愛知学院大学政策科学研究所所報「政策科学』 第 3 号 (2012)

危機と民主主義一日本政治の経験から-

How Democracy Confronted Crisis?: Case from Japanese Politics

J年

危機と民主主義-8本政治の経験からー

森正愛知学院大学総合政策学部

ただいま 、 ご紹介に与りました森でございます。よろ

しくお願いいたします。今日は「危機と民主主義」とい

うタイトルで 9. 11 や 3 . 11 といった大きなリスクに対し

て、日本の政治がどう対応できたか、もしくはできなか

ったか、という点について、お話したいと思し、ます。

日本政治を専門に研究しています、なんて話をすると、

多くの方から「一体この様はなんだ」、「総理大臣が毎年

くるくる変わって覚える暇もない、どうにかしてくださ

し、」というようなことを言われます。ただ、政治学者の

仕事というのは、自分自身が現実政治の中に入って、ど

うこうするというのではなく、現実政治のどこに問題が

あるのかを明らかにする、分析することが第一歩ではな

いのかと考えております。 9.11 、 3.11 において日本の政

治がなぜ機能しなかったのか、うまくし、かなかったのか

を明らかにしたい、というのが今日のお話の大きな目的

です。

手続きとしての民主主義

まず「民主主義J というところから話をしていきます。

われわれの社会では、物事を決めるとき、いろいろな「決

め方」があるわけです。例えば、多数決を取る、全会一

致、もしくは誰か独裁者が決めてしまう。もっと乱暴な

決め方だと、くじ引きだとか、ジャンケンだとか、いろ

んな決め方があります。ただ、いわゆる「民主主義」も

実はそうした物事の決め方の中の一つ、手続きに過ぎな

いのだということです。言い換えると、「民主主義だから

素晴らしい、正しい、立派だ」というわけではなくて、

「民主主義j というのは決め方のルールの一つに過ぎな

森正

Tadasi Mori

愛知学院大学総合政策学部教授

J年 1 手続きとしての民主主義

-マニフ工スト選挙 :有権者と政治家との「契約J

司 「契約の前提j が壊れたら?倒〉震災・経済危機・外交交渉・・・

・ なぜ多数決は民主的なのか?ロ外部資問 :望まない社会的決定をガマンするロ慈悲、決定資問: 合意形成に必要な手間・時間

訪問蓄を合計しだ費用は

単純多数決ルーjレのときに霞JJ¥

いということです。ですから、民主主義としづ手続きを

踏んだ結果として、うまくし、く場合もあるし、うまくい

かない場合もあるわけです。

民主主義といえば、私たちは主に選挙を通じて政治に

参加しています。 2003 年の総選挙から各政党がマニフェ

ストというのを出しています。 2009 年の総選挙でも民主

党、自民党はじめ各政党はマニフェストを出して、政権

を取ったら子供手当てを 2 万 6 千円支給しますよ、沖縄

にある普天間の米軍基地を国外に移転しますよ、という

公約を掲げた民主党が政権を奪ったわけです。ところが、

実際にこの有権者との契約が守られたのかというと、ご

存知の通り、実際には 2 万 6 千円と言っていたけどお金

が足りません、アメリカと交渉したけどダメです。さら

には震災が起きて復興にお金がかかりますから増税しま

す1… というように、もともとの契約、約束事の大前提そ

のものが崩れてしまったわけです(図 1 上) 。

マニフェスト・サイク/レ

各政党がマニフェストを出して、どの政党が良し、かを

われわれが投票で示す。結果として政権が誕生して、マ

ニフェスト通りに実行してもらう。本当にうまくいって

いるかどうかを見直して、次の選挙ではさらに修正した

マニフェストを出すというサイクル。これでマニフェス

ト選挙、つまりマニフェストに基づく有権者と政党との

契約のサイクルが成り立つわけです(図 2) 。

1 2011 年 11 月 30 日、所得税、法人税、住民税の臨時増税を

盛り込んだ復興財源法が成立した。

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POLlCY SCIENCE REVIEW Number 3 (2012)

年 2 マニフエスト・サイクル前提が蜜

いわってち

公約は守るべき

これまで選挙公約といわれているものには、「明るい社

会を作ります」、「豊かな老後を保障します」といったス

ローガン、ある意味“壮大なホラ話"でもあったわけで

す。ところが、マニフェストでは 2 万 6 千円とか、何月

までに実現しますという細かい数値目標や期限があるも

のですから、これが「できませんでした」となるとホラ

ではなくて、“詐欺"になってしまうわけですね。ホラと

詐欺のどっちがマシかという話になると、ど、っちも困る

んですが、ホラのほうがまだ罪がない気すらしてきます。

すると、たとえマニフェストを出 したときの前提が大き

く変わってしまっても、マニフェス ト はとことん守りぬ

かなければならないのか、という問題が出てくる。大震

災があっても、それでも高速道路の無料化は絶対やらな

きゃいけないのか、子供手当ては何が何でも守らなきゃ

いけないのか、これがさっき 申 し上げたよう“ホラ話"

の類であれば、まあホラ吹きだからね、で済むのかもし

れませんけど、マニフェストでは細かい数字や約束が出

てくるだけに、詐欺に遭ったような気になる。政権は取

ったものの、後々の修正が許してもらえない点で、政府・

与党側は難題を抱え込むわけです。

意思決定のコスト

「民主主義」 についてもう 1 つ問題提起を しておきま

す(図 1 下段)。私たちの社会では、国会でも、小学校の

学級会でも「多数決で決めることこそ民主主義だJ とな

っています。ところが、多数決は本当に民主的なのか、

多数決で決まったことは本当に 「正 ししリのかというと、

それは分かりません。例えば、私のゼミ、 25 人の学生が

いますが、 24 人がサボって、 1 人だけにゼミの課題を押

し付けよう、と彼らが多数決で決めちゃうとする。おそ

らく楽をしたい側が 24 対 1 で勝ちますが、これが正しい

決定かというと、やはり教員としては困っちゃう。多数

決だからといって ilEしい」とは限らないわけです。

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J年 3 意思決定のコスト

コスト

独裁 濃半数 決定に必襲な人類

それでは、われわれの社会で、なぜ多数決というルー

ルが受け入れられているのかつブキャナンとタロックに

よると、多数決というのは実はコス トが安い、手間と時

聞がかからないということなんですえ具体的にどんなコ

ストかというと、一つは「外部費用」。自分が反対するこ

とが決められてしまって、その決定に我慢をする。これ

を「外部費用」と呼びます。多数決で 51 対 49 という結

果になったら、 51 のほうの意見が通るわけです。 49 の

人はこんな決定イヤだなあと思いながら我慢しなきゃい

けない、これが「外部費用」です。もう 一つが「意思決

定費用 J。どうやって多数派を作りあげていくか、皆で合

意をしていくか、という手問、コストです。これをグラ

フ(図 3) に表します。横軸は決定に必要な人数です。

一番左側が少なくて、だんだん多くなります。縦軸が決

定に伴うコストになります。例えば、横軸の左端、独裁

制の場合には独裁者が誰にも相談せずに 1 人で決めちゃ

えばいいわけですから「意思決定費用」はかかりません。

その代わり 、 独裁者以外の皆が不満を持つから、 「外部費

用」はめちゃめちゃ高くなります。逆に、全員の賛成が

必要な全会一致ルールの場合、全員賛成ですから、不満

を持つ人はいません。「外部費用」は 0 です。その代わり、

全員を説得しなければいけませんから、「意思決定費用」

は高くつきます。 この「意思決定費用」と「外部費用」

を足 した合計が、いわゆる合意形成に必要な総コストと

なるわけです。 双方を足してみるとコストの合計が一番

低くなるのはちょうど真ん中あたり、過半数になるわけ

です。つまり、過半数の賛成で決定する多数決ルー

2 J ames M. Buchanan and Gordon Tullock, The Calculus of

Consent:・ LOgl白1Foundation ofConstitutional Democracy,

AnnArbor: University ofMichigan Press, 1962. (J. M ・ブ

キャナン、 G . タロック『公共選択の理論一合意の経済論理』

宇田川嘩仁監訳、東洋経済新報社、 1979 年。)

愛知学院大学政策科学研究所所報『政策科学』 第 3 号 (2012)

な 4 危機と民主主義の逆説

。マニフェストの拘束力は?

震災復興のための増税は許されるのかむ政賂(特iこ告党内〉 と絡むことで

震災復興の足が引っ張られる

・ 強いリーダーシッブ VS. 熟議民主主義ロ外部費掲をどう抑えるか?

意思決定費問をどう抑えるか?

ロ決定の中身の“正しさ" は保証しない

“熟議"もレょせんは手続き

ルが採用されているのは、それが正しい決定、立派な決

定をもたらすからではなく、「コストが一番低いから」に

過ぎないんです(図 3)。少人数のグループだ、ったりすれ

ば、ひざ詰めで説得することもできるかもしれませんが、

一億人の有権者が集まって全員で話しあって決める 、 こ

れは非常に難しいわけです。 独裁者が一人いて他の一億

人を納得させる、これもまた難しい。すると、過半数で

決めるとしづ、決定ルールが採られるわけです。

ここまでの話を簡単にまとめます。民主主義というの

はあるルールに基づいて成り立っていますが、選挙で約

束したマニフェストの大前提が崩れてしまったらどうな

るんだ、私たちが信じている多数決だ、ってルールの 1 つ

に過ぎないし、「正ししリ決定を導くわけじゃない。民主

主義は結構きわどい話の上に成り立っている、というこ

とです。

危機と民主主義の逆説

菅政権では、震災復興に向けた増税というような議論

も出てきました。もちろんマニフェストには一文字も書

かれていなし、。すると選挙で訴えたマニフェストが守ら

れない、と与党からも反対する議員が出る。 2011 年 6 月

に野党が菅内閣不信任案を出すと、同調しようとする与

党議員も出てきてしまう。こうなると政策ではなくて、

完全に政局なわけです。あんな時期に不信任案を出す方

も出す方ですが、それに乗じて、総理大臣を引きずり降

ろそうという連中も与党にいたわけで、これはもう完全

に政局絡みの話。 残念ながら、震災復興だけが遅々とし

て進まないわけです(図 4 上)。

3 月以降の震災対応を見ていると、今までのような政

策決定ではダメだ、強いリーダーシップを持つ人に任せ

るべきだ。岩手県あたりで“豪腕"といわれている人も

いますが、ああいう人に任せたらどうだ、なんて議論が

出てきたりします。ただ、先ほど申し上げた合意形成の

コストとし、う観点からみると、強いリーダーシップ、岡iJ

腕を揮って何かをやろうとすると、反対する人たちをど

う抑えるのかという「外部費用」の問題が出てきます。

逆に、強いリーダーシップではなくて、コミュニティで

集まって時聞をかけて皆が納得するまで話し合ったらど

うだ、という考え方もあります。最近よく見かける議論

ですが、「熟議型民主主義J という考え方です。世論調査

の数字や選挙の勝ち負けばかりを気にして、すぐに政局

絡みになってしまうので、そんなものから離れて、 皆で

理性的に熟議を進めたらどうだろうということです。確

かに熟議の意義は分からないでもありません。しかし、

決定までの話し合いにかける時間は無制限にあるわけで

もありません。反対する人をどうやって説得するんだ、

「意思決定費用」をどうやって抑えるのか、という問題

もあります。こうなると、強いリーダーシップ、熟議型

民主主義のいずれに転がっても、残念ながらなかなかう

まいやり方が見えてこない。

さらに申し上げると、リーダーシップだろうが、 熟議

民主主義だろうが、いずれも手法や決め方の手続きの問

題に過ぎないわけです。強いリーダーシップを揮う指導

者が優れている保証などどこにもないですし、熟議で時

聞をかけて話し合ったことが、正しい、立派な内容だと

いう保証も残念ながらないのです(図 4 下)。

政治は過去から学んだか? : 湾岸戦争の事例から

では、 9. 11 、 3 . 11 の事例から日本の政治は何を学んで、

対応したのでしょうか?

9.11 の場合、小泉政権は対テロ戦争ということで、ア

メリカ軍によるアフガニスタン空爆への支持やイラク戦

争の後方支援に乗り出します。ただ、この国会審議の中

身を見ると、非常に拙速というか、雑な議論が行われて

います。覚えておられる方も多いと思いますが、自衛隊

は非戦闘地域には行かない、では非戦闘地域というのは

具体的にどこですか、言ってくださいと野党が質問する

と、小泉首相は「自衛隊が行かないところが非戦闘地域

だ、」と答弁する。実に雑な議論です。アメリカからも「ブ

ーツ ・ オン・ザグランド」、現地に足を踏み入れろ、とい

うプレッシャーがあったとも聞きます。国会審議の中身

を見ると、これは冷戦崩壊後の日本外交をどうしづ方向

に持っていくか、国連中心主義か、それともこれまで以

上に日米関係を密接にするのかとしづ、議論以前のレベ

ルです。

これは 1990 年の湾岸戦争時の、ちょっと言葉がきっ

し、かもしれませんが“トラウマ"ではないかと思います。

湾岸戦争はイラクによるクウェート侵攻がきっかけです

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POLlCY SCIENCE REVIEW Number 3 (2012)

年 5 政治は過去から学んだか?・テロ苅策特措法 (01. 11 施行〉

:ヌヨテ口戦争(十イラク戦争〉後方支援幻 自衛隊の派遣先にありき

(国会の事前承認さえなレ〉

ロ 「国連中山主義」の限界。日米関係重視

← 湾岸危機のトラウマ?901意ドル拠出ち冨際的な評価値い

~ 4砂東日本大震災対Jm;i

:官邸主導・政治主導〈思いつき 7)ロ 震災翌日の原発視察

ロ 「脱原発」問題(官邸 vs . 経産省・東電〉

[J I政治主導」への誤解

← 阪神大震災のトラウマ?初期苅応の遅れ、縦割り任政の弊醤

が、日本は多国籍軍によるクウェー ト支援に 90 億ドルを

拠出しました。海部内閣の時です。ところが、何の手違

いか、領土を回復したクウェートから各国政府に対する

謝辞が新聞広告に掲載された中で、日本だけが抜けてい

た。それ以来、ただお金を出すだけではダメなんだ、人

を出さないと、汗と血を流さないと、国際的にはリスベ

クトされないんだ、そうした“普通の国"になるんだ、

といった意見が出てきます。この湾岸戦争時のトラウマ

が、 9.11 以後の議論では先行した印象があります。

政治は過去から何を学んだか?:阪神大震災の事例から

民主党政権は発足以来、「脱官僚J 、「政治主導j を訴え

ていたのですが、これがややもすると政治家の一人芝居、

思いつきで動き出すというケースもまま起こります3。例

えば、震災翌日、菅首相がヘ リ コプターで福島第一原発

の視察に行く。大いに結構なんですが、視察のためにベ

ントという圧力弁を開くのが遅れた、遅れないで、国会

審議が何日 も費やされることになった。そんなことが国

3 福島原発事故独立検証委員会は「官邸による現場介入は無用な

混乱を招いたJ と報告書内で指摘している (2012 年 2 月 27 日) 。

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会で審議するような重要な問題なのかと思います。さら

に菅首相は「脱原発」を打ち出 しますが、閣議決定を経

た意思統ーは図られていません し、経産相とも対立する

わけです。国会審議中に泣き出す大臣がいたりして、あ

れだけみると、泣かせている人が悪い感じもしますが、

敢えて総理大臣の肩を持っと、泣いている大臣も官僚の

言いなりにしか動いていなし、。

すると「脱原発J をめぐる混乱も、首相主導・官邸主

導と行政官僚聞の対立という図式になります。これは官

僚が政治に抵抗しているというだけの話ではなく、政治

主導といったものに対する基本的な誤解が政治家側にも

あります。総理大臣が何かを言えば、組織が全部動くと

いうわけではありません。内閣の中に政治家をもっと入

れろ、とし、う意見もありますが、 100 人入れようが、何

人入れようが、数の問題ではありません。官僚を動かせ

ない人聞がいくら内閣に入ろうが、ゼロはいくら足しで

もゼロです。

菅首相、首相官邸の対応もまた 1995 年の阪神大震災

の時のトラウマと言いますか、逆を行こうとして失敗し

たのではないか、とも思います。ご存じのとおり、阪神

大震災は早朝に起きました。ところが、午前中、村山富

市首相(当時)は淡々と決められたスケージュールをこ

な していきます。震災対応として特別な行動を全く取ら

ない。これが初動体制の遅れとして、後に厳しい批判を

受けます。おっとり刀で国土庁長官を震災対応に充てま

すが、省庁聞の調整がうまくし、かない。そこで、国土庁

長官を事実上更迭して、小里貞利さんというベテラン議

員を震災対策担当大臣に据えます。各省庁の優秀な官僚

を集めて「自由にプランを出せ、責任は俺が取る」と復

興策を進めた。これが本来の意味の政治主導だと思うの

です。首相が震災翌日にヘリで現場に行く。「俺は原子力

には詳しいんだ」と言ったとか言わなかった、という話

もありますが、打つべき手を打たないままではどうも空

回りの印象がします。

想定外にどう立ち向かうか

最後になりますが、震災、特に原発事故や津波をめぐ

って頻繁に出てきたワードに「想定外」というのがあり

ました。福島原発では、こんな大きな津波が起きるなん

て想定外でした、電源がすべて落ちるなんて想定外でし

た…そうした話が度々耳に入ってきたわけです。しかし、

厳しい言い方になりますが、「想定外」と思われる事態が

起きたらどうするか、ということこそ危機管理なわけで

して、それを何もかも想定外、想定外…という言い訳だ

ったら誰にでもできるわけです。

愛知学院大学政策科学研究所所報『政策科学』 第 3 号 (2012)

~ 6 想定外にどう立ち向かうか・ 「未曾奇と想定外J (畑村 ， 201 1)

: 平時における、危機への想像力の欠如

・ 本来、危機対応策は

平時!ここそ整備レておくべき問題。実際には状況対応的 or 過剰反応ー，

・議懇の状況下を想定 し、

その中でよりましな選択を行う

(マキシミン原理〉

今回の福島第一原発の事故調査・検証委員会の委員長、

畑村洋太郎さんという方が務められています。この方は

「失敗学J としづ非常に面白い学問分野を提唱されてい

ます。過去の失敗事例から、人間行動の本質、問題点、

改善策を見極めようといった研究をされていて、最近も

『未曾有と想定外』とし、う本を出されています40

私なりに「未曾有」と「想定外」を解釈してみると、

この 2 つは全然違います。未曾有というのは、過去一度

もなかったという「事実J を指すのですが、 一度もなか

ったから考えないんじゃなくて、そういうことが起きる

かもしれないということを想定することが、リスク管理、

危機管理です。危機が起きた後に何かをするのではなく

て、危機が起きる前に想像力を働かせる。平時にどうや

って対応するかということの原則、ルールを作っておく。

さらに言えば原則を文章化してマニュアルにしておく。

ところが、実際には想像力が全く欠如していた、これが

いわゆる「想定外」として語られている事象ではなし、か

と思います。

さらに言えば、最悪の状況を予め想定した上で、その

中でよりマシな、被害を最小化させるような選択肢、方

法は何かと考えるのが危機管理、リスクへの対応です。

これは意思決定論や政治学では「マキシミン原理

(max-minimum) J や「失望の最小化原理 (mini-max

regret) J と言われています。残念ながら、“ドス黒いま

での悲観主義"を前提に動くことが日本の政治では行わ

れていない。非常に辛い、苦しい作業でもあるわけです

が、その苦しみを今まで、避けて通ってきた“ツケ"が現

在の政治の惨状や過剰反応に至っている、というのが私

の見立てです。ご静聴どうもありがとうございました。

岩田先生:

4 畑村洋太郎『未曾有と想定外ー東日本大震災に学ぶ』講談社現

代新書、 2011 年。

ありがとうございました。政治をちょっと離れて、私

たちの身近なところでいうと、避難訓練がどれほど大事

かということにもつながっていくお話だ、ったかと思いま

す。今度は、ドイツの事情に大変お詳しい北住先生から、

ドイツの原発停止というか、停止決定に関する報告をい

ただくことに致します。お願いいたします。

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