 Con esta directiva, la Unión Europea mantiene una política de equiparar los servicios de radiodifusión y los servicios en línea si el proveedor de ambos es el mismo. El Considerando 27 de la Directiva dice: “La radiodifusión televisiva incluye actualmente, en particular, la televisión analógica y la digital, la emisión en directo en tiempo real por Internet, la difusión web y el cuasivideo a petición, mientras que el video a petición, por ejemplo, es un servicio de comunicación audiovisual a petición. En general, en la radiodifusión televisiva o programas de televisión que sean también ofrecidos como servicios de comunicación audiovisual a petición por el mismo prestador del servicio de comunicación, los requisitos de la presente Directiva deben considerarse cumplidos si se reúnen los requisitos aplicables a la radiodifusión televisiva, es decir, transmisión lineal. No obstante, cuando se ofrezcan de forma paralela diferentes tipos de servicios que puedan distinguirse claramente, la presente Directiva debe aplicarse a cada uno de los servicios de que se trate. “

Esta solución reguladora es fácil de entender y pragmática a la vez, ya que crea el principio de tratar las transmisiones dependiendo de si estas ofrecen servicios claramente diferenciables de la mera transmisión. La Directiva aclara que lo que se entiende tradicionalmente por programa de televisión debe leerse en el presente de forma dinámica a la luz de nuevas tecnologías, ya que muchas veces son ofrecidos como servicios en los cuales el medio de difusión resulta ser prácticamente irrelevante. Lo interesante de lo propuesto por la Directiva 2010/13/UE es que nos acerca más a un marco legal de confluencia de tecnologías que se asemeja a lo que sucede en la vida real. Tenemos entonces un entendimiento que un ente de difusión puede escoger transmitir sus contenidos por IPTV, simulcasting, o VoD, y todas esas opciones serán iguales a los ojos de la ley.

Reino Unido

Para ver como se implementa el sistema legal regulador de los entes de difusión en Europa, usaremos como ejemplo principal al Reino Unido, ya que tiene un mercado de transmisión digital sumamente desarrollado y sofisticado, además de contar con uno de los entes reguladores más conocidos en el tema, el OFCOM.

El Reino Unido muestra un mercado de contenido digital robusto y maduro. Es muy común el ver en tiendas de artículos electrónicos dispositivos de grabación digital y televisores con acceso a Internet. Del mismo modo, la mayoría de los servicios de radiodifusión tradicional, así como los proveedores de cable y satélite, venden equipos decodificadores con capacidad de grabación y acceso al Internet. El país habrá completado su migración a la televisión digital de lleno para el año 2012, cuando las señales terrestres analógicas serán descontinuadas. Esto ha significado un enorme crecimiento en el mercado de la televisión digital.

Así mismo, las televisoras británicas han sido de las que más han innovado en el tema de transmisión de contenidos por Internet. Aunque el caso más conocido es el iPlayer de la BBC,45 las otras televisoras terrestres han desarrollado sus propios servicios proveedores en línea, incluyendo a ITV46 y Canal 4.47 Todos los sistemas ofrecen prácticamente toda la programación diaria en línea, y en el caso de la BBC, esto incluye retransmisión de programas de radio. Todas las radioemisoras de la BBC pueden ser escuchadas en línea dentro del Reino Unido por medio de simulcasting, y el iPlayer ofrece un similar 44 Directiva 2010/13/UEdel Parlamento Europeo y del Consejo de 10 de marzo de 2010 sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la prestación de servicios de comunicación audiovisual, (DO L 95, 15.4.2010).45 http://www.bbc.co.uk/iplayer.46 http://www.itv.com/ITVPlayer. 47 http://www.channel4.com/programmes/4od.


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sistema con un poco de retraso con respecto a la transmisión en vivo. Todos estos métodos se pueden acceder solo desde el Reino Unido usando simplemente un estricto control de dirección de IP. Asimismo, la BBC se encuentra vendiendo contenidos de forma internacional por medio de un app del iPlayer, accesible desde todo el mundo con la tienda de iTunes.

El éxito de la televisión diferida por Internet ha sido sensacional. Ya hemos expresado que el iPlayer recibe una gran cantidad de usuarios por mes y por día. Asimismo, la prueba de la popularidad de estos servicios es el efecto que han tenido en las estadísticas de uso de ancho de banda. En febrero del 2008, el proveedor de servicios de Internet Plusnet realizó un análisis de consumo de banda de sus usuarios del iPlayer y otros servicios de streaming. Plusnet encontró que en promedio, cada usuario del sistema usaba un total de 6.74GB por mes.48 Los patrones de uso de los televidentes también ha cambiado, ya que OFCOM reporta que el número de usuarios que ve programas grabados (“time-shifting”) se ha incrementado hasta llegar a 800 mil usuarios en diciembre de 2010 en promedio, comparado a cerca de dos millones que ven programas en vivo.49 Esto se debe en parte a que los usuarios gozan de mejores velocidades de transmisión, por lo que se dedican a ver más contenido por Internet, principalmente por medio de streaming.50

El marco legal y regulador en el Reino Unido responde a la importancia que tiene este sector en general. Según la sección 1(1)(b) de la Ley de Derechos de Autor, Diseños y Patentes de 1988 (CDPA), el autor en las emisiones y/o el titular tiene el derecho exclusivo de, entre otras cosas, hacer copias de la obra, poner a disposición las copias al público, el alquiler, el préstamo de la obra, y comunicar la misma al público. Una emisión es definida por la sección 6 (1) como:

“... Una transmisión electrónica de imágenes visuales, sonidos o informaciones de otro tipo que• (a) Se transmite por la recepción simultánea por los miembros del

público y es capaz de ser recibido legalmente por ellos, o• (b) Es transmitida en un tiempo determinado únicamente por la

persona que realiza la transmisión para su presentación a los miembros del público...”

Curiosamente, las transmisiones por Internet normales no son susceptibles de la misma protección que las emisiones normales, a menos que la transmisión se encuentre en estas tres categorías de acuerdo a la sección 6(1A) del CDPA:

• “(a) Una transmisión que tiene lugar simultáneamente en Internet y por otros medios,

• (b) La transmisión simultánea de un evento en vivo, o• (c) La transmisión de las imágenes grabadas en movimiento o

sonidos que forman parte de un programa de servicio ofrecido por la persona responsable de la transmisión, al ser un servicio

en el que los programas se transmiten en horarios determinados por esa persona.”

Esta separación se encuentra redactada claramente para equiparar las transmisiones terrestres y las realizadas por Internet si estas actúan como radiodifusiones tradicionales. Existe entonces una equiparación parcial entre la televisión y el Internet.

El CDPA también se ocupa de transmisiones encriptadas. La sección 6 (2) específica que la recepción de una emisión por un miembro 48 Tomlinson, Dave, “iPlayer Usage Effect - A Bandwidth Explosion”, Plusnet Community (2008), http://community.plus.net/blog/2008/02/08/iplayer-usage-effect-a-bandwidth-explosion/.49 OFCOM, The Communications Market 2011: TV and audio-visual, (2011), http://stakeholders.ofcom.org.uk/market-data-research/market-data/communications-market-reports/cmr11/tv-audio-visual/2.9. 50 OFCOM, The Communications Market 2011: Telecoms and networks, (2011), http://stakeholders.ofcom.org.uk/market-data-research/market-data/communications-market-reports/cmr11/telecoms-networks/5.13.

del público sólo es lícita si la transmisión encriptada requiere un decodificador, y si ese decodificador sólo se puede obtener a través de la emisora, o un tercero autorizado. En esta sección claramente se intenta regular los dispositivos sin licencia de descifrar para poder recibir las señales codificadas de satélite.

Aparte de lo que sucede en el ámbito de los derechos de autor, el ente regulador OFCOM es el principal encargado de salvaguardar el espectro audiovisual. OFCOM se ha dedicado a adoptar e implementar la la Directiva de servicios de comunicación audiovisual, situación que realiza de forma plena. Por ejemplo, OFCOM ya ha incluido en su Código de Radiodifusión extractos de la Directiva 2010/13/UE.51 Similarmente, OFCOM ha interpretado correctamente que el alcance de la Directiva es el de cubrir tanto los servicios de transmisión tradicionales, así como los servicios de video bajo demanda y otros similares en formato de envío por Internet. De acuerdo a lo que OFCOM ha dictado hasta ahora, se mantiene la distinción resaltada por la Directiva, entendiendo que los servicios de emisión y radiodifusión son sujetos a la misma regulación sin importar el medio de transmisión, siempre y cuando estos sean indistinguibles de los originales. Se entiende entonces que muchos de los servicios de video por demanda son sujetos a la misma regulación que las transmisiones en vivo.

Estados Unidos

A diferencia del amplio marco jurídico que existe en Europa, la ley estadounidense es relativamente parca al respecto, por lo que la mayoría de la práctica legal en este tema se ha llevado tanto por jurisprudencia en las cortes como por las acciones de entes reguladores como la Oficina de Derechos de Autor y la FCC.

Para empezar, las emisoras estadounidenses tienen un mandato específico dentro de la jurisprudencia de ese país impuesta por varios fallos judiciales.52 De acuerdo a la doctrina dictada entre otros por la Corte Suprema de Justicia, los medios de comunicación tienen un papel de “administradores públicos”, sujetos a responsabilidades públicas de responder a los intereses de las comunidades en las que operan. Esta doctrina ha creado un espacio regulador relativamente laxo, pero en el cual se sobreentiende que ciertas libertades que gozan las radiodifusoras se ven balanceadas por sus responsabilidades cívicas, tales como el hecho que son baluartes de la libertad de expresión.

En materia de derechos de autor, la principal protección se encuentra en el Título 17, § 106 del Código de los EE.UU., el cual le da derecho exclusivo al autor de una obra sonora y/o audiovisual el permitir que se interprete la misma al público. De igual forma a lo que sucede con el marco internacional, si alguien quiere retransmitir una obra por cualquier medio debe contar con el permiso del titular de los derechos.

Asimismo, el Título 47, § 325 del Código EE.UU. protege a los entes de radiodifusión contra la retransmisión no autorizada de sus señales, salvo excepciones estipuladas por ley.

Desde 1997, los legisladores del Congreso de EE.UU. han estado jugando con la idea de crear un régimen de licencias obligatorias para la retransmisión de señales televisivas por medio del Internet. Esto porque dentro del régimen vigente de derechos de autor existen licencias obligatorias que permiten a los operadores de cable y de satélite el retransmitir señales de televisoras que se encuentran en

51 Ver: http://stakeholders.ofcom.org.uk/broadcasting/broadcast-codes/broadcast-code-december-2010/appendix-2/. 52 CBS v. Democratic National Committee, 412 U.S. 94 (1973). Otros casos son el Red Lion Broadcasting Company v. FCC, 395 U.S. 367 (1969), y el National Broadcasting Corporation v. United States, 319 U.S. 190, (1943).


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sus paquetes, esto de acuerdo a lo dispuesto en las secciones § 111, § 119 y § 122 del Código de los EE.UU. La idea fue rechazada en el primer reporte que realizó el Senado en ese entonces, ya que el crear este sistema permitiría el envío de señales de forma indiscriminada a través del mundo.53 Esta fue la posición de la Oficina de Derechos de Autor por muchos años. En el año 2000, la entonces Directora de la Oficina opinó ante una comparecencia en el Congreso: “La Oficina de Derechos de Autor ha sido durante mucho tiempo una crítica de las licencias obligatorias para las retransmisiones por televisión. Una licencia obligatoria no es sólo una excepción de los derechos exclusivos del titular de los derechos, sino que también evita que el mercado decida el valor razonable de obras protegidas a través de los controles de precios establecidos por el gobierno. Además, creemos que una licencia obligatoria para las retransmisiones por Internet de señales de televisión no se justifica, y dicha actividad no es comparable a las retransmisiones por cable y satélite.”54

Esta ha sido la política que ha prevalecido hasta el presente, por lo que de forma histórica, los derechos de transmisión por Internet y los derechos de transmisión por medios tradicionales han recibido tratamiento separado en materia de derechos de autor, por lo menos en lo que respecta a las licencias obligatorias.

Los esfuerzos reguladores en materia de streaming por parte del gobierno estadounidense se han centrado, tal vez de forma poco sorpresiva, en la piratería de señal y la transmisión ilegal de programas televisivos por medio del Internet. Aunque existe un creciente mercado de transmisiones legales en línea, comprobado por el éxito de compañías como Hulu y Netflix, existe también un creciente mercado ilegal de transmisiones. De acuerdo a un estudio de la OCDE,55 varios sistemas de piratería de señal se ofrecen en Internet, algunos hasta cobrando cuotas comerciales para retransmitir eventos deportivos. Esto se realiza al existir un receptor que convierte la señal en un servidor y la retransmite al Internet. Aunque las leyes estadounidenses poseen en la actualidad protección contra estas acciones, el problema se ha considerado tal que en la actualidad los legisladores de los EE.UU. se encuentran considerando hacer cambios a la legislación para asegurar que la piratería de señal por Internet es sancionada plenamente. En una comparecencia ante el Congreso de los Estados Unidos, Maria Pallante, la ahora Directora de la Oficina de Derechos de Autor, comentó: “Aunque la transmisión puede implicar a varios derechos exclusivos, nuestra ley actual podría aplicar sanciones muy diferente a esta conducta basado en la tecnología que se utiliza y sin importar el resultado final - la difusión ilegal y no autorizada de obras protegidas. La Oficina de Derechos de Autor considera que esta disparidad merece seria consideración, y que el Congreso debe tomar en cuenta la posibilidad de modificar los estatutos penales de derechos de autor para hacer frente a la transmisión que causa grave daño a las acciones legítimas en el mercado de los autores.”56

Es la opinión de la Sra. Pallante que existe una discrepancia entre el tipo de sanciones existentes entre una infracción de derechos de autor por descarga de contenidos, y las sanciones por transmisiones de Internet. Lo que se buscaría con estas reformas es tratar de equiparar la protección existente sin importar el tipo de tecnología que se usa. Esto va de la mano con lo que hemos podido apreciar en otros países. Con respecto a las políticas de medios de comunicación en sí, el ente encargado ha sido la FCC. Tal vez siguiendo la filosofía general de regulación en los Estados Unidos, la FCC es relativamente abierta en 53 Oficina de Derechos de Autor, A Review of the Copyright Licensing Regimes Covering Retransmission of Broadcast Signals (1997). 54 Oficina de Derechos de Autor, Statement of Marybeth Peters The Register of Copyrights before the Subcommittee on Courts and Intellec-tual Property Committee on the Judiciary, (2000), http://www.copyright.gov/docs/regstat61500.html.55 OCED, Piracy of Digital Content, Case Study: the Sports Owners Sector, Editorial OCED (2009). 56 Oficina de Derechos de Autor, Statement of Maria A. Pallante Register of Copyrights before the Subcommittee on Intellectual Property, Competition, and the Internet Committee on the Judiciary, (2011), http://www.copyright.gov/docs/regstat060111.html.

lo que respecta a las transmisiones por Internet. No obstante, existen algunas restricciones.

Primeramente, cualquier ente emisor que se dedica a funciones de radiodifusión requiere de una licencia para transmitir girada por la FCC,57 incluyendo emisoras comerciales como no-comerciales.58 Lo interesante es que no resulta claro si este requerimiento cubre también a emisoras por Internet, aunque por lo general las regulaciones de la FCC están redactadas con radiodifusoras tradicionales en mente. Queda claro que varios de los requisitos reguladores de la FCC en materia de radiodifusión no aplican al Internet, y que cuando se considera ampliar alguno de estos derechos, el ente regulador lo ha hecho de forma específica.

Un ejemplo puede servir para ilustrar este punto. Gracias al Television Decoder Circuitry Act de 1990, la FCC tiene la potestad de requerir que televisoras y otros proveedores de contenidos audiovisuales deben proveer subtítulos para discapacitados. Este año la FCC realizó consultas con el fin de ampliar estas normas a transmisiones por Internet, principalmente a servicios de video bajo demanda, y retransmisiones de televisión en vivo por sistemas gratis o de pago.59 Aunque la propuesta extensión de las reglas a las transmisiones del tipo streaming se limitan a ciertos servicios específicos, es claro que la práctica de manejar la radiodifusión tradicional y el Internet de forma separada se ha mantenido en el máximo ente regulador estadounidense en esta materia.

Australia

Australia presenta un caso interesante con respecto a la protección y regulación de transmisiones por Internet. En el año 2006, la versión australiana del programa Big Brother se vio envuelta en un escándalo ya que se dio un supuesto acoso sexual entre dos participantes.60 Este incidente fue grabado por las cámaras, y aunque no fue transmitido en directo por televisión, si fue emitido por la versión en vivo de Internet.61 Bajo condiciones normales, y de haberse presentado esta situación en la transmisión televisiva, el canal y la compañía productora habrían sido sujetos a fuertes sanciones. Sin embargo, el caso fue remitido al ente regulador competente, la Autoridad de Comunicaciones y Medios Australiana (ACMA), el cual tuvo que admitir que porque el incidente no había sido transmitido en televisión, no podían sancionar a la emisora ya que carecían de legitimidad reguladora para lo mismo.62

Esta sonada decisión obligó a Helen Coonan, la ministra de Comunicaciones, Tecnologías de la Información y el Arte, a declarar que: “El anexo 5 de la Ley de servicios de radiodifusión (la ley) regula el contenido en línea. Se faculta a ACMA para revisar los casos en que el contenido en línea puede haber sido inadecuado, en contra de las normas establecidas en el Código de Clasificación Nacional. Sin embargo, se aplica a materiales que se descargan y que se ponen a disposición del público para su visualización en Internet. ACMA encontró que mientras que la transmisión en vivo por Internet podría haber sido visto por suscriptores de pago en ese momento, el material no había sido almacenado en sitio web de Big Brother, y en consecuencia el material no era contenido de Internet para los fines del Anexo 5.”

57 47 C.F.R. § 73.3527.58 FCC, In Re Tri-State University, Caso 67795 (2009). 59 FCC, In the Matter of Closed Captioning of Internet Protocol-Delivered Video Programming: Notice of Proposed Rulema-king, Notice of proposed rulemaking, MB Docket No. 11-154, http://transition.fcc.gov/Daily_Releases/Daily_Business/2011 db0919/FCC-11-138A1.pdf. 60 Stafford, Anabel, “Big Brother in bigger bother”, The Age (2006), http://bit.ly/vkhxBA. 61 Sweney, Mark, “The big internet streaming question” The Guardian (2006), http://www.guardian.co.uk/media/2006/jul/11/bigbrother.realitytv.62 Doherty, Ben, “No action likely on Big Brother”, The Age (2006), http://bit.ly/rCV6DX.


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En otras palabras, si el contenido hubiera sido una descarga, probablemente habría sido considerado contenido de carácter pornográfico, pero por haber sido una transmisión simultánea no-perenne por Internet, no caía dentro del marco regulador. Esto conllevó al gobierno australiano a pasar legislación que llega a equiparar el contenido transmitido por Internet, promulgando la idea que todo contenido que se ofrecen a través de Internet y dispositivos móviles están sujetos a las restricciones de contenido que se aplican a las emisiones de televisión.

Este resultado es tal vez el caso más extremo de equiparación de contenidos y de medios a nivel internacional, aunque realmente es una legislación que nació de un caso específico. Vale la pena acotar que Australia tiene una de las leyes de control de contenidos de Internet más rigurosas de los países desarrollados.

Para Finalizar... Es evidente que, como se comentó al principio del presente reporte, el tema de protección de transmisiones de audio y video por Internet carece de un marco internacional, lo que ha llevado a una colección de prácticas muy diversas por parte de entes reguladores alrededor del mundo.

En materia de derechos de autor, las emisiones de contenidos audiovisuales se encuentran amparadas por un mínimo de protección. Los autores ya tienen bastantes derechos exclusivos sobre sus obras, incluyendo derechos que se refieren únicamente a varias tecnologías de retransmisión. Aunque las instituciones internacionales no han tocado por ahora el tema de las transmisiones por Internet, varios países ya tienen en sus sistemas jurídicos una gama de derechos que protege este tipo de derechos conexos de una u otra forma. El fallido tratado sobre la protección de los organismos de radiodifusión de la OMPI ha servido para enturbiar mucho más las aguas que rodean el tema de streaming y webcasting. La fuerte oposición de varios sectores tecnológicos a cualquier tipo de tratado sobre este tema viene a confirmar que muchos legisladores y reguladores han acertado hasta ahora en darle tratamiento separado a las transmisiones tradicionales y las realizadas por la Red. Pranesh Prakash del Centre for Internet and Society (CIS) de la India se refirió hace poco ante el SCCR de la OMPI cuando se trataba el tema del tratado de radiodifusión, y opinó lo siguiente:

• “Los organismos de radiodifusión hacen dos tipos de inversiones para las cuales están protegidos. Invierten en infraestructura e invierten en adquirir licencias de obras bajo derechos de autor. La primera inversión está protegida por los derechos de emisión, y la última está protegida por derechos de autor. [...]

• El concederle más derechos a las grandes emisoras para sus transmisiones en línea, como se propone actualmente a través de la disposición sobre la “retransmisión”, mientras que se excluye a emisoras más pequeñas crea una jerarquía sin ninguna base ya sea principio o en el derecho vigente.”63

En cuanto a las políticas de medios y telecomunicaciones, las prácticas también son muy disímiles, pero con pocas excepciones, la práctica que ha prevalecido hasta ahora es el darle trato diferencial a las transmisiones en línea y a las tradicionales. Aunque nos encontramos 63 Prakash, Pranesh, “Statement of CIS on the WIPO Broadcast Treaty at the 23rd SCCR”, Centre for Internet and Society (2011), http://www.cis-india.org/a2k/blog/sccr-23-broadcast-cis-statement.

experimentando un cambio paulatino hacia la equiparación de regulación entre ambos ámbitos, particularmente con respecto a servicios de video bajo demanda, la separación de regulación todavía existe.

Es la opinión de este autor que los entes reguladores en materia de telecomunicaciones en los países de América Latina deben mantener una separación clara de legislación y regulación entre la radiodifusión tradicional (radio, televisión, cable y satélite), y las emisiones por Internet de cualquier índole. Cada vez resulta más claro que los mecanismos moderadores creados para gestionar las radiodifusiones tradicionales fueron ideados en un mundo analógico. Los retos presentados por las tecnologías digitales son muy diferentes a los que han preocupado a las autoridades del campo de difusión por muchos años. Aunque es cierto que el creer que el Internet ha cambiado todo en materia jurídica es una falacia,64en ciertos asuntos es evidente que el cambio tecnológico requiere de respuestas diferentes. Esto es muy cierto en el caso de las emisiones de contenidos por Internet, ya que las mismas tienen una serie de características que son completamente diferentes a las transmisiones analógicas.

Desde el carácter internacional de muchos proveedores hasta la existencia de posibles filtros tecnológicos, la difusión por Internet presenta retos únicos para los reguladores. Los nuevos mercados requieren análisis específico y soluciones ajustadas a cada tecnología. Incitamos a los reguladores de la región a que realicen estudios para redactar políticas que se reconcilien con la realidad de cada país.

Bibliografía

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190, (1943). • Red Lion Broadcasting Company v. FCC, 395 U.S. 367 (1969), • Sociedad General de Autores y Editores de España (SGAE) vs.

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• Directiva 93/83/CEE del Consejo de 27 de septiembre de 1993, sobre coordinación de determinadas disposiciones relativas a los derechos de autor y derechos afines a los derechos de autor aplicables a la radiodifusión vía satélite y distribución por cable, (DO L 248 , 06.10.1993).

• Proyecto de Propuesta Básica de Tratado de la OMPI para la 64 Para un artículo que ahonda un tanto sobre este tema, ver: Guadamuz, Andrés, ““Attack of the Killer Acronyms: The Future of IT Law”, 18:3 International Review of Law Computers & Technology 411-424 (2004).


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CAPÍTULO 5

Cómo Expandir Banda Ancha en Zonas Rurales


Marzo 2012

Por: Edwin San Román

La Importancia de las TICs y la Necesidad de Intervención del GobiernoLas Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) se han convertido en herramientas fundamentales para conseguir el desarrollo, el crecimiento económico y la inclusión social en los países. Es por ello que los gobiernos de la región han adoptado políticas para incrementar el acceso a los servicios de telecomunicaciones: telefonía e internet de alta velocidad.

En la presente sección, se describirán los beneficios derivados del acceso y uso de servicios de telecomunicaciones, en particular del internet de banda ancha. Posteriormente, se discutirá brevemente la necesidad de contar con políticas públicas orientadas a incrementar la cobertura de la banda ancha. Finalmente, se presentarán los diversos objetivos de política que pueden tener los países.

BeneficiosdelasTICsLas TICs tienen importantes efectos positivos sobre la economía de los países y la calidad de vida de los pobladores. A continuación se presentarán sus principales beneficios haciendo especial énfasis en el internet de banda ancha.

Las telecomunicaciones, como un elemento fundamental para el uso y desarrollo de las TICs, son valiosas y esenciales debido a que constituyen el medio fundamental para que los ciudadanos se comuniquen entre sí y debido a que son un factor determinante en el crecimiento económico y social de los países. La experiencia internacional1muestra que un incremento en la penetración de la telefonía móvil del 10% conlleva a un crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) de un 0.50%; y que un incremento del 10% en el servicio de internet de banda ancha2(banda ancha) representa un aumento de 1.3% en el PIB. A su vez, el crecimiento del PIB en los países incide directamente en una mejor calidad de vida para los habitantes.

Por otro lado, las TICs incorporadas al aparato productivo de los países tienen efectos directos en la mejora de la productividad en toda la economía mediante la reducción de costos que incide positivamente en la competitividad. Ello, a su vez, permite que las empresas ingresen a nuevos mercados y desarrollen nuevos modelos de negocios que fomentan el crecimiento económico. Por su parte, las unidades productivas de menor tamaño, especialmente aquellas ubicadas en zonas alejadas, pueden beneficiarse significativamente ya que las TICs acortan las distancias entre ellas y los mercados, los proveedores de insumos y permiten la capacitación en temas productivos. Adicionalmente, las TICs permiten aumentar la inclusión laboral, especialmente de los grupos vulnerables, mediante aplicaciones de trabajo a distancia. Todo esto conlleva a mejorar la calidad de vida de las personas.

1 Banco Mundial, Información y Comunicación para el Desarrollo, 2009.2 Internet de Banda Ancha, se refiere al acceso a Internet de alta velocidad. No existe una definición única sobre qué velocidad de acceso permite calificar a una conexión como de banda ancha. La Recomendación I.113 de la sección de normalización de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) considera banda ancha a una capacidad de transmisión mayor a la velocidad primaria de la Red Digital de Servicios Integrados (RDSI), es decir más de los 1,5 o 2 Mbit/s (http://www.itu.int/rec/T-REC-I.113-199706-I/en). El Grupo de Estadísticas TIC de la UIT entiende por banda ancha al acceso a una velocidad no inferior a 256 Kbit/s en al menos uno de los dos sentidos (bajada o subida) (http://www.itu.int/ITU-D/ict/handbook.html). En este documento se toma como referencia este último valor.

Cómo Expandir Banda Ancha en Zonas Rurales


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Beneficios del Internet de Banda Ancha

Entre los servicios y aplicaciones de TICs, la banda ancha ha tomado un lugar predominante en el mundo. En la actualidad, la banda ancha se considera una infraestructura básica para el desarrollo de los países, comparable a las redes de transporte y de electricidad. Por lo tanto, la banda ancha no debe ser concebida sólo como una tecnología o un servicio adicional de telecomunicaciones, sino como la herramienta imprescindible para el uso y aplicación de las TICs. En los últimos años se ha convertido en el elemento fundamental de un nuevo entorno que facilita el desarrollo de complementariedades estructurales y que genera una dinámica que impacta a todos los sectores sociales y productivos mediante un círculo virtuoso de desarrollo basado en los principios de dinámica, eficiencia, inclusión y colaboración que son propias de las redes de comunicaciones.

El despliegue y masificación del servicio de Internet de banda ancha ha iniciado una revolución, pues permite conectividad permanente, intercambio de contenidos multimedia e interactivos y prestación de servicios en línea en tiempo real independientemente de la ubicación geográfica. De esta manera aplicaciones avanzadas de nueva generación como e-gobierno, e-salud, e-educación y e-comercio pueden ser utilizadas en cualquier lugar que cuente con acceso a banda ancha. La convergencia tecnológica de redes, servicios y equipos terminales y el uso del protocolo IP3 (que permite la transmisión de señales digitales de voz, audio y video en paquetes de datos) han convertido a la banda ancha en una plataforma para la prestación de diversos servicios desde telecomunicaciones (telefonía, TV, radio) hasta servicios sociales que permiten la realización de una amplia gama de actividades a través de aplicaciones en tiempo real.En el documento “El avance de la Banda Ancha en América Latina y el Caribe”4 publicado por la CEPAL5 en diciembre del 2011, se proponen las siguientes definiciones sobre Banda Ancha:

• “Banda Ancha Básica es la prestada a través de medios alámbricos, o inalámbricos fijos o móviles, y permite desarrollar actividades simples: lectura de correo electrónico, lectura o descarga de documentos y navegación en general, comunicaciones escritas en línea y acceso a aplicaciones gubernamentales de bajo contenido de información como e-salud básica (sin video ni transferencia de imágenes de gran tamaño), e-gobierno básico de texto, entre otros. Su velocidad de bajada debe ser de al menos 256 Kbps y la de subida, de al menos 128 Kbps”

• “La Banda Ancha Avanzada hace posible disfrutar las actividades avanzadas ofrecidas por Internet, incluyendo el soporte al trabajo a distancia, video streaming de definición estándar con cierta compresión, videoconferencias, e-salud, e-gobierno y e-educación, entre otros. La velocidad de bajada debe ser mayor que 2 Mbps y la de subida, mayor que 512 Kbps”.

• “Banda ancha total es la que permite usar cómodamente las actividades de alta capacidad, como video streaming e IPTV de alta definición, telepresencia, intercambio de archivos de gran tamaño, teletrabajo con fácil intercambio de información de gran volumen, e-salud avanzada con transferencia de grandes volúmenes de información de imagen y video, e–educación incluyendo videos de alta definición, entre otras. Su velocidad de bajada debe ser mayor que 10 Mbps y la de subida, mayor que 768 Kbps”.

3 IP es acrónimo de Internet Protocol (en español Protocolo de Internet); es un protocolo usado para la comunicación de datos a través de una red.4 http://www.eclac.cl/cgi-bin/getProd.asp?xml=/socinfo/noticias/noticias/9/45579/P45579.xml&xsl=/socinfo/tpl/p1f.xsl&base=/prensa/tpl/top-bottom.xsl5 CEPAL Por sus siglas en español de la Comisión Económica para América Latina

Hoy en día, a través de la banda ancha, todos los ciudadanos, sectores económicos e instituciones del gobierno, independientemente de su

tamaño y ubicación, pueden gestionar gran parte de sus actividades de forma descentralizada. También pueden proveer y recibir servicios en línea, lo que les permite superar muchas barreras, en especial las geográficas. Los principales ejemplos se encuentran en los sectores de educación, salud y servicios del gobierno.

En el sector educación, la banda ancha posibilita la provisión deservicios a distancia y el acceso a una gran cantidad y diversidad de información disponible libremente en la red, independientemente de su ubicación geográfica. Asimismo, permite el acceso a aplicaciones educativas multimedia que facilitan los procesos de enseñanza y aprendizaje. Por otro lado, en el sector salud, la banda ancha permite mejorar la gestión de información y facilita la prestación de servicios médicos de diagnóstico y tratamiento a distancia. De este modo, especialistas que se encuentran en cualquier parte del mundo pueden colaborar a distancia, incluso en operaciones especializadas. En la administración pública, la banda ancha permite agilizar la atención al ciudadano, permitiendo ahorros significativos de tiempo y dinero. Asimismo, permite aumentar la transparencia de los procesos y facilita la participación ciudadana en las decisiones colectivas, reforzándola gobernabilidad. Adicionalmente, abre la posibilidad de nuevas oportunidades, con aplicaciones que permiten la gestión inteligente de los recursos.

Necesidad de Fomentar la Expansión y Uso

de Internet de Banda Ancha

Las innovaciones que acompañan a la revolución digital constituyen una fuente importante de oportunidades de crecimiento, pero al mismo tiempo representan una amenaza igualmente formidable para las áreas y países que no realicen los esfuerzos necesarios para difundirlas y adaptarlas. Es por eso que la banda ancha no debe ser únicamente un privilegio de los países ricos o de las grandes ciudades sino –y especialmente –debe fomentarse su desarrollo en áreas remotas y rurales. Así, dichas áreas podrán beneficiarse de mayor bienestar y desarrollo, aspectos a los que todas las comunidades tienen derecho.

Sin embargo, el impacto de la banda ancha sobre el crecimiento económico y el desarrollo de oportunidades no depende únicamente de la provisión del servicio, sino esencialmente del uso que se le dé. Para ello, es requisito que la población esté capacitada y motivada para hacer uso del servicio y sus aplicaciones. En este contexto, la capacitación es fundamental y tiene que ser inclusiva, evitando que ciertos sectores queden al margen del uso de esta tecnología. De no ser así, se estaría profundizando la desigualdad social y la exclusión del proceso de integración a la sociedad del siglo XXI.

Objetivos Nacionales de Políticas para

Expandir las TICs

La intervención del Gobierno se realiza bajo los objetivos de fomentar el acceso, la cobertura y el servicio universal de las TICs, en general. A continuación, se define cada uno de los principios mencionados6:6 Estas definiciones fueron extraídas de la Política sobre Servicio Universal aprobada mediante Resolución No. 016-01 del Consejo Directivo del Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones (INDOTEL) de fecha 23 de marzo del 2010.


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líneas. El estancamiento y reducción se deben fundamentalmente a la sustitución fijo-móvil8que se viene dando en forma creciente en los diferentes países.

Figura No1:Líneas telefónicas fijas por cada 100 habitantes en América Latina9

Fuente:ITU ICT Indicators Database, 2011

Telefonía Pública o Comunitaria

Con la finalidad de extender los servicios de telecomunicaciones a la población, los gobiernos impusieron condiciones en los contratos de concesión y/o ejecutaron proyectos con la finalidad de instalar teléfonos públicos (o teléfonos comunitarios) en las localidades donde no existían servicios de telecomunicaciones. En la práctica, estos teléfonos se instalaron en centros poblados que tenían una cantidad determinada de habitantes (por ejemplo en Perú y en República Dominicana se optó por centros poblados con más de 300 habitantes). La instalación de teléfonos públicos fue una medida exitosa en su momento. Las principales tecnologías usadas incluyen el multi-acceso radial, líneas fijas extendidas, redes de telefonía móvil y tecnología satelital en base al despliegue de VSAT10 para lugares remotos.

A través del tiempo, se utilizaron diversos mecanismos para la instalación los teléfonos públicos. Durante la primera ola de privatizaciones de los servicios de telecomunicaciones, los gobiernos impusieron, como obligación a las empresas privadas adjudicatarias, la instalación de dichos teléfonos en áreas previamente determinadas. Estas obligaciones constituyen la primera generación de proyectos para expandir los servicios en zonas rurales y no servidas. El objetivo fue balancear la alta rentabilidad y el gran mercado potencial existente en las grandes ciudades con la necesidad de extender el servicio a zonas rurales y de bajo poder adquisitivo. En Perú, por ejemplo, la empresa incumbente se comprometió a instalar teléfonos públicos en 1500 comunidades y pueblos rurales que no contaban con ese servicio.

Luego de los procesos de privatización, aún un gran número de localidades y comunidades no contaban con servicios de telefonía. Ello dio inicio a la segunda generación de proyectos de telecomunicaciones para llevar los servicios a las áreas rurales y no servidas. En esta etapa, los gobiernos (mediante sus Ministerios de Telecomunicaciones, autoridades regulatorias u otras instituciones estatales) se plantearon metas de instalar teléfonos públicos o comunitarios en localidades con un número determinado de 8 Sustitución fijo-móvil es el fenómeno por el cual un usuario que tenía un teléfono fijo domiciliario en su casa opta por sustituirlo por un teléfono móvil. Esto ocurre por dos razones: una de ellas por el hecho de que un teléfono celular puede ser llevado permanentemente por el usuario, y la otra debido a que muchas veces le resulta más económico al usuario tener un teléfono celular especialmente en la modalidad prepago. El patrón de consumo especialmente en los estratos bajos hace que el gasto con el teléfono celular sea menor al que se debería pagar como cargo fijo mensual en un teléfono fijo.9 Incluye Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Pana-ma, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.10 VSAT, por sus siglas en ingles de VerySmall Aperture Terminal, designa un tipo de antena para comunicación vía satélite.

• El acceso universal se entiende como la disponibilidad, a una distancia razonable, de redes y servicios de telecomunicaciones en forma pública, privada o compartida para todos los ciudadanos e instituciones en una comunidad determinada.

• La cobertura universal se define como la disponibilidad que tienen los ciudadanos para tener acceso a las redes de telecomunicaciones, en su lugar de residencia, de acuerdo a su capacidad de pago.

• El servicio universal es definido como una condición en la que los servicios de telecomunicaciones se suministran en forma generalizada a hogares o individuos en toda un área, lo que implica que sean a la vez accesibles y asequibles, sin impedimentos prácticos de suscripción y uso.

Los tres conceptos están relacionados entre sí y corresponden a diferentes etapas. El acceso universal prevé la disponibilidad de servicios, al menos públicos, de acceso a telecomunicaciones en localidades aledañas. La cobertura universal prevé la disponibilidad de servicios en el lugar en el que uno se encuentre. Nótese que el acceso y la cobertura universal se refieren a la disponibilidad del servicio más no al uso del mismo. El servicio universal, por el contrario, prevé que todos los hogares o individuos cuenten con el servicio en su lugar de residencia de manera personal (o a nivel de hogar). El servicio universal, por tanto, se refiere a que los usuarios no solo tengan acceso sino también hagan uso de los servicios de telecomunicaciones. Los proyectos que han impulsado los gobiernos han sido orientados inicialmente a conseguir el acceso universal, luego a lograr la cobertura universal; y, finalmente, lograr el servicio universal.

Estado Actual y Tendencias de los Servicios de Telecomunicaciones en la RegiónLos procesos de reforma, privatización y apertura a la competencia del sector telecomunicaciones trajeron como consecuencia un gran despliegue de infraestructura en las grandes ciudades y en ciudades intermedias. Es por ello que una proporción creciente de los países cuenta con servicios de telefonía fija (usualmente impuestos en los contratos de concesión), telefonía móvil e Internet de banda ancha. A continuación se describirá el estado actual y las tendencias de los servicios de telefonía fija, telefonía pública o comunitaria7, telefonía móvil, Internet de banda ancha, servicio satelital y acceso público a las TICs.

Telefonía Fija

Los despliegues de telefonía fija convencional (o telefonía domiciliaria), a pesar de su importancia, sólo han cubierto una pequeña parte de los territorios y se han concentrado en las áreas urbanas más populosas. Debido a ello, los niveles de penetración en la región (ver Figura Nº1) se mantienen por debajo del 20%. La tendencia mundial es de estancamiento en el crecimiento de líneas fijas e, incluso en algunos países en desarrollo, se observa una reducción del número de 7 Se denomina teléfonos comunitarios a aquellos que son instalados al interior de un negocio, institución o casa privada y que brinda servicio a los pobladores de la comunidad y por el cual el propietario recibe un pago.


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habitantes, usualmente entre 300 y 500 pobladores. Para lograr estos objetivos, los Estados otorgaron subsidios a los operadores, mediante subastas públicas, para la instalación y operación de telefonía pública en la áreas predeterminadas. Los subsidios debían cubrir los costos de instalación de la infraestructura mientras que los costos de operación y mantenimiento deberían ser cubiertos por los ingresos obtenidos por la operación del servicio (mediante las tarifas cobradas a los usuarios).

La mayoría de los proyectos implementados en esta etapa estuvieron basados en la tecnología satelital debido a sus menores costos de instalación y menores tiempos de despliegue, por tratarse de equipos modulares. Además, los equipos satelitales tenían la ventaja de evitar sabotajes y vandalismos a los que estaban sujetos los sistema radiales, especialmente por el robo de equipos y paneles solares (a diferencia de los equipos radiales (las repetidoras) estaban mayormente ubicados en áreas desoladas, los equipos satelitales podían ser instalados en el patio de las tiendas o casas). Los teléfonos satelitales se instalaron, generalmente, con sistemas de energía solar. Ello garantizaba la operatividad en comunidades donde no existían sistemas públicos de electricidad. La única desventaja de estos sistemas es que, debido a la topología que utilizan, tienen un fuerte impacto en la tarifa ya que todas las llamadas deben ser cursadas utilizando un hub-central. Es decir, al hacer una llamada, la señal enviada debe llegar al satélite, bajar al hub central, llegar a la central telefónica y retornar de la misma manera hacia el teléfono de destino. Este proceso es el mismo sin importar la ubicación de los teléfonos; en otras palabras, este proceso se da aún cuando la llamada se realiza entre dos teléfonos ubicados a pocos metros de distancia. De este modo, resulta más caro llamar a un teléfono público vecino que llamar a un teléfono en una ciudad principal, que no opera con tecnología satelital.

La importancia de los teléfonos públicos empieza a decaer a inicios de este siglo, especialmente en el periodo 2005-2010, debido al crecimiento impresionante de la cobertura y número de usuarios de las redes móviles. En muy poco tiempo, estas redes llegaron a comunidades y centros poblados ubicados en zonas donde era inimaginable pensar que podían llegar, aún para los promotores más entusiastas de la telefonía móvil. Las zonas rurales y no servidas pasaron de no tener ningún tipo de servicio de telecomunicaciones a contar con teléfonos públicos en las comunidades; luego, se buscó que cada hogar tuviera acceso a la telefonía móvil y la situación actual está encaminada a que todos los miembros del hogar cuenten con dichos teléfonos. En otras palabras, el acceso universal está siendo desplazado por el servicio universal como estándar en el mercado de las telecomunicaciones. Esta situación, sin embargo, presenta problemas para los teléfonos públicos ya que la sustitución de la telefonía comunitaria por móvil ha reducido significativamente el tráfico cursado por los primeros. Este fenómeno ha causado serios problemas a las empresas operadoras, quienes tienen la obligación de mantener el servicio de telefonía pública por los contratos firmados pero los ingresos obtenidos no permiten cubrir sus costos de operación.

Los modelos de negocios utilizados por los operadores de telefonía pública estaban basados en niveles de tráfico que les permitían tener sostenibilidad en el tiempo. La llegada de las redes móviles redujo de manera significativa dichos niveles, hasta llegar en muchos casos a cero tráfico. En los últimos dos años, las empresas con problemas y los gobiernos de diversos países (por ejemplo Perú y República Dominicana) negociaron posibles soluciones a este problema. En muchos casos, se optó por autorizar el traslado de los teléfonos a localidades que no cuentan con el servicio. Sin embargo, se generó

la discusión sobre quién debe asumir los costos del traslado. Esta discusión aún se mantiene; pero, en Perú, algunos operadores optaron por asumir el costo. La sustitución de la telefonía pública puede generar problemas más complejos como la quiebra de las empresas operadoras y el cese del servicio, como se dio en República Dominicana. Un aspecto importante a tener en cuenta es que los pobladores prácticamente no han notado el impacto, pues un alto porcentaje de ellos ya cuenta con teléfonos móviles.

La creciente importancia de la telefonía móvil ha llevado a suspender los programas del gobierno que buscaban incrementar la cobertura de telecomunicaciones con teléfonos públicos. La nueva estratégica pública está orientada a extender la cobertura móvil hacia zonas no servidas.

Telefonía Móvil

El despliegue de redes de telefonía móvil ha crecido de manera exponencial en el último quinquenio; actualmente 9 de cada 10 personas en la mayoría de países de la región cuenta con un teléfono móvil (ver Figura Nº2). El crecimiento se debe, principalmente, a (i) la reducción de costos para el despliegue de la infraestructura,(ii) la introducción de la modalidad prepago (mediante la cual el usuario puede controlar su gasto),(iii) la masificación del uso del servicio,(iv)la consecuente disminución de precio de los equipos terminales; y,(v) las campañas y promociones de los operadores, quienes ofrecen equipos terminales a bajos precios o incluso sin costo. En muchos países de la región, el nivel de penetración de la telefonía móvil ha superado el 100%11. De este total más del 90% de las líneas son de la modalidad prepago.

Figura No2: Líneas telefónicas móviles por cada 100 habitantes en América Latina12

Fuente:ITU ICT Indicators Database, 2011

No obstante el gran crecimiento en la cobertura de las redes móviles, aún quedan localidades pequeñas o muy alejadas que no cuentan con el servicio. Con la finalidad de que los servicios móviles cubran a la totalidad de la población de los países, los gobiernos han iniciado una política de obligaciones de cobertura en el otorgamiento o renovación de concesiones y en los procesos de subasta de nuevo espectro. Es decir, los permisos de operación y asignación

11 Las condiciones tarifarias y altos cargos de interconexión existentes en muchos países han originado que las llamadas en la misma red on-net sean mucho más baratas, e incluso gratuitas; comparadas con los costos de las llamadas a otros operadores. Esto incentiva a que muchos usuarios opten por tener teléfonos de dos o más operadores, lo que incide en nivel de penetración.12 Incluye Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panama, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.


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de espectro se realizan a cambio del despliegue de redes móviles en zonas no servidas (en algunos casos, esta es la única condición mientras que en otros es adicional al pago de derechos). También, dentro de la política de servicio y acceso universal, se han llevado a cabo licitaciones en las que se ofrecen subsidios a los operadores para el despliegue de infraestructura en localidades predeterminadas. El uso de redes móviles para incrementar la cobertura de servicios de telecomunicaciones en áreas rurales constituye la tercera generación de proyectos.

Los proyectos de tercera generación se han llevado a cabo con éxito en Chile, Perú, Nicaragua, República Dominicana, entre otros. Cabe destacar que en República Dominicana, además de brindar servicios de voz, se requiere que los operadores brinden servicios de datos de alta velocidad usando tecnología 3G.

Internet de Banda Ancha

A diferencia del acceso a telefonía móvil, el acceso a internet no se encuentra tan expandido en la región. En la mayoría de países, solo el 20% de los hogares cuenta con conexión de internet (ver Figura Nº3). Ello refleja que aún queda mucho por hacer para masificar el acceso y uso de internet; y más aún, de la banda ancha.

Figura No3: Acceso de banda ancha por cada 100 hogares en América Latina13

Fuente: ITU ICT Indicators Database, 2011

En la mayoría de países de la región, el acceso a Internet de banda ancha14se brinda principalmente mediante las redes de cobre de las operadoras de telefonía fija (con tecnología ADSL) y mediante la televisión por cable (con tecnología DOCSIS). A su vez, las tecnologías inalámbricas han empezado a ser utilizadas; una de las primeras es la tecnología WIMAX15 que es considerada una solución muy atractiva para áreas rurales y remotas debido a su gran alcance y carácter inalámbrico. No obstante, los retrasos en la estandarización e interoperabilidad, las restricciones financieras, y especialmente los problemas con los proveedores de la tecnología que no cumplieron con las promesas de entrega de los equipos, trajeron como consecuencia problemas económicos para los operadores16.13 Incluye Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.14 En este documento se menciona Internet para referirse al acceso a los servicios de Internet de banda ancha en vista que los servicios de banda angosta, que usan las redes conmutadas, ya no se consideran como accesos que puedan usarse para acceder en forma eficiente al Internet en estos tiempos de convergencia y multimedia.15 WIMAX es el acrónimo en inglés de Worldwide Interoperability for Microwave Access, y es una tecnología inalámbrica que permite la transmisión de datos de alta velocidad con muy buenas características de propagación.16 Por ejemplo, UNE en Colombia se vio obligada a desmantelar su red.

Los despliegues realizados en Chile, Colombia, Nicaragua, Perú y República Dominicana no han logrado los crecimientos esperados y, en algunos casos, se ha registrado una disminución en el número de usuarios. Todo esto ha llevado a que no se logre la masificación esperada de esta tecnología; por tanto los costos del equipamiento y especialmente el costo del equipo terminal se mantienen en niveles altos comparados con los costos de otras tecnologías17.

Por su parte, las empresas de telefonía móvil han empezado a desplegar infraestructura para brindar los servicios de tercera generación (3G) utilizando las tecnologías W-CDMAy CDMA 200018 basada en EV-DO19, en las frecuencias asignadas para brindar los servicios de voz. Con la implementación de estas tecnologías, actualmente las empresas pueden ofrecer servicios de acceso a Internet con velocidades superiores a 1 Mbps. En algunos países se empezó a introducirla tecnología denominada LTE20, que proporcionará servicios de acceso a datos hasta velocidades de 100 Mbps, según estimaciones previas.

En el caso del despliegue de LTE, existen dos modelos principales: (i) el del operador móvil que sigue la estrategia tradicional de desplegar la red con la finalidad de atender a los segmentos de alto poder adquisitivo y luego arropar el resto de la población; y, (ii) el de operador que intenta lanzar servicios de banda ancha inalámbrica fija mediante LTE. El principal ejemplo es DirecTV/Sky que había lanzado inicialmente WiMAX en Argentina en el 2010 pero luego se inclinó por LTE en su lanzamiento en Brasil (2011) y es esta estrategia la que planea replicar en el resto de la región. Los operadores con LTE en América Latina en el año 2011 son: Antel en Uruguay, AT&T en Puerto Rico, Claro en Puerto Rico, Sky en Brasil y UNE en Colombia.

A pesar del crecimiento de las redes 3G, su despliegue está circunscrito a las grandes ciudades y el costo de acceso a los servicios de internet de banda ancha se mantiene alto, comparado con el acceso víaXDSL. No obstante, el crecimiento y la masificación del despliegue de redes con tecnología W-CDMA (HSPA o HDSPA) está originando que los costos de los equipos para la instalación de la infraestructura y los costos de los equipos terminales estén bajando considerablemente y en forma progresiva. Un ejemplo de ello son las computadoras de bajo costo (netbooks) y las tablets21 que traen incorporada la conexión a las redes de tercera generación. Los operadores de telefonía móvil, en algunos países, han empezado a ofrecerlas conjuntamente con sus servicios de internet de banda ancha.

Los operadores que brindan servicios de telefonía móvil y cuentan con espectro suficiente, instalan radios 3G y antenas sobre la infraestructura ya existente para brindar servicios de banda ancha. Así, el equipamiento para ofrecer internet de banda ancha tiene un costo estimado de entre USD 40 mil a USD 50 mil por estación base. No obstante, la masificación de los teléfonos inteligentes, el uso de tablets y de los servicios de internet móvil y el incremento del acceso a servicios de redes sociales, audio y video han originado un incremento casi exponencial en el uso de la capacidad de las redes de transmisión que enlazan las estaciones base.

Como consecuencia, las redes troncales de transmisión o backhauls también han visto incrementados sus tráficos de manera exponencial. En gran parte de los países de la región, la mayor parte de las redes 17 Este es un factor primordial ya que la experiencia ha demostrado que el nivel de costo de los equipos terminales es un factor determi-nante y primordial para el éxito y masificación de cualquier tecnología.18 CDMA 2000, es el acrónimo de Code Division Multiple Access una familia de estándares de telecomunicaciones móviles de tercera generación (3G) que utilizan CDMA, un esquema de acceso múltiple para redes digitales, para enviar voz, datos, y señalización (como un número telefónico marcado) entre teléfonos celulares y estaciones base. 19 EV-DO es el acrónimo de Evolution-Data Optimized o Evolution-Data Only, y es un estándar de telecomunicaciones para la transmi-sión inalámbrica de datos a través de redes de telefonía celular evolucionadas desde IS-95 (cdmaOne).20 LTE es el acrónimo de Long Term Evolution y es un nuevo estándar de la norma 3GPP, que permitirá la evolución a Redes llamadas de Cuarta Generación o 4G.21 Tablet o tablet computer (en español tableta) es un tipo de computadora portátil con la que se puede interactuar a través de una pan-talla táctil o multitáctil; el usuario puede utilizar una pluma stylus o los dedos, sin necesidad de teclado físico ni ratón.


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de transporte son redes microondas y las redes de fibra óptica están limitadas a enlazar grandes ciudades. Las redes microondas fueron diseñadas y dimensionadas para brindar servicios de voz. Por tanto, el incremento del tráfico de datos genera problemas de saturación (actualmente o en el futuro próximo) y requiere que las redes sean reforzadas para seguir atendiendo la creciente demanda de servicios de datos.

Servicio Satelital

La provisión de servicios de telefonía y acceso a Internet usando la tecnología satelital se encuentra vigente. No obstante, el alto costo de instalación y operación–debido al alto precio de los enlaces satelitales–y el efecto que tienen las condiciones atmosféricas en la calidad del servicio, han originado que sea utilizada únicamente para atender áreas muy distantes donde no exista otra alternativa más económica para llevar los servicios de telecomunicaciones.

Antena Satelital con femto-celda que provee servicio de telefonía fija inalámbrica e Internet en Perú

Acceso Público a Internet

La baja penetración del acceso a Internet y de computadoras en la región, ha originado que muchas personas, especialmente la gente joven, recurran a centros de acceso público a internet (llamados centros de internet, telecentros, cyber-cafés, café internet o cabinas públicas) para poder navegar en la red. Estos centros que brindan servicio al público en general y cobran entre USD 0.30 y 1.00 por

cada hora de acceso se han convertido en una excelente alternativa para que pobladores de pocos recursos económicos puedan acceder a internet. En muchos países, esta modalidad de acceso ha sido masificada y tiene un rol importante como incubadora, pues una vez que los jóvenes aprenden a usar el internet y ven los beneficios que obtienen influyen en sus padres para poder contar con el servicio en sus casas. Posteriormente, los pobladores explotan el servicio que tienen en casa y lo usan intensamente como herramienta productiva y de contactos que les permiten incrementar sus ingresos y pagar por el servicio.

Café Internet en Nicaragua

Tecnologías para Brindar Servicios de Telecomunicaciones en Áreas Rurales y no ServidasDe lo expresado en las secciones anteriores se puede concluir que el despliegue de redes de comunicaciones tienen efectos importantes en el desarrollo y mejora de la calidad de vida de los pobladores. Por ello, resulta importante que los gobiernos de la región fomenten la expansión de los servicios hacia áreas rurales y otras áreas que no cuentan con servicio. En términos de servicios de voz, cerca del 95% de la población de la región tiene acceso a telefonía móvil. Por tanto, el énfasis debe estar puesto en el internet de banda ancha debido a su potencial para mejorar la vida de los pobladores. Además, la banda ancha tiene importantes efectos positivos en todos los sectores económicos e instituciones públicas por lo que su masificación resulta beneficiosa para toda la sociedad. Esto se traduce en mayor crecimiento del PIB, la mejora de la eficiencia y la inclusión de zonas rurales y no servidas. Como consecuencia de todo ello, la mayoría de gobiernos de la región han determinado que el acceso a internet de alta velocidad debe estar disponible en todo el territorio nacional, al menos hasta el nivel de los gobiernos locales como municipios o distritos.

Con la finalidad de lograr este objetivo, los Estados se encuentran abocados en la elaboración de estudios que permitan formular proyectos para licitar la provisión del servicio en determinadas áreas con fondos públicos o fondos de servicio universal de telecomunicaciones, si existen. El diseño de las licitaciones debe considerar todos los elementos necesarios para proveer el servicio en las localidades desde las redes de transmisión de datos hasta el acceso a la última milla.


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Sistemas de Transmisión

Para que existan servicios de Internet de banda ancha en las comunidades, lo primero que se necesita es que el Internet de alta velocidad llegue hasta la localidad. Para ello se requieren sistemas de transmisión que enlacen las redes troncales (o backhauls) con los puntos de presencia (POPs) ubicados en las localidades beneficiarias. Las redes de transmisión pueden ser enlaces de microondas, de fibra óptica o satelitales. La elección de una u otra tecnología depende de dos factores principales: nivel de tráfico esperado y complejidad de la geografía.

Así, las redes de fibra óptica deben ser la opción para interconectar puntos importantes a lo largo de los países, que tengan altos niveles de tráfico (del orden de los Gbps). En casos de lugares alejados, agrestes o de difícil acceso, la tecnología más adecuada es la satelital. Sin embargo, las limitaciones de ancho de banda y los altos costos hacen que, en muchos casos, resulte mejor emplear accesos de fibra o microondas. Las redes microondas son adecuadas para niveles medios de tráfico (del orden de los cientos de Mbps). Es importante mencionar que la decisión de construir una red de transmisión requiere de una visión dinámica de la evolución esperada del tráfico; de lo contrario las redes pueden saturarse y quedar obsoletas en muy poco tiempo.

Conectividad de Última Milla

Luego de contar con el servicio en los POPs de las comunidades, el siguiente paso es llevar el servicio al usuario final (o llegar a la última milla); es decir, a usuarios individuales, empresariales y oficinas gubernamentales. Existen diversas alternativas para lograr la conectividad de última milla: upgrade de servicios móviles, accesos inalámbricos nuevos y fibra óptica.

El upgrade de la infraestructura móvil usada para brindar servicios de voz es la primera alternativa que ha sido puesta en práctica por los operadores de telecomunicaciones en la región. Ello se debe principalmente a la baja inversión requerida (ver Sección 2.4) y a la adecuada calidad de servicio (con velocidades de hasta 5 Mbps). La provisión de internet de banda ancha en zonas que no cuentan con infraestructura móvil puede hacerse mediante nuevos accesos inalámbricos, que permiten despliegues rápidos y no requieren de grandes inversiones. Para este tipo de despliegue, y especialmente en áreas rurales y no servidas, se pueden utilizar frecuencias no licenciadas. Otra alternativa para la conectividad de última milla es usar fibra óptica (mediante la tecnología GPON22). Dicha tecnología resulta potente para brindar servicios a clientes finales ya que permite el soporte global multiservicio que incluye servicios de voz (TDM, SONET, SDH0, Ethernet 10/100 base T, ATM, Frame Relay). Esta tecnología presenta dos grandes ventajas: alcance físico de hasta 20 kilómetros y gran ancho de banda (incluyendo tráfico simétrico

de 622Mbps, y 1.25Gbps y asimétrico de 2.5Gbps en sentido descendente y 1.25Gbps en sentido ascendente). Debido a su masificación, se presenta como una alternativa interesante ya que los costos de implementación se empiezan a reducir (que es el principal aspecto negativo de esta tecnología).

22 GPON por su siglas en Ingles Gigabit-capable Passive Optical Network fue aprobada en 2003-2004 por ITU-T en las recomendaciones G.984.1, G.984.2, G.984.3, G.984.4 y G.984.5

Propuesta para el Despliegue de Infraestructura de Banda Ancha en Zonas no ServidasLa discusión actual entre los técnicos está centrada en cuál es la mejor manera de llegar a dichas zonas. La primera parte de la discusión está relacionada a las redes de transmisión que se deben usar. Una propuesta consiste en usar sistemas de transmisión basados en fibra óptica hasta los POPs de las localidades. Esta propuesta garantiza el acceso a un gran ancho de banda en cada localidad pero puede tener costos muy altos. Además, puede generar el despliegue de infraestructura sobredimensionada que no será utilizada de manera eficiente, aún si se considera todo el periodo de vida útil de la red. Por tanto, la decisión de desplegar una red de fibra debe evaluarse tomando en cuenta tecnologías alternativas (microondas, otros sistemas de transmisión inalámbricos o sistemas satelitales).

Las administraciones deberán tener en cuenta que el objetivo que se tiene es que el Internet de Banda ancha llegue a la comunidad en la calidad y cantidad necesaria, de acuerdo a la realidad socioeconómica, social y cultural de cada comunidad, así como que el costo de la provisión de los servicios sea asequible. En otras palabras, los hacedores de política deben privilegiar las características y condiciones de los servicios a ser prestados y no la tecnología que debe usarse. Esta decisión debería dejarse a la industria, que es la encargada de brindar los servicios y, por tanto, es la parte interesada que se encuentra más capacitada para elegir la tecnología que sea costo-eficiente y que permita ofrecer el servicio solicitado. Sin embargo, los países deben determinar cuál es el umbral de velocidad para que una conexión a internet sea considerada como de banda ancha. Dicha definición debe ser consensuada con grupos de usuarios y operadores en función de la demanda esperada.

Sin perjuicio de lo anterior, si los gobiernos van a participar de asociaciones público-privadas (mediante financiamiento, cofinanciamiento o subsidio) en el despliegue de la infraestructura, necesitan contar con un diseño base para poder determinar el subsidio máximo a entregar. Este diseño es tomado como referencia en términos financieros; como se mencionó anteriormente, el diseño final y la tecnología a usar deben ser determinados por el operador que despliegue la red.

Dentro del contexto arriba indicado se recomienda determinarla demanda existente de estos servicios en las comunidades que serán atendidas y hacer las proyecciones en función a la población y su nivel socio económico. Las proyecciones deben hacerse para un horizonte de cinco años como máximo. Es importante también tener en cuenta los nuevos servicios que se quiere prestar, poniendo énfasis en los requerimientos del sector público.

En base a estos resultados se determina cual debería ser la capacidad de la red que se deberá instalar y las características del servicio de los puntos de presencia “POPs” de cada localidad. Seguidamente, tomando en cuenta la distancia existente entre las localidades y las redes de transporte de alta velocidad, se debe determinar la forma más eficiente para la interconexión utilizando la tecnología más apropiada y que represente en menor costo. Cabe mencionar que para el diseño de la red de referencia, se deben tomar en cuenta los costos de operación y mantenimiento además del costo de la inversión.


Marzo 2012

El objetivo final de los países de la región debe ser que todas las localidades existentes en el país deben contar con conectividad de banda ancha. Para ello, se considera que es necesario e imprescindible que los países tengan como política nacional inicial que al menos todas las capitales de los departamentos o provincias y distritos cuenten con puntos de presencia de internet de banda ancha (POPs) que puedan atender a la demanda existente y futura.

Dichos POPs deben garantizar el acceso a banda ancha a todas las instituciones públicas existentes en la localidad con énfasis en el sector educación y salud. Además, los POPs deben permitir dar servicio a las instituciones y privados que lo soliciten, a cambio de un pago que les permita asequibilidad. La tecnología para interconectar estas POPs con la redes de debe dejarse libre, como se manifestó anteriormente, para que la industria la determine. Estas redes, si son financiadas o cofinanciadas con fondos estatales, deben ser neutrales y abiertas y estar a disposición de todo el sector de telecomunicaciones. En dichos casos, el Estado debe garantizar el acceso a cambio de un que cubra los costos de operación y mantenimiento y otorguen una utilidad razonable. También es deseable que cubra los costos de inversión, salvo en casos de localidades muy lejanas donde el estado debería cubrir parte de esta inversión que haga rentable la inversión.

Caso de Estudio: Proyecto de Conectividad Rural de Banda Ancha23

El proyecto de conectividad rural de banda ancha de Republica Dominicana es tomado como un modelo a seguir en lo referente al despliegue del servicio de banda ancha en las aéreas rurales. A inicios del año 2008, únicamente 57 localidades contaban con oferta de servicios de banda ancha, servicio de telefonía fija y servicio de telefonía móvil. En ese año, el Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones (INDOTEL) tomó la decisión de promover un proyecto que permitiese cubrir con servicios de banda ancha a todos los distritos del país (384). Finalmente, se proyectó llegar a 506 localidades ubicadas a lo largo de todo el país.

En las bases de la licitación se especifico únicamente la calidad y tipos de servicio que debían brindarse, más no la tecnología. Como resultado, la empresa ganadora, luego de hacer su evaluación técnico-económica, determinó desplegar una combinación de tecnologías: (i) en las localidades que contaban con servicios de telefonía fija, optaron por utilizar medios alámbricos mediante el despliegue de servicios basados en ADSL; (ii) en las localidades que contaban con servicios de telefonía móvil de 2G, optaron por realizar upgrades a las estaciones base para brindar servicios en 3G; (iii) en las áreas que no contaban con infraestructura previa, optaron por instalar estaciones base 2G/3G.

El resultado del proyecto, en enero del año 2012 era que el 97% de las localidades ya contaban con servicios de banda ancha. Se estima que antes del mes de abril del mismo año todas las 506 localidades cuenten con servicio.

23 Para más detalle, ver: San Román, E. (2009) Present Background Paper on Bringing broadband to rural areas: a step-by-step approach, the experience of the Dominican Republic. ITU.http://www.itu.int/ITU-D/treg/Events/Seminars/GSR/GSR09/doc/GSR09_Backgound-paper_UAS-broadband-DR-web.pdf


Marzo 2012

Andrés Guadamuz es Vicepresidente de la empresa de software costarricense Innova Technology. Además es editor técnico de la Revista jurídica SCRIPTed, consultor independiente y director asociado del Centro SCRIPT de estudios de Propiedad Intelectual y Tecnologías de la Universidad de Edimburgo, donde también fungió como profesor de Derecho de Comercio Electrónico hasta el año 2010. Andrés tiene una Licenciatura en Derecho y obtuvo una Maestría en Derecho en Derecho Comercial Internacional en la Universidad de Hull y un Máster en Filosofía de la Universidad Queen’s de Belfast. Se ha desarrollado como consultor internacional de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual y actualmente es representante ante el mismo organismo de la organización no-gubernamental Creative Commons. Sus principales áreas de investigación son el licenciamiento abierto tanto en software como en obras científicas y culturales, temas en los cuáles ha publicado numerosos artículos. Ha publicado dos libros, uno titulado “Technology Transfer, Open Licensing and Developing Countries” con la editorial alemana Lambert Academic Publishing; y uno titulado “Networks, Complexity and Internet Regulation” con la editorial británica Edward Elgar. Ha sido entrevistado en varios medios en Europa, Estados Unidos y Latinoamérica con respecto a temas de derecho y nuevas tecnologías, y escribe habitualmente artículos en el Blog TechnoLlama.

Juan B. Gnius cuenta con una experiencia de más de 16 años siguiendo el desarrollo pormenorizado de la industria de las telecomunicaciones y TICs de América Latina. Autor de más de 40 estudios de mercado, ha trabajado en proyectos de consultoría referidos a la introducción de nuevas tecnologías, la estructura del mercado de transmisión de datos, el desarrollo competitivo del mercado de proveedores de servicios de Internet, entre otros. También ha dictado seminarios especializados para operadores de telecomunicaciones sobre la estructura competitiva de la industria, regulación y tecnología en diferentes mercados.

Gnius también ha participado como orador en diversos congresos y exposiciones de telecomunicaciones de América Latina, invitado por la Embajada de Estados Unidos en México, CDG Latin America, GSMA Latin America, entre varios otros. Con frecuencia su visión como experto sobre la industria es requerida por diversos medios especializados y de negocios de la industria.

Previo a su labor en Signals, el Sr. Gnius trabajó como Director de Contenidos de Convergencialatina, donde fue autor de numerosos análisis y estudios de la industria regional de telecomunicaciones. Como periodista especializado, se desarrolló en la revista Convergencia Telemática. También publicó en medios regionales sobre el sector, como la Revista de la Asociación Latinoamericana de Celulares (Alacel), y la publicación de la Comisión Interamericana de Telecomunicaciones de la Organización de Estados Americanos (CITEL).

La formación académica del Sr. Gnius incluye estudios en la Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires, Argentina y en la Universidad de Viña del Mar, Chile. Actualmente se desempeña como Vicepresidente y Director de Operaciones de Signals Telecom Consulting.

Acerca de los Autores


Marzo 2012

Jose F. Otero es Presidente y fundador de la consultora internacional Signals Telecom Consulting con oficinas en Buenos Aires (Argentina), San Juan (Puerto Rico) y Montevideo (Uruguay). El Sr. Otero es uno de los principales expertos de la industria de telecomunicaciones de América Latina y el Caribe. Su experiencia incluye trabajar en proyectos relacionados con el desarrollo de la industria de TV Paga (CATV, IPTV y DTH), las implicaciones de la convergencia y consolidación para el sector, viabilidad de comercializadoras para servicios de larga distancia y MVNOs, VoIP dentro del marco regional, servicios móviles, 3G, LTE, OTT, y otros.

En el pasado el Sr. Otero se ha desempeñado como investigador invitado (Fellow) para el Instituto de las Américas, un centro de estudio y promoción de relaciones bilaterales entre los EEUU y América Latina y que es parte de la Universidad de California en San Diego (UCSD). También se ejerció como investigador asociado del instituto de estudios universitarios Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) basado en México.

Su experiencia laboral incluye colaborar en proyectos para instituciones como Banco Mundial, la Comisión Interamericana de Telecomunicaciones (CITEL) una agencia de la Organización de Estados Americanos (OEA), la Casa Blanca y el Departamento de Comercio de los EEUU. Adicionalmente ha desarrollado proyectos para diversas consultoras, entre ellas Informa Telecoms & Media, Gartner Group y The Strategis Consulting Group.

Asimismo, frecuentemente es orador en congresos de telecomunicaciones recibiendo invitaciones para participar en foros organizados por la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de Colombia, el Ministerio de la Informática y las Comunicaciones de Cuba, la Comisión Federal de Comunicaciones de EEUU (FCC), AHCIET, la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) una agencia de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Unión Caribeña de Telecomunicaciones (CTU), la Asociación Caribeña de Operadores Nacionales de Telecomunicaciones (CANTO), el National Telecommunications and Information Administration (NTIA) y la Junta Reglamentadora de Telecomunicaciones de Puerto Rico, entre otros.

Autor de más de 100 análisis sobre los mercados de telecomunicaciones de América Latina y el Caribe, el Sr. Otero participó como miembro del Consejo Consultivo del desaparecido boletín Latin America Telecom Advisor publicado por el Inter-American Dialogue de los EEUU. También ha contribuido con el China Communications Journal, la publicación del Instituto de Comunicaciones de China y endosada por el Ministerio de Información e Industria (MII) de la Republica Popular de China.

Frecuentemente, comparte su perspectiva del mercado de telecomunicaciones de América Latina y el Caribe en medios de información como Associated Press, Bloomberg, Dow Jones, Financial Times, Los Angeles Times, Reuters, The Economist, The Miami Herald, The Wall Street Journal, Agencia Estado (Brasil), Convergencia Digital (Brasil), Diario Financiero (Chile), El Nacional (Venezuela), El Nuevo Día (Puerto Rico), El Universal (México), Expansión (México), Gaceta de los Negocios (España), InfoBae (Argentina), Jamaica Gleaner, La Republica (Costa Rica), Latin Finance, Latin Trade, Portafolio (Colombia), Reforma (México), Semana Económica (Perú), TeleTime (Brasil), y el Trinidad Guardian (Trinidad & Tobago) entre otros. También ha sido entrevistado por medios como CNN, Expectativa Digital (Venezuela), National Public Radio (EEUU), Telam (Argentina), Teleantioquia (Colombia), Telemundo (EEUU), TV Azteca (México), Univision, ZNS-TV (Bahamas) por nombrar algunos.


Marzo 2012

Henoch Aguiar, especialista en comunicaciones y políticas digitales, se ha desempeñado, desde 1985, como consultor, académico, experto internacional y funcionario público argentino. Nacido en Córdoba, Argentina, en 1955, es abogado, recibido en Francia; diplomado en Economía y Finanzas por el Instituto de Estudios Políticos de Paris, y master en dirección de empresas del IAE, Universidad Austral. Ocupó diversos cargos públicos: Secretario de Comunicaciones de la Nación (1999-2001), director por concurso de la ComisiónNacional de Telecomunicaciones (1993-95), asesor de la Secretaría General de Presidencia de la Nación (1987-89) y de la Secretaría de Información Pública (1985-87), en la República Argentina. Durante su gestión como Secretario de Comunicaciones, en el 2000, estableció el marco regulatorio argentino de telecomunicaciones hoy vigente, bajo los principios de plena competencia, convergencia tecnológica, integración de servicios y transparencia regulatoria. Argentina adoptó el modelo de Licencia Única para la prestación de los servicios. Es socio titular del Estudio Aguiar & Marsiglia, experto en regulación de las telecomunicaciones, radiodifusión y políticas digitales. Desde 1989, es profesor titular concursado de la carrera de Comunicación Social de la Universidad de Buenos Aires. Se ha desempeñado como experto regulatorio del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial, elaborando la reglamentación de apertura de Internet en Paraguay (2009), el proyecto de ley de Telecomunicaciones y el Reglamento de Interconexión en Bolivia (2003-06), así como las Bases para el desarrollo de un sistema de medios públicos no gubernamentales en Paraguay (2010-11). Realizó la compilación y armonización de la legislación argentina de comunicaciones, de telecomunicaciones, de radiodifusión y postal, por encargo del Ministerio de Justicia de la Nación, Argentina (2005) Intervino en la definición de estrategias regulatorias para operadores regionales de telecomunicaciones en diferentes países de América Latina.

Fue miembro del ASPEN FORUM, grupo de expertos convocado para el análisis de las condiciones requeridas para la apertura de las telecomunicaciones en Brasil, en 1997.

Entre otros, publicó “El Futuro no espera. Políticas para desarrollar la sociedad del conocimiento”. La Crujía Ediciones. 318 páginas. Octubre 2007, con el prólogo de Bernardo Kosacoff, director de la CEPAL, Argentina.


Marzo 2012

Christian Nicolai Orellana, es Ingeniero Civil Electricista de laUniversidad de Chile, y tiene una experiencia de más de veinticinco años en el campo de las Tecnologías de Información y Comunicaciones, especialmente en Gestión en el Sector Privado y en Economía de Telecomunicaciones, Planificación Estratégica y Asuntos Regulatorios. Ha trabajado en la universidad, el sector privado, en su propia consultora y en el gobierno sirviendo cargos de Subsecretario de Estado (Viceministro).

Actualmente desarrolla consultorías y asesorías en Políticas Públicas de Tecnologías de Información y Comunicaciones, Gestión (Sector Público y Privado), Planificación Estratégica y Control de Gestión.

En paralelo es Director del Programa Tecnologías Limpias para Empresas de Menor Tamaño del Consejo Nacional de Producción Limpia de Chile (CPL), proyecto financiado por la Unión Europea. Entre Octubre de 2007 y Abril 2010 es Presidente del Directorio de CIMM Tecnología y Servicios S. A., empresa de servicios tecnológicos y de apoyo industrial a la minería en Chile y Perú. Desde Abril de 2006 hasta Septiembre de 2007 trabaja como profesional experto para CEPAL en materias relacionadas con Tecnologías de Información y Comunicaciones.

En marzo de 2000 es nombrado Subsecretario de Telecomunicaciones, cargo que sirve durante todo el periodo del Presidente Ricardo Lagos hasta marzo de 2006. En 1999 asume como Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Energía de Chile. Se retira de CTC en 1996 y crea la consultora CIGES S. A., asesorando a empresas nacionales y de Guatemala y México.

En 1992, se desempeña en la Compañía de Teléfonos de Chile (CTC) como Gerente General de la filial CTC Transmisiones Regionales, iniciando la empresa y convirtiéndola en CTC Mundo, posteriormente asume sucesivamente como Vicepresidente de Asuntos Corporativos de CTC, Gerente General de Intercom y Vicepresidente de Red Multimedia. En 1984 comienza a trabajar en ENTEL Chile llegando en 1989 a Gerente Técnico de la filial SATEL de comunicaciones satelitales.

Inició su historia laboral como Académico de Jornada Completa en el Departamento de Ingeniería Eléctrica de la Universidad de Chile en 1979 hasta 1984,siendo su área de interés la Economía de Telecomunicaciones.

ACTIVIDADES ACADÉMICASHa sido Profesor del Diplomado en Regulación, y de los Cursos: Taller de Proyecto en Telecomunicaciones II, Análisis de Señales y Planificación Económica de Telecomunicaciones, entre otros,en el Departamento de Ingeniería Eléctrica de la Universidad de Chile.

PUBLICACIONES RECIENTESPanorama Digital 2007 de América Latina y el Caribe (autor), CEPAL. Panorama Digital 2007 versión resumida (autor), CEPAL. Convergencia tecnológica y agenda regulatoria de las telecomunicaciones en América Latina (consultor), CEPAL. Están disponibles en www.cepal.org .

ANTECEDENTES ACADÉMICOSEl Sr. Nicolai es Ingeniero Civil Electricista de la Universidad de Chile y ha asistido a Cursos y Seminarios de Perfeccionamiento, en las áreas de Telecomunicaciones, Administración y Auditoría, tanto en Chile como en Estados Unidos. También cursó un Diplomado en Dirección de Empresas realizado por la Facultad de Economía y Administración de la Universidad de Chile para ENTEL.

OTRAS ACTIVIDADESEs miembro del “ThinkTank” virtual PolisDigital. Ha sido miembro del Directorio de la Agencia del Espacio Chilena; del Consejo del Programa Explora de CONICYT; Director de la Fundación Todo Chile-Enter; Fundación País Digital;y Presidente del Consejo de Nombres de Dominio.Ha participado como invitado y miembro del Grupo del “Workshopon e-Leadership” del Banco Mundial y la Universidad de Maryland y en Digital Leaders, Latin America Forum on ICT Competitiveness de 2006, organizado por INTEL.


Marzo 2012

Edwin San Román es Ingeniero Eléctrico de la Universidad Nacional de Ingeniería y posee un Doctorado del Real Instituto Tecnológico de Estocolmo, en Suecia.

Desde hace más de veinte años, ha estado involucrado en la promoción, uso y aplicación de las TICs. Fue Presidente del Consejo Directivo del Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones del Perú (OSIPTEL) entre los años 2002 y 2007 y Presidente de REGULATEL (el Foro Latinoamericano de Entes Reguladores de Telecomunicaciones). Desde el año 2007 es Consultor Internacional y ha realizado consultorías para el Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones (INDOTEL), Unión Internacional de las Telecomunicaciones (UIT), Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros. Durante los últimos cinco años ha estado involucrado en el diseño, ejecución y monitoreo de proyectos cuyo objetivo ha sido llevar internet de banda ancha a las áreas rurales y no servidas, en base a proyectos de asociación publica privada. El proyecto que lideró en Republica Dominicana ha sido tomado como modelo y la UIT le pidió compartir esa experiencia mediante la publicación del documento “Bringing broadband access to rural areas: a step-by-step approach for regulators, policy makers and universal access program administrators. The experience of the Dominican Republic”.Dicha publicación fue presentada en el 9th Global Symposium for Regulators realizado en Líbano (Beirut) en el año 2009 y en varios talleres tanto en África, Sudamérica y el Caribe.

Dentro de los trabajos de consultoría realizados destacan (i) el cálculo de las brechas de acceso a las TICs en Kenia, realizada a través de APOYO Consultoría para la Comisión de Comunicaciones de Kenia en el año 2011; (ii) la propuesta del Plan Nacional de Conectividad para las Escuelas de Nicaragua: Proyecto Piloto “Conectar una Escuela, Conectar una Comunidad”, realizada para el Instituto Nicaragüense de Telecomunicaciones y Correos (TELCOR) y para la UIT en el año 2010; (iii) el estudio de la situación actual de la infraestructura de telecomunicaciones para llevar acceso a Internet de Banda Ancha a las zonas rurales de los municipios priorizados por el “Programa de Desarrollo Económico Desde lo Rural (PDER)”, realizada para el Fondo para el Desarrollo de la Telefonía (FONDETEL) de Guatemala en el año 2010; (iv) el Planeamiento Estratégico de Mediano Plazo del FITEL, realizada a través de APOYO Consultoría para el Ministerio de Transportes y Comunicaciones de Perú.

Desde el año 2011 está involucrado en la elaboración de estudios y propuestas con la finalidad de expandir la cobertura de las redes de fibra óptica existentes en los países hasta las provincias y distritos en Republica Dominicana, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas y Granada en el Caribe.

A partir del año 2012 está promoviendo el despliegue de redes de fibra óptica para llegar a todas las provincias del departamento del Cusco en el Perú, mediante un modelo ingenioso de asociación público privado entre la empresa estatal de distribución eléctrica y las operadoras de telecomunicaciones. El proyecto además permitirá a la empresa de distribución eléctrica convertir sus redes en una red inteligente o smartgrid.


Marzo 2012