nimiolehti -...

��

��

��

��!"��#��$%%�&��"��%!�&��

'��(��

TEKIJÄ Tuija Arola 1. painos ISBN 978-952-213-194-2© Suomen Kuntaliitto

Helsinki 2002

Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 200 00101 HELSINKI Puh. (09) 7711 Faksi (09) 771 2291 www.kuntaliitto.fi

5

SISÄLLYSLUETTELO

I JOHDANTO ...................................................................................................................................... 7

Tutkimuksen tausta: osallistuminen maankäytön suunnittelussa maankäyttö- ja rakennuslain uudistuksen valossa.......................................................................................................................... 7

Kansalaisyhteiskunta ja suunnittelun muutos: lainuudistuksen ja suunnittelun haasteet................. 9

Tutkimuksen tavoitteet .................................................................................................................... 11

II KÄYTETYT AINEISTOT JA RAPORTIN RAKENNE...................................................................... 13

III MUUTOS KUNTALAISTEN OSALLISTUMIS- JA VAIKUTTAMISMAHDOLLISUUKSISSA: KOLME NÄKÖKULMAA ................................................................................................................. 15

IV TUTKIMUSTULOKSET: VUOROVAIKUTTEISEN KAAVOITUKSEN RISTIRIITAULOTTUVUUKSISTA................................................................................................... 16

Ristiriitaulottuvuus 1: Suunnittelijat – asukkaat .............................................................................. 16

Ristiriitaulottuvuus 2: Kokonaisuus – paikallisuus .......................................................................... 24

Ristiriitaulottuvuus 3: Kielten kohtaamattomuus............................................................................. 29

Ristiriitaulottuvuus 4: Suunnittelijan identiteetti ja suunnittelijavallan haastaminen ....................... 30

Ristiriitaulottuvuus 5: Suoran ja edustuksellisen demokratian kohtaamattomuus.......................... 33

Ristiriitaulottuvuus 6: Osallistujan paradoksi .................................................................................. 35

Vuorovaikutteinen kaavoitus osana kunnan toimintaa ................................................................... 38

V YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET ....................................................................................... 42

LIITTEET Liite 1. Tutkimuksessa haastatellut henkilöt. Liite 2. Haastatteluaineisto. Liite 3. Kyselykunnat ja niiden asukasluvut. Liite 4. Kartta kyselykunnista. Liite 5. Kyselytulokset.

7

I JOHDANTO Tutkimuksen tausta: osallistuminen maankäytön suunnittelussa maankäyttö- ja ra-kennuslain uudistuksen valossa Suomalaisessa kaavoituskäytännössä on tapahtunut viimeksi kuluneina vuosina muutok-sia. Tästä yhtenä esimerkkinä on maankäyttö- ja rakennuslaki, joka tuli voimaan vuoden 2000 alusta. Uudessa laissa korostetaan aiempaa selvemmin maankäytön suunnittelun vuorovaikutteisuuden ja avoimuuden vaatimusta sekä kuntalaisen aiempaa parempia osallistumismahdollisuuksia suunnitteluun. Nämä seikat tulevat esille useissa lain kohdis-sa, jo pykälässä lain yleisestä tavoitteesta, jossa todetaan, että:

”Tavoitteena on myös turvata jokaisen osallistumismahdollisuus asioiden valmisteluun, suunnit-telun laatu ja vuorovaikutteisuus, asiantuntemuksen monipuolisuus sekä avoin tiedottaminen käsiteltävinä olevissa asioissa.” (1 §, 1 luku) (kursiivi lisätty)

Lisäksi vuorovaikutuksesta kaavoituksessa säädetään muun muassa seuraavaa:

”Kaavaa valmisteltaessa on oltava vuorovaikutuksessa niiden henkilöiden ja yhteisöjen kanssa, joiden oloihin tai etuihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, siten kuin jäljempänä tässä laissa säädetään.” ”Kaavoja valmistelevien viranomaisten on tiedotettava kaavoituksesta sillä tavoin, että niillä, joi-ta asia koskee, on mahdollisuus seurata kaavoitusta ja vaikuttaa siihen.” (6 §, 1 luku) (kursiivi li-sätty) ”Kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viran-omaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suulli-sesti mielipiteensä asiasta.” (62 §, 8 luku) (kursiivi lisätty)

Ympäristövaliokunta toteaa hallituksen esitystä koskevan mietintönsä1 yleisperusteluissa, että yhtenä lakiehdotuksen peruslähtökohtana on ollut juuri kansalaisten osallistumista ja vuorovaikutusta koskevien menettelyjen kehittäminen. Mistä suunnitteluprosessin vuorovaikutteisuuden ja osallistumisen painottaminen laissa juontuu? Ensinnäkin osallistumista koskevat säädökset tulee nähdä osana lain kokonais-uudistusta, jossa muutettiin maankäytön suunnittelun ohjausjärjestelmän toimijoiden väli-siä suhteita. Tiivistetysti voidaan sanoa, että valtion valvontaa vähennettiin ja kunnan pää-tösvaltaa lisättiin. Vuorovaikutteisuuden korostamisen tarkoituksena on muuntaa valtion vähentynyt valvonta kuntalaisten lisääntyviksi osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksik-si. Jääskeläisen ja Syrjäsen2 mukaan uudistusten seurauksena ”oli tarve lisätä ja painot-taa päätöksenteon laatutason säilyttämiseksi ja turvaamiseksi vuorovaikutusta ja osallis-tumista päätöksentekoprosessissa” (kursiivi lisätty). Ympäristövaliokunnan mietinnössä voidaan nähdä yllä olevien lisäksi muitakin perustelu-ja:

”Kansalaisten osallistumista ja vuorovaikutusta koskevien menettelyjen kehittäminen konkretisoi hallitusmuodon 14 a §:ää, jonka mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. ... Hyvänä valiokunta pi-tää myös sitä, että osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet painotetaan jo suunnittelu- ja

1 Ympäristövaliokunnan mietintö. YmVM 6/1998 vp - HE 101/1998 vp. 15.12.1998. <http://www.finlex.fi> 2 Jääskeläinen, Lauri & Olavi Syrjänen (2000). Maankäyttö- ja rakennuslaki selityksineen. Käytännön käsi-

kirja. 440 s. Rakennustieto Oy.

8

valmisteluvaiheeseen. Tällöin ne kehittävät samalla kunnallisen päätöksenteon demokraatti-suutta.” (kursiivi lisätty)

Toisekseen osallistumisen ja vuorovaikutuksen katsotaan siis toteuttavan käytännössä yksilön oikeutta vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Kolmanneksi pe-rusteluissa on mainittu päätöksenteon demokraattisuuden kehittäminen, mikä viittaa kan-salaisyhteiskunta-ajatukseen. Tämä tulee esille myös hallintovaliokunnan ympäristövalio-kunnalle antamassa lausunnossa3:

”Yksi lakiehdotuksen keskeisimmistä tavoitteista on maankäytön suunnitteluprosessin kehittä-minen entistä vuorovaikutteisemmaksi. Valiokunta pitää tärkeänä pyrkimystä kansalaisyhteis-kunnan suuntaan. Tämän vuoksi todellisen vuorovaikutussuhteen aikaansaaminen edellyttää kaikkien maankäytön ja rakentamisen osapuolten välillä tapahtuvaa avointa tiedonvaihtoa.” (kursiivi lisätty)

Suunnittelussakin tulee siis vastata kansalaisosallistumisen haasteeseen. Laissa edellyte-tyt vaikuttamismahdollisuudet ovat yksi työkalu kansalaisyhteiskunnan kehittämisessä. Kansalaisvaikuttamisen muodot ovat muuntamassa perinteistä virkamieskeskeistä hallin-toa. Kaiken kaikkiaan lain vuorovaikutuspykälät heijastavat käsitystä suunnittelusta poliittisena toimintana, jossa osallistuminen ja vuorovaikutus takaavat eri näkökulmien tulon keskus-teluun ja päätöksentekoon. Kuten edellä mainitussa perusteluteoksessa todetaan, ”jous-tavat normit, ristiriitaiset tavoitteet, suuret taloudelliset arvot, sekä eri intressien vastak-kainasettelu korostavat avoimuutta, julkisuutta, vuorovaikutusta ja osallistumismahdolli-suuksia”. Lain normien joustavuus tuli esille ympäristövaliokunnalle lausunnon antaneiden perustus-laki- ja hallintovaliokunnan lausunnoissa. Lain olemassaolo ei sinänsä takaa osallistumi-sen toteutumista, vaan lain ja sen hengen toteutumisen kannalta käytäntö on keskiössä. Perustuslakivaliokunnan antamassa lausunnossa4 todetaan, että:

”Erityisesti lakiehdotuksen 6 §, 8 luvun säännökset kaavoitusmenettelystä ja vuorovaikutukses-ta sekä 25 luvun muutoksenhakusäännökset liittyvät vaikutusmahdollisuuksiin elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon. Hallitusmuodon tätä koskevan perustuslaillisen toimeksiannon kanssa on linjassa pyrkimys lisätä suunnitteluprosessin avoimuutta ja vuorovaikutteisuutta (HE 101/1998 vp, s. 38 ja 39). Ratkaisevaksi kuitenkin muodostuu, kuinka todellisia yksilön osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet ovat käytännössä. On syytä tähdentää sitä, että asi-anomaisten uusien säännösten toimivuutta seurataan ja tarvittaessa ryhdytään lisätoimiin vaiku-tusmahdollisuuksien turvaamiseksi.” (kursiivi lisätty)

Hallintovaliokunta toteaa saman:

”Keskeinen kysymys on se, kuinka todellisia yksilön osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet ovat käytännössä. Kysymys on senkin vuoksi tärkeä, että muutoksenhakusäännökset voivat ol-la vaikeita kansalaisen kannalta.” (kursiivi lisätty)

Asian toi esille myös lakiesitystä pohtineen ympäristövaliokunnan puheenjohtaja5:

”...onko laki todellakin hyvä asia vai kaatuuko se sitten siihen, että kuitenkaan kunnat eivät nou-data tarpeellisella avoimuudella ja julkisuudella näitä velvoitteitaan. Jotkin kunnat ovat toki omissa lausunnoissaan, mitä me ympäristövaliokunnassa kuulimme, tuoneet esille sen, että

3 Hallintovaliokunnan lausunto. HaVL 21/1998 vp - HE 101/1998 vp. 01.12.1998. <www.finlex.fi> 4 Perustuslakivaliokunnan lausunto. PeVL 38/1998 vp - HE 101/1998 vp. 20.11.1998. <www.finlex.fi> 5 Ympäristövaliokunnan puheenjohtajan puheenvuoro eduskunnassa. 19.01.1999. <www.finlex.fi>

9

mahdollisesti joidenkuiden virkamiesten näkökulmasta, virkamiesnäkökulmasta kaavoitus saat-taa jopa häiriintyä, niin kuin he sanovat.” (kursiivi lisätty)

Hyväksyessään lain eduskunta edellyttikin lausumassaan, että ”uuden rakennuslainsää-dännön toimivuutta seurataan kiinnittäen erityistä huomiota kansalaisten yhdenvertaisuu-teen ja vaikutusmahdollisuuksiin”6. Kansalaisyhteiskunta ja suunnittelun muutos: lainuudistuksen ja suunnittelun haasteet Mitä laajempi kuntalaisten osallistuminen voisi tarkoittaa maankäytön suunnittelun yhtey-dessä? Millaisiin kysymyksiin törmätään, kun ajatellaan kansalaisosallistumista yhä kiin-teämmässä yhteydessä maankäytön suunnitteluun? Jouni Häkli7 lähestyy uuden maan-käyttö- ja rakennuslain haasteita muutoksen kuvaamisen kautta. Kun aikaisemmin suun-nittelu on nähty teknokraattisena, poliittisesta päätöksenteosta erillään olevana rationaali-sena menettelytapana, on 1980-luvulta lähtien havahduttu huomaamaan suunnittelun po-liittisuus: ”suunnittelun on todettu olevan tavoitteiden asettamisen ja muotoilun keskeinen foorumi”. Muutos teknokraattisesta suunnittelusta kohti demokraattista suunnittelua on nostanut uudelleenarvioitavaksi kysymykset siitä, ”kenen pitäisi voida tehdä suunnitteluun liittyviä valintoja, mikä (yhdys)kunta oikeastaan on, mitä on politiikka, ja mitä valta?” Häklin mukaan suunnittelun demokratisoitumisen yhteydessä kunta käsitteenä on laajen-tunut kansalaisyhteiskunnan suuntaan. Tämä merkitsee entistä aktiivisempia kansalaisia, joista aktiivisimmat ”vaativat entistä demokraattisempaa tapaa suunnata ja ohjata yhdys-kunnan tulevaisuutta”. Kohti kansalaisyhteiskuntaa tapahtuvan muutoksen vanavedessä myös käsitys politiikasta laajenee: enää ei ole kysymys harmonisesta yhteisten asioiden hoidosta, vaan politiikka nähdään konfliktuaalisena, määritelmällisesti ristiriitaisena ihmis-toimintaan liittyvänä piirteenä. Häklin mukaan politiikan laaja tulkinta on haastanut sektori-tulkinnan, ja institutionaalinen politiikka on saanut rinnalleen vaatimuksen kansalaisyhteis-kunnan entistä vahvemmasta panoksesta esimerkiksi yhdyskuntia koskevassa päätöksen-teossa. Häkli nostaa vielä esille kysymyksen vallan ja tiedon välisestä suhteesta suunnittelussa. Teknokraattisessa suunnittelussa valta on näyttäytynyt kunnan (päätöksentekijöiden ja suunnittelijoiden) toimintakykynä, tieto on merkinnyt valtaa vahvistaessaan tätä toiminta-kykyä ja suunnittelu on vahvasti perustunut nimenomaan asiantuntijatietoon. Demokraatti-sen suunnittelun kohdalla sen sijaan on noussut esiin kysymys ylivallasta, joka ymmärre-tään vallan niin sanottuna rajoittavana puolena. Tämä merkitsee sitä, että suunnittelun po-litiikkaan ei osallistuta tasavertaisina, vaan erilaisin taloudellisin, tiedollisin ja organisatori-sin resurssein. Siksi on tarpeen kysyä, kuka hallitsee suunnittelun kenttää ja samalla ra-joittaa sille tulemista: kenellä on valta määritellä suunnittelun pelisäännöt, järkevät kysy-mykset ja mahdolliset vastaukset. Edellä esitettyyn perustuen Häkli nostaa esille useita yhdyskuntasuunnittelun haasteita. Miten lainsäädännön henki toteutuu: miten suunnittelun moniäänisyyden, demokratisoitu-misen tavoite voidaan yhdistää toteutuksessaan asiantuntemusta edellyttäviin tavoittei-siin? Kuka on suunnittelussa osallinen, ja toisaalta kuka määrittää osallisuuden ja millä perusteella? Miten suunnittelussa voidaan välttää konfliktien lamauttavat vaikutukset, niin sanotut lukkiuttavat ristiriidat? Miten saadaan aikaan mahdollisuus aitoon osallisuuteen? Suosiiko suunnittelun kieli joitakin osallisia toisten kustannuksella? 6 Eduskunnan lausuma. EV 248/1998 vp - HE 101/1998 vp. 19.01.1999. <www.finlex.fi> 7 Häkli, Jouni (2000). Uusi rakennuslaki ja yhdyskuntasuunnittelun haasteet. Alue ja ympäristö 2000:1, 1-4.

10

Kansalaisyhteiskunta on käsitteenä mukana uuden maankäyttö- ja rakennuslainkin yhtey-dessä, ja se liittyy keskeisesti vuorovaikutteiseen suunnitteluun (ks. hallintovaliokunnan lausunto). Koskiaho ym.8 mukaan kansalaisyhteiskunta terminä viittaa yhteiskuntaan, jos-sa on erilaisia toimijoita. Käsitettä voidaan tarkastella useasta eri näkökulmasta, joista yksi on poliittinen; tällöin on kysymys ennen kaikkea suoran ja edustuksellisen demokratian välisestä suhteesta. Koskiaho ym. mukaan kansalaisyhteiskunnan sisältöä katsotaan ny-kyisin olevan ennen kaikkea niin sanotun suoran demokratian piiriin luettavat kansalaisten toimet – yhtenä esimerkkinä (julkisen vallan toimia vastustavat) yhteiskunnalliset liikkeet ja ryhmät – kun taas edustuksellinen demokratia viittaa niin sanottuun virallisen yhteiskun-nan piirissä olevaan toimintaan. Tässä tutkimuksessa käytetyt suoran ja edustuksellisen demokratian käsitteet ymmärretään siten, että edustuksellinen demokratia vastaa perin-teistä päätöksentekojärjestelmää ja kuntalaisten osallistuminen suoraa demokratiaa. Koskiaho ym. nostavat esille seuraavat argumentit ja kysymykset liittyen maankäyttö- ja rakennuslain uudistukseen ja kuntalaisten osallistumiseen (kursiivit lisätty): Vaikuttamisen vaihtoehtonäyttämöt ovat virallisen päätöksenteon kannalta sijaistoimin-

taa, jolla tyydytetään kansalaisten osallistumistarvetta mutta jonka tuloksia ei ”oikeas-sa” päätöksenteossa tarvitse ottaa lainkaan huomioon. Kansalaistoimintaa ei oteta va-kavana vaikutuskanavana vielä huomioon suomalaisessa kunnallisessa päätöksente-ossa, vaikka sen merkitys ymmärretäänkin yleisellä tasolla.

Miten vaikuttamisen asema voi kohentua, jos edustuksellisen demokratian päätöksen-teon asema pysyy entisellään? Jos järjestelmän yhtä osaa muutetaan, eivät muut voi säilyttää asemaansa.

MRL:n uudistuksessa lähdetään naivista yhteiskuntakuvasta, että siinä otetaan impli-siittiseksi lähtökohdaksi ristiriidaton yhteiskunnallinen tilanne eikä esitetä keinoja yh-teiskunnallisten konfliktien ratkaisemiseksi paikallisessa tilanteessa – tällaisesta esi-merkkinä tapaukset, joissa vahvat taloudelliset intressit pyrkivät syrjäyttämään ympä-ristönäkökohdat ja muiden asukkaiden tarpeet.

MRL:n uudistus on kansalaisvaikuttamisen kannalta sen harhan vallassa, että lakiuu-distuksessa luotetaan oikeudellisen prosessin voimaan, jos kansalaisvaikuttaminen epäonnistuu. Kansalaisvaikuttamisen liittäminen vikaan menneiden asioiden ensisijai-seen oikeudellistamiseen vie täysin pohjan itse kansalaisyhteiskunnan idealta.

Muun muassa näiden kysymysten analyysin kautta Koskiaho ym. tulevat siihen johtopää-tökseen, että rakennuslain uudistus jää vaikutuksiltaan heikoksi kansalaisyhteiskunnan vahvistamisen ja hyväksikäyttämisen mielessä. Tätä teemaa sivutaan tässäkin tutkimuk-sessa. Miten maankäyttö- ja rakennuslain säädökset osallistumisesta ja vuorovaikutuksesta on otettu vastaan kunnissa? Vuorovaikutteisen suunnittelukulttuurin luominen ja kehittäminen ja siihen siirtyminen ei odotetustikaan ole ollut eikä tule olemaan kivutonta – onhan kysy-myksessä kaikille osapuolille uusi tilanne siitäkin huolimatta, että monissa kunnissa vuo-rovaikutteisia suunnittelumenetelmiä on sovellettu maankäytön suunnittelussa jo ennen maankäyttö- ja rakennuslain voimaantuloa. Varhaiset kokemukset kielivät monenlaisista ongelmista ja epäselvyyksistä, vaikka myönteisiäkin kokemuksia kunnissa tietysti on. Osallistumisen oikea ajoitus ja mitoitus, sopivien menetelmien löytäminen sekä kustan-nus- ja resurssikysymykset ovat esimerkkejä konkreettisista vuorovaikutustyössä ilmen-neistä ongelmista.

8 Koskiaho, Briitta, Johanna Nurmi & Petri Virtanen (1999). Kansalaisen sosiaalipolitiikka. Kansalaisyhteis-

kunta ja hyvinvointivaltio 2000-luvulla. WSOY. 309 s.

11

Varhaiset kokemukset kuitenkin osoittavat, että vuorovaikutus- ja osallistumistilanteissa kohdatut ongelmat ovat paljon muutakin kuin huonosti valittuja tai väärin ajoitettuja mene-telmiä.

”Asukkaat eivät nähneet kaavasuunnittelua ja osallistumista niin ongelmattomana kuin virka-miehet.” ”Kaavoittajan valmius vuorovaikutteiseen suunnitteluun on usein suurempi kuin kunnallisen or-ganisaation. On vaara joutua ristiriitaan muun hallinnon kanssa, joka ei ymmärrä ’avoimuutta’ ja osallistumista.” ”Pienten kuntien resurssit eivät kunnanisien mielestä kestä yhtään vuorovaikutteisuuden lisää-mistä.” ”Vuorovaikutuksen ja osallistumisen merkitys jää olemattomaksi, jos kunnan valmistelu ja pää-töksenteko ei käsittele osallisia tärkeänä voimavarana, prosessiin kuuluvana osana, jolla on li-säksi valtion sille antama valvontatehtävä.” ”Ristiriita on edustuksellisen demokratian ja vuorovaikutuskorostuksen kanssa: poliitikko ei ole edelleenkään sidottu mielipiteeseen. Turhautuminen tulee siitä, että mitä merkitystä osallistumi-sella on.”

Jo edellä olevista, muutamista vuorovaikutustutkimusten aineistoista valituista kommen-teista ilmenee useita vuorovaikutukseen ja osallistumiseen keskeisesti liittyviä kysymyk-siä. Tutkittaessa vuorovaikutteista suunnittelua kansalaisyhteiskunnan edistämisessä ovat oleellisia seikkoja suunnittelukäytäntöjen takana vaikuttavat perustavaa laatua olevat ky-symykset edustuksellisen demokratian, suoran demokratian ja suunnittelun – virkamies- ja luottamushenkilöhallinnon ja kansalaisyhteiskunnan – välisistä ristiriidoista maankäytön suunnittelussa. Nämä ristiriidat, jotka voidaan johtaa sellaisiin keskeisiin kysymyksiin kuin osapuolten vaikutusmahdollisuuksiin ja valtaan, ilmenevät eri osapuolten välisinä konflik-teina vuorovaikutustilanteissa, tyytymättömyytenä vaikutusmahdollisuuksiin ja turhautumi-sena osallistumiseen. Tällöin myös osallistumismenetelmien soveltamisessa todennäköi-sesti kohdataan ongelmia. Näiden ongelmien tunteminen on välttämätöntä kuntahallinnon kehittämistyössä. Erilaisilla osallistumismenetelmillä ja –työkaluilla on toki oma tärkeä merkityksensä vuorovaikutteisuuden onnistumisessa, mutta hyvienkään menetelmien käyttö ei ratkaise ongelmatilanteita silloin, kun niiden syyt ovat enemmän perustavaa laa-tua olevia, esimerkiksi osapuolten välisiin suhteisiin, asenteisiin, kuntahallintoon ja hallin-tohistoriaan liittyviä tekijöitä. Osallistuva suunnittelu ja uuden maankäyttö- ja rakennuslain soveltaminen kohtaavat suunnittelu- ja päätöksentekotradition, joka estää uusien käytän-töjen tavoitteiden toteuttamista. Ongelmana on se, että uutta rakennetaan aina vanhan perustalle. Tutkimuksen tavoitteet Tämän tutkimuksen kohteena on vuorovaikutteinen kaavoitus kansalaisyhteiskunnan, suunnittelun ja päätöksenteon kontaktipintana. Kuten edellä on todettu kuntalaisten osal-listumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien korostaminen on yhteydessä valtion vähentynee-seen valvontaan ja että lain taustalla on lisäksi pyrkimys lisätä kunnallisen päätöksenteon demokraattisuutta ja tukea kansalaisyhteiskuntapyrkimyksiä. Lain olemassaolo itsessään ei toteuta näitä tavoitteita, vaan ratkaisevaa on lain soveltaminen käytännössä maankäy-tön suunnittelussa. Lain tavoitteiden ja hengen toteutumisen kannalta on oleellista kysyä valiokuntien lausuntoihin viitaten, kuinka todellisia yksilön osallistumis- ja vaikuttamismah-dollisuudet ovat käytännössä? Ovatko kunnat ”noudattaneet velvoitteitaan tarpeellisella avoimuudella ja julkisuudella”? Tällöin tarkastelun kohteena täytyy olla suoran demokrati-an (kansalaisyhteiskunta) ja edustuksellisen demokratian (poliittinen järjestelmä) sekä näiden välissä toimivan kunta-apparaatin suunnittelukoneiston väliset suhteet. Nämä suh-

12

teet määrittelevät käytännössä sen, millaiset kuntalaisen vaikutusmahdollisuudet maan-käytössä ovat ja miten vuorovaikutteinen kaavoitus vaikuttaa päätöksenteon demokraatti-suuden lisäämiseen ja kansalaisyhteiskunnan edistämiseen. Voidaan nimittäin ajatella, et-tä osallistumismahdollisuuksien parantaminen on suhteellisen helppoa: tiedottamista lisä-tään ja useampia tiedotuskanavia käytetään, järjestetään vuorovaikutustilaisuuksia ja niin edelleen. Osallistumismahdollisuudet sinänsä eivät kuitenkaan takaa vaikuttamisen pa-rantumista, vaikka ne ovat sen edellytys. Onkin tarkasteltava sitä, miten osallistumismah-dollisuuksien parantuminen voi johtaa myös vaikuttamismahdollisuuksien parantumiseen. Juuri tätä on pidettävä olennaisena kysymyksenä. Tutkimuksessa pyritään siis pureutumaan osallistumisen ja vuorovaikutuksen ytimessä oleviin kysymyksiin kansalaisvaikuttamisen ja perinteisen hallinnon välisestä suhteesta näiden kohdatessa uuden lain mukaisessa maankäytön suunnittelussa. Mitä tapahtuu, kun lain tukemat pyrkimykset osallistua ja vaikuttaa kohtaavat perinteisen kuntahallinnon? Kun tavoitteena on aidon vuorovaikutteiden suunnittelukulttuurin luominen ja kun tässä on ilmennyt ongelmia, on syytä kysyä, mistä ongelmat johtuvat ja missä ovat niiden perim-mäiset syyt. Tutkimuksen tarkoituksena on siten vuorovaikutteisessa kaavoituksessa ilmenevien pääasiallisten konfliktiasetelmien et-

siminen ja niiden syntysyiden tarkastelu. Tavoite voidaan eritellä edelleen pienemmiksi kysymyksiksi, jotka ovat osittain päällekkäi-siä: mitä ongelmia ja ristiriitoja vuorovaikutteisessa suunnittelussa ja osallistumisessa

esiintyy? minkä toimijoiden välillä ne esiintyvät ja missä ovat niiden syyt? millaisia osallistumisen keskeisiin avaintermeihin – osallistumisen tarkoitus, tavoitteet,

riittävyys ym. – liittyviä ristiriitoja ja ristiriitaisia käsityksiä esiintyy? miten eri tahot mää-rittelevät nämä termit?

miten kuntalaisten vaikuttamismahdollisuudet maankäytön suunnittelussa toteutuvat eri toimijoiden näkökulmasta?

Tutkimus lähtee siitä, että maankäyttö- ja rakennuslain osallistumissäädösten luoma ase-telma on kaikille osapuolille uusi tilanne. Kun puhutaan konflikteista ja ristiriidoista, on huomattava, että tässä tutkimuksessa ristiriita nähdään luontevana piirteenä, joka syntyy aina uudessa asetelmassa, joka syntyy uuden käytännön kohdatessa vanhan. Tämä ai-heuttaa jännitettä, jonka kautta on mahdollista kehittää asioita paremmiksi. Konfliktia ei siis pidä ymmärtää arvolataukseltaan negatiivisena asiana. Uusi suunnittelukulttuuri vaa-timuksineen on uusi kaikille osapuolille. Ainoa keino kehittää ja parantaa tilannetta on nos-taa ristiriitaulottuvuus esille ja käsitellä sitä: ristiriitojen erittelyn ja niistä käytävän keskus-telun avulla vuorovaikutusta ja osallistumista kunnissa voidaan kehittää. Ristiriitojen pal-jastaminen ja analysointi antaa mahdollisuuden lähestyä niitä ongelmia, jotka saattavat ol-la vahvasti vuorovaikutustilanteissa ilmenevien ristiriitojen ja konfliktien takana; se auttaa hahmottamaan niitä keinoja, joita ongelmatilanteiden ratkaisemiseksi on, ja näkemään, mihin resurssit kannattaa suunnata. Kysymys on siis myös suunnittelukäytännön itseym-märryksen edesauttamisesta.

13

II KÄYTETYT AINEISTOT JA RAPORTIN RAKENNE Tutkimukseen perustuvaa tietoa tuottamalla kuntia voidaan tukea uuteen suunnittelukult-tuuriin siirtymisessä ja sen kehittämisessä. Tämä tukeminen tapahtuu parhaiten nostamal-la esiin uuteen tilanteeseen liittyviä ongelmia ja kysymyksiä, joiden tiedostaminen edesauttaa osallistumisen haasteeseen vastaamista. Edellä kuvatut tutkimuskysymykset pureutuvat tiiviisti suunnittelun eri toimijoiden välisiin suhteisiin ja niiden näkemyksiin vuorovaikutteisesta kaavoituksesta. Tutkimuskysymysten vuoksi on ollut luontevaa ja tarkoituksenmukaista lähteä liikkeelle haastatteluaineistosta ja lähestyä sitä laadullisen tarkastelun kautta. Tutkimuksen ensimmäisessä vaiheessa on siksi kartoitettu lähemmin kahden kunnan – Nurmijärven ja Helsingin – tilannetta vuoro-vaikutteisen kaavoituksen osalta. Tarkasteluun valittiin kaksi erityyppistä kuntaa, jotta saa-taisiin viitteitä siitä, onko vuorovaikutteisen suunnittelun kuva ja ongelmakenttä tutkimus-kysymysten näkökulmasta samanlainen kuntatyypistä riippumatta. Tarkastellut kunnat ovat molemmat kasvavia kuntia, joissa paineet lisääntyvään ja muuttuvaan maankäyttöön synnyttävät myös runsaasti painetta ja tarvetta sekä odotusta vuorovaikutukseen ja osal-listumiseen maankäytön suunnittelussa. Ristiriitaiset alueiden hyödyntämispaineet ovat keskeisiä konfliktien lähteitä, joten siksi kasvukuntien valinta oli tutkimuksen problematii-kan kannalta perusteltua. Helsinki edustaa vuorovaikutteisen suunnittelun kannalta ehkä kaikkein haastavinta kuntaa: osallisia on paljon ja maankäytön muutokset kohdistuvat alu-eille, joilla on jo ennestään maankäyttöä. Täydennysrakentamiskaavat ovat kaavoista juuri usein esiintyvien ristiriitojensa vuoksi kaikkein vaikeimpia. Nurmijärvi on niinikään kasvava kunta, mutta luonteeltaan maaseutumainen, joten se antaa mielenkiintoisen vertailuaineis-ton. Edellä asetettuja tutkimuskysymyksiä on mainituissa kunnissa tarkasteltu haastattelemalla tutkimuskysymysten kannalta keskeisiä toimijoita: kaavoittajia ja virkamiehiä, asukkaita ja luottamushenkilöitä9. Osallistumisen ongelmakentästä on näin voitu muodostaa kokonais-kuva, jossa kaikkien toimijoiden ääni kuuluu. Samoista kysymyksistä on saatu kaikkien toimijaryhmien näkemykset ja ennen kaikkea saatu esiin näkemysten väliset eriävyydet. Näkemysten osalta on tärkeää saada esiin ääripäät. Tämä siksi, että ääripäiden välinen ”kuilu” selittää myös ristiriidan astetta vuorovaikutuksessa. On tärkeää lisäksi pohtia sitä, miksi näkemykset eivät kohtaa. Tutkimuksessa kerätty laaja haastatteluaineisto toikin esil-le niitä konflikteja, ristiriitoja ja ongelmia, joiden löytäminen on ollut tutkimuksen ydin. Haastatteluaineisto oli lähtökohta tutkimuksen toiselle vaiheelle, jossa haastatteluissa esil-le tulleiden ongelmien ja huomioiden yleisyyttä ja paikkansapitävyyttä haluttiin testata laa-jalla määrällisellä aineistolla. Ovatko tarkastelluissa kunnissa havaitut ongelmat niille tyy-pillisiä vai yhteisiä kaikille kunnille? Onko erikokoisten kuntien välillä eroja? Laajemman aineiston saamiseksi tehtiin kysely, joka kohdistettiin Suomen kaikkiin yli 20 000 asukkaan kuntiin – näitä oli vuodenvaihteessa 2001-2002 Väestörekisterikeskuksen tilastojen mu-kaan viisikymmentä10. Kyselyvaiheessa haluttiin niinikään mukaan kaikki ne tahot, jotka olivat edustettuina myös haastatteluvaiheessa. Siten valittuihin kuntiin lähetetty kysely osoitettiin (1) kaavoituksesta vastaavalle viranhaltijalle, (2) kunnanhallituksen, kunnanval-tuuston ja maankäyttöasioista vastaavan lautakunnan puheenjohtajille sekä (3) joukolle asukasyhdistyksiä; kunnan koosta riippuen kyselyn sai 3-8 asukasyhdistystä. Toinen tapa suunnata kysely olisi ollut kohdistaa se kasvaviin ja taantuviin kuntiin, mutta tässä tutki-muksessa päädyttiin ottamaan tarkasteluun vain kaikki yli 20 000 asukkaan kunnat. Tähän 9 Helsingin tapauksessa on haastateltu yhteensä 15 ja Nurmijärven tapauksessa yhteensä 12 kaavoitta-

jaa/virkamiestä, asukasta ja luottamushenkilöä. Haastatellut henkilöt on lueteltu raportin lopussa olevassa liitteessä 1.

10 Kyselyvaiheessa mukana olleet kunnat on lueteltu raportin lopussa olevassa liitteessä 3. Kunnat on esi-

tetty kartalla liitteessä 4.

14

oli syynä se, että tutkimuksessa haluttiin keskittyä systemaattisesti niihin kuntiin, joissa maankäyttö ja sen muutokset ovat suurinta. Tämä valinta ei poista sitä seikkaa, että alle 20 000 tuhannen asukkaan kuntia on yhtä lailla tarpeen tutkia samoista tutkimuskysymyk-sistä käsin, jos halutaan kattavaa vertailutietoa vuorovaikutteisen kaavoituksen toimivuu-desta kunnissa. Edellä on kuvattu tutkimuksen tausta ja asetettu sen tavoitteet (osa I). Osassa III esitetään tiiviisti haastatteluaineistoon nojautuen, millaisina eri toimijat näkevät kuntalaisten osallis-tumis- ja vaikuttamismahdollisuudet ja niissä tapahtuneet muutokset. Tämän esityksen li-säksi haastatteluaineistosta on tehty kattava kuvaus, jossa annetaan vuoronperään pu-heenvuoro kullekin haastatteluissa mukana olleelle toimijaryhmälle. Haastatteluaineisto on purettu kolmeksi vuorovaikutteisen kaavoituksen kertomukseksi, joissa toimijat antavat oman arvionsa ja käsityksensä samoista osallistumiseen liittyvistä kysymyksistä. Kyseistä kokonaisuutta ei kuitenkaan ole sijoitettu varsinaiseen raporttiosaan, vaan sen liitteeksi (liite 2), johon kiinnostunut lukija voi perehtyä. Osassa IV on yhdistetty haastatteluaineis-ton analyysi sekä kyselytulosten käsittely yhdeksi kokonaisuudeksi. Koska kyselyssä kar-toitetut asiat perustuivat juuri haastatteluista tehtyyn analyysiin, on kyselyn tulokset tarkoi-tuksenmukaista esittää samassa yhteydessä. Yhteenveto- ja johtopäätösosassa (osa V) vedetään vielä yhteen tutkimuksen keskeiset tulokset.

15

III MUUTOS KUNTALAISTEN OSALLISTUMIS- JA VAIKUTTAMISMAHDOLLISUUKSISSA: KOLME NÄKÖKULMAA Tutkimuksen tematiikan kannalta on oleellista kysyä, onko kuntalaisen osallistumis- ja vai-kuttamismahdollisuuksissa tapahtunut muutosta, jota maankäyttö- ja rakennuslailla on osaltaan haettu? Millaista mahdollinen muutos on ollut laadultaan? Asukkaiden näkökulmasta jotakin muutosta on tapahtunut. Asioista tiedotetaan paremmin, asukkaisiin otetaan yhteyttä herkemmin ja kutsuja tilaisuuksiin lähetetään. Samalla koko prosessi on tullut läpinäkyvämmäksi, vaikkakaan ”läpinäkyvyys ei ole tullut itsestään”. Nyt asukkailla on kuitenkin mahdollisuus tietää asioista paremmin ja ajoissa aikaisempaan verrattuna: osallistuminen ei myöhästy. Kuntalaisten kohdalla suunnittelukulttuurin muutos nostaa esiin kysymykset siitä, miten kuntalaiset seuraavat kaavoitusasioita ja miten he osaavat reagoida: huomata ja hyödyntää lisääntyneet osallistumismahdollisuudet. Yhtääl-tä siis todetaan, että itse ”menettelyissä on tapahtunut selvä muutos”. Toisaalta on ole-massa pelko siitä, että osallistumisen kohdalla täytetään muodollisuutta – eli että sillä ei todellisuudessa olisikaan vaikutusta – koska vuorovaikutteisen työtavan ei kuitenkaan katsota ainakaan vielä läpäisseen kuntaorganisaatiota. Kuntalaiset ovat kuitenkin omalla aktiivisuudellaan osoittaneet sen, että suunnittelua seurataan, että siihen halutaan osallis-tua ja että suunnittelukäytännöt on saatava läpinäkyvämmiksi. Suunnittelijoiden mukaan suunnittelukulttuurissa on tapahtunut muutosta. Toimintatavat ovat muuttuneet, tiedottaminen on lisääntynyt, tilaisuuksia järjestetään enemmän, uusia tiedotus- ja vaikutuskanavia on tullut enemmän. Suunnittelusta on tullut näkyvästi julkista toimintaa, johon yhä useammat tulevat mukaan siinä missä vanha menettely veti mukaan vain puoliammattilaiset tai henkilökohtaisen intressin kautta kiinnostuneet. Yhden näke-myksen mukaan entistä laajemman tilaisuuden tarjoamisesta huolimatta näyttää siltä, ettei lisätty panos ole tuottanut erityisen paljon: ”ihmiset eivät ole loppujen lopuksi niin kiinnos-tuneita”. Niinikään luottamushenkilöiden näkemysten mukaan suunnittelukulttuurissa on tapahtunut muutosta vuorovaikutteisempaan suuntaan ainakin jonkin verran. Kansalaisten vaatimus suunnittelun avoimuudesta ja läpinäkyvyydestä on heijastunut kunnallispolitiikkaan ja asi-oita valmistellaan nyt avoimemmin kuntalaisia kuunnellen. Lain hengen ja tavoitteiden katsotaan myös toteutuvan suunnittelussa vähintäänkin kohtuullisesti; myönteisimmän näkemyksen mukaan vuorovaikutteinen suunnittelu on juuri sitä miten se nyt käytännössä toteutuu. Toisen näkemyksen mukaan muutos on oikeastaan ollut se, että osallistumis-käytännöille on tehty säännönmukaisemmat puitteet ja ”uusi nimi”, mutta varsinainen si-sältö on sama kuin ennen lainmuutostakin. Muutosta on siis havaittu kaikilla tahoilla. Haastateltujen kommenteissa painottuu erityi-sesti toimintatapojen havaittu muutos ja sitä kautta suunnitteluun tullut avoimuus. Jos aja-tellaan suunnittelussa sovelletun ja käytetyn entistä vuorovaikutteisempia menetelmiä, on kysyttävä myös, miten ne ovat vaikuttaneet itse suunnitteluun ja sen lopputulokseen sekä toimijoiden rooleihin. Näihin kysymyksiin pureutunut haastatteluaineisto on kokonaisuu-dessaan purettu kolmeksi kertomukseksi, joissa eri osapuolet kertovat omat näkemyksen-sä vuorovaikutteisesta suunnittelusta ja kuntalaisten osallistumisesta. Kuten aikaisemmin on todettu, nämä kertomukset löytyvät raportin lopusta liitteestä 2.

16

IV TUTKIMUSTULOKSET: VUOROVAIKUTTEISEN KAAVOITUKSEN RISTIRIITAULOTTUVUUKSISTA Tässä osassa esitettävät tutkimustulokset ovat synteesi haastatteluaineistosta tehdystä analyysistä sekä tähän analyysiin perustuneen kyselyn tuloksista. Kuten edellä on todettu, kattava kuvaus haastatteluaineistosta on löydettävissä liitteessä 2 raportin lopussa. Haastatteluaineistosta on ollut löydettävissä ainakin seuraavia ristiriitaulottuvuuksia, jotka liittyvät erottamattomasti toisiinsa mutta joita käsitellään seuraavassa erillisinä. Ne liittyvät toimijoiden välisiin suhteisiin ja toimijoiden asemaan ja tilanteeseen vuorovaikutteisessa suunnittelussa, ja selittävät siinä kohdattavia ongelmia ja ristiriitatilanteita. Suunnittelijoi-den ja asukkaiden välinen ristiriitaulottuvuus sekä edustuksellisen ja suoran demokratian kohtaamattomuus kiinnittyvät toimijoiden välisiin suhteisiin ja liittyvät keskeisesti kokonai-suuden ja paikallisuuden väliseen ristiriitaulottuvuuteen, jossa kiteytyy koko vuorovaikut-teisen suunnittelun ongelmakenttä tämän tutkimuksen näkökulmasta. Muut konflikteja se-littävät ristiriitaulottuvuudet – osallistujan paradoksi, kielten kohtaamattomuus ja suunnitte-lijan identiteetti – kiinnittyvät niinikään tähän asetelmaan. Kutakin ristiriitaulottuvuutta käsitellään esittelemällä jokaisen yhteydessä myös haastatte-lujen perusteella tehdyn kyselyn keskeiset tulokset. Kyselytulokset ovat kokonaisuudes-saan kuvina ja taulukoina raportin lopussa olevassa liitteessä 5, jota kautta lukija voi tutus-tua niihin perusteellisemmin. Tässä yhteydessä on kuitenkin keskitytty tuomaan esiin tut-kimuskysymysten kannalta olennaisimmat huomiot. Kyselytuloksia on tarkasteltu kahden jaon pohjalta: ensinnäkin tulokset ovat vastaajaryhmäkohtaisia, eli asukasyhdistysten, kaavoittajien ja luottamushenkilöiden vastaukset on eritelty. Toiseksi kunnat on jaettu kah-teen joukkoon niiden koon perusteella: suuria kuntia ovat yli 50 000 asukkaan kunnat, ja keskisuuria 20 000 – 50 000 asukkaan kunnat. Tekstissä näihin kuntaryhmiin viitataan termeillä suuret ja keskisuuret kunnat. Ristiriitaulottuvuus 1: Suunnittelijat – asukkaat

”Osallisen rooli on tuoda tietoa, näkemyksiä ja toivomuksia suunnittelijan käyttöön.” – Kaavoittaja

Haastatteluaineiston perusteella on havaittavissa, että yksi keskeinen ristiriitaulottuvuus vuorovaikutteisessa suunnittelussa on suunnittelijoiden ja asukkaiden välillä. On varsin odotettua, että konfliktiasetelma syntyy juuri näiden toimijoiden välille, sillä osallistumisen näkökulmasta asukkaiden ja kaavoittajien suhde on kaikkein keskeisin: osallistuminen on osa kaavan valmistelua, jolloin ajatuksena on, että asukkaiden panos välittyy suunnitel-miin juuri suunnittelun kautta. Näin ollen suunnittelussa syntyvissä ristiriitatilanteissa eriä-vät näkökulmat purkautuvat erityisesti tässä suunnittelun kontaktipinnassa. Kun asukkaat on pyritty tuomaan voimakkaammin maankäytön suunnitteluun, on mielenkiintoinen kysy-mys, missä määrin asukkaiden ja suunnittelijoiden suhde tulee uudelleenarvioinnin koh-teeksi. Asukasnäkökulmasta kysymys osallistumisen vaikutuksesta suunnitteluun on kui-tenkin keskeisin vuorovaikutteisen suunnittelun ongelma. Kritiikin ydin on se, että asuk-kaiden mielipiteet eivät vaikuta suunnitelmien sisältöön – varsinkaan ristiriitaisissa tapauk-sissa. Se, että asukkaat toivovat parempaa kontaktia luottamushenkilöihin ja näiden aktii-visempaa osallistumista vuorovaikutteiseen suunnitteluun, kuvaa osaltaan asukkaiden ja suunnittelijoiden välistä ristiriitaa. Nythän paremman luottamushenkilökontaktin tarvetta perusteltiin muun muassa juuri sillä, että kuntalaisten palaute ei vaikuta suunnitteluun ja että siitä ei tehdä johtopäätöksiä, jotka saatettaisiin päättäjien tietoon. Jos osallistumisella koettaisiin olevan vaikutusta suunnitelmiin ja esityksiin, ei tiiviimpää kontaktia luottamus-henkilöihin välttämättä pidettäisi niin tarpeellisenakaan.

17

Haastatteluissa esiin tulleet toimijoiden eriävät käsitykset vaikuttamisen riittävyydestä ha-luttiin testata kyselyssä kartoittamalla eri osapuolten näkemykset siitä, onko kuntalaisten osallistumisella ollut riittävästi vaikutusta maankäytön suunnittelussa tehtävään valmiste-lutyöhön – siis varsinaiseen suunnitteluun (kuvat 1-3).

Kuva 1. Osallistumisen vaikutuksen riittävyys valmisteluun kaavoittajien mukaan.

Kuva 2. Osallistumisen vaikutuksen riittävyys valmisteluun luottamushenkilöiden mukaan.

Osallistumisen vaikutus valmisteluun (kaavoittajat)

28

61

110

25

63

12

0

28

61

110

0102030405060708090

100

täysin riittävää

melko riittävää

melkoriittämätöntä

täysinriittämätöntä

% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

Osallistumisen vaikutus valmisteluun (luottamushenkilöt)

28

59

13

0

17

70

13

0

33

54

13

00

102030405060708090

100


melko riittävää



% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

18

Kuva 3. Osallistumisen vaikutuksen riittävyys valmisteluun asukasyhdistysten mukaan. Vastauksista nähdään, että 89 % kaikista kaavoittajista katsoo osallistumisen vaikuttavan valmisteluun täysin tai melko riittävästi. Suurten ja keskisuurten kuntien välillä ei ole mai-nittavaa eroa, eli kaavoittajat ovat suhteellisen yksimielisiä kuntakoosta riippumatta. Luot-tamushenkilöiden vastauksissa näkyy aste-ero suurten ja keskisuurten kuntien välillä. Keskisuurissa kunnissa osallistumisen vaikutuksen valmisteluun katsotaan olevan hieman suurempaa kuin isoissa kunnissa: kun täysin riittävänä osallistumisen vaikutusta pitää iso-jen kuntien luottamushenkilöistä alle viidennes (17 %), on osuus pienen kuntien kohdalla kolmannes (33 %). Molemmissa kuntaryhmissä kuitenkin täsmälleen sama osuus luotta-mushenkilöistä (87 %) pitää osallistumista valmisteluun täysin tai melko riittävänä; ero on siinä, että keskisuurissa arvio on hieman myönteisempi kuin suurissa kunnissa. Kun kat-sotaan vastaavia vastauksia asukasyhdistysten osalta, kääntyy kuva päinvastaiseksi kuin kaavoittajien ja luottamushenkilöiden kohdalla – erityisesti suurissa kunnissa. Siinä missä enemmistö (59 %) vastaajista keskisuurissa kunnissa kallistuu arvioimaan vaikutuksen täysin tai melko riittäväksi, on vastaava osuus suurissa kunnissa vain 41 %. Sen sijaan suurissa kunnissa 56 % vastaajista pitää vaikutusta melko tai täysin riittämättömänä, kun vastaava osuus keskisuurissa kunnissa on 38 %. Keskisuurten ja suurten kuntien välillä on tässä kysymyksessä ero: asukasyhdistykset keskisuurissa kunnissa näyttävät olevan tyytyväisempiä osallistumisen vaikutukseen suunnitteluun kuin suurissa kunnissa. Vaikuttamisen toinen kohde valmistelun ohella on päätöksenteko: kyselyssä kartoitettiin myös, miten riittävänä toimijat näkevät osallistumisen vaikutuksen itse päätöksentekoon, jossa maankäytön ratkaisut viime kädessä tehdään. Sekä kaavoittajien että luottamus-henkilöiden vastaukset (kuvat 4-6) noudattelevat samaa profiilia kuin edellä tarkastelluissa osallistumisen ja valmistelun vaikutussuhteen tuloksissa.

Osallistumisen vaikutus valmisteluun (asukasyhdistykset)

3

50

36

113

41 43

133

59

32

6

0102030405060708090

100


melko riittävää



% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

19

Kuva 4. Osallistumisen vaikutuksen riittävyys valmisteluun kaavoittajien mukaan.

Kuva 5. Osallistumisen vaikutuksen riittävyys valmisteluun luottamushenkilöiden mukaan.

Kuva 6. Osallistumisen vaikutuksen riittävyys valmisteluun asukasyhdistysten mukaan.

Osallistumisen vaikutus päätöksentekoon (kaavoittajat)

4250

80

50

37

13

0

39

54

70

0102030405060708090

100


melko riittävää



% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

Osallistumisen vaikutus päätöksentekoon (luottamushenkilöt)

21

68

101

22

69

90

20

69

92

0102030405060708090

100


melko riittävää



% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

Osallistumisen vaikutus päätöksentekoon (asukasyhdistykset)

2

3444

20

0

27

44

29

3

42 46

9

0102030405060708090

100


melko riittävää



% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

20

Suurin osa kaavoittajista pitää osallistumisen vaikutusta päätöksentekoon täysin tai melko riittävänä: suurissa kunnissa puolet kaavoittajista katsoo vaikutuksen olevan täysin riittä-vää, keskisuurissa kunnissa 39 %. Toisaalta keskisuurissa kunnissa on enemmän niitä, jotka pitävät vaikutusta täysin tai melko riittävänä. Kaavoittajat siis näkevät osallistumisen vaikutuksen riittävänä sekä valmistelun että päätöksenteon, mutta varsinkin päätöksente-on osalta. Luottamushenkilöiden näkemys osallistumisen vaikutuksesta päätöksentekoon on kaavoittajia hieman kriittisempi: sekä suurissa että keskisuurissa kunnissa viidennes vastaajista pitää vaikutusta täysin riittävänä. Silti luottamushenkilöiden vastauksissa pai-nottuu selvästi se, että vaikutuksen katsotaan olevan riittävää: noin yhdeksän kymmenes-tä vastaajasta pitää vaikutusta täysin tai melko riittävänä. Huomattava ero nousee jälleen kerran esiin verrattaessa kaavoittajien ja luottamushenkilöiden vastauksia asukasyhdistys-ten vastauksiin. Kaiken kaikkiaan asukkaat ovat selvästi tyytymättömämpiä osallistumisen vaikutuksen riittävyyteen, ja tämä tyytymättömyys korostuu erityisesti suurten kuntien kohdalla. Niissä reilu neljännes (27 %) vastaajista katsoo vaikutuksen olevan melko riittä-vää, ja noin kolme neljäsosaa (73 %) pitää sitä melko tai täysin riittämättömänä. Keskisuu-rissa kunnissa tilanne nähdään – kuten valmistelun ja osallistumisen suhteessakin – astet-ta myönteisempänä kuin suurissa kunnissa: niissä 45 % pitää vaikutusta täysin tai melko riittävänä. Huomionarvoista on sekin, että asukasyhdistykset ovat tyytyväisempiä osallis-tumisen vaikutukseen valmisteluun kuin päätöksentekoon. Koska haastatteluissa tuli selvästi esille myös se, että eri toimijat näkevät ”riittävän vaikut-tamisen” eri tavoin, lähestyttiin tätä kysymystä myös kuntakyselyssä. Vaikuttamisen voi nimittäin ajatella sijoittuvan jatkumolle, jonka toisessa päässä on osallistuminen keskuste-luun esimerkiksi yleisötilaisuuksissa ja toisessa päässä osallisen kannan näkyminen suunnitteluratkaisussa; mentäessä kohti jälkimmäistä vaihtoehtoa osallisen painoarvo suunnittelussa lisääntyy (kuvat 7-9). Kuva 7. Kuntalaisten vaikuttamisen riittävyys kaavoittajien mukaan.

Riittävä vaikuttaminen (kaavoittajat)

8

31

17

39

50

38 38

12 1211

29

11

46

30

102030405060708090

100

osallistuminen keskusteluun

kanta tiedoksisuunnittelijalle

kanta tiedoksipäättäjille

kanta esillä päätöksenteossa

kanta näkyyratkaisussa

% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

21

Kuva 8. Kuntalaisten vaikuttamisen riittävyys luottamushenkilöiden mukaan. Kuva 9. Kuntalaisten vaikuttamisen riittävyys asukasyhdistysten mukaan. Suurissa kunnissa suurin osa kaavoittajista pitää riittävänä vaikuttamisena sitä, että osalli-sen kanta välittyy suunnittelijalle ja päätöksentekijälle, mikä vastaa nykyisiä käytäntöjä. Keskisuurissa kunnissa taas lähes puolet (46 %) kaavoittajista pitää riittävänä sitä, että osallisen kanta on esillä myös päätöksentekokeskustelussa, vaikka muutosta kannan suuntaan ei välttämättä tapahtuisikaan itse ratkaisussa. Tällä kohdin suurten ja keskisuur-ten kuntien välillä on merkittävä ero, sillä suurten kuntien kaavoittajista vain hieman yli kymmenesosa (12 %) katsoo, että kannan tulisi olla esillä päätöksentekokeskustelussa. Luottamushenkilöiden vastaukset ovat keskenään saman profiilin mukaisia suurissa ja keskisuurissa kunnissa. Merkittävin ero kuntatyyppien välillä on siinä, että kun keskisuu-rissa kunnissa noin kolmannes (31 %) vastaajista pitää riittävänä sitä, että osallisen kanta näkyy myös ratkaisussa, on tämän vaihtoehdon kannalla vain 5 % suurten kuntien päättä-jistä. Mielenkiintoinen ero on keskisuurten kuntien kaavoittajien ja luottamushenkilöiden suhtautumisessa tähän vaikuttamisen asteeseen: kun päättäjistä lähes kolmannes pitää riittävänä kannan näkymistä ratkaisussa, on sitä mieltä vain 3 % kaavoittajista. Asukasyh-distysten kohdalla keskisuuret ja suuret kunnat eivät eroa merkittävästi toisistaan, mutta pienet erot näkyvät jatkumon ääripäissä: kolmannes keskisuurten kuntien yhdistyksistä pi-

Riittävä vaikuttaminen (luottamushenkilöt)

54 51

38 3423

50 50

3645

5

5752

3731 31

0102030405060708090

100






% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

Riittävä vaikuttaminen (asukasyhdistykset)

27

16 1322

40

19 1911

19

43

30

915

2430

0102030405060708090

100






% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

22

tää riittävänä keskusteluun osallistumista, kun vastaava osuus suurissa kunnissa on noin viidennes. Sen sijaan 43 % suurten kuntien yhdistyksistä haluaa kannan näkyvän päätök-senteossa, kun vastaavasti samaa mieltä on 30 % keskisuurten kuntien yhdistyksistä. Vuorovaikutteisessa kaavoituksessa ja vaikuttamisessa on oleellista myös eri toimijoiden väliset suhteet sekä toimijoiden vaikutusvalta. Kun haastattelujen perusteella asukkaiden ja luottamushenkilöiden välinen suhde näyttäytyy suhteellisen heikkona, kun suoraa kon-taktia ei välttämättä ole, näyttää suunnittelijoiden ja luottamushenkilöiden välinen suhde taas hioutuneen suhteellisen kitkattomaksi. Tämä on odotettua: vaikuttavathan nämä toi-mijat kumpikin kuntaorganisaation sisällä kohti yhdessä sovittuja tavoitteita. Asukkailla ei ole vastaavanlaista suhdetta kaavoittajiin ja luottamushenkilöihin kuin näillä on toisiinsa. Kyselytulosten mukaan (kuvat 13-15 liite 5) asukkaat ylipäänsä näkevätkin muita ryhmiä enemmän ongelmia omissa suhteissaan muihin toimijoihin, siis juuri kaavoittajiin ja päättä-jiin. Paljon ongelmia näkevien osuus on välillä 13–35 %, kun kaavoittajista ja luottamus-henkilöistä vain 0–14 % näkee suhteessaan muihin toimijoihin paljon ongelmia. Asu-kasyhdistykset sekä suurissa että keskisuurissa kunnissa näkevät eniten ongelmia asuk-kaiden ja kaavoittajien välillä (paljon ongelmia: suuret 35 %, keskisuuret 23 %). Kaavoit-tajat eivät sen sijaan näe suhteessaan asukkaisiin yhtä paljon ongelmia: isoista kunnista ei yksikään ja pienistä vain 7 % näkee näiden toimijoiden välillä paljon ongelmia. Lisäksi neljännes kaavoittajista ei näe tässä suhteessa lainkaan ongelmia. Mielenkiintoista on myös se, että isojen kuntien kaavoittajista peräti 63 % katsoo, ettei kaavoittajien ja luotta-mushenkilöiden välisessä suhteessa ole lainkaan ongelmia. Haastatteluissa tuli myös esille asukkaiden näkemyksenä se, että yksin vaikuttaminen on vaikeaa ja järjestäytyminen siksi tarpeellista. Koettiin myös, että järjestäytyneenkin yhdis-tyksen on varsinkin ristiriitaisissa tapauksissa kyettävä toimimaan voimakkaasti, jotta luot-tamushenkilöiden päätöksiin ja kaavoittajien valmisteluun voidaan vaikuttaa. Keskeinen kysymys onkin eri toimijoiden vaikutusvalta suunnittelussa, mitä lähestyttiin myös kyselys-sä: toimijat arvioivat eri osapuolten painoarvoa ja vaikutusvaltaa maankäytön suunnitte-lussa (taulukot 4-6, liite 5). Kaavoittajien vastauksissa painottuu ennen muuta kaavoittajien vaikutusvalta suunnitte-lussa: isojen kuntien kaavoittajista 100 % ja pienten kuntien kaavoittajista 86 % näkee kaavoittajilla olevan merkittävästi painoarvoa suunnittelussa; samalla kaavoittajat ovat vaikutusvaltaisin ryhmä kaavoittajien oman näkemyksen mukaan. Suurten ja keskisuurten kuntien välillä on muutamia eroja: yrityksillä ja elinkeinoelämällä nähdään olevan merkittä-västi painoarvoa erityisesti keskisuurissa kunnissa verrattuna suuriin (keskisuuret 79 %, suuret 14 %). Keskisuurissa kunnissa kaavoittajat näkevät myös enemmän vaikutusvaltaa luottamushenkilöillä kuin suurissa kunnissa (keskisuuret 82 %, suuret 57 %). Merkillepan-tavaa on myös se, että hyvin pieni osa suurten kuntien kaavoittajista näkee yksittäiset kuntalaiset (0 %) ja asukasyhdistykset (14 %) vaikutusvaltaisina, kun taas keskisuurissa kunnissa varsinkin asukasyhdistyksillä (50 %), mutta suuria kuntia enemmän myös yksit-täisillä kuntalaisilla (18 %) nähdään olevan painoarvoa. Luottamushenkilöiden näkemyksissä sekä suurissa että keskisuurissa kunnissa painottuu odotetusti kaavoittajien, ja suurissa kunnissa lisäksi virkamiesjohdon merkittävä vaikutus-valta. Luottamushenkilöistä suunnilleen yhtä suuri osa näkee itsellään merkittävästi vaiku-tusvaltaa niin suurissa (56 %) kuin keskisuurissa (54 %) kunnissa. Mielenkiintoista on, että luottamushenkilöiden oman näkemyksen mukaan heidän vaikutusvaltansa jää selvästi esimerkiksi virkamiesjohdon painoarvoa vähäisemmäksi ja suunnilleen samalle tasolle kuin maanomistajilla, yrityksillä ja alueellisella ympäristökeskuksella. Suurten kuntien luot-tamushenkilöt näkevät kuitenkin yritysten vaikutusvallan merkittävämpänä (52 %) kuin kaavoittajat (14 %). Päinvastainen asetelma on keskisuurissa kunnissa, joissa luottamus-henkilöt taas eivät pidä yritysten ja elinkeinoelämän vaikutusvaltaa (54 %) yhtä merkittä-vänä kuin kaavoittajat (79 %). Sekä suurissa että keskisuurissa kunnissa luottamushenki-

23

löistä merkittävä osa katsoo yksittäisillä kuntalaisilla olevan vain vähän vaikutusvaltaa (suuret 30 %, keskisuuret 28 %). Asukasyhdistysten vaikutusvallan katsotaan olevan suu-rempi: reilu neljännes (27 %) vastaajista katsoo yhdistyksillä olevan merkittävästi vaiku-tusvaltaa. Samaan aikaan kuitenkin niillä näkee olevan vähän painoarvoa 27 % suurten ja 15 % keskisuurten kuntien päättäjistä. Suurten ja keskisuurten kuntien asukasyhdistysten vastauksissa eri toimijoiden vaikutus-valta hahmotetaan varsin samalla tavalla eikä suuria eroja löydy. Vastauksissa korostuu kaavoittajien (suuret 84 %, keskisuuret 85 %), virkamiesjohdon (84 % ja 91 %) sekä yri-tysten (71 % ja 73 %) painoarvo. Sen sijaan luottamushenkilöillä asukkaat näkevät sekä suurissa (45 %) että varsinkin keskisuurissa (35 %) kunnissa vähemmän vaikutusvaltaa kuin kaavoittajat ja luottamushenkilöt itse. Asukkaiden vastauksissa näkyy myös selvästi se, että yksittäisillä kuntalaisilla katsotaan olevan vähän painoarvoa: suurissa kunnissa näin vastasi 87 % ja keskisuurissa kunnissa 82 % vastanneista. Keskisuurissa kunnissa asukasyhdistykset näkevät vaikutusvaltansa myönteisemmässä valossa, sillä viidesosa katsoo niillä olevan merkittävästi painoarvoa, kun suurissa kunnissa näin vastasi kymme-nesosa. On huomattava, että tehtävät, jotka lailla annetaan kaavoitukselle (kaavoittajalle), sisältä-vät väistämättä valta-asetelman, jota yllä esitellyt vastauksetkin heijastavat. Kun suunnit-telijalla on hänelle annettu suunnittelutehtävä ja esittelyvastuu, ei asukas mielipiteineen voi olla samanarvoisessa asemassa. Siksi valta-asema on kaavoituksen tehtävän kautta aina suunnittelijalla. Valta suunnittelussa on siten kokonaisuudella ja sen edustajilla, ja osallistuvalla paikallisuudella on itsessään vähän valtaa. Mikäli uudella maankäyttö- ja ra-kennuslailla on pyritty muuttamaan tätä valta-asetelmaa, on mielenkiintoinen kysymys, onko näin jossain määrin tapahtunut tai tapahtumassa, tai voiko laki sellaista muutosta mahdollistaa. Valta-asetelmakysymyksen osalta ei kuitenkaan ole saatavissa tutkimus- ja vertailutietoa vanhan lain ajalta. Huolimatta uuden lain voimakkaammasta osallistumisen korostamisesta se ei tietystikään anna kuntalaiselle varsinaisesti enemmän valtaa suun-nittelussa verrattuna esimerkiksi suunnittelijan ja luottamushenkilön valtaan. Kuntalaisten vaikutusvallan kannalta onkin olennaista se, millaisen arvon keskeiset toimijat – poliittiset päättäjät sekä suunnittelijat etunenässä – osallistumiselle antavat. Yksi keskeinen suunnittelijoiden ja asukkaiden välistä ristiriitaa kuvaava asia on kysymys asiantuntemuksesta. Haastateltujen suunnittelijoiden mukaan osallistumisen anti suunnit-teluun on kaavoittajan saamat mielipiteet, näkemykset, vihjeet ja näkökulmat. Esille tulee painokkaasti näkemys, että asukkaiden ja suunnittelijoiden asiantuntemus kohdistuu eri asioihin. Asukkaan asiantuntemus on paikallista oman asuinalueen tuntemusta; kaavoitta-jan asiantuntemus on kokonaisuuksien hahmottamista ja ymmärrystä siitä, millainen on ”hyvä kaupunki”. Asukaspuolella taas koetaan ongelmaksi, että asukkaan asiantuntemus-ta vähätellään suunnittelussa juuri sille annetun subjektiivisen luonteen vuoksi. Näitä kysymyksiä haluttiin lähestyä myös kyselyssä, jossa kartoitettiin kaavoittajien näke-myksiä siitä, mitä asukkaan/kuntalaisen osallistumisessa tarjoama asiantuntemus, anti ja lisäarvo on. Vastaukset vahvistavat jo haastatteluissakin esille tullutta käsitystä: kaavoitta-jien näkemyksissä korostuvat asukkaiden asiantuntemusta arvioitaessa sellaiset ilmaisut kuin ”paikallistuntemus”, ”lisätiedon antaja”, ”oman alueen asiantuntija”, ”käyttäjän näkö-kulma” ja ”arkikokemus” (taulukko 15, liite 5). Kyselytulosten mukaan taas suurissa kunnissa neljännes ja keskisuurissa kunnissa vii-dennes asukasyhdistyksistä kokee, että asukkaiden asiantuntemusta ei pääsääntöisesti arvosteta suunnittelussa (taulukko 16, liite 5). Suurin osa vastanneista katsoo arvostuksen olevan ”tapauskohtaista”, ei niinkään pääsääntöistä. Vastaavasti yhdistyksistä kymme-nesosa (11 %) isoissa ja noin neljännes (23 %) pienissä kunnissa kokee, että kaavoittajat

24

pääsääntöisesti arvostavat asukkaiden asiantuntemusta ja että sille annetaan suunnitte-lussa painoarvoa. On mielenkiintoista, että siinä missä kaavoittajat korostavat asukkaiden paikallistuntemus-ta ja heillä olevaa ”käyttäjän” näkökulmaa, kuitenkin selvästi suurin osa katsoo, että asuk-kaiden nykyiset mahdollisuudet vaikuttaa nimenomaan oman asuinalueensa ja lähiympä-ristönsä suunnitteluun ovat riittävät (taulukot 7-9, liite 5). Suurissa kunnissa tätä mieltä on peräti 87 % ja pienissäkin kunnissa 71 % kaavoittajista. Niistä, jotka soisivat asukkaille suuremman roolin, suurin osa (suurissa kunnissa 100 % ja keskisuurissa 87 %) ei näe tarpeellisena asukkaiden nykyistä vahvempaa asemaa, esimerkiksi jonkinlaista päätök-sentekoroolia. Keskisuurissa kunnissa suhtautuminen on siis jonkin verran myönteisem-pää kuin isoissa. Luottamushenkilöistä kuitenkin jo puolet suurissa ja 62 % keskisuurissa kunnissa näkee mahdolliseksi, että asukkailla olisi merkittävämpi asema lähiympäristönsä suunnittelussa. Näin katsovista suurissa kunnissa reilu kolmannes (36 %) ja pienissä noin viidennes (18 %) antaisi asukkaille myös vahvemman aseman päätöksentekoa ajatellen. Asukasyhdistysten vastauksissa näkyy odotetusti kaikkein suurin ero suhteessa kaavoitta-jiin. Peräti 95 % suurten ja 91 % keskisuurten kuntien yhdistyksistä haluaa asukkaille pa-remmat mahdollisuudet vaikuttaa juuri oman asuinalueen suunnitteluun. Mielenkiintoista on, että keskisuurissa kunnissa suurempi osa näin vastanneista haluaisi myös vahvem-man aseman päätöksenteossa (85 %) kuin suurissa kunnissa (61 %). Tulokset kuvastavat ristiriita-asetelmaa, joka liittyy toimijoiden rooleihin ja intressiin suunnittelussa: kaavoitta-jan intressi kohdistuu suunnittelussa käytettävän tiedon saamiseen asukkailta osallistu-misprosessissa, kun taas asukkaiden mielenkiinto ja intressi kohdistuu erityisesti lopputu-lokseen. Suunnittelijoiden ja asukkaiden ristiriita on sinänsä odotettu, koska perustavaa laatua ole-va ero on usein olemassa osapuolten lähtökohdissa suhteessa suunnitteluun. Asukas ha-luaa säilyttää ja kehittää asuin- ja elinympäristöään, niin sanottua elettyä ympäristöä. Suunnittelun lähtökohta taas on laajojen kokonaisuuksien muutos ja muuttaminen, ja suunnittelun keskeinen sisältö siksi rakentamiskohteiden etsiminen. Muutos näyttäytyy paikalliselle asukkaalle uhkana silloin kun se kohdistuu asuin- ja elinympäristön tärkeinä ja arvokkaina pidettyihin ominaisuuksiin. Asukasnäkemyksen mukaan se, mitkä asukkaiden tavoitteet ovat suhteessa suunnittelun ja hallinnon tavoitteisiin, vaikuttaa oleellisesti siihen, mikä vaikutus osallistumisella ja vaikuttamisella on: sellaisissa tilanteissa, joissa virkamie-het ja asukkaat ovat suunnilleen samoilla linjoilla, saadaan paremmin läpi asukkaiden esiin tuomia asioita. Toisin sanoen vaikuttaminen on helpompaa ristiriidattomissa asioissa kuin sellaisissa, joissa osapuolten intressit eivät käy yksiin. Osana tätä asetelmaa koros-tettiin sitä, että luottamushenkilöiden usko ja luottamus virkamiesesityksiin on niin vahvaa, että asukkaiden vaikuttamisen tulisi olla hyvin voimakasta, jotta se voisi kääntää tilannetta esityksestä poikkeavaan suuntaan. On kuvaavaa, että suunnittelijoiden ja asukkaiden nä-kemysten katsotaan usein pysyvän esityksissä hyvinkin erillään toisistaan. Keskeinen risti-riitaisissa tapauksissa esiin nouseva kysymys vuorovaikutteisessa suunnittelussa onkin se, kenen tavoitteet ovat suunnittelun lähtökohtana ja miten eri tavoitteita pyritään ja pys-tytään sovittelemaan. Kun siis suunnittelussa tapahtuu osapuolten näkemysten yhteen-törmäys, on sen taustalla suunnittelun ja asukkaiden keskenään ristiriidassa olevat lähtö-kohdat ja intressit, jotka kiinnittyvät usein eri aluetasoille, erityisesti paikalliselle ja kunnan kokonaisuuden tasolle. Ristiriitaulottuvuus 2: Kokonaisuus – paikallisuus Kokonaisuus koostuu aina yksittäisistä paloista. Yhdyskuntasuunnittelussa kokonaisuus on paikallisuuksista koostuva aluemosaiikki. Kun edellä käsitelty suunnittelijoiden ja asuk-kaiden välinen ristiriitaulottuvuus kietoutuu toimijoiden ympärille, voidaan sama asetelma nähdä eri aluetasojen välisenä ristiriitaulottuvuutena. Kunnan maankäytön suunnittelu on

25

lähtökohdiltaan laajojen kunnan aluetta koskevien kokonaisuuksien suunnittelua: kunnan maankäytön suunnittelussa luodaan kokonaisuuksia. Tässä tutkimuksessa ”kokonaisuu-della” tarkoitetaan juuri tätä suunnittelun ja hallinnon laaja-alaista näkökulmaa ja lähtökoh-taa suunnitteluun. Siinä missä on olemassa kokonaisuus, on myös ”paikallinen”, jolla tar-koitetaan vastaavasti sitä paikallista, jossa asukkaat, kuntalaiset, elävät. Paikallinen on sil-loin esimerkiksi asuinalue tai kaupunginosa, ja siksi paikallinen viittaa lähemmin juuri asukkaaseen, ei suunnitteluun. Haastatteluaineistosta on havaittavissa, että näiden kah-den tason välillä on vuorovaikutteisessa suunnittelussa ristiriita. Vuorovaikutteinen suun-nittelu on hankalaa juuri siksi, että kokonaisuuksien tekeminen on keskeisessä roolissa kunnan maankäytön suunnittelussa. Asukkaiden osallistuminen tuo suunnitteluun paikalli-sen, joka voi olla ristiriidassa kokonaisuuden kanssa: juuri tämän takia on vaikeaa ottaa mielipiteitä huomioon. Vastaavasti voidaan todeta, että osallistuminen voi toimia kitkatto-masti silloin, kun paikalliset näkemykset istuvat kokonaisuuteen – siis kun tavoitteet ovat yhdensuuntaiset. Kun taas suunnittelusta tulee kamppailun kohde, asukkaiden näkemys-ten painoarvo pienenee. Kokonaisuuden ja paikallisuuden välisessä ristiriitaulottuvuudessa on kysymys kahden eri mittakaavan törmäämisestä. Maankäytön suunnittelussa syntyvät konfliktit ovatkin useimmiten paikallisia luonteeltaan: paikallinen intressi törmää johonkin toiseen intressiin, usein suunnittelun edustamaan kokonaisuuteen, jossa korostuvat muun muassa taloudel-liset, kilpailulliset ja elinkeinopoliittiset vaikuttimet sekä yhdyskuntarakenteelliset kysymyk-set. Suunnittelijat puhuvat kokonaisuudesta ja vastuustaan kokonaisuudesta. Juuri suun-nittelijat tuovat voimakkaimmin esiin roolinsa yleisen edun vartijoina: sen sanotaan olevan erityisesti suunnittelijan vastuulla ja myös ammattitaitokysymys. Vaikka tämä näkemys esiintyy luottamushenkilö- ja asukasnäkemyksissäkin, on suhtautuminen yleisen edun kä-sitteeseen niissä varauksellisempaa. Yleisen edun argumentilla katsotaan voitavan perus-tella ratkaisuja, jotka ovat paikallisen intressin vastaisia; toisaalta yleinen etu nähdään myös aatteellisena käsitteenä. Siinä missä suunnittelijat ovat sidoksissa kokonaisuuteen, asukkaat ovat sidoksissa pie-neen ja puhuvat paikallisuudesta suhteessa kokonaisuuteen – kaupunginosasta tai asuin-alueesta suhteessa koko kaupunkiin. Asukkaat ovat siis sidoksissa kokonaisuudelle alis-teiseen paikalliseen ympäristöön. Näin alhaalta ylöspäin lähtevä asuminen törmää ylhääl-tä alaspäin suuntautuvan yhdyskuntakuntasuunnittelun kanssa. Mitä tapahtuu kokonai-suuden ja paikallisuuden kohdatessa? ”Mitä rakentamiskohteita jää jäljelle, jos asukkaiden mielipide otetaan huomioon joka puolella?” kysyi eräs luottamushenkilö. Toisaalta kritisoi-tiin sitä, että asukkaat vastustavat aina suunnittelua ja että osallistuminen tuo vain paikal-lista näkemystä eikä tarjoa kokonaisnäkemystä; kuitenkin suunnittelussa asukkaiden antia pidetään juuri ”paikallisena” luonteeltaan. Maankäytön suunnittelulle on kuitenkin omi-naista se, että konfliktit ovat paikallisia ja että asukkaat ja kuntalaiset nimenomaan aktivoi-tuvat konfliktitilanteissa, joissa jokin uhka kohdistuu heidän tärkeinä pitämiään arvoja ja asioita vastaan. Asukkaat kokevat, että suunnittelun ja asukkaiden tavoitteiden törmätes-sä paikalliset tavoitteet häviävät helposti kokonaisuuden tavoitteille, tai että vaikuttamisen tulee olla todella voimakasta, jotta paikallisia tavoitteita vastaan olevat kokonaisuutta edustavat suunnitelmat muuttuisivat. Tämä liittyy myöhemmin esiteltävään ”osallistujan paradoksiin”. Haastatteluaineistosta tehty huomio siitä, että vaikuttaminen erityisesti kokonaisuuden ja paikallisen välisessä ristiriitatilanteessa on vaikeaa, vahvistuu kyselytulosten kautta (tau-lukot 23-24, liite 5). Asukasyhdistyksistä vain kymmenesosa suurissa ja neljäsosa (24 %) keskisuurissa kunnissa katsoo mahdollisuuksiensa vaikuttaa ristiriitatilanteissa olevan melko hyvät – hyvinä niitä ei pidä yksikään. Mahdollisuudet nähdään siten selvästi melko huonoina tai huonoina: suurten kuntien yhdistyksistä lähes kolmannes (29 %) pitää vaikut-tamismahdollisuuksia huonoina ristiriitatilanteissa. Keskisuurissa kunnissa asukasyhdis-tykset kokevat mahdollisuutensa jonkin verran paremmiksi. Asukasyhdistysvastausten ero

26

on merkittävä verrattuna kaavoittajien näkemykseen, sillä kaavoittajista puolet sekä suu-rissa (50 %) että keskisuurissa (54 %) pitää asukkaiden vaikuttamismahdollisuuksia ristirii-tatilanteissa hyvinä tai melko hyvinä. Kokonaisuuden ja paikallisuuden ristiriitaulottuvuudesta kertoo sekin, että kyselytulosten perusteella kaavoittajat näkevät osallistumisen ja vuorovaikutteisen suunnittelun tekevän maankäyttöä koskevien laaja-alaisten suunnitelmien, esimerkiksi yleiskaavojen, laatimi-sesta hankalampaa (taulukot 11-11, liite 5). Hankaluus syntyy siis juuri siitä, kun laaja-alaisiin, kokonaisuutta edustaviin suunnitelmiin tulee osallistumisen kautta paikallinen in-tressi ja näkökulma, joka saattaa olla ristiriidassa kokonaisnäkemyksen kanssa. Suurissa kunnissa peräti 88 % ja keskisuurissakin 79 % kaavoittajista katsoo, että laatimistyö on jo-ko selvästi tai jonkin verran hankalampaa kuin aikaisemmin. Vain 12 % suurten kuntien kaavoittajista ei näe osallistumisen tehneen laaja-alaista suunnittelua lainkaan hanka-lammaksi. Tähän oleellisesti liittyen kysyttiin myös näkemystä siitä, tuoko vuorovaikuttei-nen suunnittelu maankäytön suunnitteluun lisää niin sanottuja lukkiuttavia ristiriitoja, jotka vaikeuttavat suunnittelun eteenpäinmenoa ja päätöksentekoa (taulukot 10-11, liite 5). Suurten kuntien kaavoittajista neljäsosa näkee lukkiuttavia ristiriitoja tulleen selvästi enemmän ja loput kolme neljäsosaa jonkin verran enemmän – yksikään ei siis vastannut, että ristiriitoja ei olisi tullut enemmän. Keskisuurissa kunnissa 57 % katsoo lukkiuttavia ris-tiriitoja tulleen enemmän, mutta toisaalta 43 % kaavoittajista ei näe niiden lisääntyneen vuorovaikutteisen suunnittelun myötä. Luottamushenkilöt sekä suurissa että keskisuurissa kunnissa ovat samoilla linjoilla kuin kaavoittajat. Suurissa kunnissa peräti 40 % päättäjistä näkee vuorovaikutteisen suunnittelun tuovan maankäytön suunnitteluun selvästi lisää luk-kiuttavia ristiriitoja, 40 % jonkin verran ja vain viidennes ei lainkaan. Keskisuurissa kunnis-sa tilanne on hieman myönteisempi: noin kolmannes (27 %) ei katso ristiriitoja tulleen li-sää ja vain 13 % katsoo niitä tulleen selvästi enemmän. Kuitenkin sekä suurissa että kes-kisuurissa kunnissa suurin osa vastaajista katsoo ristiriitojen ylipäänsä lisääntyneen (suu-rissa 80 % ja keskisuurissa 73 %). Yllä esitellyt tulokset ovat mielenkiintoisia, kun ajatellaan sitä, mihin maankäyttö- ja raken-nuslain uudistuksella osallistumisen kohdalla on ajateltu päästävän. Yhtenä ajatuksena-han on ollut se, että kuntalaisten osallistumismahdollisuuksien parantaminen nopeuttaa kaavoitusta ja helpottaa sekä suunnittelua että päätöksentekoa, kun näkemykset ja ristirii-dat tulevat esiin ja voidaan huomioida riittävän aikaisessa vaiheessa11. Kokonaisuuden ja paikallisuuden välinen ristiriitaulottuvuus johdattelee tekemään eron kaavatapausten välil-lä tarkasteltaessa vuorovaikutteisen suunnittelun vaikutusta niihin: on tehtävä ero ristirii-dattomien ja ristiriitaisten tapausten välillä, jotta nähdään, mikä ero ristiriidan asteella on vuorovaikutteisen suunnittelun ja osallistumisen toimivuuden kannalta. Seuraavista kuvis-ta (kuvat 10-12) nähdään, miten kaavoittajat ja luottamushenkilöt näkevät vuorovaikuttei-sen kaavoituksen vaikuttavan kaavoituksen kestoon, päätöksentekoon ja suunnittelutyö-hön ristiriidattomissa ja ristiriitaisissa kaavatapauksissa. 11 ”Valiokunnalle on kuitenkin esitetty epäilyjä, että avoin ja vuorovaikutteinen suunnittelu hidastaa kaavoi-

tusta. ... Mahdollisia ristiriitoja voidaan siten entistä paremmin sovittaa yhteen jo ennen päätöksentekoa. Saadun selvityksen mukaan kokemukset viittaavatkin siihen, ettei vuorovaikutteinen suunnittelu yleensä hidasta kaavoitusprosessia.” Ympäristövaliokunnan mietintö. YmVM 6/1998 vp - HE 101/1998 vp. 15.12.1998. <www.finlex.fi>

27

Kuva 10. Kaavoittajien ja luottamushenkilöiden näkemykset vuorovaikutteisen suunnittelun vaikutuksesta kaa-voituksen kestoon. Ristiriidattomien kaavojen kohdalla suurten kuntien kaavoittajista neljännes näkee osallis-tumisen hidastaneen kaavoitusta selvästi ja vain noin kymmenesosa (12 %) ei lainkaan. Keskisuurissa kunnissa tilanne nähdään hieman myönteisemmin: noin viidennes (18 %) katsoo kaavoituksen hidastuneen selvästi mutta puolet ei lainkaan. Ristiriitaisissa kaava-tapauksissa jopa 88 % isojen kuntien kaavoittajista näkee osallistumisen hidastaneen kaavoitusta selvästi, kun yksikään ei näe sen olleen vaikuttamatta pidentävästi kestoon. Keskisuurissa kunnissa puolet kaavoittajista katsoo osallistumisen hidastaneen ristiriitaisia kaavoja selvästi, noin viidennes (18 %) ei lainkaan. Luottamushenkilöt varsinkin suurissa kunnissa katsovat, että vuorovaikutteinen suunnittelu ei ole ristiriidattomissa tapauksissa hidastanut kaavoitusta: 70 % on tätä mieltä, mikä on täysin erilainen tulos kuin kaavoittajil-la. Keskisuurissa kunnissa taas näin näkee asian olevan noin puolet (53 %) päättäjistä. Ristiriitaisissa kaavoissa taas tilanne on merkittävästi toisenlainen, kun 90 % suurten kun-tien ja 94 % keskisuurten kuntien luottamushenkilöistä näkee kaavoituksen hidastuneen selvästi tai jonkin verran.

Hidastaako vuorovaikutteinen suunnittelu kaavoitusta?

25

88

18

50

15

65

9

50

63

12

32 32

1525

3844

12

0

50

18

70

10

53

6

0102030405060708090

100

ristir

iidat

tom

at

ristir

iitai

set

ristir

iidat

tom

at

ristir

iitai

set

ristir

iidat

tom

at

ristir

iitai

set

ristir

iidat

tom

at

ristir

iitai

set

kaav oittajat/ suuret kunnat

kaav oittajat/ keskisuuret kunnat

luottamushenkilöt/ suuret kunnat

luottamushenkilöt/ keskisuuret kunnat

% v

asta

ajis

ta

selvästi

jonkin verran

ei lainkaan

28

Kuva 11. Kaavoittajien näkemykset vuorovaikutteisen suunnittelun vaikutuksesta suunnittelutyöhön. On myös mielenkiintoista, että ristiriidattomissakaan kaavoissa suurten kuntien kaavoitta-jista 62 % ei katso osallistumisen helpottaneen suunnittelutyötä lainkaan; keskisuurissa kunnissa taas enemmistö näkee sen helpottaneen suunnittelua joko selvästi (30 %) tai jonkin verran (30 %). Tässä kysymyksessä on siis selvä ero suurten ja keskisuurten kunti-en välillä. Suurissa kunnissa osallistumisen katsotaan auttavan hieman enemmän ristirii-taisissa kuin ristiriidattomissa kaavoissa. Keskisuurissa kunnissa tilanne on suuria kuntia myönteisempi, sillä kaavoittajista kolmannes (30 %) katsoo vuorovaikutteisen suunnittelun helpottavan suunnittelutyötä ristiriidattomissa tapauksissa, ja lähes neljäsosa (23 %) myös ristiriitaisissa tapauksissa. Kuva 12. Kaavoittajien ja luottamushenkilöiden näkemykset vuorovaikutteisen suunnittelun vaikutuksesta pää-töksentekoon.

Helpottaako vuorovaikutteinen suunnittelu päätöksentekoa?

25

13

29

15

30

15

37

1525

37 3948

40 40 44

5750 50

3237

30

45

1928

0102030405060708090

100

ristir

iidat

tom

at

ristir

iitai

set

ristir

iidat

tom

at

ristir

iitai

set

ristir

iidat

tom

at

ristir

iitai

set

ristir

iidat

tom

at

ristir

iitai

set

kaav oittajat/ suuret kunnat

kaav oittajat/ keskisuuret kunnat

luottamushenkilöt/ suuret kunnat

luottamushenkilöt/ keskisuuret kunnat

% v

asta

ajis

ta

selvästi

jonkin verran

ei lainkaan

Helpottaako vuorovaikutteinen suunnittelu suunnittelutyötä?

0 0

3023

38

50

30

42

62

5040

35

01020

3040506070

8090

100

ristiriidattomat ristiriitaiset ristiriidattomat ristiriitaiset

kaav oittajat/suuret kunnat kaav oittajat/keskisuuret kunnat

% v

asta

ajis

ta

selvästi

jonkin verran

ei lainkaan

29

Suurissa kunnissa kaavoittajista neljännes näkee vuorovaikutteisen suunnittelun helpotta-neen päätöksentekoa ristiriidattomien kaavojen kohdalla selvästi ja samoin neljännes jon-kin verran; puolet siis näkee, ettei osallistuminen ole helpottanut päätöksentekoa lainkaan. Ristiriitaisissa kaavoissa päätöksentekoa on katsonut helpottaneen selvästi vain 13 % kaavoittajista; edelleen puolet kaavoittajista näkee, ettei päätöksenteko ole helpottunut lainkaan. Keskisuurissa kunnissa taas valtaosa kaavoittajista on nähnyt päätöksenteon helpottuneen selvästi tai jonkin verran: noin kolmasosa (32 %) ei ole nähnyt helpotusta ristiriidattomissa ja 37 % ristiriitaisissa kaavoissa. Sekä suurissa että keskisuurissa kun-nissa osallistumisen on siis nähty helpottaneen päätöksentekoa enemmänkin ristiriidatto-missa kuin ristiriitaisissa kaavoissa. Myös luottamushenkilöt sekä suurissa että keskisuu-rissa kunnissa näkevät vuorovaikutteisen suunnittelun helpottaneen päätöksentekoa enemmän ristiriidattomissa kuin ristiriitaisissa kaavoissa. Vähiten päätöksentekoa näkevät helpottaneen ristiriitaisissa kaavoissa suurten kuntien päättäjät, joista 45 % ei näe osallis-tumisen lainkaan helpottaneen päätöksentekoa; vastaava osuus keskisuurissa kunnissa on 28 %. Sekä suurissa että keskisuurissa kunnissa ristiriidattomien kaavojen kohdalla enemmistö päättäjistä näkee vuorovaikutteisen suunnittelun helpottaneen päätöksentekoa joko selvästi tai jonkin verran. Edellä esitellyt kyselytulokset ovat merkillepantavia maankäyttö- ja rakennuslain vaikutus-ten arvioinnin kannalta. Laaja-alaisten suunnitelmien tekeminen nähdään vaikeammaksi, lukkiuttavia ristiriitoja katsotaan tulleen lisää, kaavoituksen katsotaan hidastuneen etenkin ristiriitaisissa tapauksissa ja päätöksenteon sekä suunnittelutyön helpottuminenkaan ei ole selvää – etenkään ristiriitaisissa tapauksissa. Arvioitaessa lain soveltamisen vaikutuksia on kuitenkin tehtävä ero kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuksien ja kaavoituksen vuoro-vaikutteisuuden lisääntymisen välille. Korostaessaan tässäkin käsiteltyjä ristiriitaulottu-vuuksia laki näyttäisi toimivan: vuorovaikutteisuuden lisääminen nostaa esille ristiriitaulot-tuvuuksia. Toinen asia on, lisääkö tai parantaako vuorovaikutteisuuden lisääminen myös osallistujien vaikuttamismahdollisuuksia. Itsessään vuorovaikutuksen lisääntyminen ei tar-koita väistämättä, että kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuden suunnittelun lopputulok-seen paranisivat. On siis kysyttävä, miten lain soveltaminen käytännössä vaikuttaa: lisää-kö osallistuminen vain vuorovaikutusta vai vaikuttaako se tosiasiallisesti myös lopputulok-seen? Lisääntyneessä vuorovaikutuksessakin on omia ongelmiansa, joista yksi on osallis-tumisessa ja suunnittelussa yhtä lailla koettu osapuolten käyttämien kielten kohtaamatto-muus. Ristiriitaulottuvuus 3: Kielten kohtaamattomuus Kielten kohtaamattomuus on yksi suunnittelijoiden ja asukkaiden väliseen ristiriitaulottu-vuuteen samoin kuin paikallisen ja kokonaisuuden väliseen ristiriitaulottuvuuteen liittyvä ongelma. Tällöin ei varsinaisesti tarkoiteta ammattikielen käytön aiheuttamia ymmärtämi-seen liittyviä ongelmia, joskin niitäkin osallistumiseen liittyy. Kielten kohtaamattomuus voi-taisiin ymmärtää siten, että siinä missä suunnittelija puhuu rationaalista ammattikieltä, suunnittelun kieltä, asukkaat puhuvat usein paikallisuuteen sidottua kieltä. Suunnittelijoille ympäristö on abstrakti ympäristö ja kieli abstraktin suunnittelukäsityksen mukaista: suun-nittelun kieli on keino hallita paikallisuuksista koostuvaa kokonaisuutta. Suunnittelutehtä-vän kautta lähtökohta on usein lisää rakentava ja muuttava. Asukkaat taas elävät elettyä tilaa ja puhuvat siitä ja kokemuksestaan lähtien; tähän suoraan kontaktiin perustuu myös halu, vaatimus ja oikeutus vaikuttaa asuinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Kyselyssä haluttiin haastatteluissa esiin tulleiden seikkojen pohjalta selvittää, koetaanko suunnittelussa yleisemminkin kielten kohtaamattomuuden ongelmaa. Vastaukset vahvis-tavat, että tällainen haastatteluissa havaittu kielten kohtaamattomuus on olemassa. Suur-ten kuntien kaavoittajista peräti 88 % ja keskisuurten kuntien kaavoittajistakin 46 % näkee tämän ongelman vuorovaikutteisessa suunnittelussa. Kuten edellä on kerrottu, kielten

30

kohtaamattomuus voi johtua joko ammattikielen käytöstä, jolloin on kysymys siitä, että asukkaat eivät ymmärrä suunnittelun kieltä ja siten, mistä puhutaan, tai yleisemmästä aja-tusmaailmojen kohtaamattomuudesta, jossa on kysymys suunnittelua koskevien näke-mysten ja tavoitteiden eriävyydestä. Kielten kohtaamattomuuden näkevistä suurten kunti-en kaavoittajista vain 14 % pitää ongelmaa ammattikielestä johtuvana, kun taas kaikki vastaajat katsovat sen johtuvan nimenomaan ajatusmaailmojen kohtaamattomuudesta. Keskisuurissakin kunnissa kaikki vastaajat pitävät ajatusmaailmojen erilaisuutta syynä kielten kohtaamattomuudelle, mutta huomattavaa on, että yli puolet (54 %) kaavoittajista näkee sen johtuvan myös ammattikielen ymmärtämiseen liittyvistä ongelmista. Vastaavas-ti asukasyhdistyksistä suurissa kunnissa 68 % ja keskisuurissa kunnissa 61 % on kokenut kielten kohtaamattomuuden ongelman kaavoittajien ja asukkaiden välisessä vuorovaiku-tuksessa. Keskisuurissa kunnissa ammattikielen ymmärtämiseen liittyvät ongelmat osoit-tautuivat suuremmaksi syyksi kuin suurissa kunnissa (keskisuuret 61 %, suuret 42 %). On huomattava, että siinä missä keskisuurten kuntien kaavoittajat ja asukasyhdistykset ovat samoilla linjoilla siinä, mistä kielten kohtaamattomuus suunnittelussa johtuu, näkevät asu-kasyhdistykset suurissa kunnissa kaavoittajien käyttämän ammattikielen paljon ongelmal-lisempana kuin kaavoittajat itse. Kuitenkin myös asukasyhdistysten mukaan suunnittelua koskevien näkemysten ja tavoitteiden erilaisuus on suurempi syy kielten kohtaamattomuu-teen kuin kaavoittajien käyttämän ammattikielen synnyttämät ymmärtämisongelmat; erityi-sesti näin on suurissa kunnissa, joissa sen mainitsee syyksi peräti 96 % asukasyhdistyk-sistä. Ristiriitaulottuvuus 4: Suunnittelijan identiteetti ja suunnittelijavallan haastaminen Modernissa yhteiskunnassa on erikoistuneita ammattiryhmiä, joilla on oma ”identiteetti”, ammatillinen profiili, valta-asema ja ammattiylpeys. Nämä seikat ovat rakenteellisia. Kun yhteiskunnallisissa käytännöissä, esimerkiksi lainsäädännössä, tapahtuu muutoksia, on niillä vaikutuksia myös näiden ammattiryhmien ominaisuuksiin. Kuntalaisten osallistumi-nen liittyy keskeisesti kysymykseen suunnittelijan identiteetistä. Perinteisesti suunnittelija, jolle suunnittelutehtävä ja vastuu suunnittelun eteenpäin viemisestä on annettu, on ollut melko kiistattomasti asiantuntija, kokonaisuuksien hallitsija ja yleisen edun vartija. Vuoro-vaikutteisen suunnittelun ja asukkaiden osallistumisen voidaan nähdä haastavan näitä suunnittelijan identiteettiin ja ammattikuvaan liittyviä elementtejä: kysymys on suunnitteli-javallan haastamisesta. Kuntalaisten vahvemman osallistumisen nähdään kaikilla tahoilla heijastavan sitä, että asukkaat hakevat suurempaa roolia maankäytön suunnittelussa. Suunnittelijan asiantun-temukseen suhtaudutaan entistä kriittisemmin; asukasosallisten joukossa on eri alojen asiantuntijoita, jotka argumentoivat samalla kielellä kuin suunnittelijat ja kyseenalaistavat suunnittelun lähtöoletuksia ja sen pohjana olevaa tietoa. Asukkaiden taholla oleva asian-tuntemus saattaa siis astua suunnittelijan perinteisen ammattiosaamisen kentälle. Asu-kasosapuoli selvästikin jossain määrin haastaa suunnittelijoiden asiantuntemusta tai aina-kin heidän yksinoikeuttaan siihen. On selvää, että suunnittelun poliittisuuden korostumi-nen edellyttää entistä parempaa argumentointia ja ratkaisujen ja esitysten perustelemista. Asukkaat haluavat keskustella suunnittelun lähtökohdista, periaatteista ja toteutuksesta, ja olla mukana enemmän tai vähemmän koko prosessin ajan. Vuorovaikutus tuo myös ko-konaan uuden asian suunnitteluun: suunnittelijat joutuvat opettelemaan vuorovaikutustai-toja, minkä haastattelujen mukaan ”osa kokee sen haastavaksi, osa pelottavaksi”. Haas-teesta on silti kuitenkin kysymys. Suunnittelun työnkuvan sisältö ei painotu enää niin pal-jon ”suunnittelun varsinaiseen sisältöön ja luovaan työskentelyyn”, ja vuorovaikutteisella kaavoituksella tavoiteltava kommunikatiivinen suunnittelu ei ole enää puhtaan professio-naalinen asia, vaan enemmän keskustelevaa toimintaa. On huomattava, että tällainen muutos vaatii paljon suunnittelijaltakin, mikä on järkevää huomioida tulevaisuudessa myös suunnittelijoiden koulutuksessa.

31

On syytä myös tarkastella sitä, miten osallistumisen voimakkaampi tulo maankäytön suunnitteluun vaikuttaa suunnittelijan esittelijän rooliin. Suunnittelijoiden näkemän roolija-on mukaan kuntalaiset antavat näkemyksiä ja osallistuvat keskusteluun, luottamushenki-löillä on päätöksentekorooli ja suunnittelijat asettuvat näiden väliin esittelijän ja valmisteli-jan rooliin. Koska suunnittelu asettuu asukasosallistumisen ja päätöksenteon väliin, sillä on keskeinen asema vuorovaikutteisessa suunnittelussa: suunnittelussa on valta koota eri näkemykset, tehdä niistä synteesi ja arvottaa ne. Jos päätöksenteossa luottamushenkilöt tosiasiallisesti hyväksyvät tai hylkäävät suunnittelijan tekemän esityksen tulkintoineen ja arvioineen asukasmielipiteistä, on keskeinen valintatehtävä suunnittelijalla. Osallistumisen annin huomioonottamisesta on tällöin tullut ammattitaitokysymys, jossa suunnittelijat päät-tävät, mitä ja miten asukasnäkemyksistä otetaan huomioon. Kuitenkin samaan aikaan vuorovaikutteisen suunnittelun ja kuntalaisten osallistumisen katsotaan tekevän suunnitte-lusta demokraattisempaa. Asukashaastatteluissa kysyttiinkin, miten asukasosallistumisen anti arvioidaan suunnitteluprosessissa: kuka päättää ja millä perusteella, mitkä näkemyk-set välittyvät suunnitelmaan? Keskeinen kysymys vallankäytön kannalta on, missä tapah-tuu tosiasiallinen päätös ja valinta siitä, miten ja mitä osallistumisen annista suunnittelussa huomioidaan. Kysymystä osallistumisen annin välittämisestä päätöksentekoon lähestyttiinkin kyselyssä: näin saatiin kaikkien osapuolten näkemykset siitä, mikä olisi niiden mielestä oikea menet-telytapa asukkaiden mielipiteiden ja näkemysten välittämisessä päättäjille (kuvat 13-15). Haastatteluissahan tuli ilmi asukkaiden epäily siitä, että heidän antamansa palaute ei väli-ty päätöksentekijöille riittävässä määrin; ylipäänsäkin asukkaat toivoivat tiiviimpää yhteyttä juuri luottamushenkilöihin. Kysymyksenasettelun vaihtoehdot sijoittuvat jälleen jatkumolle siten, että ensimmäinen vaihtoehto sisältää kaavoittajan itsenäisesti tekemän harkinnan ja siihen perustuvan esityksen päätöksentekijöille. Toisessa vaihtoehdossa päättäjillä on jo aktiivisempi rooli: heidän tehtävänään on keskustella asukaspalautteesta ja evästää kaa-voittajaa palautteen huomioimisessa. Kolmas vaihtoehto on edelleen askel pidemmälle tähän suuntaan: itse vuorovaikutusprosessissa on mukana valittuja luottamushenkilöitä, jotka ovat näin suorassa kontaktissa asukkaisiin ja vievät tätä kautta viestiä asukaspalaut-teesta myös muille päättäjille. Kuva 13. Kaavoittajien näkemys oikeasta menettelytavasta asukkaiden näkemysten ja mielipiteiden välittämi-sessä päätöksentekijöille.

Oikea menettelytapa asukkaiden palautteen välittämisessä päätöksentekoon (kaavoittajat)

50

2513

4636

29

0

20

40

60

80

100

kaavoittajan yhteenveto jaesitys

poliittinen keskustelu + evästys luottamushenkilöitä mukanaosallistumisessa

% v

asta

ajis

ta

kaavoittajat/suuret kunnat kaavoittajat/keskisuuret kunnat

32

Kuva 14. Luottamushenkilöiden näkemys oikeasta menettelytavasta asukkaiden näkemysten ja mielipiteiden välittämisessä päätöksentekijöille. Kuva 15. Asukasyhdistysten näkemys oikeasta menettelytavasta asukkaiden näkemysten ja mielipiteiden vä-littämisessä päätöksentekijöille. Suurten kuntien kaavoittajista puolet ja keskisuurten kuntien kaavoittajista 46 % pitää oi-keana menettelytapana sitä, että kaavoittaja vetää osallistumisessa saadut näkemykset yhteen ja tekee esityksen päätöksentekijöille. Palautteesta keskustelua ja kaavoittajan evästämistä pitää parhaana suurissa kunnissa enää neljännes mutta keskisuurissa kun-nissa runsas kolmannes (36 %) kaavoittajista. Kolmatta vaihtoehtoa, jossa luottamushen-kilöt ovat varsin aktiivisessa roolissa, pitää oikeana menettelynä suurissa kunnissa runsas kymmenesosa (13 %), mutta keskisuurissa kunnissa jo 29 % kaavoittajista. Vastakkainen ilmiö esiintyy luottamushenkilöiden vastauksissa. Suurissa kunnissa noin viidennes (22 %) ja keskisuurissa reilu kolmannes (35 %) päättäjistä pitää kaavoittajan suhteellisen itse-näistä ratkaisuntekoa oikeana menettelytapana. Kaikkein eniten kannatusta saa kuitenkin

Oikea menettelytapa asukkaiden näkemysten välittämisessä päätöksentekoon (luottamushenkilöt)

2235 3935

46 50

0

20

40

60

80

100



% v

asta

ajis

ta

luottamushenkilöt/suuret kunnat luottamushenkilöt/keskisuuret kunnat

Oikea menettelytapa asukkaiden palautteen välittämisessä päätöksentekoon (asukasyhdistykset)

8

32

61

1829

65

0

20

40

60

80

100



% v

asta

ajis

ta

asukasyhdistykset/suuret kunnat asukasyhdistykset/keskisuuret kunnat

33

päättäjien aktivoiminen mukaan osallistumisprosessiin: 39 % suurten ja puolet keskisuur-ten kuntien luottamushenkilöistä pitää sitä parhaana toimintatapana. Myös vaihtoehto, jossa palautteesta keskustellaan ja kaavoittajaa evästetään, saa enemmän kannatusta kuin vain kaavoittajan harkintaan perustuva menettely. Kuva asukasyhdistysten vastauk-sista on samankaltainen. Suurissa kunnissa enää 8 % ja keskisuurissa 18 % vastaajista pitää kaavoittajan harkintaa ja esitystä oikeana menettelytapana asukkaiden näkemysten välittämisessä päätöksentekijöille. Sen sijaan asukasyhdistykset ovat kaikkein voimak-kaimmin sen menettelytavan takana, että päättäjät itse ovat aktiivisesti mukana kohtaa-massa asukkaita osallistumisprosessissa: suurissa kunnissa näin vastasi 61 % ja kes-kisuurissa 65 % vastanneista. Suunnilleen kolmasosa asukasyhdistyksistä (suurissa 32 % ja keskisuurissa 29 %) pitää oikeana menettelytapana asukaspalautteesta keskustelua ja kaavoittajan evästämistä. Ero luottamushenkilöiden ja asukkaiden vastauksissa suhtees-sa kaavoittajien vastauksiin on merkittävä. Ristiriitaulottuvuus 5: Suoran ja edustuksellisen demokratian kohtaamattomuus Haastatteluaineistosta nousee yhtenä osallistumisen kannalta merkittävänä ristiriitaulottu-vuutena esiin se, että suora ja edustuksellinen demokratia eivät kohtaa vuorovaikutteises-sa suunnittelussa. Se on merkittävä tekijä, koska edellä käsiteltyjen ristiriitaulottuvuuksien viestinä on, että ristiriitatilanteissa asukkaiden ja suunnittelijoiden – paikallisuuden ja ko-konaisuuden – välinen suhde on ongelmallinen. Suoran ja edustuksellisen demokratian kohtaamattomuus saattaa heijastaa sitä, että suunnittelussa vierastetaan maankäyttöasi-oiden politisoitumista jo ennen luottamushenkilöelinten käsittelyä, vaikka se onkin uuden maankäyttö- ja rakennuslain hengen mukaan väistämätöntä, ja suorastaan välttämätöntä kuntademokratian syventämisen kannalta tarkasteltuna. On syytä kysyä, mistä suoran ja edustuksellisen demokratian kohtaamattomuus johtuu. Yksi haastatteluissa esille tullut asia oli se, että asukkaat ja luottamushenkilöt eivät konk-reettisestikaan kohtaa suunnitteluprosessissa. Prosessi on ehkä rakentunut liikaa sellai-seksi, että asukkaat ja suunnittelijat ovat kyllä vuorovaikutuksessa keskenään, mutta asukkaiden ja luottamushenkilöiden yhteys perustuu enemmän kirjalliseen vuoropuheluun kuin suoraan kontaktiin, joka kuitenkin koetaan paremmaksi tavaksi vaikuttaa. Näitä puut-teita yhteydenpidossa tunnistettiin niin asukas- kuin luottamushenkilöpuolellakin. Kyselytu-losten mukaan suurten kuntien asukasyhdistyksistä 79 % ja keskisuurten kuntien yhdis-tyksistä 62 % näkee, että oman kunnan luottamushenkilöitä on nykyisellään vaikea tai melko vaikea saada keskusteluun suunnittelun sisällöstä ja tavoitteista yhdessä asukkai-den kanssa (taulukko 29, liite 5). Kyselyssä kartoitettiinkin lisäksi toimijoiden näkemyksiä siitä, tulisiko luottamushenkilöiden olla nykyistä tiiviimmin mukana vuorovaikutuksessa esimerkiksi osallistumalla yleisötilaisuuksiin ja keskusteluihin yhdessä asukkaiden ja suunnittelijoiden kanssa. Kaavoittajien vastaukset eroavat mielenkiintoisesti luottamus-henkilöiden ja asukasyhdistysten näkemyksistä tässä kysymyksessä. Luottamushenkilöis-tä aktiivisempaa roolia itselleen haluaa peräti 91 % suurten ja 94 % keskisuurten kuntien luottamushenkilöistä. Samoilla linjoilla ovat asukasyhdistykset sekä suurissa (92 %) että vieläkin enemmän keskisuurissa (97 %) kunnissa. Sen sijaan kaavoittajista suurissa kun-nissa vain 63 % ja keskisuurissa kunnissa 75 % katsoo, että kunnan päättäjien tulisi olla nykyistä tiiviimmin mukana vuorovaikutusprosessissa. Yllä esitellyt tulokset näyttäisivät kertovan siitä, että erityisesti luottamushenkilöt ja asu-kasyhdistykset – mutta myös kaavoittajat – näkevät tarvetta päätöksentekijöiden tiiviim-mälle osallistumiselle vuorovaikutteiseen kaavoitukseen. Myös aikaisemmin käsitellyt ky-selytulokset oikeasta menettelytavasta asukaspalautteen viemisessä päätöksentekijöiden tietoon vahvistavat sitä haastatteluissa todettua seikkaa, että asukkaat haluavat luotta-mushenkilöt tiiviimmin mukaan vuorovaikutteiseen kaavoitukseen. Lieneekin syytä kysyä, olisiko suunnitteluprosessia tarpeen kehittää horisontaalisemmaksi. Horisontaalisuus tar-

34

koittaisi sitä, että toimijaryhmät kohtaisivat vuorovaikutteisessa suunnittelussa samanai-kaisesti, jotta vuorovaikutusta todella pääsisi syntymään osapuolten välille. Kysymys voi olla esimerkiksi yhteisistä tilaisuuksista, joissa kaikki oleelliset osapuolet ovat keskustele-massa suunnittelun kysymyksistä. Näissä tilaisuuksissa pelisäännöistä voitaisiin sopia ta-pauskohtaisesti. Kyse olisi eräänlaisesta ”paikkakohtaisesta” suunnittelusta. Kun näyttää siltä, että yhtäältä asukkaat ja kaavoittajat ja toisaalta kaavoittajat ja luottamushenkilöt jo kohtaavat prosessissa, parantaisi eri osapuolten kohtaaminen myös asukkaiden ja päättä-jien suhteen näkyvämmäksi. Toinen asukashaastatteluissa esiin noussut edustukselliseen demokratiaan liittyvä tekijä on epäluottamus edustuksellisuuteen. Mistä se juontaa? Asukaspuolella yksi suoran toi-minnan vaikuttimista on, ettei edustuksellisen demokratian välttämättä katsota edustavan asukasintressejä: edustuksellinen demokratia ei ole riittävä osallistumisen muoto. ”Edus-tuksellisesta demokratiasta ei koskaan tiedä, mitä siellä tapahtuu. Yhteys päättäjistä asukkaisiin ei pelaa kuin vaalien alla.” Peräänkuulutettaessa luottamushenkilöitä enem-män mukaan vuorovaikutukseen painotetaan sitä, että poliitikkojen tulisi muistaa, keitä he edustavat. Nykyisellään kuntademokratian ei katsota toteutuvan riittävästi, koska asukkai-den ja heitä edustavien luottamushenkilöiden kohtaamista ei tapahdu ja koska suunnitte-lun ja päätöksenteon koetaan suuntautuvan enemmän toisiinsa kuin kuntalaisiin. Tähän suuntaan viittaavat myös kyselytulokset: luottamushenkilöiden päätöksiin maankäyttöasi-oissa vaikuttaa odotetustikin enemmän kaavoittajan näkemys asiasta kuin asukkaiden nä-kemykset ja mielipiteet (taulukko 30, liite 5). Suurissa kunnissa kaavoittajien näkemyksellä on hyvin paljon merkitystä noin kolmannekselle (35 %) päättäjistä, kun vastaava osuus keskisuurissa kunnissa on noin neljännes (26 %). Asukkaiden näkemysten ja mielipiteiden vaikutuksen kohdalla suurin osa vastaajista katsoo niiden vaikuttavan melko paljon pää-töksentekoon; kuntien välillä on pieni ero keskisuurten kuntien hyväksi. Mielenkiintoista on, että suurten kuntien päättäjistä 17 % katsoo asukkaiden mielipiteillä olevan hyvin vä-hän merkitystä päätöksenteossa. Tuloksella on yhteneväisyyttä muihin edellä tarkasteltui-hin tuloksiin: keskisuurissa kunnissa päättäjät katsovat osallistumisella olevan enemmän vaikutusta valmisteluun ja päätöksentekoon, ja asukasyhdistykset ovat tyytyväisempiä vaikuttamiseensa kuin isoissa kunnissa. Huomattava seikka on, että asukaspuolella myös katsotaan, että vaikuttamisen luotta-mushenkilöjärjestelmään tulee olla hyvin voimakasta, jotta päätöksentekijät poikkeaisivat siitä esityksestä, jonka kaavoittaja on asukaspalautteen arvioituaan ja arvotettuaan tehnyt. Voidaan ajatella, että luottamushenkilöt ovat kuntahallinnon sisällä vaikuttava toimija, joka on tehtävänsä vuoksi perinteisesti suuntautunut enemmän kuntaorganisaation ja sen vir-kamiesten kuin asukkaiden suuntaan. Näin edustuksellinen demokratia toimii enemmän kokonaisuuden kuin paikallisen suuntaan –dynamiikka, joka asukaspuolella koetaan yh-deksi ongelmaksi. On mielenkiintoinen ja tärkeä kysymys – kun ajatellaan asukkaiden edustavan suunnittelussa paikallista intressiä – miten päätöksenteossa voidaan yhdistää tämän paikallisuuden ja kokonaisuuden edut ristiriitaisissa suunnittelutapauksissa? Miten luottamushenkilö voi edustaa sekä kokonaisuutta että paikallisuutta? Edellä esitettyä edustukselliseen demokratiaan liittyvää ongelmaa heijastaa kuvaavasti se, että suorasta demokratiasta on jo muodostunut tavallaan toinen edustuksellinen taso virallisen edustuksellisen päätöksenteon rinnalle. Asukaspalautteesta voidaan kysyä, keitä tai kuinka suurta joukkoa se edustaa. On niinkin, että osallistumisen synnyttämän toisen edustuksellisen demokratian kautta voidaan siirtyä myös varsinaisen edustuksellisen de-mokratian piiriin: merkittävät paikalliset kysymykset synnyttävät edustuksellista demokra-tiaa. Esimerkiksi maankäytön kokonaisuuksien suunnittelussa käsiteltävät kysymykset saattavat olla niin merkityksellisiä asioita, että ne nousevat myös kunnallispoliittisiksi ky-symyksiksi. Luottamushenkilönäkemyksissä tämä ilmiö nähdään erityisten ”aluepuoluei-den” syntymisenä, jota ilmiötä pidetään kielteisenä sikäli kun se vaikuttaa päätöksenteos-sa: luottamushenkilöiden katsotaan olevan koko kunnan asukkaiden, ei tietyn alueen

35

edustajia. Tällöin siis päätöksentekijä nähdään juuri kokonaisuuden, ei paikallisuuden edustajana. Tässä kiteytyy jälleen kerran se ongelma, joka on koettu asukaspuolella: pää-töksenteon toimiminen enemmän suunnittelun kuin kuntalaisen suuntaan. Paikallisen ja kokonaisuuden välinen ristiriita heijastuu siis myös edustukselliseen demokratiaan. Haastatteluaineistosta kuvastuu edustuksellisen ja suoran demokratian välinen vaikea suhde. Edustuksellisen demokratian kentällä tuodaan esiin se, ettei laki ole muuttanut päätöksentekorakenteita. Ongelmaksi nähdään asukkaiden liialliset odotukset ja oletukset jonkinlaisesta päätöksentekoroolista tai siitä, että osallistuminen voisi ohittaa demokraatti-sen päätöksentekojärjestelmän: ”Johtaako osallistumisen vahvistuminen demokratiakrii-siin?” Sekä luottamushenkilö- että suunnittelijanäkemyksissä nostettiin myös vahvasti esiin kysymys osallistuvien asukkaiden ja yhdistysten esittämien mielipiteiden edustavuu-desta. Asukasnäkemyksissä taas viitattiin tarpeeseen uusien vaikuttamisväylien ja toimin-tatapojen avautumisesta, koska vanhan päätöksentekojärjestelmän päälle liimattuna osal-listumisen ei nähdä voivan toimia. Tässä osallistumisen problemaattisuus juuri kulminoi-tuu. Jos päätöksenteko ja suunnittelu toimivat enemmän toistensa kuin kuntalaisten suun-taan, miten paikallisuutta edustavien asukkaiden intressit voivat tulla huomioiduksi ristirii-taisissa suunnittelutilanteissa? Kun suunnittelutehtävä on virkamiehillä ja päätöksenteko-rooli edustuksellisella demokratialla, on asukasnäkökulman huomioiminen tosiasiallisesti kiinni näiden osapuolten toiminnasta kussakin tilanteessa. Osallistuminen ei siis sinänsä ole mekanismi, joka itsessään johtaisi väistämättä siihen, että konfliktitilanteissa ristiriitai-sia intressejä pyrittäisiin tosiasiallisesti sovittelemaan. Ristiriitaulottuvuus 6: Osallistujan paradoksi Suunnittelijan ja suunnittelualueen asukkaan suhteessa on aina kyse vallasta ja vallan-käytöstä. Asukkaan tulee siis kyetä käyttämään valtaa – nyt tuota valtaa on tarjottu uuden lainsäädännön kautta – jotta hänellä olisi mahdollisuus vaikuttaa paikalliseen kehittämi-seen. Vuorovaikutteiseen suunnitteluun näyttää haastatteluaineiston perusteella liittyvän ilmiö, jota kutsuttakoon osallistujan paradoksiksi. Yhtäältä asukkaat tuovat esille sen, ettei yksin osallistuessaan tule kuulluksi – yksilönä osallistumisella ei ole vaikutusta. Tulihan suunnittelijoiden ja luottamushenkilöiden näkemyksissä usein esitetyksi kysymys siitä, kuinka monen mielipidettä jokin esitetty mielipide edustaa. Toisaalta taas aktiivisuus ja ryhmässä osallistuminen herättää seuraavanlaisia näkemyksiä ja kysymyksiä suunnittelun ja päätöksenteon puolella: ”Samojen ihmisten osallistuminen on ongelma. Vain pieni mää-rä asukkaista osallistuu. Aktiiviset, aggressiiviset asukkaat osallistuvat. Miten saada taval-liset ihmiset mukaan? Kenen mielipide yhdistyksen mielipide on? Kuinka moni todella on sitä mieltä? Yleinen mielipide on varmaan eri kuin osallistuvien mielipide. On osallistumis-ta, joka on terapeuttista – tehdään ihmisrinkejä.” Näkyvällä ryhmässä tai yksilönä osallis-tumisella näyttäisi siten joka tapauksessa olevan riskinsä vakavasti otettavana toimijana pitämisen suhteen. Osallistujan paradoksissa on siis kysymys siitä, että sekä yksilön että järjestäytyneen yhdistyksen kantaan voidaan suhtautua epäillen, vähätellen tai leimaten: osallistuu kuntalainen sitten järjestäytymättömänä tai järjestäytyneenä, voidaan mielipi-teen edustavuus ja sen perusteet ja niiden ”järkevyys” asettaa kyseenalaiseksi. On huo-mattava, että samat kysymykset edustavuudesta pätevät kaikkeen päätöksentekoon ja vallankäyttöön, ei vain kuntalaisten osallistumiseen: voidaan yhtäältä kysyä, edustaako luottamushenkilöiden mielipide ”yleistä mielipidettä” ja toisaalta pohtia, kenen tai keiden mielipide todellisuudessa esitetään virallisena poliittisena kantana. Kyselytulokset vahvistavat haastattelujen perusteella tehtyä havaintoa osallistujan kannan edustavuuden ongelmallisuudesta suunnittelussa ja päätöksenteossa (taulukot 7-8, liite 5). Sen, että osallistuvien asukkaiden ja yhdistysten näkemysten edustavuus ei välttämät-tä ole tiedossa, näkee ongelmallisena suurissa kunnissa noin kolme neljäsosaa sekä kaa-voittajista (75 %) että luottamushenkilöistä (74 %), ja keskisuurissa kunnissa suunnilleen

36

yhtä suuri osa (kaavoittajista 79 % ja päättäjistä 80 %). Näyttää siis siltä, että vuorovaikut-teisessa kaavoituksessa on sekä valmistelulle että päätöksenteolle tietynlainen ongelma ratkaisematon kysymys siitä, suhtaudutaanko osallistumisessa saatuun palautteeseen sen sisältämien argumenttien – siis sisällön – pohjalta riippumatta siitä, kuinka moni pa-lautteen takana on, vai sen pohjalta, kuinka edustava kanta on. Käytäntö ei siis näytä toi-mivan sen laissa olevan ajatuksen pohjalta, että argumenttien sisältö ratkaisee. Kyselytulosten mukaan asukasyhdistyksistä kaiken kaikkiaan 42 % on kohdannut osallis-tujan paradoksin osallistuessaan suunnitteluun (taulukko 22, liite 5). Suurissa kunnissa il-miö on aineiston perusteella selvästi yleisempi kuin keskisuurissa, sillä edellisissä ilmiön oli kohdannut yli puolet (61 %) vastanneista, kun taas keskisuurissa kunnissa sen oli koh-dannut vain neljäsosa yhdistyksistä. Voiko siis kuntakoon mukainen ero kertoa siitä, että osallistujan paradoksi on enemmänkin isojen kuntien ilmiö? Asukasvastauksissa koettuja osallistujan paradoksi –tilanteita kuvattiin muun muassa seu-raavasti.

”Asiaa vastusti sadat ihmiset, joiden ääni laskettiin tilastoissa yhdeksi ääneksi; asian käsittelyä jatkettiin virkamiesten tahdon mukaisesti.” ”Kaavoituskysymyksessä poikkiteloin asettunut kaupunginosayhdistys teilattiin ’epäedustavaksi’ alueensa ääneksi. Hienovaraisempi tapa rajoittaa mielipiteenvapautta on, että kaavoittaja sane-lee vaihtoehdot, joista osallistujan on valittava. Vaihtoehtojen ulkopuolisia ehdotuksia ei huomi-oida.” ”Esimerkiksi kaupungin kiinteistötoimi luottaa mieluummin 4 vuoden takaiseen laatikko-kyselyynsä kuin asukasyhdistyksen tämän päivän kantaan.” ”Osallistuja alustusten jälkeen aavistelee, millaista kannanottoa odotetaan; tästä poikkeavia kannanottoja kohdellaan vähätellen.” ”Täytyy olla taustaa ja näyttöä osaamisesta, jotta kuunnellaan.” ”Yi 7000 allekirjoittajan tahtoa valtuusto ei noteerannut!” ”Edustavuuden kyseenalaistaminen, joka virheellisesti kytketään määriin, ei tapaan, jolla toimi-taan ja haetaan ihmisiin vuorovaikutusta.”

Kaavoittajat kuvasivat vuorovaikutteiseen suunnitteluun osallistuvia asukkaita ja kuntalai-sia seuraavasti.

”Vain aktiivisimmat osallistuvat.” ”Osa on kiinnostuneita vastuullisia kansalaisia, osa oman reviirin puolustajia.” ”Usein kaikkea muutosta vastaan, kokonaisetua ei noteerata.” ”Epäilijöitä, hyödyntavoittelijoita, filosofeja, edusmiehiä (-naisia) esiintyjiä, vastuuntuntoisia, or-ganisaattoreita ym. Hiljaisten tieto vaikea saada esiin. Kyllä osallistujissa on koko skaala.” ”Ympäristöstään kiinnostuneita, uteliaita, halukkaita vaikuttamaan, osin puolustuskannalla jo valmiiksi.” ”Erilaisia sekä omaan etuun tai yhteen asiaan keskittyviä että asioita monipuolisesti pohtivia.” ”Aktiiviset yksilöt, hanttiinpanijat, eläkeläiset.” ”Aktiivisia osallistujia (joilla riittää ajatuksia oman navan ulkopuolelle) on kovin vähän. Sen aktii-visuuskin on hyvin rajoittunutta, välinpitämättömyys huolettaa. Naapurin mielipiteiden aliarvioin-ti myös huolestuttaa.”

37

”Tilanne ei ole oleellisesti muuttunut aiemmasta. Normaali hoitaa omia etujaan asiallisesti. Pieni osa väkeä ajattelee myös yleisiä yhteisiä asioita. Pieni osa ajaa häikäilemättömästi, rumasti omia etujaan.” ”Yleensä suunnittelualueen aktiivisin asukasryhmä, jolla on yhteys ja vaikutus kunnan päätök-sentekoon.” ”Osallistuvia on ollut yllättävän vähän, joko yhden asian liikkeen edustajia tai niitä, joille on erik-seen tiedotettu suunnitelmasta.” ”Henkilöitä, joita asia koskettaa tai jotka kuvittelevat, että koskettaa.”

Kyselyssä kartoitettiin myös kaavoittajien ja luottamushenkilöiden suhtautumista vuorovai-kutteiseen suunnitteluun osallistuviin ”aktiivisiin yksilöihin” ja erilaisiin yhdistyksiin ja seu-roihin (taulukot 20-21, liite 5). Yhteenvetona kyselytuloksista voidaan sanoa, ”aktiiviset yk-silöt” koetaan sekä suurissa että keskisuurissa kunnissa ongelmallisemmiksi kuin yhdis-tykset ja seurat. Kaavoittajista neljännes suurissa kunnissa näkee suunnittelussa liikaa ak-tiivisia yksilöitä, kun keskisuurissa kunnissa vastaava osuus on suurempi, 40 %. Luotta-mushenkilöiden osalta näin katsoo peräti 70 % suurten kuntien päättäjistä, mutta kes-kisuurissakin kunnissa näin vastasi 43 %. Yhdistyksiin ja seuroihin suhtaudutaan myöntei-semmin; tuloksista nousee esille se, suurten kuntien luottamushenkilöistä 30 % näkee suunnittelussa olevan liikaa yhdistyksiä. Järjestäytymiskysymys on kuitenkin osallistumisessa merkityksellinen sikäli kun järjestäy-tymisellä on merkitystä osallisten vaikutusvaltaan suunnittelussa. Keskeistä siis on, onko vaikutusvallan kannalta tärkeää järjestäytyä, vai voiko kaavoitukseen vaikuttaa yksilönä-kin? Asukasyhdistysten vastaukset ovat melkoisen yksiselitteiset tältä osin: suurten kunti-en asukasyhdistyksistä peräti 88 % ja keskisuurten kuntien yhdistyksistä 86 % näkee, että asukkaan on tärkeää järjestäytyä pystyäkseen vaikuttamaan (taulukot 17-19, liite 5). Kaa-voittajat ja luottamushenkilöt sen sijaan eivät pidä asukkaiden järjestäytymistä yhtä tär-keänä. Esimerkiksi suurten kuntien kaavoittajista 62 % ja luottamushenkilöistä 61 % kat-soo, ettei järjestäytymisellä ole merkitystä. Kaavoittajista 38 % ja päättäjistä 30 % taas pi-tää järjestäytymistä toivottavana. Keskisuurissa kunnissa tilanne on sellainen, että yli puo-let (54 %) kaavoittajista ja päätöksentekijöistäkin 48 % pitää järjestäytymistä toivottavana ja vastaavasti pienempi osa merkityksettömänä (35 % ja 48 %). Kun kuitenkin katsotaan jo edellä käsiteltyjä kaavoittajien ja luottamushenkilöiden näkemyksiä yksittäisten kunta-laisten ja asukasyhdistysten painoarvosta ja vaikutusvallasta suunnittelussa, huomataan, että asukasyhdistyksillä katsotaan olevan selkeästi enemmän painoarvoa suunnittelussa kuin yksittäisillä kuntalaisilla. Tätä taustaa vasten asukasyhdistysten ja haastateltujen asukasosallistujien arvio siitä, että järjestäytyminen on tärkeää vaikutusmahdollisuuksien kannalta, on oikea. Miten kuntalainen sitten voisi osallistua ilman että haastaa suunnittelijan identiteettiä ja päätöksentekijöiden roolia? Yhtäältähän tuotiin esille se, että toiminnan tulee olla voimal-lista, jotta se vaikuttaisi. Miten sitten voi toimia voimallisesti ilman että leimautuu? Osalli-selle on kuitenkin keskeistä se, onko tärkeää, oleellista tai jopa välttämätöntä organisoi-tua, jotta osallistumisella voi olla vaikutusta? Ristiriitatilanteiden kohdalla voidaan lisäksi kysyä, missä määrin on todennäköistä, että yksittäisen osallisen näkemyksellä voisi olla vaikutusta, kun asukaskokemus on ollut myös sellainen, ettei selvässä konfliktitilantees-sakaan selkeä, yksimielinen asukasnäkemys ole välttämättä vaikuttanut. Toisaalta voi-daan kysyä, onko asukkaiden yksimielisyyden vaatimus edes lain hengen mukainen. Asukkaan näkökulmasta olisi kenties mielekästä, että pelisäännöt tässä kysymyksessä olisivat selvemmät: Millä edellytyksillä asukkaiden osallistuminen vaikuttaa lopputulok-seen? Kuinka monen asukkaan mielipide on riittävä, jotta se huomioidaan? Onko kysymys

38

argumenttien edustuksellisuudesta vai niiden sisällöstä? Myös edustuksellisen demokra-tian näkemyksissä nousi esille tarve luoda pelisäännöt sille, miten mielipiteisiin – olivat ne sitten yksittäisten kuntalaisten tai organisoituneiden yhdistysten – suhtaudutaan ja mikä painoarvo niille annetaan. Vuorovaikutteinen kaavoitus osana kunnan toimintaa Pohdittaessa ratkaisuja vuorovaikutteisen kaavoituksen ongelmiin on maankäytön suun-nittelu nähtävä laajemmassa yhteydessään, yhtenä osana kuntien toimintaa. On huomat-tava, että vuorovaikutteisen kaavoituksen taustalla on yleinen yhteiskunnallinen kehitys kohti avoimempia toimintamalleja myös kuntahallinnossa. Siksi on syytä tarkastella myös sitä, onko kunnan toiminta kokonaisuudessaan muuttunut avoimemmaksi. Mihin muihin asioihin kuin maankäytön suunnitteluun kuntalaiset haluaisivat osallistua? Onko niin, että vuorovaikutteiseen maankäytön suunnitteluun kanavoituu myös sellaisia asioita, jotka itse asiassa tulisi sisältönsä puolesta osallistaa kunnan muilla toimialoilla. Helpottaisiko vuoro-vaikutteisen kaavoituksen järjestämistä se, että kunnassa järjestettäisiin osallistumismah-dollisuuksia kuntalaisille myös muissa asioissa kuin maankäytön suunnittelussa? Asukasyhdistyksille suunnatun kysymyksen tulokset on esitetty kuvassa 16. Kuva 16. Mihin kuntalaisten osallistumisen tulisi kohdistua asukasyhdistysten mukaan. Tuloksista nähdään, että osallistumiskäytäntöjen laajentaminen muihinkin asioihin koe-taan erittäin haluttavaksi. Erityisesti suurissa kunnissa katsotaan, että osallistumisen tulisi kohdistua myös koulu- ja päivähoitoasioihin sekä yleisten alueiden suunnitteluun. Kes-kisuurissa kunnissa näin vastanneiden osuudet ovat hieman alhaisemmat, mutta silti mer-kittävän suuret. Mielenkiintoista on, että maankäytön suunnittelun osa-alueet jäävät edellä mainittuja toimialoja vähemmän kiinnostaviksi osallistumisen kohteiksi. Kaavoitukseen liit-tyvissä osallistumistilanteissa, palautteissa ja keskusteluissa kuntalaiset nostavatkin usein esiin kysymyksiä muistakin kuin kaavoitusasioista. Kun lisäksi otetaan huomioon yllä esi-tetyt tulokset, olisi odotettavaa, että kaavoituksessa järjestettävää osallistumista helpottai-si se, että osallistumiskäytäntöjä laajennettaisiin kunnan muillekin toimialoille. Luottamus-henkilöt ovatkin pitkälti tätä mieltä: suurten kuntien päättäjistä 70 % ja keskisuurten kunti-en päättäjistä 81 % katsoo, että avoimuus muillakin toimialoilla kunnassa helpottaisi myös vuorovaikutteista kaavoitusta. Kaavoittajat keskisuurissa kunnissa ovat samoilla linjoilla

Mihin asioihin osallistumisen tulisi kohdistua (asukasyhdistykset)

53

7077

89 89

47

68

87 87 90

5362 59

79 77

0102030405060708090

100

tav oitteet jastrategiat

y leiskaav a-asiat asemakaav a-asiat

koulu- japäiv ähoitoasiat

y leisten alueidensuunnittelu

% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

39

(79 %), mutta suurissa kunnissa vain puolet kaavoittajista odottaisi osallistumisen muihin asioihin helpottavan kaavoituksen osallistumista. Missä asioissa ne kaavoittajat ja luottamushenkilöt, jotka näkevät osallistumiskäytäntöjen laajentamisen helpottavan kaavoituksen osallistumista, sitten näkevät kuntalaisten osal-listumisen erityisen tarpeellisena (taulukko 1)? Taulukko 1. Mihin asioihin kuntalaisten osallistumista tulisi laajentaa kaavoituksen vuorovaikutuksen helpot-tamiseksi. Kaavoittajat Luottamushenkilöt > 50 000 as. 20 000–50 000 as. > 50 000 as. 20 000–50 000 as. Strategiat ja tavoitteet 25 % 46 % 27 % 60 % Yleisten alueiden suunnittelu 38 % 71 % 60 % 55 % Koulu- ja päivähoitoasiat 25 % 61 % 73 % 69 %

Kaavoittajat keskisuurissa kunnissa ja luottamushenkilöt sekä suurissa että keskisuurissa kunnissa näkevät osallistumisen laajentamisen yleisten alueiden suunnitteluun sekä kou-lu- ja päivähoitoasioihin erittäin tarpeellisena. Sen sijaan suurten kuntien kaavoittajat poik-keavat muista vastaajaryhmistä siinä, ettei osallistumisen laajentamista muille kyselyssä kartoitetuille osa-alueille katsota niin tarpeellisena vuorovaikutteisen kaavoituksen helpot-tamisen kannalta. Toinen huomionarvoinen seikka on se, että vain keskisuurten kuntien luottamushenkilöiden enemmistö näkee osallistumisen kunnan strategia- ja tavoitetyöhön helpottavan myös osallistumista kaavoitukseen. Kysymys osallistumisen ulottamisesta kunnan strategia- ja tavoitetyöhön voidaan kuiten-kin nähdä keskeisenä paitsi maankäytön suunnittelun, niin myös kunnan muiden toimialo-jen kannalta. Esimerkiksi kaavoitus perustuu ja lähtee liikkeelle kunnan laajemmista ta-voitteista, joiden mukaisia strategioita siinä toteutetaan. Maankäytön suunnittelussa, yleis- ja asemakaavoituksessa, nähtäviä linjauksia ei siis tulisi nähdä sisäsyntyisinä vaan kun-nan laaja-alaisista tavoitteista juontuvina. Tätä taustaa vasten onkin mielenkiintoista, että asukasyhdistyksistä vain noin puolet katsoo, että osallistumisen tulisi kohdistua kunnan tavoite- ja strategiatyöhön (kuva 16). Suurissa kunnissa kiinnostus lisääntyy tasaisesti mentäessä suhteellisen etäisistä tavoite- ja strategia-asioista kohti yleiskaavoitusta ja konkreettisinta asemakaavoitusta. Sen sijaan keskisuurissa kunnissa näiden eri osa-alueiden väliset erot eivät ole yhtä suuria kuin suurissa kunnissa, ja yleiskaavoitukseen halutaan jopa osallistua hieman enemmän kuin asemakaavoitukseen. Alla olevasta taulu-kosta nähdään, mihin maankäytön suunnittelun osa-alueisiin luottamushenkilöt ja kaavoit-tajat katsovat kuntalaisten osallistumisen tulevan kohdistua. Taulukko 2. Mihin asioihin kuntalaisten osallistuminen tulisi maankäytön suunnittelussa kohdistua kaavoittajien ja luottamushenkilöiden mukaan. Kaavoittajat Luottamushenkilöt > 50 000 as. 20 000–50 000 as. > 50 000 as. 20 000–50 000 as. Strategiat ja tavoitteet 38 % 64 % 61 % 69 % Yleiskaava-asiat 88 % 82 % 74 % 82 % Asemakaava-asiat 88 % 82 % 82 % 70 %

Strategioissa ja tavoitteissa tosiasiallisesti tehdään sellaisia päätöksiä, joihin kaavoituksen toiminta perustuu. Samoin yleiskaavoituksessa tehdään sellaisia ratkaisuja, joihin asema-kaavoitus perustuu. Tiettyjen kysymysten osalta osallistuminen asemakaavoitusvaiheessa saattaa siksi olla ”myöhässä”: esimerkiksi kaavan taustalla oleviin strategia- ja yleiskaa-voitusvaiheissa tehtyihin perusratkaisuihin – esimerkiksi siihen, rakennetaanko alueelle

40

vai ei – ei ehkä voida tosiasiallisesti enää vaikuttaa. Voidaankin pohtia, mistä asukasyh-distysten suhteellisesti pienempi kiinnostus strategia- ja tavoitetyöhön johtuu. Ilmeistä on, että kuntalaiset katsovat tärkeämmäksi osallistua sellaisiin asioihin, joiden koetaan kos-kettavan heitä konkreettisesti nykyhetkessä ja joiden toteutuminen on nähtävissä – tällöin siis puhutaan varsinkin asemakaavoista. Yleiskaavatasolla käsitellään jo abstraktimpia, laajempia ja ajallisesti etäisempiä ja epävarmempia asioita, joiden yhteys ja vaikutus omaan elinympäristöön on vaikeammin hahmotettavissa. Mentäessä strategia- ja tavoite-tasolle tämä ominaisuus voimistuu. Kuten haastatteluissakin tuli esille, osallistumisen ja aidon, ymmärtävän keskustelun synnyttäminen laaja-alaisissa ja kauaskantoisissa asiois-sa on suuri haaste suunnittelulle – ja ylipäänsä kaikille suunnittelun osapuolille. Kysymys on siitä, miten tehdään ymmärrettäviksi ja konkreettisiksi tavoitteiden ja strategioiden vai-kutukset. Jos ratkaisut maankäytön suunnittelussa voidaan tosiasiallisesti johtaa kunnan tavoitteisiin ja strategioihin, voidaan kysyä, tulisiko niiden olla konkreettisempia ja niitä tuoda esille voimakkaammin, jotta niiden yhteys esimerkiksi maankäytön suunnittelussa myöhemmin tehtäviin ratkaisuihin tulisi läpinäkyvämmäksi. Kyselyssä kartoitettiin myös kaavoittajien ja luottamushenkilöiden näkemyksiä siitä, millai-nen merkitys kuntahallinnon eri toimijoiden sitoutumisella on vuorovaikutteisen työtavan juurtumiselle ja onnistumiselle kunnassa (taulukot 31-32, liite 5). Kaavoittajat sekä suuris-sa että keskisuurissa kunnissa näkevät oman sitoutumisensa merkityksen suurimpana: hyvin paljon merkitystä omalla sitoutumisellaan näkee 100 % suurten ja 93 % keskisuur-ten kuntien kaavoittajista. Kolme neljäsosaa molemmissa kuntajoukoissa näkee myös hy-vin paljon merkitystä ylimmän virkamiesjohdon sitoutumisella. Sen sijaan ylimmän luotta-mushenkilöjohdon merkitys on kaavoittajien mukaan kaikkein pienin: puolet kaavoittajista suurissa ja 64 % keskisuurissa kunnissa pitää luottamushenkilöjohdon sitoutumista erit-täin merkityksellisenä vuorovaikutteisen työtavan onnistumiselle kunnassa. Vastausprofiilit ovat samansuuntaiset myös luottamushenkilöillä. Kaikkein tärkeimpänä pidetään kaavoit-tajien sitoutumista (hyvin paljon merkitystä: 74 % suurissa, 87 % keskisuurissa kunnissa). Seuraavaksi eniten merkitystä koetaan olevan ylimmän virkamiesjohdon sitoutumisella, jo-ta pidetään tärkeämpänä keskisuurissa (87 %) kuin suurissa (70 %) kunnissa. Oman si-toutumisensa merkityksen päätöksentekijät näkevät vähäisimpänä (hyvin paljon merkitys-tä: suurissa 65 %, keskisuurissa 74 %). Hyvin suuri osa vastaajista näkee siis kaavoittaji-en ja ylimmän virkamiesjohdon sitoutumisen erittäin merkittävänä vuorovaikutteisen suun-nittelun onnistumiselle kunnassa: kaavoittajathan tuovat vuorovaikutteisen työtavan kun-taan, ja sille ylimmältä virkamiesjohdolta annettu tuki tukee myös kaavoittajan työtä. Jos näistä toimijoista jommankumman tai molempien sitoutuminen puuttuu, on vaikea nähdä, miten vuorovaikutteinen suunnittelu voisi kunnassa toimia tarkoituksenmukaisesti. Kun luottamushenkilöjohdon sitoutumisen merkityksellä katsotaan olevan suhteessa vähem-män merkitystä – joskaan ei vähän – voidaan kysyä, johtuuko se siitä, että vuorovaikuttei-sen suunnittelun nähdään liittyvän enemmänkin virkamiestyöhön kuin luottamushenkilö-työhön. Kyselyssä eri toimijat arvioivat myös sitä, mihin suuntaan osallistuminen on kehittynyt maankäytön suunnittelussa. Kumpi ilmentymismuoto on painottuneempi kunnassa: yksi-tyisen edunvalvonnan lisääntyminen vai se, että erilaiset näkemykset tuovat tarvittavaa si-sältöä suunnitteluun. Tulokset osoittavat, että vastaajaryhmät kokevat tilanteen hyvin eri tavoin (taulukot 3-5).

41

Taulukko 3. Kaavoittajien näkemys maankäytön suunnittelun painottumisesta asteikolla 1–5. 1 2 3 4 5 kaikki kunnat 3 % 27 % 25 % 30 % 14 % > 50 000 as. 0 % 0 % 42 % 29 % 29 % 20 000–50 000 as.

Erilaiset näke-mykset ovat

tuoneet tarvitta-vaa sisältöä

3 % 36 % 18 % 32 % 11 %

Yksityinen edun-

valvonta on lisääntynyt

Taulukko 4. Luottamushenkilöiden näkemys maankäytön suunnittelun painottumisesta asteikolla 1–5.

1 2 3 4 5 kaikki kunnat 6 % 35 % 20 % 33 % 5 % > 50 000 as. 9 % 26 % 22 % 34 % 9 % 20 000–50 000 as.



6 % 41 % 19 % 30 % 4 %

Yksityinen edun-


Taulukko 5. Asukasyhdistysten näkemys maankäytön suunnittelun painottumisesta asteikolla 1–5. 1 2 3 4 5 kaikki kunnat 6 % 28 % 49 % 17 % 0 % > 50 000 as. 6 % 29 % 45 % 20 % 0 % 20 000–50 000 as.



6 % 29 % 52 % 13 % 0 %

Yksityinen edun-


Kaavoittajat sekä suurten kuntien luottamushenkilöt kokevat tilanteen eniten sellaiseksi, että osallistuminen on kehittynyt yksityisen edunvalvonnan suuntaan. Varsinkin suurten kaupunkien kaavoittajat näkevät tilanteen hyvin kielteisenä. Sen sijaan enemmistö suurten kuntien päättäjistä sekä asukasyhdistykset näkevät suunnittelun kehittyneen enemmänkin siihen suuntaan, että osallistumisen tuomat erilaiset näkemykset ovat tuoneet tarpeellista sisältöä suunniteluun. On kuitenkin huomattava, että myös asukasyhdistyksissä nähdään yksityisen edunvalvonnankin lisääntyneen, kun taas suurten kuntien kaavoittajat eivät lainkaan näe suunnittelun painottuneen myönteisempään, enemmän sisältöä tuoneeseen suuntaan.

42

V YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET Tässä tutkimuksessa on tarkasteltu suunnittelun, päätöksenteon ja kuntalaisosallistumi-sen kohtaamista maankäytön suunnittelussa. Mitä tapahtuu, kun maankäyttö- ja raken-nuslain mukainen vuorovaikutteinen suunnittelu ja osallistuminen tulevat voimakkaammin mukaan maankäytön suunnitteluun? Millaisia ristiriitoja ja ongelmia esiintyy eri toimijoiden välisissä suhteissa ja mistä ne johtuvat? Miten eri osapuolet näkevät vuorovaikutteisen suunnittelun luonteen, osallistumisen annin ja merkityksen sekä oman roolinsa? Eri osa-puolten näkökulmasta on myös tarkasteltu lain tavoitteiden ja hengen toteutumista, vuoro-vaikutteisuuden syntymistä sekä osallistumisen riittävyyttä ja vaikuttamista. Tässä tutki-muksessa ei oteta kantaa siihen, toteutuvatko lain tavoitteet, vaan esitetään, miten toimi-jaryhmät ovat kokeneet lain soveltamisen; ovathan lain tavoitteet sinänsäkin tarkkaa mää-rittelyä pakenevia, ja käytännössä lakia tulkitaan eri tavoin. Lainsäätäjän tehtävä on arvi-oida, toteutuvatko sen laille antamat tavoitteet, ja tässä tehtävässä tutkimusten ja seuran-tahankkeiden antamat viestit ovat hyödyksi. Tutkimuksessa on keskitytty osallistumisessa ja vuorovaikutteisessa suunnittelussa kohdattuihin ongelmiin. Siinä ei ole pyritty kattavaan osallistumisen kentän ja siellä toimivien kokemusten kuvaukseen. Sen vuoksi vuorovaikut-teisen suunnittelun käytännössä koetut onnistumiset kuten eivät välttämättä kaikki ongel-matkaan löydy näiden kansien välistä. Tutkimuksen näkökulman kautta esiin tulleita on-gelmia on kuitenkin pyritty nostamaan keskusteluun, jotta vuorovaikutteisen kaavoituksen osapuolet voivat etsiä niihin ratkaisuja omassa toiminnassaan. Vaikka tutkimuksessa ei ole kartoitettu hyviä menettelytapoja tai ongelmanratkaisukeinoja osallistumisessa käytet-täväksi, tuodaan tässä osassa kuitenkin esille sellaisia tutkimuksessa esiin nousseisiin asioihin perustuvia johtolankoja, joista voi olla hyötyä ratkaisukeinoja etsittäessä. Keskeiset tutkimustulokset kokoavassa kuvassa 17 kuvataan haastattelu- ja kyselyaineis-tojen perusteella vuorovaikutteisesta kaavoituksesta löydetyt ristiriitaulottuvuudet, jotka selittävät osallistumisen kentällä tavattavia konflikteja ja ongelmia. Asukkaiden ja suunnit-telijoiden ristiriitaulottuvuus on nostettu asetelmassa keskiöön, koska ristiriitaulottuvuudet esiintyvät juuri näiden toimijoiden toimintakentässä: ovathan ristiriidat ja konfliktit aina toi-mijoiden, eivät ilmiöiden välisiä. Kuvan ympyrä kuvaa osallistumisen kenttää, jolla keskus-telu vuorovaikutteisessa suunnittelussa liikkuu.

43

Kuva 17. Vuorovaikutteisen kaavoituksen ristiriitaulottuvuudet tutkimuksen mukaan. Asukkaiden ja suunnittelijoiden välinen ristiriitaulottuvuus kiteytyy toimijoiden erilaisessa suhteessa suunnitteluun sekä lähtökohdan että aseman osalta. Siinä missä asukkaat edustavat osallistuvaa paikallisuutta, jota suunnittelussa leimaa vallan puute, ovat suunnit-telijat tehtävänsä kautta perinteisesti asiantuntijoiksi katsottuja kokonaisuuden edustajia, joilla on merkittävästi vaikutusvaltaa. Suunnittelussa esiintyvät ristiriidat purkautuvat her-kimmin näiden toimijoiden välisessä suhteessa, koska vuorovaikutteisuus suunnittelussa tapahtuu eniten juuri näiden eri aluetasoille kiinnittyneiden toimijoiden välillä. Toinen ristiriitaulottuvuus onkin suunnittelijoiden ja asukkaiden väliseen suhteeseen kiin-nittyvä kokonaisuuden ja paikallisuuden välinen ristiriitaulottuvuus. Suunnittelijoiden ja asukkaiden välinen asetelma voidaan nähdä myös eri aluetasojen välisenä ristiriitaulottu-vuutena. Yhdyskuntasuunnittelu on paikallisuuksista koostuvien kokonaisuuksien suunnit-telua. Paikallinen on se aluetaso, johon asukas, kuntalainen, kiinnittyy ja johon suunnittelu kohdistuu usein kokonaisuuden näkökulmasta. Vuorovaikutteinen suunnittelu on hankalaa juuri siksi, että kun kokonaisuuksien tekeminen on keskeisessä roolissa kunnan maankäy-tön suunnittelussa, osallistuminen tuo suunnitteluun paikallisen, joka voi olla ristiriidassa kokonaisuuden kanssa. Asukkaiden ja suunnittelijoiden sekä paikallisuuden ja kokonaisuuden väliset ristiriitaulot-tuvuudet näkyvät käytännön vuorovaikutustyössä ja osapuolten kohtaamisessa kielten kohtaamattomuutena, joka on kolmas ristiriitaulottuvuus. Kielten kohtaamattomuus voi en-

KOKONAISUUS – PAIKALLISUUS

SUORAN JA EDUSTUKSELLISEN

DEMOKRATIAN KOHTAAMATTOMUUS

OSALLISTUJAN PARADOKSI

KIELTEN KOHTAAMATTOMUUS

SUUNNITTELIJAN IDENTITEETTI JA

SUUNNITTELIJAVALLAN HAASTAMINEN

ASUKKAAT

paikallinen elämismaailma

paikallinen asiantuntemus

paikallisuus

vallan puute

suunnittelun kieli

suunnitteluvalta

asiantuntemus

kokonaisuus

SUUNNITTELIJAT

44

sinnäkin olla yksinkertaisesti sitä, että asukkaiden voi olla vaikea ymmärtää suunnittelun abstraktia kieltä, jolloin osallistuminen saattaa olla jo luonteeltaan poissulkevaa. Toisek-seen kohtaamattomuus on ennen kaikkea ajatusmaailmojen eriävyyttä: suunnittelua kos-kevat lähtökohdat, näkemykset ja tavoitteet ovat erilaisia, koska toimijoiden näkökulmat edustavat eri aluetasoilla olevia kokonaisuutta ja paikallisuutta. Neljännessä ristiriitaulottuvuudessa on kysymys suunnittelijavallan haastamisesta. Vuoro-vaikutteinen suunnittelu ja asukkaiden osallistuminen haastaa suunnittelijan identiteettiin ja ammattikuvaan liittyviä elementtejä, jolloin suunnittelijavalta tulee haastetuksi. Kun suunnittelija on perinteisesti ollut melko kiistaton asiantuntija, haastaa osallistuminen suunnittelijoiden asiantuntemusta tai ainakin heidän yksinoikeuttaan siihen. Suunnittelun poliittisuuden korostuminen edellyttää entistä parempaa argumentointia ja ratkaisujen ja esitysten perustelemista. Keskusteluun nousseita suunnittelijavaltaan liittyviä kysymyksiä ovat, kuka päättää siitä, miten osallistumisen anti arvotetaan; siitä, miten palaute välittyy ja mitä siitä välitetään päätöksentekoon; sekä siitä, mitä palautteesta huomioidaan suun-nittelussa ja päätöksenteossa. Suoran ja edustuksellisen demokratian kohtaamattomuus ristiriitaulottuvuutena kertoo sii-tä, että osallistumis- ja vuorovaikutusprosessi tapahtuu enemmän osallistujien ja suunnit-telun välillä: kansalaisosallistuminen ei välttämättä kohtaa suoraan edustuksellista pää-töksentekoa. Kohtaamattomuus näkyy myös epäluottamuksena edustukselliseen, kun päätöksentekojärjestelmä toimii enemmän suunnittelun kuin asukkaiden suuntaan. Pää-tettäessä maankäytön suunnittelusta varsinkin ristiriitatilanteissa luottamushenkilöön kui-tenkin usein kohdistuu yhtäaikaisesti odotus sekä paikallisuuden että kokonaisuuden edustamisesta. Kuudes ristiriitaulottuvuus, osallistujan paradoksi, kietoutuu kuntalaisen osallistumisen vaikuttavuuden ympärille. Suunnitteluun vaikuttamisen katsotaan edellyttävän järjestäyty-mistä, koska yksittäisen kuntalaisen äänellä ei katsota olevan painoarvoa. Kuitenkin sekä yksilön että järjestäytyneen yhdistyksen kantaan voidaan suunnittelussa ja päätöksente-ossa suhtautua epäillen, vähätellen tai leimaten. Tällöin kysytään, keitä ja kuinka monta ihmistä esitetty kanta edustaa tai edustaako esitetty mielipide myös ”tavallisia ihmisiä”. Osallistujan paradoksi kertoo myös siitä, että suunnittelussa ja päätöksenteossa on sel-keytymättä, millä kriteereillä osallistumisessa saatuun palautteeseen suhtaudutaan: sisäl-lön vai edustavuuden pohjalta. Kun edellä kuvatut ristiriitaulottuvuudet nostavat esiin koko joukon vuorovaikutteisessa kaavoituksessa ja osallistumisessa kohdattavia ongelmia, on luonteva jatkokysymys, mi-ten niitä voidaan kunnissa ratkaista. Yksi keino liittyy vuorovaikutteisen työtavan ja osallis-tumisen laajentamiseen kunnassa muillekin toimialoille kuin maankäyttöön. Kokonaisuu-den ja paikallisuuden välinen ristiriitaulottuvuus – johon muut ristiriitaulottuvuudet erotta-mattomasti liittyvät – nimittäin vaatii ottamaan tarkasteluun suunnittelun ”kokonaisuuden” tai ”kokonaisnäkemyksen” perustan: ne kunnan laaja-alaisemmat tavoitteet, joihin maan-käytön suunnittelussa tehtävät ratkaisut pohjautuvat. Näiden kunnan muiden suunnitelmi-en valmisteluun ei yleensä lainkaan sisälly kuntalaisten osallistumisen elementtiä, mutta ne kuitenkin välittyvät maankäytön suunnitteluun ja sitä kautta osallistumiseen ollen esillä suunnitelmissa ja keskusteluissa implisiittisesti tai eksplisiittisesti. Esimerkiksi kaavoituk-sessa käsiteltävä kysymys uusien alueiden käyttöönotosta palautuu muun muassa kun-nan väestötavoitteeseen ja elinkeinopolitiikkaan, jotka eivät sinällään ole kaavoituksen osallistumisessa käsiteltäviä kysymyksiä. Siksi voidaan kysyä, voisiko osallistumisen laa-ja-alaisempi soveltaminen kunnan muillakin toimialoilla vähentää tai lieventää niitä ristirii-ta-asetelmia, joita syntyy maankäytön suunnittelussa, kun muualla kuntahallinnossa muo-dostetut tavoitteet välittyvät siihen ”kokonaisuutta” edustavana sisältönä. Pohjimmiltaan kysymys on siitä, miten ja missä suunnittelun ”kokonaisnäkemys” syntyy ja millainen mer-kitys ”paikallisella” näkemyksellä voi olla sen synnyssä. Onko ”kokonaisuus” aina valmiiksi

45

määritelty sen tullessa osallistumisen kentälle vai voiko se syntyä osin myös osallistumi-sen kautta? Näitä kysymyksiä voidaan kunnissa pohtia. Tutkimustulosten perusteella on kunnissa myös syytä kiinnittää huomiota siihen, että kuntahallinnon keskeiset toimijat ovat sitoutuneita vuorovaikutteiseen työtapaan. Tämä vaatimus korostuu edelleen, mikäli osal-listumista laajennettaisiin kunnassa muillekin toimialoille. Yksi tutkimustuloksissa esille noussut asia on vaatimus luottamushenkilöiden tiiviimmästä läsnäolosta vuorovaikutusprosessissa. Tältä pohjalta olisi kunnissa kenties mietittävä pro-sessin organisoimista siten, että kuntalaiset ja päättäjät kohtaisivat toisensa konkreettises-ti. Voisi esimerkiksi olla hyödyllistä järjestää sellaisia yhteisiä vuorovaikutustilanteita, jois-sa kaikki toimijaryhmät ovat paikalla ja joissa suunnittelun sisällöt ja tavoitteet tulevat yh-teiseen keskusteluun. Toinen pohdittava asia on myös se, olisiko osallistumisprosessissa hyödyllistä sopia toimijoiden kesken osallistumisen pelisäännöt, joiden mukaan suunnitte-lussa edetään ja toimitaan? Kun osallistumiseen liittyy avoimia kysymyksiä siinä sovellet-tavista käytännöistä ja menettelytavoista ja kun kaavoitusprosessit ovat yksilöllisiä, tällai-nen pelisäännöistä sopiminen voisi tapahtua tapauskohtaisesti ja paikallisesti esimerkiksi yksittäisen kaavoitushankkeen ympärillä. Näissä pelisäännöissä voitaisiin sopia yhteisesti esimerkiksi siitä, miten osallistumisen antia tullaan käsittelemään. Voitaisiinko osallistu-mis- ja arviointisuunnitelmaa kehittää siihen suuntaan, että se toimisi tällaisena pelisään-nöistä sopimisen asiakirjana? Ristiriitaulottuvuuksien ohella tutkimus antoi viitteitä siitä, millainen vaikutus osallistumisel-la on ollut kuntien maankäytön suunnitteluun. Ensinnäkin voidaan sanoa, että lain osallis-tumissäädösten soveltaminen vuorovaikutteisessa kaavoituksessa lisää jonkinlaista toimi-joiden kontaktia ja kohtaamista. Välttämättä tämä kohtaaminen ei kuitenkaan ole luonteel-taan sellaista, jossa keskustelun, argumentaation ja sovittelun kautta pyrittäisiin näkemys-ten ymmärtämiseen, lähentämiseen ja eriävien intressien yhteensovittamiseen. Toiseksi osallistumisen voimakkaampi tulo maankäytön suunnitteluun tuo esille ja korostaa suun-nittelun ristiriitoja, jolloin suunnittelun poliittinen luonne korostuu. Näin tapahtuu sitä voi-makkaammin, mitä ristiriitaisemmasta kaavatapauksesta on kysymys: konfliktitilanteissa osallistuminen on siis enemmänkin omiaan nostamaan ristiriitoja esille ja korostamaan ongelmia. Tämä on nähtävä myönteisenä vaikutuksena sikäli, että tällöin vuorovaikutus ja osallistuminen toimivat tuodessaan keskusteluun ja päätöksentekoon eri näkökulmia: eri intressien olemassaolo ja vastakkainasettelu korostaa tarvetta käsitellä niitä avoimesti ja julkisesti. Tutkimustulosten perusteella vuorovaikutteinen suunnittelu voi toimia jouhevasti erityisesti sellaisissa tilanteissa, joissa eri osapuolet ovat suunnittelun tavoitteista ja sisäl-löistä suhteellisen yksimielisiä. Sen toimivuus testataan vasta tilanteissa, joissa osapuol-ten näkemykset eriävät. Siksi keskeinen kysymys on, parantavatko lisääntyneet osallistu-mismahdollisuudet tosiasiallisesti kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuksia myös ristiriitati-lanteissa. Kun tässä tutkimuksessa on tullut selvästi esille se, että osallistuminen nostaa esiin ristiriitaulottuvuuksia varsinkin konfliktitilanteissa, on yksi tärkeä jatkotutkimuksen ai-he se, onko tämä ollut ainoa vaikutus vai onko osallistuminen todellisuudessa myös lisän-nyt kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuksia. Ristiriitojen korostuessa on niiden käsittelyn osaaminen keskiössä. Olennainen kysymys kunnissa on, johtaako ongelmien esiintulo suunnittelua ja päätöksentekoa hidastaviin luk-kiutuviin tilanteisiin vai pystytäänkö ongelmia ratkaisemaan. Etsittäessä keinoja ongelmien ratkaisemiseksi on lisäksi huomattava, että ristiriidat ovat luonteeltaan erilaisia: on sellai-sia, joita voidaan hyvinkin sovitella suunnittelussa, ja toisaalta enemmän perustavaa laa-tua olevia, joiden kohdalla joudutaan tekemään toiset näkemykset poissulkevia arvovalin-toja. Tässä tutkimuksessa esitetty ristiriitaulottuvuuksien analyysi auttanee suunnittelun osapuolia vähintäänkin tunnistamaan ongelmien todellisia syitä. Analyyttinen ote ongel-miin on tarpeen: sitä kautta päästään myös pohtimaan ongelmanratkaisukeinoja ja kehit-tämismahdollisuuksia. Vuorovaikutteisessa kaavoituksessa ja osallistumisessa kohdatta-vien ongelmien ratkaiseminen edellyttää konkreettisia keinoja – näiden keinojen kartoitta-

46

minen on yksi varteenotettava jatkotutkimuksen teema, jonka vuorovaikutteisen suunnitte-lun todellisuuden kohtaavat kunnat toivottanevat tervetulleeksi. Tutkimustuloksista on nostettava esille myös erot suurten ja keskisuurten kuntien välillä. Esimerkiksi asukasyhdistysten vastausten perusteella keskisuurissa kunnissa ollaan tyy-tyväisempiä kuntalaisten osallistumisen vaikutukseen valmisteluun ja päätöksentekoon kuin suurissa kunnissa. Myös selvästi pienempi osa keskisuurten kuntien yhdistyksistä on kokenut suunnittelussa osallistujan paradoksin. Kaavoittajien mukaan vuorovaikutteinen kaavoitus hidastaa kaavoitusta paljon vähemmän keskisuurissa kuin suurissa kunnissa. Keskisuurissa kunnissa kaavoittajat näkevät sen auttavan suunnittelutyötä enemmän kuin suurten kuntien kaavoittajat. Luottamushenkilöt keskisuurissa kunnissa katsovat vuorovai-kutteisen suunnittelun helpottavan päätöksentekoa enemmän kuin kollegat suurissa kun-nissa. Keskisuurista kunnista näyttäisi siis välittyvän jonkin verran myönteisempi kuva osallistumisen ja vuorovaikutteisen suunnittelun toteuttamisesta verrattuna suuriin kuntiin. Tutkimuksessa havaitut erot suurten ja keskisuurten kuntien välillä osoittavat selvästi, että kuntajoukkoa ei voida käsitellä yhtenäisenä joukkona tarkasteltaessa, miten maankäyttö- ja rakennuslain mukainen vuorovaikutteinen suunnittelu ja kuntalaisten osallistuminen niissä toimivat. Erityyppisissä kunnissa osallistuminen tuottaa erilaisia ilmenemismuotoja, mikä tulee huomioida tulevissa tutkimuksissa. Tässä tutkimuksessa erilaisuus on huomioi-tu käsittelemällä kuntajoukkoa kahtena ryhmänä, suurina, yli 50 000 asukkaan kuntina, sekä keskisuurina, 20 000–50 000 asukkaan kuntina. Jatkotutkimuksessa olisi kuitenkin syytä paneutua tarkemmin kuntien välisiin eroihin: erojen kartoittamiseen ja varsinkin nii-den syiden analysointiin. Mistä esimerkiksi johtuu se tämän tutkimuksen tulos, että kes-kisuurissa kunnissa vuorovaikutteinen suunnittelu ei näytä niin ongelmalliselta kuin suu-rissa kunnissa? Mihin tekijöihin tai olosuhteisiin vaikeuden aste voidaan palauttaa? Onko kysymys siitä, että suurissa kunnissa maankäyttöön liittyy useammin ristiriitoja, jolloin in-tressien vastakkainasettelu on yleisempää? Vai onko osallistumisen järjestäminen ja to-teuttaminen jostakin syystä helpompaa keskisuurissa kunnissa: ovatko esimerkiksi suun-nittelun ja päätöksenteon toimintamallit niissä sellaisia, että ne antavat paremmat edelly-tykset toimivalle vuorovaikutukselle? Toinen hyödyllinen näkökulma olisi selvittää, miten tämän tutkimuksen ”keskisuuret kunnat” eroavat toisistaan osallistumisen suhteen ja mistä nämä erot johtuvat; ”keskisuurten kuntien” kategoria ei suinkaan ole homogeeninen. Li-säksi olisi aihetta tutkia myös pienempiä, alle 20 000 asukkaan kuntia, jotka eivät tässä tutkimuksessa olleet lainkaan edustettuina, sekä kasvavien ja taantuvien kuntien välisiä eroja. Kattava tutkimustieto osallistumisen vaikutuksista erilaisissa kunnissa olisi samalla askel kohti parempien toimintatapojen löytämistä vuorovaikutteisessa kaavoituksessa.

47

Liite 1. Tutkimuksessa haastatellut henkilöt. Helsinki Tiina Antila, vuorovaikutussihteeri, Helsingin kaupunkisuunnitteluvirasto Anneli Lahti, asemakaavapäällikkö, Helsingin kaupunkisuunnitteluvirasto Maija Mattila, vuorovaikutussihteeri, Helsingin kaupunkisuunnitteluvirasto Jan Olin, arkkitehti, Helsingin kaupunkisuunnitteluvirasto Jussi Vuorinen, yleiskaavapäällikkö, Helsingin kaupunkisuunnitteluvirasto

Maija Anttila, SD, kaupunginvaltuutettu, kaupunkisuunnittelulautakunnan puheenjohtaja Jukka Lindeman, VAS, kaupunginhallituksen jäsen Hannele Luukkainen, VIHR, kaupunginvaltuutettu Annukka Paasikivi, KESK, kaupunginvaltuutettu Jussi Pajunen, KOK, kaupunginvaltuutettu, kaupunginhallituksen edustaja kaupunki-suunnittelulautakunnassa

Marja Häyrinen-Alestalo, Lauttasaari-seuran jäsen Eija Loukoila, Vuosaari-seuran puheenjohtaja Raimo Nenonen, Kallio-seuran puheenjohtaja Tuula Salo, Pro Haagan puheenjohtaja Niko Vanhatalo, Mellunmäki-yhdistyksen puheenjohtaja Nurmijärvi Kauko Kangas, suunnittelujohtaja, ympäristöpalvelualueen päällikkö Aarno Kononen, kaavoituspäällikkö Timo Lehtinen, kaavoitusarkkitehti Pekka Normo, kaavoitusinsinööri Jouko Riipinen, konsultti, Suunnittelukeskus Oy Kirsti Handolin, KESK, kunnanvaltuutettu Rauni Koivukangas, SD, kunnanvaltuutettu, kaavoituslautakunnan jäsen Hannele Ruoti, KESK, kunnanvaltuutettu, kaavoituslautakunnan puheenjohtaja Markku Valimaa, KOK, kunnanvaltuutettu, kunnanhallituksen jäsen Kari Jokinen, asukasosallistuja Päivi Linnoinen, Pajatiira-seuran jäsen Antero Villberg, asukasosallistuja

48

Liite 2. Haastatteluaineisto. KOLME KERTOMUSTA VUOROVAIKUTTEISESTA KAAVOITUKSESTA Tässä osassa kuvataan vuorovaikutteiseen suunnitteluun ja osallistumiseen liittyviä, joh-dannossa asetettujen tutkimuskysymysten kannalta keskeisiä teemoja haastateltujen toi-mijaryhmien näkökulmasta. Esillä on siis asukkaiden, suunnittelijoiden ja luottamushenki-löiden kertomukset. Lukijaa on muistutettava siitä, että esitetyissä kertomuksissa ei esiin-ny tutkijan kannanottoja, kommentteja tai näkemyksiä, vaan kaikki alla esitetty perustuu tehtyihin haastatteluihin ja kuvaa siten haastateltujen näkemyksiä. Asukkaiden näkökulma Haastattelujen perusteella tarkasteltuna on selvää, että asukkaat suhtautuvat vuorovaikut-teiseen suunnitteluun ja rooliinsa osallisina vakavasti. Vuorovaikutteinen suunnittelu ym-märretään niin, että suunnittelussa ensinnäkin kuunnellaan asukkaita ja myös heitä edus-tavia kaupunginosa- ja asukasyhdistyksiä: asukkaille annetaan mahdollisuus kertoa mieli-piteensä suunnittelun kentällä käsiteltävistä asioista. Osallistuminen nähdään siten, että se tuodaan suunnitteluun niin, että alkuvaiheessa saadaan paikallisia näkemyksiä, ehdo-tuksia ja vaihtoehtoja, joita virallinen suunnittelukoneisto työstää aivan samalla tavalla kuin omia ehdotuksiaankin. Vuorovaikutteisen suunnittelun ei katsota olevan vain vuoro-vaikutussihteerin tuomaa työpanosta tai paikallispajojen järjestämistä, vaan asian ytimeksi nähdään se, että koko suunnittelu- ja päätöksentekojärjestelmä sulauttaa itseensä osallis-tuvan demokratian – kansalaisyhteiskunnan – periaatteita. Tähän järjestelmän muutoksen haasteeseen kiteytyy osallistujan kannalta useita keskeisiä kysymyksiä: Mitä osallistumi-nen käytännössä tarkoittaa? Kun kaavoituksessa pyydetään kuntalaisten mielipiteitä, mi-ten ne otetaan huomioon? Miten ne pystytään ottamaan huomioon? Edellä mainitun kommentin osallistumisen sulautumisesta koko järjestelmään katsotaan kieltämättä vaike-uttavan suunnitteluprosessia, kun siihen tulee lisää ”kerroksia”. Tämän vuoksi pitäisikin enemmän miettiä sitä, miten suunnitteluprosessia kokonaisuudessaan viedään eteenpäin. Mistä osallistumisessa sitten on kysymys? Yhden näkemyksen mukaan osallistuminen on nimenomaan prosessi. Se voi alkaa konfrontaatiosta, kahden tai useamman näkemyksen vastakkainasettelusta ja ristiriitaisuudesta, jossa asioista ollaan eri mieltä. Prosessuaali-suuden ydin on kuitenkin siinä, että kohta kohdalta vaikeat asiat puretaan ja niistä keskus-tellaan. Toisaalta itse vuorovaikutusprosessia ja sen etenemistä ei niinkään tarvitse suun-nitella valmiiksi: siinä missä tietyistä periaatteista voidaan ja kannattaneekin sopia, tulee prosessin kuitenkin voida elää ja edetä sen mukaan, mitä siinä tulee ilmi – se edellyttää itsereflektiivisyyttä kaikilta osapuolilta. Osallistumisen ytimessä on vuorovaikutteisuus: vaatimus siitä, että osapuolet pystyvät kertomaan mielipiteitään ja keskustelemaan avoi-mesti. Tämä liittyy osallistumisen tavoitteisiin, sillä asukkaat korostavat varsin ymmärret-tävästi, että osallistumisen tulee näkyä lopputuloksessa. Millaisia odotuksia asukkailla on osallistumisen suhteen? Kuten edellä jo mainittiin, haas-tatellut asukkaat katsovat ensinnäkin, että asukkaiden osallistumisella täytyy olla vaikutus-ta suunnitteluprosessiin: mikäli kuntalaisten kommentit ja mielipiteet ovat asiallisia, ne tulisi ottaa huomioon. Toinen odotus on, että asukkaat tulevat informoiduiksi aikaisessa vaiheessa suunnitelmista niin, että niihin on vielä mahdollista vaikuttaa: vaikuttaminen niin sanottuun pohjasuunnitelmaan katsotaan siis oleelliseksi. Kolmanneksi osallistumisen ja vuorovaikutteisen suunnittelun odotetaan opettavan paitsi asukkaita ymmärtämään suun-nitteluun liittyviä asioita, myös viranomaisia käsittelemään asioita niin, että niin sanotun virallisen mielipiteen lisäksi on olemassa kansalaismielipide, joka voi sisältää selvittämi-sen arvoisia asioita. Osallistumisen tavoite ei ole yksittäisten osallistujien näkemysten

49

läpimeno, mutta esiin tulevat näkemykset on priorisoitava prosessissa. Onnistuminen voi-daankin ehkä todeta silloin, kun lopputuloksesta on nähtävissä, että kompromisseista huo-limatta ratkaisu ei ole huono. Osallistuminen tuo mukaan suunnitteluprosessiin sellaisia elementtejä, joita siinä on ollut aiemminkin mutta joilla ei ole tähän asti ollut virallista asemaa. Neljäntenä seikkana asuk-kaat odottavatkin myös muutosta valtarakenteissa: tämän näkemyksen mukaan käsitys siitä, että demokraattinen päätöksentekojärjestelmä pysyy samana, on ristiriidassa osallis-tumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien lisäämisen kanssa. Muutoksen on avattava joitakin uusia vaikuttamisväyliä ja toimintatapoja: jos osallistuminen ”liimataan” päätöksentekojär-jestelmän päälle, järjestelmä ei voi toimia. Vaikuttamisen kannalta on merkittävää se, missä vaiheessa osallistuminen toteutuu ja mihin asioihin se kohdistuu. Asukasnäkökulmasta katsottuna maankäytön suunnittelussa tulee välttämättä käydä kuntalaisten kanssa periaatteellista keskustelua suunnittelun ar-voista ja tavoitteista. Tällaisen keskustelun puuttuminen asukkaiden kanssa on ollut kär-kevän kritiikin kohteena Helsingissä meneillään olevassa yleiskaavaprosessissakin. Asu-kaspuolella siis katsotaan, että kuntahallinnon tavoitteiden ja asukasnäkemyksen kunnan ja alueiden kehittämisestä tulee kohdata: asukkaina halutaan mukaan arvokeskusteluun siitä, mikä on kunnan tulevaisuus ja mihin pyritään – kysymys on yleisten linjojen vetämi-sestä yhdessä asukkaiden kanssa. Asukkailla nähdään olevan paljon annettavaa alueita koskevassa tavoitekeskustelussa ja visioineissa, joskin menetelmällisesti tehtävän myön-netään olevan haastavan. Suunnittelijoiden yhtenä tehtävänä olisi ainakin tuoda kuntake-hityksen visioita esille konkreettisemmin, jotta keskustelu tulevasta kehityksestä olisi hel-pompaa. Toinen asia, jonka tuominen kansalaiskeskusteluun koetaan tärkeänä, on kaa-van vaikutusten arvioinnit: tämä on paitsi keskeinen osa uutta lakia, myös tärkeä oppimi-sen ja ymmärtämisen väline. Kaavan sosiaalisten, taloudellisten, ympäristöllisten ja kult-tuuristen vaikutusten arviointi on välttämätöntä, jotta varsinkin maankäytöstä pitkällä aika-välillä voidaan järkevästi keskustella. Arvo- ja periaatekeskusteluun osallistuminen merkitsee ajoituksen kannalta sitä, että osal-listuminen tapahtuu riittävän varhaisessa vaiheessa. Tällöin puhutaan jo vaikkapa ensim-mäisestä informaatiotilaisuudesta, jossa kerrotaan, millaista suunnittelua alueella ollaan käynnistämässä – toisin sanoen ei niin, että kerrotaan, mitä alueelle on tulossa. Tähän vaiheeseen ajoittuu myös ensimmäinen asukkaiden palautteenanto- ja evästysmahdolli-suus. Yhtenäinen näkemys on, että osallistuminen vasta luonnosvaiheessa on myöhäistä. Aikaisempina kokemuksina on usein ollut, että keskustelua ei ole haluttu käydä prosessin alkuvaiheessa, mutta sen jälkeen prosessissa vaikuttaminen on ollut jo liian myöhäistä. Asioiden käsittely ei siis saisi edetä luonnosvaiheeseen eikä varsinkaan poliittiseen käsit-telyyn ilman osallistumisen mahdollisuutta. Päätöksentekoon edettyään suunnittelun ja toteuttamisen periaatteista on saatettu sopia jo niin pitkälle, että osallistumisella ei enää voi olla vaikutusta. Tärkeä on myös kysymys valmistelun aikana tehtävistä valinnoista. Vuorovaikutusprosessiin tulisi tuoda kaikki mahdolliset vaihtoehdot, joita keskustelujen kautta asetetaan paremmuusjärjestykseen. ”Jos on vaihtoehdot A, B, C ja D ja sanotaan, että voidaan valita B tai C, niin merkittävin valinta on jo tehty.” Tällöin keskeisimmän va-linnan on tehnyt se, joka on valinnut, mistä vaihtoehdoista keskustellaan. Menettelytapana tämän nähdään olevan vuorovaikutuksen hengen vastaisen. Asukaspuolella katsotaan kuitenkin tärkeäksi, että asukkaiden edustajia on mukana pro-sessissa pitkin matkaa, koska myöskin suunnittelijoiden – joilla on oleellinen vaikutus esi-tykseen – näkemykset muuttunevat sen edetessä. Osallistumisen ajoittumiseen liittyen tuotiin esille myös se, että joka vaiheeseen on tärkeää voida vaikuttaa: jos osallistuminen ajoittuu rajallisesti vain alkuvaiheeseen, on se ristiriidassa suunnitelmasta tai kaavasta olevan tietomäärän kehittymisen kanssa. Tieto prosessissa syntyy niin, että sen määrä on pienin alkupäässä ja suurin loppupäässä: siksi on tärkeää voida vaikuttaa myös lopussa,

50

jossa edustuksellinen demokratiakin tekee päätökset. Osallistuminen saattaa kuitenkin vaikuttaa niin, että tarve kannanottoihin vähenee päätöksentekoa lähestyttäessä. Toteutuvatko lain henki ja tavoitteet asukkaiden mielestä suunnittelussa osallistumisen kohdalla? On huomattava, että asukkaat arvioivat tosiasiallisesti sitä, onko heidän osallis-tumisellaan ja esitetyillä mielipiteillä ollut vaikutusta suunnitteluprosessiin ja sen lopputu-lokseen. Koska vuoden 2000 alusta voimaan tullut maankäyttö- ja rakennuslaki on ollut voimassa lyhyen aikaa, ollaan nyt vasta luomassa vuorovaikutteisen suunnittelun käytän-töjä, joiden perusteella voidaan seurata, mitä vuorovaikutteinen suunnittelu on ja missä määrin lain tavoitteet toteutuvat. Arviointia vaikeuttaa sekin, että siirtymäsäännösten aika-na kaavoja saatetaan käsitellä myös vanhan rakennuslain mukaisesti. Asukashaastateltujen tyytyväisyys osallistumisen näkymiseen suunnittelussa luonnollises-ti vaihtelee kokemusten mukaan ja myös sen mukaan, kuinka merkittävän roolin osallis-tumisella odottaa olevan. Asukkaat katsovat osallistumistilaisuuksia sinänsä olevan riittä-västi; ne täyttävät lain ”kirjaimen”. Tietoa kaava-asioista on myös hyvin saatavilla, suunnit-telijat ovat paikalla asukastilaisuuksissa, kirjastoissa on näyttelyjä ja niin edelleen; tässä kohdin kuntalaisten tiedonsaanti ja tietämys riippuu heidän omasta aktiivisuudestaan. On-gelmana asukaspuolella ei siten nähdä niinkään osallistumistilaisuuksien ja –kanavien puuttumista ja riittämättömyyttä, vaan osallistuminen vaikutus suunnitteluun. Tältä osin tilanteet vaihtelevat: joissakin asioissa voidaan vaikuttaa ”ainakin kovalla työllä” ja toisissa asioissa taas ”hyvinkään yhtenäinen kansalaismielipide ei tavoita suunnittelijoita”. Myön-teisimmän näkemyksen mukaan asukasmielipide otetaan huomioon joiltakin osin – vaikka onkin huomattava, että osallisten näkemykset eivät aina ole yhteneviä. Erityisesti sellai-sissa tilanteissa, joissa virkamiehet ja asukkaat ovat suunnilleen samoilla linjoilla, saa-daan asukasnäkemyksen mukaan kuntalaisten esiin tuomia asioita paremmin läpi. Toisen näkemyksen mukaan osallistumisella on saattanut olla vaikutustakin, mutta ei välttämättä niin paljon kuin olisi voinut olettaa: osallistumisen on siis odotettu vaikuttavan enemmän. Kielteisimmän näkemyksen mukaan taas vuorovaikutteisuus ei vielä toteudu ja osallistu-misella ei ole riittävästi vaikutusta suunnitteluun. Kansalaisviesti ei mene perille, mikä on osallistumisen suurimpia ongelmia. Informaatiokatkos nähdään siis erityisesti asukkaiden ja suunnittelijoiden välillä. Osallistumisen vaikutusta on ylipäänsä myös vaikeaa havaita: ”On vaikeaa määritellä, kuinka paljon mielipiteitä todellisuudessa huomioidaan. Kannan saa kyllä sanoa, mutta miten se otetaan huomioon?”. Tässä yhteydessä tuodaan esille se, että kuntalaiset voivat kuitenkin kontrolloida sitä, otetaanko mielipide huomioon, kun taas luottamushenkilöt eivät yhtä lailla näe sitä saadessaan esityksen virkamiehiltä. Vaikka selvästi on havaittu halukkuutta ja tahtoa rakentaa välineistöä, jolla vuorovaikuttei-nen suunnittelu toimii, on yhteys asukasmielipiteestä suunnitteluun ollut asukasnäkökul-man mukaan heikko: palautteesta ei ole tehty johtopäätöksiä ja saatettu niitä päättäjien tietoon: ”En ole ollut tilaisuudessa, jossa niitä asioita, joita asukaspalautteessa on ollut, olisi jotenkin yhdistetty kaavaprosessiin.” Kansalaisten vaikuttamisen kannalta katsotaan oleelliseksi – luottamushenkilöiden kiireellisyyden takia – että kansalaismielipidettä työste-tään riittävästi kirjaamalla siitä johtopäätöksiä ja vaihtoehtoja, ylipäänsä saatetaan se hel-posti omaksuttavaan muotoon, jotta sen pohjalta voidaan tehdä päätöksiä. Asukaskom-mentteja kokoavat raportit saavat tästä syystä kritiikkiä: kuka päättäjistä ehtii lukea laajoja, työstämättömiä yhteenvetoja, mitä niistä saa irti ja mihin ne siis lopulta voivat vaikuttaa ja johtaa? Asukaspalautteeseen liittyen painotettiin sitä, että mielipiteet tulee painottaa; pai-nottaminen on tärkeää varsinkin, jos vastustuksen ja puolustuksen välinen ero on merkit-tävä. Riskinä on, että painottamatonta palautetta voidaan käyttää tarkoitushakuisesti, kun ilmoitetaan, että ”hanketta sekä kannatetaan että vastustetaan”. Lain hengen katsotaan edellyttävän vaihtoehtoisten suunnitelmien laatimista ja niiden vai-kutusten arvioimista, jotta vaihtoehdoista keskustelu ja ennen kaikkea niiden arviointi ja vertailu on mahdollista. Kuntalaisten vaikuttamisen tulisi näkyä niin, ettei ”tuoda esille

51

valmiita vaihtoehtoja ’ota tai jätä’ -mentaliteetilla”. Erästä kaavaprosessia kritisoitiin juuri etenemisestä yhdellä vaihtoehdolla, johon asukasmielipiteen ei katsottu voineen vaikut-taa, mikä ”sitten johti siihen, että se piti prässätä poliittisesti nurin, kun virkamieskunta ei värähtänytkään välissä”. Vaihtoehtojen saamisessa katsotaan rooli olevan myös valtuute-tuilla, joiden tulisi käydä lähetekeskustelu heti prosessin alussa ja näin evästää suunnitte-lijat vaihtoehtojen laadintaan. Yhden vuorovaikutteisen suunnittelun haasteen katsotaan-kin olevan, miten virkamies pysyy neutraalina ja miten hän tuo esiin vaihtoehtoja. Suunnit-telun vaihtoehdottomuuteen ja voimakkaaseen tietyn ratkaisun ajamiseen viitataan vir-kamiehen/suunnittelijan poliittisuuden ongelmana. Vuorovaikutteinen suunnittelu voi parhaimmillaan olla suoraan kuntalaisista lähtevää suunnittelua, jossa paikallinen yhteisö voi sillä olevalla asiantuntija-avustuksella laatia kansalaisnäkökulmasta lähteviä vaihtoehtoja. Tällaisten asukassuunnitelmien sisältämiä asioita voidaan ottaa mukaan viralliseen suunnitelmaan, jolloin paikalliset ideat välittyvät suunnitteluun. Tähän liittyy kuitenkin kysymys siitä, missä määrin ja kuinka laajalti tällai-nen omalähtöinen suunnittelu on mahdollista, koska kaikkialla ei ole käytettävissä saman-laista asukkaiden kautta tulevaa suunnitteluresurssia. Mikäli viranomaisilla ei ole ”malttia, aikaa ja resursseja” selvittää niitä vaihtoehtoja, joita kansalaisjärjestöpuolelta tulee, onko silloin samanarvoisuuden edellytyksenä, että järjestöillä itsellään on resursseja saattaa ajatuksiaan sellaiseen muotoon, joka puhuttelee sekä suunnittelijoita että päätöksenteki-jöitä? Voiko kunta osoittaa tai varata resursseja yhdistysten käyttöön tätä tarkoitusta var-ten? Kuntalaisten osallistuminen maankäytön suunnitteluun nostaa esille kysymyksen siitä, kuka suunnittelussa on asiantuntija ja mikä ylipäänsä on asukkaan ja osallisen anti suun-nitteluun. Asiantuntemuksen katsotaan ulottuvan paikallistuntemuksesta laajoihin, koko kaupunkia koskeviin kysymyksiin. Ensinnäkin asukkaiden vahvemman roolin taustalla nähdään ”suunnittelijaa parempi arkipäivän tilanteen hallinta ja pidempi kaupunkikuvalli-nen muisti”. Asukas tuntee lähiympäristön paremmin, asukkaalla on osaaminen itse alu-eesta, asukasnäkökulma tuo paikallista näkemystä – tämän vuoksi suunnittelijan tulisi ottaa huomioon asukkaan näkemys. Ylipäänsä kuntalaisten osallistumisen katsotaan tuo-van suunnitteluun kansalaismielipiteen, ja se voi tuoda sen isoihinkin, koko kaupunkia koskeviin asioihin. Suuressa kaupungissa asukaspuolella on myös varsinaista suunnitte-lullista asiantuntemusta samalla tavalla kuin kaupunkisuunnittelusta vastaavalla viran-omaisella ja ylipäänsä pyrkimystä ymmärtää niitäkin asioita, jotka koskevat koko kaupun-kia ja sitä kautta tiettyä kaupunginosaa. ”Prosessissa tuodaan esille argumentteja, joita arvioidaan avoimesti – suunnittelijoilla on kokoava valmistelutyö.” ”Osallisten roolina ja tehtävänä on olla aktiivinen, valpas ja keskusteleva suunnittelijoiden kanssa.” Yhden näkemyksen mukaan jos prosessiin todella halutaan osaavaa asiantuntemusta, tulisi hyödyntää niitä, jotka ovat alan asiantuntijoita ja samalla asukkaita: näin saataisiin lisäarvoa suunnitteluun. Asukaspuolella on kuitenkin myös koettu, että virkamiespuolella osallisen asiantuntijuus viedään pois: kansalaisosallistumisen puolella osallisesta tulee subjektiivinen, tunteella kokeva yhden asian puolustaja. Vastaavasti suunnittelijapuolella korostetaan omaa asiantuntemusta ikään kuin sitä ei olisi asukaspuolella. Tämä katsotaan ongelmaksi, koska jo koulutusjärjestelmäkin vie kohti laajempaa asiantuntemusta, joka tulisi kokea rikkautena ja resurssina, ei uhkana. On huomattava, että myös tässä suhtees-sa suunnittelijoiden vastaanotto on yksilöllistä: jotkut suunnittelijat kokevat asukkaiden näkemykset kilpailuna, toiset eivät. Millainen kysymys asukasyhdistysten edustuksellisuus on osallistumisessa asukkaiden itsensä mielestä? Vaikka kaupunginosa- tai asukasyhdistyksessä voi olla paljon jäseniä, on aktiivijäseniä loppujen lopuksi ehkä hyvin pieni osa kokonaisjäsenmäärästä. Tällöin ei voida tietystikään sanoa, että asukasyhdistys edustaisi kaikkien mielipidettä. Hallituksen jäsenet käytännössä edustavat paikallista yhdistystä: asioista riippuen jäsenten näkemyk-

52

set voivat olla hyvinkin samansuuntaisia mutta myös hyvinkin eriäviä. Poliittista käden-vääntöä saatetaan silloin käydä esimerkiksi yhdistyksen antaman lausunnon sisällöstä. Yksittäisen asukkaan äänen katsotaan kuitenkin parhaiten kuuluvan siten, että edustuk-sellisuus syntyy: luotetaan tiettyihin ihmisiin, jotka ajavat asiaa kaikkien puolesta. Tämä edellyttää aktiiveilta vastavuoroisesti sensitiivisyyttä suhteessa edustettavaan kenttään: tuki täytyy olla olemassa sille asialle, jota ajetaan. Ilman tukea ollaan tilanteessa, jossa muut osapuolet voivat helposti kyseenalaistaa yhdistyksen kannan legitiimisyyden. Tämän mukaan keskeistä minkä tahansa liikkeen ajaessa asiaa on sen yhteisyys. Tiedottamisen merkitys nousee kuitenkin esille asukasyhdistysten toiminnan osalta. Asukkaiden on opit-tava aktivoimaan enemmän asukkaita muidenkin kuin perinteisten medioiden välityksellä. Toisaalta tiedottamisen kohdalla pidettiin puutteena sitä, ettei suunnittelukoneistolla ole suurten asioiden – esimerkiksi yleiskaavan – kohdalla mitään erillistä laajat piirit saavutta-vaa tiedotustoimintaa, vaan käytännössä tieto välittyy tiedotusvälineiden välityksellä. Täl-löin tietoa ei välttämättä saada osallistumisessa tärkeässä, vaan uutisointia palvelevassa muodossa, minkä vaikutukset näkyvät suunnittelusta käytävässä keskustelussa. Edustuksellisuus on mielenkiintoinen kysymys osallistumisessa. Tähän liittyen tuotiin esiin, että esimerkiksi yleiskaavaprosessin kohdalla suurimman tai edes suuren osan kun-talaisia aktivoiminen ja tiedotuksella saavuttaminen lienee mahdotonta yleensä käytettä-vissä olevilla toimenpiteillä. Siksi katsotaan tarvittavan välittäjäorganisaatioita, jotka edel-leen välittävät tietoa maankäyttöasioista alueella asuville: tällaisia ovat juuri asukas- ja kaupunginosayhdistykset. Yhdistysten toiminta ei tarkoita sitä, että ottaessaan kantaa ne välittäisivät kaikkien asukkaiden mielipiteen, mutta niiden kannanotot kuvastavat kuitenkin niitä tuntoja, joita asukkailla on. Oleellista kuitenkin on, että esille tuodut argumentit ote-taan suunnittelu- ja valmisteluprosessiin arvioitavaksi. Asukasnäkökulman mukaan vuoro-vaikutteinen suunnittelu ja maankäyttö- ja rakennuslaki lähtevät siitä, että jokaisen mielipi-de on tärkeä riippumatta siitä, edustaako se isoa vain pientä joukkoa vai yksittäisen henki-lön mielipidettä. Toisaalta painotettiin sitä, että mielipiteiden jakautuminen tulee myös tuo-da esiin, varsinkin jos eri kantojen väliset ”kannatuserot” ovat selkeät. Tämän näkemyk-sen mukaan edustuksellisuuden vaatimus kansalaisjärjestöpuolella on kohtuuton. Kuiten-kin muiden toimijoiden kohdalla on näkynyt kaupunginosayhdistysten kannanottojen vä-hättelyä sillä perusteella, että ne ovat ”ikään kuin pienen joukon ajatuksia asiasta eivätkä edusta koko kaupunginosan näkemyksiä”. Tämän mukaan siis mielipiteellä tulisi olla ison joukon edustus, ennen kuin sille annetaan arvoa. Toisaalta kaupunginosayhdistystoiminta on edustuksellista samalla tavalla kuin perinteinenkin edustuksellinen demokratia: yhdis-tykseen valitaan ihmisiä edustamaan muita siinä missä luottamushenkilötkin on valittu kunnallispolitiikkaan. On selvää, että myös osallistumisessa voi esiintyä vaikeuksia ja hankaluuksia, jotka heijastuvat lujatahtoisten, dominoivien ihmisten vaikutuksesta, mutta tämä ilmiö ei sinänsä rajaudu vain osallistumiseen, vaan on ominaista kaikilla muillakin ihmistoiminnan alueilla – siis myös edustuksellisen demokratian piirissä. Miten eri toimijat suhtautuvat osallistumiseen ja vuorovaikutteiseen suunnitteluun asuk-kaiden mukaan? Aikaisemmin tuotiin jo esille, että keskeisenä ongelmana pidetään sitä, että asukkaiden ääntä ei kuulla riittävästi suunnittelu- ja valmisteluvaiheessa ennen kuin virkamiehet esittelevät asioita päättäjille – asukkaiden mielipide ei siis näy esityksissä ja luonnoksissa. Tämän taustalla nähdään ”sankarisuunnittelijamentaliteetti”, jolla tarkoite-taan sitä, että suunnittelijoiden on vaikea hyväksyä, että suunnitteluviraston virallisen kan-nan ulkopuolella olisi näkemyksiä ja kannanottoja tai että ne olisivat ”oikeita” tai parempia kuin viraston omat. Tämän koetaan heijastuvan suunnittelijoiden ja virkamiesten kielteise-nä asennoitumisena; joskin samalla painotetaan sitä, että suhtautuminen osallistumiseen on yksilökohtaista. Ongelmaksi on koettu myös virkamieskunnan poliittisuus: asukkaan on ollut helpompi keskustella poliittisen järjestelmän kanssa, kun taas ”virkamieskunta, jonka tulisi olla asukkaisiin keskusteluyhteydessä valmistelun aikana, on ollut poliittinen, kun sen tulisi olla neutraali”. Neutraalisuuden vaatimus tarkoittaa siis sitä, että suunnittelijat eivät ota valmistelussa päätöksenteko- ja valintaroolia, vaan kokoavat erilaisia näkemyksiä ja

53

antavat niille tilaa keskustelussa. Usein suunnittelussa asukkaiden ja suunnittelijoiden välillä oleva kireys on paitsi epäluuloisuutta, myös keskeisesti valtakysymyksiin liittyvää: Kuka saa suunnitella? Kuka saa päättää? ”Tuntuu välillä siltä, että virkamiesnäkökulma ei välttämättä aina ole kuntalaisen näkökulma; jos eivät nyt aivan vihollisia ole, niin siinä suhteessa on kuitenkin kaikkein eniten hankauksia.” Edustuksellisessa demokratiassa vaikuttavana tekijänä nähtiin luottamushenkilöiden pelko siitä, että kansalaisyhteiskunnan vuorovaikutteisen suunnittelun panos ajaa ikään kuin ohi edustuksellisen demokratian päätöksentekojärjestelmän, vaikka päätöksentekojärjestelmä ei olekaan muuttunut. Toinen mainittu luottamushenkilöihin liittyvä asia on poliittisen tule-vaisuuden ajattelun heijastuminen poliitikkojen esityksiin ja kannanottoihin, mikä koetaan häiritsevänä. Esille tuli myös sellainen näkemys, että kuntalaisten puolella on osaksi liian ”nurkkakuntaista” ajattelutapaa. Kaikilla osapuolilla katsotaan siis olevan omat ”heikot kohtansa”. Lisäksi toivottiin nimenomaan kaupunginjohdon, mutta myös luottamushenkilö-johdon taholta sitoutumista vuorovaikutteiseen työtapaan sekä sen merkityksen korosta-mista paremman lopputuloksen saavuttamisessa kaavoituksessa. Syntyykö asukkaiden ja suunnittelijoiden välille aitoa vuorovaikutusta? Vuorovaikutuksen syntyminen riippuu paljon yksilöistä: suunnittelijoissa on asukkaiden mukaan sekä niitä, jotka ovat todella sisäistäneet vuorovaikutteisen suunnittelun ja joiden kanssa avoin kes-kustelu on mahdollista, että niitä, joiden kohdalla näin ei ole. Asia riippuu myös hankkees-ta tai kaavasta: taustalla voi vaikuttaa lukkoonlyötyjä asioita ja tekijöitä, jolloin osallistumi-selle ei jää niin paljon tilaa. Aitous toisaalta myös epäilyttää, koska suunnittelijoiden perin-teinen asennoituminen asiantuntemukseen näkyy: asiantuntemus nähdään olevan suun-nittelijoilla, ja paikalliseen asiantuntemukseen suhtaudutaan jonkin verran vähättelevästi. Aidon vuorovaikutteisuuden ja keskustelun puuttuminen ymmärretään myös kulttuurisena tekijänä: normatiivisuus korostuu elävän keskustelun perinteen puuttuessa. Tällöin vuoro-vaikutus on pitkälti lausuntojen antamista ja niihin vastaamista sekä kannanottojen kirjaa-mista puolin ja toisin – vuorovaikutuksen muoto on siis edelleen vanhakantainen tai oike-astaan vajavainen siten, ettei todellista vuorovaikutusta ja näkemysten kohtaamista vält-tämättä tapahdu. Vuorovaikutteisen suunnittelukulttuurin kehittymisen kannalta voi olla esteenä ”suomalai-nen malli”, jossa hallinnosta ylhäältä päin kysytään, mitä mieltä kansalaiset ovat. Vuoro-vaikutus ei silloin ole aitoa, vaan kansalaiset ovat vuorovaikutettuja, vuorovaikutuksen kohteita. Vuorovaikutteisen suunnittelukulttuurin kehittyminen edellyttäisi tämän mukaan normatiivisuudesta ja hierarkkisuudesta luopumista, ”jotta ei pidetä katastrofina, jos pro-sessissa mennään taaksepäin – pitää olla valmiutta tarkistaa omaa kantaa ja muuttaa sitä”. Asukashaastatteluissa kritisoitiin juuri tätä osallistumisen ja vuorovaikutuksen järjes-tämistä liian suljetuksi prosessiksi. ”Etukäteen oli ajateltu, miten asiat menevät. Tuotiin esiin se, että valtuuston pitäisi käsitellä asiaa jo silloin ja silloin, jolloin annettiin aikataulu, jonka puitteissa osallistuminen piti tehdä. Kun asukkaat halusivat keskustella periaatteista, vastaus oli kielteinen. Konsultit olivat ajatelleet menetelmät jo valmiiksi, ja siihen ei sopinut periaatteellinen keskustelu”. Missä maankäytön ratkaisevat päätökset sitten tehdään – missä on maankäyttövalta? Asukasnäkemyksissä painottuu vallan näkeminen paljolti suunnitteluvirastoon ja virka-miesjohtoon sijoittuneena; luottamushenkilöjohdon valta suhteessa virkamiesjohdon val-taan nähdään heikompana. Lautakuntaan tulevat esitykset ovat yhden näkemyksen mu-kaan pitkälti etukäteen sovittuja, jolloin harvoin pystytään palauttamaan mitään uudelleen valmisteltavaksi: ”voidaan pähkäillä ja siirrellä kokouksesta toiseen, mutta suurempia muutoksia ei yleensä tule”. Kiinnostusta ohjaukseen ei sinänsä puutu, mutta lautakunta-jäsenten vaihtuminen, luottamushenkilöiden vaihteleva tietämys kaavoitusasioista sekä usko virkamiesesittelyyn vaikuttavat tosiasiallisesti siihen, millainen rooli ja valta luotta-muselimillä on. ”Valtuustossa ja lautakunnissa hyvin pitkälle uskotaan ja luotetaan siihen,

54

että virkamiehet ovat tehneet mahdollisimman hyvää työtä ja valmistelleet asiat ottaen huomioon kuntalaisten näkökulman. Uskon, että siinä juuri ongelma on, että lautakunnat yleensä luottavat valmisteleviin virkamiehiin, mutta jos on tällainen toisenlaisen kontakti, kuten minulla, niin näkee sen, ettei se aina välttämättä ole kuntalaisten näkökulma.” Toi-seksi valtaa nähdään olevan luottamushenkilöelimistä erityisesti kaavoitusasioista vastaa-valla lautakunnalla. Kysymys maankäyttövallasta kiteytyy kysymykseksi siitä, mitä demo-kraattinen päätöksenteko on ja ketkä asioista viime kädessä päättävät. Millaista roolia asukkaat toivovat ja odottavat päätöksiä tekeviltä luottamushenkilöiltä vuo-rovaikutteisessa suunnittelussa? Asukkaat eivät ole vakuuttuneita siitä, että heidän mieli-piteensä ja kannanottonsa menevät poliitikkojen tietoon. Luottamushenkilöiden ja asuk-kaiden välillä koetaan siis olevan jonkinasteinen tietokatkos, jolloin esittelyn merkitys asu-kasnäkökohtien esiintuojana korostuu. Asukasyhdistykset lähettävät kyllä luottamuselimil-le lausuntoja, mutta suunnittelijoille annetun palautteen kulkeutumista poliitikoille epäil-lään. Luottamushenkilöiden osallistuminen asukasyhdistysten ja suunnitteluviraston järjes-tämiin tilaisuuksiin on ollut rajallista. Kuitenkin asukkaiden näkökulmasta luottamushenki-löiden saaminen tilaisuuksiin on ensiarvoisen tärkeää. Yhdistyksillä on esimerkiksi ollut myönteisiä kokemuksia eri lautakuntien järjestämistä asukastapahtumista, joissa keskus-tellaan luottamushenkilöiden, asukkaiden ja myös virkamiesten kesken lautakunnan alaan kuuluvista asioista. Toinen tapa on ollut se, että asukasyhdistykset ovat järjestäneet asu-kasiltoja, jonne on kutsuttu puolueiden edustajia. Suora kohtaaminen nähdään tärkeäksi, joskaan niiden vaikutuksesta ja merkityksestä asian kannalta ei ole varmuutta. Yhden näkemyksen mukaan päätöksentekoon vaikuttavien argumenttien keskinäinen vaikutta-vuus on epäedullinen kansalaismielipiteelle: varsinkin jos päätöksentekijät eivät ole asian-tuntijoita, on luottamus ja usko virkamieskoneistoon niin vahva, että suunnittelun pitkään valmisteltu esitys on vahvoilla. Suoran kansalaisjärjestövaikuttamisen katsotaan tällöin täytyvän olla mahtavaa, jotta se voisi kilpailla virkamieskoneiston kanssa. Usein nimittäin koetaan niin, että virallinen esitys pysyy erillään asukkaiden osallistumispanoksesta. Tä-män vuoksi toivotaan esimerkiksi lautakuntajäsenten aktiivisempaa osallistumista kansa-laistilaisuuksiin ja myös valtuuston heräämistä aktiivisempaan rooliin osallistumisen koh-dalla. Valtuuston kohdalla tuotiin esille, että sen tulisi omaksua itselleen aktiivinen rooli maankäytön suunnittelun ohjaajana. Tämä merkitsee esimerkiksi yleiskaavoituksessa sitä, että prosessin alussa valtuusto käy lähetekeskustelun, joka toimii evästyksenä suunnitte-lulle. Valtuuston tulisi olla herkkä asukkaiden viestille, keskustella asioista ja lähettää edel-leen viestiä virkamieskunnalle. Valtuuston on katsottu tekevän päätöksiä pitkälti virka-mieskunnan esitysten ja tahdon mukaisesti. Valtuutettujen tulisi siis myös ymmärtää, kei-den edustajia he ovat: he ovat järjestelmässä, johon asukkaiden näkemykset lopulta hei-jastuvat viimeistään vaalien kautta. Toisaalta ymmärretään se, että aikapula on yksi kes-keinen syy kontaktin puutteellisuuteen: luottamushenkilöiden rajallinen aika ei riitä kaik-keen. Ajan ollessa niukkuustekijä edellytetään, että esimerkiksi suunnitteluviraston järjes-tämät asukastilaisuudet ajoitettaisiin myös luottamushenkilöitä ajatellen niin, että pääsy tilaisuuksiin on mahdollista. Myös asukasyhdistysten ja kansalaisjärjestöjen tulee miettiä tarkemmin, mitkä ovat niitä tärkeitä tilaisuuksia, joihin luottamushenkilöitä halutaan. Millainen on suoran demokratian – kansalaisvaikuttamisen – ja edustuksellisen demokra-tian suhde vuorovaikutteisessa suunnittelussa asukkaiden mukaan? Uusi maankäyttö- ja rakennuslaki – vaikka se vahvisti kuntalaisten asemaa maankäytön suunnittelussa koros-tamalla osallistumista – ei kuitenkaan muuttanut päätöksentekojärjestelmää. Uuden tilan-teen tulkinnassa on vaihtelevuutta. Yhden näkemyksen mukaan edustuksellisen ja suoran demokratian välisessä suhteessa ei ole mitään epäselvää, sillä päätökset tehdään edel-leen edustuksellisen demokratian puitteissa, mikä tulee ymmärtää myös kansalaisjärjes-töpuolella. Vuorovaikutteisen suunnittelun ja kansalaismielipiteen pitäisi sen sijaan olla edustuksellista demokratiaa täydentäviä ja sitä rikastuttavia osia, uusia vaihtoehtoja mu-kanaan tuova panos. Toisen näkemyksen mukaan suoran demokratian rooli ei ole vain tuoda esiin näkemyksiä, vaan myös todella vaikuttaa, jolloin se täydentää edustuksellista

55

demokratiaa. Suora demokratia on yksittäisten asukkaiden ja asukasyhdistysten kannalta paljon motivoivampaa poliittista toimintaa, koska silloin todella ollaan tekemisissä niiden kanssa, jotka lopullisiin päätöksiin pystyvät vaikuttamaan – edustuksellisen demokratian kykyyn edustaa riittävästi kuntalaisia ja heidän näkemyksiään ei siis luoteta. Kolmannen näkökulman mukaan demokraattinen päätöksentekojärjestelmä ei voi pysyä samana: joi-takin uusia vaikuttamisen väyliä ja toimintatapoja täytyy avautua, jotta järjestelmä voi toi-mia. Osallistumista ei siten katsota voitavan ”liimata” entisen päätöksentekojärjestelmän päälle. Tämän mukaan eri demokratioiden tulisi lähetä toisiaan ja niiden välille voitaisiin ajatella uutta työnjakoa: kiinnostuksesta osallistumisessa mukana olevat kansalaiset lä-hettävät viestiä valtuutettujen puolelle asioista, joista ovat kiinnostuneita ja joista haluavat keskustella – näin päästäisiin elävään, eteenpäin vievään keskusteluun. Muuttavatko uuden maankäyttö- ja rakennuslain säädökset osallistumisesta maankäytön suunnittelua? Jotakin muutosta todella odotetaan tapahtuvan: vuorovaikutus on sama asia kuin kansalaisyhteiskunta. Kansalaisyhteiskunnan kehittyminen edellyttää valtarakentei-den muutosta, jossa demokraattinen päätöksentekojärjestelmä ei voi pysyä samana. Osallistuminen ja vuorovaikutus eivät ole vain keskustelua. Lain tasolla pidetään tärkeänä avauksena sitä, että oletetaan valtarakenteiden muuttuvan, roolien sekoittuvan ja vastuu-kysymysten tulevan uudelleen arvioitavaksi. Tällöin myös demokratiakäsitys tulee uudel-leenarvioitavaksi. Keskeinen kysymys on, mitä vuorovaikutteinen työtapa todella tarkoit-taa. Vuorovaikutteisuus on samaa asiaa kuin kansalaisyhteiskunta, joka taas edellyttää muutosta – ”jollakin tavalla jonkin on pakko muuttua, ettei aina tarvitse rakentaa barrika-deja”. Päätöksenteko- ja kaavaprosessissa tulisi muuttaa jotakin, jotta osallistuminen ja kansalaisyhteiskuntakehitys voivat toteutua. Laki siis asukasnäkemyksen mukaan haas-taa osapuolten rooleja muutokseen, mutta muutoksen toteutuminen on kiinni kunnista itsestään. Haaste kohdistuu paitsi suunnittelijoihin myös luottamushenkilöihin, joille se merkitsee haastetta toimia eri tavalla: vähintään päätöksenteon tulisi huomioida päätök-senteon pohjana oleva aineisto, joka osallistumisen myötä on aikaisempaa laajempi ja rikkaampi. Vuorovaikutteinen kaavoitus nähdään tärkeänä tekijänä yhteiskunnan ja päätöksenteon demokratisoitumiskehityksessä. Osallistuminen on mahdollisuus lisätä demokratiaa ja kansalaisten aktiivisuutta omien asioiden hoitamiseen ja kiinnostukseen omista asioista. Tämän mukaan todellisten vaikuttamismahdollisuuksien lisääminen lisää myös vaikutta-misen halukkuutta, siis aktiivisuutta. Nykyinen suunta on oikea, vaikka kaikilla osapuolilla luonnollisesti on opittavaa, jotta vuorovaikutussuhteessa päästäisiin seuraavalle tasolle – jotta todella saataisiin syntymään dialogia osapuolten välille. Omien näkökohtien yksipuo-linen painottaminen vaivaa yhä liikaa vuorovaikutustilanteita. Kehittymisen varaa nähdään sekä suunnittelija- että päättäjäpuolella, missä vuorovaikutteisen toiminnan oppeja tulisi viedä paremmin perille. Uusiin asukassukupolviin liittyy odotusta sikäli, että niiden toivo-taan kokevan vuorovaikutuksen tutumpana, jolloin osallistuminenkin tulee luontevammak-si. Suunnittelijoiden näkökulma Mitä vuorovaikutteinen suunnittelu on suunnittelijan näkökulmasta? Kysymys on avoimes-ta työtavasta: suunnittelijat tekevät työtään mahdollisimman avoimesti, ja kaupunkilaiset voivat muodostaa kantansa ja kertoa sen suunnittelijoille. Mukana prosessissa on mo-lemminpuolisen ymmärryksen tavoite. Vuorovaikutukseen kuuluu tiedottaminen, mielipi-teiden kuuleminen, yhdessä keskusteleminen; muodot ulottuvat osallisten kuulemisesta yhteissuunnitteluun. Vuorovaikutteisella kaavoituksella ajetaan takaa uudentyyppistä kommunikatiivista suunnittelua: suunnittelu ei ole enää puhtaan professionaalinen asia, vaan enemmän keskustelevaa toimintaa, mikä vaatii paljon suunnittelijaltakin. Mainittiin, että vuorovaikutteinen suunnittelu on laajaa keskustelua ei vain asukkaiden ja kiinnostu-

56

neiden osallisten, vaan myös poliitikkojen, suunnittelijoiden, eri hallintokuntien, asiantunti-joiden sekä viranomaisten kanssa: kokonaisuus on laajempi kuin julkisuudessa on tuotu esille. Todettiin myös, että vuorovaikutus on suunnittelijan kannalta enemmänkin sitä, että otetaan tietoa vastaan: ”tärkeää on, että suunnittelija kuulee, miten asukkaat näkevät asi-an; kuunteleminen on eri asia kuin kuuleminen, se on sitä, että todella kuuntelee ja ottaa viestin vastaan. Mutta kun on kuunneltu, pitää tietää mitä tekee, siinä vaiheessa ei enää kysellä.” Mitkä ovat osallistumisen tavoitteet ja sen rooli suunnittelussa? Yhtenä tavoitteena näh-dään ymmärtämyksen synnyttäminen sen suhteen, mistä suunnittelussa on kysymys; päätöksenteko tapahtuu kuitenkin edelleen luottamushenkilöpuolella, joten vuorovaikutus ei konkreettisesti ratkaise poliittisia kysymyksiä, kuten on selvää. Maankäytön suunnitte-lun laadun nostaminen mainitaan myös tavoitteena, kun mahdollisimman moni pääsee mukaan vaikuttamaan: asukkaat ja luottamushenkilöt tavallaan haastavat suunnittelijat. Kun näkökulmia tulee enemmän esille ja harkintaan, se toki merkitsee kaavoituksen vai-keuskertoimen nostamista, mutta toisaalta nostettaessa asiat esille varhaisessa vaihees-sa myös lopputuloksen tason ajatellaan nousevan. Kyse on myös suunnittelijoiden am-mattiylpeydestä: ”Vuorovaikutus panee suunnittelijat skarppaamaan.” Vuorovaikutteisen suunnittelun merkityksestä suunnittelun laatutason nostoon ollaan tosin eri mieltä, samoin osallistumisen vaikutuksesta valitusten ja muistutusten määrän vähentymiseen. Tavoit-teeksi nostetaan myös keskustelevampi kulttuuri, jonka toteutuminen tosin nähdään pitkän matkan päässä. Vuorovaikutteisen suunnittelun katsotaan myös sitouttavan asukkaita kaupunkiin ja luovan yhteisöllisyyttä. Osallistumisen aiheiden tai sisällön suhteen yleiskaavoitus ja asemakaavoitus poikkeavat toisistaan suunnittelun näkökulmasta siten, että siinä missä yleiskaavassa käsitellään ra-kentamisen ja ylipäänsä eri toimintojen sijoittumista ja mitoitusta, on asemakaavassa kar-keasti sanottuna kysymys siitä, miten rakennetaan. Käytännössä osallistumisessa aihei-den mukainen rajanveto voi kuitenkin olla vaikeaa: esimerkiksi rakentamisen toteuttami-sesta on osallisilla usein halua keskustella myös asemakaavoitusvaiheessa. Joka tapauk-sessa on käynyt ilmeiseksi se, että asukkaat haluavat keskustella myös suunnittelun peri-aatteista ja tavoitteista. Tällöin on kysymys osallistumisen ajoittamisesta jo varsin varhai-seen vaiheeseen. Yhden näkemyksen mukaan tämä tarkoittaa vaihetta, jolloin mitään konkreettista ei vielä ole valmisteltu, jotta oleelliset suunnittelun perusteet voidaan käsitel-lä. Toisen näkemyksen mukaan ihmisten voi myös olla vaikea ottaa kantaa asioihin, jos mitään luonnosta ei ole esitetty. Jos osallistuminen kuitenkin myöhästyy liiaksi ja suunni-telma on edennyt varsin valmiiksi – tai ainakin jos suunnittelija kokee sen valmiiksi, saat-taa suunnitteleva taho puolustaa suunnitelmaa niin, ettei asukkaiden mielipide enää voi välittyä siihen. Tavoitekeskustelun tuominen osallistumisen kentälle on perusteltua: soveltuuhan vuoro-vaikutus parhaiten sellaiseen vaiheeseen, jossa tiedon oikea-aikaisuudella on merkitystä – siis kun asukasmielipide voi tosiasiallisesti vaikuttaa suunnittelun lopputulokseen. Eten-kin suuressa kunnassa, jossa osallisia on runsaasti, on periaatteellisen keskustelun to-teuttaminen esimerkiksi yleiskaavoituksessa kuitenkin menetelmällinen haaste jo pelkäs-tään tilaisuuksien järjestämisen, menetelmien valinnan ja näkökulmien kokoamisen ja yhteenvedon osalta. Toinen vaikea asia on saada osalliset käymään aitoa tavoitekeskus-telua, kun sellainen helposti jää abstraktille tasolle; tämän katsotaan sitä paitsi koskevan yhtä lailla asukkaita kuin luottamushenkilöitäkin. Tavoitekeskustelun mahdollistaminen on yhden näkemyksen mukaan selvä haaste suunnittelijoille: miten suunnittelijat pystyvät strukturoimaan asioita niin, että keskustelu koskee aidosti tavoitteenasettelua? Mahdollis-ten kehityskulkujen todelliset vaikutukset ja kytkennät kaupunkirakenteeseen olisi tällöin pystyttävä kuvaamaan.

57

Myös suunnittelijapuolella on asukkaiden tapaan sellaista näkemystä, että suunnittelu on vajavaista, jos tavoite- ja arvokeskustelua ei käydä asukkaiden kanssa. Tämän näkemyk-sen mukaan kaikkein oleellisin valinta on se kaupunki- tai yhdyskuntakäsitys, jonka pohjal-ta myöhempiä suunnitteluvaiheita tehdään: siksi kansalaiskeskustelun tulisi periaatteessa kattaa myös kysymys siitä, millaiseksi kunnan koko ympäröivä kaupunkiseutu ylipäänsä muodostuu. Tulevaisuuteen suuntautuvan tavoitekeskustelun vaikeudesta johtuen on hel-pompaa tuoda keskustelun kentälle aluevarausesityksiä kokoava kartta, jossa keskustelu saa konkreettisen sisältönsä. Esiin tuli myös näkemys, että vuorovaikutuksessa on syytä olla vaihtoehtoisia asetelmia vaikutusarvioineen, jotta syntyy järkevää keskustelua: mitä lausuntojen ja kannanottojen sisältönä voi olla, jos ne koskevat yhtä vaihtoehtoa tai var-sinkaan jos vaihtoehdon vaikutuksia ei ole esitetty? Muutenkin suunnittelun näkökulmasta vuorovaikutteiseen suunnitteluun ja osallistumiseen liittyy paljon luonteeltaan pelkästään käytännöllisiä ongelmia. Vaikeita kysymyksiä ovat muun muassa palautteen hallinta ja siihen reagoiminen, kun asukaspuolella selvästi toivotaan nopeampaa vastaamista. Säh-köisen viestinnän osalta sähköpostipalautteen hallinta ja Internetin hyödyntäminen ovat keskeisiä seikkoja, samoin tiedonsaannin helpottaminen ja tiedon esittämistapojen kehit-täminen. Kaavahankkeen suunnittelun ja projektoinnin katsotaan olevan prosessin kannal-ta keskiössä: jos prosessia ei kokonaisuutena suunnitella, myös vuorovaikutusta on vai-keaa suunnitella, mistä taas seuraa helposti aikatauluongelmia Suunnittelijoiden käsitykset eriävät siinä, missä määrin osallistumisen ja vuorovaikuttei-suuden käytäntöjen soveltaminen nykyisin toteuttaa maankäyttö- ja rakennuslain henkeä ja tavoitteita. Myönteisimmän linjan mukaan suunnittelussa ollaan jo melko pitkällä tavoit-teiden täyttymisessä, kun yhtenäinen linja saadaan muodostettua. Toisten näkemysten mukaan taas vuorovaikutteisuus ei toteudu erityisen hyvin: muodollisesti asioita tehdään, mutta monet kaavoittajat ovat edelleen ”haluttomia keskustelemaan”. On kuitenkin suun-nittelijoista itsestään kiinni, ”kuinka hyvin tulemme vastaan.” Tärkeää lain tavoitteiden ja hengen toteutumisen kannalta on, että asiat viedään keskusteluun varhaisessa vaihees-sa, jotta näissä esiin tulevat asiat voivat todella vaikuttaa lopputulokseen. Suunnittelijoiden mukaan asukkaiden palaute ja mielipiteet menevät tiedoksi päättäjille: kaikki materiaali, muun muassa asukaspalautteet ja niihin annetut vastineet, on luettavis-sa kokonaisuudessaan, mutta tärkein väline lienee kokousten listateksti, johon tärkeimmät asiat on pyritty kokoamaan. Luottamushenkilöt saavat siten varsin suuren määrän materi-aalia, ja onkin eri asia, missä määrin kullakin on aikaa perehtyä siihen. Tärkeä ja keskei-nen kysymys on tietysti, missä määrin ja miten asukkaiden antama palaute huomioidaan päätöksenteossa. Yhden käsityksen mukaan tietyssä mitassa palautteen sisältö menee läpi ja se otetaan vastaan; joskus syntyy poliittisia pakkotilanteita, joissa tiettyjä asioita otetaan huomioon, toisia ei. Osallistumisella kuitenkin nähdään olevan ratkaiseva merkitys siinä, että asioista ylipäänsä nousee laajaa kansalaiskeskustelua. Tällainen keskustelu on yhden näkemyksen mukaan herättänyt myös poliitikkoja, kun on käyty valtuustotason keskusteluja kaavoituksen sisällöstä ja periaatteista. Yhdessä näkökulmassa esille tuotiin se, että vuorovaikutteisessa suunnittelussa palautteen selkeä julkaiseminen ja sen järjes-täminen helposti omaksuttavaan muotoon on erittäin tärkeää. Tällöin palaute voi vaikuttaa luottamushenkilöihin – joita laaja informaatiotulva rasittaa – ja sitä kautta päätöksente-koon. Unohtaa ei kuitenkaan pidä, että asukaspalautteen tulisi erityisesti vaikuttaa suun-nittelijoiden kautta suoraan valmisteluun. Asukkaiden esille tuoma ongelma – tietämättö-myys palautteen vaikuttavuudesta – palautuu suunnittelijoiden mukaan ainakin osittain resurssipulaan: yksittäisiin palautteisiin vastaaminen on mahdotonta, joten käytännössä tietyssä vaiheessa täytyy kaikki palaute koota ja arvioida ja sitten vastata siihen. Osallistumisen riittävyys on suunnittelijoiden näkökulmasta suureksi osaksi resurssikysy-mys. Vuorovaikutuksen järjestäminen vie paljon suunnittelijan aikaa: suuri osa työpanok-sesta – osan mielestä liian suuri – menee vuorovaikutukseen. Suunnittelijan työnkuva on siten kiistatta muuttunut, ja suunnittelun varsinainen sisältö ja luova työskentely jäävät

58

vähemmälle. Tätä ei välttämättä pidetä myönteisenä kehityssuuntana. On myös ammatti-taitokysymys osata määritellä osallistumisen riittävyys kunkin kaavahankkeen kohdalla. Lisäksi voidaan todeta, että suuri osa hankkeista voi olla vaikutukseltaan niin vähäisiä (esim. vähäiset kaavamuutokset), ettei osallistumisen järjestäminen ole edes perusteltua. Voidaan ajatella niinkin, että on riittävää, kun ihmiset saavat tietoa ja saavat mielipiteensä esiin. Yhden näkemyksen mukaan vuorovaikutuksen tulisi olla helppoa: vaivattomuus ker-too hyvin riittävyydestä – kun tämä taso saavutetaan, voidaan vuorovaikutteisen suunnit-telun kehittämisessä puhua muistakin, syvemmälle menevistä asioista. Mahdollisuudet osallistumiseen voidaan järjestää, mutta kuntalaisten aktiivisuutta ei voida taata. Joillakin alueilla asukkaiden torjuvaksi koettu suhtautuminen suunnitteluun on johtanut myös sel-laiseen piirteeseen, että osallistumista järjestetään suuressa mittakaavassa järjestämällä asukkaille huomattavan paljon tilaisuuksia. Tällöin osallistumisen lähtökohtana ei nähdä olevan suunnitelman laadun parantaminen, vaan asukkaiden vaatimustason tyydyttämi-nen, mitä ei pidetä tarkoituksenmukaisena. Suunnittelijoiden mukaan osallistumisen – kuntalaisten – anti suunnitteluun on suunnitteli-jan saamat mielipiteet, näkemykset, vihjeet ja näkökulmat. Kaupunkilaisilla on suhde ym-päristöönsä, ja he osaavat kertoa sen, mikä heidän kannaltaan on tärkeää ja olennaista ja mitkä suunnitteluvaihtoehdot ovat enemmän tai vähemmän hyväksyttäviä. Asukkaat ja suunnittelijat ovat molemmat asiantuntijoita, mutta eri asioissa. Suunnittelija on asiantunti-ja kokonaisuuksien hahmottamisessa ja siinä, mikä on hyvä kaupunki; asukas on asian-tuntija omalla alueellaan – asukkaalla on tieto alueen kokemisesta, paikan symbolisista merkityksistä, alueen hengestä sekä arvokkaista ja arkipäivän kannalta tärkeistä asioista. Siksi asukasnäkökulma haastaa suunnittelijan tekemään mahdollisimman hyviä suunni-telmia. Eri asiantuntemusten tulee kuitenkin peilautua toisiinsa. Suunnittelijoiden mukaan niin sanottu yleinen etu on olemassa ja nimenomaan kaavoittajan vastuulla: suunnittelija kuitenkin vastaa esityksestä, kun taas päättäjän rooli on lopulta melko suljettu tai rajattu. Suuressa kaupungissa haitari asukkaidenkin asiantuntemuksessa on suuri: osallisia on ”tavallisista” asukkaista ”varsinaisiin asiantuntijoihin” – niistä, joita kiinnostaa lähinnä oma lähipiiri, niihin, jotka haluavat keskustella vaikkapa informaatio- ja kommunikaatioteknolo-giasektorin tulevaisuudesta. Erityisesti jälkimmäinen ryhmä haastaa suunnittelijan perin-teisen asiantuntemuksen, mikä on tullut ilmi useissa yleisö- ja asukastilaisuuksissa ja yli-päänsä asukaspalautteessa. Miten tähän suunnittelussa suhtaudutaan? ”Se pitää vain ottaa haasteena, oma argumentointi täytyy olla yhtä skarppia. Täytyy luottaa omaa asian-tuntijarooliin ja siihen suunnittelutehtävään, joka meillä on, tietäen, että kaikki eivät siitä pidä – mutta asetelma on välttämättä sellainen.” Asukkaiden ja suunnittelijoiden kohtaa-misissa suunnittelijaan kohdistuu usein voimakasta kritiikkiä ja voimakkaita purkauksia – vuorovaikutustilanteet ovat vaikea asia myös suunnittelijoille, joilla ei varsinaisesti ole mi-tään koulutusta tällaisten tilanteiden hallintaan. ”Täytyy vain ottaa kaikki vastaan, mitä tulee; se täytyy oppia, että pitää kuunnella, eiväthän he ole asiantuntijoita, vaan purkavat enemmän tai vähemmän tunteitaan.” Osallistuvien kuntalaisten ja yhdistysten edustuksellisuus tuli esille suunnittelijoiden haas-tatteluissa. Suunnittelun näkökulmasta osallistuvien kaupunkilaisten määrä on lopultakin melko pieni joukko aktiivisia kaupunkilaisia. Osallistumisen myös katsotaan painottuvan: niiden, joilla on jo asunto ja joiden ympäristö on kunnossa, on helppo osallistua. Ongel-mana siis nähdään se, että aktiiviset osallistuvat, passiiviset eivät. Osallistujien katsotaan usein olevan pieni joukko, jonka motiivin taustalla on selvästi oma etu. Sen sijaan ongel-maksi koetaan se, ettei esimerkiksi tulevien asukkaiden osallistumisen panosta ja mielipi-teitä saada nykyisin esiin vuorovaikutusprosessissa: ”harvoin voidaan ottaa mukaan tule-va asukas, vaan keskustellaan naapureiden ja oman reviirinsä varjelijoiden kanssa”. Toi-nen, vuorovaikutustilanteisiin liittyvä ongelma on osallisten tosiasiallinen eriarvoisuus ar-gumentoinnin ja näkemysten esiin tuomisen kohdalla: osallistujien joukossa helposti do-minoivat asiantuntijat, joiden edessä ”tavalliset” osalliset eivät uskalla kertoa omaa kan-

59

taansa. Hajautuminen pienryhmiin yhden laajan keskustelun pitämisen sijaan edesauttaa ihmisten mielipiteiden esille saantia; tarkoituksena ei voi olla muutamien ihmisten käymä keskustelu, jossa muut kuuntelevat. Ovatko eri toimijoiden käsitykset ja odotukset osallistumisesta ja vuorovaikutteisesta suunnittelusta eriävät? Suunnittelijat tuovat esille varsinkin kuntalaiset, joiden katsotaan odottavan liikaa osallistumiselta – tässä kohtaa osallistumiseen liittyy väärinkäsitys: ”on korkeampi odotus siitä mitä voi olla”. Käytännössä tämän katsotaan näkyvän niin, että osallistuvat kuntalaiset joskus ajattelevat lainmuutoksen merkitsevän oman mielipiteen huomioonottoa sellaisenaan, että onnistunut vuorovaikutus on asukkaiden näkökulman läpimenoa. Kuitenkin päätöksenteon rooli on edelleen edustuksellisella demokratialla. Asukkaat tuovat myös esille toivetta yhteissuunnittelun kaltaisesta toiminnasta. Suunnitte-lun näkökulmasta asukkaiden näkökulma on kuitenkin yksi monista, jotka pitää pyrkiä si-tomaan yhteen ja arvottamaan. Yhden näkemyksen mukaan tärkeintä on, että ihmisille annetaan tilaisuus osallistua ja että asioista tiedotetaan riittävästi. Suunnittelijat muidenkin toimijoiden lailla suhtautuvat vuorovaikutteiseen suunnitteluun eri tavoin. Vuorovaikutus tuo kuitenkin kokonaan uuden asian suunnitteluun: suunnittelijat joutuvat opettelemaan vuorovaikutustaitoja, mutta ”osa kokee sen haastavaksi, osa pelot-tavaksi”. Vuorovaikutteinen työtapa edellyttää, että suunnittelija niin sanotusti tulee ulos kammiostaan. Vuorovaikutustaitojen opettamisen katsotaan siksi olevan haaste myös suunnittelijoiden koulutusta ajatellen. Yhden näkemyksen mukaan osallistumisen ja vuo-rovaikutuksen määrä sekä sen rooli ovat nykyisin vielä melko paljon kiinni kaavoittajasta; yhtenäinen linja on vielä muodostumatta. Esille tuli myös tulkinta, jonka mukaan työtapana vuorovaikutteisuus ei ole läpäissyt suunnitteluorganisaatiota ja että virkamiesten ja suun-nittelijoiden asenne on osallistumisen suhteen erittäin kielteinen ja torjuva – tilanne voi olla ristiriitainen organisaation sisälläkin. Kuntalaisten mukaanotto suunnitteluun on aikaisem-min painottunut tiedottamiseen ja kuulemiseen, kun uuden lain ideana on kuuleminen en-nen varsinaiseen suunnitteluun ryhtymistä. Suuressa organisaatiossa kaikki tahot eivät näe laajaa keskustelua ja mielipiteiden runsautta niin myönteisenä asiana. Toisaalta esille tuli myös se, että asukkaatkin tarvitsisivat jonkinlaista koulutusta suunnittelijoiden kanssa käytäviä neuvotteluja ajatellen: asukasosapuolen kannattaa pohtia, mihin asioihin kannat-taa vaikuttaa, mitkä asiat ovat ensiarvoisen tärkeitä ja missä voidaan joustaa – tämä edesauttaisi sitä, että ”juoksuhautakeskusteluista” päästäisiin konkreettisiin ratkaisuihin. Suunnittelijoiden näkemyksen mukaan vuorovaikutus asukkaiden kanssa on ainakin jon-kin verran aidompaa kuin aikaisemmin. Aito vuorovaikutteinen suunnittelu edellyttää avoimuutta: salaisia tarkoitusperiä ei voi olla, vaan ”se pitää esittää mitä on ajateltukin”. Tosin ”aitouden” kokemus riippuu myös molemminpuolisista odotuksista: kaikkiin asukas-puolen vaatimuksiin ei voida suostua, kun suunnittelulla on omat ehtonsa ja lainalaisuu-tensa. Asukasnäkökulma on yksi monien näkökulmien joukossa. Kuten aikaisemminkin on jo todettu, aitous riippuu myös paitsi suunnittelijasta, myös kaavasta: aidon vuoropuhelun synnyttäminen voi olla kiinni suunnittelijan asenteesta, tai sitten hanke on määritelty pää-töksentekijöiden taholta niin, ettei keskustelun varaa juuri jää. Jälkimmäisessä tilanteessa osallistumisprosessi on ongelmallinen, kun välttämättä kaikkia asioita (esim. taloudelliset tekijät, maapolitiikka) ei voida tuoda julki. Suurimmassa osassa tapauksia tilanteen kui-tenkin katsotaan olevan auki siinä mielessä, että myös osallistumisprosessin järjestämi-nen on mielekästä. Onnistuneen osallistumisprosessin tai vuorovaikutuksen käsite on hankala, mutta esille tuotiin se, että välttämättä ei tarvitse olla kysymys hankkeesta, jossa asukkaiden mielipiteitä on voitu ottaa huomioon. Mittari voi olla myös kokemus siitä, että aitoon keskusteluyhteyteen on päästy. On myös huomattava, että aito vuorovaikutus voi olla myös hyvinkin kiivasta ristiriitaisten näkemysten välistä taistelua: oleellista on tuoda eriävät näkemykset esille ja keskustella niistä.

60

Missä ratkaisevat maankäyttöä koskevat päätökset tehdään suunnittelijoiden mielestä? Suunnittelun perustan ja suurten linjojen katsotaan lähtevän kunnanhallituksesta ja kun-nanvaltuustosta, mutta käytännössä lautakunnalla on merkittävä rooli yhdessä suunnitte-luviraston kanssa. Päätöksenteko on ”iteratiivinen prosessi”, mutta suunnittelukoneistolla on siinä kuitenkin vahva asema ammattivirastona. Lautakunnan ja suunnitteluviraston saumassa nähdään tehtävän melko paljon tärkeitä ratkaisuja, vaikka päätöksiä tehdään sittemmin myös hallituksessa ja valtuustossa. Suunnittelijoiden näkemyksissä tulee myös esille se, etteivät luottamushenkilöt osallistu vuorovaikutustilaisuuksiin systemaattisesti ja laajasti. Tieto tilaisuuksista menee luotta-mushenkilöille, mutta estävänä tekijänä on jo aikaisemminkin mainittu ajan puute, joka väistämättä liittyy oman toimen ohella toimitettavaan luottamushenkilön toimeen. Periaat-teessa kuitenkin asukkaiden, suunnittelijoiden ja luottamushenkilöiden kohtaamista pide-tään hyvänä ja suotavana, ja aktiivisempaa osallistumista toivotaan. On tietynlainen on-gelma, kun eri osapuolten välille ei synny keskustelua, kun varsinkin asukkaat ovat kai-vanneet yhteisiä tilaisuuksia. Joskin luottamushenkilöt saavat käyttöönsä kaikki asukas-mielipiteet ja niistä tehdyt tiivistelmät, on kasvokkain tapahtuva keskustelu aidompaa vuo-rovaikutusta. Millainen rooli luottamushenkilöllä tulisi olla keskustelutilaisuuksissa? Yhden näkemyksen mukaan puheenvuoron pitäminen on asiallista: poliitikko voi siis osallistua keskusteluun. Toisen mukaan olisi parempi, että luottamushenkilöt pitäytyisivät kuuntele-maan avauspuheenvuoron tai vastaavan pitämisen lisäksi. Kolmannessa kommentissa tuotiin esille huoli siitä, malttavatko luottamushenkilöt olla ottamatta kantaa yleisötilaisuuk-sissa. Kun esitys tuodaan lautakuntaan, sinne tuodaan muutkin näkökulmat, jolloin var-hainen kannanotto on saattanut merkitä sitoutumista johonkin ratkaisuun vajavaisin pohja-tiedoin. Luottamushenkilöiden roolin ennakoidaan ehkä hieman muuttuvan, jos he ovat aktiivisia ja haluavat osallistua arvoja päämääräkeskusteluihin. Yhden näkemyksen mukaan on luot-tamushenkilöillä kuitenkin ollut haluttomuutta osallistua; avoimeen keskusteluun tulossa saattaa olla korkea kynnys. Osallistuminen vuorovaikutustilaisuuksiin ja aito keskustelu kuntalaisten kanssa saattaa siis olla luottamushenkilöillekin vaativa tehtävä ja ainakaan se ei ole ollut perinteinen toimintatapa suomalaisessa kunnallispolitiikassa. Ongelmana näh-dään sekin, että päätöksentekojärjestelmän on ollut vaikea sitoutua pitkän aikavälin pää-töksiin, jollaisia taas esimerkiksi kaikki yleiskaavoitukseen liittyvät asiat ovat – vaalikausi-en vaikutus ja poliittisen tulevaisuuden ajattelu siis heijastuvat päätöksentekoon lyhyen aikavälin ajatteluna. Jo aiemmin tuli esille myös se, että kaivatun tavoitekeskustelun ai-kaansaaminen luottamushenkilötasolla on vaikeaa asioiden vaikeuden vuoksi, tällöin ko-rostuu suunnittelijoiden merkitys asioiden valmistelemisessa niin, että vaikeasti hahmotet-tavissa olevien asioiden yhteydet kaupunkirakenteellisiin asioihin voidaan ymmärtää myös maallikkotasolla. Suoran ja edustuksellisen demokratian yhteyden katsotaan yhden näkemyksen mukaan olevan vielä haussa: on ollut sellaista asennetta, että luottamushenkilöt eivät halua osallis-tua luottamushenkilön roolissa, kun taas kaupunkilaisten puolelta on tullut voimakkaana se vaatimus, että luottamushenkilöiden tulisi nimenomaan olla läsnä keskustelussa maan-käyttöasioista. Suunnittelijoiden näkemyksissä korostetaan sitä, että poliittinen päätöksen-tekojärjestelmä ei ole laissa muuttunut millään tavalla. Suora vaikuttaminen on kaavan valmistelua, eri näkökulmien esilletuontia, ja päätöksenteon pohjalla on laajassa, kaikki osapuolet, ei vain asukkaat kattavassa vuorovaikutuksessa saatu tieto ja mielipiteet. ”Voi olla, että innokkaasti osallistuva turhautuu, mutta ei ole päätöksentekijä. Kuitenkin hänen kantansa on taatusti tullut esille ja tietoon.” Osallistumisen vaikutus on ensinnäkin vaikut-taa suunnittelun sisältöön, jos suunnittelijat ovat hyviä kuuntelijoita, ja toiseksi päätöksen-tekijöiden ajatteluun, jos nämä ovat hyviä kuuntelijoita.

61

Suunnittelijoiden näkemyksen mukaan osallistumis- ja vuorovaikutustoiminnalle on ole-massa selvä motivaatio asukaspuolella. Erilaiset järjestöt ja yhdistykset ovat aktivoituneet: uusia intressiryhmiä syntyy vuorovaikutuksen ympärille ja monet vanhat ottavat siitä uusia tehtäviä. Vuorovaikutteinen suunnittelu tekee suunnittelusta ja päätöksenteosta demo-kraattisempaa. Yhden näkemyksen mukaan osallistumisen myötä syntyvä kansalaiskes-kustelu on hyvä, jos se hieman jarruttaa suunnittelua, varsinkin silloin kun asukkaille tär-keät arvot ja esimerkiksi taloudelliset intressit ovat ristiriidassa. Yhden näkemyksen mu-kaan on erityisesti syntynyt sellainen kategoria, joka osallistuu vuorovaikutukseen, eli sel-västi tietyt piirit kansalaispuolella ovat nousseet esiin: on nähtävissä, että tällaiset aktiivi-set osallistujat haluavat selkeästi suurempaa roolia itselleen. Yhtenä mahdollisena kieltei-senä kehityspiirteenä tai uhkana nähdään jonkinlaisen demokratiakriisin syntyminen, mi-käli odotukset ja asenteet kansalaispuolella painottuvat siihen suuntaan, että osallistumi-nen astuu myös edustuksellisen demokratian alueelle. Tässäkin keskeinen on siis kysy-mys: kuka on kansa ja kuka sitä edustaa? Toisena pelkona on mahdollinen suunnitelman laadun aleneminen, mikäli osallistuminen vie paljon aikaa: panostetaanko valtaosa re-sursseista vuorovaikutukseen, niin että lopputulos ei olekaan hyvä? Tämän näkemyksen mukaan ”kaavoittajan on pidettävä kirkkaana tavoite, hyvä ympäristö”. Vuorovaikutuksen muuttuminen itsetarkoitukseksi ilman että lopputuloksella on väliä on siis tämän uhkan ytimessä. Kolmantena mahdollisena uhkana esitettiin osallistumisen käyttö yhden asian edistämiseksi. Osallistumisen nähdään joka tapauksessa vaikuttavan suunnitteluun. Se, missä määrin vuorovaikutus lähentää osapuolten näkemyksiä, on tapauskohtaista: joissakin tapauksissa osapuolet menevät samaan suuntaan, kun taas toisissa, joissa konfliktit ovat ilmeisiä, on hyvinkin vaikea päästä eteenpäin. Vaikeutta lisää ristiriidan moniulotteisuus, siis samanai-kainen ristiriitaisten intressien läsnäolo, jolloin esimerkiksi asukasnäkökulma ei ole ainoa suunnittelussa oleva intressi. Yhdessä näkemyksessä osapuolten roolit hahmotellaan seuraavasti: Osallisen rooli on tuoda tietoa, näkemyksiä ja toivomuksia suunnittelijan käyt-töön. Tämä rooli tulee tehdä osallisille myös selväksi: vaikka osalliset pääsisivät keskinäi-seen yhteisymmärrykseen työpajassa tai pienryhmässä, päätöksentekorooli ei kuulu heil-le. Silti asukkaiden valmistelema asia on tärkeä suunnittelijoille, joiden tehtävänä on kuunnella aidosti asukasnäkemykset. Asenteiden muutos on keskiössä suunnittelijoiden kohdalla, sillä ”suunnittelija ei voi pysyä siinä käsityksessä, ettei anna periksi ja että on oikeassa”. Suunnittelijan asiantuntijan rooli ”ei ole enää ylipapin rooli, vaan pitää luottaa siihen, että tietää mistä puhuu, ja tulee argumentoida sillä lailla, että ihminen ymmärtää mistä on kysymys”. Asukaspalaute on tärkeää dokumentoida ja saattaa se päätökset te-kevien luottamushenkilöiden tietoon. Suhteessa luottamushenkilöihin suunnittelijalta edel-lytetään esityksen pohjalla olevien perusteiden esiin tuomista. Luottamushenkilön roolista tuli esille kaksi näkemystä: ensinnäkin, että luottamushenkilöelimet lopulta punnitsevat sen, onko suunnittelijan arvio intressien keskinäisestä suhteesta oikea, ja toiseksi, että päättäjien tehtävä on punnita asukkaiden käsitys omaa poliittista näkemystä vasten. Joka tapauksessa suunnittelussa on kysymys arvoista ja erilaisista käsityksistä siitä, mitä on hyvä ympäristö. Luottamushenkilöiden näkökulma Luottamushenkilön näkökulmasta vuorovaikutteisessa suunnittelussa on kysymys entistä syvällisemmästä kuntalaisten kuulemisesta kaavoituksen alkuvaiheessa, jotta heillä on entistä paremmat mahdollisuudet vaikuttaa kaavan käsittelyyn. Osallistuminen liittyy juuri valmisteluvaiheeseen, jossa osalliset tuovat syventävän näkökulman suunnitteluun. Näin tavoitteena on, että valmistelu – ja sitä kautta suunnittelun taso – paranee ja että poliitti-sessa päätöksenteossa on mahdollisimman paljon aineksia mukana. Siitä, vaikuttaako laajempi osallistuminen suunnittelun tason paranemiseen, ollaan monta mieltä. Vuorovai-kutteinen suunnittelu nähdään kolmen osapuolen välisenä yhteistyönä, jossa jokaisella on

62

omat roolinsa: kuntalaiset antavat näkemyksiä ja osallistuvat keskusteluun, luottamushen-kilöillä on päätöksentekorooli ja suunnittelijat asettuvat näiden väliin esittelijän ja aineiston kokoajan roolissa. Luottamushenkilöiden mukaan asukkaiden tulisi kyetä vaikuttamaan lopputulokseen, vaikka itse poliittisen päätöksenteon rooli ei olekaan muuttunut. Näke-mysten ja mielipiteiden ohella kuntalaisten osallistuminen osoittaa sen, millainen kaava tai suunnitelma on mahdollista saada läpi. ”Tyhmimmät asiat poistuvat”, kuten yksi luotta-mushenkilö asian ilmaisi. Myönteisenä asiana nähdään sekin, että osallistumisen myötä erilaiset ristiriidat ja ongelmat tulevat esille aikaisemmassa vaiheessa, jolloin niitä pääs-tään käsittelemään jo varhain. Näin katsoen odotetaan, että osallistuminen vähentää vali-tuksia ja muistutuksia kaikkien ristiriitaisimpia kaavoja lukuun ottamatta. Tulee muistaa, että osapuolilla on tietysti erilaisia odotuksia osallistumisen suhteen: asukkaiden ja päättä-jienkin taholla on joskus vaikea hyväksyä sitä, että päätös syntyy yhteisen järjestelmän kautta. Jonkin hankkeen tai kaavan vastustaminen voi silloin johtaa esimerkiksi tilanteen lukkiutumiseen – tällaiset ristiriidat ovat ominaispiirre vuorovaikutteisessa suunnittelussa. Yksimielisyys vallitsee siitä, että asukkaiden osallistuminen on tärkeää ajoittaa aivan suunnittelun alkuvaiheeseen. Yksi näkemys on, että mitä aikaisemmassa vaiheessa asukkaat otetaan mukaan, sitä nopeammin kaavat etenevät. Taustalla on ajatus siitä, että osallistuvat ihmiset voidaan sitouttaa suunnitteluun ja hankkeeseen, ja vaikka alkuvai-heessa eteneminen on usein hitaampaa kuin aikaisemmin, niin loppuvaihe sujuu nope-ammin. Mitä myöhäisemmässä vaiheessa osalliset tuodaan mukaan prosessiin, sitä enemmän ristiriidat kärjistyvät. Mitä pidemmälle prosessissa mennään, sitä raskaammiksi vaikuttamisasteet käyvät sekä yksittäisen osallisen että byrokratian kannalta. Siksi osallis-tuminen tulisi yhteisen käsityksen mukaan sijoittaa alun perustavoitteiden asettelun vai-heeseen lähetekeskustelun muotoon – virkamiesten aivan varhaiset ajatukset on hyvä tuoda keskusteluun. Toisaalta tuotiin esille se, että aivan tyhjältä pöydältä ei osallistumi-seen voida lähteä: tulee olla jokin luonnospohja, jota voidaan arvioida ja josta voidaan keskustella. Tältä pohjalta saadaan asukasosapuolen ideoita ja varhaisen suunnitteluide-an arviointi. Keskeistä asukasosapuolen vaikuttamisen kannalta on nimenomaan vaikut-tamisen oikea-aikaisuus: vaikuttamisen tulee tapahtua jo suunnitteluvaiheessa, koska päätöksentekovaiheessa se on jo myöhässä. Pitkään valmisteltujen asioiden purkamiseen on tällöin suurempi kynnys. Joidenkin käsitysten mukaan keskustelu suunnittelun tavoitteista ja periaatteista kuuluu osallistumisen piiriin myös yleiskaavoituksen tasolla. ”Ei voi ajatella niin, että poliitikko tai virkamies on niin itseriittoinen, että pärjää täysin omilla ajatuksillaan.” Yleiskaavatasolla visiokeskustelussa käsitellään juuri sitä, mikä näkemys osapuolilla on tietyn alueen tai koko kaupungin tulevaisuudesta. Asukkaiden peräänkuuluttama visio- ja tavoitekeskustelu kirvoitti kuitenkin muutamia kommentteja. Yhden näkemyksen mukaan esimerkiksi asu-kasyhdistykset ovat mukana lähinnä omaa aluettaan koskevissa keskusteluissa – usein vastustavassa mielessä – ilman laaja-alaisia näkemyksiä koko kaupunkia koskevista asi-oista. Toisen mukaan ongelma yleiskaavatason keskusteluissa on, että asukkaat asennoi-tuvat lähtökohtaisesti määrätyllä tavalla – useimmiten vastustavasti. Asukkaiden näke-mykset siitä, millaista kaupunkia halutaan, ovat yhden näkökulman mukaan lisäksi melko erilaisia. Saman näkemyksen mukaan luottamuselinten ”yleinen linja” suhteessa kaupun-gin kehittämiseen on varsin yksimielinen – tämän mukaan luottamuselintasolla ei ole suu-rempia ristiriitoja. Se, miten asukkaat voidaan ottaa mukaan yleiskaavatason tavoite- ja arvokeskusteluihin, vaihtelee päättäjien näkemyksissä. Keskustelua ylipäänsä tulee toki käydä, mutta ”ei sitä voi joka paikassa käydä, koska lopputulos olisi joka paikassa erilai-nen”. Toisen näkemyksen mukaan yleiskaavoituksen elementeistä – kehityskuvasta ja alueidenkäyttösuunnitelmasta – tulee keskustella asukkaiden kanssa: ne tulee tuoda osal-listumiskierroksella keskusteluun ja olla koko tämän ajan avoimia muutoksille, minkä kes-kustelun jälkeen niistä vasta lopullisesti päätetään. Yhden kommentin mukaan osallistu-misen arvioinnissa – onko se ollut hyvää tai huonoa ja kohdistunut oikeisiin asioihin – tu-lee ottaa huomioon suunnitteluun sisältyvä valtataisteluelementti, joka kiteytyy kysymyk-

63

seen siitä, kuka päättää. Osallistumisen tulkinta ei siksi ole koskaan objektiivista minkään osapuolen taholta. Luottamushenkilöiden yleisenä näkemyksenä on, että lain henki ja tavoitteet toteutuvat maankäytön suunnittelussa. Kuitenkin näkemykset osallistumisen vaikutuksesta suunnit-teluun ja päätöksentekoon vaihtelevat. Yhden näkemyksen mukaan kuntalaisen mielipide on hyvin selvillä ja se otetaan ehdottomasti huomioon päätöksenteossa: palautteet käy-dään huolellisesti läpi ja osallistuminen toimii pääsääntöisesti hyvin. Toisen näkemyksen mukaan asukasmielipide otetaan kohtuullisesti huomioon, varsinkin isommissa ja laajem-missa asioissa; toisaalta on asioita, joissa palautetta ei niin hyvin huomioida: ”naapurit aina valittavat”. Esille tuli mielenkiintoinen näkemys asukasvastustukseen liittyen: ”jos aina vastustetaan, vastustuksella ei ole mitään merkitystä, se menee aina ohi”. Kolman-nen näkemyksen mukaan taas asukasosallistumisella on ollut liian vähän vaikutusta, jos-kin vaikutus ja mielipiteiden huomioonottaminen ovat kasvaneet vuosien varrella. Tämän mukaan asukkaiden vaikuttamispyrkimykset törmäävät sekä suunnittelijoiden että päätök-sentekijöiden kuuntelemattomuuteen: ongelma on, että ”kuullaan, muttei kuunnella”. Kritii-kissä todetaan, että päätöksentekovaiheessa monet päättäjät ovat ”umpikuuroja”, ettei lainkaan oteta huomioon sitä, mitä mieltä asukkaat ovat. Tähän kuuntelemattomuuteen liittyen esitettiin, että usein kun jollain kaavalla on sekä puolustajia että vastustajia, pää-töksenteossa vedotaan siihen, ettei asukasmielipidettä ole olemassa. Tämän mukaan asukasmielipiteeseen on päätöksentekijänkin vaikea vedota, ellei se ole yhtenäinen. Voi-maa olisi vasta sillä, että asukkailta tulisi yksi hyvin selkeä näkemys: poliitikkojen olisi vai-keampi vedota siihen, ettei asukasnäkemystä tiedetä tai ettei se ole yksimielinen. Asu-kasnäkemyksen ollessa yksimielinen kuuntelemattomuus näkyy selvemmin ja antaa myös asukkaalle paremmat mahdollisuudet seurata päätöksenteon herkkyyttä osallistumiselle. Luottamushenkilönäkemyksen mukaan osallistumisen riittävyys on vaikea kysymys. Voi-daan ajatella, että sellaisissa laajoissa ja pitkäkantoisissa asioissa, jollainen esimerkiksi yleiskaavoitus on, asukkaiden osallistumisen tarve on ”päättymätön”. Maankäyttö- ja ra-kennuslain osallistumissäädöksiä kritisoidaan tässä yhteydessä kahdesta syystä: ensin-näkin laki ei rajaa osallisia tai määrittele niitä selkeästi ja toiseksi se ei määrittele osallis-tumisen riittävyyttä. Uhkana nähdään myös lukkiutuvien tilanteiden syntyminen suunnitte-lussa ja päätöksenteossa: ”Jos vain keskustellaan, niin eihän päätöksiä koskaan synny.” Miten luottamushenkilöt näkevät asiantuntijuuden suunnitteluissa? Osallisen anti suunnit-teluun on tuoda laaja, monipuolinen tarkastelu: suunnittelija saa uusia ajatuksia, näke-myksiä ja mielipiteitä. Asiantuntemusta suunnittelussa katsotaan olevan sekä suunnitteli-joilla että asukkailla, mutta hieman eri asioissa. Siinä missä suunnittelijan nähdään hallit-sevan kokonaisuudet, pitkän aikavälin suunnittelun, yhteisen edun, kaavataloudelliset näkökohdat ja niin edelleen, asukas on asiantuntija omassa asuinympäristössään. Virka-miehen vastuulla on aina viedä prosessia eteenpäin – yhdessä luottamushenkilöiden kanssa. Yhden näkemyksen mukaan asukaspuolelta esitettyjen argumenttien laatu on usein ratkaiseva siinä, miten asioita saa niin sanotusti läpi: ”se on kiinni siitä, osaako ar-gumentoida vai ei, näkeekö kokonaisuuksia, tunteeko tarpeet”. Yleisen edun olemassa-oloon suhtaudutaan kahdella tavalla. Yhden näkökulman mukaan yleinen etu on jollain lailla olemassa ja myös määriteltävissä esimerkiksi ”kaupungin eduksi” tai ”veronmaksaji-en eduksi”. Vastuun nähdään olevan suunnittelijoilla ja päättäjillä. Toisen näkemyksen mukaan yleinen etu –argumentin käyttöön tulee suhtautua varauksella: argumentilla voi-daan jyrätä läpi mitä vain. Yhden esimerkin mukaan ”paikallisesti aktiiviset näyttävät edel-lyttävän yleisen edun huomioimista siten, että haitalliset asiat ovat jossain muualla.” Luottamushenkilöpuolella osallistujien edustuksellisuus herättää myös keskustelua. Yksi esille nousseista kysymyksistä on luottamushenkilölle tulevan asukaspalautteen edusta-vuus: tämän mukaan palaute tulee erityisesti aktiivisilta kuntalaisilta, joiden mielipiteen katsotaan saattavan olla ”hiukan erilainen kuin yleinen mielipide”. Saman katsotaan kos-

64

kevan myös asukas- ja kaupunginosayhdistyksiä: niiden virallinen mielipide ei ehkä vas-taa alueen asukkaiden mielipidettä, kun mielipiteenmuodostus ei välttämättä toimi demo-kraattisesti yhdistyksen sisällä. Taustalla ehkä todellisuudessa vaikuttaa useampia, eriä-viä mielipiteitä, ja vain jotkut niistä valikoituvat viralliseen kannanottoon. Tämä viittaa siis yhdistysten sisäiseen valtaulottuvuuteen: kenen kanta on virallinen kanta? Voi olla myös niin, että tietyllä alueella on useampia asukasyhdistyksiä, joiden keskinäiset näkemykset eivät aina ole samat. Tällöin alueelta ei viestity yhtä selvää mielipidettä, mikä edellä esite-tyn mukaisesti vaikuttaa myös mielipiteiden huomioon ottamiseen päätöksenteossa: polii-tikoille ja virkamiehille tavallaan annetaan vapaus valita, mitä näkemyksiä tuetaan ja ote-taan huomioon. Yhden näkemyksen mukaan tosin edustavuuskysymyksen ei pitäisi olla ongelma, vaan esitetylle mielipiteelle tulisi antaa arvo joka tapauksessa, oli se sitten vaik-ka vain yhden henkilön kanta. Tämän mukaan luottamuselimissä tulee usein esiin vähät-televä kanta, jossa argumentoidaan kaupunginosayhdistysten toiminnassa painottuvan tietynlaisten aktiivien ”päteminen” toiminnan kautta. Osallistuva ”kansalaismassa” ei ole siis välttämättä homogeeninen ja yhtenäinen. Yhtenä osallistumiseen liittyvänä ongelmana nähdään esimerkiksi se, että ”tavalliset asukkaat” puuttuvat esimerkiksi yleisötilaisuuksista: ”paikalle tulevat yleensä äänekkäimmät”, jotka saattavat liialti dominoida tilannetta. Taustalla katsotaan vaikuttavan muun muassa sen, että osallistuminen koetaan asukaspuolella vielä paljolti muodollisuudeksi, jolla ei todelli-suudessa ole vaikutusta. Aggressiivisten kannanottojen katsotaan tavallaan syrjäyttävän ja jättävän pimentoon muita kannanottoja, jolloin kääntöpuolena voi olla, etteivät virkamie-hetkään koe, että mielipiteitä tarvitsisi ottaa huomioon. Oleellinen kysymys onkin, miten saada ”tavalliset ihmiset” liikkeelle ja heidän mielipiteensä esiin. Osallistumisen vaikuttamisessa nousee esille keskeinen kysymys siitä, mitä asukasmieli-piteen huomioon ottaminen tarkoittaa: jos esimerkiksi rakentamisen vastustaminen on laajaa ja asukasmielipiteen ottaminen merkitsee rakentamisen mahdollisuuden poissul-kemista, mitä lopulta jää jäljelle? Tällöin mahdollisena kielteisenä kehityspiirteenä näh-dään vuorovaikutteisen suunnittelun johtaminen lukkiuttaviin tilanteisiin. Yhden näkemyk-sen mukaan esimerkiksi rakentamisen vastustamiseen tulisi vastata siten, että ”kaupungin tasolla päätetään niin sanotut pyhät alueet, joihin ei missään oloissa kosketa – silloin kau-punkilaisille tarjotaan sellaista, joka on ja pysyy”. Sama voidaan toteuttaa pienemmässä, kaupunginosittaisessa mittakaavassa, ja asukkaat itse voisivat olla mukana etsimässä rakentamiseen soveltuvia paikkoja. Periaate ”nämä säilytetään, mutta sitten rakennetaan jonnekin muualle” voisi mahdollistaa rakentavan keskustelun suunnittelussa. Yhden nä-kemyksen mukaan kuntalaisten suunnittelun kritiikki lähtee yleensä vain yhdestä näkö-kulmasta. On syntynyt taistelutilanteita, jotka ovat ”syntyneet puolustamaan sellaista, mitä ei ole esitetty”. Se, että suunnittelussa esitetään alueiden rakentamismahdollisuuksia tut-kittavaksi, ei merkitse vielä päätöstä siitä, että näin tultaisiin esittämään tai päättämään, mitä ei välttämättä aina ymmärretä asukaspuolella. Vastustavalle osapuolelle näyttää ole-van tärkeää se, ettei jotakin vaihtoehtoa voitaisi edes tutkia. ”Jos joku vastustaa jotakin, niin on tärkeää, että ei edes voitaisi tutkia. Kaikesta pitää kuitenkin pystyä keskustele-maan ja erilaisen informaation ja mielipiteiden kautta siilautuu oikea päätös, on tavallaan epädemokraattista toimintaa yrittää vaikuttaa siihen, ettei joitakin asioita saa tutkia tai uu-sia ajatuksia saa esittää, koska voi olla omaa tavoitetta vastaan. ” Pitäen mielessä suun-nittelun arvosidonnaisuuden tällaisetkin reaktiot tulisi ymmärtää, mutta ne tulee asettaa oikeisiin mittasuhteisiin. Suunnittelun poliittisuus merkitsee sitä, että ”suunnittelun vastus-tajalla on ihan validit argumentit, mutta hän painottaa niitä eri tavalla kuin toinen – ei ole oikeaa tai väärää”. Luottamushenkilöiden mukaan osallistumiseen maankäytön suunnittelussa suhtaudutaan enimmäkseen myönteisesti: sen merkitykseen on kypsytty eikä sitä pidetä vain pakollise-na osatekijänä suunnittelussa. Tosin esiin tuli sellainenkin näkemys, että myös luottamus-henkilöpuolella on kielteistä suhtautumista ja asennoitumista: saatetaan ajatella, että kun-

65

talaisten osallistuminen on jollakin tavalla häiriöksi päätöksenteolle. Vaikka kielteisempi asennoituminen ei vaikutakaan vuorovaikutuksen järjestämiseen, voi se vaikuttaa kuiten-kin asukaspalautteen käsittelyyn ja mukaanottoon päätöksenteossa. Luottamushenkilöi-den odotuksissa näkyy myös odotus kansalaisnäkökulman aktiivisemmasta esilletulosta ja vaikuttamisesta: olennaista on, että osallistuminen myös vaikuttaa lopputulokseen. Nykyi-sellään vuorovaikutteisen suunnittelun katsotaan luonnollisesti vielä olevan opiskelu- ja harjoitteluvaiheessa puolin ja toisin: kehitettävää on, jotta vuorovaikutuksesta saadaan työkalu, joka tuo suunnitteluun sen, mitä sillä milloinkin tavoitellaan. Onnistumisen katso-taan olevan kiinni paitsi asukkaista, joilta edellytetään aktiivisuutta, myös siitä, miten asukkaille suunnittelusta kerrotaan ja miten saadaan synnytettyä luottamus siihen, että osallistumisella on oikeasti merkitystä: osallistuminen ei voi olla vain kuulemista ilman kuuntelua, vaan sillä tulee olla vaikutusta. Se, mikä tulee esille myös poliitikkojen haastat-teluissa, on asukasosapuolella nähdyt liialliset odotukset osallistumisen suhteen, kun osallistumisen katsotaan tarkoittavan oman mielipiteen läpimenoa. Luottamushenkilöiden näkemykset selvästi jakaantuvat sen suhteen, syntyykö suunnitte-lun osapuolten välille aitoa vuorovaikutusta. Myönteisen kannan mukaan näin on: suunnit-telijat ovat avoimia keskustelulle ja herkkiä kuulemiselle. Osallistumisessa ei ole suurem-pia ongelmia, ja osapuolet pyrkivät löytämään keinoja siihen, miten löydettäisiin yhteisesti paras mahdollinen ratkaisu. Vastakkaisen näkemyksen mukaan aitoa vuorovaikutusta ei vielä ole: osapuolten todellista kohtaamista ei tapahdu. Yhtäältä virkamiesten katsotaan pitävän jäykästi näkemyksistään kiinni, ja toisaalta asukaspuolella vastustus tuntuu koh-distuvan kaikkeen ympäristössä negatiiviseksi koettuun muutokseen. Puolin ja toisin tulisi siis olla halukkuutta ja kykyä kompromissien tekoon. Avoimuuden puuttumisen taustalla nähdään vuorovaikutteisen suunnittelukulttuurin nuoruus: esimerkiksi virkamiehet ja polii-tikot ovat vielä suureksi osaksi ”vanhan koulukunnan” mukaisia ajattelijoita, joten vanha toimintakulttuuri voi toimia vielä jonkin verran jarruna. Esitettiin myös, että paikallisille toi-mijoille saattaisi olla hyvä taata enemmän resursseja, esimerkiksi henkilökuntaa, jotta niiden toimintaan tulee ammattimaisuutta. Keskeisin kehittämisen tarve vuorovaikutteises-sa suunnittelussa katsotaan olevan menetelmien, käytäntöjen ja prosessin kohdalla – ky-symys on siis menettelytapojen kehittämisestä. Tärkeäksi vuorovaikutteisen aitouden kannalta katsotaan se, että suunnittelussa olisi foorumeita, organisoituja, vakavia tilantei-ta, joissa niin kansalaiset, suunnittelijat kuin poliitikot keskustelevat vakavasti asioista suunnittelun viemiseksi eteenpäin. Luottamushenkilönäkemyksissä maankäytön vallan katsotaan jakautuneen sekä suunnit-telijoille että luottamushenkilöille. Poliittisista päätöksentekoelimistä keskeisessä roolissa on ”lähivallan” käyttäjänä lautakunta, jonka kautta valtuusto käyttää valtaansa. Toisaalta merkittävään asemaan luottamuselinten rinnalle nostetaan suunnitteluvirasto, joka osan mukaan kuitenkin on tärkein suunnittelun ohjaaja valtuuston roolista huolimatta. Vuorovai-kutteisuuden ja osallistumisen näkökulmasta päätöksenteon esittelijän rooli on keskeinen, koska osallisten kannanotot arvotetaan siinä. ”Sinänsä vallan sijoittuminen virastoon ei ole paha asia, kunhan vallankäyttäjä on kohtuullinen. Virkamiehen tulisi olla neutraali, vaikka on aika inhimillistä, ettei niin aina ole.” Koulutustason noustessa ihmiset kuitenkin ovat aktiivisempia, kiinnostuneempia ja paremmin selvillä asioista – tätä myötä myös virkamie-hen mahdollisuus tehdä asioita ”omin päin” vähenee. Miten luottamushenkilöt itse näkevät oman roolinsa osallistumisessa? Yleisen näkemyk-sen mukaan päättäjät osallistuvat vuorovaikutustilaisuuksiin ”yllättävän vähän”, ”liian vä-hän” ja ”vaihtelevasti”: toisinaan aktiivisemmat osallistuvat tietyltä alueelta tai jonkin ai-heen perusteella. Kuntalaisen ja päättäjän kontaktissa katsotaan olevan kehittämisen va-raa: poliitikon luottamus lähtee kontaktista. Vuorovaikutus on ehkä mennyt liiaksi virka-miesten ja asukkaiden väliseksi keskusteluksi. Luottamushenkilöt tulisi saada valmistelu-prosessiin ajoissa, samaan aikaan kuin itse asukkaatkin. Mistä vähäinen osallistuminen sitten juontaa? Oman toimen ohella tapahtuva luottamustoimen hoito vaikuttaa siten, ettei

66

päättäjällä löydy välttämättä aikaa tilaisuuksiin osallistumiseen. Tällöin asukaspuolellakin suhtaudutaan helposti kielteisesti ajatellen, ettei päättäjä ole kiinnostunut kuulemaan pa-lautetta. Ajan löytämisen vaikeus tekee osallistumisesta raskasta myös luottamushenkilöl-le. Toiseksi osallistumattomuuden syyksi mainitaan se, että tilaisuudet on usein varattu sellaisiksi ajoiksi, ettei luottamushenkilö tahdo päästä niihin. Ajan järjestäminen on siten keskeinen kysymys luottamushenkilön osallistumista ajatellen: tilaisuudet pitäisi mahdolli-suuksien mukaan suunnitella kauan etukäteen, jotta mahdollisimman monen osallistumi-nen olisi mahdollista. Kuntalaisen ja luottamushenkilön kohtaamisessa jälkimmäinen saa kansalaispalautteen ja kuulee, mitä mieltä ihmiset ovat. Yhden näkemyksen mukaan monet ovat politiikassa asuinalueensa äänillä, ja silloin on luontevaa, että ollaan alueen tilaisuuksissa mukana. Onko luottamushenkilö tällaisessa tilanteessa mukana asukkaan vai päättäjän roolissa? Näkemyksiä on kumpaankin suuntaan. Tällöin joka tapauksessa voi syntyä avoin yhteys paikallisten asukkaiden ja paikallisen poliitikon välille. Esille tuli myös ajatus siitä, että kun-talaiset voisivat olla aktiivisemmin yhteydessä valtuutettuihin periaatteella ”minun edusta-jani”, jolloin valtuutetut myös tietäisivät, ketkä heidän äänestäjiään ovat. Vastakkaisen näkemyksen mukaan poliitikkojen on ymmärrettävä, että he ovat ylipäänsä asukkaiden, eivät tietyn alueen edustajia. Osallistumisen kautta nähdään jossain määrin syntyneen tällaisia ”aluepuolueita”, joiden alueellinen luonne näkyy politiikassa. Toisen näkemyksen mukaan taas kuntalaisen ja valtuutetun yhteys on nykyisellään riittä-vä eikä luottamushenkilö voi juurikaan enempää osallistua kuin vastaanottamalla asukkai-den palautetta ja mielipiteitä. Kun asukashaastatteluissa tuli esille näkemys valtuuston roolin heikkoudesta, ei yhden näkemyksen mukaan valtuusto ole ”kumileimasin”: asioita valmistellaan pyrkien ennakoimaan niin, että valtuustoon tuleva päätös on hyväksyttävis-sä. Millainen rooli päättäjällä sitten tulisi olla vuorovaikutustilaisuuksissa? Yhden näke-myksen mukaan poliitikon rooli on kuunnella ja vastaanottaa keskustelussa esiin tulevia näkemyksiä. Poliitikolla ei siis saisi olla puheoikeutta. Toisen näkemyksen mukaan päättä-jä voi antaa prosessista jotakin informaatiota osallisille ja myös ottaa kantaa tiettyihin ky-symyksiin, jos on siihen valmis. Kolmannessa näkemyksessä painotetaan sitä, että polii-tikko ei saa ottaa kantaa aikaisessa vaiheessa: ”tulisi olla rohkeutta sanoa keskusteluja asukaspainostuksessa, että nyt keskustellaan ja kootaan näkemyksiä, ja sitten niitä harki-taan ja punnitaan, ja sitten tehdään päätökset”. Tässä mielessä osallistuminen vuorovai-kutustilanteisiin vaatii päätöksentekijältä rohkeutta. Luottamushenkilöllä voisi yhden nä-kemyksen mukaan olla rooli myös yleisötilaisuuksien vetäjänä. Luottamushenkilönäkemyksissä tuodaan esille se, että edustuksellisen demokratian teh-tävänä on tehdä päätökset myös maankäyttöasioissa. Vuorovaikutteisessa kaavoitukses-sakin tavoitteena tulee olla pyrkiä neuvotteluteitse etsimään ratkaisuja – tämä on riittävä suoran demokratian toteutumistie. Yhden näkemyksen mukaan edustuksellisen demokra-tian rinnalle on vaikea tuoda mitään epävirallista tai virallista kansalaisvaikuttamisen ka-navaa, joka menisi edustuksellisen demokratian yli. Demokratiaa voidaan toki kehittää – esimerkiksi edustuksellisuuden alueellista pohjaa voidaan uudistaa – mutta edustuksellis-ta järjestelmää oikeampaa päätöksentekomekanismia ei voi olla. Suora demokratia maankäytön suunnittelussa parantaa kansalaisten osallistumismahdollisuuksia ja par-haimmillaan parantaa tuloksena syntyviä suunnitelmia. Kansalaisosallistumisen muodostama suora demokratia ja edustuksellinen demokratia vertautuvat voimakkaasti toisiinsa luottamushenkilöiden näkemyksissä. Siinä missä poliit-tiset päättäjät on valittu vaaleilla – mitä kautta heillä on kansalaisten luottamus ja laajojen piirien valtakirja – vuorovaikutusprosessissa olevien kansalaisosapuolta edustavien kan-salaisluottamusta ei ole millään tavalla mitattu. ”Erilaiset ryhmät voivat järjestäytyä ja il-moittautua osapuoliksi, mutta niiden edustavuus askarruttaa.” Tähän liittyen tuodaan esil-le, että tulisi etsiä mahdollisuuksia saada esille myös ne näkemykset, jotka eivät tule esille

67

vuorovaikutusprosessissa. ”Ne, jotka ovat osapuolia vuorovaikutusprosessissa, ovat aktii-visia, vahvoja vaikuttajia, jotka monta kertaa ajavat omaa etuaan; jos päättäjät pelkästään tukeutuvat tähän, kehitys vinoutuu pitkän päälle ja tulee vahvojen yhteiskunta.” Laajojen kansalaisryhmien näkemysten esille saaminen nähdään tärkeäksi. Tähän liittyen kaupun-ginosa- ja asukasyhdistysten toivottaisiin voivan kehittyä sellaisiksi osapuoliksi, joilla on laaja kansalaisluottamus: yhdistysten tulee itse kehittää toimintaansa niin, että niiden hal-lintoelimet asukkaiden mielipiteen hankkiessaan toimisivat demokratian pelisääntöjä nou-dattaen. Tällöin päättäjä voisi luottaa siihen, että mielipide, jota yhdistykset edustavat, todella edustaisi kaupunkilaisten mielipidettä. Toisen näkemyksen mukaan edellä kuvattu tilanne synnyttää helposti epädemokraattisuutta, kun mielipide keskittyy joko hyvin aktiivi-sille, paljon aikaa omaaville tai äänekkäille ihmisille, jotka ovat ”omineet itselleen puheval-lan, jota ei ole heille erityisemmin annettu”. Vuorovaikutteisessa suunnittelussa katsotaan siksi tarvittavan luoda jonkinlaiset pelisäännöt sille, miten sekä yksittäisten ihmisten että yhdistysten mielipiteisiin suhtaudutaan: millainen painoarvo kullekin annetaan? Muuttaako osallistumisen painottaminen mitään maankäytön suunnittelussa luottamus-henkilöiden mukaan? Näkemyksiä on useampia. Yhden mukaan asiat hoidetaan ainakin muodollisesti eri tavalla kuin ennen; tässä näkemyksessä muutos on tapahtunut lähinnä muotomääräysten tulemisen kautta, kun ”on pakko tehdä eri tavalla”. Toisenlaisen näke-myksen mukaan kehitys on menossa suotuisaan ja itsestäänselvään suuntaan: kysymys on tiedon ja informoinnin lisäämisestä, mikä ei vie valtaa pois luottamushenkilöiltä. Uuden lain katsotaan myös haastavan muutokseen: se, mitä vuorovaikutteisen suunnittelun on teoriassa ajateltu olevan, voi myös toteutua. Toisaalta vuorovaikutteisuuden korostuminen nähdään myös suunnittelu- ja päätöksentekokulttuurissa tapahtuvana aaltoliikkeenä: nyt mennään selvästi tiettyyn suuntaan, mutta kokemusten karttumisen myötä suunta voi jat-kossa olla myös toinen – lainsäädännönkin tasolla. Näin katsottuna nähdään, että on ole-massa riski, että vuorovaikutteisuuden korostamisessa mennään liian pitkälle. Osallistu-minen saattaa tehdä prosessista ”raskaan, pitkän ja vaivalloisen”, joka vie enemmän kuin tuo – tämä nähdään riskinä erityisesti, jos samoja asioita käsitellään sekä yleis- että ase-makaavatasolla. Toisena uhkakuvana tuotiin esille valituskulttuurin syntyminen, jos valit-taminen lisääntyy, kun mieleistä päätöstä ei saada läpi – ”juridisen taistelutantereen luo-minen”, jossa ei kunnioiteta demokraattista päätöksentekojärjestelmää. Luottamushenkilöiden näkemyksissä vuorovaikutteisen kaavoituksen katsotaan lisäävän suunnittelun ja päätöksenteon demokraattisuutta. Tätä kautta sillä on merkitystä myös kansalaisyhteiskunnan kehittymiselle – vaikka kaikki eivät lähdekään mukaan osallistu-maan. Osallistumisessa voi olla ”hyviä tyyppejä, jotka hoitavat asian muiden puolesta”. Osallistumisen kautta suunnittelussa tulee esiin kysymyksiä, joita joudutaan prosessissa harkitsemaan; vaikka osallisen toive ja tahto ei välttämättä toteudu, niin niissä tuotuja asi-oita on kuitenkin käsitelty. ”Paikallisen näkemyksen ja yleisen edun välisen ristiriidan hoi-taminen on poliittisen päätöksenteon tehtävä.” Näkemyksissä tuotiin esille se, että osallis-tumisessa on kuitenkin kysymys uudesta asiasta, johon ei vielä ole olemassa mitään yh-tenäistä toimintamallia. Toimijoiden rooleihin liittyen tuotiin esille se, että on tärkeää tehdä eri osapuolille niiden roolit selväksi, jotta osallistumiselta ei omalla kohdalla odoteta sel-laista, mikä ei kuulu omaan rooliin. Kysymys on valtataistelusta suunnittelussa: uuden mallin myötä haetaan uusia rajoja; vaikka laki määrittää rajat, käytäntö ohjautuu johonkin suuntaan. Jos odotus on väärä suhteessa todellisuuteen, syntyy turhautumista ja kiinnos-tus osallistumiseen vähenee. Toistaiseksi osallistumisprosessissa on vielä epäselvyyttä juuri suhteessa rooleihin; pelisääntöjen sopiminen on tärkeää, mutta vielä kesken.

68

Seuraavassa taulukossa esitetään yhteenveto niistä ongelma- ja ristiriitaulottuvuuksista, joita haastatellut asukkaat, suunnittelijat ja luottamus-henkilöt näkevät liittyvän eri osapuolten toimintaan sekä osallistumisprosessiin. ASUKKAAT SUUNNITTELIJAT LUOTTAMUSHENKILÖT

ASUKKAIDEN

TOIMINTA

liian nurkkakuntaisia näkemyksiä osaavatko asukkaat olla aktiivisia? kenen ääni osallistumisessa kuuluu? edellyttääkö tasa-arvoinen dialogi resursse-

ja ja/tai määrärahoja kansalaisjärjestöille? kansalaisvaikuttamisen tulisi olla voimakas-

ta, jotta voisi kilpailla virkamieskoneiston kanssa

liian suuret odotukset osallistumiselta osallistuvien määrä pieni: määrän riittä-

vyys? osallistuvilla usein oma etu taustalla aktiiviset osallistuvat, passiiviset eivät vuorovaikutustilanteissa tietyt ihmiset do-

minoivat yhdistyspuolella puutteelliset neuvottelutai-

dot kuinka monen mielipidettä esitetty mielipide

vastaa? asukasosapuolen/-yhdistyksen edustavuus miten saadaan mukaan ”oikea” osallinen

(esim. tuleva asukas) ”auktoriteettiosalliset” dominoivat ”tavallis-

ten osallisten” kustannuksella ”aggressiiviset” alueet edellyttävät liikaa

vuorovaikutustilaisuuksia osallistumisen käyttö yhden asian edistämi-

seksi asukkaat heterogeeninen massa: odottavat

ja haluavat eri asioita

osallistuvien kansalaisluottamusta ei ole mitattu; puhevaltaa ei ole saatu mistään

osallistujien/palautteen edustavuus askar-ruttaa: kenen mielipide?

mikä on laaja/yleinen mielipide? osallistuminen keskittyy aktiivisille ja vah-

voille aggressiiviset kannanotot syrjäyttävät ”jär-

kevät” kannanotot miten saada esiin laajojen joukkojen, taval-

listen ihmisten, näkemykset ja mielipiteet? mikä painoarvo annetaan yksittäisten ihmis-

ten ja yhdistysten mielipiteille? osallistuminen koetaan oman mielipiteen

läpimenoksi yhdistyksissä vastakkaisia näkemyksiä asukkaat kokevat, ettei osallistumisella ole

vaikutusta yhdistyksillä/paikallisilla toimijoilla liian vä-

hän resursseja asukkaiden vastustus usein varjo-

nyrkkeilyä: todelliset syyt peitetään eri pe-rusteilla

SUUNNITTELIJOIDEN

TOIMINTA

asenteet torjuvia asukkaan asiantuntemusta vähätellään ja

se koetaan uhkana NIMBY-argumentin käyttö asukasmielipi-

teen vähättelemiseksi oman asiantuntemuksen korostus osallisen panos ei välity suunnitelmiin; ei

kuunnella, suunnitteluviraston esitys pysyy erillään asukkaiden panoksesta

virkamiehen poliittisuus

kulttuuri ei ole muuttunut hallinnon sisällä asenteet kielteisiä ja torjuvia työtapa ei ole läpäissyt organisaatiota keskustelua ei käydä suunnittelu-

organisaation sisällä vuorovaikutus vie paljon aikaa uusi työtapa voi olla kova paikka suunnitteli-

jalle (ei koulutusta) hallintokuntien väliseen vuorovaikutukseen

ei kapasiteettia

asenteet kielteisiä ei kuulla asukkaita riittävästi asukaspalautetta voidaan käyttää esittelyis-

sä valikoivasti hallintokuntien välinen yhteistyö vaikea ympäristönäkökulman puutteellisuus virkamiehen poliittisuus

69

ASUKKAAT SUUNNITTELIJAT LUOTTAMUSHENKILÖT

SUUNNITTELIJOIDEN

TOIMINTA (jatkoa)

osallisen palautteesta ei tehdä johtopäätök-siä ja saateta niitä päättäjien tietoon

ennen osallistumista saatetaan jo tehdä tärkeitä valintoja, jotka rajaavat joitakin vaih-toehtoja pois

valta virkamiehillä suunnitteluorganisaation sisäinen vuorovai-

kutus heikkoa suunnittelun näkemys kaukana asukkaan

näkemyksestä asukasyhdistysten edustavuuden kyseen-

alaistaminen

LUOTTAMUS-HENKILÖIDEN

TOIMINTA

luottamushenkilöt eivät osallistu vuorovaiku-tustilanteisiin, yhteys asukkaisiin ei riittävä

esityksissä/kannanotoissa näkyy poliittisen tulevaisuuden ajattelu

pelko, että osallistumisen panos ajaa ohi päätöksentekojärjestelmän

eivät aina muista, että edustavat asukkaita asukasyhdistysten edustavuuden kyseen-

alaistaminen valtuuston passiivisuus ja heikkous; valtuus-

to päättänyt niin kuin virkamiehet halunneet luottamushenkilöillä kova luottamus virka-

miehiin: uskovat esityksiin päätöksentekijöiden kiire: ei aikaa tutustua

palautteeseen, asukkaiden mielipiteen saanti riippuvainen esittelystä

saavatko luottamushenkilöt välttämättä suunnittelijoille annetun palautteen?

osallistuminen ei voi toimia, jos päätöksen-tekojärjestelmä ei muutu

luottamushenkilöt eivät näe, onko asukkai-den kanta otettu suunnitelmissa huomioon

luottamushenkilöt osallistuvat liian vähän poliitikot arkoja keskustelemaan asukkaiden

kanssa arvoista ja tavoitteista päätöksentekojärjestelmän ongelmana, ettei

haluta sitoutua mihinkään avoin keskustelukulttuuri uutta myös luot-

tamushenkilöille poliitikot vaikea saada käymään abstraktia

tavoitekeskustelua suunnittelua hyödyttä-västi, lähetekeskustelut abstrakteja

tavoitekeskustelu joskus poliittisesti väritty-nyttä

miten paljon luottamushenkilö ehtii tutustua asukaspalautteeseen?

malttaako luottamushenkilö olla ottamatta kantaa liian varhaisessa vaiheessa?

asennevammoja, jotka vaikuttavat palaut-teen käsittelyyn ja huomioimiseen

asukkaiden viestiä ei kuulla luottamushenkilöillä vähättelevää asennoi-

tumista asukasyhdistyksiin asukasnäkökulman merkityksen vähättely,

ellei se ole yhtenäinen luottamushenkilöillä ei aikaa osallistua tilai-

suuksiin, ajan järjestäminen ongelma uusi kulttuuri vaikea myös päättäjälle onko rohkeutta olla ottamatta kantaa var-

haisessa vaiheessa? asukkaiden ja luottamushenkilöiden kontak-

tissa parantamista ”aluepuolueet” joskus ongelmana luottamushenkilöiden mukaanotto proses-

siin: yhtäaikaisesti asukkaiden kanssa

ASUKKAAT SUUNNITTELIJAT LUOTTAMUSHENKILÖT

70

OSALLISTUMIS-

PROSESSI

asukaspalautteen työstäminen puutteellista: on tehtävä johtopäätöksiä ja priorisoitava

vaikea määritellä, kuinka paljon ja miten asukasmielipide otetaan huomioon (palaute palautteesta)

pelko, ettei osallistumisella ole vaikutusta lain henki ja tavoitteet eivät toteudu prosessit eivät elä, ennakkoon ajateltu kuvio

ja aikataulu aidon keskustelun ja vuorovaikutteisuuden

puute, ei synny dialogia osallistumisen ajoituksessa ongelmaa: ”ei

vielä – liian myöhäistä” taustalla lukkoonlyötyjä asioita hallinnon ja asukkaiden näkemykset kau-

punkikehityksestä eivät kohtaa; periaate- ja tavoitekeskustelun puuttuminen

vaihtoehdottomuus ja vaikutusten arvioin-tien puuttuminen lain hengen vastaista

oman erillisen tiedotustoiminnan puute: riippuvuus sanomalehdistöstä

lähtökohtaista epäluuloisuutta: kuka saa suunnitella ja päättää?

maapoliittiset sopimukset osallistumisen poissulkevana

asukkaiden asiantuntemusta ei hyödynnetä tarpeeksi

osallistuminen vie suunnitteluresursseja demokratiakriisi: odotukset ylittävät sen mitä

edustuksellisen demokratia hoitaa etukäteen rajattu prosessi tekee osallistu-

misprosessin raskaaksi kun osapuolet eivät kohtaa, ei synny kes-

kustelua ei vielä tarkkoja pelisääntöjä miten periaate- ja tavoitekeskustelu toteute-

taan suuressa kaupungissa? resurssien niukkuus hidastaa palautteeseen

vastaamista aikapula vuorovaikutuksen suunnittelemattomuus,

reaktiivinen prosessi miten tiedottaa niin että ihmiset saavute-

taan? lähtökohtainen epäluuloisuus tiivistelmien tekeminen asukaspalautteesta:

liiallinen tiivistäminen hävittää palautteessa esille tuotuja asioita

palautteen raportointi: miten tehdä sellaista, joka luetaan ja josta päättäjä hyötyy?

jos osallistuminen vie paljon aikaa, huonon-taako suunnitelman laatua?

miten olla vakuuttava ulospäin kuntalaisten suuntaan, jos organisaatiossakaan ei kes-kustella?

vuorovaikutusta alkaa olla joka paikassa; itsetarkoituksellisuus?

voi syntyä demokratiakriisi: kuka on kansa?

osallistuminen tekee järjestelmän liian ras-kaaksi ja pitkäksi

miten eri näkemykset sovitetaan? pelisäännöt puuttuvat siitä, miten suhtaudu-

taan yhden henkilön tai järjestön mielipitei-siin

syntyykö kiusantekokulttuuri? johtaako osallistuminen valittamisen lisääntymiseen?

laki ei rajaa osallisia laki ei sano mitään osallistumisen riittävyy-

destä väärinymmärrykset aiheuttavat turhaa vas-

takkainasettelua riski, että osallistumisessa mennään liian

pitkälle valtataistelu: kuka saa päättää? rooleihin liittyy vielä epäselvyyttä tavoitekeskustelua ei voi käydä joka paikas-

sa: lopputulokset erilaiset vanha toimintakulttuuri vielä jarruna vuorovaikutteisuus ei vielä aitoa, osapuolet

eivät kohtaa miten saadaan luottamus siihen, että osal-

listuminen vaikuttaa oikeasti?

71

Liite 3. Kyselykunnat ja niiden asukasluvut. 1. Helsinki 559 7182. Espoo 216 8363. Tampere 197 7744. Vantaa 179 8565. Turku 173 6866. Oulu 123 2747. Lahti 97 5438. Kuopio 87 3479. Jyväskylä 80 37210. Pori 75 95511. Lappeenranta 58 40112. Vaasa 57 01413. Kotka 54 76814. Joensuu 52 14015. Mikkeli 46 61216. Hämeenlinna 46 35217. Porvoo 45 40318. Hyvinkää 42 73619. Rauma 37 03020. Järvenpää 36 38021. Kajaani 35 96422. Kokkola 35 55423. Lohja 35 52724. Rovaniemi 35 18825. Nurmijärvi 34 02926. Jyväskylän mlk 32 99427. Tuusula 32 91528. Kouvola 31 42529. Seinäjoki 30 70230. Kerava 30 48231. Imatra 30 42132. Kirkkonummi 30 27433. Savonlinna 27 66034. Nokia 27 29835. Riihimäki 26 26836. Salo 24 60037. Vihti 24 21438. Kemi 23 42439. Raisio 23 21640. Varkaus 23 12041. Iisalmi 22 90342. Kangasala 22 57643. Tornio 22 45644. Rovaniemen mlk 21 80345. Ylöjärvi 20 96646. Heinola 20 95847. Kaarina 20 62348. Kuusankoski 20 60449. Hollola 20 44650. Valkeakoski 20 424

72

Liite 4. Kartta kyselykunnista.

73

Liite 5. Kyselytulokset. Kysely lähetettiin kaikkiin yli 20 000 asukkaan kuntiin, joita on vuoden 2002 alun väestötietojen mukaan 50. Aineiston kuntajoukkoa on käsitelty koon perusteella kahtena ryhmänä: ”suuret kunnat” ovat yli 50 000 asukkaan ja ”keskisuuret kunnat” 20 000–50 000 asukkaan kuntia. Ensin mainittuja on Suomessa 14 ja jälkimmäisiä 36. Taulukko 1. Kyselyn vastausprosentit ja vastanneiden lukumäärät vastaajaryhmittäin.

Vastaajaryhmä Kaavoittajat Luottamushenkilöt Asukasyhdistykset Vastausprosentti 72 % 55 % 50 % Vastanneiden lkm n=36 n=82 n=75

* Aineiston luottamushenkilö- ja asukasyhdistysvastauksissa on joitakin tapauksia, joissa vastaaja on jättänyt kunnan mainitsematta. Nämä tapaukset ovat siksi mukana vain kaikki kunnat sisältävissä tarkasteluissa.

Taulukko 2. Kyselyn kohdejoukkona olleiden kuntien edustavuus eri vastaajaryhmiltä saaduissa vastauksissa.

Kuntaluokka Kaavoittajat Luottamushenkilöt Asukasyhdistykset > 50 000 asukasta 57 % (8 kuntaa) 93 % (13 kuntaa) 86 % (12 kuntaa) 20 000–50 000 asukasta 75 % (28 kuntaa) 89 % (32 kuntaa) 58 % (21 kuntaa)

Taulukko 3. Vastanneiden asukasyhdistysten osallistuminen kaavoitukseen.

Osallistunut v. 2000 jälkeen

Yleiskaavan laadintaan

Osayleiskaavan laadintaan

Asemakaavan laadintaan

Kaikki kunnat 79 % 34 % 48 % 56 % > 50 000 asukasta 82 % 40 % 47 % 67 % 20 000–50 000 asukasta 74 % 28 % 48 % 48 %

Osallistumisen vaikutus valmisteluun ja päätöksentekoon Kysymys: Onko asukkaiden/kuntalaisten osallistumisella ollut mielestänne riittävästi vaikutusta kuntanne maankäytön suunnittelussa tehtyihin ratkaisuihin (1. valmisteluun 2. päätöksentekoon)?

Kuva 1. Kuntalaisten osallistumisen vaikutus valmisteluun kaavoittajien mukaan.

Osallistumisen vaikutus valmisteluun (kaavoittajat)

28

61

110

25

63

12

0

28

61

110

0102030405060708090

100


melko riittävää



% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

74

Kuva 2. Kuntalaisten osallistumisen vaikutus valmisteluun luottamushenkilöiden mukaan.

Kuva 3. Kuntalaisten osallistumisen vaikutus valmisteluun asukasyhdistysten mukaan. Kuva 4. Kuntalaisten osallistumisen vaikutus päätöksentekoon kaavoittajien mukaan.

Osallistumisen vaikutus valmisteluun (luottamushenkilöt)

28

59

13

0

17

70

13

0

33

54

13

00

102030405060708090

100


melko riittävää



% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

Osallistumisen vaikutus valmisteluun (asukasyhdistykset)

3

50

36

113

41 43

133

59

32

6

0102030405060708090

100


melko riittävää



% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

Osallistumisen vaikutus päätöksentekoon (kaavoittajat)

4250

80

50

37

13

0

39

54

70

0102030405060708090

100


melko riittävää



% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

75

Kuva 5. Kuntalaisten osallistumisen vaikutus päätöksentekoon luottamushenkilöiden mukaan.

Kuva 6. Kuntalaisten osallistumisen vaikutus päätöksentekoon asukasyhdistysten mukaan.

Osallistumisen vaikutus päätöksentekoon (luottamushenkilöt)

21

68

101

22

69

90

20

69

92

0102030405060708090

100


melko riittävää



% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

Osallistumisen vaikutus päätöksentekoon (asukasyhdistykset)

2

3444

20

0

27

44

29

3

42 46

9

0102030405060708090

100


melko riittävää



% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

76

Riittävä vaikuttaminen Kysymys: Mitä on mielestänne asukkaiden/kuntalaisten riittävä vaikuttaminen suunnitteluun? Vastausvaihtoehdot: (1) Asukas/kuntalainen voi osallistua prosessin aikana keskusteluun erilaisissa yleisötilaisuuksissa (2) Asukas/kuntalainen voi olla mukana prosessissa ja esittää kantansa suunnittelijalle (3) Tieto kannasta välittyy päättäjille ennen päätöksentekoa (4) Kanta on esillä päätöksentekokeskustelussa, vaikka muutosta ei välttämättä tapahtuisikaan (5) Kanta näkyy suunnitteluratkaisussa Kuva 7. Riittävä vaikuttaminen suunnitteluun kaavoittajien mukaan. Kuva 8. Riittävä vaikuttaminen suunnitteluun luottamushenkilöiden mukaan.

Riittävä vaikuttaminen (kaavoittajat)

8

31

17

39

50

38 38

12 1211

29

11

46

30

102030405060708090

100






% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

Riittävä vaikuttaminen (luottamushenkilöt)

54 51

38 3423

50 50

3645

5

5752

3731 31

0102030405060708090

100






% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

77

Kuva 9. Riittävä vaikuttaminen suunnitteluun asukasyhdistysten mukaan. Kuntalaisten osallistumisen kohdistaminen Kysymys: Mihin asioihin asukkaiden/kuntalaisten osallistumisen tulisi mielestänne kohdistua? Vastausvaihtoehdot: (1) Maankäytön suunnittelun taustalla oleviin kunnan tavoitteisiin ja strategioihin (2) Yleiskaavoitusasioihin (3) Asemakaavoitusasioihin

Kuva 10. Osallistumisen kohdistaminen kaavoittajien mukaan.

Riittävä vaikuttaminen (asukasyhdistykset)

27

16 1322

40

19 1911

19

43

30

915

2430

0102030405060708090

100






% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

Mihin asioihin osallistumisen tulisi kohdistua (kaavoittajat)

60

86 86

38

88 88

64

82 82

0102030405060708090

100

tavoitteet ja strategiat yleiskaava-asiat asemakaava-asiat

% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

78

Kuva 11. Osallistumisen kohdistaminen luottamushenkilöiden mukaan.

Kuva 12. Osallistumisen kohdistaminen asukasyhdistysten mukaan.

Mihin asioihin osallistumisen tulisi kohdistua (luottamushenkilöt)

6878

6661

74

6169

82

70

0102030405060708090

100

tavoitteet ja strategiat yleiskaava-asiat asemakaava-asiat

% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

Mihin asioihin osallistumisen tulisi kohdistua (asukasyhdistykset)

53

7077

89 89

47

68

87 87 90

5362 59

79 77

0102030405060708090

100

tavoitteet jastrategiat

yleiskaava-asiat asemakaava-asiat

koulu- japäivähoitoasiat

yleisten alueidensuunnittelu

% v

asta

ajis

ta kaikki kunnat

kunnat > 50 000 as.

kunnat 20 000 - 50 000 as.

79

Toimijoiden painoarvo ja vaikutusvalta maankäytön suunnittelussa Kysymys: Millaisiksi arvioitte eri toimijoiden painoarvon ja vaikutusvallan kuntanne maankäytön suunnittelussa? Taulukko 4. Toimijoiden painoarvo ja vaikutusvalta maankäytön suunnittelussa kaavoittajien mukaan.

Toimijoiden painoarvo ja vaikutusvalta (kaavoittajat)

vähän

painoarvoa jonkin verran painoarvoa

merkittävästi painoarvoa

Yksittäiset kuntalaiset kaikki kunnat 9 % 77 % 14 % > 50 000 as. 0 % 100 % 0 % 20 000–50 000 as. 11 % 71 % 18 % Asukasyhdistykset kaikki kunnat 3 % 54 % 43 % > 50 000 as. 0 % 86 % 14 % 20 000–50 000 as. 4 % 46 % 50 % Muut yhdistykset kaikki kunnat 11 % 72 % 17 % > 50 000 as. 14 % 72 % 14 % 20 000–50 000 as. 11 % 71 % 18 % Maanomistajat kaikki kunnat 3 % 40 % 57 % > 50 000 as. 0 % 57 % 43 % 20 000–50 000 as. 3 % 36 % 61 % Yritykset/elinkeinoelämä kaikki kunnat 3 % 31 % 66 % > 50 000 as. 0 % 86 % 14 % 20 000–50 000 as. 3 % 18 % 79 % Kaavoittajat kaikki kunnat 0 % 11 % 89 % > 50 000 as. 0 % 0 % 100 % 20 000–50 000 as. 0 % 14 % 86 % Virkamiesjohto kaikki kunnat 3 % 28 % 69 % > 50 000 as. 0 % 29 % 71 % 20 000–50 000 as. 3 % 29 % 68 % Luottamushenkilöt kaikki kunnat 0 % 23 % 77 % > 50 000 as. 0 % 43 % 57 % 20 000–50 000 as. 0 % 18 % 82 % AYK kaikki kunnat 6 % 51 % 43 % > 50 000 as. 0 % 71 % 29 % 20 000–50 000 as. 8 % 46 % 46 %

80

Taulukko 5. Toimijoiden painoarvo ja vaikutusvalta maankäytön suunnittelussa luottamushenkilöiden mukaan.

Toimijoiden painoarvo ja vaikutusvalta (luottamushenkilöt)

vähän



Yksittäiset kuntalaiset kaikki kunnat 31 % 68 % 1 % > 50 000 as. 30 % 70 % 0 % 20 000–50 000 as. 28 % 70 % 2 % Asukasyhdistykset kaikki kunnat 17 % 56 % 27 % > 50 000 as. 27 % 46 % 27 % 20 000–50 000 as. 15 % 58 % 27 % Muut yhdistykset kaikki kunnat 44 % 50 % 6 % > 50 000 as. 50 % 41 % 9 % 20 000–50 000 as. 41 % 53 % 6 % Maanomistajat kaikki kunnat 6 % 47 % 47 % > 50 000 as. 4 % 39 % 57 % 20 000–50 000 as. 7 % 50 % 43 % Yritykset/elinkeinoelämä kaikki kunnat 2 % 42 % 56 % > 50 000 as. 0 % 48 % 52 % 20 000–50 000 as. 4 % 42 % 54 % Kaavoittajat kaikki kunnat 0 % 9 % 91 % > 50 000 as. 0 % 9 % 91 % 20 000–50 000 as. 0 % 9 % 91 % Virkamiesjohto kaikki kunnat 0 % 17 % 83 % > 50 000 as. 0 % 9 % 91 % 20 000–50 000 as. 0 % 22 % 78 % Luottamushenkilöt kaikki kunnat 4 % 43 % 53 % > 50 000 as. 9 % 35 % 56 % 20 000–50 000 as. 2 % 44 % 54 % AYK kaikki kunnat 6 % 30 % 64 % > 50 000 as. 9 % 39 % 52 % 20 000–50 000 as. 5 % 26 % 69 %

81

Taulukko 6. Toimijoiden painoarvo ja vaikutusvalta maankäytön suunnittelussa asukasyhdistysten mukaan.

Toimijoiden painoarvo ja vaikutusvalta (asukasyhdistykset)

vähän



Yksittäiset kuntalaiset kaikki kunnat 85 % 12 % 3 % > 50 000 as. 87 % 10 % 3 % 20 000–50 000 as. 82 % 15 % 3 % Asukasyhdistykset kaikki kunnat 11 % 73 % 16 % > 50 000 as. 8 % 82 % 10 % 20 000–50 000 as. 12 % 68 % 20 % Muut yhdistykset kaikki kunnat 35 % 60 % 5 % > 50 000 as. 41 % 53 % 6 % 20 000–50 000 as. 30 % 67 % 3 % Maanomistajat kaikki kunnat 10 % 51 % 39 % > 50 000 as. 11 % 50 % 39 % 20 000–50 000 as. 9 % 55 % 36 % Yritykset/elinkeinoelämä kaikki kunnat 3 % 26 % 71 % > 50 000 as. 3 % 26 % 71 % 20 000–50 000 as. 0 % 27 % 73 % Kaavoittajat kaikki kunnat 3 % 14 % 83 % > 50 000 as. 0 % 16 % 84 % 20 000–50 000 as. 3 % 12 % 85 % Virkamiesjohto kaikki kunnat 3 % 11 % 86 % > 50 000 as. 3 % 13 % 84 % 20 000–50 000 as. 0 % 9 % 91 % Luottamushenkilöt kaikki kunnat 8 % 52 % 40 % > 50 000 as. 8 % 47 % 45 % 20 000–50 000 as. 6 % 59 % 35 % AYK kaikki kunnat 11 % 55 % 34 % > 50 000 as. 18 % 49 % 33 % 20 000–50 000 as. 3 % 61 % 36 % Ongelmat toimijoiden välisissä suhteissa Kysymys: Näettekö ongelmia eri toimijaryhmien välisissä suhteissa kuntanne vuorovaikutteisessa maankäytön suunnittelussa?

Kuva 13. Toimijoiden väliset ongelmat kaavoittajien mukaan.

Ongelmat toimijoiden välisissä suhteissa (kaavoittajat)

25 25 2536

63

29 2837

25

6975

6856

37

60 61 63 61

60

7 80

11 110

14

0102030405060708090

100

kaikkikunnat

kunnat > 50 000

as.

kunnat20 000 -50 000

as.

kaikkikunnat

kunnat > 50 000

as.

kunnat20 000 -50 000

as.

kaikkikunnat

kunnat > 50 000

as.

kunnat20 000 -50 000

as.

asukkaat - kaav oittajat kaav oittajat - luottamushenkilöt asukkaat - luottamushenkilöt

% v

asta

ajis

ta

ei lainkaan

jonkin verran

paljon

82

Kuva 14. Toimijoiden väliset ongelmat luottamushenkilöiden mukaan. Kuva 15. Toimijoiden väliset ongelmat asukasyhdistysten mukaan. Kuntalaisten ja luottamushenkilöiden roolista maankäytön suunnittelussa Taulukko 7.

Kaavoittajat Kyllä Ei kaikki kunnat 25 % 75 % > 50 000 as. 13 % 87 %

Tulisiko asukkailla/kuntalaisilla olla nykyistä suurempi mahdollisuus vaikuttaa nimenomaan oman asuinalueensa ja lähiympäristönsä suunnitteluun? 20 000–50 000 as. 29 % 71 %

kaikki kunnat 10 % 90 % > 50 000 as. 0 % 100 %

Jos kyllä, tulisiko asukkailla tällöin olla nykyistä vahvempi asema, esim. jonkinlainen päätöksentekorooli?

20 000–50 000 as. 13 % 87 % kaikki kunnat 72 % 28 % > 50 000 as. 63 % 37 %

Tulisiko kuntanne luottamushenkilöiden olla nykyistä tiiviimmin mukana vuorovaikutuksessa, esim. osallistua yleisötilaisuuksiin ja keskusteluihin yhdessä asukkaiden ja suunnittelijoiden kanssa? 20 000–50 000 as. 75 % 25 %

kaikki kunnat 78 % 22 % > 50 000 as. 75 % 25 %

Onko ongelmallista, jos osallistuvien asukkaiden ja yhdistysten näkemysten edustavuus/edustuksellisuus ei ole tiedossa?

20 000–50 000 as. 79 % 21 %

Ongelmat toimijoiden välisissä suhteissa (luottamushenkilöt)

10 9 1122

1425 24

9

29

8377

8472 77 71 70

82

65

714

5 6 9 4 6 9 6

0102030405060708090

100

kaikkikunnat

kunnat > 50 000

as.

kunnat20 000 -50 000

as.

kaikkikunnat

kunnat > 50 000

as.

kunnat20 000 -50 000

as.

kaikkikunnat

kunnat > 50 000

as.

kunnat20 000 -50 000

as.


% v

asta

ajis

ta

ei lainkaan

jonkin verran

paljon

Ongelmat toimijoiden välisissä suhteissa (asukasyhdistykset)

7 312 11

3

2110 5

15

64 62 6576 80

70 68 68 70

31 3523

13 179

22 2715

0102030405060708090

100

kaikkikunnat

kunnat > 50 000

as.

kunnat20 000 -50 000

as.

kaikkikunnat

kunnat > 50 000

as.

kunnat20 000 -50 000

as.

kaikkikunnat

kunnat > 50 000

as.

kunnat20 000 -50 000

as.


% v

asta

ajis

ta

ei lainkaan

jonkin verran

paljon

83

Taulukko 8.

Luottamushenkilöt Kyllä Ei kaikki kunnat 58 % 42 % > 50 000 as. 50 % 50 %


kaikki kunnat 22 % 78 % > 50 000 as. 36 % 64 %




kaikki kunnat 78 % 22 % > 50 000 as. 74 % 26 %


20 000–50 000 as. 80 % 20 %

Taulukko 9.

Asukasyhdistykset Kyllä Ei kaikki kunnat 93 % 7 % > 50 000 as. 95 % 5 %


kaikki kunnat 73 % 27 % > 50 000 as. 61 % 39 %




kaikki kunnat 87 % 13 % > 50 000 as. 76 % 24 %



Koetteko, että yhdistyksenne edustaa riittävästi alueenne asukkaita?

20 000–50 000 as. 59 % 41 %

84

Vuorovaikutteisen suunnittelun piirteistä Taulukko 10.

Kaavoittajat Kyllä, selvästi

Kyllä, jonkin verran

Ei lainkaan

kaikki kunnat 31 % 50 % 19 % > 50 000 as. 25 % 50 % 25 %

Onko osallistuminen tehnyt suunnittelua demokraattisemmaksi?

20 000–50 000 as. 32 % 50 % 18 % kaikki kunnat 42 % 53 % 5 % > 50 000 as. 50 % 50 % 0 %

Onko osallistumisen ajoittuminen jo kaavoituksen alkuvaiheeseen käytännössä parantanut asukkaiden vaikuttamismahdollisuuksia? 20 000–50 000 as. 39 % 54 % 7 %

kaikki kunnat 28 % 53 % 19 % > 50 000 as. 25 % 63 % 12 %

Tekeekö osallistuminen ja vuorovaikutteinen suunnittelu maankäyttöä koskevien laaja-alaisten suunnitelmien (esim. yleiskaava) laatimisesta hankalampaa? 20 000–50 000 as. 29 % 50 % 21 %

kaikki kunnat 17 % 50 % 33 % > 50 000 as. 25 % 75 % 0 %

Tuoko vuorovaikutteinen suunnittelu maankäytön suun-nitteluun lisää lukkiuttavia ristiriitoja, jotka vaikeuttavat suunnittelun eteenpäinmenoa ja päätöksentekoa? 20 000–50 000 as. 14 % 43 % 43 %

kaikki kunnat 19 % 58 %

39 % 28 %

42 % 14 %

> 50 000 as. 25 % 88 %

63 % 12 %

12 % 0 %

Hidastaako vuorovaikutteinen suunnittelu kaavoitusta kunnassanne ristiriidattomissa kaavoissa? Hidastaako vuorovaikutteinen suunnittelu kaavoitusta kunnassanne ristiriitaisissa kaavoissa?

20 000–50 000 as. 18 % 50 %

32 % 32 %

50 % 18 %


31% 44 %

46 % 38 %

> 50 000 as. 0 % 0 %

38 % 50 %

62 % 50 %

Helpottaako vuorovaikutteinen suunnittelu suunnittelutyötä ristiriidattomissa kaavoissa? Helpottaako vuorovaikutteinen suunnittelu suunnittelutyötä ristiriitaisissa kaavoissa?

20 000–50 000 as. 30 % 23 %

30 % 42 %

40 % 35 %


36 % 46 %

36 % 40 %

> 50 000 as. 25 % 13 %

25 % 37 %

50 % 50 %

Helpottaako vuorovaikutteinen suunnittelu päätöksentekoa ristiriidattomissa kaavoissa? Helpottaako vuorovaikutteinen suunnittelu päätöksentekoa ristiriitaisissa kaavoissa?

20 000–50 000 as. 29 % 15 %

39 % 48 %

32 % 37 %

85

Taulukko 11.

Luottamushenkilöt Kyllä, selvästi


Ei lainkaan

kaikki kunnat 24 % 67 % 9 % > 50 000 as. 15 % 80 % 5 %




kaikki kunnat 21 % 55 % 24 % > 50 000 as. 40 % 40 % 20 %



33 % 39 %

56 % 6 %

> 50 000 as. 15 % 65 %

15 % 25 %

70 % 10 %

Hidastaako vuorovaikutteinen suunnittelu kaavoitusta kunnassanne ristiriidattomissa kaavoissa? Hidastaako vuorovaikutteinen suunnittelu kaavoitusta kunnassanne ristiriitaisissa kaavoissa?

20 000–50 000 as. 9 % 50 %

38 % 44 %

53 % 6 %


43 % 51 %

23 % 34 %

> 50 000 as. 30 % 15 %

40 % 40 %

30 % 45 %

Helpottaako vuorovaikutteinen suunnittelu päätöksentekoa ristiriidattomissa kaavoissa? Helpottaako vuorovaikutteinen suunnittelu päätöksentekoa ristiriitaisissa kaavoissa?

20 000–50 000 as. 37 % 15 %

44 % 57 %

19 % 28 %

Taulukko 12.

Asukasyhdistykset Kyllä, selvästi


Ei lainkaan

kaikki kunnat 18 % 75 % 7 % > 50 000 as. 19 % 76 % 5 %




kaikki kunnat 7 % 48 % 45 % > 50 000 as. 11 % 39 % 50 %


86

Suunnittelun kielikysymys ja asukkaiden asiantuntemus Taulukko 13.


Koetteko, että suunnittelussa käytävässä keskustelussa kaavoittajien ja asukkaiden käyttämät kielet eivät kohtaa? Jos kyllä, mistä se johtuu: 20 000–50 000 as. 46 % 54 %

kaikki kunnat 40 % > 50 000 as. 14 %

Asukkaat eivät ymmärrä suunnittelijoiden ammattikieltä, ts. suunnittelijat käyttävät termejä, joiden merkitys ei ole asukkaille selvä, ei siis ymmärretä, mistä puhutaan 20 000–50 000 as. 54 %

kaikki kunnat 100 % > 50 000 as. 100 %

Ajatusmaailmat eivät kohtaa: suunnittelua koskevat näkemykset ja tavoitteet ovat eriävät

20 000–50 000 as. 100 %

Taulukko 14.

Asukasyhdistykset Kyllä Ei kaikki kunnat 64 % 36 % > 50 000 as. 68 % 32 %

Koetteko, että suunnittelussa käytävässä keskustelussa kaavoittajien ja asukkaiden käyttämät kielet eivät kohtaa? Jos kyllä, mistä se johtuu: 20 000–50 000 as. 61 % 39 %

kaikki kunnat 56 % > 50 000 as. 50 %

Asukkaat eivät ymmärrä suunnittelijoiden ammattikieltä, ts. suunnittelijat käyttävät termejä, joiden merkitys ei ole asukkaille selvä, ei siis ymmärretä, mistä puhutaan 20 000–50 000 as. 61 %

kaikki kunnat 88 % > 50 000 as. 96 %

Ajatusmaailmat eivät kohtaa: suunnittelua koskevat näkemykset ja tavoitteet ovat eriävät

20 000–50 000 as. 67 %

87

Taulukko 15. Asukkaan/kuntalaisen osallistumisessa tarjoama asiantuntemus, anti ja lisäarvo kaavoittajien mukaan.

Asukkaiden asiantuntemusta kuvaamaan käytetyt ilmaisut paikallistuntemus, ongelmantunnistus, kyseenalaistaja paikallistuntemus, ymmärrys käyttäjä, elinpiiri, paikallistuntemus tunnetaso, paikallistuntemus, reviirinvarjelu kyseenalaistaminen, paikallistuntemus, mielipide muutosvastarinta, edunvalvonta, itsekkyys kokemukset (tunne), paikallistuntemus, tieto paikallisuus, käytännöllisyys, monipuolisuus keskusteluyhteys, informaatio paikallistuntemus, asukasnäkökulma, osaamispanos paikallistuntemus, ruohonjuuritaso, ristiriitakohdat arviointi, sovittelu, peili paikallisuus, lisätieto paikallistuntemus paikallistuntemus, asukasnäkökulma lisätieto paikallistuntemus, lisätietoa toiveet, paikallistuntemus paikallistuntemus, kohtuullistaminen (kokemus, oma), arki oma etu paikallistuntemus, asukasnäkökulma detaljitieto alueesta ja historiasta asukkailta paikallistuntemus, tiedonkulku "paikkakuntatieto", uusi näkökulma, keskustelu tieto, paikallistuntemus, sitoutuminen tiedot lähiympäristöstä paikkatieto, ympäristöalueodotukset, luottamus oman alueensa asiantuntija parhaimmillaan paikallistuntemusta ja näkemystä paikallistuntemus, sitoutuminen, tiedonvälitys paikallistuntemus, näkökulma, testaus paikallistuntemus paikallistuntemus, käyttäjän näkökulma arkikokemus, ympäristöarvot, historiatuntemus

88

Taulukko 16.

Asukasyhdistykset Pääsääntöi-sesti kyllä

Pääsääntöi-sesti ei

Tapaus-kohtaisesti

kaikki kunnat 16 % 21 % 63 % > 50 000 as. 11 % 24 % 65 %

Koetteko, että kaavoittajat arvostavat asuk-kaiden tarjoamaa asiantuntemusta ja että suunnittelussa annetaan sille painoarvoa? 20 000–50 000 as. 23 % 20 % 57 %

Osallistujien järjestäytyminen ja vaikuttamismahdollisuudet Taulukko 17.

Kaavoittajat Toivottavaa Ei-toivottavaa

Ei merkitystä

kaikki kunnat 50 % 8 % 42 % > 50 000 as. 38 % 0 % 62 %

Onko mielestänne toivottavaa, että vuorovai-kutteiseen suunnitteluun osallistuvat kuntalai-set järjestäytyvät (esim. asukasyhdistyksiksi)? 20 000–50 000 as. 54 % 11 % 35 %

Taulukko 18.

Luottamushenkilöt Toivottavaa Ei-toivottavaa

Ei merkitystä

kaikki kunnat 43 % 5 % 52 % > 50 000 as. 30 % 9 % 61 %

Onko mielestänne toivottavaa, että vuorovai-kutteiseen suunnitteluun osallistuvat kuntalai-set järjestäytyvät (esim. asukasyhdistyksiksi)? 20 000–50 000 as. 48 % 4 % 48 %

Taulukko 19.

Asukasyhdistykset Tärkeää järjes-täytyä

Voi vaikuttaa yksilönä

kaikki kunnat 87 % 13 % > 50 000 as. 88 % 12 %

Jos ajattelette asukkaiden/kuntalaisten vaikuttamismah-dollisuuksia kunnassanne, niin onko mielestänne pysty-äkseen vaikuttamaan asukkaan tärkeää järjestäytyä, esim. vaikuttaa asukasyhdistyksen kautta, vai onko mahdollista vaikuttaa yksilönä?

20 000– 50 000 as. 86 % 14 %

Taulukko 20.


Onko vuorovaikutteisessa suunnittelussa mukana liikaa ”aktiivisia yksilöitä”?


Onko vuorovaikutteisessa suunnittelussa mukana liikaa järjestöjä, yhdistyksiä ja seuroja?

20 000–50 000 as. 7 % 93 % Taulukko 21.

Luottamushenkilöt Kyllä Ei kaikki kunnat 51 % 49 % > 50 000 as. 70 % 30 %

Onko vuorovaikutteisessa suunnittelussa mukana liikaa ”aktiivisia yksilöitä”?


Onko vuorovaikutteisessa suunnittelussa mukana liikaa järjestöjä, yhdistyksiä ja seuroja?

20 000–50 000 as. 7 % 93 %

89

Taulukko 22.

Asukasyhdistykset Kyllä Ei


> 50 000 as. 61 % 39 %

Osallistujan paradoksilla tarkoitetaan ilmiötä, jossa yksittäisen asukkaan mielipiteeseen suhtaudutaan vähätellen ja jossa samalla esim. asukasyhdistysten ja niiden edustaman kannan edustavuutta kyseen-alaistetaan. Oletteko itse kokenut tämän osallistujan paradoksin osallistuessanne suunnitteluun?

20 000–50 000 as. 25 % 75 %

Taulukko 23.

Kaavoittajat Millaisiksi koette asukkaiden/kuntalaisten vaikuttamismahdollisuudet sellaisissa suunnittelutilanteissa, joissa asukkaiden paikalliset näkemykset ovat ristiriidassa suunnittelussa esitetyn maankäytön kokonaisratkaisun kanssa (paikalliset näkemykset ristiriidassa esim. tielinjausehdotuksen tai täydennysrakentamistavoitteen kanssa)? Hyvät Melko hyvät Melko huonot Huonot kaikki kunnat 8 % 45 % 39 % 8 % > 50 000 as. 12 % 38 % 38 % 12 % 20 000–50 000 as. 7 % 47 % 39 % 7 %

Taulukko 24.

Asukasyhdistykset Millaisiksi koette asukkaiden/kuntalaisten vaikuttamismahdollisuudet sellaisissa suunnittelutilanteissa, joissa asukkaiden paikalliset näkemykset ovat ristiriidassa suunnittelussa esitetyn maankäytön kokonaisratkaisun kanssa (paikalliset näkemykset ristiriidassa esim. tielinjausehdotuksen tai täydennysrakentamistavoitteen kanssa)? Hyvät Melko hyvät Melko huonot Huonot kaikki kunnat 0 % 17 % 65 % 18 % > 50 000 as. 0 % 10 % 61 % 29 % 20 000–50 000 as. 0 % 24 % 70 % 6 %

Asukkaiden näkemysten ja mielipiteiden välittäminen päätöksentekijöille Taulukko 25.

Kaavoittajat Miten kaavoittaja/esittelijä ratkaisee kunnassanne asukkaiden mielipiteiden ja näkemysten huomioon ottamisen suunnittelussa?

kaikki kunnat 6 % > 50 000 as. 0 %

Oma linja, kaavoittaja ratkaisee

20 000–50 000 as. 7 % kaikki kunnat 22 % > 50 000 as. 13 %

Kunnassa sovittu kaavan tavoitteita noudattava linja


Kunnassa toimitaan tapauskohtaisen harkinnan mukaan

20 000–50 000 as. 82 %

90

Taulukko 26.

Kaavoittajat Mikä on mielestänne oikea menettelytapa asukkaiden näkemysten ja mielipiteiden välittämisessä päätöksentekijöille:

kaikki kunnat 47 % > 50 000 as. 50 %

Kaavoittaja vetää näkemykset yhteen ja tekee esityksen päätöksentekijöille


Osallistumisessa saatu palaute viedään keskusteltavaksi päätöksentekijöille, jotka evästävät kaavoittajaa


Osallistumisessa tulee alusta asti olla mukana valittuja luottamushenkilöitä, jotka ovat aktiivisesti mukana asukkaiden/kuntalaisten kohtaamisessa ja auttavat kaavoittajaa palautteen välittämisessä muille päätöksentekijöille 20 000–50 000 as. 29 %

kaikki kunnat 17 % > 50 000 as. 25 %

Joku muu

20 000–50 000 as. 10 % Vastaukset luokassa “joku muu”: ”Kaavoittaja analysoi mielipiteet ensin siten, että päätöksentekijät hahmottavat eri intressit ja mielipiteet nopeasti.” ”Kaavoittaja ottaa näkemykset huomioon jo luonnosvaiheessa jos se on mahdollista. Muu palaute raportoidaan päätöksentekijöille.” ”Isoissa hankalissa hankkeissa voisi olla esitystä valmistelemassa laajahko edustus.” ”Kaavoittaja ja muut suunnitteluosalliset tekevät esityksen.” ”Monitasoinen, keskusteltavat asiat esiin tuova (yhteenveto, mielipiteet kokonaisina, suorat kontaktit, luottamushenkilöiden kannanotot mielipiteistä).” Taulukko 27.

Luottamushenkilöt Mikä on mielestänne oikea menettelytapa asukkaiden näkemysten ja mielipiteiden välittämisessä päätöksentekijöille:

kaikki kunnat 30 % > 50 000 as. 22 %







Joku muu

20 000–50 000 as. 4 % Vastaukset luokassa “joku muu”: ”Luottamushenkilöiden, jotka tekevät päätöksiä kaavoituksessa, olisi osallistuttava yhteiskeskusteluun kuntalaisten kanssa.” ”Kaavoittaja esittelee myös erilaiset näkemykset.” ”Jonkinasteista kansalaiskeskustelua lisäksi.”

91

Taulukko 28.

Asukasyhdistykset Mikä on mielestänne oikea menettelytapa asukkaiden näkemysten ja mielipiteiden välittämisessä päätöksentekijöille:







kaikki kunnat 11 % > 50 000 as. 13 %

Joku muu

20 000–50 000 as. 6 % Vastaukset luokassa “joku muu”: ”Asukkaat ottavat yhteyttä paikalliseen kaupunginosa-/asukasyhdistykseen, joka koordinoi palautteen ja toimittaa sen eteenpäin. Missä määrin asukkaat näin tekevät, ratkaisee yhdistyksen välittämien mielipiteiden edustavuuden. Kaupunginosayhdistyksen kieltäytyessä (oman demokratiansa tappioksi) viemästä viestiä eteenpäin voi asukas tietysti vedota toimijoihin myös suoraan.” ”Espoon jokaisella suuralueella voisi olla ehkä ’osallistumisasiamies’, joka toimisi ’välittäjänä’ ongelmallisissa tapauksissa; Espoon ongelmana on ylipäätään se, että vireillä on valtavasti kaavoja ja kaupungin resurssit olemattomat toimia niin palvelevasti kuin osallistuminen vaatii.” ”Isossa kunnassa alueellista luottamushenkilöedustavuutta on vaikea järjestää, mutta olisi tarpeen.” ”Lainsäädännön kehittäminen, jossa asukkaiden kannanottoa joudutaan käsittelemään perusteellisemmin eikä vain lakonisella toteamuksella ’ei anna aihetta’.” ”Suora päivitetty kontakti asukkaisiin ja asukasyhdistyksiin.” ”Kaavoittajan esitys tulisi olla nähtävissä kaavan eri vaiheissa eikä vain lautakunnan tätä vesittävä päätös.” ”Kansalaiskasvatus: avoin tiedottaminen, nuorisoparlamentti, uusien toimivien osallisuusmallien kehittäminen.” ”Kuntalaisten ja maanomistajien suora vaikuttaminen ja heidän kuuleminen eikä ’jyrääminen’.” Taulukko 29.

Asukasyhdistykset Luottamushenkilöt tekevät viime kädessä päätökset maankäytön suunnittelussa. Onko mielestänne kuntanne luottamushenkilöiden saaminen keskusteluun suunnittelun sisällöstä ja tavoitteista yhdessä asukkaiden kanssa: Vaikeaa Melko vaikeaa Melko helppoa Helppoa kaikki kunnat 17 % 54 % 25 % 4 % > 50 000 as. 24 % 55 % 21 % 0 % 20 000–50 000 as. 12 % 50 % 29 % 9 %

Taulukko 30.

Luottamushenkilöt Katsotteko, että tehdessänne päätöksiä maankäyttöasioissa ratkaisuunne vaikuttaa: Hyvin paljon Melko paljon Hyvin vähän Ei lainkaan

kaikki kunnat 28 % 69 % 3 % 0 % > 50 000 as. 35 % 65 % 0 % 0 %

Kaavoittajan näkemys asiasta

20 000–50 000 as. 26 % 70 % 4 % 0 % kaikki kunnat 8 % 80 % 12 % 0 % > 50 000 as. 9 % 74 % 17 % 0 %

Asukkaiden näkemykset ja mielipiteet

20 000–50 000 as. 8 % 85 % 7 % 0 %

92

Osallistuminen kunnassa Taulukko 31.

Kaavoittajat Millaisena näette seuraavien toimijoiden sitoutumisen merkityksen vuorovaikutteisen työtavan juurtumiselle ja onnistumiselle kunnassa? Hyvin paljon

merkitystä Jonkin verran

merkitystä Ei lainkaan merkitystä

kaikki kunnat 75 % 22 % 3 % > 50 000 as. 75 % 25 % 0 %

Ylin virkamiesjohto


Ylin luottamushenkilöjohto


Kaavoittaja(t)

20 000–50 000 as. 93 % 7 % 0 % Taulukko 32.

Luottamushenkilöt Millaisena näette seuraavien toimijoiden sitoutumisen merkityksen vuorovaikutteisen työtavan juurtumiselle ja onnistumiselle kunnassa? Hyvin paljon

merkitystä Jonkin verran

merkitystä Ei lainkaan merkitystä

kaikki kunnat 83 % 17 % 0 % > 50 000 as. 70 % 30 % 0 %

Ylin virkamiesjohto


Ylin luottamushenkilöjohto


Kaavoittaja(t)

20 000–50 000 as. 87 % 13 % 0 % Kysymys: Kaavoitukseen liittyvissä osallistumistilanteissa asukkaat/kuntalaiset nostavat usein esiin kysymyksiä muistakin kuin kaavoitusasioista. Katsotteko, että kaavoituksen osallistumista helpottaisi se, että osallistumiskäytäntöjä laajennettaisiin kunnan muillekin toimialoille? Taulukko 33.

Kaavoittajat Kyllä Ei kaikki kunnat 72 % 28 % > 50 000 as. 50 % 50 % 20 000–50 000 as. 79 % 21 %

Taulukko 34.

Luottamushenkilöt Kyllä Ei kaikki kunnat 78 % 22 % > 50 000 as. 70 % 30 % 20 000–50 000 as. 81 % 19 %

93

Jos kyllä, missä asioissa näette osallistuminen erityisen tarpeellisena? Taulukko 35.

Kaavoittajat > 50 000 as. 20 000–50 000 as. Strategiat ja tavoitteet 25 % 46 % Yleisten alueiden suunnittelu 38 % 71 % Koulu- ja päivähoitoasiat 25 % 61 % Muu 25 % 21 %

Vastaukset luokassa “ muu”: ”Liikenne.” ”Palvelutarjonta, infran ylläpito/rakentaminen.” ”Terveydenhoito, ympäristönhoito.” ”Liikunta ja muu vapaa-aika.” ”Tiehallinnon hankkeet (usein vanhat).” ”Ympäristöpalvelut (liikuntapaikat, ulkoilureitit), sosiaali- ja terveyspalvelut muutostilanteissa.” ”Kuntasuunnittelu, ympäristörakentaminen, yleisten alueiden rakentaminen.” Taulukko 36.

Luottamushenkilöt > 50 000 as. 20 000–50 000 as. Strategiat ja tavoitteet 27 % 60 % Yleisten alueiden suunnittelu 60 % 55 % Koulu- ja päivähoitoasiat 73 % 69 % Muu 40 % 19 %

Vastaukset luokassa “ muu”: ”Raskas ja kevyt liikenne, turvallisuus.” ”Kunnalliset palvelut ja toteutussuunnitelmat.” ”Peruspalvelut/priorisointi.” ”Sosiaali- ja terveyspuolen linjaukset.” ”Kunnan perustehtäviä koskevat asiat yleensä.” ”Vanhustenhoito, terveydenhoito, katujen talvikunnossapito.” ”Sosiaali- ja terveysasiat.” ”Terveydenhoito.” ”Kansalaiskeskustelu asiassa kuin asiassa.” ”Liikenne, liikkuminen.” ”Terveydenhoito.” ”Kuntalaisten palvelut tärkeysjärjestykseen: mistä haluavat maksaa veronsa ja muut maksut.” ”Kunnallistekniikka.” ”Ympäristö- ja tekniset asiat.” ”Vapaa-ajan palvelut.” Kaavoittajat Kysymys: Osallistumista koskevat säännökset maankäyttö- ja rakennuslaissa ovat väljät eikä minimitasoa ole säädetty. Onko tämä väljyys ollut ongelma osallistumisen järjestämisessä? Taulukko 37.

Kaavoittajat Kyllä Ei Kaikki kunnat 8 % 92 % > 50 000 as. 0 % 100 % 20 000–50 000 as. 11 % 89 %

Jos kyllä, tulisiko minimitasosta säätää erikseen? Kyllä 100 % (kaikki vastaajat keskisuurissa kunnissa)

94

Taulukko 38.

Luottamushenkilöt Kyllä Ei Kaikki kunnat 13 % 87 % > 50 000 as. 26 % 74 % 20 000–50 000 as. 6 % 94 %

Jos kyllä, tulisiko minimitasosta säätää erikseen? Kyllä 90 %, ei 10 % Mihin suuntaan osallistuminen on kehittynyt maankäytön suunnittelussa Kysymys: Arvioikaa asteikolla 1-5, mihin suuntaan osallistuminen on kehittynyt maankäytön suunnittelussa kunnassanne? Taulukko 39.

Kaavoittajat 1 2 3 4 5

Kaikki kunnat 3 % 27 % 25 % 30 % 14 % > 50 000 as. 0 % 0 % 42 % 29 % 29 % 20 000–50 000 as.

Erilaiset näkemykset ovat tuoneet tarvittavaa

sisältöä 3 % 36 % 18 % 32 % 11 %

Yksityinen edun-


Taulukko 40.

Luottamushenkilöt 1 2 3 4 5

Kaikki kunnat 6 % 35 % 20 % 33 % 5 % > 50 000 as. 9 % 26 % 22 % 34 % 9 % 20 000–50 000 as.


sisältöä 6 % 41 % 19 % 30 % 4 %

Yksityinen edun-


Taulukko 41.

Asukasyhdistykset 1 2 3 4 5 Kaikki kunnat 6 % 28 % 49 % 17 % 0 % > 50 000 as. 6 % 29 % 45 % 20 % 0 % 20 000–50 000 as.


sisältöä 6 % 29 % 52 % 13 % 0 %

Yksityinen edun-


nimiolehti -...

Documents