1. 서설

가. 문제의 제기

우리 헌법 제123조는 제1항에서 “국가는 농업 및 어

업을 보호·육성하기 위하여 농·어촌종합개발과 그

지원 등 필요한 계획을 수립·시행하여야 한다.” 및 제2

항은 “국가는 지역간의 균형있는 발전을 위하여 지역경

제를 육성할 의무를 진다.”라고 규정하고 있다.1 위와 같

이 헌법은 농어촌을 보호, 육성하고 도시와의 균형발전

을 천명하고 국가와 지방자치단체는 그 의무가 있다고

규정하고 있음에도 그 동안 농어촌의 발전과 이익보다

는 도시지역을 위주로 한 개발산업의 발전에 더 중점을

두어 농어촌의 공동화를 초래하였다고 해도 과언이 아

니다. 그렇다면, 이제는 최소한 도시지역과 동일한 수준

의 정책수단을 통해 농어민의 헌법상 기본권으로서 주

거권, 생활권 등을 보호해야 하는 것이 옳고, 그것이 바

로 헌법 제123조에서 규정하고 있는 의무를 다하는 것

임은 당연하다. 아래에서는 그동안 농어촌 주거환경 정

비사업 분야에서의 정부 정책과 대응 및 관련 법령을

살펴본 후 위 헌법 조항을 실천할 수 있는 나름의 방안

을 제시하고자 한다.

현재 농어촌의 공동화와 노령화 등은 우리나라의 중

요한 사회문제로 대두되어 있다. 그에 더하여 최근 연

이은 FTA의 발효와 체결로 농어촌의 경제적 여건은 더

나빠질 것이 예상된다.2 이러한 시대적 상황과 현재의

극심한 농어촌의 공동화와 노령화 등이 우리나라의 중

요한 사회문제인 점에 비추어 볼 때 농어촌의 개발과

발전을 위해 국가적인 정책의 마련과 지원이 절실히 요

구되는 시점이다. 이렇게 농어촌의 개발과 발전이 국가

적 화두가 된 이 시점에 이를 뒷받침하는 관련 법령을

보면 「농어촌정비법」이 가장 대표적이다. 그리고, 최근

「농어촌마을 주거환경 개선 및 리모델링 촉진을 위한

특별법(이하 ‘농어촌리모델링법’이라 함)」도 제정이 되었다. 농어촌

KAPA FOCUS 2

농어촌 정비사업 관련 몇 가지 법률적 쟁점 소개

글 성중탁 경북대학교 법학전문대학원 교수, 변호사, 법학박사

16

의 주거환경 및 생활환경의 정비와 개선이 본격화될 수

있는 입법적인 기반이 존재하는 것은 의미 있는 것이라

고 평가할 수 있다. 다행히 근래 도시민의 전원 회귀와

귀농에 대한 경향이 확대되고 있으므로, 위 관련법들의

제정취지가 실효성 있게 추진된다면 농어촌 발전의 새

로운 모델 창출과 지평을 열수가 있을 것이다. 그러나

그 입법의 존재가치와 타당성에도 불구하고, 농어촌 정

비에 관한 법률은 도시정비 관련법률 등과 달리 선거공

약 하나로 잠깐 제기되어 충분한 사전 준비와 연구가

부족한 상태에서 추상적으로 대층 입법된 측면이 있음

을 부인할 수 없다. 이러한 태생적 한계로 인하여 농어

촌 정비관련 법률의 실효성 측면이나 그 구체적인 내용

에 있어서 개선되고 보완되어야 할 점이 적지 않으므로

농어촌 관련 법률들을 검토하여 이를 체계적으로 통합

하는 연구가 필요하다.

나. 농어촌 정비의 필요성

지난 2013년 7월부터 시행에 들어간 농어촌리모델

링법을 계기로 농어촌 정비사업에 대한 관심이 커졌다.

그러나 지금까지의 관련 연구들은 도시 재개발, 재건

축 등 도시정비사업과 도시재생사업 등 지나치게 도시

에 국한되어 있었고, 농어촌 정비사업과 재생사업에 관

하여는 연구가 거의 전무한 실정이다. 우리나라는 도시

와 농어촌이 구분되어 도시 위주의 성장과 개발이 지속

되었다. 그 결과 농어촌은 상대적으로 낙후되었다. 또한

농어촌이 개발되는 경우에도 전체적인 공간계획에 바

탕을 두지 않고 필요한 때마다 소규모로 분산 개발됨으

로써 토지 이용의 효율성이 저하되고 농어촌의 생활환

경도 저하되었다. 다만, 다행스러운 점은 최근에는 도시

와 농어촌 간의 불균형 발전뿐만 아니라, 도시 내에서

도 발전에서 소외된 낙후 지역 및 예전에는 시가지였으

나 슬럼화 된 지역의 재생사업에 대한 논의가 활발해지

고 있다. 이는 도시는 물론 농어촌 지역의 주거를 정비

하고 주거에 대한 단순한 재개발, 재건축보다는 재생사

업을 통해 주거환경을 개선하고 도시경쟁력을 확보할

필요성이 있기 때문이다. 이러한 도시주거환경개선사

업 및 도시재생사업에 비하여 상대적으로 연구 논의가

KAPA FOCUS 2

1) 그밖에도 헌법 제120조 제2항은 “국토와 자원은 국가의 보호를 받으며 국가는 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다”고 하여 국토와 자원의 균형 있는 개발과 이용을 위한 국가적 경제계획의 필요성에 대하여 규정하고 있으며, 이에 근거하여 토지이용에 대한 종합계획의 수립과 개별적 토지의 개발ㆍ이용계획이 수립되고 있다. 또한 헌법 제122조에서는 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다”고 규정하여, 균형개발을 국토개발의 기본정신으로 삼고 있다. 이 규정들은 도시 중심의 개발에서 벗어나 농어촌지역을 동일하게 발전시켜 나가야 하는 헌법적 책무의 근거가 된다.

2) 우리나라는 2014년 말 현재 48개국과의 자유무역협정(FTA)이 발효되었고, 금년에는 중국과 콜롬비아, 뉴질랜드 등과도 타결되었다. 유럽연합, 미국에 이어 중국과도 FTA를 체결함으로써 세계 10대 교역 국가 중 글로벌 3대 경제권(세계시장 73% 점유)과 모두 FTA를 맺은 유일한 국가가 되었다. 무역의존도가 높은 우리나라 경제의 특수성상 불가피한 추세라고 할 것이다. 개방 확대에 따른 위험은 더욱 커졌다. 개방은 국내산업의 구조조정을 유발시킨다. 그 중에서 우리나라 농수축산업은 동시다

발적인 FTA 추진으로 큰 타격을 받을 수밖에 없게 되었다. 최근 호주ㆍ캐나다에 이어서 지리적으로 가까운 중국과도 FTA를 맺음으로써 국내 농수축산업은 벼랑 끝에 몰리게 되었다.

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KAPA FOCUS 2

거의 없는 상태인 농어촌 주거환경 정비 및 재생사업에

대해서도 살피고, 이와 관련된 법규를 검토한 후 그 개

선방안을 연구하여 향후 바람직한 농어촌 지역의 주거

환경정비 및 재생사업의 방향이 제시될 필요가 있다.

2. 농어촌 정비사업 관련 법률 검토

가. 국토기본법

‘국토기본법’에서는 국토관리의 기본이념과 모든 국

토에 대한 전국적 범위의 공간계획과 국토종합계획 및

도종합계획 등에 대하여 규정하고 있으며, 이 법은 우

리나라 토지이용관리법제의 정점에 위치하고 있다. 즉,

국토기본법은 입법체계상 국토의 이용 및 관리에 관하

여 헌법 다음에 위치하는 기본법으로서의 지위에 있다.

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률

‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)’에서는

국토의 이용·개발 및 보전을 위한 계획의 수립 및 집

행 등에 관하여 필요한 사항을 규정하고 있다. 국토계

획법에 의한 토지이용관리 수단은 용도지역·지구 및

토지적성평가를 통한 관리지역의 세분, 지구단위계획,

개발행위허가제 등으로 압축할 수 있다.3

국토계획법의 용도지역 중 농어촌으로 구분할 수 있

는 지역은 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역이다.

이 중 관리지역은 종전의 준농림지역과 준도시지역을

합친 것으로, 기존의 준농림지역이 도시용지의 공급원

이 되어 왔던 상황을 근절하기 위해 만들어진 것이다.

농어촌 토지는 국토계획법에 따라 각 용도지역별로 행

위제한 규정을 두고 있다. 따라서 농촌토지에서 건축물

건축, 공작물 설치, 토지형질변경, 토석 채취, 토지분할,

물건적치 등 영농목적 외의 다른 용도로 농지를 개발

하는 경우, 시장·군수로부터 개발행위허가를 받아야

한다. 농어촌지역에서 일어나는 개발행위를 계획적으

로 관리하기 위해 3만㎡ 이상의 중·대규모 개발은 지

구단위계획제도, 3만㎡ 미만의 소규모 개발행위에 대해

서는 개발행위허가제가 각각 적용되고 있다. 이러한 용

도지역·지구의 토지이용관리 근간을 제시하는 시·

군 단위 계획은 바로 국토계획법에 입각하여 수립되는

도시·군 기본계획 및 관리계획이다. 기본계획은 시·

군 관할 구역에 대해 기본적인 공간구조와 장기 발전방

향을 제시하는 종합계획이며, 도시·군 관리계획의 지

침이 된다. 기본계획은 계획 수립 시점으로부터 20년을

기준으로 수립하며, 5년마다 계획의 타당성을 재검토하

여 정비한다. 관리계획은 도시기본계획에서 제시하는

시·군의 장기적 발전방향을 공간에 구체화하고 실현

시키는 계획이다. 용도지역·지구·구역, 지구단위계획

등을 종합적으로 담는 것이 바로 관리계획이다. 관리계

획은 5년을 기준으로 수립한다. 국토계획법 체계에 입

각한 농어촌의 토지이용관리 수단을 종합하여 나타내

면 그림 1 과 같다.

다. 농어촌정비법

농어촌의 지역개발사업 추진에 관한 절차, 계획 수립

등의 사항 중 상당 부분은 농어촌정비법에서 규정하고

있다. 그 중에서도 2009년 도입된 마을정비구역제도는

3) 성주인ㆍ송미령ㆍ윤정숙, 『농어촌계획제도 선진화와 연계한 농어촌정비법 개정 방안 연구』, 한국농촌경제연구원, 2012, 13면.4) 위의 논문, 16면.

18

KAPA FOCUS 2

국토계획법의 지구단위계획구역에 준하는 계획 수단을

지향하여, 공간계획적 요소를 담고 있는 농어촌 분야의

대표적 수단이다. 마을정비구역제도는 생활환경정비사

업, 산업육성 및 개발, 보건·의료·복지시설의 설치,

지역특화발전사업 등과 연계하여 시행할 수 있도록 하

고 있다. 현재 대부분의 마을정비계획은 전원마을조성

사업, 농어촌 뉴타운사업과 관련하여 수립·시행되고

있다.4 마을정비구역은 시장·군수·구청장의 요청을

받아 시·도지사가 지정한다. 마을정비구역의 지정 절

차는 그림 2 와 같다.

그림 1 농어촌지역 토지이용 관리체계

개별법에 의한 토지이용규제

국계법의 용도지역에 따른 각종 행위 제한

- 보전용도와 개발용도(도시용도) 구분

- 용도지역별 행위 제한 규정

- 농지법, 산림법, 수도법, 자연공원법, 문화재보호법 등

개발행위허가

제2종지구단위계획구역

- 개발행위허가제 운영(3만㎡ 미만)- 제2종지구단위계획 수립(3만㎡ 이상)

계획적 개발행위를 위한

제도적 수단

농어촌 용도지역

(관리, 농림, 자연환경보전)

그림 2 마을정비구역의 지정 절차

② 시·군·구 농어업·농어촌 및 식품산업정책의회 심의

③ 마을정비구역지정 요청

④ 마을정비구역 지정① 마을정비계획 수립

시·도지사시장·군수·구청장

[마을정비구역 지정의 제안]

○ 한국농어촌공사

○ 공동출자법인

○ 마을정비조합

○ 농어촌주택 소유자

마을정비계획 수립

마을정비사업제안서 작성

면적이 20만㎡ 이상인 경우

지방도시계획 위원회의 심의

농림수산식품부

장관 승인

용도지역 지정 또는 변경계획

이 포함된 경우

지방도시계획 위원회의 심의

19

KAPA FOCUS 2

라. 농어촌마을 주거환경 개선 및 리모델링 촉진을 위한

특별법

(1) 제정 배경과 전망

‘농어촌마을 주거환경 개선 및 리모델링 촉진을 위한

특별법(이하, 농어촌리모델링법)’이 2014년 6월 5일로 시행5되

었다. 이 법의 시행으로 농어촌마을은 전면 재정비형,

연계 개발형, 유지보전형과 같이 마을별 특성을 고려한

도로·상하수도 등 기반시설, 슬레이트 제거, 빈집 및

담장정비, 주택개량 등을 통합적으로 정비6할 수 있게

되었다. 농어촌 리모델링법의 실시로 사업 추진시 필요

한 절차가 대폭 축소되었고, 총 27개 인·허가를 의제

처리하여 전체 사업 소요기간이 약 8개월 정도 단축될

수 있도록 하였다. 이러한 마을정비는 토지등 소유자

의 2/3이상의 동의를 얻어 추진이 가능하며, 이를 전문

적으로 지원할 총괄계획가를 위촉할 수 있도록 하는 등

정비사업 추진체계가 마련되었다.

(2) 동법의 문제점과 개선방안

사업시행자 범위 확대의 필요성 농어촌리모델링법 제11

조 제1항은 정비사업을 시행할 수 있는 자로 ① 지방자

치단체 ② 한국농어촌공사 ③ 지방공기업, ④ 농어촌마

을 정비조합 ⑤ 시장·군수·구청장 또는 ①~④ 주체

가 한국토지주택공사 또는 주택건설사업자와 공동으로

출자하여 설립한 법인을 규정하고 있어 사업시행자를

극히 제한적으로 인정하고 있다.

그러나 사업의 성공적인 수행을 위해서는 사업시행

자의 범위를 기업이나 사회단체 등으로 폭넓게 인정하

여 농어촌 주거환경개선을 할 수 있는 길을 열어 놓을

필요가 있다. 2012년 7월 3일에 개최된 「농어촌마을 리

모델링 촉진 특별법」 제정을 위한 공청회에서도 지역

단위의 마을기업 등이 리모델링 사업에 참여할 수 있는

기회를 확대해야 한다는 의견이 제기되었으나(토론자인 내

일신문의 정연근기자 발언), 이 후 전문위원의 검토보고서나 회

의에서는 이 문제에 대해 다루지 않고 있다.

사업시행자의 범위를 확대할 경우 참여기업의 수익

성을 확보하기 위한 장치를 통해 참여를 유도할 필요가

있을 것이다. 이러한 장치의 하나로 ‘농촌사회공헌인증

제’를 활용하는 방안을 제시할 수 있다. 농촌사회공헌

인증제는 농촌사회공헌활동 실적이 있는 기업·단체를

정부가 인증함으로써 농촌지역 사회공헌활동을 제도적

으로 지원하는 것이다. 인증기업·단체로 선정되면 여

신 금리 및 신용평가 우대 등의 자금조달 우대, 지방세

세무조사 유예 및 중소기업육성기금 융자지원 평시 우

대 등의 지자체 지원 등의 혜택을 받을 수 있다. 이 제

도는 2013년 처음 시행되어 삼성중공업, 신동아건설,

정림건축 등 22개의 기업·단체가 인증을 받아서 활동

중이다.

구성원들의 사업참여 제도의 미비 마을을 정비하는 과정

에 있어서 무엇보다 주민들의 요구가 적극적으로 반영

되어야 하고, 그 사업시행과정에서 주민 등이 주도적으

로 참여할 제도적 장치가 필요하다. 도시정비법에서는

재건축, 재개발사업이 이해관계가 있는 주민들이 조합

을 결성하여 사업의 시행여부와 사업의 수행을 거의 주

민의 의사에 의하여 결정하도록 하고 있다. 즉 동법 제

18조 내지 제27조에서는 조합의 법인격, 조합원의 자

격, 정관의 작성 및 변경, 조합의 임원, 그 직무와 결격

사유 및 해임, 총회와 대의원 등 기관의 구성 및 임무에

대하여 자세히 규정하고 있다. 사업을 추진하고자 하는

주민들이 조합을 결성하여 정관을 만들고, 조합원총회

20

KAPA FOCUS 2

를 통하여 의사를 결정하고, 조합의 이사회 등 기관을

통하여 조합업무를 집행할 수 있도록 하고 있다. 그런

데 농어촌리모델링법은 조합의 설립방법 및 절차, 구성

원의 자격기준 및 운영 등 그 밖에 필요한 사항은 대통

령령으로 정한다(제12조 제4항)고 규정하고 있을 뿐이다. 도

정법의 규정과 같이 주민의 사업 주도나 이에 대한 감독

등에 관하여 자세한 규정을 두고 있지 않은 점은 주민의

주도적인 참여와 사업수행의 투명성, 적법성의 보장 부

분에서 미흡한 것으로 평가된다.

도시정비법에 비하여 감독권의 집행력 등 제반규정 체계가 미비

도시정비법은 제6장에서 8개 조항에 걸쳐 시·도지사

나 시장·군수 등이 정비사업의 추진경과와 실적에 대

해서 실질적인 감독권을 행사하도록 함으로써 정비사

업이 올바르게 진행될 수 있도록 하고 있다. 「농어촌리

모델링법」에는 이러한 구체적인 규정이 없어 감독권에

대한 제도적 장치가 미약한 것으로 평가된다. 농어촌리

모델링법과 도시정비법의 각 제정취지와 구체적인 내

용을 살펴보면 ‘주거환경이 불량한 지역을 계획적으로

정비하고 노후·불량 건축물을 계획적·효율적으로 개

량하는 것’으로서 주된 입법 목적이 동일하다. 그런데

도시정비법은 총8장으로 분류되어 총88개 조문으로 구

성되어 있는데 반하여, 농어촌리모델링법은 총6장으로

분류되어 총46개 조문으로 구성되어 있는 등 그 구체적

인 규정내용이나 사업추진 전반에 관한 법적 장치가 상

대적으로 미흡하다고 평가되는바 추후 이에 대한 입법

적 개선도 반드시 요구된다.

5) 법안 추진경과 및 국회 심의과정 가. 새누리당은 2012년 2월에 제19대 국회의원 총선(4.11) 공약의 하나로 ‘농어촌마을 리모델링사업’을 선정함.나. 새누리당은 위 선거공약사항을 2012. 4. 17. 제19대 국회개원 100일내 총선공약 입법중의 하나로 선정함.다. 2012. 4. 25. 구체적인 입법을 위하여 특별법 제정을 위한 국회 토론회를 개최함.라. 2012. 4. 27. 특별법 제정을 위한 전문가 토론회를 개최함.마. 2012. 5. 31. 농림축산식품부에서 2013년도 신규중점사업의 하나로 선정함.바. 2012. 6. 12. 한국농촌경제연구원이 주관한 제6차 농어촌지역정책포럼에서 농어촌 마을의 정주 여건과 재정비 방향, 특별법의 제정배경 및 주요내용에 대해 관련

전문가 토론회가 진행되었는데 기존 「농어촌정비법」과 특별법안의 차이를 구체적으로 비교함으로써 특별법 제정의 필요성을 면밀히 분석함.사. 2012. 7. 3. 「농어촌리모델링법」 제정을 위한 공청회를 개최하여 농업계 전반의 관심을 반영한 토론을 진행함.이러한 추진과정들을 살펴 볼 때 입법의 필요성 및 대국민 효과를 고려한 적절한 입법절차가 행해진 것으로 평가할 수 있을 것이다. 「농어촌리모델링법」은 윤명희의원 등 54인이 2012. 8. 31. 발의하여 2013. 6. 4. 제정되었고, 2014. 7. 15.부터 시행되었으며, 2014. 1. 14. 타법개정(법률 제12248호)되었다. 이 법 시행령은 2014. 6. 3., 시행

규칙은 2014. 9. 4. 각각 제정되었다. 법사위 제13차 전체회의(2012. 11. 21)에서 법 적용 대상 지역에 대한 「도정법」과의 중복 문제가 거론되어 이를 소위에서 심화 검토

하도록 한 후 반영하였는데 이는 유사 입법례와의 관계를 고려하여 입법대상 및 범위를 명확히 설정한 적절한 입법과정이라고 평가된다. 6) 정비사업 시행 관련 주요 내용

가. 조합의 설립 및 추진위원회의 구성

정비구역에서 정비사업을 하려는 자는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 인가를 받아 농어촌마을 정비조합을 설립할 수 있다(제13조).나. 실시계획의 작성

사업시행자는 정비사업의 명칭, 목적 및 위치ㆍ면적 등이 포함된 서류 및 도면을 첨부한 정비사업에 관한 실시계획을 작성하여야 한다(제16조).다. 다른 법률의 인ㆍ허가 등의 의제

사업시행자가 제16조에 따라 실시계획 승인을 받은 때에는 관련 법(「건축법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「농지법」, 「대기환경보전법」, 「도로법」, 「도시개발

법」, 「산지관리법」, 「하천법」 등 29개 개별법)의 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 받거나 받은 것으로 본다(제17조).라. 토지 등의 수용 또는 사용

사업시행자는 정비구역에서 정비사업을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 토지ㆍ물건 및 권리를 수용 또는 사용할 수 있다(제21조).

마. 대지의 전매행위 제한 등대지를 공급받은 자는 원칙적으로 그 용지를 공급받은 용도대로 농어촌주택이나 그 밖의 시설물을 건축하여 소유권 이전등기를 완료하기 전까지는 이를 전매할 수 없다(제30조).

바. 국공유지의 무상양여 등정비구역에서 국가 또는 지방자치단체가 소유하는 토지는 실시계획 승인의 고시가 있은 날부터 종전의 용도가 폐지된 것으로 보며, 「국유재산법」, 「공유재산 및 물품관리법」 및 그 밖에 국공유지의 관리 및 처분에 관하여 규정한 관계 법률의 규정에 불구하고 해당 사업시행자에게 무상으로 양여할 수 있다(제37조).

21

3. 농어촌 정비사업 관련 비교법적 검토

가. 일본7

일본은 산발적인 지역개발법제도의 혼란, 지가 폭등

과 같은 토지문제가 심각하게 대두됨으로써, 국토이용

관련부분이 1974년 6월에 국토이용계획법 형태로 제

정되었다.8 이 국토이용계획법에 근거하여 국토이용계

획(전국계획, 都道府県(도도부현)(계획, 시정촌계획) 및 토지이용기본계

획을 수립한다. 국토이용계획은 국토의 이용에 관해서

는 다른 법률의 기본이 된다. 또한, 2005년 국토형성법

이 제정됨으로써 국토이용계획과 국토형성계획의 이

원화 수립에서 탈피하여 일체적인 계획 수립이 추진

되고 있다. 국토이용계획법에 따른 토지이용기본계획

은 도도부현 차원의 토지이용 정비와 기본구조의 방향

성을 제시하며, 이 기본계획에 따라 도시지역, 농업지

역, 삼림지역, 자연공원지역, 자연보전지역 등 5개 지역

으로 구분하여 규정하고 있다. 국토이용계획법에서는 5

개의 지역에 대한 용어 및 개념만이 규정되어 있고, 개

별 법률에서 각 지역과 관련된 계획 및 토지이용을 운

용하는 형태를 취하고 있다.

일본의 법체계에서 주목할 만한 점은 도도부현이 수

립한 계획에서 제시한 농지, 삼림, 택지 등의 토지이용

전망을 토대로 도도부현계획(국토이용계획)을 수립하고, 각

광역자치단체의 도도부현계획 및 개별법에 따른 각종

계획의 내용을 종합하여 전국계획을 수립하고 있다는

점이다. 특히 예산조치에 의한 계획은 도도부현이 중심

이 되어 국토이용계획을 기본으로 하여 토지이용기본

계획을 수립하고, 5개의 지역구분에 근거하여 토지이용

의 종합적인 조정을 도모하고 있다. 또한 농촌 지역의

난개발을 막기 위해 농업진흥법에서 농촌진흥지역제도

KAPA FOCUS 2

22

KAPA FOCUS 2

를 적용하여 농용지구역의 전용을 매우 엄격하게 규제

하게 되었다. 즉 농지를 농지 이외의 것으로 하기 위한

소유권 등의 권리설정 또는 이전을 하고자 하는 경우에

는 농지법상의 원칙으로 도도부현지사의 허가를 받도

록 하고 있다.

나. 영국9

영국은 농촌지역을 대상으로 하는 별도의 계획제도

가 존재하지 않고, ‘계획허가제(planning permission)’를 근간

으로 개발행위를 관리한다. 모든 개발행위는 지방계획

기관(Local Planning Authority)의 허가를 얻어야 하는 것이 원

칙이며, 허가 기준은 해당 지방의 장기적 미래상을 담

고 있는 개발계획(development plan)과의 합치 여부에 있다.

영국의 공간계획 수립체계는 국가차원의 공간계획 정

책인 ‘국가계획정책 프레임워크(NPPF: National Planning Policy Fr

amework)’, 지역차원의 정책인 ‘지방개발계획체계(LDF: Local

Development Framework)’, 그리고 근린차원의 계획인 마을/패

리쉬계획(Village/Parish Plan)으로 구성된다.

중앙정부 차원에서 NPPF를 제시하여 지방의 공간계

획이 중앙의 정책 방향에 부합하도록 제도화하고 있다.

LDF는 커뮤니티의 경제, 환경, 사회적 목표 달성을 위

해 지방계획당국에서 수립하는 것으로, 장래 토지이용

과 개발에 관한 정책을 담고 있는 일종의 포트폴리오

라 할 수 있다. LDF에 포함되는 커뮤니티 참여 진술서

(Statement of Community Involvement)는 주민참여의 방법과 과정

을 자세히 규정하고, 모든 계획수립 시 반드시 따르도

록 한다. 마을/패리쉬계획은 미래에 커뮤니티가 어떠한

모습으로 발전되어 나갈 것인지에 대한 윤곽을 그리고,

그러한 발전상을 어떻게 실행시켜 나갈 것인지에 대한

구체적인 실행계획(action plan)을 포함하는 계획으로, 근린

의 다양한 이해관계자들로 구성된 운영위원회(steering co

mmittee)를 구성하여 수립하고 패리쉬 의회에 의해 해당

지역 주민들의 의견을 대변하는 계획으로서 인정되어

야 한다.

다. 독일10

독일의 국토는 개념적으로 건축이 자유로운 ‘정주공

간(Siedlungsraum)’과 ‘교통공간(Verkehrsraum)’, 그리고 건축이

부자유로운 ‘자유공간(Freiraum)’으로 구별된다. 자유공간

은 원칙적으로 사람들이 거주하지 않는 공간을 의미하

며, 경지와 수자원, 동식물계 및 기상을 위해 중요하게

보전되고 기능적으로 재창출되어야 하는 공간으로 간

주된다. 독일의 국토 공간계획은 ‘종합계획(Gesamtplan)’과

‘전문계획(Fachplan)’으로 구별하여 살펴볼 수 있다.

종합계획은 ‘공간정비법’에 근거한 연방공간정비계

획, 주공간발전계획 및 광역지방계획, ‘건설법전’에 근

거한 건설지침계획 등으로 구성된다. 전문계획은 특정

부문 개별법에 근거하여 공공시설을 설치하기 위한 계

획들로 경관보전계획, 농지정비계획 등이 있다. 독일의

국토계획 체계는 연방(Bund) - 주(Lander) - 광역지방(Region

en) - 기초자치단체(Gemeinde)로 되어 있다. 연방은 ‘공간

정비법’을 국토관리의 기본법으로 적용하여, 국토계획

의 기본원칙과 방향을 설정하고 연방정부의 정책과 연

7) 이상윤, 앞의 논문 39면에서 60면을 참조하여 요약하였음.8) 이삼수ㆍ와다 이사무ㆍ이양재, 「일본의 국토 및 토지이용계획상 토지이용

의 조성방안에 관한 연구」, 『국토계획』 제45권 제3호, 대한국토ㆍ도시계획

학회, 2010, 255면.9) 성주인 등, 앞의 논문 89면에서 95면을 참조하여 요약하였음.10) 위의 논문.

23

KAPA FOCUS 2

계된 청사진(연방공간정비계획)을 제시한다. 주는 ‘공간정비

법’의 지침을 주공간발전계획으로 구체화한다. 광역지

방은 주 지침을 광역지방계획으로 구체화하고, 게마인

데(우리의 시·군에 해당하는 개념)의 건설지침계획의 지침을 정한

다. 게마인데는 전체 필지에 대해 토지이용계획(F-Plan),

개발허용영역에 대해 건축상세계획(B-Plan)을 수립한다.

독일은 2006년 새로운 국토관리전략을 확정하고, 이

를 2008년 ‘공간정비법’ 개정에 반영했는데, 이 전략의

기본방향 중 하나로 ‘자원 보전과 문화경관 조성’을 포

함하였다. 자원 보전과 문화경관 조성은 보호할 가치가

있는 경관의 보전뿐 아니라, 경관적 잠재력에 대한 신

중한 개발과 다각적 이용에 대한 고려가 중요하다고 본

다. 따라서 ‘공간에 대한 상반된 요구들의 조화’, ‘자유

공간과 자연자원의 보호’, ‘문화경관 조성’등의 3가지

사업에 중점을 두고 있다.

라. 프랑스

프랑스는 민간주체의 지주개발방식을 채택하고 있

으나, 과거와는 달리 효율적인 추진을 위해 우리나라의

재개발지구지정과 같이 협의지정구역을 설정하여 민간

이 주도하되 공동주최가 결정되면 공적기능과 권능까

지 부여하는 방식을 취하고 있다. 그에 반해 독일은 공

적자금을 통한 공공개발방식을 주로 취하고 있으며, 개

발이익에 대한 환수를 공적인 부분에서 전면적으로 회

수하고 있는 것이 특징이다. 일본의 경우도 대체로 독

일과 비슷하다.

이렇듯 대부분의 선진국의 사례에서 볼 수 있듯이 많

은 나라가 민간주도의 사업보다는 공공주도11의 사업으

로 농어촌정비사업을 추진하고 있다. 이는 과거 우리나

라의 새마을운동 사업과 비슷하다. 반면에 프랑스 같이

민간주도형 재개발은 가장 민주적인 절차에 의해 이루

어지기 때문에 지주들의 권익이 보장되어 민원과 보상

가를 두고 분쟁의 소지가 가장 적으나, 그에 따른 개발

이익이 대부분 지주에게 돌아간다는 문제점을 가지고

있어 엄격하게 개발이익을 배제하기 위한 논의가 활발

하였다. 양자 모두 장, 단점을 가지고 있으나 농어촌정

비사업에서는 기존 원주민들과 새롭게 입주하는 입주

민의 주거권과 재산권이 모두 보호받아야 하므로, 공공

부문이 주도하되 가능한 두 당사자 모두의 부담을 적게

주는 조화로운 해결방식을 모색하는 것이 바람직하다

고 본다.

4. 현행 농어촌정비 관련 우리 법제의 문제점

가. 통합적 법체계 및 계획의 부재

앞서 서술했듯 우리나라에서 농어촌에 관련된 법률

은 27개나 되고 계획은 총 42개나 된다. 이렇게 법률이

지나치게 난립되고 중복된 규정이 생김으로써 절차의

중복뿐만 아니라 농어촌 개발에 있어서 관련법규의 난

해함이 큰 문제로 자리잡게 되었다고 생각한다.

특히 특별법의 형식으로 새로운 법률이 만들어지면

기존의 법률이 사실상 사문화되는 경우가 생기는데 그

렇다면 어떤 법률이 현재 적용되어 절차가 진행되어야

하는지 난해해지게 된다. 따라서 현재 법률을 대폭 통

합·정리하여 사문화된 규정들을 삭제하여 국민 누구

라도 농어촌 개발 절차를 쉽게 이해할 수 있도록 하는

과정이 반드시 필요할 것이다.

또한 개발계획 역시 통합하여 체계적인 개발계획 수

립을 제도적으로 보장할 필요가 있다. 현재 도시·군

24

KAPA FOCUS 2

단위 기본계획은 농어촌정비법상 의무화 되어있는 8개

계획, 즉 1) 지역개발계획, 2) 농산어촌 지역종합개발

계획, 3) 생활환경정비계획, 4) 농어촌경관관리계획, 5)

생활환경정비사업기본계획, 6) 농어촌산업육성기본계

획/시행계획, 7) 농어촌마을정비계획, 8) 정주권 개발계

획으로 구성되어 있다. 이렇게 다양한 계획으로 인하여

통합적 개발계획 수립이 난해한 것이 우리의 현실이다.

따라서 이 계획들을 하나로 통합하여 5년마다 수립하

는 방향으로 개선되어야 할 것이다.12

나. 하향식 의사결정

우리 농어촌정비법은 기본적으로 정부가 국토종합

계획, 도시·군 기본계획 및 관리계획을 수립하여 이에

따르도록 하는 체계가 형성되어 있다. 이 과정에서 지

역사정을 잘 알고 있는 지방자치단체 및 지역주민의 의

사는 개발계획에서 후순위 참고사항으로 밀리는 경우

가 발생하고 있다. 특히 우리나라는 지방자치제도가 아

직 튼튼히 자리잡지 못하고 여전히 중앙정부 중심의 개

발계획이 수립되어 시행되는 경우가 많기 때문에 주민

의사를 충분히 반영하지 못하는 경우가 많다. 최근에

시행된 농어촌리모델링법 등 여러 법률에서는 이러한

약점을 보완하기 위해 주민설명회를 개최할 것을 명시

하고 있지만, 이는 개발계획을 설명하는 것에 그칠 뿐

주민의 의견을 적극적으로 수렴하는 절차는 미흡한 실

정이다.

영국의 LDF는 커뮤니티 참여 진술서(Statement of Commu

nity Involvement)에서 주민참여의 방법과 과정을 자세히 규

정하고, 모든 계획수립 시 반드시 따르도록 하고 있다.

또한 마을/패리쉬 계획에서는 근린의 다양한 이해관계

자들로 구성된 운영위원회(steering committee)를 구성하여

수립하고 패리쉬 의회에 의해 해당 지역 주민들의 의견

을 대변하는 계획으로서 인정되도록 하여 개발되는 지

역주민의 의사를 최대한 반영되도록 하고 있다.13 주민

의 의사가 반영되지 않는 개발은 국민의 재산권 등 기

본권침해 요소가 항상 있다는 점을 유의하여 지역사회

의 의사를 반영하는 계획의 설립이 필요하다.

다. 난개발의 원인이 되고 있는 농어촌 토지의 전용

도시지역과 근접한 농어촌 토지의 전용은 소규모로

이루어지므로 종합적 계획 설립이 어려워 농어촌지역

난개발의 원인이 되고 있다. 이 문제는 우리나라의 경

우 농어촌 토지의 전용이 상대적으로 쉽다는 점에 기인

하고 있다. 일본의 경우 농촌 지역의 난개발을 막기 위

11) 그러나, 우리나라는 산업화ㆍ도시화가 가중되면서 농어촌 정비사업은 뒤로 밀려나 도시주거환경의 개선에만 중점을 둬 농어촌 지역에 대한 공공기관 주도 사업은 후퇴하였다.

12) 이상윤, 『농어촌정비법 체계정비 방안연구』, 한국법제연구원, 2011, 61면.13) 영국의 공간계획 수립체계는 국가차원의 공간계획 정책인 ‘국가계획정책 프레임워크(NPPF: National Planning Policy Framework)’, 지역차원의 정책인 ‘지방개

발계획체계(LDF: Local Development Framework)’, 그리고 근린차원의 계획인 마을/패리쉬계획(Village/Parish Plan)으로 구성된다. 중앙정부 차원에서 NPPF를 제시하여 지방의 공간계획이 중앙의 정책 방향에 부합하도록 제도화하고 있다. LDF는 커뮤니티의 경제, 환경, 사회적 목표 달성을 위해 지방계획당국에서 수립

하는 것으로, 장래 토지이용과 개발에 관한 정책을 담고 있는 일종의 포트폴리오라 할 수 있다. LDF에 포함되는 커뮤니티 참여 진술서(Statement of Community Involvement)는 주민참여의 방법과 과정을 자세히 규정하고, 모든 계획수립 시 반드시 따르도록 한다. 마을/패리쉬계획은 미래에 커뮤니티가 어떠한 모습으로 발전

되어 나갈 것인지에 대한 윤곽을 그리고, 그러한 발전상을 어떻게 실행시켜 나갈 것인지에 대한 구체적인 실행계획(action plan)을 포함하는 계획으로, 근린의 다양

한 이해관계자들로 구성된 운영위원회(steering committee)를 구성하여 수립하고 패리쉬 의회에 의해 해당 지역 주민들의 의견을 대변하는 계획으로서 인정되어야 한다. - 성주인ㆍ송미령ㆍ윤정숙, 『농어촌계획제도 선진화와 연계한 농어촌정비법 개정 방안 연구』, 한국농촌경제연구원, 2012, 89-95면.

25

KAPA FOCUS 2

해 농업진흥법에서 농촌진흥지역제도를 도입하여 농용

지 구역의 전용을 매우 엄격하게 규제하고 있다. 즉 농

지를 농지 이외의 것으로 하기 위한 소유권 등의 권리

설정 또는 이전을 하고자 하는 경우에는 농지법상의 원

칙으로 도도부현지사의 허가를 받도록 하고 있다.14 우

리나라의 경우 계획관리지역 내의 농지는 농지법상 시

설제한 규정이 거의 없으며, 형식적 절차만 거치면 농

지전용이 가능한 구조를 취하고 있다. 이렇게 쉽게 농

지 등을 전용할 수 있도록 한 규정을 대폭 개정함으로

써 농어촌이 난개발되는 것을 방지할 필요가 있다.

라. 노후 주택 등의 방치

농어촌리모델링법이 최근 시행되었지만 앞서 살펴보

았듯이 주민의 2/3 이상의 동의가 필요할 뿐만 아니라 6

천만원을 한도로 융자를 해주기 때문에 고령화되고 경

제적 능력이 상대적으로 부족한 농어촌에서는 노후 주

택 등을 개량하기가 쉽지 않다. 농림축산식품부에 따르

면, 농어촌지역 주변경관과 조화하는 주택을 마련하기

위해서는 약 1억 2천만 원(전원마을 평균 가격)이 소요된다고

한다고 발표한 사실을 상기시켜보면 더욱 그러하다. 이

런 문제점을 해결하기 위해서는 도시지역의 내집 마련

을 위한 금융지원에 상응하는 주택청약저축과 같은 지

원체계가 농어촌지역에도 필요할 것이다. 또한 석면 슬

레이트 건물을 제외하고는 철거 위주의 정비보다 개·

보수를 통한 재활용 위주의 정책이 필요할 것이다.15

5. 관련문제로서 영농손실보상 문제

가. 쟁점

2000년대 중반부터 세종시·혁신도시·기업도시 등

대규모 개발이 잇달아 추진되면서 영농손실보상을 둘

러싼 민원이 끊이지 않았다. 농가 대부분이 영세한 상

황에서 토지수용 공고가 갑자기 이뤄지다 보니 입증

자료를 갖추기가 어려웠던 것. 이에 따라 토지·시설

을 포함한 전체 보상금에서 영농손실보상금이 차지하

는 비중은 제도가 바뀌기 직전인 2002년 1.89%에서 개

발보상이 집중적으로 이뤄진 2009년에는 0.98%로 줄

었다. 보상 기준을 현실화해 달라는 요구가 거세지자

국회가 제도 개선에 나섰다. 특히 과거 18대 국회에서

는 ‘입증자료가 없으면 전체 작물 평균이 아닌 실제 재

배작물의 소득을 기준으로 보상금을 지급하고, 입증자

료도 임대차계약서·농자재영수증 등으로 확대한다’는

개정안이 제출되기도 했으나 현실화 되지는 못하였다.

26

KAPA FOCUS 2

나. 개념

영농보상이라 함은 공익사업시행지구에 편입되는 농

지에 대하여 그 편입되는 농지의 면적에 통계작성기관

이 매년 조사·발표하는 농가경제조사통계에 의하여 산

출한 도별 연간 농가평균 단위경작면적당 농작물총수입

또는 실제소득의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 농민에

게 보상하는 것을 말한다. 한편 영농손실의 보상대상은

농작물의 종류에 구애받지 않고 공익사업시행지구에 편

입되는 농지이다. 「농지법」에서 농지를 제2조 제1호 가

목의 농지와 나목의 농지로 구분하고 있으나, 영농손실

보상의 대상이 되는 농지는 가목의 농지에 한한다.

다. 일반원칙

(1) 농업보상

농어촌 정비사업지구내에 편입된 농지16에 대하여는

도별 연간 농가평균농작물 총수입의 2년분을 영농손실

액으로 보상한다.(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행

규칙 제48조17) 단, 국토해양부장관이 농림수산식품부장관

과의 협의를 거쳐 관보에 고시하는 농작물(다년생식물을 포

함)실제소득인정기준에서 정하는 바에 따라 실제소득을

입증하는 자가 경작하는 편입농지에 대하여는 제1항의

규정에 불구하고 그 면적에 단위경작면적당 실제소득

의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보

상한다. 한편, 허가 등을 받지 않고 개간한 토지 및 농지

가 아닌 토지를 불법으로 형질을 변경하여 경작한 토지

는 보상 대상이 되지 아니한다. 농지의 소유자와 실제

의 경작자가 다른 경우로서 농지의 소유자가 당해 지역

에 거주하는 농민18인 경우에는 서로 협의하는 바에 따

라 지급하고(협의 불성립시 각 50% 지급), 농지의 소유자가 당해

지역에 거주하는 농민이 아닌 경우에는 실제의 경작자

에게 지급한다.(※ 실제의 경작자는 사업인정고시일, 보상계획공고일 당시의

적법한 경작자를 의미)

14) 일본의 법체계에서 주목할 만한 점은 도도부현(都道府県)이 수립한 계획에서 제시한 농지, 삼림, 택지 등의 토지이용전망을 토대로 도도부현계획(국토이용계획)을 수립하고, 각 광역자치단체의 도도부현계획 및 개별법에 따른 각종계획의 내용을 종합하여 전국계획을 수립하고 있다는 점이다. 특히 예산조치에 의한 계획은 도도

부현이 중심이 되어 국토이용계획을 기본으로 하여 토지이용기본계획을 수립하고, 5개의 지역구분에 근거하여 토지이용의 종합적인 조정을 도모하고 있다. 또한 농촌 지역의 난개발을 막기 위해 농업진흥법에서 농촌진흥지역제도를 채용하여 농용지구역의 전용을 매우 엄격하게 규제하게 되었다. 즉 농지를 농지 이외의 것으로 하기 위한 소유권 등의 권리설정 또는 이전을 하고자 하는 경우에는 농지법상의 원칙으로 도도부현지사의 허가를 받도록 하고 있다. - 이삼수ㆍ와다 이사무·이양재, 「일본의 국토 및 토지이용계획상 토지이용의 조성방안에 관한 연구」, 『국토계획』 제45권 제3호, 대한국토·도시계획학회, 2010, 255면.

15) 이창호, 「농어촌주택의 문제점과 개선 과제」, 『이슈와 논점』, 국회입법조사처, 2014, 22면 이하.16) 농지란 「농지법」 제2조 제1호 가목에 해당하는 토지로써 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용

되는 토지를 의미한다. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외되며, 사업인정고시(‘10. 7.14) 이후부터 농지로 이용되고 있는 토지, 일시적으로 농지로 이용되고 있는 토지, 타인소요의 토지를 불법으로 점유하여 경작하고 있는 토지, 농민(농지법 제2조제3호의 규정에 의한 농업법인 또는 농지법 시행령 제3조제1호 및 동조 제2호의 규정에 의한 농업인을 말한다)이 아닌 자가 경작하고 있는 토지, 토지의 취득에 대한 보상 이후에 사업시행자가 2년 이상 계속하

여 경작하도록 허용하는 토지는 농지로 보지 아니한다.17) 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제77조(영업의 손실등에 대한 보상) ②항

농업의 손실에 대하여는 농지의 단위면적당 소득등을 참작하여 실제 경작자에게 보상하여야 한다. 다만, 농지소유자가 당해 지역에 거주하는 농민인 경우에는 농지

소유자와 실제 경작자가 협의하는 바에 따라 보상할 수 있다. 동법 시행규칙 제48조(농업의 손실에 대한 보상) ①항 공익사업시행지구에 편입되는 농지(「농지법」 제2조제1호 가목에 해당하는 토지를 말한다. 이하 이 조와 제65조에서 같다)에 대하여는 그 면적에 「통계법」 제3조제4호에 따른 통계작성기관이 매년 조사ㆍ발표하는 농가경제조사통계의 도별 농업총수입 중 농작물수입을 도별 표본농가현황 중 경지면적으로 나누어 산정한 도별 연간 농가평균 단위경작면적당 농작물총수입(서울특별시ㆍ인천광역시는 경기도, 대전광역시는 충청남도, 광주광역시는 전라남도, 대구광역시는 경상북도, 부산광역

시ㆍ울산광역시는 경상남도의 통계를 각각 적용한다)의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상한다. 18) 농민이란 「농지법」 제2조 제3호의 농업법인 또는 영 제3조 제1호 및 동조 제2호의 농업인으로서 ① "농업법인"으로 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제16

조에 따라 설립된 영농조합법인과 같은 법 제19조에 따라 설립되고업무집행권을 가진 자 중 3분의 1 이상이 농업인인 농업회사법인과 ② 1천제곱미터 이상의 농지

에서 농작물 또는 다년생식물을 경작 또는 재배하거나 1년 중 90일 이상 농업에 종사하는 자, ③ 농지에 330제곱미터 이상의 고정식온실ㆍ버섯재배사ㆍ비닐하우스, 그 밖의 농림수산식품부령으로 정하는 농업생산에 필요한 시설을 설치하여 농작물 또는 다년생식물을 경작 또는 재배하는 자 등을 지칭한다.

27

(2) 축산업 보상

축산업 보상은 축산법 제22조에 따라 등록한 부화

업·계란집하업·종축업·가축사육업을 영위하고 기

준 사육 마릿수 이상의 가축을 기르는 경우에 지급된

다.19 기준 사육 마릿수 미만의 가축을 여러 가축 종류로

기르는 경우에는 가축의 기준 마릿수에 대한 실제 사육

마릿수의 각 비율의 합계가 1이상인 경우에는 보상대

상이 되며, 축산업에 대한 손실액은 영업손실보상 방법

을 준용하며 축산업 손실보상 대상이 아닌 가축에 대하

여는 이전비로 평가하여 보상한다.

라. 현행 영농보상제도의 특색 및 문제점

현행 제도의 가장 큰 특징은 보상액의 산정은 원칙적

으로 재배작물에 구애됨이 없이 도별 연간 농가평균 단

위경작면적당 농작물 총수입의 2년분으로 하고, 객관

적인 자료에 의하여 실제소득을 입증하는 경우에 한하

여 예외적으로 실제소득의 2년분으로 보상할 수 있도

록 하였다는 점이다. 이는 종전의 영농보상을 재배작물

을 기준으로 산정함에 따라 보상을 목적으로 고소득작

물을 임시로 식재하는 등의 보상투기가 발생하는 문제

가 있었기 때문이다. 그러나 우리나라의 농산물 유통현

실을 감안할 때 객관적인 자료를 통하여 실제소득을 입

증할 수 있는 농민들이 적고, 실제소득 입증자와 미입

증자 간의 보상금의 차이가 현저하여 형평성의 문제가

지속적으로 발생하고 있으며, 실제소득 인정기준에서

도 농작물 총수입 및 경작농지 면적 등의 확인이 어려

워 실제 적용이 어렵다는 문제점이 있다.

마. 외국제도와의 비교ㆍ검토20

(1) 일본

일본의 경우 우리나라와는 달리 농업에 대한 보상을

폐지 및 휴업하는 경우, 경영규모를 축소하는 경우로

구분하고 있으며, 그 보상액 산정방법을 영업보상과 유

사하게 규정하고 있는 점 등을 고려할 때 이를 영업보

상의 일환으로 보고 있는 것으로 판단된다. 다만, 손실

보상기준요강 제37조에서 농지의 정상적인 거래가격이

수익환원액으로 산정한 농지가격을 상회하는 경우에는

그 차액을 농업에 대한 보상금액에서 공제하도록 규정

하여 농업에 대한 보상금을 토지의 가격과 연동시키고

있는 점이 특이하다.

(2) 영국

영국의 농지상실보상금은 이주 후 농업을 계속하는

경우에 한하여 지급되고, 수용대상 농지에 지급될 것으

로 기대되는 합리적인 임차료에 상당하는 액수는 공제

하며, 대체농지의 가치가 수용대상 농지의 보상가액에

미달하는 경우 그에 비례하여 차감하도록 하고 있는 점

등을 고려하면, 농지상실보상의 성격을 농지를 대체 취

득하는 기간 동안의 일실손실에 대한 보상으로 보고 있

다는 점이 특색이다. 그리고 농지상실보상금 산정을 위

한 연평균수익은 유럽연합(EU)에서 1992년 직접지불제

도 중심의 공동농업정책의 개편과 더불어 직불제의 효

과적 관리와 회원국들 간의 형성성에 부합한 집행을 위

해 통합관리통제시스템(Integrated Administration and Control Syst

em, IACS)에 의하여 산정되고 있는 것으로 조사된다.

KAPA FOCUS 2

19) 기준 사육 마릿수는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제49조 2항 2의 규정을 준용한다.20) “영농보상제도의 연혁 및 도입배경”, 정책연구정보서비스, 2009, 10, 150면 이하.

28

(3) 프랑스

프랑스에서는 농업에 대한 손실보상에 대하여 수용

법전 중 부동산 점유자에 대한 보상 중 농업보상으로

규정하고 있다. 농업보상에는 수확을 못함으로 인한 손

해, 투자한 시설의 상실로 인한 손해가 포함된다. 다른

곳에서 동일한 수입을 얻을 수 있을 때까지의 수입의

상실로 인한 손해도 보상의 대상이 되는데, 통상 2년 내

지 3년 정도의 수입상실이 보상된다. 경작지의 일부가

수용됨으로써 발생하는 비용도 보상의 대상이 된다. 이

러한 농업보상은 일반적으로 재산국과 농민대표조직

사이에 체결된 국가 또는 지역차원의 합의에 의해 작성

된 총괄계산표(barèmes forfaitaires)에 의해 산정된다. 다만,

이 총괄계산표는 구속력이 있는 것은 아니다. 프랑스

에서의 농업보상은 다른 곳으로 이전하여 동일한 수입

을 얻을 수 있을 때까지의 수입 상실로 인한 손해의 보

상으로 규정하고 있다. 그러므로 농업손실을 일정한 기

간 동안의 일실손실에 대한 보상으로 보고 있는 것으로

판단된다. 다만, 프랑스는 다른 나라들과는 달리 보상을

사법절차에 의하므로 산정방법 등을 명확하게 규정하

고 있지 않은 점이 특색이다.

KAPA FOCUS 2

29

(4) 미국

미국에서는 농업에 대한 손실보상에 대하여 손실보상

기준을 규정하고 있는 연방법인 「Uniform Relocation Ass

istance and Real Property Acquisition Act of 1970」에 규

정되어 있다. 미국에서 보상은 이전보상과 이전지원 상담

으로 구분되나, 대물적 보상에 중점을 두므로 주로 이전

보상을 위주로 보상이 이루어지며 농업보상도 동일하다.

이전보상에는 실제이전비보상과 고정이전비보상으로 구

분되며, 이 중에서 하나를 선택하여 보상을 청구할 수 있

다. 실제이전비보상은 전문적인 운송업자 또는 본인이 스

스로 하는 운송의 합리적 비용과 부대비용로 구성되며,

부대비용에는 동산의 손실, 이전조사비, 사업재건비 등이

포함된다. 부대비용중 동산의 손실액은 이전 또는 조업의

중단에 의하여 발생한 유형동산의 직접손실에 대한 것

으로 액수는 종전 장소에서의 계속 사용하는 것을 전제

로 한 자산의 가치에서 실제 매각액을 공제한 매각손실

액 또는 이전하는 경우의 이전비 중 낮은 금액으로 하며,

사업재건비는 새로운 장소로 사업을 이전하여 영업하는

데 필요한 실제 비용으로서 이전 부동산의 개량 및 수리

비용과 영업광고비 등이 포함된다. 고정이전비보상은 최

저액 1,000달러 최고액 20,000달러의 법정액으로 정해져

있으며, 일정한 요건을 충족시킨 경우에만 인정된다.

미국의 경우 고정이전비보상의 산정방법이 우리나

라의 영업보상과 유사하나, 이는 영업이나 농업의 휴업

또는 폐업으로 인한 손실의 보상이 아니고 이전보상 계

산방법 중의 하나이므로 우리나라의 영업보상이나 농

업보상과는 근본적으로 다른 것이다. 또한 농민은 실제

이전비보상과 고정이전비보상 중 선택하여 그 중 하나

만을 보상받을 수 있을 뿐이므로 실제로 미국에서는 우

리나라에서와 같은 영농보상제도는 없다고 보아야 할

것이다.

바. 개선방안21

(1) 보상액 산정방법의 개선

산정방법 농가등록제 등이 도입되어 보상기준일 당시

의 재배작물 확인이 가능하여 재배작물별 소득으로 영

농보상액을 산정할 수 있도록 관련 제도가 정비되기 이

전까지는 일부 조항을 개선하여 현행 기준을 유지한다.

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률

시행규칙 제48조 제1항 소정의 영농보상은 농지의 단

위면적당 소득 등을 참작하도록 규정하고 있는 법 제77

조 제2항을 고려하고, 공익사업의 종류에 관계없이 보

상금액은 일관성이 지켜져야 한다는 점 등을 감안하여

현행 기준을 유지한다. 또한 규칙 제48조 제2항과 관련

하여 실제소득입증자료의 확대는 「유통산업발전법」 제

17조 제1항에 의한 우수체인사업자가 발행한 자료 및

「농작물재해보험법」에 의한 농작물재해보험 자료를 인

정하도록 한다. 농작물총수입은 실제소득이 소득자료

집의 해당 작물 등의 소득의 1.3배를 초과하는 경우에

는 1.3배를 기준으로 산정하도록 한다. 소득률은 경영

KAPA FOCUS 2

21) 상게 보고서 226면 이하 참조.22) 헌법 제23조 제3항에 의하면 “재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로서 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”고 규정하고 있고, 헌법재판소 판

시(1995. 4. 20. 선고 93헌바 20판결)에 의하면 정당한 보상은 원칙적으로 피수용 재산의 객관적 재산가치를 완전하게 보상하는 것이어야 한다는 완전보상을 의미한

다고 판시하였는바, 영농보상기준이 실제 재배작물 소득기준으로 개선되지 않은 상황에서 토지임대료를 공제한다는 것은 문제가 있으며, 작물별 소득기준으로 개선한 후 토지임차료 공제문제는 검토되어야 할 것이다.

30

KAPA FOCUS 2

비를 공제하는 방안 및 자가노력비를 공제하는 방안은

전체적으로 적용하기 어려운 점이 있으므로 현행의 기

준을 유지하되, 소득률의 적용기준은 도별 작물별 소득

률 및 유사작목군의 평균소득률로 개정한다.22

(2) 산정기준의 변환

농가등록제가 도입되어 보상기준일 당시의 재배작물

을 확인할 수 있게 되면 재배작물별 평균소득을 기준으

로 하되, 해당작물이 소득자료집에 등재되어 있지 않은

경우에 한하여 작물군의 평균소득을 기준으로 영농보상

액을 산정하도록 한다. 다만, 이 경우 영농보상금 총액에

서는 변동이 없으나, 작물에 따라서는 보상액의 차이가

심해지므로 사전에 농민들에게 그 내용을 공개하고 충

분히 논의하여 합의를 도출한 후에 시행하는 사전 절차

가 필요할 것이다. 즉, 농가등록제가 도입되어 영농보상

산정기준을 재배작물별 평균소득으로 변경하는 경우 대

부분의 농지 및 농가의 보상액이 낮아지며, 재배작물간

의 보상금액의 차이가 현격하게 된다는 문제점 및 현행

영농보상의 보상기간이 2년으로 다른 보상항목에 비하

여 장기라는 문제점 등을 해소하기 위해서 현행 규칙 제

48조 제1항을 존속시키고, 제2항을 소득자료집에 의한

재배작물별 평균소득의 1년분이 농가평균농작물총수입

의 2년분을 초과하는 경우에는 재배작물별 평균소득의

1년분으로 하는 방안도 고려할 수 있을 것이다.

(3) 영농보상과 축산보상의 조정

농가등록제가 도입되어 영농보상 산정기준을 재배작

물별 평균소득으로 변경하는 경우 대부분의 농지 및 농

가의 보상액이 낮아진다는 문제점 및 현행의 축산보상

이 미등록 가축사육업을 인정하고 있다는 문제점 등을

해소하기 위하여 영농보상의 산정기준을 농작물수입이

아닌 축산수입이 포함된 농업총수입으로 변경하고, 축

산보상은 등록한 축산업에 한하도록 개정하는 방안도

검토할 수 있을 것이다.

6. 결론

가. 농어촌의 현실

우리나라는 오늘날까지 총 48개국과 자유무역협정

(FTA)을 발효시켰고, 2014년에는 중국과 콜롬비아 및 뉴

질랜드 등과 협정을 맺었다. 유럽연합, 미국에 이어 중

국과도 FTA를 체결함으로써 세계 10대 교역 국가 중 글

로벌 3대 경제권(세계시장 73% 점유)과 모두 FTA를 맺은 유

일한 국가가 되었다. 이는 무역의존도가 높은 우리나

라 경제의 특수성상 불가피한 추세라고 할 것이다. 개

방 확대로 인하여 국내 산업의 구조조정은 불가피한데,

특히 우리나라 농수축산업은 동시다발적인 FTA 추진으

로 큰 타격을 받을 수밖에 없게 되었다. 최근 호주와 캐

나다에 이어서 지리적으로 가까운 중국과도 FTA를 맺

음으로써 국내 농수축산업은 벼랑 끝에 몰리게 되었다.

이미 극심한 농어촌의 공동화와 노령화 등이 중요한 사

회문제로 대두되어 왔다. FTA의 발효와 체결로 농어촌

의 경제적 여건은 더욱 나빠질 것으로 예상된다.

이러한 시대적 상황과 농어촌의 극심한 공동화ㆍ노

령화 등이 우리나라의 중요한 사회문제인 점에 비추어

볼 때 농어촌의 개발과 발전을 위해 국가적인 정책의

마련과 지원이 절실히 요구되는 시점이다. 더구나 우리

나라 농어촌주택은 노후주택, 무허가주택, 빈집 등 여러

가지 심각한 문제점을 가지고 있어 이에 대한 근본적이

대책이 시급한 실정이다. 농어촌의 개발과 발전이 국가

31

적 화두가 된 이 시점에서 뒤늦게나마 이를 뒷받침하는

「농어촌마을 주거환경 개선 및 리모델링 촉진을 위한 특

별법」(이하 ‘「농어촌리모델링법」’이라 함)이 제정된 것은 만시지탄의

아쉬움이 있으나, 농어촌의 주거환경 및 생활환경의 정

비와 개선이 본격화될 수 있는 입법적인 기반이 마련된

것으로서 매우 가치 있고 의미 있는 것이라고 평가할 수

있다. 다행히 근래 도시민의 전원(田園) 회귀와 귀농경향

이 확대되고 있으므로 본 법의 제정취지가 실효성 있게

추진된다면 농어촌 발전의 새로운 모델을 창출하는 지

평을 열 수 있을 것이다. 다만, 그 입법의 절실함과 타당

성에도 불구하고 19대 총선을 앞두고 선거공약의 하나

로 제기되어 어느 정도 충분한 사전 준비와 연구가 부족

한 상태에서 입법된 측면이 있음을 부인할 수 없다. 이러

한 태생적 한계로 인하여 실효성 측면이나 그 구체적인

내용에 있어서 개선되고 보완되어야 할 점이 적지 않다.

나. 국토의 균형발전을 통한 헌법적 가치의 실현

농어촌 지역과 도시 지역의 균형개발은 국토의 균형

적 발전을 위해 반드시 이루어져야 하는 국가적 과제이

다. 농어촌 지역은 현재 관련 법률이 정리되지 않았고

농지전용 등으로 인한 난개발 및 노후 주택의 문제가

심각하다. 이런 문제를 해결하기 위해서 기존의 특별법

형식의 법률을 정비하여 통일된 법체계를 갖추고, 농지

등의 전용을 막고 통합적인 개발계획의 수립이 요구된

다. 이제 농어촌 정비 및 재생사업은 국가경쟁력의 강

화를 위해 반드시 필요한 사업이다. 이런 공공성의 문

제가 중요한 부분을 차지하고 있음에도 불구하고 개발

이익 등을 목적으로 민간사업자가 대부분의 정비사업

과 재생사업을 담당하고 있는 실정이고, 그나마 그 사

업 자체도 체계적이지 못하며 사업 건수도 많지 않다.

이런 상황을 타개하기 위해 관련법을 정비하여 민관이

협력하여 정비사업과 재생사업을 추진할 수 있게 하고,

지역재생을 위한 통합적인 조직을 설립하는 동시에 재

정지원의 타당성을 검토하여 재정지원을 해줄 창구를

통일하는 작업이 필요한 것이다. 그리하여 장기적으로

는 지방자치단체가 농어촌 정비 및 재생사업을 추진할

수 있는 근거를 마련해 줌으로써 지역 쇠퇴문제를 자치

적으로 지속하여 해결해 갈 수 있도록 하여야 한다.

다. 농어촌 정비사업의 필요적 전제요건으로서

영농보상 개선의 필요성

한편, 2003.1.1. 「공익사업을 위한 토지등의 취득 및

보상에 관한 법률」이 도입되면서 실제 재배작물별 소

득에 관계없이 도별 농가평균 농작물 총수입을 기준으

로 산정하도록 제도가 개선되었다. 다만, 농산물도매시

장·공판장·백화점 등의 객관적인 자료를 통하여 실

제소득을 확인할 수 있는 경우에는 실제소득을 기준으

로 보상할 수 있도록 하였으며, 이를 위하여 건설부고

시 제2003-44호 「농산물실제소득 인정기준」을 두는 등

영농보상(농업손실보상)제도를 개선하였음에도 불구하고,

농산물의 유통현실을 감안할 때 객관적인 자료를 통하

여 실제소득을 입증할 수 있는 농민들이 적고, 실제소

득 입증자와 미입증자간의 보상금의 차이가 현저하여

형평성 문제가 지속적으로 발생하고 있으며, 특히 최근

화훼 등 고소득작물 재배농민들은 영농보상을 종전과

같이 실제 재배작물별 소득을 기준으로 산정하도록 개

정하거나, 실제소득 인정범위를 확대할 수 있도록 「실

제소득 인정기준」을 개정해 줄 것을 요구하는 민원을

집단적으로 제기하고 있어 영농보상을 둘러싼 문제가

사회적 갈등으로 비화될 우려마저 있는 실정이다.

KAPA FOCUS 2

32

이와 같은 문제점은 보상대상으로서 영농보상의 성

격이 명확하지 못하고, 「실제소득 인정기준」의 적용

에 있어서도 일부 문제점이 나타나고 있으며, 농작물보

상·농기구보상·이농비 등과 효율적으로 연계되지 못

하고 있다는 것에 기인하는 것으로 판단된다. 또한 제

도의 변경으로 인하여 상대적으로 불이익을 받는 농민

이 존재함에도 이들에 대한 대책이 다소 미흡하였던 점

도 원인의 하나로 볼 수 있을 것이다. 그러므로 영농보

상제도의 성격을 명확하게 하고 현행 영농보상기준 및

「실제소득 인정기준」의 적정성을 검토하여, 헌법상의

원칙인 정당한 보상에 부합하면서 영농보상의 실효성

을 확보할 수 있는 방안의 추가 연구도 필요하다고 할

것이다.

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