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MDULO 4 Gestin financiera pblica

Gestin para resultados en el desarrollo

en gobiernos subnacionales

2Mdulo 4: Gestin financiera pblica

Mdulo 4

Gestin financiera pblica

Autores:

Rosa Amelia Gonzlez (unidad 1)

Antonio Seco (unidad 2)

Toms Campero (unidad 3)

Ulises Guardiola (unidad 4)

Equipo INDES:

Juan Cristbal Bonnefoy, Jefe INDES

Edgar Gonzlez, Coordinador General del curso GpRD

Nydia Daz, Coordinacin Acadmica del curso GpRD

Cynthia Smith, Coordinadora del aula virtual

Gabriel Escalante y Josu Mendoza, administracin

y apoyo operativo del aula virtual

Equipo PRODEV

Roberto Garca Lpez, Coordinador PRODEV

Mauricio Garca Moreno, Coordinador del curso GpRD

Colaboradores

Clara Sarcone (unidades 2, 3 y 4) y Cecilia Ortiz (unidad 1),

edicin y correccin orto-tipogrfica

Diseo grfico:

Manthra Editores [email protected]

Las opiniones incluidas en este documento

corresponden y son responsabilidad del autor o los

autores; no reflejan necesariamente la opinin del BID,

el INDES o el PRODEV.

Copyright 2011 Banco Interamericano de Desarrollo.

Todos los derechos reservados.

Cualquier reproduccin parcial o total de este

documento debe ser solicitada a la direccin

[email protected] y debe ser autorizada

por el INDES.

3NDICE

Glosario de siglas ..........................................................................................................................................6

Presentacin ....................................................................................................................................................8

Objetivo del mdulo .....................................................................................................................................8

Preguntas orientadoras del aprendizaje .............................................................................................8

Unidad 1. Gestin de las finanzas pblicas de los gobiernos subnacionales ...........10

1.1 Responsabilidades de gasto ..........................................................................................................10

1.2 Ingresos propios .................................................................................................................................15

1.3 Balance de las finanzas pblicas subnacionales: desequilibrios verticales y horizontales .................................................................................................................29

1.4 Sntesis de la unidad .......................................................................................................................39

1.5 Bibliografa de la unidad .............................................................................................. 40

Unidad 2. Sistemas integrados de administracin financiera ...................................43

2.1 Descripcin ...........................................................................................................................................43

2.2 Estructura general de un SIAF .....................................................................................................45

2.3 Ventajas del SIAF ................................................................................................................................51

2.4 Alternativas para el desarrollo .....................................................................................................51

2.5 Alternativas para el alojamiento (centro de datos y equipos servidores) .................57

2.6 Acceder al SIAF ...................................................................................................................................59

2.7 Sntesis de la unidad ........................................................................................................................60

2.8 Bibliografa de la unidad .............................................................................................. 61Unidad 3. Contratacin pblica ...................................................................................63

3.1 Qu se entiende por contratacin pblica? .........................................................................63

3.2 Organizacin del sistema de compras ......................................................................................66

3.3 Evaluacin y planificacin .............................................................................................................81


3.5 Bibliografa de la unidad ................................................................................................................91


Unidad 4. Control interno ............................................................................................93

4.1 Descripcin de la unidad ................................................................................................................94

4.2 Control interno: significado y estado en ALC........................................................................97

4.3 Naturaleza y objetivos del control interno .............................................................................97


4.5 Bibliografa de la unidad ................................................................................................................107

ndice de recuadros

4.1 El caso de autoavalo en Bogot ...............................................................................................21

4.2 Alternativas para el mantenimiento del sistema de administracin financiera ....53

ndice de cuadros

4.1 Argumentos a favor y en contra de la provisin descentralizada de servicios ......12

4.2 reas descentralizadas de gasto en nueve pases de Amrica Latina y el Caribe .......................................................................................................13

4.3 Principales ingresos tributarios subnacionales en Amrica Latina ..............................17

4.4 Principales problemas de la administracin del impuesto sobre bienes inmuebles y sus posibles soluciones ...........................................................................20

4.5 Ventajas y desventajas de los distintos tipos de ingresos propios subnacionales ......................................................................................................................................28

4.6 Principios y prcticas (buenas y malas) en el diseo de transferencias niveladoras o compensatorias ....................................................................................................33

4.7 Mecanismos de control del endeudamiento subnacional ...............................................38

4.8 reas que mide la metodologa para la evaluacin de los sistemas nacionales de adquisiciones pblicas ..............................................................................................................82

ndice de grficos

4.1 Porcentaje del gasto descentralizado en Amrica Latina .................................................14

4.2 Sistema integrado de administracin financiera .................................................................46

4.3 Subsistemas de un sistema integrado de administracin financiera .........................47

4.4 Visin simplificada de la estructura informtica de un sistema de administracin financiera ........................................................................................................49

4.5 Base de datos fsica con mltiples bases de datos lgicas .............................................57

4.6 Algunas modalidades de acceso a un sistema de administracin financiera .........60

4.7 Sistema de contratacin pblica ................................................................................................67

4.8 Primer tipo de decisiones ...............................................................................................................68

54.9 Segundo tipo de decisiones ..........................................................................................................70

4.10 Valor de las compras de las agencias centrales de contratacin (porcentaje sobre el total de la contratacin del gobierno central, 2003) ...............73

4.11 Mtodos de contratacin ...............................................................................................................74

4.12 Estndares de contratacin pblica ..........................................................................................76

4.13 Puntos de contacto entre el sistema de contratacin y el sistema de gestin financiera ........................................................................................................................79

4.14 Creacin de valor en la contratacin pblica ........................................................................86

4.15 Grupos de inters en la contratacin pblica .......................................................................88

4.16 Eleccin de iniciativas de mejora ................................................................................................90

4.17 Componentes del sistema de control interno .......................................................................104

4.18 El control interno y externo en el ciclo de la gestin para resultados en el desarrollo ..................................................................................................................................106


GLOSARIO DE SIGLAS

AICPA Instituto Americano de Contadores Pblicos Certificados (por sus siglas en ingls)

ALC Amrica Latina y el Caribe

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CFAA Evaluacin de la Responsabilidad Financiera Pblica (por sus siglas en ingls)

CMLP Costo marginal de largo plazo

CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo

CoCo Comisin de Criterios sobre el Control (por sus siglas en ingls)

COSO Comit de Organizaciones Patrocinadora de la Comisin Treadway de Estados Unidos (por sus siglas en ingls)

CSCMP Council of Supply Chain Management Professionals

ECOSOC Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas (por sus siglas en ingls)

ERP Enterprise Resource Planning

FEI Instituto de Ejecutivos Financieros Internacionales (por sus siglas en ingls)

GpRD Gestin para resultados en el desarrollo

GRP Government Resource Planning

IBI Impuesto sobre bienes inmuebles

IEA Impuesto a las actividades econmicas (por sus siglas en ingls)

IIA Instituto de Auditores Internos (por sus siglas en ingls)

IMA Instituto de Contadores Administrativos (por sus siglas en ingls)

IAE Impuesto a las actividades econmicas

ISA Institucin superior de auditora

IVA Impuesto al valor agregado

7Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados

INTOSAI Organizacin Internacional de Instituciones Superiores de Auditora (por sus siglas en ingls)

LRF Ley de responsabilidad fiscal

MAE Mxima autoridad ejecutiva

MAPS Metodologa para la evaluacin de los sistemas nacionales de adquisiciones pblicas (por sus siglas en ingls)

MyE Monitoreo y evaluacin

NAO Oficina Nacional de Auditora del Reino Unido (por sus siglas en ingls)

OECD Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (por sus siglas en ingls)

OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos

PEFA Public Expenditure and Financial Accountability

PIB Producto Interno Bruto

PRODEV Pilar externo del Programa de Mediano Plazo para la Efectividad en el Desarrollo

PyME Pequeas y medianas empresas

SCI Sistemas de control interno

SCM Supply Chain Management

SIAF Sistemas integrados de administracin financiera

SIAFEM Sistemas integrados de administracin financiera para estados y municipios, en Brasil

SIAFI Sistemas integrados de administracin financiera, Honduras

SIAF-GL Sistemas integrados de administracin financiera para gobiernos locales, en Per

SIAF-SP Sistema Integrado de Administracin Financiera del sector pblico, Per

SIGEF Sistema Integrado de Gestin Financiera

SEC Superintendencia de Valores (por sus siglas en ingls)

SUBDERE Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo


Presentacin

El mdulo 4 Gestin financiera pblica busca que los participantes logren com-prender los principales procesos e instrumentos involucrados en la gestin fi-nanciera de los gobiernos subnacionales. El mdulo consta de cuatro unidades: la primera trata de la gestin de las finanzas propiamente dicha, tanto desde la perspectiva de los ingresos como de los egresos; la segunda unidad aborda la estructura y funciones de los sistemas integrados de administracin financiera como un instrumento importante para el manejo de los fondos pblicos. La tercera unidad examina los conceptos y procesos involucrados en la contrata-cin pblica y, finalmente, la cuarta unidad presenta los principales conceptos relacionados con el control interno de las instituciones, en el marco de un en-foque cercano a la gestin para resultados en el desarrollo (GpRD), que difiere notablemente del usado tradicionalmente en el sector pblico de los pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC).

Objetivo del mdulo

Comprender los principales procesos e instrumentos involucrados en la gestin fi-nanciera de los gobiernos subnacionales y, al mismo tiempo, identificar la funcin e importancia que la gestin financiera tiene para la implementacin de la GpRD.

Preguntas orientadoras del aprendizaje

Cmo se definen las necesidades de gasto de los gobiernos subnacionales (es-tados/provincias y municipios)?

Cules son las principales fuentes de ingreso de los gobierno subnacionales tomando en cuenta su aporte real y potencial a sus finanzas?

Cules son las funciones, estructuras y componentes de un sistema integrado de administracin financiera para un gobiernos subnacional?

Cules son los principales procesos y buenas prcticas involucrados en un sis-tema de contratacin pblica?

Cules son las funciones que debe cumplir el control interno en la gerencia de organizacin pblica?

9Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados

Mdulo 4

Gestin financiera pblica

Unidad1.Gestindelasfinanzaspbli-cas de los gobiernos subnacionales

Unidad2.Sistemasintegradosdeadmi-nistracin financiera

Unidad3.Contratacinpblica

Unidad4.Controlinterno

10

Mdulo 4: Gestin financiera pblica

Unidad1.Gestindelasfinanzaspblicas de los gobiernos subnacionales

Objetivo del aprendizaje

Conocer la estructura de los ingresos y gastos de los gobiernos subnacio-nales en el contexto de Amrica Latina, as como las oportunidades y limi-taciones que el manejo de las finanzas pblicas supone para la gestin para resultados en el mbito de estos gobiernos.

1.1. Responsabilidades de gasto

La teora del federalismo fiscal1 establece que un programa de descentra-lizacin2 debe comenzar por definir las responsabilidades de provisin de bienes pblicos o de gasto entre distintos niveles de gobierno, para despus garantizar la disponibilidad de los ingresos necesarios para financiarlos me-diante la asignacin de potestades tributarias, la emisin de deuda y las transferencias que podran requerirse para corregir posibles desequilibrios en las finanzas intergubernamentales (Bahl, 2007).

1 La Teora del Federalismo Fiscal (Tiebout, 1956; Oates, 1972; Musgrave and Musgrave, 1973) hace referencia a la actuacin de las distintas administraciones pblicas (central, estadual/provin-cial y local) desde la doble vertiente del ingreso y del gasto. Segn esta teora, los tres niveles de gobierno se reparten las tres funciones bsicas del sector pblico (estabilizacin macroeconmica, redistribucin de la riqueza y asignacin del gasto pblico) de la siguiente forma: la funcin de estabilizacin macroeconmica, as como la poltica y los mecanismos de redistribucinespecial-mente los referidos a la compensacin de diferencias de riqueza interregionaldeben corresponder al gobierno nacional; por su parte, la funcin de asignacin (proceso de toma de decisiones sobre la cantidad y objeto del gasto pblico), debe estar distribuida entre los diferentes niveles de gobierno.

2 La descentralizacin se refiere a las iniciativas de poltica que implican traspasar decisiones pre-supuestarias a las autoridades subnacionales (provincias, regiones, municipios) elegidas a travs de un proceso democrtico. Estas decisiones presupuestarias incluyen la libertad para fijar los niveles y la composicin tanto de gastos como de ingresos, as como la posibilidad de que las entidades subnacionales puedan elegir libremente su nivel de endeudamiento (Sanguinetti, 2010).

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De acuerdo a lo anterior, conviene preguntar Qu regla se debe seguir para asignar responsabilidades de gasto entre los diferentes niveles de gobierno? Para responder a la pregunta, Oates (1972) utiliz un esquema de anlisis econmico que posteriormente se conoci como el teorema de la descen-tralizacin. Dicho teorema demuestra que con iguales costos para los dis-tintos niveles de gobierno, el suministro de un bien pblico por parte de los gobiernos subnacionales promueve una mayor eficiencia del gasto pblico, puesto que permite un mejor ajuste entre las preferencias de los ciudadanos y las caractersticas y cantidades ofrecidas de dicho bien. La idea es asegurar que la gestin y provisin de los bienes tomen en consideracin las particu-laridades y preferencias locales, y que aprovechen la cercana entre benefi-ciario y proveedor como un instrumento para facilitar la transparencia y el control ciudadano. Para ciertos bienes y servicios (como la salud primaria y la educacin bsica, el transporte pblico o la seguridad), las preferencias de los ciudadanos varan significativamente entre una jurisdiccin y otra, de modo que la informacin local es clave para asegurar una buena provisin.

No obstante, en algunas situaciones, la regla de asignar la responsabilidad al nivel de gobierno ms prximo a los ciudadanos puede no ser la ms ade-cuada. Tales situaciones son:

1. Extensin de los beneficios o externalidades3 a jurisdicciones limtrofes: si los bienes o servicios provistos tienen potenciales usuarios o afecta-dos por las externalidades en regiones o localidades limtrofes, entonces la responsabilidad de gasto debe asignarse a un nivel de gobierno superior como el estatal o nacional. Segn este criterio, en el caso de servicios cu-yos beneficios se extienden a toda la nacin, como la defensa nacional o la generacin hidroelctrica a gran escala, stos deben ser provistos por el gobierno central. Por su parte, la provisin de bienes y servicios cuyos beneficios se perciban a nivel regional o local, como la salud y la educacin bsica, debera ser tarea de los gobiernos subnacionales. La idea es conse-guir el mayor grado de coincidencia posible entre la poblacin servida y el mbito geogrfico correspondiente a cada nivel de gobierno.

3 Son efectos positivos o negativos que una organizacin o actividad econmica produce sobre terceros que no estn directamente involucrados en el intercambio (no son proveedores ni consu-midores del bien o servicio). Los afectados no retribuyen el beneficio que reciben si la externalidad es positiva, ni son compensados por el perjuicio que se les causa, si la externalidad es negativa.

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2. Existencia de economas de escala: en presencia de altos costos fijos, como en el caso de los servicios de infraestructura, el reparto de stos entre un mayor nmero de usuarios permite reducir los costos medios y hacer un uso ms racional de la capacidad instalada excedente. Las economas de escala podran no explotarse si se asigna la responsabilidad del gasto a los gobiernos locales.

El cuadro 4.1 resume los argumentos a favor y en contra de la descentraliza-cin para un conjunto de servicios pblicos. A partir de ese anlisis, los servi-cios ms susceptibles de administrarse por los gobiernos subnacionales son aquellos con heterogeneidad de las preferencias entre jurisdicciones, alta; condicin local (cercana proveedor-beneficiario), alta y media; extensin de los beneficios/externalidades, baja y media; y bajas economas de escala. Dichos servicios son la salud primaria, la educacin bsica, la seguridad ur-bana, el transporte, la vivienda, agua y saneamiento.

Cuadro 4.1. Argumentos a favor y en contra de la provisin descentralizada de servicios

Servicios Heterogeneidad Condicin local

Extensin de beneficios o

externalidades

Economas de escala

Transporte urbano Alta Alta Media Baja

Vivienda Alta Alta Baja Baja

Educacin bsica Alta Media Baja Baja

Salud primaria Alta Media Baja Baja

Seguridad Alta Alta Media Baja

Agua Baja Alta Baja Baja/Media

Distribucin de energa elctrica Baja Alta Baja Baja/Media

Transmisin de energa elctrica Baja Baja Alta Alta

Generacin de energa elctrica Baja Baja Media/Alta Alta

Telecomunicaciones Baja Baja/Media Media/Alta Alta

Educacin superior Alta Baja Alta Alta

Salud de alta complejidad Alta Baja Alta Alta

Fuente: Sanguinetti (2010).

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Gestin de las finanzas pblicas de los gobiernos subnacionales

El modelo seguido por la mayora de los pases de Amrica Latina indica que, en general, el gobierno nacional se reserva la provisin de bienes y servicios que tienen muchas externalidades, mientras que los gobiernos locales se responsabilizan de los bienes y servicios con pocas externalidades, que les permiten internalizar sus costos. A su vez, los gobiernos subnacionales (re-gionales y locales) administran, en general, los servicios que poseen alta uti-lidad subsidiaria, es decir, aquellos cuya provisin puede ser evaluada y con-trolada por la poblacin debido a la cercana proveedor-beneficiario (como los servicios urbanos, la salud primaria y la educacin bsica). Los servicios con baja utilidad subsidiaria, como la defensa nacional, estn reservados al gobierno central. En el siguiente cuadro se muestran algunas reas descen-tralizadas de gasto en los pases de Amrica Latina.

Cuadro 4.2. reas descentralizadas de gasto en nueve pases de Amrica Latina y el Caribe

Servicios: BRA ARG MX VEN COL BOL CHI PER ECU

Infraestructura bsicaM

II I I

M

I

M

II

M

I

M

I

Educ

aci

n b

sica

Infraestructura M

I

I I (I)M

(I)M M N N

Personal N N N N N N N N

Salu

d pr

imar

ia Infraestructura M

II

I (I) M

(I)

M M N

Personal N N N N N N

Salud 2 y 3 nivel(M)

II I N N

Infra:

MN N N

N: Asignado al gobierno nacional.M: Asignado al gobierno municipal.I: Asignado al gobierno intermedio.

(I): En el caso de Colombia, significa que al nivel intermedio se le asign un papel subsidiario.

(M): En el caso de Brasil, significa que el servicio est asignado slo a los grandes municipios. En los casos de Ecuador y Venezuela, significa que la competencia se puede

asignar a esos niveles de gobierno, por solicitud de cada gobierno subnacional.

Fuente: Finot (2007).

14


Grfico 4.1. Porcentaje del gasto descentralizado en Amrica Latina

ArgentinaBrasil

Colombia

Mxico

Venezuela

Bolivia

Per

Ecuador

Uruguay

Chile

Honduras

Guatemala

El Salvador

Paraguay

Nicaragua

Costa Rica

Panam

0 10 20 30 40 50 60

1996 2004

Fuente: Daughter y Haper (2006).

Infraestructura y personal: los casos de educacin escolar y salud estn di-ferenciados de acuerdo al nivel de descentralizacin, si ste se ha realizado slo en la infraestructura fsica, del personal empleado, o en ambos casos.

Segn un anlisis reciente conducido por la Subsecretara de Desarrollo Re-gional y Administrativo (SUBDERE) del Gobierno de Chile (2009) el grado de descentralizacin fiscal del gasto es bastante heterogneo en Amrica Latina. Por una parte, se observa que Argentina, Brasil y Colombia han des-centralizado el gasto entre el 40 y el 50%, ubicndose entre los pases ms altamente descentralizados del mundo, tales como Canad, Estados Unidos y los pases Nrdicos de Europa, mientras que Bolivia lo ha hecho entre el 20 y el 30% y Per entre el 10 y el 20% (ver grfico1). Colombia y Per han

15

experimentado importantes avances en la descentralizacin del gasto en el periodo 1996-2004. Bolivia, por el contario, es uno de los pocos pases en donde se observa una leve tendencia hacia la recentralizacin.

Si bien Argentina y Brasil exhiben los ms altos niveles de descentralizacin fiscal, se tiende a privilegiar la descentralizacin del gasto al nivel intermedio en lugar del municipal. Argentina es el pas que ms ha descentralizado el gasto a nivel intermedio (33,6%). Colombia, por su parte, es el pas que ms ha descentralizado el gasto a nivel municipal (25,4%).

1.2. Ingresos propios

NO

TRI

BUTA

RIO

STR

IBUT

ARIO

S

INGR

ESO

S PR

OPI

OS

Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI)

Impuesto a las actividades econmicas (IEA por sus siglas en ingls)

Impuesto especcos (vehculo, tabco, licores, otros)

Contribucin por mejoras o valorizaciones

Impuestos o regalas a la explotacin de recursos naturales

Tarifas de servicios de utilidad pblica (agua potable, drenajes y cloacas, electricidad)

Tarifas de otros servicios pblicos (aseo urbano, trasnporte pblico, parques y recreacin)

Tasas de servicios adeministrativos(licencias y permisos, tramitacin de documentos)

Los ingresos propios de los gobiernos subnacionales son aquellos recauda-dos directamente por los gobiernos intermedios y locales. Como se muestra en el diagrama anterior, se clasifican en tributarios y no tributarios. Los in-gresos tributarios son aquellos provenientes de los impuestos que pagan las personas naturales y jurdicas que residen, poseen bienes inmuebles o rea-lizan transacciones y actividades econmicas en su territorio. Los ingresos propios no tributarios son los provenientes de las tarifas cobradas por los


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servicios prestados por los gobiernos subnacionales, as como los originados por la venta de bienes de su propiedad4.

1.2.1. Ingresos tributarios

En materia de ingresos propios de los gobiernos subnacionales, los pases en desarrollo muestran un patrn bastante conservador. Cifras de Bahl (2008) indican que el peso de los impuestos subnacionales en el total de los impuestos recaudados en el pas, es slo del 10%, en tanto, en las naciones industrializadas representa un 20%. Aunque en muchos de esos pases, especialmente en Amrica Latina, los gobiernos subnacionales administran una variedad de impuestos, stos cuentan muy poco como proporcin de sus ingresossalvo en casos excepcionales como Brasil y Colombia, donde la tercera parte de las necesidades de gasto son finan-ciadas con recursos propios.

Los ingresos por impuestos generados en el nivel intermedio de gobierno, o sea aquellos que son administrados por las gobernaciones de estados o provincias, tienen mayor importancia en aquellos pases de rgimen federal como Argentina, Brasil y Mxico. De modo similar a lo observado a nivel lo-cal, los ingresos generados en los gobiernos intermedios se recaudan en po-cas jurisdicciones, donde se concentran actividades de mayor valor agrega-do y residentes con mayores ingresos y actividades econmicas relevantes.

En el cuadro 4.3 se muestran los impuestos subnacionales ms importantes en un conjunto de pases de Amrica Latina:

4 Los ingresos propios determinan la capacidad de los gobiernos intermedios y locales para finan-ciar sus necesidades de gasto de manera autnoma, es decir, sin necesidad de endeudarse o recurrir a transferencias de fondos por parte del gobierno nacional. De all su importancia en la GpRD en los gobiernos subnacionales.

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Cuadro 4.3. Principales ingresos tributarios subnacionales en Amrica Latina

Nivel / Pas Argentina Brasil Mxico Colombia Bolivia Per Ecuador Chile Venezuela

Local

Actividadeconmica

Actividadeconmica

Actividadeconmica

Actividadeconmica

Actividadeconmica

Actividadeconmica

Actividadeconmica

Actividadeconmica

Actividadeconmica

Inmueblesurbanos

Inmueblesurbanos

Inmueblesurbanos

Inmueblesurbanos

Inmueblesurbanos

Inmueblesurbanos

Inmueblesurbanos

Inmueblesurbanos

Circulacin devehculos






Regalas enrecursosnaturales


Intermedio




No tienen impuestos asignados

No tienen impuestos asignados

Ingresos brutosActividades econmicas

Impuesto a las ventas

Ingresos personales

Contribu-ciones por mejoras

Vehculos Vehculos Vehculos Venta de gasolinaCompra de vehculos

Compra de vehculos

Venta de tabaco y licores

Un buen sistema de impuestos es crucial para garantizar equilibrio en las relaciones fiscales intergubernamentales. Una vez que las asignaciones de gasto y su regulacin son acordadas para los gobiernos intermedios y loca-les, la asignacin de impuestos, el diseo de transferencias y la poltica de endeudamiento constituyen las tres fuentes de ingreso utilizadas para cu-brir sus necesidades de gasto. De entrada, el gobierno central tiene ventajas frente a los gobiernos subnacionales en materia de ingresos, al contar con la potestad para crear y administrar un mayor nmero de impuestos y tributos, as como los recursos para administrarlos de una forma ms eficiente.

Los impuestos subnacionales ms comunes son: el impuesto sobre bienes inmuebles, el impuesto/patente a las actividades econmicas (de comercio e industria) y los impuestos especficos (vehculos, gasolina, tabaco y licores, entre otros).


Fuente: Finot (2007)

18


Impuesto sobre bienes inmuebles

De acuerdo con la literatura de federalismo fiscal, el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) o impuesto predial5 es la fuente de ingresos idnea para los gobiernos locales, especialmente en pases con un sistema federalista. El propietario u ocupante del inmueble paga al municipio un porcentaje del valor fiscal o avalo catastral del inmueble; este ltimo se calcula en funcin del valor de mercado del inmueble (de compra-venta o renta por alquileres o arrendamientos).

La mayor ventaja del IBI como fuente de financiamiento de los gobiernos lo-cales, es su base imponible amplia e inmvil. Como el valor de los inmuebles no es tan sensible a los ciclos econmicos, este impuesto tiene la capacidad de generar ingresos productivos a niveles razonables y estables, incluso en economas inflacionarias. El IBI tiene una alta correspondencia jurisdiccional entre lo que paga el contribuyente y los beneficios que se reciben por los ser-vicios pblicos financiados con el impuesto, por lo cual los residentes tien-den a considerarlo justo. De hecho, cuando los recursos obtenidos financian objetivos relacionados ms directamente al valor de las propiedades, tales como calles y avenidas, tratamiento de aguas negras, alcantarillado o alum-brado pblico, el impuesto es asumido como una carga al usuario. En otros casos, el tributo es visto por muchos contribuyentes como un impuesto ge-neral que financia los servicios locales, en funcin de la capacidad de pago.

Pese a todas las ventajas y virtudes que apunta la literatura, en el caso de la mayora de los gobiernos locales en los pases en desarrollo, los montos efectivamente recaudados por concepto del IBI estn significativamente por debajo de los ingresos potenciales. En promedio, los ingresos del IBI como proporcin del Producto Interno Bruto (PIB) son menores en los pases en desarrollo que en los industrializados. En los primeros aos de los 2000 en los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OECD, por sus siglas en ingls)6 el IBI representaba 2,21% del PIB, mientras

5 El nombre de este impuesto vara segn el pas, pero siempre se refiere al tributo que tiene su base en el valor fiscal de los inmuebles.

6 La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) est compuesta por 33 pases, entre los cuales se encuentran: Canad, Estados Unidos, Reino Unido, Alemania, Francia, Italia y Japn, entre otros.

19

que en los pases en desarrollo llegaba a 0,68% (en una muestra de 18 pa-ses de la OECD y 29 pases en desarrollo). En particular, algunos pases de la OECD hacan un uso muy intensivo del impuesto; por ejemplo, Canad recaudaba una cantidad equivalente al 4% del PIB y Estados Unidos un 3% (Bahl y Martnez-Vazquez, 2007).

Tambin se han expresado algunas crticas a la administracin del IBI por parte de los gobiernos locales. Aun cuando la base imponible son bienes tangibles, la valoracin de propiedades no es una ciencia y en diferentes ex-periencias en el mundo ha resultado ser bastante imprecisa, dejando campo abierto a la discrecin de los funcionarios. Como se mencion anterior-mente, la regla para valorar las propiedades ha tomado como referencia el valor del mercado. Sin embargo, aun en pases con sistemas de impuesto de avanzada, surgen discrepancias en el valor calculado por la agencia tri-butaria entre propiedades del mismo tipo, entre clases de propiedad y entre municipios, causadas generalmente por motivos polticos y/o tcnicos. En tales casos, por su conocimiento del mercado objeto del tributo, los con-tribuyentes pueden cuestionar cualquier valoracin de su propiedad que consideren incorrecta.

A medida que la carga tributaria aumenta, la resistencia a pagar podra cre-cer exponencialmente, as como tambin las demandas ciudadanas por la cantidad y calidad de los servicios pblicos asociados al impuesto. Si los gobiernos locales no cuidan la buena prestacin de tales servicios, el costo poltico del IBI puede ser alto, generando ello incentivos para que los gober-nantes municipales prefieran cobrar otros tributos, como el impuesto a las actividades econmicasdonde la correspondencia jurisdiccional es menor, presionen por mayores transferencias intergubernamentales o se endeuden, generando problemas fiscales al prximo gobierno en ejercicio.

En ocasiones, los gobiernos locales de los pases en desarrollo argumentan que la administracin del IBI est llena de problemas tcnicos que hacen prcticamente imposible el cobro de este tributo. Sin embargo, la experien-cia prctica muestra una serie de reformas que han mejorado significati-vamente la gestin del IBI (Bird y Slack, 2004; Dillinger, 1997). El cuadro 4.4 resume los problemas tpicos de la administracin del IBI y algunas opciones de solucin.


20


Cuadro 4.4. Principales problemas de la administracin del impuesto sobre bienes inmuebles y sus posibles soluciones

Procesos Problemas Soluciones

Registro de las propiedades

No existen planos catastrales.

No est claro el rgimen de propiedad.

Realizar levantamientos basados en fotografas areas y visitas de campo.

Apoyarse en las empresas de servicio pblico.

Realizar operativos con las oficinas de registro y los contribuyentes.

Avalo

Costo de la informacin.

Requerimientos de personal especializado.

Usar una combinacin de datos sobre ventas y las opiniones de bancos y corredores inmobiliarios.

Realizar autoavalos.

Producir avalos masivos por tipos de propiedades.

Generar avalos detallados solamente de grandes propiedades.

Facturacin

No existen instrumentos legales.

Complejidad administrativa.

Sancionar normativa.

Unificar las tasas.

Reducir al mnimo las exenciones.

Recaudacin

Costo.

Ausencia de sanciones.

Ausencia de incentivos.

Buscar apoyo en la red bancaria o en las oficinas de servicio pblico.

Abrir centros de atencin al pblico.

Contratar cobradores.

Emplear cobradores propios (con remuneracin variable).

Aplicar penalidades efectivas.

Desarrollar incentivos al cumplimiento y al pronto pago.

Fuente: Gonzlez (1998).

Del cuadro anterior se concluye que si bien la administracin del IBI tiene sus dificultades, tambin existen maneras de superarlas. Al parecer, muchos go-biernos locales las emplean como excusa para esconder la verdadera razn

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para no cobrar este impuesto: su impopularidad entre los contribuyentes y por consiguiente, el costo poltico que supone su implementacin efectiva.

Recuadro 4.1 El caso de autoavalo en Bogot

Con el propsito de aumentar la recaudacin del impuesto predial, en Bogot se implement el sistema de avalos. sta constituye la reforma ms temprana en la administracin tributaria en la capital colombiana. Este sistema permiti corregir los rezagos tpicos del ca-tastro tradicional tanto en el inventario de las propiedades, como en el clculo del valor de los inmuebles.

Con el sistema de autoavalo, el registro y la identificacin del inmue-ble por parte del propietario se realizan simultneamente; a ms de eso, los propietarios pueden estimar el valor comercial de sus inmue-bles, el cual se halla sujeto a verificacin y aceptacin por parte de las autoridades distritales. De este modo, no se hace necesario postergar el pago del impuesto por parte de un nmero significativo de contri-buyentes hasta que se lleve a cabo la actualizacin del catastro.

Antes de la implementacin de este sistema, los contribuyentes que no reciban la factura de cobro que enviaba la administracin distrital, no se sentan evasores ni crean que su comportamiento comprometa sus propiedades. Adems, se denunciaba que por medios ilcitos poda conseguirse que un determinado inmueble no se incluyera en el censo catastral, que el avalo fuera ms bajo, que no se liquidara el impuesto o que no se remitiera la factura. Con el autoavalo, la responsabilidad de declarar y liquidar el impuesto recay en los propietarios, quienes en lo sucesivo corran el riesgo de ser multados y hasta despojados de su inmueble, en caso de incumplimiento de su obligacin tributaria.

Las siguientes son algunas recomendaciones adicionales para aprovechar el potencial del IBI como instrumento fiscal efectivo:

1. Los gobiernos locales deben tener la potestad de fijar la tasa del im-puesto. Son muy pocos los pases en desarrollo que lo admiten y en esos casos, los gobiernos locales no necesariamente ejercen su autoridad.


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Esto generalmente sucede cuando esos gobiernos reciben cuantiosas transferencias intergubernamentales, suficientes para cubrir sus necesi-dades de gasto.

2. El diseo del impuesto debera ser simple y su aplicacin uniforme. En lo posible, la mayora de las exenciones deberan ser eliminadas, limitndo-las a aquellas medidas que favorezcan a los residentes ms vulnerables (ancianos y discapacitados con bajos ingresos). Las diferencias en el trata-miento de la propiedad comercial y residencial deberan ser eliminadas, y la tasa nominal debera ser la misma.

3. La base imponible debe actualizarse adecuadamente y tomar en cuenta ajustes por inflacin en economas que as lo ameriten. Para ello, los ma-pas catastrales deben actualizarse con la regularidad del caso, de modo tal que las valoraciones resultantes sean consistentes y estn al da. Los gobiernos locales deben establecer canales de informacin con los orga-nismos que gestionan los registros de propiedad, con las autoridades que emiten las licencias locales de negocios, con las empresas de servicios p-blicos (energa elctrica y acueducto), entre otros.

4. En los casos en los cuales la tasa y la base imponible sean establecidas y actualizadas por el gobierno central, las agencias nacionales a cargo po-dran otorgar incentivos financieros a los gobiernos locales para que par-ticipen suministrando la informacin pertinente.

5. Tratar de que todas las formas de impuesto a la propiedad converjan en un solo impuesto general bajo un mismo sistema de administracin. Esto podra incluir el IBl, las contribuciones por plusvalas y los impuestos a la transferencia de propiedades.

Impuesto a las actividades econmicas

En muchos de los pases en desarrollo y en Amrica Latina, debido a la im-popularidad del IBI, el impuesto a las actividades econmicas (IAE) es el ms utilizado para levantar fondos a nivel local. El IAE es un impuesto que gra-va de forma directa las actividades econmicas que se desarrollan en una determinada jurisdiccin. La base para su clculo puede variar de un pas a otro: ingresos brutos (facturacin de ventas), ingresos totales o valor de los

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activos utilizados en la actividad. Comparada con la del IBI, la administracin del IAE es mucho ms sencilla, especialmente cuando la base tributaria son los ingresos brutos generados por la actividad econmica; adems puede aportar una buena cantidad de recursos en municipios urbanos durante pe-rodos de bonanza econmica.

Las principales crticas al IAE son:

1. Su incidencia imprecisa, toda vez que recae sobre residentes y no residen-tes. Por lo tanto, el conjunto de bienes y servicios pblicos provistos por el gobierno local es financiado, en buena parte, por personas no residentes en la localidad. Esto va en detrimento de la cultura tributaria de los resi-dentes y de la rendicin de cuentas de las autoridades, al no existir corres-pondencia directa entre el impuesto y los servicios financiados; es decir, entre los contribuyentes y los receptores de la contraprestacin en forma de bienes y servicios pblicos.

2. Justamente por el bajo costo poltico de este impuesto, las autoridades lo-cales pueden incurrir en la voracidad fiscal, al estar tentadas a cobrar altas tasas de impuesto. Esto puede desmotivar la permanencia y la atraccin de nuevas industrias y negocios.

3. Aunque las tasas no sean muy altas, la carga sobre los contribuyentes puede ser excesiva cuando la base imponible son los ingresos brutos y se trata de actividades econmicas de poco margen de ganancia.

4. En muchos pases, los impuestos subnacionales a las actividades econ-micas se suman al cobro de impuestos al valor agregado o a las ventas, el que usualmente es administrado por el gobierno nacional y se calcula con la misma base imponible. Esto puede tener efectos negativos, tanto en la oferta como en la demanda de bienes y servicios; en la oferta, porque constituye un desestmulo a las actividades econmicas, y del lado de la demanda, por el eventual incremento de los precios, si la incidencia de los tributos puede trasladarse al consumidor.

Impuestos especficos (vehculos, tabaco y licores, entre otros)

La literatura sobre federalismo fiscal (Sanguinetti, 2010) seala que en tr-minos de eficiencia y desde el punto de vista administrativo, estos impuestos


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son ideales para los gobiernos regionales. En general, tienen pocos efectos distorsionadores y son fciles de recaudar. En la prctica, cuando las tasas pueden fijarse diferencialmente a nivel regional y las diferencias entre ellas son significativas, existe el riesgo de generar ciertas distorsiones especial-mente en las reas fronterizas.

En algunos casos, el impuesto puede relacionarse directamente con los be-neficios o servicios provistos en contraprestacin; este es el caso de los im-puestos a los vehculos y la gasolina y el financiamiento a la construccin y mantenimiento de las vas de comunicacin, o de los impuestos al tabaco y los licores y el financiamiento de los servicios de salud. En otros casos como los impuestos a bienes de consumo suntuario o los impuestos a las apuestas lcitas, la relacin entre tributo y contraprestacin no es directa.

Impuesto a la gasolina

ste es el impuesto ms importante en trminos de generacin de ingresos, lo cual lo hace muy atractivo para los gobiernos. Aunque suele estar asig-nado al gobierno central, existe la figura de una sobretasa que puede ser fijada a los gobiernos intermedioscomo en el caso de Colombia. Tiende a ser el ms simple y ms econmico desde el punto de vista administrativo porque puede ser recaudado por las refineras o los mayoristas, que luego transfieren los recursos a las regiones en funcin de los despachos de com-bustible. Aunque los estados o provincias pueden imponer diferentes sobre-tasas, stas por lo general no difieren mucho entre s debido a la condicin de movilidad de la base del impuesto.

Impuesto a los vehculos

De modo similar al impuesto a la gasolina, el cobro de este impuesto est asociado al uso de la vialidad, as como a las externalidades negativas asociadas al trnsito automotor (accidentes automovilsticos, contamina-cin ambiental, congestin). En la mayora de los pases de Amrica Latina se trata de un impuesto local, pero tambin ocurre que su administracin es responsabilidad del gobierno nacional o los gobiernos intermedios que luego transfieren a los municipios una parte significativa de la recauda-cin; la razn para ello es la condicin de movilidad de la base tributaria.

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Los vehculos pueden cambiar su localizacin con frecuencia y se requiere un gobierno de amplia jurisdiccin territorial para ejercer un control efec-tivo del pago del impuesto.

Existen diferentes tipos:

Cobro anual de licencias de automviles (pueden discriminar por anti-gedad y tamao del motor).

Cobro anual de licencias a conductores.

Contribucin por mejoras o valorizaciones

La contribucin por mejoras o valorizaciones es un tributo que se cobra anti-cipadamente a las propiedades races que se beneficiarn con la ejecucin de obras de inters pblico local. En la ciudad de Bogot, Colombia, el Concejo Distrital aprob en octubre de 2005 la propuesta presentada por el alcalde Garzn (Acuerdo 180) para cobrar una Contribucin de Valorizacin por Be-neficio Local con el propsito de financiar la construccin de un plan de 137 obras de inters pblico: 45 vas, 26 intersecciones viales (puentes vehicula-res, tneles, pasos a nivel), 31 puentes peatonales, 19 andenes (aceras) y 16 parques nuevos. Las obras se financiarn con los cobros de la Contribucin de Valorizacin que se realizarn los aos 2007, 2009, 2012 y 20157.

Ingresos fiscales provenientes de la explotacin recursos naturales

Hay dos argumentos a favor de la descentralizacin de los ingresos fiscales (provenientes de impuestos o regalas) generados por la explotacin de recur-sos naturales, tales como yacimientos petroleros o mineros (Sanguinetti, 2010):

1. Dichos recursos forman parte de la herencia histrica de una regin que muchas veces est ligada a cuestiones culturales; en consecuencia, los impuestos y regalas constituyen una suerte de compensacin por la desaparicin de esos activos. Estos ingresos, invertidos en infraestructura social y econmica, pueden ser fuentes ms permanentes de desarrollo para la regin.

7 Para mayor informacin sobre este tema visitar http://www.idu.gov.co


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2. La explotacin de estos recursos naturales genera una serie de costos am-bientales, sociales y de infraestructura en las localidades productoras. Si bien las empresas que explotan los yacimientos solventan algunos de es-tos costos, hay otros que deben ser compensados a las regiones.

Sin embargo, ms all de estos argumentos, tambin hay razones para justi-ficar un cierto grado de centralizacin de estos ingresos. Primero, la distribu-cin de las riquezas naturales en el territorio tiende a estar muy concentrada y no necesariamente guarda relacin con el tamao de las jurisdicciones y sus necesidades; en consecuencia, la descentralizacin total de estos im-puestos o regalas, podra implicar diferencias muy importantes entre re-giones en el acceso a recursos, generando fuertes disparidades en el acceso a los servicios y la calidad de vida. Segundo, estos ingresos suelen ser muy voltiles debido a la variabilidad del precio de las materias primas y ello pue-de afectar severamente las finanzas de los gobiernos subnacionales, que di-fcilmente disponen de instrumentos (reglas fiscales, mecanismos de ahorro) para suavizar las fluctuaciones de los ingresos y su impacto en las decisiones de gasto. Tercero, la presencia de importantes recursos fiscales generados por esta fuente puede implicar la sustitucin de ingresos tributarios regula-res y debilitar la eleccin de buenas polticas pblicas.

1.2.2. Ingresos no tributarios

El instrumento ms comn y recomendado para formar parte de la lista de ingresos de los gobiernos intermedios y municipales son los cargos a los usuarios de los servicios pblicos. Su uso tiene implicaciones en favor de la eficiencia econmica; primero, porque el precio transmite informacin al usuario sobre las caractersticas del servicio; segundo, porque del precio cobrado depende la posibilidad de garantizar una oferta de calidad a los ciudadanos. Existen al menos tres tipos de cargos a los usuarios:

Tarifas de servicios de utilidad pblica

Este tipo se refiere a los ingresos que recibe un gobierno por la provisin de servicios de utilidad pblica como el agua potable, los drenajes y cloacas y la electricidad. La regla bsica para el establecimiento de un sistema eficiente de precios de estos servicios es igualar la tarifa al costo marginal de largo

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plazo (CMLP)8. Cuando la tarifa es inferior al CMLP, los usuarios consumen una cantidad mayor del servicio, lo cual obliga al gobierno a hacer ms rpi-damente nuevas inversiones que debern financiarse con otras fuentes de ingreso.

Tarifas de otros servicios pblicos

Otros servicios pblicos van desde la recoleccin de basura y el transporte pblico al cobro de admisiones a alguna instalacin recreativa. Por lo gene-ral, se sugiere que estos tipos de bienes y servicios no incluyan impuestos o subsidios y que los precios se fijen de manera que cubran los costos opera-tivos y de ser posible, permitan amortizar la inversin. En los casos en que la aplicacin de algn impuesto o subsidio sea necesaria, se recomienda que sean contabilizados por separado (por ejemplo, subsidios especiales para po-blaciones vulnerables).

Tasas de servicios administrativos

Incluyen el cobro de licencias y permisos; las ms comunes de construccin y negocios. Tambin las tasas por servicios administrativos especficos como registros o copias de documentos. El cobro de estas tasas es considerado un reembolso del costo y por ello, nunca deberan ser inferiores a ste. Algunas recomendaciones generales para la administracin de los cargos a los usua-rios son las siguientes:

Usar este instrumento cuando el beneficio de un servicio est exclusiva-mente relacionado con el usuario que lo paga.

El uso de cargos al usuario en lugar de impuestos debe considerar el im-pacto que tendr sobre los ciudadanos de bajos ingresos.

El diseo de este instrumento debe atender los criterios de eficiencia eco-nmica para garantizar el servicio al precio justo.

Al no tomar en cuenta consideraciones distributivas, cualquier intento por incorporar alguna frmula distributiva a los cargos al usuario, debe sopesar

8 Tcnicamente el Costo Marginal de Largo Plazo (CMLP) se define como la variacin que experi-menta el costo total a largo plazo cuando se incrementa la produccin en una unidad. (Pindyck y Rubinfeld, 2001).


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el riesgo de desmejorar en cierto grado o de forma importante los trminos de eficiencia econmica, una de las principales ventajas de este instrumento.En el cuadro 4.5 se resumen las ventajas y desventajas de los ingresos pro-pios de los gobiernos subnacionales:

Cuadro 4.5. Ventajas y desventajas de los distintos tipos de ingresos propios subnacionales

Ingreso propio Ventajas Desventajas

Impuesto a los bienes inmuebles

Base tributaria inmvil.

Visible.

Asociacin directa con los beneficios que reciben los residentes.

Dificultades en la administracin, especialmente en lo relativo a establecer un catastro adecuado, lo que muchas veces resulta en una baja rentabilidad.

Impuesto a las actividades econmicas

Altos ingresos.

Fcil administracin.

No hay asociacin directa con los beneficios que reciben los residentes.

Procclico: buena recaudacin en perodos de bonanza, pero mala en perodos de contraccin econmica.

Riesgo de voracidad fiscal y desestmulo a la actividad econmica de la jurisdiccin.

Impuesto a las ventas e impuestos especficos

Ausencia de desequilibrios horizontales o verticales.

Visible.

Fcil administracin.

Puede incentivar las ventas en otras reas con menores tasas en los casos que se establezcan diferentes tasas entre jurisdicciones.

Impuesto a los recursos naturales

Permite compensar los costos ambientales, sociales y de infraestructura que supone su explotacin.

Desequilibrios horizontales significativos.

Difcil administracin.

Muy voltil, especialmente los impuestos relativos al petrleo dada la variabilidad de su precio.

Cargos y tarifas por uso

Baja movilidad de la base tributaria.

Pocos problemas de desequilibrios horizontales o verticales.

Visible.

Fcil administracin.

Baja rentabilidad.

Bajo costo-eficiencia.

Fuente: Feyzioglu and Norregaard (2008); elaboracin de la autora.

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1.3. Balance de las finanzas pblicas subnacionales: desequilibrios verticales y horizontales

Una brecha fiscal vertical se produce cuando existe una diferencia entre los ingresos y las necesidades de gasto de los niveles subnacionales de gobierno. Por lo general, los gobiernos subnacionales tienen mayores responsabilida-des de gasto que fuentes de ingresos propios asignadas u ptimamente uti-lizadas. Se dice que estamos en presencia de un desequilibrio fiscal vertical cuando la brecha fiscal vertical no es atendida de forma adecuada por el conjunto de recursos fiscales (ingresos propios, capacidad de endeudamien-to y transferencias) que han sido asignados a los gobiernos subnacionales.

Para resolver esta diferencia fiscal, fundamental entre el gobierno central y los subnacionales, se necesita una combinacin apropiada de polticas para cada caso que incluya: una reasignacin de responsabilidades, descentra-lizacin tributaria o una reforma fiscal basada en algn esquema de bases tributarias compartidas. Para los pases avanzados o desarrollados, las trans-ferencias representan la ltima alternativa a considerar dentro de la receta; para los pases en desarrollo y transicin, por el contrario, las transferencias resultan imprescindibles; por lo tanto, es indispensable cuidar que su imple-mentacin genere el mnimo de distorsiones posibles.

Por su parte, los desequilibrios fiscales horizontales se originan cuando la brecha entre ingresos y gastos no es igual para todas las regiones o loca-lidades, lo cual genera disparidades en su capacidad para financiar bienes preferentes como salud, educacin u otros; o para corregir externalidades negativas compensando a los que pudieran verse afectados. Entre los facto-res que producen los desbalances horizontales se encuentran: las diferencias en la rentabilidad de la base impositiva, la movilidad de la base impositiva, los costos de provisin de los servicios en las jurisdicciones y las economas de escala en el consumo.

1.3.1. Transferencias intergubernamentales

Las transferencias, adems de ser utilizadas para atender necesidades de gasto, tienen el potencial para crear incentivos y mecanismos de rendicin de cuentas en el manejo fiscal, en la eficiencia y la equidad en la provisin


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de servicios pblicos de los gobiernos subnacionales. En concreto, las trans-ferencias pueden cumplir uno o varios objetivos; stos son:

a. Corregir los desequilibrios fiscales tanto verticales como horizontales

b. Compensar externalidades

c. Proveer incentivos para conseguir un comportamiento fiscal apropiado:

Garantizar ciertos estndares de servicios pblicos

Fortalecer el proceso de administracin de impuestos

Incentivar la eficiencia en el gasto

d. Impulsar objetivos nacionales que pueden no ser prioritarios para los go-biernos intermedios o locales

Las transferencias pueden agruparse en tres grandes categoras:

1. Transferencias con objetivo general (incondicional)

2. Transferencias con objetivos especficos (condicionadas o marcadas)

3. Bases tributarias y recaudacin compartidas

Transferencias con objetivo general

Esta categora de transferencias es utilizada para dar soporte fiscal al pre-supuesto sin condicionar el uso de los recursos a alguno de sus apartados especficos. Su objetivo es fortalecer la equidad intergubernamental preser-vando la autonoma subnacional. Por lo general, esta categora de transfe-rencias est dispuesta como mandato por ley; sin embargo, se ha aplicado tambin de forma discrecional o ad hoc. Las transferencias con objetivo ge-neral pueden ser de dos tipos (Shah, 2006 y 2007):

a. Transferencias generales destinadas al aumento de recursos financieros: estn destinadas a proveer mayores recursos financieros a los gobiernos subnacionales sin que esos ingresos adicionales estn atados a ninguna exigencia de gasto en particular. Por lo tanto, pueden financiar cualquier conjunto de bienes o servicios pblicos, o pueden utilizarse para otor-gar algn subsidio o compensar una poltica de exencin de impuestos.

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Es comn que este tipo de transferencia sea distri-buida en funcin de una frmula predeterminada. Un ejemplo son las transferencias federales y estadua-les que son repartidas a los municipios brasileos. La evidencia emprica muestra que este tipo de trans-ferencia genera en los municipios el incentivo a no explotar ptimamente sus tributos propios.

b. Transferencias generales destinadas a cubrir las necesidades de gasto de un rea particular: como salud o educacin, dejando a criterio del gobier-no receptor su destino especfico dentro del rea en cuestin. En la prc-tica, este tipo de instrumento entrara en un terreno mixto, porque si bien otorga discrecionalidad en el gasto del recurso, su uso est previamente asignado a una competencia de gasto en particular.

Transferencias con objetivos especficos

Esta clase de transferencias tienen el propsito de crear incentivos desde el gobierno central para propiciar la seleccin de programas o actividades especficas por parte de los gobiernos subnacionales. Las transferencias con objetivo especfico pueden ser de dos tipos (Shah, 2006 y 2007):

Transferencias condicionadas sin fondos de contrapartida: este tipo de trans-ferencia puede precisar el tipo de gasto que puede ser financiado: gastos de capital, gastos operativos, o ambos. Tambin puede exigir determinados resultados en la provisin de algn servicio pblico. La primera condicionali-dad es calificada por algunos gobiernos subnacionales como abusiva, mien-tras que la segunda se cumple con el objetivo de auxiliar sin perjudicar la autonoma subnacional. Es comn que estas transferencias sean utilizadas para subsidiar actividades consideradas de inters nacional pero no necesa-riamente prioritarias para el gobierno subnacional receptor.

Transferencias condicionadas con fondos de contrapartida: tienen las mis-mas caractersticas de las anteriores en trminos de las limitaciones al uso de los recursos, y suponen adems un aporte de contrapartida por parte del gobierno subnacional receptor de la transferencia. El porcentaje del aporte de contrapartida puede ser abierto, es decir, se acepta cualquier cantidad o cerrado, cuando el porcentaje est preestablecido.


De acuerdo con estudios empricos, por cada dlar recibido bajo un esquema de transferencias generales no condicionadas, el gasto pblico se incrementa ms proporcionalmente que en el escenario alternativo donde ese dlar es recibido por la va de los impuestos pagados por los residentes (Shah, 2006).

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Bases tributarias y recaudacin compartidas

La base tributaria compartida es frecuentemente utilizada para corregir par-cialmente los desequilibrios fiscales verticales. En estos casos, dos o ms niveles de gobierno comparten una base tributaria. La base tributaria queda bajo la jurisdiccin del gobierno central y la regin o municipio tiene partici-pacin a travs de una sobre-tasa o tasa suplementaria sobre la misma base. Este mecanismo fiscal intergubernamental forma parte de las categoras de transferencia porque los gobiernos subnacionales tienen poco control sobre la base o tasa tributaria. Su implementacin corre el riesgo de crear desequi-librios horizontales, si existen diferencias significativas en la rentabilidad de base tributaria o los costos de provisin de servicios entre jurisdicciones.

Un arreglo institucional que se ha utilizado para minimizar el riesgo de ge-nerar desequilibrios horizontales es distribuir el total recaudado por un im-puesto, por ejemplo el impuesto al valor agregado (IVA), y crear un fondo que puede ser distribuido a los gobiernos subnacionales de acuerdo con al-guna regla. Este instrumento se utiliza principalmente para atender brechas fiscales, promover la igualdad fiscal y el desarrollo regional, as como para incentivar esfuerzos tributarios en los gobiernos subnacionales.

Una revisin de la experiencia internacional permite identificar una serie de prcticas que convendra emular y otro conjunto de prcticas que sera mejor evitar en el caso de las transferencias intergubernamentales (Shah, 2006). Dichas prcticas se resumen en el cuadro 4.6:

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Cuadro 4.6. Principios y prcticas (buenas y malas) en el diseo de transferencias niveladoras o compensatorias

Objetivo Diseo Buenas prcticas Malas prcticas

Cerrar la brecha fiscal

Reasignacin de las responsabilidades, exencin temporal de impuestos, compartir base tributaria (sobretasas).

Exencin temporal de impuestos y compartir base tributaria (Canad).

Transferencias deficitarias.

Transferencias para salarios (China).

Tributacin mediante participacin en los impuestos (China).

Reducir las disparidades fiscales regionales

Transferencias de nivelacin.

Nivelacin fiscal con estndares explcitos que determinen tanto el fondo total disponible como su distribucin (Alemania, Canad y Dinamarca).

Reparto general de los ingresos con factores mltiples (Brasil e India).

Nivelacin fiscal con un fondo fijo (Australia y China).

Compensar por externalidades positivas

Transferencias incondicionales con fondos de contrapartida consistentes con las externalidades positivas producidas.

Transferencias a hospitales-escuela (Sudfrica).

Transferencias de contrapartida condicionadas.

Fijar estndares nacionales mnimos

Transferencias en bloque condicionadas a resultados, con requisitos basados en estndares de acceso y calidad de servicio.

Mantenimiento de vas y transferencias para la educacin primaria (Indonesia, antes de 2002).

Transferencias para educacin (Brasil, Chile y Colombia).

Transferencias para salud (Brasil y Canad).

Transferencias condicionadas solamente al gasto (mayora de los pases).

Transferencias clientelares a grupos de inters y transferencias con fines especficos (ad hoc).

Transferencias condicionales para inversiones de capital con fondos de contraparte inversamente proporcionales a la capacidad fiscal local.

Transferencias para construccin de escuelas (Indonesia antes de 2002). Transferencias de contraparte para construccin de autopistas (Estados Unidos).

Transferencias para inversiones de capital sin fondos de contrapartida y que no contemplen previsiones para financiar costos de mantenimiento.

Influenciar prioridades locales en reas de alto inters nacional

Transferencias incondicionales con fondos de contrapartida (preferiblemente con porcentajes inversamente proporcionales a la capacidad fiscal local).

Transferencias de contraparte para asistencia social (Canad antes de 2004).

Transferencias para fines especficos (ad hoc).

Proveer estabilidad y nivelar deficiencias en infraestructura

Transferencias para inversiones de capital y en lo posible, de mantenimiento.

Transferencias para inversiones de capital con fondos de contraparte inversamente proporcionales a la capacidad fiscal local.

Transferencias de estabilizacin no condicionadas a previsiones para financiar costos de mantenimiento.


Fuente: Shaw (2007), traduccin de la autora

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Lecciones positivas: principios para adoptar

Se sugiere que el diseo e implementacin de las transferencias interguber-namentales se gue por los siguientes principios:

1. Simplicidad. Procurar a un equilibrio entre justicia, aceptabilidad y soste-nibilidad.

2. Focalizar un solo objetivo y hacer que el diseo sea consistente con ese nico objetivo. Objetivos mltiples conllevan riesgo de no lograr ninguno.

3. Introducir lmites mximos asociados con indicadores macroeconmicos y lmites mnimos que aseguren la estabilidad y predictibilidad de los fondos que se vayan a distribuir.

4. Introducir clusulas de revisin peridica; por ejemplo, cada cinco aos, y renovar si es conveniente. Entre tanto, no debe hacerse ningn cambio para suministrar certeza al proceso presupuestario.

5. Igualar la capacidad fiscal per cpita a un nivel asociado a algn estn-dar especfico. Dicho estndar determinar tanto el tamao del fondo que se vaya a repartir como la distribucin entre los receptores. Por lo general, las necesidades de nivelacin de los gastos suponen un anlisis complejo y difcil; en consecuencia, es recomendable emplear un sistema de transferencias sectoriales basadas en resultados (output-based) que contribuya a mejorar la rendicin de cuentas. Un consenso nacional so-bre el estndar de nivelacin es crtico para la sostenibilidad de cualquier sistema de transferencias.

6. En las transferencias para objetivos especficos, es preferible basar la condicionalidad en los resultados o estndares de acceso y calidad, que en los insumos y procesos. Esto permite lograr los objetivos del gobierno central sin restringir la libertad local para escoger la mejor opcin para prestar el servicio.

7. Reconocer las diferencias en trminos del tamao de la poblacin, rea servida y la condicin urbana/rural de los servicios a la hora de otorgar transferencias a los gobiernos locales. Establecer una frmula diferente para cada tipo de gobierno local o municipal.

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Lecciones adversas: tipos de transferencias que no deben adoptarse

Se deben evitar los siguientes tipos de transferencias intergubernamentales:

1. Transferencias con objetivos especificados de manera imprecisa.

2. Recaudacin impositiva compartida con mltiples factores que operen como objetivos cruzados. La descentralizacin de tributos y las bases tri-butarias compartidas son mejores alternativas, porque mejoran la rendi-cin de cuentas y preservan la autonoma subnacional.

3. Transferencias destinadas a cubrir los dficits presupuestarios subnacio-nales, pues crean incentivos para que se produzcan mayores dficits en el futuro.

4. Transferencias incondicionales que incluyen incentivos al esfuerzo fiscal. Mejorar la prestacin de los servicios al tiempo que se reduce la carga impositiva debe ser el objetivo del sector pblico.

5. Transferencias condicionadas basadas en insumos o procesos, que menos-caban la autonoma local, la flexibilidad, la eficiencia fiscal y los objetivos de equidad fiscal.

6. Transferencias para inversiones de capital que no contemplen las previsio-nes para el financiamiento de los gastos de mantenimiento, y que incre-mentan el riesgo de crear elefantes blancos.

7. Transferencias discrecionales o negociadas, que pueden crear discordia y desunin.

8. Transferencias indiferenciadas (talla nica) para todos los gobiernos loca-les, que pueden crear profundas inequidades.

9. Transferencias que supongan cambios abruptos en la cantidad de fondos que se vayan a repartir y su distribucin.

1.3.2. Endeudamiento

El endeudamiento de los gobiernos subnacionales no est permitido en todos los pases y cuando lo est, suele ser regulado mediante una ley. En varios pases en desarrollo y transicin ha representado una fuente de


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ingresos, adicionales a los ingresos propios, que ha tomado mucho peso den-tro su composicin financiera. Esta fuente complementaria de recursos les ha permitido atender necesidades de gran envergadura, tales como proyec-tos de infraestructura de inters regional y local, principalmente en aquellos estados/provincias y municipios que han experimentado un desarrollo urba-no importanteen pases como Hungra, Mxico, Polonia, Rumania y Rusia (Liu y Waibel, 2008). Uno de los impactos de la capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales es el desarrollo del mercado de crditos, que en algunos casos ha alcanzado niveles sofisticados.

En general, el manejo de esta fuente de financiamiento subnacional trae consigo un conjunto de ventajas pero tambin de riesgos que se resumen a continuacin (Liu y Waibel, 2008):

Ventajas:

1. Mayor capacidad fiscal para invertir en obras de infraestructura a gran escala, difciles de financiar nicamente con los tipos de ingresos propios de los gobiernos subnacionales.

2. Financiamiento ms eficiente y justo de la infraestructura, toda vez que los beneficios de este tipo de inversin recaen tambin sobre las generaciones futuras, las cuales tambin lidiarn con los costos de su financiamiento. La maduracin de la deuda contrada debera coincidir con la vida econmica de los activos involucrados. En la misma lnea, la amortizacin de los pasi-vos debera coincidir con la depreciacin de los activos a financiar.

3. Exposicin de los gobiernos subnacionales a la disciplina del mercado, pro-pia de los mercados financieros. Por lo general, los agentes financieros exi-gen la elaboracin de reportes que permitan el seguimiento del comporta-miento fiscal de sus deudores as como procesos de auditora peridicos, con lo cual se fortalece la transparencia fiscal. Otra posible consecuencia es una mejor gerencia del riesgo de refinanciamiento de la deuda, asocia-do a las tasas de inters y de cambio as como al esquema de maduracin y pasivos contingentes tales como contratos de infraestructura o activida-des extra presupuestarias.

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4. Finalmente, otro beneficio es la expansin y fortalecimiento del mercado de crditos, lo que genera beneficios a los prestatarios por la posibilidad de obtener crditos de mejor calidad y ms baratos.

Riesgos:

1. Si bien es cierto que los desbalances ingresos-gasto pueden producir na-turalmente tensin fiscal (fiscal stress), la ausencia de un marco regulato-rio fuerte y estable afecta considerablemente la sostenibilidad fiscal de los gobiernos regionales y/o locales. Un buen aprendizaje de las causas de las crisis fiscales y de deuda experimentadas en algunos pases en desarrollo y transicin (Brasil, India, Mxico, y Rusia) puede impulsar la construccin de un marco regulatorio orientado a evitar nuevas crisis a futuro.

2. Si los mercados de deuda no estn sujetos a una regulacin seria, el otor-gamiento de crdito se convierte en una operacin an ms riesgosa en un entorno macroeconmico incierto.

3. Si los dficits fiscales se originan cuando el endeudamiento subnacional financia inversin de capital y crecimiento econmico, ello no representa un problema; no obstante, de acuerdo con la experiencia, los dficits se han generado para financiar prdidas operacionales, lo cual ha producido situaciones fiscales insostenibles.

4. La deuda de los gobiernos subnacionales puede ser riesgosa (alta probabi-lidad de incumplimiento de los pagos acordados), lo cual puede afectar la estabilidad macroeconmica y financiera del pas.

5. Las obligaciones contingentes (exigibles slo si se dan ciertas circunstan-cias) incluidas en los contratos de deuda contribuyeron de manera impor-tante a las crisis fiscales en muchos pases en desarrollo.

Los riesgos antes mencionados y sus consecuencias han conducido al uso de mecanismos de control al endeudamiento subnacional. stos pueden agruparse en cuatro categoras no excluyentes: (i) disciplina del mercado; (ii) cooperacin entre el gobierno central y el subnacional; (iii) controles ba-sados en reglas y (iv) controles administrativos (Ter-Minassian and Craig, 1997; Ahmad et al, 2005; Cotarelli, 2009). El cuadro a continuacin, resume


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las implicaciones de los cuatro enfoques y ofrece un pequeo mapa donde se sitan ejemplos mundiales de cada uno.

Cuadro 4.7. Mecanismos de control del endeudamiento subnacional

Categora Disciplina de mercadoCooperacin entre niveles de gobierno

Controles basados en

reglas

Controles administrativos

Ventajas

nfasis en el autocontrol.

Monitoreo a cargo de las agencias calificadores de crdito.

Promueve el dilogo.

Fortalece la responsabilidad de las autoridades subnacionales.

Transparencia.

Evita negociaciones ex post.

Potencial control del gobierno central.

Mejores trminos y condiciones.

til para el endeudamiento internacional.

Precondiciones

Informacin completa, oportuna y confiable.

Mercados financieros desarrollados.

Ningn acceso a un financiamiento preferencial.

Ningn antecedente de rescate financiero.

Soporte constitucional.

Cultura de disciplina fiscal.

Existencia de instituciones para la toma de decisiones cooperativas o fuerte posicin negociadora del gobierno central.

Reglas slidas y crebles (bien definidas, transparentes y flexibles).

Clara cobertura e informacin necesaria completa.

Habilidad del gobierno central para monitorear de forma efectiva e implementar controles.

EjemplosCanad

Australia

Pactos bilaterales en Argentina.

Austria

Dinamarca

Brasil

Chile

Espaa

Estados Unidos

China

Francia

Japn

Reino Unido

Fuente: Elaboracin de la autora.

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En la regin latinoamericana, los casos de Colombia, Per, Argentina, Mxico y particularmente el de Brasil, refuerzan el rol que pueden jugar los diferen-tes mecanismos descritos anteriormente. Por ejemplo, la puesta en vigencia de una ley de responsabilidad fiscal (LRF) o en ausencia de ella, una coope-racin efectiva entre los niveles de gobierno, pueden explicar las diferencias en los resultados obtenidos en los pases mencionados.

En el caso de Argentina, se han promulgado una serie de LRF individuales aplicadas al gobierno nacional y a algunas provincias que en un principio parecan tener una base slida para llevar a cabo una buena gestin fiscal en cuanto al manejo de la deuda; sin embargo, al final del da fallaron debido a conflictos intra-partidos, la no participacin de las provincias clave y otros compromisos que las LRF no pudieron garantizar. Las LRF enfatizaron las reglas ex ante, pero no los mecanismos para asegurar su cumplimiento y aplicacin universal.

Colombia, aun siendo un pas unitario pero con departamentos autnomos, cuenta con una serie de leyes que regulan el endeudamiento subnacional. En 2003, aprobaron una LRF que impone restricciones ex ante a los gobiernos subnacionales, sin la necesidad de adicionar mayores medidas (como en el caso de Brasil) para garantizar el cumplimiento efectivo de esta ley por parte de los departamentos.

En el caso de Mxico, es interesante subrayar la experiencia de un compor-tamiento fiscal prudente en ausencia de una base legal a travs de una LRF. Esto se debe en parte a la gran independencia constitucional otorgada a los estados. La regulacin del manejo fiscal a nivel subnacional se ha dado desde la arena de la regulacin del sector financiero, as como a travs de varios decretos pblicos que han establecido nuevos procedimientos fiscales a nivel federal que ha permitido otorgar herramientas al Congreso con las cuales poder efectuar su seguimiento.

1.4. Sntesis de la unidad

En esta unidad se han revisado los criterios que propone la teora del federa-lismo fiscal para asignar competencias o responsabilidades entre los niveles de gobierno. A partir de esos criterios, se concluye que los servicios ms susceptibles de administrarse por los gobiernos subnacionales son la salud


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primaria, la educacin bsica, la seguridad urbana, el transporte, la vivienda y el agua y saneamiento. La provisin de todos estos servicios se traduce en unas necesidades de gasto que deben ser afrontadas por los estados/provin-cias y municipios.

A continuacin, se repasan las principales fuentes de ingresos que pueden utilizar los gobiernos subnacionales para financiar sus gastos, distinguiendo entre ingresos tributarios y no tributarios. Se destac que los tributos ms comunes son el impuesto sobre bienes inmuebles, el impuesto/patente a las actividades econmicas (de comercio e industria) y los impuestos especficos (vehculos, gasolina, tabaco, licores, entre otros). En el caso de los ingresos no tributarios, se sealaron las tarifas y tasas de servicios.

Idealmente, los ingresos propios de los gobiernos subnacionales deberan ser suficientes para financiar sus necesidades de gasto, en cuyo caso estaramos en presencia de gobiernos con autonoma financiera. Esto no siempre es posible, bien porque la administracin de los impuestos no est descentrali-zada o porque los gobiernos subnacionales no hacen su mejor esfuerzo para explotar el potencial recaudatorio de los tributos que manejan.

La GpRD insiste en la necesidad de trabajar en ambos lados de la ecua-cin. En lo que respecta a los gastos, mejorar la eficiencia del gasto pbli-co mediante la planificacin, presupuesto, seguimiento y evaluacin de los programas y proyectos emprendidos por los gobiernos subnacionales. Con referencia a los ingresos, evitar la dependencia de una sola fuente diversifi-cando, en lo posible, el origen de los ingresos; realizar esfuerzos sustantivos para explotar el potencial de recaudacin de los tributos y recuperar el costo de provisin de los servicios.

Corresponde al gobierno central corregir los desequilibrios/brechas fiscales verticales y horizontales, mediante un sistema de transferencias intergu-bernamentales bien diseado y una poltica de endeudamiento adecuada-mente regulada.

1.5. Bibliografa de la unidad

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Unidad2.Sistemasintegradosde administracin financiera

Objetivos del aprendizaje

Proporcionar una visin prctica de los sistemas integrados de adminis-tracin financiera (SIAF) en cuanto a sus objetivos, diseo conceptual y estructuracin.

Conocer la manera en que la aplicacin de los SIAF contribuye a mejorar la gestin financiera pblica y las alternativas para su desarrollo inform-tico en los gobiernos subnacionales.

2.1. Descripcin

Las herramientas informticas son aliadas importantes para mejorar la ges-tin financiera pblica. Esta unidad, que trata sobre el sistema integrado de administracin financiera (SIAF), introduce un panorama general sobre la aplicacin de los sistemas informatizados de gestin financiera en los gobiernos subnacionales. Tambin se presentan los aspectos prcticos de su diseo conceptual, su estructuracin y su implementacin informtica.

Los SIAF estn compuestos por subsistemas que reflejan las distintas reas de la administracin financiera, tales como la contabilidad, el presupuesto, la tesorera, etctera. Si se considera que estas reas, aunque especficas, se encuentran interrelacionadas, la concepcin e implementacin de un SIAF debe mantener el enfoque integrado de la gestin financiera, mediante el cual las decisiones relacionadas con cada rea sean evaluadas con relacin a los impactos que provocan en las dems. Con esta estrategia, se puede realizar una subdivisin modular del sistema a fin implantarlo de manera paulatina, sin perder de vista el mantenimiento del enfoque sistmico.

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Adicionalmente, los SIAF subnacionales se alinean con la estrategia de ges-tin para resultados, y contribuyen a armonizar los clasificadores y las es-tructuras contables nacionales, facilitar la agregacin de informacin de gestin y cooperar en la mejora de la calidad del gasto pblico.

Esta unidad introduce los conceptos y la conformacin modular de un SIAF muestra su estructuracin informtica proponiendo alternativas para el desarrollo, el alojamiento9 y la red de acceso, y dedica especial atencin a las caractersticas y necesidades de las entidades subnacionales de mediano y pequeo tamao.

2.1.1. Motivacin y evolucin

Un sistema integrado de administracin financiera constituye el medio ofi-cial para el registro, el procesamiento y la generacin de la informacin re-lacionada con la administracin financiera del sector pblico, cuyo funcio-namiento y operatividad se desarrolla en el marco de la normativa aprobada por los rganos rectores.10

Los primeros SIAF surgieron en Amrica Latina en la dcada de 1980, como parte de los esfuerzos de los gobiernos nacionales por reorganizar la gestin finan-ciera del Estado y aprovechar las tecnologas de la informacin disponibles en la poca: grandes equipos centralizados y redes privadas de comunicacin11. Las motivaciones principales, que an siguen vigentes, fueron los siguientes: evitar la duplicidad del registro y el tratamiento de informaciones; disponer de informacin fiable, oportuna y de acceso comn para todos los gestores, a fin de mejorar la calidad de la toma de decisiones

módulo_4_-_gestión_financiera_pública.pdf

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