מבקר המדינהב59דוח שנתי

תקציר

מבקר המדינה

ב59דוח שנתי 2008לשנת

ולחשבונות שנת הכספים2007תקציר

2009ירושלים, אייר התשס"ט, מאי

959-2009מס' קטלוגי ת/ISSN 0334-9713

ניתן לקבל גרסה אלקטרונית של דוח זה מאתר האינטרנט של משרד מבקר המדינה בכתובת:

www.mevaker.gov.il

סדר: אונית שירותי מחשב בע"מדפוס: כתר בע"מ

פרקים העוסקים בפעילותם63כולל ב59דוח מבקר המדינה היקפו ישראל. במדינת הציבוריים והגופים הממשלה משרדי של במערכת העוסקים נוספים לדוחות המצטרף - הדוח של הרחב בחירות בהן ומערכות במימון מפלגות הביטחון, בשלטון המקומי, ה"פריימריז", ולדוחות בנושאים מיוחדים - מצביע על המשך המגמהתוכני מבחינת הן המדינה, מבקר משרד פעילות הרחבת של הביקורת והן מבחינת מספר הגופים המבוקרים. מגמה זו תימשך גםובהמשך מבקר המדינה למדיניות משרד בשנים הבאות, בהתאם להחלטת ועדת הכספים של הכנסת על הגדלת כוח האדם המקצועי

במשרד. היבטי לכל נוגעים בהם עוסק המדינה מבקר שמשרד הנושאים בה. המתגוררות האוכלוסיות ולכלל המדינה תושבי של החיים

לבדיקת מאמצים המשרד השנה הקדיש זו ההיערכותבמסגרת בחשמל מחסור עם להתמודדות שנערכוהלאומית הביקורות .

החשמל משק נקלע שבעטיים חמורים ליקויים העלו זה בתחום למשבר שילך ויחריף בשנים הקרובות. חובתם של הממשלה ושל כלההחלטות ליישום בהקדם לפעול בנושא העוסקים הביצוע גורמי

בנושא זה ולתיקון הליקויים.נוגע במישריןהמחשוב ומערכות המידע בשירות הציבוריתחום

לשירות שנותנת המדינה לאזרחיה. משרד מבקר המדינה בחן השנהבפרקים מוצגות הביקורת ותוצאות זה, תחום של היבטים כמה זמין", שנועד לאפשר "ממשל פרויקט בנושאים האלה: העוסקים האינטרנט; באמצעות ממשלתיים שירותים ומתן תשלומים ביצוע

הגנת הפרטיות ובאבטחת המידע במאגרי מידע ממשלתיים; ופעילותיחידת שירות עיבודים ממוכנים )שע"ם( שברשות המסים בישראל.

נושא אכיפת החוק קיבל השנה ביטוי מיוחד בשני דוחות מקיפים. ובהתמודדות גורמי אכיפתמאבק בארגוני הפשיעההראשון עוסק ב

החוק במדינה עם האתגרים בתחום זה ושיתוף הפעולה ביניהם. דוח הבנייה הבלתי חוקית והפלישה לקרקעותנוסף עוסק בתופעות

המדינההמדינה, של המצומצמות הקרקע בעתודות הפוגעות ובאמון הציבור במערכות אכיפת החוק.

הזקוקות בחברה חלשות באוכלוסיות לטפל המדינה של חובתה מדי לשירותיו של המגזר הציבורי. משרד מבקר המדינה משקיע, שנה, משאבים רבים לבדיקת טיפולה של המדינה באוכלוסיות אלו. הפרקים העוסקים בהקצאת דיור ציבורי לזכאים על ידי משרד הבינוילימוד כיתות בינוי לנכים; וניידות שיקום והשיכון; הקצאת מכשירי היבטים החינוך; במשרד ורווחה חינוך שירותי ירושלים; במזרח חדשים; לעולים דיור החרדי; במגזר הילדים גני רשתות בפעילות על הרב, לצערנו מצביעים, - שכלי פיגור עם לאנשים ומעונות

ליקויים משמעותיים בטיפולה של המדינה באוכלוסיות החלשות. ויעילה מהירה בדרך לפעול היא המבוקרים הגופים של חובתם מבקר מדיניות המדינה. מבקר בדוחות שהועלו הליקויים לתיקון

לבדיקת תיקון הליקויים, ועלביקורות מעקבהמדינה היא לבצע פיה בוצעו השנה ביקורות מעקב בנושאים האלה: ההתמודדות עםעובדים בין משפחה קרבת בשל עניינים ניגודי הדרכים; תאונות החוץ; במשרד עובדים וקידום מינויים שונים; ממשלה במשרדי תהליכי ההפרטה של מעונות לאנשים עם פיגור שכלי וסדרי הבקרהאלקטרומגנטית קרינה היוצרים מתקנים רישוי אלה; מעונות על בתדרי רדיו והפיקוח עליהם; הבקרה על תשלומים לזכאים שנעשיםותשלומים עבור שעות בסיוע מערכות ממוחשבות; נוכחות עובדים וכוננויות ברשות השידור; פעילות בנק החקלאות; פעילות נוספות האגודה לתרבות הדיור. מקצת הביקורת הצביעו על תיקון הליקויים

שנתגלו, ובמקצתן נמצא, לצערנו, שהליקויים טרם תוקנו.

הדוח משקף את המשך הקשר האמיץ שבין הכנסת, ובעיקר ועדת הכנסת לענייני ביקורת המדינה, לבין משרד מבקר המדינה, ונכללו בו כמה דוחות שהוכנו לבקשת הכנסת והוועדה. כאלה הם הפרק העוסק בשירותי קבורה ובמצוקת הקבורה בגוש דן, הפרק העוסק בפינוי כפר שלם ודוח המעקב העוסק במעונות לאנשים עם פיגורשכלי. משרד מבקר המדינה ימשיך, כמובן, בשיתוף פעולה פורה זה. הכנתו ומגוונים. רבים נושאים כאמור עוסק זה יריעה רחב דוח הצריכה מאמץ רב של כל עובדי משרד מבקר המדינה, אשר עמלוברצוני ובשוויוניות. במקצועיות ביסודיות, בקפדנות, הכנתו על להודות לכל עובדי המשרד על תרומתם שאפשרה את פרסומו של

דוח משמעותי זה.

מיכה לינדנשטראוס, שופט )בדימ'(מבקר המדינה

ונציב תלונות הציבוראייר התשס"טירושלים,

2009מאי

תוכן העניינים

פרק ראשון - מטלות רוחב........................................המאבק בארגוני הפשיעה

17...............................................אכיפת דיני מקרקעין

23 ההתמודדות עם תאונות הדרכים - ממצאי

.......................................................................מעקב29

...............................................הנפקת רישיונות נהיגה31

...................................הטיפול בעברייני תנועה מועדים33

פרק שני - משרדי ממשלהמשרד ראש הממשלה

ממצאי מעקבנציבות שירות המדינה

ניגוד עניינים בשל קרבת משפחה בין עובדים במשרדי..........................................................ממשלה שונים

41...........................................................משרד האוצר

43..... - חבות הפנסיה התקציבית31.12.07מאזן המדינה ל-

45 טיפול ועדת הפשרות בהסכמי פשרה בהליכים משפטיים

.....................................................נגד משרד האוצר49

אגף החשב הכללי.............................היבטים בניהול פרויקט "ממשל זמין"

51רשות החברות הממשלתיות

ממצאי מעקב................................בנק החקלאות לישראל בע"מ

57רשות המסים בישראל

...........פעילות יחידת שירות עיבודים ממוכנים )שע"ם(63

...........................פעולות למניעת הברחות של טובין65

...............................................משרד הבינוי והשיכון67

.........................................הקצאת דיור ציבורי לזכאים69

.............................................הטיפול בפינוי כפר שלם75

ממצאי מעקב............................................האגודה לתרבות הדיור

79............................................מינהל מקרקעי ישראל

83.גביית כספים ממתיישבים ב"הרחבות" ביישובים חקלאיים . .

85.............................................פיתוח היישוב כפר ורדים

89........................................................משרד הבריאות

93............................כוח אדם רפואי וסיעודי - תמונת מצב

95.......תאגידי בריאות ליד בתי החולים הכלליים הממשלתיים

103

......ההתקשרויות עם האגודה למען שירותי בריאות הציבור115

....................עבודות מחוץ לתפקיד של מנהלי בתי חולים121

.............................הקצאת מכשירי שיקום וניידות לנכים125

..................הקמת מערכת מידע לניהול האשפוז הסיעודי131

המשרד להגנת הסביבהממצאי מעקב

רישוי מתקנים היוצרים קרינה אלקטרומגנטית בתדרי..................................................רדיו והפיקוח עליהם

135משרד החוץ

................................................מינויים וקידום עובדים139

...........................................................משרד החינוך145

.................................בינוי כיתות לימוד במזרח ירושלים147

...................................................שירותי חינוך ורווחה155

...........ענייני מינהל ושכר ברשתות גני ילדים במגזר החרדי163

..............................................טיולים במערכת החינוך169

....................................הפיקוח על הוראת תחומי דעת175

משרד החקלאות ופיתוח הכפר........................................הפיקוח על מזון לבעלי חיים

179

המשרד לפיתוח הנגב והגליל.............................פעילות המשרד לפיתוח הנגב והגליל

185משרד המדע, התרבות והספורט

...........................................ענייני מינהל ומתן תמיכות187

משרד הפניםהגנת הפרטיות -

...............אבטחת מידע ואיכותו במאגרי מידע ממשלתיים193

המשרד לקליטת העלייה...................... - מקבצי דיור ומרכזי קליטההדיור לעולים

197.....................משרד הרווחה והשירותים החברתיים

201..................................................רשות חסות הנוער

203ממצאי מעקב

מעונות לאנשים עם פיגור שכלי - הליכי הפרטה וסדרי....................................................................בקרה209

.................................................המשרד לשירותי דת213

............................................הפיקוח על כשרות המזון215

..............שירותי קבורה ליהודים ומצוקת הקבורה בגוש דן221

........................סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשס"ח227

........................משרד התחבורה והבטיחות בדרכים229

.........................................השירות לנוסע באוטובוסים231

.................................................הרפורמה בנמלי הים235

משרד התיירות.......................ירידת מפלס ים המלח ותופעת הבולענים

241.....................משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה

245...............................................האגף לאיגוד שיתופי

247היבטים בפעילות המכון הממשלתי להכשרה

.........................................בטכנולוגיה ובמדע )מה"ט(251

......................................משרד התשתיות הלאומיות255

.......................היערכות להתמודדות עם מחסור בחשמל257

....שימור אנרגיה וניצול אנרגיות מתחדשות במשק החשמל261

........מכוני המחקר שבאחריות משרד התשתיות הלאומיות265

פרק שלישי - מוסדות המדינה ותאגידים החברה למפעלי כלכלה ותרבות לעובדי

המדינה בע"מ............................................היבטים בפעילות החברה

271

..............................................המוסד לביטוח לאומי277

סדרי הטיפול בחשדות לעברות מרמה .........................................כלפי המוסד לביטוח לאומי

279ממצאי מעקב

הבקרה על תשלומים לזכאים שנעשים ..........................................בסיוע מערכות ממוחשבות

285........................................חברת דואר ישראל בע"מ

289......................התקשרויות של חברת דואר ישראל בע"מ

291............................שירות העברה מאובטחת של דרכונים

293חברת נמל אילת בע"מ

...........................אירוח מופעי תרבות בשטח נמל אילת295

חברת נתיבי איילון בע"מ...........................................תקצוב פרויקטים וביצועם

297חברת נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ

..............................התקשרות להקמת המקטע הצפוני301

חברת רכבת ישראל בע"מ.........................הקמתו של קו הרכבת המהיר לירושלים

305הרשות הממשלתית למים ולביוב

.........................................................השבת קולחים309

רשות השידורממצאי מעקב

......נוכחות עובדים ותשלומים עבור שעות נוספות וכוננויות313

................................................רשות שדות התעופה317

....................הכנסותיה של רשות שדות התעופה ממסחר319

.................................העסקת פורשים כיועצים חיצוניים321

פרק רביעי - מערכת הביטחוןצבא הגנה לישראל - צה"ל

..................היבטים בניהול קופות מזומנים ביחידות צה"ל327

פרק ראשון

מטלות רוחב

19תיקון ליקויים

20

המאבק בארגוני הפשיעה

לות הביקורת פעוהארציות ביחידות הארצי, שבמטה ולמודיעין לחקירות באגף נבדקו המשטרה של ובמרחבים במחוזות המרכזיות וביחידות הפעולה שיתוף הפשיעה, בארגוני למאבק המשטרה היערכות בארגוני וטיפולה האחרים האכיפה גורמי לבין בינה זה בתחום בישראל; המסים ברשות נעשו השלמה בדיקות הפשיעה. בפרקליטות המדינה ובפרקליטויות המחוזיות, ברשות לאיסור הלבנתהמשפטים; שבמשרד וחקיקה ייעוץ ובמחלקת טרור ומימון הון

וברשות להגנה על עדים במשרד לביטחון הפנים.

ארגון פשיעה הוא חבר בני אדם, מאוגד או בלתי מאוגד, שפועלפשע מסוג עברות לביצוע ומתמשכת שיטתית מאורגנת, בתבנית בתחומי עוסקים הפשיעה ארגוני לה. ומחוצה המדינה בתחומי עבריינות מגוונים וכן בתחומי פעילות חוקית, ומטרתם השגת רווחוהתרחבה הלכה האחרון בעשור המשטרה, להערכת גדול. כספי זו, פלילית פעילות הללו. הארגונים באמצעות החמורה הפשיעה המלווה במאבקים אלימים בין ארגונים יריבים הפוגעים גם בחפיםבחוסן האישי, בביטחון הציבורי, בסדר לפגיעה גורמת מפשע,

החברתי ובדמוקרטיה.משטרת הפשיעה: ארגוני נגד הפועלים המרכזיים הגופים אלה החוק, לאכיפת מכוח אחריותה מובילה את המאבק בהם ישראל לשמירה על הסדר הציבורי ולביטחון הנפש והרכוש; רשות המסים בישראל )להלן - רשות המסים( אחראית לגביית מס מנישומים בגיןהפרקליטות - המשפטים משרד חוקית; ובלתי חוקית פעילות והרשות חמורות, בעברות נאשמים של לדין להעמדה אחראית לאיסור הלבנת הון ומימון טרור )להלן - הרשות לאיסור הלבנת הון(המתקבלים הדיווחים על המבוסס המידע מאגר לניהול אחראית

מנותני שירותים פיננסיים. ממשלת ישראל עמדה על החשיבות שבפעילות נגד ארגוני הפשיעה

, להעמיד את המאבק בהם בראש2003והחליטה, כבר בדצמבר הלאומי העדיפות גורמי1סדר גיבשו הממשלה החלטות בעקבות .

האכיפה תכניות למאבק בארגוני הפשיעה שתכליתן פגיעה בתשתיות

.2006 מינואר 4619 ו-4618 והחלטות 2003 מדצמבר 1150החלטה 1

21המאבק בארגוני הפשיעה

דמויות נגד הרגילה הפעילות על נוסף הארגונים, של הכלכליות מרכזיות בהם.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את היערכותם2008בחודשים פברואר-אוגוסט

של ההיערכות נבדקו פשיעה. בארגוני למאבק האכיפה גורמי של המשטרה, של רשות המסים ושל הפרקליטות למאבק בארגוני הפשיעה ושיתוף הפעולה ביניהם בנידון והטיפול של המשטרה בארגונים. הביקורתבפרקליטות, המסים; ברשות נעשו השלמה בדיקות במשטרה. נעשתה ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים; ברשות לאיסור הלבנת הון ובמחלקת ברשות להגנה על עדים במשרד לביטחון הפנים )להלן - המשרד לבט"פ(.

עיקרי הממצאיםההיערכות למאבק בארגוני הפשיעה

לפי החלטת הממשלה ותכנית הפעולה של המשטרה והמשרד לבט"פ.1בפגיעה2004מינואר להתמקד צריך הפשיעה בארגוני המאבק ,

שנת בתחילת המשטרה קבעה לכן הכלכלית. כיעד2004בתשתיתם מפכ"ל רב-שנתי את פירוק התשתיות הניהוליות, העסקיות והחומריות של

ארגוני הפשיעה )להלן - מתווה יעד המפכ"ל(.נקבע שעל מנת לפרק את התשתיות של ארגון יעד המפכ"ל במתווה המטפלת ארצית ביחידה או במחוז מרכזית יחידה בכל יוקם הפשיעה ומומחים קבוע פיקודי-ניהולי שלד הכולל תקיפה כוח פשיעה בארגוני

חילוט הון, - כוח תקיפה0בתחום הלבנת )להלן ומסים , ארגוני פשיעה כלכלית(. עוד נקבע כי הכוח יעסוק באופן בלעדי בנושא זה ויתמחה בגילוי

רכוש הארגון, בשחזור תנועותיו ובחשיפת עברות הנוגעות לרכוש זה. משרד מבקר המדינה בדק את ההיערכות של שלוש יחידות מרכזיות ויחידה ארצית אחת שעליהן הוטל לטפל בארגוני פשיעה. הבקרה העלתה כי אףיחידות אלה טיפלו בארגוני לא אחת מהן הקימה כוח תקיפה כלכלית. - )להלן חוקרי משטרה של מיוחדים חקירה צוותי באמצעות הפשיעה צח"מ(, לעתים בשיתוף אנשי רשות המסים ובליווי של פרקליטים. בשונה מכוח תקיפה כלכלית, הצח"מים הוקמו לפרק זמן קצוב, והם לא כללוהון, וקצינים שהוכשרו לעסוק בתחומי הלבנת פיקודי-ניהולי קבוע שלד חילוט וארגוני פשיעה. זאת ועוד, השותפים בצח"מים לא עסקו רק במאבקשל העדיפות סדר לפי - אחרות בחקירות גם אלא הפשיעה בארגוני היחידה. לפיכך ספק אם הצח"מ יכול היה להשיג את היעדים שנדרשו מכוח תקיפה כלכלית, והטיפול בארגוני הפשיעה לא נעשה במתכונת ובעצמה

המיטביות.הפקעה לצמיתות וללא פיצוי של רכוש על ידי המדינה.0

ב - תקציר59דוח שנתי 22

חזרה הממשלה והחליטה לחזק את שיתוף הפעולה בין2006בינואר .2 גורמי האכיפה במאבק בארגוני הפשיעה. מכוח החלטה זו הקימו באותה שנה גורמי האכיפה "צוות-על" להיגוי בראשות היועץ המשפטי לממשלההפשיעה ארגוני נגד האופרטיבית הפעילות להכוונת מתמדת" ו"ועדה

ומודיעין חקירות אגף ראש במשטרה0בראשות אח"מ( - )להלן הקימה הוועדה המתמדת2007ובהשתתפות נציגי הגופים האחרים. במרס

באח"מ מוקד מודיעין משולב לשיפור התמונה המודיעינית בנוגע לארגוניכוחות הוועדה המתמדת להקים שישה כך החליטה נוסף על הפשיעה. משימה כדי לשפר את המאבק בארגונים - שלושה שיפעלו נגד הארגונים, ושלושה - נגד תופעות פשיעה. נקבע כי בכל כוח משימה ישתתפו בקביעות קציני משטרה ואנשי רשות המסים, וכי ילוו אותו פרקליטים קבועים ועובד

של הרשות לאיסור הלבנת הון. הועלה כי חמישה מששת כוחות המשימה הוקמו לאחר עיכוב ניכר - רק

, כשנה וחצי לאחר שהחליטה הוועדה המתמדת על הקמתם,2008בינואר , טרם הוקם הכוח השישי. יתרה2008ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט

מזו, במועד סיום הביקורת עדיין פעלו כוחות המשימה בלא שאוישו כל התפקידים שנקבעו בתקן שלהם: המשטרה איישה רק כמחצית התפקידים שנדרשה לאייש, רשות המסים לא איישה אף אחד מהתפקידים שנדרשה לאייש, ולא הושלם גיוסם של כל הפרקליטים המלווים. הדבר הקשה עלבארגוני לטיפול העיקרי המבצעי הכוח להיות שיועדו המשימה, כוחות

הפשיעה, למלא את תפקידיהם.

מאבק המשטרה בארגוני הפשיעה הנחת היסוד במתווה יעד המפכ"ל היא שבארגון פשיעה פועל גרעין של

של בעלי תפקידים מרכזיים שנטרולם לטווח הארוך יפגע בפעילותו הסדירההפליליות בשחיקת התשתיות יושג רק פירוק הארגון זאת, הארגון. עם העסקיות שהן מקור רווחיו ובהפקעת רכושו. בהתאם לכך הוגדרו במתווה יעד המפכ"ל שלושה מדדים מצטברים שלפיהם נקבעת מידת ההצלחה של- המאבק בארגוני הפשיעה: מדד נטרול דמויות מרכזיות בארגון פשיעה הנטרול יושג על ידי הגשת כתבי אישום נגדם בארץ או בחו"ל; מדד שלילת רכוש הארגון - שלילת הרכוש נעשית באמצעות חילוט או השבה של רכוש לנפגעים או בתשלום כופר לרשות המסים; מדד שחיקת העסקים הבלתי חוקיים של הארגון - עסקים אלה נשחקים באמצעות סגירתם או תפיסת רכוש הארגון וחילוטו. גם במדדי ההצלחה למאבק בארגוני פשיעה שקבעה

ביולי המתמדת פירוק2008הוועדה על דגש הושם המשימה לכוחות התשתיות הכלכליות של ארגוני הפשיעה לצד פגיעה בתשתיות האנושיות

שלהם.בכירים נגד אישום כתבי להגשת הביאה המשטרה פעילות כי הועלה בארגוני פשיעה בהתאם ליעד המפכ"ל ובהתאם למדדי ההצלחה שקבעה הוועדה המתמדת לכוחות המשימה; ואולם באשר ליעדים האחרים התברר

הוקם אגף לחקירות ולמודיעין במטה הארצי של המשטרה על2005בינואר 0ידי איחוד אגף החקירות ואגף המודיעין.

23המאבק בארגוני הפשיעה

יחידות מיפו המתווה להפעלת הראשונים בחודשים אמנם כדלקמן: מיליון ש"ח, אך לאחר מכן הפסיקו מרביתן62המשטרה רכוש בשווי של כ-

תפסו יחידות המשטרה2004-2008למפות את רכוש הארגונים; בשנים מיליון ש"ח בלבד, אך הוא לא חולט24לצורכי חילוט רכוש בשווי של כ-

אם משום שבשלבי החקירה התגלו קשיים מודיעיניים וראייתיים, אם משום שבמסגרת הסדרי טיעון שעשתה הפרקליטות לא נכללה סנקציה זאת ואם משום שטרם הסתיימו שלבי בירור עילות החילוט במסגרת ההעמדה לדין

מופו חלק מהעסקים2004של חברי ארגוני פשיעה. אמנם בתחילת שנת הבלתי חוקיים והוחל בסגירתם, אולם מאז חדלה המשטרה לפעול נגדםהיה חשש ולא איסוף המודיעין לאחר שהסתיים שלב גם שיטתי באופן

שפעילות זאת תפגע בהצלחת החקירה נגד הארגונים.

היערכות גורמי האכיפה ושיתוף הפעולה שלהם עם המשטרה על רשות המסים, על הפרקליטות, על המשרד לבט"פ ועל הרשות לאיסורועם המשטרה ביניהם והתיאום הפעולה שיתוף את לשפר הון הלבנת יחד נגד ארגוני יעדים ותכניות עבודה משותפים ולפעול ולמסדו, לקבוע

הפשיעה תוך מיצוי הסנקציות הפליליות והאזרחיות-כלכליות.1. : ם י ס מ ה ת ו ש ר ת ו כ ר ע במאבקהי תפקידה מילוי לצורך

בארגוני הפשיעה היה על רשות המסים, הכוללת את אגף מס הכנסה ואגף המכס ומס ערך מוסף )לשעבר(, להקים מערך חקירות ומודיעין מאוחד למאבק בארגוני הפשיעה שיפעל במסגרתה ולשפר את שיתוף הפעולה עם

גופי האכיפה האחרים ובראשם המשטרה.דנו רשות המסים והמשטרה בדרכים לשיפור ולהרחבה של2004משנת

כך מערך לשם והתוו בארגוני הפשיעה ביניהן במאבק שיתוף הפעולה אף החליטו מנהל רשות המסים דאז, מר איתן2005עבודה. בנובמבר

פורומים להקים קראדי, משה רב-ניצב דאז, המשטרה ומפכ"ל רוב, משותפים ולגבש תכניות עבודה, נהלים ויעדים משותפים. בתכנית העבודה

הוחלט לבצע שינויים ארגוניים בתחום המודיעין2005של הרשות לשנת יחידות המודיעין של המכס והחקירות ולהקים מערך מודיעין שיאחד את ומס ערך מוסף עם יחידות המודיעין של מס הכנסה שיתמחה גם בארגוני

הפשיעה. , עדיין לא הקימה רשות המסים את2008במועד סיום הביקורת, אוגוסט

פורומים הקמת למעט ועוד, זאת החדש. והחקירות המודיעין מערך להגברת היערכותן את והמשטרה המסים רשות השלימו לא משותפים

פחתה הפעילות של רשות המסים2007שיתוף הפעולה ביניהן. משנת ורשות במאבק בארגוני הפשיעה בשל סכסוך עבודה ברשות; המשטרה המסים לא הקימו מאז צח"מים משותפים חדשים לטיפול בארגוני פשיעה, ואנשי הרשות לא השתתפו בכוחות המשימה. כפועל יוצא, מרכיב משמעותי במאבק בתשתיות הכלכליות של הארגונים לא בא לידי ביטוי, דבר שפגם

בתוצאותיו.

ב - תקציר59דוח שנתי 24

ת.2 ו ט י ל ק ר פ ה ת ו כ ר ע פשיעה במסגרת: הי בארגוני המאבק ארגוני של בחקירות המשטרה להכוונת להיערך הפרקליטות על היה ולפגוע ראשי הארגונים את להרשיע יוכלו כדי שבתי המשפט הפשיעה בנכסיהם תוך שימוש בכלים החקיקתיים החדשים - חוק איסור הלבנת הון,

התשס"ג-2000התש"ס- פשיעה, בארגוני מאבק וחוק משנת2003, . יעד2004 הוא פשיעה בארגוני המאבק כי המדינה פרקליטות קבעה

מינוי זה ובכלל זה, למאבק להיערכות מנחים קווים וקבעה מרכזי פרקליטים קבועים לליווי חקירת ארגוני הפשיעה משלביה המוקדמים.

הארגונים משמונת פשיעה ארגוני שני חקירת ליווי במסגרת כי הועלה שנבדקו החליפה הפרקליטות כמה פעמים את הפרקליטים שמינתה. מצבהתקדמות את ולעכב הפרקליטים של בתפקודם לפגוע כדי בו יש זה החקירה ואת גיבוש כתב האישום. עוד עלה שהפרקליטות יזמה באפריל

הפלילי2007 הדין סדרי הוראות את להתאים שנועד חקיקה תיקון משרד ואולם הפשיעה, בארגוני המאבק של הייחודיים למאפיינים גיבש הצעת חוק וטרם המשפטים טרם סיים לבחון את התיקון האמור בנושא. בנסיבות אלה נפגעת היכולת של גורמי האכיפה להשתמש בחוק

זה ככלי מרתיע ואפקטיבי.ף.3 ו ת י ן ש ו ה ת נ ב ל ה ר ו ס י לא ת ו ש הר ן י ב ה ל ו ע הפ

: ה טר מש ה ן י ב הרשות לאיסור הלבנת הון מנהלת מאגר מידע שלולסייע כדי אותו ומעבדת פיננסיים שירותים מנותני המתקבלים דיווחים לגורמי האכיפה במניעה ובחקירה של עברות הלבנת הון - עברות שארגוני הפשיעה מרבים לבצע כדי להסתיר את מקור ההכנסות שהשיגו מפעילותםנדרשת והיא הרשות, ממאגר מידע לקבל רשאית המשטרה הפלילית. שיאפשר באופן ולסווגן למידע בקשותיה את מועד מבעוד לה להגיש

לרשות למסור לה מידע מודיעיני איכותי ומדויק. הועלה שהמשטרה לא השתמשה במידע שבידי הרשות לאיסור הלבנת הוןרוב את לרשות המשטרה הגישה שבהן הנסיבות בשל מיטבי; באופן מידע המקרים, במרבית אליה, העבירה לא הרשות בנושא, הבקשות

מעובד ומנותח בנוגע לארגונים.

הקמת הרשות להגנה על עדיםתופעת מתפשטת כי והמשטרה הפרקליטות הבחינו האחרונות בשנים לפגיעה בהליכים המשפטיים. גורם והדבר ועל רכושם עדים האיום על בארגוני הפשיעה. גורמי האכיפה מהותית במאבק פוגעים אלה איומים

צוות בין-משרדי לבחינת הקמתה של רשות להגנה2002לפיכך מונה ביולי ובינואר2004על עדים. בספטמבר המליץ הצוות להקים רשות כזאת,

לבט"פ,2006 המשרד על והטילה המלצותיו את הממשלה אימצה תכנית לה להגיש המדינה, פרקליט בראשות היגוי ועדת עם בתיאום ועדת ההיגוי להסדיר את ותקציבית להקמתה. במקביל, פעלה ארגונית

הגישה הממשלה הצעת חוק2008פעילות הרשות בחוק מיוחד, ובמרס .2008 נחקק החוק להגנה על עדים, התשס"ט-2008בנושא. בנובמבר

25המאבק בארגוני הפשיעה

, כשלוש שנים לאחר שהחליטה הממשלה על2009הועלה שבפברואר הקמת הרשות, טרם הסתיים תהליך הקמתה. לפיכך האחריות להגנה על עדים מאוימים נותרה בידי המשטרה, אף שאין ביכולתה לספק מענה הולםבארגוני במאבק נוסף מכשול היא התוצאה מאוימים. עדים לאותם

הפשיעה.

סיכום והמלצותהחליטה הממשלה שיש להעמיד את המאבק בארגוני2003שנת בסוף

התעצמותם. את לבלום כדי הלאומי העדיפות סדר בראש הפשיעה בארגוני לפגוע מנת שעל הודגש החלטותיה בעקבות שהוכנו בתכניות יזום הפשיעה על העוסקים באכיפה להיערך למאבק משולב, רב-ממדי, וארוך טווח לפירוק התשתיות של הארגונים, בייחוד תשתיותיהם הכלכליות.

ובחו"ל בארץ הפלילית פעילותם את להרחיב המשיכו הפשיעה ארגוני ולצבור הון ונכסים.

אכן נעשו פעולות לשיפור המאבק בארגוני הפשיעה. כך, למשל, נערכורוכז הפשיעה בארגוני המאבק ארגוניים משמעותיים, שינויים במשטרה יכולות מודיעיניות וביצועיות. כל אלה הקנו תחת קורת גג אחת, ופותחו למשטרה אמצעים מועילים יותר למאבק בארגוני הפשיעה. ואולם הועלהגורמי האכיפה למאבק בארגוני הפשיעה לא הושלמה, היערכות כי גם ותשתיותיהם הכלכליות כמעט לא נפגעו. יתר על כן, סדרי שיתוף הפעולה בין גורמי האכיפה נמצאים בראשית דרכם: הם לא איחדו כוחות ומשאבים

למאבק המורכב והמתמשך בארגוני הפשיעה.היא ציינה כי2008בתשובת המשטרה למשרד מבקר המדינה מדצמבר

הלכה עם האחרים העוסקים באכיפה דרך ארוכה בהנהגת שינוי במאבק בארגוני הפשיעה שחייב היערכות מבנית ותהליכי עבודה אחרים של הגופיםהפרקליטות אף ביניהם. הפעולה שיתוף בעניין לרבות בדבר הנוגעים

כי אף שגורמי2008הדגישה בתשובותיה למשרד מבקר המדינה מדצמבר האכיפה עדיין מצויים בתחילת הדרך, הם עשו עבודת מטה רבה לבניית מערך למאבק בארגונים ולהטמעת התפיסה שיש לנקוט בפעילות כוללת

שתעקר את הכדאיות הכלכלית של ההתארגנות הפלילית.ציין בפגישתו עם מבקר המדינה דיכטר, השר לביטחון הפנים, מר אבי

לכניסתו לתפקיד קבע במסמך מדיניות את2009בפברואר כי בסמוך לטיפול המרכזיים הנושאים משני כאחד הפשיעה בארגוני המאבק פיתחה המשטרה לפי המדיניות שהתווה הסוהר. בתי ושירות המשטרה היכולת המודיעינית את מגוון תחומים ששיפרו וחצי האחרונות בשנתיים והחקירתית שלה וערכה שינויים ארגוניים שהקנו לה אמצעים מועילים יותר למאבק בארגוני הפשיעה. השר הבהיר כי מדובר בתהליך מורכב שיביא

לשיפור הדרגתי ביכולותיה של המשטרה ויישא פרי בטווח הארוך.ישנה ציפייה בציבור ליתר עשייה ומציין כי משרד מבקר המדינה מסכם ולהגברת שיתוף הפעולה בין הגורמים העוסקים במאבק בארגוני הפשיעה.

ב - תקציר59דוח שנתי 26

המסים, רשות המשטרה, - באכיפה העוסקים כל על כן, על אשר הפרקליטות, משרד המשפטים, המשרד לביטחון הפנים והרשות לאיסור הלבנת הון - לסיים בדחיפות את היערכותם המשולבת למאבק בארגונימערך ולהקים המשימה כוחות את לאייש עליהם היתר, בין הפשיעה. משלים למאבק בכל הארגונים, להתמקד בפגיעה בבסיס הכלכלי שלהם, לגבש לשם כך יעדים ונוהלי עבודה ולהטמיעם ביחידות השטח של כל אחד מהגופים העוסקים באכיפה. אם מתעכב קידומם של נושאים אלה חובה על צוות-העל והוועדה המתמדת לדווח על כך לממשלה; גם על השריםושר האוצר שר הפנים, לביטחון השר - האכיפה גורמי על הממונים המשפטים - לפעול לקידומם של נושאים אלה ובמידת הצורך לפנות בעניין

זה לממשלה.

27

אכיפת דיני מקרקעין

לות הביקורת פעו ביחידה הארצית לפיקוח על הבנייה שבמשרד הפנים, באגף הפיקוחתיאום במינהלת - ישראל במשטרת ישראל, מקרקעי שבמינהל הצפון, ובמחוז הדרום במחוז המבצעים, שבאגף אכיפה פעולות ובמחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה נבדק הליך

והבנייהבהטיפול התכנון בתחום בדיקות עברות שלביו. כל על השלמה נעשו באגף תכנון מדיניות שבמשרד ראש הממשלה, במשרד הביטחון ובצה"ל, באגף התקציבים שבמשרד האוצר ואצל מתאם

ההגנה על קרקעות המדינה במשרד לביטחון הפנים.

יש השפעות שליליות ולפלישה לקרקע המדינה לבנייה לא חוקית במקרקעי כדין שלא ושימוש החוק בשלטון פגיעה ובהן: רבות, הציבור, פגיעה במשאב הקרקע ובעתודות הקרקע, פגיעה בתכנון הפיזי הכולל וארוך הטווח, ובכלל זה בתכנון התשתיות הלאומיות, פגיעה בתשתיות הלאומיות, פגיעה כלכלית ברשויות השלטון ופגיעה

באיכות החיים והסביבה.כ- קיימים חוקיים100,000בארץ לא מבנים כי0 העובדה נוכח .

ל"מכת הפכו המקרקעין וחוקי והבנייה התכנון חוקי על עברות ועדות והוקמו כמה קיבלה הממשלה שורה של החלטות מדינה", במטרה להביא להגברת הפיקוח והאכיפה של דיני התכנון והבנייה

קיבלה2004. בדצמבר 0ומניעת שימוש שלא כדין במקרקעי ציבורלהקים זה ובכלל האכיפה, מערך את לשדרג החלטה הממשלה במשטרה יחידה ייעודית )להלן - מתפ"א( הכוללת מינהלה שחבריה הם מנהלי הגופים העוסקים באכיפת דיני מקרקעין ומטרתה תיאום פעולות האכיפה, ויחידה מבצעית שתפקידה לסייע בפעולות האכיפהמחלקה המדינה בפרקליטות להקים וכן ההריסה, צווי ובביצוע

ייעודית לנושא.ובאכיפה בתחום הבנייה אלה הגופים המרכזיים העוסקים בפיקוח לפיקוח על היחידה הארצית גופי הפיקוח(: - )להלן חוקית הלא הפיקוח אגף לפיקוח(, היחידה - )להלן הפנים במשרד הבנייה

.2008על פי נתוני משרד הפנים מאוגוסט 0 מיום2425להלן החלטות הממשלה העיקריות: א. החלטת ממשלה מס' 0

בנושא: "הגברת האכיפה של דיני התכנון והבנייה ונושאי מקרקעין";4.08.02מס' ממשלה החלטת מיום 85ב. 25.03.03 ;

.23.12.04 מיום 2959ג. החלטת הממשלה מס'

ב - תקציר59דוח שנתי 28

והיחידה בממ"י( הפיקוח אגף - )להלן ישראל מקרקעי במינהל לפיקוח על השטחים הפתוחים ברשות הטבע והגנים )להלן - הסיירת הירוקה(. זאת נוסף על הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה והרשויות המקומיות האחראיות למניעת בנייה לא חוקית בתחומן באמצעותאכיפה שבמשטרת תיאום פעולות מינהלת מטעמן. פיקוח יחידות ישראל )להלן - המינהלה או מינהלת מתפ"א( אחראית להנחיית גופי הפיקוח ולתיאום ולשילוב ביניהם; היחידה המבצעית במשטרה )להלן - היחידה המבצעית במתפ"א( אחראית לסייע לגופי הפיקוח באכיפת דיני מקרקעין. המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות )להלן - המחלקה בפרקליטות( אחראית להנחיה, לפיקוח ולמעקב מקצועיידי על ומנוהלים המשפט בבתי הנדונים המשפטיים ההליכים על

עורכי דין נציגי היועץ המשפטי לממשלה.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול של2008 בחודשים מרס-ספטמבר

משרדי הממשלה באכיפת דיני מקרקעין. הבדיקה נעשתה ביחידות הפיקוח במשרד הפנים ובממ"י; במשטרת ישראל: במתפ"א, במחוז הצפון ובמחוזתכנון באגף נערכו השלמה בדיקות בפרקליטות. ובמחלקה הדרום; באגף ובצה"ל, הביטחון במשרד הממשלה, ראש שבמשרד מדיניות המדינה קרקעות על ההגנה מתאם ואצל האוצר במשרד התקציבים

.0במשרד לביטחון הפנים

עיקרי הממצאיםתכנית וגיבוש אכיפה מדיניות של קביעה כוללת מקרקעין דיני אכיפת והבנייה, התכנון חוקי על עברות איתור וכוללת ממנה הנגזרת עבודה חקירתן, הוצאת צווים מינהליים להריסת המבנה הלא חוקי או להפסקת הבנייה, הגשת כתבי אישום ובקשות לקבלת צווים שיפוטיים ויישום פסקי דין. על יסוד שלבי טיפול אלה בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הטיפול

באכיפת דיני מקרקעין:

גיבוש מדיניות אכיפה ואפקטיביות פעולות האכיפה: ה פ י כ א ת ו י נ י ד דיני התכנון והבנייה נועדו בין היתר להבטיח את מ

של הפיזי התכנון של המימוש יכולת ואת הבנייה בתחום החוק שלטון האכיפה צעדי את לכלכל בדבר הנוגעות הרשויות על שומה המדינה. במסגרת המשאבים הקיימים, בהתאם למדיניות אכיפה ולפי סדרי עדיפויות

דיני0 אכיפת בנושא המקומיות הוועדות של בפעילותן עוסק אינו זה דוח המקרקעין.

29אכיפת דיני מקרקעין

. היועץ המשפטי לממשלה חזר והדגיש במשך שנים0המשתנים עם הנסיבותלעברות בנוגע ותביעה חקירה של מרכזית מדיניות לקבוע הצורך את

בעייתיות או נפוצות. גופי הפיקוח לא גיבשו מדיניות אכיפה ולא הביאו אותה לאישור הגורמיםהיעדר לממשלה. המשפטי והיועץ בדבר הנוגעים השרים - המוסמכים מדיניות אכיפה יש בו כדי לפגוע בתכנון הפיזי של המדינה, באמון הציבור

בשלטון החוק ובשוויוניות ובמועילות של האכיפה. : ח ו ק י פ ה י פ ו ג ל ש ם י נ ו ת נ ה י ד ס שלמיםמ נתונים מסדי

ועדכניים יש בהם כדי לסייע בגיבוש מדיניות אכיפה ובהכנת תכניות עבודה. אולם הועלה כי מסדי הנתונים של גופי הפיקוח אינם כוללים את כל עברות התכנון והבנייה ואינם מאפשרים לאחזר נתונים על העברות שהם איתרו על פי טיבן, מאפייניהן ומצב הטיפול בהן. גם למתפ"א אין נתונים מלאים על העברות שאיתרו גופי הפיקוח ועל הצווים השיפוטיים והמינהליים שלהם. כמו כן מערכות המחשב של גופי הפיקוח אינן מאפשרות העברה ושיתוף

מידע החיוני לאכיפה. : ה ד ו ב ע ת ו י נ כ של היחידה2006-2007תכניות העבודה לשנים ת

וסוגי עברות שבהן נושאים לא פירטו ושל אגף הפיקוח בממ"י לפיקוח ברמה לא להשגתם, ומדדים כמותיים יעדים הגדירו לא תתמקדנה, המחוזית ולא ברמה הארצית, ולא ניתן ללמוד מהן על פי אילו אמות מידה

של היחידה לפיקוח הוצבו יעדים2008הן גובשו. רק בתכנית העבודה ל-לא אך ברמה המחוזית, בלבד הדרום ולמחוז ברמה הארצית כמותיים

פורטו בה הנושאים וסוגי העברות שבהם תתמקד היחידה. : א " פ מת ת ל ה נ י מ ל ש ת ו י ב י ט ק פ הקמת מתפ"א נועדההא

דיני התכנון להוסיף שני רובדי פעילות חשובים למערך האכיפה בתחום והבנייה: תכנון ותיאום ברמה המערכתית והגברת האפקטיביות של האכיפה

ברמה הביצועית. הועלה שהמינהלה לא מילאה אחר הנדרש ממנה בתחומי פעילותה כנקבע בהחלטת הממשלה: היא לא שימשה גוף היגוי, לא הגדירה מדיניות אכיפה ולא גיבשה תכנית פעולה מערכתית שנתית הכוללת תכנית עבודה מפורטת, סדרי עדיפויות, תפוקות ולוחות זמנים לטיפול בעברות בנייה. מצב זה פוגע באפקטיביות האכיפה ומקשה על גופי חקירה להתמקד בסוגיות העיקריות

והמהותיות, בעלות אינטרס ציבורי, ולבצע אכיפה באופן שוויוני ומועיל.

הליכי פיקוח וחקירהם חי ק פ מ ה ל ש ם י ר ו ש י כ ו ה ר ש החקירה: הכ ביצוע לצורך

מקנה החוק לפקחי היחידה לפיקוח סמכויות, ובכלל זה סמכויות חקירה,נדרשים סמכויותיהם הפעלת לשם לשוטר. המסורות ומעצר עיכוב

המפקחים לידע ולהכשרה בתחומי התכנון והבנייה, החקירה והמשפט.אח'4שקם בע"מ נ' מנהל המכס והמע"מ ו-, 551/99בג"ץ 0 . תק-על

.425 ,עמ' 419(, 1)2000

ב - תקציר59דוח שנתי 30

פורסם ביזמת משרד הפנים מחקר שהצביע על פערים2003עוד באוגוסט בהיקפי כוח אדם, במיומנויותיו, במסלול הכשרתו ובמתח הדרגות של אלה העוסקים בתפקידי פיקוח. פערים אלה הוצגו בפני שרי הפנים והמנכ"לים שכיהנו מאז פרסומו. בנוסף, במהלך השנים העלה מנהל היחידה לפיקוח כמה פעמים בפני מנכ"לים ושרים של משרד הפנים את הפערים בכוח אדם והיעדר מיומנויות של מפקחי יחידתו לבצע חקירות מורכבות וביקש מהם לשדרג את יכולות היחידה ואת משאביה, הן בתחום ההכשרה והן בתחום

מעמדם ודרגותיהם של המפקחים. , משרד הפנים עדיין לא2008הועלה שבמועד סיום הביקורת, ספטמבר

יישום מסקנות המחקר, והמשרד לא עשה לשיפור קיבל החלטות בדבר יכולות היחידה בתחום החקירות ולהתאמת דרגותיהם לסמכויותיהם: נושא החקירה כלל לא נכלל בהגדרת התפקיד של המפקחים; מסלול ההכשרהשל ההיערכות חוסר חקירות. בנושא הכשרה כולל לא המפקחים של המשרד להכשרת המפקחים ודרגותיהם בהתאם לתפקידיהם וסמכויותיהם

מהווה מחדל מתמשך של המשרד הפוגע באכיפת דיני התכנון והבנייה. : ה ע י ב הת ת ו י ח הנ ם ו י גופי הפיקוח כפופים בפעילות האכיפהק

למדיניות ולהנחיות פרקליט המדינה והיועץ המשפטי לממשלה.הנחה היועץ המשפטי לממשלה את משרד הפנים כיצד2006בפברואר

המחלקה ובין לפיקוח היחידה בין דעות חילוקי של במקרה לנהוג בפרקליטות: הבאתם לפני פרקליט המדינה או במידת הצורך לפניו. אולם בביקורת עלה שהיחידה לפיקוח ומשרד הפנים לא תמיד ביצעו את הנחיותובנייה, לעתים הנוגע לחקירת עברות תכנון בכל המחלקה בפרקליטות פי הנחיותיה ואף לא הביאו את דבר המחלוקת לפני סירבו לפעול על

פרקליט המדינה או לפני היועץ המשפטי לממשלה.ת ו כ מ ס ב ש ת ו ר ב ע ת ר י ק ח ל ה ל י ב מק ת ו כ מ ס ב ש מו י ש

: ת ו י מ ו מק ת ו י ו ש האכיפה ר מערך והבנייה, התכנון חוק פי על במרחב ולבנייה לתכנון הוועדות המקומיות בידי מסור ברמה המקומית את ממלאת אינה המקומית הוועדה כאשר זאת, עם שלהן; התכנון ניתנת למדינה סמכות אכיפה מקבילה לוועדה המקומית, ועל תפקידה, המחלקה של בסמכותה עצמה. בכוחות לחקור לפיקוח היחידה בפרקליטות להנחות את היחידה לפיקוח להפעיל את סמכותה המקבילה.

לפיקוח את הנחיותיה של היחידה קיימה הביקורת העלתה שלא תמיד במקום לחקור המקבילה סמכותה את להפעיל בפרקליטות המחלקה

ו-2007הוועדה המקומית. כך למשל, בשנים הנחו כמה פעמים2008 היחידה את בפרקליטות המחלקה ומנהל לממשלה המשפטי היועץ היין בדרך יחידים חוות בפעילות חוק להפרות חשדות לחקור לפיקוח שבנגב. אך על אף הנחיות אלה לא חקרה היחידה לפיקוח את הנושא, ורק בעקבות פנייה של היועץ המשפטי לממשלה למנכ"ל משרד הפנים

בחקירה.2008היא החלה בספטמבר

31אכיפת דיני מקרקעין

הליכי התביעהי ז ו ח מ ה ה ע י ב ת ה ך ר מערך התביעה בוועדות המחוזיות לתכנון: מע

המשפטי היועץ ידי על שהוסמכו פרטיים דין מעורכי מורכב ולבנייה ומועסקים במיקור חוץ . תובעים אלה אחראים להגשת כתבי0לממשלה

אישום בגין עברות תכנון ובנייה ולניהול ההליכים המשפטיים בבתי המשפט.בידי היחידה ומאושר בידי משרד הפנים נקבע שכרם של תובעים אלה

לפיקוח, והם עובדים בתיאום עם המחלקה בפרקליטות.על נוספות מטלות בפרקליטות המחלקה הטילה השנים במהלך והתחייב התובעים, של עבודתם סדרי שונו מכך כתוצאה הפרקליטים. עורכי הדין ואולם תנאי שכרם של עדכון של הסכם ההתקשרות עמם. דצמבר בתקופה לכן החדשים. העבודה לסדרי הותאמו לא הפרטיים

- מאי 2007 פחת בכ-2008 מספר התובעים, ונפגע תפקודה של60% מערכת התביעה.

י " מ מ ל ש ה ע י ב ת ה ך ר : הלשכות המשפטיות בממ"י אחראיותמע לטיפול המשפטי בעברייני בנייה ובפולשים לקרקע שבניהול ממ"י. הלשכות המשפטיות מקבלות מאגף הפיקוח בממ"י תיקי נתונים על עברות בנייהוהן נדרשות לשלוח מכתב התראה לעברייני הבנייה ופלישה למקרקעין, ולפולשים, ובהמשך להגיש נגדם כתבי תביעה באמצעות עורכי דין פרטיים המועסקים במיקור חוץ. נמצא כי הלשכות המשפטיות המחוזיות של ממ"ייחידות הפיקוח לאורך שנים, במאות תיקים שהעבירו אליהן לא טיפלו, המחוזיות: הן לא שלחו מכתבי התראה ולא העבירו תיקים לעורכי הדין לצורך הגשת כתבי תביעה. ללשכות המשפטיות של ממ"י גם לא היה מידע

על התנהלות התיקים שכבר הועברו לטיפולם של עורכי הדין.

סיוע המשטרה באכיפת דיני מקרקעין : ה פ י כ הא ת ו ל ו ע פ ב א " פ מת ע ו י אחראיםס הפיקוח גופי

לביצוע הצווים השיפוטיים והמינהליים. במקרים שבהם צופים גופי הפיקוח התנגדות אלימה בעת ביצוע צווי ההריסה או הפינוי, הם מבקשים את סיוע

המשטרה - מתפ"א ומחוזות המשטרה.מדמצבר .1 בהחלטה קבעה של2004הממשלה היחיד תפקידה כי

היחידה המבצעית במתפ"א יהיה לסייע באכיפת דיני מקרקעין. עוד קבעה הממשלה בהחלטתה שהקמת היחידה המבצעית של מתפ"א אינה מייתרת הקצאת כוחות משטרה נוספים לביצוע פעולות אכיפה שבהן נחוץ סיוע

משטרתי בהיקף רחב.בתקופה שבפועל, של2006-2008הועלה המבצעית היחידה מיעטה

אגף בהנחיית זאת, ולעומת מקרקעין, דיני באכיפת לעסוק מתפ"א תחנות בתגבור מזמנה ניכר בחלק עסקה המשטרה, של המבצעים

משטרה ובפעילות של מניעת פשיעה.למתן0 חוזה בסיס על המועסקים מדינה עובדי שאינם פרטיים דין עורכי

שירותים למשרד.

ב - תקציר59דוח שנתי 32

מדצמבר .2 הממשלה להחלטת היחידה2004בהתאם נדרשה המבצעית במתפ"א ללוות את הפקחים של גופי הפיקוח בעת האכיפה,בנייה חדשות )פעולות אכיפה ממוקדות(. זה בעת איתור עברות ובכלל

באוקטובר רק זאת, מאז הקמתה,2007למרות שנים לשלוש קרוב , הכינה מתפ"א תכנית לעצירת בנייה חדשה - "רוח קדים" - לסיוע ליחידות הפיקוח בסיורים לאיתור עברות בנייה חדשות במחוז הדרום, ורק בתחילת

הכינה תכנית דומה למחוז הצפון - "רוח צפונית". ואולם לא בוצעו2008רוב פעולות הסיור שתוכננו במסגרת "רוח צפונית".

מכלל 60%כ-.3 בנגב.100,000 הבדווי במגזר נעשו הבנייה עברות החליטה הממשלה להקים ועדה ציבורית לגיבוש תכנית2007באוקטובר

להסדרת ההתיישבות במגזר הבדווי בנגב. בהמשך לכך הנחתה המחלקהלממשלה, המשפטי היועץ דעת על מתפ"א, מינהלת את בפרקליטות צווי ביצוע בעניין לרבות הדרום, במחוז אכיפה למדיניות הצעה לגבש

הריסה, ולהביאה לאישורו של היועץ המשפטי לממשלה. התכנית שהכין ראש מתפ"א ושאותה הציג ליועץ המשפטי לממשלה במרס

את2008 נימקה ולא הקיימים הצווים לביצוע מידה אמות כללה לא המשפטי היועץ ביקש לפיכך לטיפול. שנבחרו האתרים של בחירתם

במאי ולהחזירה2008לממשלה התכנית את לתקן מתפ"א מראש ובשל כך "מוקפא" ואולם ראש מתפ"א לא תיקן את הנדרש לאישורו. למעשה מעל לשנה במחוז הדרום הביצוע של צווי הריסה על עברות בנייה

ישנות.א " פ מת ל ה ר ט ש מ ה ת ו ז ו ח מ ע ו י מחוזות המשטרה אחראים :ס

המבצעית היחידה לפעילות אישורם ונדרש המחוז, בתחום לנעשה במתפ"א בביצוע צווי הריסה בתחומם. הביקורת העלתה כי במקרים רבים לא אפשרו מחוזות המשטרה למתפ"א לפעול בתחומם. עקב כך נפגעלגופי לסייע מיעטה והיא מתפ"א של המבצעית היחידה של תפקודה הפיקוח בביצוע צווי הריסה. בנסיבות אלה לא קיימה מתפ"א את ייעודה.היו ובמשרד לביטחון הפנים יתר על כן, אף שגורמים בכירים במשטרה מודעים לחוסר יכולתה של מתפ"א למלא את ייעודה, לא נתנה המשטרה

פתרון לבעיה זו ונמנע ממתפ"א לפעול בהתאם לייעודה. עוד העלתה הביקורת כי באזורים מסוימים בצפון - ביישובי רכס הכרמל,לסייע המשטרה מיעטה - ערה וואדי וביישובי בגליל הדרוזים ביישובי לאכיפה: רובן של פניות גופי הפיקוח למשטרה לקבלת סיוע לא נענו ועקב

כך לא בוצעו צווי הריסה.

סיכום והמלצות בנייה לא חוקית ופלישה לקרקע המדינה פוגעות בשלטון החוק, במשאב הקרקע ובעתודות הקרקע, בתכנון הפיזי הכולל ובאיכות החיים והסביבה. עברות בנייה גלויות לעין כול, ולכן התמודדות לא אפקטיבית עמן עלולה

לפגוע באמון הציבור בשלטון החוק.

33אכיפת דיני מקרקעין

מדצמבר הממשלה החלטת של משמעותיים שמטרתה2004חלקים שדרוג מערך האכיפה לא קוימו, וקיימים ליקויים של ממש בפעילותם של גופי הפיקוח ושל מתפ"א: גופי הפיקוח לא גיבשו מדיניות אכיפה ולא הכינו על בסיסן תכניות עבודה; המינהלה אינה משמשת גוף היגוי, אינה מכינה תכנית עבודה מערכתית כנדרש ולא מנחה את גופי הפיקוח להפעיל אכיפה ממוקדת בהיקפים שנקבעו בהחלטה; היחידה לפיקוח לא תמיד מבצעת את הנחיות המחלקה בפרקליטות; מערך התובעים של הוועדות המחוזיות נמצא על סף קריסה; הלשכות המשפטיות המחוזיות של ממ"י לא מטפלות כראוי בתיקים שמועברים אליהן; חלק ניכר מזמנה של היחידה המבצעיתוהיא דיני מקרקעין, לאכיפת לפעולות שאינן קשורות מוקדש במתפ"א

אינה מסייעת לגופי הפיקוח די הצורך בביצוע פעולות האכיפה. גופי פיקוח שונים משקיעים מאמצים בטיפול בתופעת הבנייה הלא חוקית,הנגזרת מתואמת מערכתית עבודה תכנית אכיפה, מדיניות בהיעדר אך ממנה, שיתוף פעולה ותיאום בין הגופים המעורבים בהליך האכיפה, יכולות חקירה ותביעה ראויות ויישום חלקי של פסקי הדין - נפגמת האכיפה בכללה

ומשאבים אינם מנוצלים בצורה יעילה. על הגורמים המעורבים בהליך אכיפת דיני מקרקעין להיערך ולפעול לשם גיבוש מדיניות אכיפה מערכתית, כוללת ומתואמת, באישור היועץ המשפטיעבודה לקבוע תהליכי יש זו היערכות במסגרת מכל מקום, לממשלה. ברורים בין כלל הגופים האמונים על נושא האכיפה ולהבטיח שהם יפעלו על פי תכנית עבודה סדורה שתגובש על בסיס מיפוי התופעות העברייניותהיחידה של יכולותיה את לשדרג הפנים משרד על העדיפויות. וסדרי ומפקחיה בתחומים של השכלה, הכשרה, מיומנויות יסוד, על מנת שיתאימו לייעוד היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה ולמטלותיה. על ממ"י לקבוע תכנית לטיפול בתיקי הנתונים שהועברו ללשכות המשפטיות ולנהל פיקוח שוטף על עבודת עורכי הדין החיצוניים המועסקים על ידו לצורך כך. עלאם צווים, לביצוע סיוע במתן שלה הטיפול את להסדיר המשטרה

באמצעות מתפ"א או באמצעות מחוזותיה.

34

ההתמודדות עם תאונות הדרכים

ממצאי מעקב

לות הביקורת פעוההתמודדות עם תאונות הדרכים - מעקב מורחב

במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים ובמשטרת ישראל נעשה מעקבנהיגה רישיונות הנפקת בנושא ליקויים תיקון לבדיקת מורחב

ב של מבקר המדינה על ההתמודדות עם56שפורסמו בדוח שנתי תאונות הדרכים.

באגף התנועה הארצי של המשטרה נבדקו דרכי ההתמודדות עםועם רבות עברות ועוברים התנועה לחוקי מצייתים שאינם נהגים רישיונות נהגים הממשיכים לנהוג אף שרשות מוסמכת פסלה את של מידע מערכות באגף נעשו השלמה בדיקות שלהם. הנהיגה של תנועה מחשוב במדור בדרכים; והבטיחות התחבורה משרד המשטרה; במחלקת ייעוץ וחקיקה של משרד המשפטים ובהנהלת

בתי המשפט.

מבוא אלפי תאונות דרכים מתרחשות בישראל מדי שנה. מאות בני אדם נהרגים בהן, אלפים רבים נפצעים, וחלק גדול מן הפצועים נדרש לעבור הליך שיקום ממושך. הסבל רב, הכאב והצער גדולים, והעלות למשק המדינה מגיעה למיליארדי שקלים בשנה. תאונות הדרכים הןבתקיפות בהן להיאבק המדינה רשויות ועל מדינה, מכת אפוא

וביעילות. ההתמודדות פרסם מבקר המדינה דוח מקיף בנושא 2006בשנת

, ובו נסקרו, בהרחבה ובפירוט, שורה ארוכהעם תאונות הדרכיםהדרכים בתאונות במאבק ליקויים הרבה0של החשיבות עקב .

ונוכח מדיניותו שמייחס מבקר המדינה למאבק בתאונות הדרכים, בדבר ביצוע ביקורות מעקב כדי לוודא שהליקויים שהתגלו בביקורתוביקורות שתי השנה גם המדינה מבקר משרד עשה יתוקנו,

.3, עמ' (2006ב )56דוח שנתי מבקר המדינה, 0

35ההתמודדות עם תאונות הדרכים

שהתמקדו בטיפול רשויות המדינה בגורם האנושי לתאונות הדרכים,היינו - בנהגים בלתי כשירים המסכנים את הציבור.

תיקון הליקויים שהתגלובמעקבהביקורת האחת מתמקדת אחר . הליכי הנפקת רישיונות נהיגהבדוח הקודם בנוגע ל

הביקורת האחרת עוסקת באחת הסוגיות העומדות בראש סדר היום שהורשעו במספר רבהטיפול בעברייני תנועה מועדיםהציבורי -

של עברות תנועה ורישיון הנהיגה שלהם נפסל אך ממשיכים לנהוגולסכן את הציבור.

ב - תקציר59דוח שנתי 36

הנפקת רישיונות נהיגה]נוסח ההסדרים החוקיים לרישוי נהגים נקבעו בפקודת התעבורה

, ובתקנות שהותקנו על פיה, בעיקר תקנות1961חדש[, התשכ"א- )להלן - תקנות התעבורה(. רשות הרישוי1961התעבורה, התשכ"א-

שבמשרד התחבורה )להלן - רשות הרישוי( מופקדת, בין השאר, על קביעת הנחיות להכשרתם של נהגי רכב מנועי ועל רישום ורישוי של נהגים וכלי רכב, והיא פועלת באמצעות אגף הרישוי וארבע לשכותשבע, ובבאר בחיפה בחולון, בירושלים, הנמצאות מחוזיות רישוי

סניפים ברחבי הארץ.22שלהן

פעולות הביקורת עשה משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב כדי2008בחודשים אפריל-יוני

לבחון את הפעולות שנקטה רשות הרישוי לתיקון הליקויים שצוינו בביקורת )להלן - הדוח הקודם(. הבדיקה נעשתה ברשות20060שפורסמה במאי

הרישוי ובאגף מערכות מידע במשרד התחבורה.

עיקרי הממצאיםהחלה רשות הרישוי להשתמש בשירותיהם של זכיינים2008בינואר .1

עיוניים למבחנים מרכזים של הפעלתם לשם במכרז שזכו פרטיים הפעילו הזכיינים2008ממוחשבים. לפי מסמכי משרד התחבורה, עד יוני

מרכזי הבחינה שהתחייבו להפעיל; עם זאת, מספר השעות23 מ-16רק החודשיות שבהן פתוחים כל מרכזי הבחינה של הזכיינים לשירות הציבור

. 4.5 - פי 2,692 שעות חודשיות ל-600גדל במידה ניכרת, מ-חדש.2 ממוחשב שאלות במאגר והתשובות השאלות בניסוח בעיות

למבחנים העיוניים בנהיגה הביאו לעלייה חדה בשיעור הנכשלים. ליקויים מרכזיים.3 שנמצאו בדוח בדיקת המעקב העלתה שלא תוקנו

פרצה קיימת הנהיגה רישיונות הנפקת על ושבמערכת הבקרה הקודם המאפשרת לשדרג שלא כדין את דרגת רישיון הנהיגה של בעל רישיון נהיגה

שלא היו זכאי לכך. במשרדי הרישוי אין עדיין רשימות רופאים ואופטומטראים ואין בודקים.4

את אמתות האישורים הרפואיים והאופטומטראיים.

.30(, עמ' 2006 )ב56, דוח שנתי מבקר המדינה0

37ההתמודדות עם תאונות הדרכים

סיכום והמלצות אף שתוקנו חלק מן הליקויים שצוינו בדוח הקודם, לרבות בדרך של שינוילנהגים בלתי ליקויים מרכזיים, שמאפשרים כי נמצא תקנות התעבורה,

מוסמכים לקבל רישיונות נהיגה, טרם תוקנו. הדרכים בתאונות למאבק רבה חשיבות מייחס המדינה מבקר משרד ובהתמודדות עם נהגים עבריינים. יש לראות בחומרה את העובדה שליקויים המאפשרים לנהגים שמסכנים את הציבור הרחב לנהוג, טרם תוקנו. על משרד התחבורה לתקן את הליקויים ללא דיחוי כדי למנוע רישיון נהיגה

מנהגים שמסכנים את הציבור ולהילחם בדרך זו בתאונות הדרכים.

38

הטיפול בעברייני תנועה מועדים תאונות הדרכים ותרבות הנהיגה בישראל אינם יורדים מסדר היוםכי ציות לחוקי התנועה הציבורי. מחקרים שנעשו בעולם מלמדים

. על פי0הוא גורם מפתח בהפחתת שיעור הנפגעים מתאונות דרכים למשרד התחבורה והבטיחות בדרכים )להלן2003 שהוגש ביולי 0דוח

- משרד התחבורה(, בדרך כלל נהגים הנוטים לעבור יותר עברותבעברייני שהטיפול מכאן דרכים; בתאונות יותר מעורבים נהיגה התייחס בתאונות הדרכים. המחוקק חיוני במאבק מועדים תנועה בחומרה לתופעה של נהיגה בזמן פסילה וקבע שזו עברה פלילית

.0שעונשה עד שלוש שנות מאסר

פעולות הביקורתשבמשרד הרישוי ורשות בדרכים, לבטיחות אחראי התחבורה משרד התחבורה אחראית לרישוי נהגים; משטרת ישראל אחראית לאכיפת דיני

התעבורה.ינואר-יולי דרכי2008בחודשים את המדינה מבקר משרד בדק

לחוקי מצייתים שאינם נהגים - מועדים נהיגה עברייני עם ההתמודדות התנועה ועוברים עברות רבות; כן בדק כיצד נאכפים דיני התעבורה עלמשרד או המשפט )בתי מוסמכת שרשות אף לנהוג הממשיכים נהגים התחבורה או המשטרה( פסלה את רישיונות הנהיגה שלהם; על עניינים

. הבדיקה נעשתה באגף הרישוי של משרד0אחדים נעשתה ביקורת מעקב התחבורה ובאגף התנועה הארצי של המשטרה )להלן - את"ן(. בדיקות השלמה נעשו בשלוש יחידות של את"ן - במחוז תל אביב, במרחב החוףבאגף מערכות של המשטרה; תנועה במדור מחשוב ובמרחב השפלה; מידע של משרד התחבורה, במחלקת ייעוץ וחקיקה של משרד המשפטים

ובהנהלת בתי המשפט.

דין וחשבון של ועדת המשנה לעניין חקיקה ואכיפה של הוועדה להכנת0בראשות ד"ר יעקב שיינין )תכנית לאומית רב-שנתית לבטיחות בדרכים

.17(, סעיף 2005 קשר בין עברות תנועה ומעורבות בתאונותויקטוריה גיטלמן ושלום הקרט, 0

(.2003 ))סקר ספרות( בפקודת התעבורה.67סעיף 0 ב,56דוח שנתי על ביקורת מערכתית קודמת בנושא ראו מבקר המדינה, 0

. כמו כן ראו שם3(, עמ' 2006בפרק "ההתמודדות עם תאונות הדרכים" )פירוט דוחות קודמים בנושא.

39ההתמודדות עם תאונות הדרכים

עיקרי הממצאיםאמצעים לאיתור נהגים מועדים ולטיפול בהם

ם י ג ה נ ד ג נ ד ו ק י נ ה ת ט י ש ל ש ת י לק ח ה ל ע הפם י ד ע התשכ"א-: מו חדש[, ]נוסח התעבורה -1961פקודת )להלן

והבטיחות התחבורה שר את מסמיכה הפקודה,( או התעבורה פקודת בדרכים )להלן - שר התחבורה( לקבוע בתקנות שיטה לרישום נקודות על עברות תעבורה שבהן הורשע בעל רישיון נהיגה, לחייבו בנקיטת אמצעי

ולהתלות0תיקון ב-0 רישיונו. את להפעיל2003 התחבורה משרד החל ניקוד חדשה שתכליתה, בין השאר, איתור נהגים מועדים ופסילת שיטת רישיונותיהם למשך שלושה או תשעה חודשים כדי למנוע מהם לנהוג. חיוב הנהג בנקודות נעשה לפי המידע על הרשעות נהגים בעברות תעבורה,

שהמשטרה מעבירה לרשות הרישוי. צוינו ליקויים רבים בהפעלת שיטת הניקוד,0ב של מבקר המדינה56בדוח

המשפטים משרד התחבורה, )משרד בדבר הנוגעים הגופים ואף והמשטרה( עמדו על בעיות בהפעלתה ועל אי-יעילותה. לפיכך הורה שר

לגבש בתוך שלושה חודשים2006התחבורה, מר שאול מופז, עוד ביוני שיטת ניקוד חדשה.

גובשה שיטת הנוכחית, שנתיים לאחר מכן, טרם סיום הביקורת במועד ניקוד חדשה. יתר על כן, בשל התמשכות ההליך, במשך למעלה משנתיים נזנחו תיקונים נדרשים בתקנות הקיימות שיאפשרו את יישום שיטת הניקודהניקוד שבתוקף מופעלת חלקית בלבד: הקיימת. כתוצאה מכך, שיטת פסילת הרישיון לתשעה חודשים, שהיא כלי משמעותי שנועד למנוע מנהגיםאותם הנהגים שצברו נגד דווקא ולנהוג, לא מופעלת מועדים להמשיך

מספר רב של נקודות. נהגים, שעליהם מתבסס משרד התחבורה נתוני המשטרה על הרשעות בכל הנוגע לחיובם בנקיטת אמצעי תיקון, אינם מהימנים, ועקב כך נמנע

2007משרד התחבורה מלהתלות רישיונות של נהגים; ואף שכבר באוגוסט קבעה המשטרה דרכים לשיפור מהימנות הנתונים, הן טרם יושמו במועד

סיום הביקורת.

)להלן - התקנות( - אמצעי1961כמשמעם בתקנות התעבורה, התשכ"א-0 בעברת הרשעתו בשל נהג על שהוטל עונש כל על מתווספים התיקון בנהיגה, פסילת ייעודי או בסיסי כוללים: השתתפות בקורס והם תעבורה, שבמשרד בדרכים לבטיחות הרפואי במכון רפואיות בדיקות נהיגה, רישיון

הבריאות ועמידה במבחן עיוני או מעשי בנהיגה. , ס"ח תשס"ח2008(, התשס"ח-87בחוק לתיקון פקודת התעבורה )מס' 0

בכנסת 466 שהתקבל , , נקבע כי התליה של רישיון נהיגה היא פסילה מלהחזיק רישיון2.4.08ב-

נהיגה עד להתקיימות התנאי שציינה רשות הרישוי בהחלטת ההתליה..4ראו הערה 0

ב - תקציר59דוח שנתי 40

כשלים באכיפת נהיגה בזמן פסילהמלמדים כי 0מחקרים נשללו60%-30% שרישיונותיהם הנהגים מן

ממשיכים לנהוג בתקופת השלילה, ותופעה זו היא אחד המאפיינים הבוטים של עבריינות התנועה החוזרת. בית המשפט העליון ציין ש"נדמה כי אין צורך להרחיב אודות החומרה הכרוכה בנהיגה בזמן פסילה. בביצוע מעשה כזה מסכן הנהג, שכבר הוכיח בעבר כי חוקי התעבורה אינם נר לרגליו, אתזלזול בצווים של רגל כאחד; הוא מבטא והולכי נהגים - שלום הציבור בית-משפט; הוא מוכיח, כי לא ניתן להרחיק אותו נהג מהכביש כל עוד

. בדברי ההסבר להצעת חוק לתיקון פקודת0הדבר תלוי ברצונו הטוב"לנהגים שרישיונותיהם0התעבורה בנוגע מידע , המתייחס להקמת מאגר

נפסלו, נאמר ש"מטרת החוק היא לסייע בצמצום התופעה של עשרותהאכיפה שרשויות בלי נפסל, שרישיונם בזמן הנוהגים עבריינים אלפי מצליחות לאתרם". משרד מבקר המדינה בדק את סדרי הטיפול והאכיפה

בנדון והעלה את הממצאים האלה:ו ל ש ה ג י ה נ ה ן ו י ש י ר לת י ס פ ל ע הג נ ה ע ו ד י י ב ם י ל ש כ

: ו ת ד ק הפ - י א . בפקודת התעבורה נקבעו התנאים והנסיבות1ורשות ובידי משטרה קצין בידי משפט, בית בידי נהיגה רישיון לפסילת הרישוי. על הרשות הפוסלת להודיע לנהג על דבר הפסילה, ועליו להפקיד

בידיה את רישיונו. הועלה שרשות הרישוי ובתי המשפט שולחים לנהגים הודעות בדבר פסילת

. לא נקבעה0 מהן אינן מגיעות לידי הנהגים50%-40%רישיונותיהם, אך כ- בחוק חזקת מסירה באשר להודעות הפסילה, דהיינו לא נקבע שיראו בהן הודעות המסורות לנהג לאחר תקופה שהוגדרה מראש. לפיכך בכל אותם מקרים שההודעות לא הגיעו לידי הנהגים יש חשש שהם ממשיכים לנהוג

ולסכן את הציבור אף שרישיונותיהם נפסלו. התנאי המקדים לקיום עברה של נהיגה בזמן פסילה הוא שקודם לכן.2

. רישום במחשב0הודע לנהג כי נפסל מלקבל רישיון נהיגה או מלהחזיק בו המשטרה שנהג הפקיד את רישיונו כנדרש, או שהוא נכח בדיון המשפטי כאשר פסל בית משפט את רישיונו, משמש לשוטר אינדיקציה שהודע לנהג דבר הפסילה ומאפשר למשטרה לאכוף את החוק בגין עברת נהיגה בזמן

פסילה. )עבריינות תנועה - מבוא לקרימינולוגיה תחבורתיתד"ר דן מוקואס, 0

.98(, עמ' 2003 לפסק דינו של5 תקדין, פס' מדינת ישראל נ' אבו לבן, 6115/06רע"פ 0

(.2007השופט לוי ) , ה"ח2007( )תיקון(, התשס"ז-76הצעת חוק לתיקון פקודת התעבורה )מס' 0

.922הממשלה תשס"ז ההודעות נשלחות לנהגים בדואר רשום. הודעה עלולה לא להגיע לידי הנהג0

טעות מחמת הרשום הדואר דבר על ההודעה את מקבל אינו הוא אם בכתובת, למשל, או אם הוא מקבל אותה אך אינו פונה לבית הדואר כדי

לקבל את דבר הדואר הרשום. לפקודה נהג שרישיונו נפסל בידי47 לפקודה; יצוין שעל פי סעיף 67סעיף 0

קצין משטרה נחשב כמי שהודע לו שנפסל מלהחזיק רישיון נהיגה גם אם לאהתייצב לשימוע שזומן אליו.

41ההתמודדות עם תאונות הדרכים

צוין שמשרד התחבורה לא20060ב של מבקר המדינה מ-56כבר בדוח את להפקיד נפסלו שרישיונותיהם נהגים על לאכוף כדי אמצעים נקט רישיונותיהם, ושעליו לנקוט את הצעדים הנדרשים לאכיפה זו. ואולם רק

יצא לראשונה משרד התחבורה במסע פרסום בתקשורת, ובו2008בינואר כן הוא כנדרש. כמו לכל הנהגים שרישיונותיהם נפסלו להפקידם הורה ושלא בתי המשפט בידי נפסלו לנהגים שרישיונותיהם אישי שלח מכתב הפקידו אותו כנדרש; כתוצאה מכך עלה שיעור ההפקדות בבתי המשפט. ואולם המשרד לא שלח מכתב התרעה דומה לנהגים שהוא עצמו פסל.

הייתה עגומה: על פי נתוני משרד התחבורה2008תמונת המצב באוגוסט מ-32%, רק 2008מאוגוסט בידי82,366 נהגים שרישיונותיהם נפסלו

ותקופת הפסילה שנקבעה להם לכך אחת משלוש הרשויות המוסמכות ו- רישיונם; את הפקידו הסתיימה, )55,980טרם לא68% מהנהגים )

זו מקשה על המשטרה לאכוף את הפקידו את רישיונם כנדרש. עובדה החוק.

: ה פ י כ א ב ה ר ט ש מ ה ל ש ם י ל ד ח במחשבמ רישום כאמור, כנדרש רישיונו את הפקיד ושהנהג נפסל נהג של שרישיונו המשטרה פסילה. בזמן נהיגה בגין החוק הוראות את לאכוף למשטרה מאפשר הנתונים המצויים במחשב המשטרה המוצגים לשוטר במסוף מאפשרים לשוטר לקבוע אם אדם שנפסל רישיונו נהג בלא שידע זאת או נהג אףהרשויות שלוש שפסלו לפסילות בנוגע שנתונים חשוב לכן זאת. שידע אין במחשב ומדויקים. אם יהיו מהימנים והמידע על הפקדת הרישיונות המשטרה רישום על הפקדת רישיון, אזי בעת מפגש של שוטר עם נהג על השוטר ליידע אותו על הפסילה ולהזין את דבר ההודעה למחשב המשטרה כדי שאם ייתפס אותו אדם נוהג בשנית בעת הפסילה, יהיה אפשר לאכוף

עליו את החוק. על אף ההנחיות המשטרה הזינה למחשב שלה מידע רק באשר לחלק קטן מההודעות שהשוטרים מסרו לנהגים ולא הזינה למחשב הודעות על נהגים שפסלה רשות הרישוי כל עיקר. לכן בכל אותם מקרים שלא הוזן המידע כנדרש, גם אם הנהג נתפס בשנית נוהג בזמן פסילה, לא נאכף עליו החוק. התוצאה היא פגיעה בהרתעה ובמועילות תהליך אכיפת החוק נגד הנוהגים

בזמן פסילה.ידוע למשטרה ולהנהלת בתי המשפט שאין ברשות2002אף שלפחות מ-

המשטרה נתונים מלאים, מעודכנים ומהימנים באשר לפסילות רישיון שגזרו בתי המשפט, הן טרם נתנו לכך פתרון במועד סיום הביקורת. כך נמנעת

אכיפה יעילה של החוק על הנוהגים בעת פסילה. כדי לבסס ראיות לשם הכנת כתב אישום זקוקה המשטרה למידע בנוגע להוראת הפסילה ולמעורבים בהליך, וכן עליה לדעת אם הנהג טען אתהועלה לגביהן. פרטים לקבל עליה כן ואם הפסילה, לפני טענותיו

פרטים0שהמסמך כולל אינו ככלל הרישוי מרשות שמקבלת המשטרה

.4ראו הערה 0"תעודת עובד ציבור".0

ב - תקציר59דוח שנתי 42

חשובים הנחוצים לה לביסוס ראיות; דבר זה מקשה על המשטרה להכיןכתבי אישום.

תיקים פליליים בשל5,589 נפתחו ביחידות את"ן שבמשטרה 2007בשנת כמה נתונים המלמדים אין למשטרה ואולם פסילה; בזמן נהיגה עברת מהתיקים שנפתחו הבשילו לכדי הגשת כתב אישום, כמה נסגרו ומה היו העילות לסגירה, כמה ממתינים להגשת כתב אישום, מה משך זמן ההמתנהאין למשטרה מידע על טיב הטיפול נתונים ומהן הסיבות לכך. בהיעדר באותם תיקים, ולכן נפגעת היכולת להפיק לקחים ונפגמת התועלת של

הליך האכיפה. הסיכוי לאתר את כל אותם הנהגים הממשיכים לנהוג אף שרישיונותיהם נפסלו תלוי בבדיקה שעושה השוטר במסוף המשטרה. ואולם את"ן אינובני - איתור ולתוצאותיהן נתונים באשר למספר הבדיקות במסוף מרכז אדם הנוהגים כשרישיונותיהם נפסלו או הודעה לנהג על דבר הפסילה. לכן נמנעת מאת"ן היכולת להפיק לקחים. את"ן לא ביצע בקרה שיטתית על דרך היישום של כל הוראות הנוהל בדבר הטיפול של היחידות השונות במי שנוהגים בזמן פסילה, ולפיכך לא עמד על הכשלים והקשיים באכיפת החוק

על אלה ולא הפיק לקחים בעניין זה.

סיכום והמלצותאינה לנהוג מועדים מנהגים למנוע השאר, בין שנועדה, הניקוד שיטת מופעלת ביעילות ואין בה די תועלת; דווקא נגד נהגים מועדים שצברו את מרב הנקודות היא מופעלת באופן חלקי בלבד. נמצאו ליקויים בהעברתבאשר התחבורה משרד אל המשטרה של המידע ממאגרי נתונים להרשעות נהגים. אלה פוגמים ביכולת משרד התחבורה להפעיל את שיטתאל המשפט בתי מהנהלת הנתונים בהעברת ליקויים נמצאו הניקוד. המשטרה באשר לפסילות שגזרו בתי המשפט על נהגים. אלה מקשים עלכשלים נמצאו פסילה. בזמן הנוהגים על החוק את לאכוף המשטרה

באכיפה של החוק בידי המשטרה על הנוהגים בזמן פסילה. על הגופים המעורבים בטיפול בנושא, משרד התחבורה והמשטרה, מוטלת האחריות לאכוף את החוק כדי למנוע מעברייני תנועה מועדים להמשיךעל משרד בהם. לטיפול מערכתי ברורים כללים לקבוע עליהם לנהוג; התחבורה לפעול בדחיפות לתיקון שיטת הניקוד כך שתבטיח טיפול ממוקדולזהותם בעברייני התנועה המועדים: עליו ליצור את האפשרות לאתרם לדאוג עליו כן די הצורך. ומרתיעה נהיגה תקופה ארוכה ולמנוע מהם על החוק. לאכיפת זקוקה היא שלו המידע את למשטרה להעביר המשטרה להקפיד ולהעביר למשרד התחבורה קובץ הרשעות נהגים מלא, עדכני ואמין אשר יבטיח הפעלה תקינה של שיטת הניקוד. עליה לייעל את תהליך האכיפה - להסדיר עם משרד התחבורה ועם הנהלת בתי המשפט את הדרכים שבהן יועברו מסמכים לביסוס ראיות לשם הוכחת העברה של נהיגה בזמן פסילה וכך לאפשר הגשת כתב אישום; עליה לקבוע בנוהלומפורטות באשר להליך האכיפה, לדאוג לטיוב הנתונים הנחיות מלאות

43ההתמודדות עם תאונות הדרכים

המצויים במחשב המשטרה בשיתוף הנהלת בתי המשפט, לקיים מעקבבמחשב הנתונים בדיקות על והן הנוהל הוראות ביצוע על הן ובקרה המשטרה בעת מפגשי שוטרים עם נהגים. כל זה נחוץ כדי להגביר את

האכיפה ואת אפקט ההרתעה ולשנות את דפוס ההתנהגות של הנהגים.

פרק שני

משרדי ממשלה

47

משרד ראש הממשלה

ממצאי מעקב

נציבות שירות המדינה

לות הביקורת פעו שירות המדינה נעשתה ביקורת מעקב בנוגע לתיקון ליקוי בנציבות

(, ניגוד עניינים2007ב )57שעליו הצביע מבקר המדינה בדוח שנתי בשל קרבת משפחה בין עובדים במשרדי ממשלה שונים.

ניגוד עניינים בשל קרבת משפחה בין עובדים במשרדי ממשלה שונים

ב בפרק "כללים והסדרים למניעת ניגוד עניינים ואכיפתם"57בדוח "ניגוד27-98)עמ' המשנה בפרק המדינה מבקר משרד ציין )

אחד ממשלתי במשרד עובדים בין משפחה קרבת בשל עניינים )עמ' "נמצא שלעובדי74לעובדים במשרד ממשלתי אחר" כי ,)

]נציבות שירות המדינה[ מסוימים ובהם עובדים בכירים שביכולתם להשפיע על תנאי השירות והקידום של עובדים, יש קרובי משפחה העובדים במשרדי ממשלה... ולא נקבעו הסדרים כלשהם הנוגעים

לעובדים שקרובי משפחתם עובדים בשירות המדינה".טרם תוקן הליקוי2008נמצא כי במועד סיום הביקורת בדצמבר

שעליו הצביע אותו פרק משנה בדוח האמור.

49

משרד האוצר

לות הביקורת פעו במסגרת הדין והחשבון על מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינהלחבות בנוגע והבקרה הניהול ההיערכות, האוצר במשרד נבדקו בדוחות הכספיים של הממשלה עליה והדיווח הפנסיה התקציבית

. בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים. 31.12.07ליום במשרד האוצר ובמשרד המשפטים נבדק תהליך הטיפול של ועדת

הפשרות בהסכמי פשרה והליכים משפטיים נגד משרד האוצר. באגף נכסי נפקדים שבמשרד האוצר )להלן - האגף(, במשרד ראשנבדקו ישראל מקרקעי מינהל של מחוזיים ובמשרדים הממשלה נכסי לשחרור בבקשות הדנה הוועדה פעילות האלה: הנושאים נפקדים, היבטים ארגוניים של פעילות האגף הטיפול בנכסי נפקדים ובנכסי מי שהיו נתינים גרמנים, סדרי העבודה עם גורמים חיצוניים.ישראל חוצה כביש בחברת המדינה, בגנזך נעשו השלמה בירורי

בע"מ ובחברה לאיתור ולהשבת נכסים של נספי השואה בע"מ.

אגף החשב הכללי באגף החשב הכללי, באגף התקציבים ובחשבות המשרד נבדק ניהולתקצובו, עלויותיו, אישורו, היבטים: מכמה זמין" "ממשל פרויקט היגויו, מימוש יעדיו, הבקרה על ביצועו והתנהלותו באמצעות עובדי חברות כוח אדם, בתי תכנה והעסקת יועצים. בדיקת השלמה נערכה

בנציבות שירות המדינה.

רשות החברות הממשלתיותכהגדרתה ממשלתית חברה הוא בע"מ לישראל החקלאות בנק

התשל"ה- הממשלתיות, החברות החברות1975בחוק ברשות . במשרד האוצר, במשרד הכללי החשב ובאגף הממשלתיות החקלאות ופיתוח הכפר ובבנק ישראל נעשתה ביקורת מעקב אחרשל קודמת בביקורת שהועלו הליקויים לתיקון שננקטו הפעולות

ב - תקציר59דוח שנתי 50

משרד מבקר המדינה על הבנק, אשר ממצאיה פורסמו בדוח שנתי.833ב של מבקר המדינה עמ' 55

רשות המסים בישראלוביחידת שירות העיבודים הממוכנים שלה ברשות המסים בישראל המס למערכי תכנית לפיתוח משאבים הקצאת נבדקו )שע"ם( השונים, תיאום וקביעת תכנית העבודה של שע"ם, מעקב אחר ביצוענוהל לפיתוח ולתחזוקה של מערכות מידע. ויישום הזמנות עבודה

בירורי השלמה נעשו במשרד האוצר. נבדק טיפול אגף המכס ומע"מ במניעת הברחות של טובין לישראל

בכלל ובמניעת הברחת סמים בפרט.

51משרד האוצר

- 31.12.07מאזן המדינה ל-חבות הפנסיה התקציבית

]נוסח משולב[, נקבע כי מדי1958בחוק מבקר המדינה, התשי"ח- זכויותיה ימציא שר האוצר למבקר המדינה את מאזן שנה בשנה והתחייבויותיה של המדינה )להלן - מאזן המדינה( למועד תום שנת

מרס בסוף שחלפה. רוני2008הכספים מר האוצר, שר הגיש בר-און, למבקר המדינה את "הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל

בדצמבר 31ליום " )להלן - הדוחות הכספיים(. לפי הדוחות2007 הכספיים, יתרת ההתחייבות האקטוארית של המדינה לעובדיה בגין

31.12.07הפנסיה התקציבית )להלן - יתרת החבות האקטוארית( ל- מיליארד ש"ח. קצבאות עובדי המדינה במסגרת הפנסיה388היא כ-

התקציבית משולמות מתקציב המדינה.

פעולות הביקורתאת סדרי2008בחודשים אפריל-ספטמבר בדק משרד מבקר המדינה

ההיערכות, הניהול, הדיווח והבקרה בנוגע לחבות הממשלה בגין הפנסיהנעשו השלמה בדיקות האוצר; במשרד נעשתה הבדיקה התקציבית.

במשרד הפנים.

עיקרי הממצאים אגף התקציבים במשרד האוצר )להלן - אג"ת( לא הכין מסמכים על.1

ניתוח כולל שנדרש בנושא הנטל העתידי על תקציב המדינה בגין תשלומי הפנסיה התקציבית. אג"ת אף לא צירף לדברי ההסבר להצעת התקציב

מידע בנושא זה, והסתפק בתיאור היחס בין הגידול2009 ו-2008לשנים לגבי התחזית בצירוף המדינה בתקציב הגידול ובין הפנסיונית בהוצאה הנטל העתידי היקף אחר תשלומי הפנסיה התקציבית. תהליך המעקב שיוטל על תקציב המדינה בשל חבות הפנסיה התקציבית אינו שקוף, ולא

התבצע תיעוד שלפיו אמורות להתקבל החלטות.הזכאים.2 מהעובדים הניכויים צבירת את רושם אינו האוצר משרד

הכספים נוכו שממנו לעובד המדינה של כהתחייבות תקציבית לפנסיה כמתחייב בהוראות החוק. בדרך זו הניכויים מהעובדים הפעילים משמשים

למימון חלק מההוצאה השוטפת על תשלום הגמלאות של כלל הפורשים."להטיל על שר האוצר להקים2007באוגוסט .3 החליטה הממשלה

וגופים סוגיית החבות האקטוארית של הממשלה לבחינת ציבורית ועדה כי נקבע בהחלטה תקציבית". פנסיה לתשלומי ביחס אחרים ציבוריים

יוגשו לשר האוצר לא יאוחר מ- . במועד סיום30.4.08המלצות הוועדה

ב - תקציר59דוח שנתי 52

- ספטמבר יושמה2008הביקורת וטרם הוועדה, הוקמה לא עדיין - באפריל הממשלה. הסתדרות2008החלטת עם הממשלה חתמה

גופים ציבוריים על הסכם מסגרת בדבר העובדים הכללית החדשה ועם במקום לצרכן המחירים למדד התקציבית הפנסיה קצבאות הצמדת לשינויים בשכר, בלי שוועדה ציבורית בחנה את הדרכים להתמודדות עם

היקף החבות, אף שהדבר נדרש בהחלטת הממשלה. למשרד האוצר אין נתונים מלאים ומבוקרים על החבות האקטוארית.4

בגין פנסיה תקציבית בגופים ציבוריים ועל ההוצאות הצפויות בגינה, וממילאאת המנהלים ולגורמים ההחלטות למקבלי זמינים אינם כאמור נתונים מערך הסיכונים של הממשלה. המשרד אף אינו מציב לגופים הציבוריים דרישות בנוגע לניהול, לרישום ולדיווח בעניין זה. משכך, הוא אינו מתנה

העברת כספים מתקציב המדינה לגופים אלה במילוי דרישות כאמור.חישוב סכום החבות האקטוארית, המתבצע.5 ליקויים בתהליך הועלו

באגף החשב הכללי )להלן - אגף החשכ"ל(, כמפורט להלן: האגף לא הכין נוהל ותכנית עבודה מגובשים, האגף אינו משתמש בכל אמצעי הבקרה הנדרשים ואינו מבצע תיעוד שיטתי של הידע הנצבר ושל מידע חיוני. נוסףהחישוב של תלויה בלתי בדיקה מבצע אינו בוחן" "אקטואר כך על האקטוארי, והדוח האקטוארי אינו חתום בידי האקטואר שליווה את תהליך

של מערכת המחשוב0החישוב. עוד הועלה כי האגף לא הכין מסמך אפיוןהאקטוארית.

שבשליטת.6 הגופים מיפוי את סיים טרם האוצר משרד כי נמצא ולכן6 על פי תקן חשבונאות ממשלתי מס' 0הממשלה לצורכי דיווח כספי

בדוחות אלה גופים של האקטוארית החבות יתרת את כלל לא הוא בגין הפנסיה התקציבית הכספיים. הנתונים על ההתחייבות האקטוארית המוצגים בביאור לדוחות הכספיים הם נתונים על ההתחייבות של הממשלה

בלבד. תוצאת חישוב יתרת החבות האקטוארית בגין הפנסיה התקציבית של.7

נתונים שנבדקו על מבוססת אינה החינוך ושל משרד הביטחון מערכת כראוי, ועל אגף החשכ"ל וגופים אלה לפעול ביסודיות לטיוב הנתונים. אףהחבות יתרת על ניכרת השפעה להיות עשויה הנתונים שלטיוב האקטוארית, לא ניתן על כך גילוי בביאור לדוחות הכספיים. יצוין כי יתרת

כ- היא אלה גופים של האקטוארית החבות70%החבות מיתרת האקטוארית המוצגת בדוחות הכספיים.

מסמך שבו מוגדרים בעיקר תפקידי המערכת, יעדיה ואופן השגתם )ראו גם0להלן(.

מס' 0 ממשלתי חשבונאות תקן לפי שני6 כוללת שליטה של ההגדרה , ( הפיננסית1מרכיבים: המדיניות את לקבוע הכוח - הכוח מרכיב )

( מרכיב ההטבה - הטבה שנובעת מיכולתה2והתפעולית של ישות אחרת; )נקבעו בתקן האחרת. הישות של מפעילויותיה הטבות להפיק ישות של יש לישות אחת כי לפני שקובעים לבחון אם הם מתקיימים שיש מבחנים

שליטה בישות אחרת.

53משרד האוצר

בסעיף.8 מתוקצבת התקציבית הפנסיה על ההוצאה רוב כי נמצא תקציב "מינהלת הגמלאות" בתקנת תקציב אחת, והוצאותיו של כל אחד

מגופי הממשלה בגין תשלומי הפנסיה אינן נרשמות בנפרד.

סיכום והמלצות אף שיתרת החבות האקטוארית של הממשלה מסתכמת במאות מיליארדיהחבות יתרת בחסר. לוקים עליו והבקרה חישובה תהליך ש"ח, נתונים בידי משרד האוצר אין ואינה שלמה. האקטוארית אינה מדויקת מלאים ומבוקרים על כל הגופים הציבוריים שבהם הונהגה פנסיה תקציביתייתכן שהמדינה תצטרך לממן. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח אשר חשיבות הנושא והשפעתו על המשק ועל תקציב המדינה, ראוי ששר האוצר ינקוט את הצעדים הדרושים לקבלת נתונים מלאים ומבוססים לשם הצגתם

לפני מקבלי ההחלטות בממשלה.

55משרד האוצר

טיפול ועדת הפשרות בהסכמי פשרה בהליכים משפטיים נגד משרד האוצר

נוהל הטיפול בהסכמי פשרה בהליכים משפטיים שהמדינה צד להם 0נקבע בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה )להלן - הנחיית היועמ"ש(

- ובתקנות כספים ומשק של החשב הכללי במשרד האוצר )להלן ועדת הפשרות לאשר הוראות תכ"ם(. בהנחיית היועמ"ש הוסמכה

ש"ח. 125,000הסכמי פשרה בסכום העולה על

פעולות הביקורתואוגוסט יולי לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את2008בחודשים ,

הליכים משפטיים שבהם היו מעורבים משרד18טיפול ועדת הפשרות ב- , אשר הסתיימו בהסכמי פשרה0ויחידות סמך שונות של המשרד האוצר

ובמשרד2006-2008בשנים האוצר במשרד בעיקר בוצעה הבדיקה . המשפטים.

ויחידות הסמך היו הנתבעים בתיק. בכל המקרים שנבדקו משרד האוצר ש"ח ועד150,000הסכמי הפשרה שנבדקו התייחסו לסכומים שנעו בין כ-

מיליון ש"ח ועסקו בנושאים מגוונים בתחומי דיור, כוח אדם,13למעלה מ-גמלאות, נכסי נפקדים ועוד.

עיקרי הממצאים התגלו אי-התאמות בין הנחיית היועמ"ש ובין הוראת תכ"ם בנוגע לגורמים המוסמכים לאשר הסכם פשרה בהליכים שהמדינה צד להם ובנוגע להכללתויתור וסילוקין מתביעות נגד המדינה והפועלים הוראה בדבר קבלת כתב

מטעמה בהסכמי הפשרה. אין בוועדת הפשרות נציג של נציבות שירות המדינה, ואין הנחיה המחייבתלאישור המובא הפשרה להסכם הנציבות של התייחסותה קבלת את

במקרים שבהם ההליכים המשפטיים הם סביב עניינים שבתחום עיסוקה.של לאישורם יובאו גבוה בסכום פשרות כי נקבע היועמ"ש בהנחיית היועמ"ש ושל פרקליט המדינה, אולם לא נקבע רף לגובה הסכום האמור.

מיליון ש"ח לא הובאו10נמצא כי גם הסכמי פשרה בסכומים שעולים על לאישורם של גורמים אלו.

.1.6.03, אשר עודכנה לאחרונה ביום 1.10.84 מיום 6.1002 הנחיה 0 האפוטרופוס לנכסי נפקדים, מינהל הדיור הממשלתי, רשות המסים ומינהלת0

הגמלאות.

ב - תקציר59דוח שנתי 56

וכי נוהל המסדיר את אופן פעולתה של ועדת הפשרות, כי אין התברר הוועדה איננה פועלת כדרך פעולתן של ועדות בשירות המדינה בהתאם להוראות התקשי"ר, ובכלל זה כינוס ישיבות מסודרות, רישום פרוטוקולים

וכו'. נמצאו ליקויים שונים בפעילות ועדת הפשרות, לרבות אי-קבלת הסכמתם של חלק מהגורמים בוועדה, מתן אישורים רטרואקטיביים להסכמי פשרה שכבר נחתמו, אישור הפשרה בלא עיון בהסכם הפשרה עצמו ואי-הקפדה

על קבלת כתב ויתור וסילוקין מתביעות.

סיכום והמלצות קיימת תועלת רבה ביישוב סכסוכים מחוץ לכותלי בתי המשפט, ובכלל זה בהסכמי פשרה. עם זאת, על ועדת הפשרות להקפיד על קיום מלא של הנחיות היועמ"ש והוראות התכ"ם, המסדירות את הטיפול באישור הסכמי

הפשרה, על מנת לוודא שהאינטרסים של המדינה נשמרים כנדרש.

57משרד האוצר

אגף החשב הכללי

היבטים בניהול פרויקט "ממשל זמין"פרויקט הוא זמין( ממשל או הפרויקט - )להלן זמין" "ממשל והאינטרנט לשם הקמת תשתית ניצול טכנולוגיית המידע שמטרתו שירותים למתן תשלומים, לביצוע מידע, להספקת טכנולוגית השירות הממשלתי ולעיצוב מחדש של לציבור נוספים ממשלתיים

.0לציבור

פעולות הביקורת- יוני 2007בתקופה מאי בדק לסירוגין משרד מבקר המדינה את2008

ניהול הפרויקט מכמה היבטים. הביקורת נעשתה במשרד האוצר )להלן - המשרד(: באגף החשב הכללי )להלן - אגף החשכ"ל(, האחראי לפרויקט, ובחשבות המשרד. בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים ובנציבות שירות

המדינה.

עיקרי הממצאיםו.1 ב ו צ ק ת ו ט ק י ו ר פ ה ר ו ש י אגף1997בשנת :א החל

וב- החשכ"ל בפרויקט תהיל"ה )תשתית האינטרנט למשרדי הממשלה(, החל בפרויקטים נוספים שנכללו מאוחר יותר במה שנקרא לימים1999

החליטה הממשלה על פרויקט ממשל2002"פרויקט ממשל זמין". במאי ובמאי 0זמין פרויקט תהיל"ה, ייעשה באמצעות וקבעה שמימושו 2004

החלטתה את זמין0עיגנה ממשל של לתתי-הפרויקט עבודה בתכנית מיליון ש"ח. החלטת הממשלה70ובאומדן תקציבי לפרויקט, שהסתכם ב-

ופרויקט2004מ- זמין" "ממשל פרויקט פרויקטים: לשני התייחסה .2006, ובה הונחה אגף החשכ"ל לסיים אותם עד סוף שנת 0"מרכב"ה"

הביקורת, המשיכו במועד וגם זה, מועד לאחר הביקורת העלתה שגם שנועדו בתתי-הפרויקט לרבות הפרויקט, של הפיתוח פעולות להתנהל

לפי התכנית שאישרה הממשלה. 2006להסתיים בסוף

למה שמכונה באנגלית 0 הוא המונח העברי זמין" "ממשל e-Government, Digital Government או Online Government.

.12.5.02 מ-1812 החלטת הממשלה מס' 0.20.5.04( מ-83 )חכ/1912 החלטת הממשלה 0 מערכת מחשוב רוחבית, כוללת ואחידה, במשרדי הממשלה לניהול משאבים0

בתחומי הכספים, כוח האדם, הרכש )לוגיסטיקה( והנכסים.

ב - תקציר59דוח שנתי 58

מהנתונים עולה שאומדן העלויות שהובא להחלטת הממשלה היה נמוךלשנים זמין .2004-2006מסכום התקציבים השנתיים שאושרו לממשל

הסתכמו בכ-2004-2006התקציבים שאושרו לפרויקט לשנים מיליון92 ש"ח. בכל אחת מן השנים שלאחר מכן גדל תקציב הפרויקט, וההוצאות

ובמחצית שנת 2007בשנת הסתכמו בכ-2008 מיליון ש"ח נוספים.66 , ההוצאות למעשה2000מאחר שהפרויקט התקיים כבר בתחילת שנות ה-

היו גדולות עוד יותר. אגף התקציבים מסר ש"סכום התקציבים השנתייםבשנים ותהיל"ה זמין ממשל במערך כ-2002-2008שנוצלו הוא 201

מיליוני ש"ח".עלויות הפיתוח של הפרויקט היו אמורות פיתוח לאחר שנים רבות של להתייצב, והפרויקט היה אמור לעבור לשלב התפעול השוטף - התחזוקה,פרויקט על שבביקורת יצוין לשנה. משנה גדלות עלויותיו בפועל אך לאישור שהובא העלויות אומדן דומה: התנהלות התגלתה מרכב"ה

.0הממשלה היה נמוך בהרבה מן העלויות בפועללשנים המדינה אחד:2002-2005בתקציב תקציבי סעיף רק הופיע

זמין. עד שנת , שבע שנים לאחר תחילת הפרויקט, טרם2006ממשל נקבעו בתקציב תקנות מפורטות עבור תתי-הפרויקט של ממשל זמין, ורק

ייעד המשרד תקנה תקציבית לתהיל"ה. בכך גדל למעשה2005משנת התקציב המיועד לפעולות בתחום ממשל זמין במקור תקציבי נוסף. בעודהרי המשרד, של הפיתוח הוצאות בתקציב נכלל זמין ממשל שתקציב מתחילת המשרד. של הרגיל התקציב בסעיפי נכלל תהיל"ה שתקציב

מיליון25 היו ההוצאות בתקציב תהיל"ה כ-2008 ועד אמצע שנת 2005ש"ח.

תכנוני התקציב למימון תהיל"ה ולמימון ממשל זמין היו באחריותם של שניהתקציב שתכנון הדבר משמעות התקציבים. באגף נפרדים רפרנטים והמעקב אחר ביצועו פוצל בין שניהם, וכל אחד מהם ראה לפניו רק חלק מן התמונה. הפיצול פתח פתח לכפל תקציבים והחליש את הבקרה על

התכנון התקציבי של הפרויקטים ועל ביצוע התקציב.ט.2 ק י ו פר ה י ו ג י הוקמה2002לפי החלטת הממשלה ממאי :ה

זו, בראשות מנכ"ל משרד היגוי היגוי בין-משרדית לפרויקט. ועדת ועדת שנת עד רק פעלה מנגנון2003ראש הממשלה, היה לא בהיעדרה .

מוסמך וראוי להתוויית דרכו ואופן ניהולו של הפרויקט ולבחינה של השגתובפעולות מחשוב, אנשי צוות בידי הפרויקט הובלת נשארה כך יעדיו. הפרויקט הושם דגש על היבטים טכנולוגיים. צוות זה התווה את תפיסתהעדיפויות סדרי ואת זמין ממשל פרויקט ממומש בסיסה שעל העולם ביישומו. אף שמדובר בפרויקט חדשני שאמור להשפיע הן על דרכי הניהוללא האזרח, מול התנהלותה דרכי על הן המידע בעידן הממשלה של

הוקמה המסגרת הממשלתית המתאימה לשם כך. , לאחר סיום הביקורת, מינה שר האוצר, מר רוני בר-און,2009בסוף ינואר

נאמר המינוי בכתב מנכ"ל המשרד. בראשות זמין" היגוי ממשל "ועדת המדינה, 0 מבקר שנתי יישומו2007)א 58דוח - מרכב"ה "פרויקט ,)

.116, 115וניהולו", עמ'

59משרד האוצר

שתפקיד הוועדה הוא לקבוע את היעדים האסטרטגיים לממשל זמין ואתהעבודה תכנית את לאשר מהם, הנגזרת הרב-שנתית העבודה תכנית מדיניות בנושאי החלטות ולקבל יישומה אחר מעקב לקיים השנתית, עקרוניים. מסקנות הוועדה יוגשו לאישור שר האוצר, ואם יהיה צורך יובאו

להכרעת הממשלה.התקדמותו:.3 על והדיווח הפרויקט ביצוע על הבקרה

מ- הממשלה ופרויקט2004בהחלטת זמין ממשל פרויקט שעניינה , מרכב"ה, נאמר שיש להנחות את הממונה על התקציבים במשרד להקצותולהשגת היעדים של את התקציבים לפרויקטים אלה בהתאם לתפוקות ודיווח המספק מידע אמין על תכניותיו אין במשרד כלי בקרה התכנית. המפורטות של הפרויקט ועל ההתקדמות בביצועו, כמקובל בפרויקטים של

מחשוב וכפי שהונהג בפרויקט מרכב"ה. גם נקבע שתוקם מינהלת בקרה לפרויקט, ותפקידה יהיה לקבל2004ב-

דיווחים מאגף החשכ"ל ולאשר "כל חריגה מהתכנית, מקצועית, תקציביתאו אחרת". מינהלת הבקרה לא הוקמה.

נהלים הקובעים את סדרי הפיקוח והבקרה על הניהול0אין בהוראות תכ"ם והביצוע של פרויקטים של מחשוב בכלל ושל פרויקט ממשל זמין בפרט.

.0נוהל כזה אמור לעלות בקנה אחד עם נוהל מפת"חהממשלתי:.4 התשלומים הכלולים שירות אחד מתתי-הפרויקט

בפרויקט ממשל זמין הוא שירות התשלומים הממשלתי, מערכת ממוחשבתבאמצעות מוצרים ולקנות תשלומים לבצע לאזרחים המאפשרת האינטרנט. הביקורת העלתה שהרוב המכריע של התשלומים לממשלה

נגבה כבעבר ולא באמצעות פרויקט ממשל זמין. מהשוואת תכניות העבודה של אגף החשכ"ל לפרויקט שירות התשלומים

עולה שבכל אחת מהשנים האלה2007, ו-2006, 2005הממשלתי לשנים השנים שלוש במשך ולכאורה הקודמות, בשנים שנקבעו יעדים הוצבו אם לדעת ניתן לא לפיכך, שנקבעו. היעדים כל הושגו לא האמורות של עלויותיו את הצדיקו ואם מתוכננות היו שהתקבלו התפוקות

ובמחצית הראשונה של2007, 2006תת-הפרויקט, שהסתכמו רק בשנים מיליון ש"ח.12 בכ-2008שנת

ם.5 י ס טפ ה ת ו ר י תת-פרויקט אחר שנקבע בהחלטת הממשלה :שולחתום2002מ- למלא אזרח לכל שתאפשר טפסים "מערכת היה

אלקטרונית ובאופן מקוון על מרבית הטפסים הקיימים היום בממשלה". במסגרת תת-הפרויקט מוחשבו במשך ארבע שנים מאות טפסים שבשימושאתר באמצעות אליהם גישה לציבור והתאפשרה הממשלתיים, הגופים השירותים והמידע הממשלתי. אלא שאת רובם המכריע של הטפסים באתר

תקנות כספים ומשק שמפרסם החשב הכללי במשרד האוצר.0נוהל מפת"ח )מתודולוגיה לפיתוח ותחזוקה של מערכות מידע( הוא נוהל0

מסגרת לטיפול כולל בניהול המחשוב בארגון, הן ברמת הפרויקט הן ברמתהמערכות כל על יחול שהנוהל החליטה הממשלה בכללותו. הארגון הממוחשבות הממשלתיות, על מערכות שהמשרדים מפתחים בכוחות עצמם

ועל מערכות הנבנות עבורם בידי גורמי חוץ )ספקי חמרה ותכנה(.

ב - תקציר59דוח שנתי 60

השירותים והמידע הממשלתי לא ניתן למלא ולשלוח באמצעות המחשב - באופן מקוון - למשרד הממשלתי. אמנם אפשר להורידם מן האתר, אך לאחר מילוים יש להדפיסם ולשלוח אותם בדואר. היעד טרם מומש והופיע

. העלויות של תת-הפרויקט היו גדולות2008בתכניות העבודה עד שנת , ואילו אומדן מיליון ש"ח15 בכ-2008 עד אמצע 2006והסתכמו מתחילת

שחלק . עוד נמצא מיליון ש"ח8 היה 2004עלותו בהחלטת הממשלה מ-אך בחוק, כמשמעותה אלקטרונית חתימה ביישום הושקע זה מסכום זו, אף שנעשתה, לא הגבירה את המימוש של שיגור הטפסים השקעה

באמצעות המחשב למשרדים הממשלתיים. בתי.6 כוח אדם, חברות עובדי באמצעות הפרויקט ניהול

ויועצים: נעזר תכנה המחשוב בתחום מקצועיים תפקידים בביצוע המשרד בעובדים שאינם עובדי מדינה, אלא עובדים של חברות כוח אדם

הועסקו באגף החשכ"ל2008ובתי תכנה )להלן - עובדים חיצוניים(. ביוני עובדים חיצוניים. ההוצאה על שירותי כוח אדם100במסגרת הפרויקט כ-

מעלותו הכוללת של פרויקט ממשל זמין. 77% כ-2007היוותה בשנת פרויקט ממשל זמין התנהל ללא הגדרה פורמלית של תפקידים וסמכויות, ולא התקיים הליך נאות למינוי מנהל לפרויקט. בפרויקט תהיל"ה, המספק שירותי אבטחה לאתרי אינטרנט ממשלתיים מחצרי המשרד ובמימונו, לא הוגדרו עד כה באופן רשמי ומוסמך תחומי הפעולה, הסמכויות, התפקידים,וכוח האדם כמקובל לגבי כל פעילות שהממשלה מחליטה לבצע התקן

באופן קבוע. שירותי לבחון אם הספקה מתמשכת של יזמה נקט לא אגף החשכ"ל ממשל זמין מחייבת מסגרת ממשלתית שתהיה אחראית לכך ותספק שדרת

ניהול מקצועית האחראית לפרויקט ולמימושו. ומוצגים באגף עובדים חיצוניים המשולבים בפרויקט ממשל זמין מוכרים אותם ניהול בפרויקט, אף שלא מינו ובמשרד כבעלי סמכויות החשכ"ל לתפקידים אלה בהליכים מקובלים ולא חתמו עמם על הסכמים שמכוחם

מונו לתפקידיהם. המשרד יצר מצב שבו הפקיד בידי עובדים חיצוניים סמכויות ניהול והחלטה בדבר פעולות שהיקף עלותן מיליוני ש"ח מדי שנה. העובדים החיצוניים עסקו בקליטת עובדים, בקביעת תנאי שכרם וברכישת שירותים מחברות, בכללן חברות שמעסיקות אותם עצמם. מצב זה אינו עולה בקנה אחד עםעובדים בשיתוף התקבלו שההחלטות חשש וקיים תקין, מינהל כללי

חיצוניים שהיו נגועים בניגוד עניינים. בדיוני התקציב של ממשל זמין, שהתקיימו עם אגף התקציבים, ייצגו את אגף החשכ"ל עובדים חיצוניים של הפרויקט. בדיונים אלה תוכננו תקציביהיתר תקציבים שבהם תלויה הכנסתן של החברות שהם בין הפרויקט, התקבלו הללו בדיונים חשש שההחלטות שהתקבלו קיים בהן. עובדים

בשיתוף עובדים שהיו נגועים בניגוד עניינים. במשך שנים העביר המשרד תשלומים במיליוני ש"ח מתקציב ממשל זמיןתשלומים וכן העביר הסכם, עמן כרת ושלא במכרז זכו שלא לחברות

61משרד האוצר

תמורת עבודתם של עובדים חיצוניים שלא כרת עמם הסכם ואשר לא היו עובדי חברות כוח האדם או בתי התכנה שזכו במכרז. חברות שזכו במכרזים להספקת כוח אדם במקצועות המחשוב שימשו צינור להעברת תשלומים לחברות שלא זכו במכרזים. אגף החשכ"ל אפשר לחברות ולבודדים לצרף חשבונות או חשבוניות לחשבוניות שמגישות חברות שזכו במכרז ושילם את

, לחברות כוח אדם שזכו במכרז. 1.5%תמורתן, לרבות עמלה בשיעור דרכי הממשלתית; במערכת הסף" מ"שומרי אחד הוא החשכ"ל אגף שנים במשך אפשרו - המשרד וחשבות התקציבים אגף עם - פעולתו

התנהלות המנוגדת לכללי המינהל התקין בין כתליו של משרד האוצר. עלות שכרם של חלק גדול מן העובדים החיצוניים המועסקים בפרויקטבכירים בשירות עובדים זו של עולה על ואף זמין גבוהה מאוד, ממשל ותהיל"ה, המדינה. עלות השכר החודשי של כשליש מעובדי ממשל זמין בהם עובדים המועסקים במשרד כעובדים חיצוניים שמונה שנים ואף יותר,

ש"ח.50,000 ל-28,000הייתה בין

סיכום והמלצות ממשל זמין הינו פרויקט שמטרתו לייעל את השירות הציבורי ולשפר אתיש לראות בחיוב את השירותים לאזרח תוך שימוש בטכנולוגיית המידע. ההחלטה לקדם פרויקט זה ואת מטרותיו. לאחר שנים רבות של פיתוח היו אמורות עלויות הפיתוח של הפרויקט להתייצב, והפרויקט היה אמור להיותמשנה גדלות הפיתוח עלויות אך התחזוקה, - השוטף התפעול בשלב

לשנה. ידי הממשלה זמין התקבלה על על אף שההחלטה על פרויקט ממשל בלי שהוקמה תשתית מיליוני ש"ח, הפרויקט מתנהל לו מאות והוקצבו ולהשגת לניהולו אחראית שתהיה הולמת מקצועית ממשלתית ארגונית נשמרו לא הפרויקט במהלך שנצברו והניסיון הידע כך, בשל היעדים.

ביחידה ממשלתית ייעודית.עובדים בידי צוות של קרוב למאה אגף החשכ"ל הפקיד את הפרויקט חיצוניים, שניהלו את הפרויקט מכל הבחינות. האחריות המעשית למימוש התקציב מופקדת כמעט בלעדית בידיהם של עובדים חיצוניים. מצב זה

עשוי לשמש מצע לניהול לא תקין ולא תכליתי של הפרויקט. מן הראוי שהחשכ"ל יפעל בנחישות להיערך לניהול תקין של פרויקטים של

ראוי שעלמחשוב הן מצד ניהולם המקצועי והן בקיום כללי מינהל תקין.יופקד צוות קבוע מקרב עובדי המדינה, שימונהניהולו של פרויקט כזה

בהליכים תקינים כמתחייב בשירות המדינה, ושתפקידיו, סמכויותיו ואחריותו יוגדרו במפורש.

בבדיקת הפרויקט נמצאו ליקויים מהותיים ומתמשכים, שהתבטאו באי-קיום כללי ההתקשרות לרכישת שירותים. אגף החשכ"ל רכש שירותים מספקיםאישרו אף במשרד וגורמים החשכ"ל אגף כדין; עמם שהתקשר בלי

ב - תקציר59דוח שנתי 62

תשלומים לספקים שלא זכו במכרזים, בניגוד לכללים, והשתמשו בחברות שזכו במכרזים כצינור להעברת תשלומים לספקים אלה. באשרם תשלומים אלה לא מילאו גורמים במשרד ובאגף החשכ"ל את תפקידם כשומרי הסף

המקיימים את תכליות חוק חובת המכרזים.פרויקט מרכב"ה הצביע משרד מבקר ביקורת קודמים על דוחות בשני על החשכ"ל אגף של הבקרה בפעולות מהותיים פגמים על המדינה

ביולי בדיון שהתקיים שבניהולו. מחשוב החשכ"ל2005פרויקט הודיע צעדים של שורה נקט כי הכנסת של המדינה ביקורת לענייני לוועדה הביקורת מממצאי הפרויקט. בניהול הליקויים ולתיקון הבקרה לשיפור הנוכחית על פרויקט ממשל זמין, אשר אף הוא מתנהל באחריות החשכ"ל, עולים ליקויים דומים בתחום הבקרה והפיקוח. החשכ"ל לא יישם לקחים מן הביקורת הקודמת ולא החיל את השינויים המתחייבים על פרויקט ממשל זמין. הוא לא פעל בחצריו ובתחומים שנתונים לאחריותו בהתאם לנדרש

ממי שתפקידו להיות גורם בקרה ופיקוח על ביצוע תקציב המדינה כולו.

ב - תקציר59דוח שנתי 64

רשות החברות הממשלתיות

ממצאי מעקב

בנק החקלאות לישראל בע"מ בנק החקלאות לישראל בע"מ )להלן - הבנק( הוא חברה ממשלתית

)להלן - חוק1975כהגדרתה בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- החברות הממשלתיות(. הוא מצוי בבעלות כמעט מלאה של המדינה,ושר הכפר ופיתוח החקלאות הם שר לענייניו האחראים והשרים

כדי לשמש מכשיר ממשלתי לסיוע1951האוצר. הבנק הוקם בשנת לענף החקלאות, והוא נתן אשראי בעיקר ללווים ממגזר זה.

ואשר בביקורת קודמת של משרד מבקר המדינה, שבוצעה בבנק )להלן - הדוח הקודם(, הועלה כי20050ממצאיה פורסמו במאי

בשל משברים פיננסיים וכלכליים שפקדו את המגזר החקלאי, הורע בתחילת שנות התשעים של המאה העשרים מצבו הפיננסי של הבנק, ומאז עיקר פעילותו היא הסדרה וגבייה של חובות העבר של המגזרעוד רגילה. בנקאית בפעילות עוסק אינו והוא כלפיו, החקלאי - נתוניו הכספיים של הבנק שליליים כי הועלה באותה הביקורת, גביית עלות גדלים, השנתיים הפסדיו שלילי, שלו העצמי ההון לממשלה חב שהוא חובות להחזיר ביכולתו אין גבוהה, החובות

וחובות כלפיו נשחקים בשל קשיים בגבייתם.כי הנתונים בעניין מצבו הפיננסי הקשה של נקבע, בדוח הקודם

14הבנק והצורך בנקיטת צעדים המתחייבים מכך היו ידועים במשך שנה לפחות לרשות החברות הממשלתיות )להלן - הרשות או רשותבמשרד החשכ"ל( אגף - )להלן הכללי החשב ולאגף החברות( האוצר ולמשרד החקלאות ופיתוח הכפר )להלן - משרד החקלאות(; למרות זאת הם לא קיבלו כל החלטה מחייבת בעניין הבנק. בסיכוםכי "לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הנוגעים הדוח צוין בדבר לבחון בהקדם את הצעדים שיש לנקוט בעניין הבנק, כמתחייב, בין היתר, מחוק החברות הממשלתיות, לבחור בחלופה שתביא את מרב התועלת למדינה ולפעול בהקדם ליישומה. לשם כך יש להביאפעילותו, ואת הבנק של הפיננסי מצבו את היתר, בין בחשבון, ולשקול אם יש הצדקה להמשך גביית החובות על ידי הבנק במתכונתשתאפשר אחרת חלופה עדיפה או דווקא, ממשלתית חברה של

למדינה לקבל את הערך המרבי של החזרי החובות".

.833-849(, עמ' 2005 )ב55דוח שנתי מבקר המדינה, 0

65משרד האוצר

פעולות הביקורת עשה משרד מבקר המדינה, לסירוגין, ביקורת מעקב2008 ו-2007בשנים

אחר הפעולות שנקטו הרשות, אגף החשכ"ל, משרד החקלאות, הבנקהמלצותיו וליישום הקודם בדוח שפורטו הליקויים לתיקון ישראל ובנק

)להלן - הביקורת הנוכחית או ביקורת המעקב(.

עיקרי הממצאיםהבנק2004-2007בשנים הפסדי הוכפלו הקודמת, הביקורת לאחר ,

מיליון ש"ח. ההוצאות203.3 מיליון ש"ח לכ-102.6מפעולות רגילות מכ- מיליון ש"ח לשנה בממוצע.9.1התפעוליות של הבנק באותן השנים היו כ-

כ- ובשנת11.6בשנים אלה הפסיד הבנק מיליון ש"ח בחודש בממוצע, מיליון ש"ח בחודש בממוצע.17 בלבד הוא הפסיד כ-2007

ו-2005על פי נתוני רשות החברות, הפסדי הבנק בשנים היו כ-2006 וכ-21% , בהתאמה, מסך כל ההפסדים של החברות הממשלתיות12%

העיקריות שדיווחו על הפסדים בשנים אלה.

הפעולות להפסקת פעילות הבנקת ו ל י ע פ ת סק הפ ל ה פ י ד הע ך ר ד ה ר ב ד ב ת ו ט ל ח ה ה

ק נ הבואגף החשכ"ל לעסוק בביצוע בעקבות הביקורת הקודמת חזרו הרשות

שנת בסוף הבנק. להפרטת החשכ"ל2004פעולות אגף בין התגלעו לרשות מחלוקות שונות אשר נסבו, בין היתר, על הסמכות והאחריות של כל אחד מהם לביצוע הפעולות להפרטת הבנק ועל זהות הגורם האחראי

בינואר נענה מנהל הרשות דאז, באופן2005למהלך מטעם המדינה. המיוחדות הנסיבות ולאור שאגף0חד-פעמי דאז, החשכ"ל לבקשת ,

החברות חוק פי שעל אף הבנק, הפרטת הליך את יוביל החשכ"ל הממשלתיות, הפרטת חברות ממשלתיות היא בתחום סמכותה ואחריותה

של הרשות. את החשכ"ל ואגף הרשות חידשו שבו מהמועד כי העלתה הביקורת

(,2004פעולותיהם להפרטת הבנק לאחר הביקורת הקודמת )ספטמבר ועד המועד שבו גיבשו החלטה סופית בדבר הדרך המועדפת לכך )מאי

(, חלפו כשנתיים וחצי, ובמהלכן שונו ההחלטות בנושא כמה פעמים:2007 הרשות ואגף החשכ"ל בחנו במשך כשמונה חודשים את הדרכים להפרטת

מחד גיסא בנק החקלאות הוא חברה ממשלתית, ועל כן רשות החברות היא0 האחראית לטיפול בו; ומאידך גיסא הבנק הוא חדל פירעון, שהמדינה היא הנושה הגדול ביותר שלו והיא המכתיבה את אופן התנהלותו הכספית, ועל כן

אגף החשכ"ל הוא האחראי לטיפול בו.

ב - תקציר59דוח שנתי 66

מבחינת המיטבית לדעתם שהייתה ההפרטה דרך את בחרו הבנק, )להלן - הדרך הראשונה להפסקת פעילות הבנק(, ובספטמבר0המדינה ועדת2005 - )להלן הפרטה לענייני השרים ועדת לבקשתם אישרה

הקימו הרשות ואגף החשכ"ל, צוות2006השרים( דרך הפרטה זו. בינואר קידום הפרטת לשם הצוות(, - )להלן החשכ"ל אגף בראשות משותף,

המליץ הצוות על דרך שונה להפסקת2006הבנק בדרך האמורה. ביוני )להלן - הדרך השנייה להפסקת פעילות הבנק(, ובאותו0פעילות הבנק

החודש אישרה הוועדה למכירת מניות המדינה בחברות ממשלתיות דרך 0, חזר בו הצוות והציע דרך אחרת2007פעולה זו. לאחר כשנה, במאי

)להלן - הדרך השלישית להפסקת פעילות הבנק(. אגף ידי על מניהולו האטי היתר, בין נבעה, בנושא הטיפול התמשכות החשכ"ל ומשינוי ההחלטות שקיבל הצוות בראשותו, המשותף לו ולרשות;הטיפול מהתמשכות הרשות הסתייגה האמורה התקופה במהלך כבר פי על ואף זאת, למרות הצוות. שקיבל מההחלטות ומחלק בנושא

ביוני ובקבלת החלטותיו, רק היא2007שהרשות הייתה שותפה בצוות הביעה בכתב את הסתייגויותיה האמורות בפני אגף החשכ"ל.

לצורך שנדרשו מהבנק מסמכים בקבלת בקשיים נתקל החשכ"ל אגף בעניין לפעולותיו שיסייע כדי אגף החשכ"ל יועץ שעמו התקשר עבודת כדי מידי באופן לרשות האגף פנה לא זאת למרות הבנק. הפרטת קבלת לשם הממשלתיות החברות חוק פי על בסמכויותיה שתשתמש המסמכים. הרשות עצמה, שידעה על הקשיים, לא הציעה לאגף להפעיל באופן מידי את סמכויותיה כאמור. כתוצאה מכך חלק מהמסמכים שנדרשולעיכוב גרם והדבר ניכר, בעיכוב במלואם לו הועברו היועץ לעבודת

בהשלמת עבודתו. ממועד ההחלטה של הצוות על הדרך השלישית להפסקת פעילות הבנק

בוועדת השרים )במרס 2007)מאי זו ועד אישור דרך פעולה )2008) חלפו כעשרה חודשים נוספים. יתרה מזו, רק כחודשיים לאחר מכן, באמצע

, בעקבות שאלות משרד מבקר המדינה, הודיעה הרשות לבנק2008מאי פעולות ינקוט הבנק כי וביקשה השרים ועדת החלטת על בכתב

ספטמבר בסוף ממנה. ואספה2008המתחייבות נושים אספת כונסו כללית מיוחדת של בעלי מניות הבנק והתקבלו בהן ההחלטות הדרושות לביצוע הדרך השלישית להפסקת פעילות הבנק, שעליה החליטה ועדת

- פירוק הבנק מרצון ומינוי מפרק.2008השרים כאמור כבר במרס עדיין לא הייתה בידי הרשות ואגף החשכ"ל תכנית עם לוח2008בנובמבר

ממרס השרים ועדת מהחלטות המתחייב כל להשלמת 2008הזמנים

מכירת תיק האשראי של הבנק או העברתו לידי גוף אחר לשם גביית חובות0ולאחריה יפורק הבנק מרצון.

כושר0 בהצהרת "פירוק של במתכונת מניות בעלי ידי על מרצון פירוק פירעון". המפרק הוא אשר ימכור את תיק האשראי של הבנק או יעבירו לגוף

אחר לשם גביית חובות, לפי הנחיית הרשות ואגף החשכ"ל. פירוק מרצון על ידי נושים במתכונת של "פירוק ללא הצהרת כושר פירעון".0

המפרק הוא אשר ימכור את תיק האשראי של הבנק או יעבירו לגוף אחרלשם גביית חובות, לפי הנחיית הרשות ואגף החשכ"ל.

67משרד האוצר

והאספה הכללית המיוחדת של בעלי המניות ומהחלטות אספת הנושים בעניין סיום פעילותו של הבנק.2008מספטמבר

ק נ הב י ד ב ו ע ל ש ם ה י ת ו י ו כ ז ת ר ד ס ה הוסמכו אגף החשכ"ל והרשות,2005בהחלטת ועדת השרים מספטמבר

בין היתר, לבחון את מכלול הסוגיות הנוגעות לעובדי הבנק ולזכויותיהם. הביקורת העלתה כי הליך גיבוש הסכם הפרישה של עובדי הבנק ויישומו

פרשו 2008נמשך יותר משנתיים, וכי רק במהלך עובדים )כמחצית13 מעובדי הבנק(. כן הועלה, כי העיכוב בנושא נגרם, בין היתר, מאי-הסכמההסכם למימון הכספיים המקורות בעניין הרשות ובין החשכ"ל אגף בין הליך להשלמת הנושא של חשיבותו נוכח למימושו. והמועד הפרישה הפסקת פעילותו של הבנק, היה על הבנק, על אגף החשכ"ל ועל הרשות לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי להסדיר זאת בזמן קצר יותר, וכך היה

מתאפשר מוקדם יותר גם חיסכון בעלויות התפעול של הבנק.נק ב ה ל ש ן י ע ק ר ק מ ה י ס כ נ

מספטמבר השרים ועדת גם2005בהחלטת לטפל הרשות הוסמכה בחנו נציגי2007במכירה או בהעברה של זכויות הבנק במקרקעין. במאי

הרשות את האפשרות לקדם מהלך של התייעלות בבנק, בין היתר, על ידי העתקת מקום פעילותו למקום אחר כדי לחסוך בהוצאותיו ולאפשר אתהגיש שהבנק פי על אף השרים. ועדת של האמורה ההחלטה ביצוע לרשות, על פי בקשתה, תכנית בעניין זה, לא בחנו הרשות ואגף החשכ"ל

כראוי את התכנית ולא נקטו צעדים בנושא זה. להפסקת הפעולות התמשכות נוכח בחנו, לא החשכ"ל ואגף הרשות פעילות הבנק, אם יש מקום לנקיטת פעולות להשבחת המקרקעין והבניין של הבנק, כדי שיהיה אפשר להעבירם לבעלות המדינה כנכס מושבח;תוכל שהיא כדי המדינה לבעלות המידית להעברתם לפעול ולחלופין לבחון, מבעוד מועד, את החלופות השונות בנושא ולבחור בחלופה שתביא

לה את מרב התועלת. , לנוכח האפשרות שפעילות הבנק תסתיים בקרוב, החליט2006באפריל

, את ההתקשרות עם חברה2007דירקטוריון הבנק להפסיק, החל מינואר ששכרה קומה במבנה הבנק. הקומה לא הושכרה גם לגורמים אחרים,

בלבד הפסיד הבנק תשלומי שכירות בסכום של כ-2007ולפיכך בשנת ש"ח לפחות. נוכח התמשכות הפעולות להפסקת פעילות הבנק,680,000

דרכים שיאפשרו את המשך השכרת הנכס, לבחון היה על הדירקטוריון החשכ"ל אגף על האמור. מההפסד להימנע כדי קצובות, לתקופות והרשות היה למסור לבנק הערכה ריאלית לגבי מועד מינוי מפרק לבנקיוכל למצות כראוי את האפשרות להשכרת וסיום פעולותיו, כדי שהבנק

.2008 ו-2007שטחים במבנהו בשנים

ב - תקציר59דוח שנתי 68

נושאים אחריםק.1 נ ב ה ן ו י ש י ר ל ו ט י אף שהבנק לא פנה לנגיד בנק ישראל: ב

כדי לקבל את הסכמתו להמשך השימוש במילה "בנק" בשמו בחלוף שלוש שנים ממועד ביטול רישיונו, כנדרש על פי דין, הוא המשיך להשתמש במילה זו בשמו. יחידת הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל לא נקטה צעדים נוספיםכל את בכתב החקלאות בנק לפני להביא הקפידה ולא זה בעניין

החלטותיה והנחיותיה בנושא.ק.2 נ ב ה ן ו י ר ו ט ק ר י דירקטוריון: ד של הישיבות מתשע בחמש

התקבלו החלטות בלא שהתקיימו הוראות2006הבנק שהתקיימו בשנת בנק ישראל בעניין המספר המזערי של חברי הדירקטוריון. מסיבה זו כמה מהפרוטוקולים של אותן ישיבות אושררו באיחור, וקיים ספק בדבר תוקף

ההחלטות שהתקבלו בהן.ת.3 ו י ת ל מש מ ה ת ו ר חב ה ל ע ת ו ש הר ת ו ח ו בדוחות: 0ד

ו-2004הרשות על החברות הממשלתיות בשנים , שפורסמו לאחר2005 עומד הבנק כי העובדה את הרשות ציינה לא הקודם, הביקורת דוח

מספטמבר השרים ועדת החלטת לפי ההחלטות2005להפרטה את , ואת הצעדים שננקטו ואגף החשכ"ל קיבלו בעניין דרך ההפרטה שהיא עם אחד בקנה עולה אינו הרשות של האמור אי-דיווחה בעקבותיהן. החברות חוק פי על חובותיה ועם והשקיפות הנאות הגילוי עקרונות הממשלתיות. נוסף על כך מנע הדבר משר האוצר ומוועדת הכספים של הכנסת מידע חיוני על פעולות שנעשו ועל אלו שיש עדיין לעשותן בעניין

סיום פעולתו של הבנק.

סיכום והמלצותהגורמים הכירו העשרים המאה של התשעים שנות תחילת מאז המשך את לשקול בצורך הבנק של בפעילותו הקשורים הממשלתיים ומתכונת עלויות הגבייה הגבוהות לנוכח מצבו הפיננסי הקשה, פעילותו פעילותו המצומצמת. לפיכך היה מקום לצפות כי הרשות ואגף החשכ"ל,לשם המתחייבות הפעולות את לבצע יזדרזו הנושא, על המופקדים הפסקת פעילותו של הבנק, יבחרו בחלופה המיטבית למדינה, שהבנק מצוי בבעלות כמעט מלאה שלה, ויפעלו בהקדם ליישומה. בביקורת הנוכחית הועלה, כי למרות כל אלה ואף שאין מדובר בהפרטה מורכבת במיוחד, לא השכילו הרשות ואגף החשכ"ל לבצע את מכלול הפעולות בנושא ביעילות ובמהירות. הביקורת הקודמת של משרד מבקר המדינה בעניין הבנק גרמה לרשות ולאגף החשכ"ל לחזור ולעסוק בדרכים להפסקת פעולתו של הבנק

, ולשם כך הם הקימו צוות משותף, בראשות אגף2004כבר בסוף שנת האמורה הביקורת לאחר גם אולם בנושא. הטיפול לקידום החשכ"ל, הרשות ואגף החשכ"ל השתהו, יתר על המידה, בכל הנוגע לטיפולם בענייןביקורת המעקב, בזכות היתר, בין קודמו, הבנק; פעולותיהם האמורות

ולוועדת0 לשר האוצר חוק החברות הממשלתיות פי על מוגשים הדוחות הכספים של הכנסת.

69משרד האוצר

, כארבע שנים לאחר מכן, טרם הושלמו הפעולות2008אולם בנובמבר להפסקת פעילות הבנק.

בעת ביקורת המעקב העיר משרד מבקר המדינה לאגף החשכ"ל ולרשות כמה פעמים כי לנוכח ההפסדים הניכרים שנגרמו ונגרמים לקופת המדינה מהמשך פעילותו של הבנק והאפשרות שההכנסות מגביית החובות שבתיק האשראי של הבנק יצטמצמו בשל חלוף הזמן, מן הראוי שיזרזו מאוד את פעולותיהם תוך שיתוף פעולה וישלימו אותן בהקדם. מממצאי ביקורת זו עולה, שהגורמים האמורים לא נקטו את כל הצעדים המתחייבים מהמלצה

זו. לדעת משרד מבקר המדינה, בלא להפחית מאחריותו של אגף החשכ"ל לממצאי הביקורת, כמוביל תהליך הפרטת הבנק, הסכמת רשות החברות כי אגף החשכ"ל יוביל את התהליך לא פטרה אותה מאחריותה הכוללתהייתה מוטלת על הרשות חוק החברות הממשלתיות; פי זה על בעניין כנדרש מתבצעות בנושא הפעולות כי שוטף, באופן לוודא, החובה ולשביעות רצונה, ואם הדבר אינו כך, לבחון אם יש מקום ליטול בחזרה אתובלוח הזמנים הדרוש פי מדיניותה ולבצעו על סמכויות הובלת התהליך לכך. מנגד, משנתקל אגף החשכ"ל בקשיים בעבודתו מול הרשות והבנק, דבר שהשפיע לטענתו על קידום תהליך הפרטת הבנק, היה גם עליו לבחוןהעיכוב התהליך. הובלת סמכויות את לרשות להחזיר מקום יש אם

בהשלמת הטיפול בנושא הביא לכדי הפסד כספי ניכר לקופת המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות ועל אגף החשכ"ל לפעול לאלתר

2008להשלמת כל הצעדים המתחייבים מהחלטת ועדת השרים ממרס ולסיים בהקדם את פעולתו של הבנק. נוסף על כך, עליהם לבחון ביסודיות את הנסיבות שהביאו להתמשכות פעולותיהם ולאופן תפקודם בעניין סיוםהלקחים את הוא, בתחומו אחד כל להפיק, כדי הבנק של פעולתו הדרושים ולמנוע את הישנות הדברים בעת הפרטתן או סיום פעילותן של

חברות ממשלתיות אחרות. עמדותיהם הסותרות של הרשות ושל אגף החשכ"ל והאשמותיהם ההדדיות בעניין האחריות לעיכוב הרב בהליכים לסיום פעילות הבנק מלמדות ששתי יחידות חשובות ומרכזיות אלה, השייכות לאותו משרד ממשלתי, לא השכילו לעבוד בשיתוף פעולה מלא כדי לממש ביעילות ובמהירות את ההחלטות בעניין הבנק. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות ועל אגף החשכ"ל,וכבדי מרכזיים רבים, כלכליים ממשלתיים בנושאים במשותף המטפלים משקל, לשפר בהקדם את דרכי שיתוף הפעולה ביניהם כדי למנוע פגיעה

בקידומם של נושאים חשובים אלה.

ב - תקציר59דוח שנתי 70

רשות המסים בישראל

פעילות יחידת שירות עיבודים ממוכנים)שע"ם(

מערך המחשוב של רשות המסים בישראל )להלן - הרשות( מנוהלגוף - שע"ם(. שע"ם הוא ידי שירות עיבודים ממוכנים )להלן על

ברשות מול 0עצמאי פועל והוא .)בעיקר10,000כ- ממשלתיים לא גורמים כמחציתם משתמשים,

מייצגי נישומים(.

פעולות הביקורתפברואר-יולי תהליכי2008בחודשים את המדינה מבקר משרד בדק

בירורי הרשות. ובהנהלת בשע"ם נעשתה הביקורת בשע"ם; העבודה השלמה נערכו במשרד האוצר.

עיקרי הממצאיםלמחצית קרוב כך עקב רבות, שנים לפני פותחו שע"ם מערכות רוב

ממשאבי התכנות מופנים לתחזוקת המערכות על חשבון פיתוחן. הוגשו למנכ"ל משרד האוצר המלצות ועדה מקצועית שדנה2000בשנת

במבנה שע"ם; לא היה טיפול בהמלצות אלה. אין גוף מטה לתיאום בין הרשות ובין שע"ם, ולקביעת תכנית העבודה של

שע"ם; ואין מנגנון למעקב אחר ביצוע הזמנות עבודה. שע"ם מסוגל לבצע לכל היותר כשליש מהדרישות לפיתוח תכנה שלהן

זקוקה הרשות.עובדי חטיבת לא בדקה את פעילות שע"ם. הפנימית ברשות הביקורת

הבקרה בשע"ם אינם בודקים את איכות התכנות שפותחו בשע"ם. הקצאת תשומות העבודה של שע"ם למערכי המס השונים נעשתה בלי

התאמה לצרכים האובייקטיביים שלהם. הנוהל לפיתוח ולתחזוקה של מערכות מידע ממוחשבות במשרדי ממשלה

)נוהל מפת"ח( אינו מיושם בשע"ם.

עד שנת 0 , מועד איחוד אגפי המסים ושע"ם, התנהל שע"ם כיחידת2004 סמך במשרד האוצר.

71משרד האוצר

סיכום והמלצותליקויים הנוגעים לליבת הפעילות של שע"ם הן בתחום בביקורת נמצאו

המטה והתכנון, הן בתחום פיתוח התכנה והחמרה והן בתחום הבקרה.כוללת על מנת להכין תכנית לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לגבש מערך מחשוב יעיל, אפקטיבי ועדכני בתחום המסים; שכן מערך כזה

הוא כלי מרכזי לעבודה של מערכת גביית המסים במדינת ישראל.

ב - תקציר59דוח שנתי 72

פעולות למניעת הברחות של טובין אגף המכס והמע"מ )להלן - האגף( ברשות המסים בישראל )להלן -והיצוא היבוא של חוקיותם להבטחת היתר, בין אחראי, הרשות(

ומניעה של יבוא טובין האסורים בכניסה לארץ.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את טיפול האגף2008בחודשים פברואר-יולי

בפרט. אסורים סמים והברחת בכלל לישראל טובין הברחות במניעת הביקורת נעשתה בהנהלת הרשות ובבתי המכס בחיפה, באשדוד, בנמל

התעופה בן גוריון ובאילת.

עיקרי הממצאיםוהמטענים המגיעים5%האגף מעביר לבדיקה עד .1 מכלל המכולות

לארץ ביבוא מסחרי. כדי לטייב את איתור הטובין האסורים ביבוא מפעיל מערכת ממוחשבת לבחירת המטענים שייבדקו. האגף2002האגף משנת

מי של מחשידים במאפיינים המערכת לעדכון חלקי באופן רק פועל שנתפסו בהברחות ולניתוח פרטי הטובין המוברחים שנתפסו.

בתי המכס אינם מוסרים זה לזה מידע על הברחות, אלא אם כן מדובר.2 בהברחות סמים. עקב כך יכלו יבואנים שנתפסו בהברחת טובין בנמל אחד

לייבא טובין דרך נמל אחר בלי שהמכס בדק אותם. בתי מכס פועלים שמונה וחצי שעות ביום, במשך חמישה ימים בשבוע;.3

פועלים בישראל הים נמלי ימים24ואילו שבעה ביממה במשך שעות בלי מהנמל טובין משתחררים פועל אינו המכס שבית בעת בשבוע. שמתבצעות בדיקות יזומות או אקראיות של הטובין, ויבואנים עלולים לנצל

זאת להברחת טובין. , הוקמה באגף יחידת מטה למניעת1994על פי החלטת ממשלה מיוני .4

הטיל האגף2002הברחות סמים שכפופים לה מדורים בבתי המכס. במאי על המדורים שבבתי המכס תפקידים נוספים והכפיף אותם לגובי המכס.פחתו השינוי בעקבות למעשה. קוימה לא הממשלה החלטת בכך,

הפעולות למניעת הברחות סמים. האגף משתמש בכלבים לאיתור סמים. מחוות דעת מקצועית שבידי.5

האגף עולה כי מספר הכלבים קטן מהנדרש, ובהתחשב בכמות העבודה,בהיקף המשימות ובפיזורן הגאוגרפי יש צורך להפעיל כלבים נוספים.

בידוק2003מאז .6 מתקן בהפעלת אשדוד המכס בבית הוחל עת , רדיוגרפי המאפשר לשקף תוכן מכולות באופן שמפענחים מיומנים יכולים

73משרד האוצר

לאתר הברחות, לא נמצאו באמצעותו סמים מוברחים. ככל הנראה הסיבהלכך היא מחסור במפענחים מיומנים.

כאשר משטרת ישראל פונה לאגף בנוגע להברחות סמים, נדרש האגף.7בבקשה הטיפול משך בפועל אולם במהירות. מידע למשטרה לספק

למסירת המידע אורך בדרך כלל כמה ימים. בנמל אשדוד פועלות דרך קבע כמה עשרות סירות דיג בלי שנעשה.8

דיג בינן לאניות, אף על פי שבעבר נתפסו בעלי סירות למניעת קרבה שהבריחו טובין מהאניות בשטח הנמל.

בית המכס אילת אינו פועל כנדרש למניעת הברחות, והשירות שהוא.9נותן לאזרחים לקוי.

סיכום והמלצות בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצאו ליקויים רבים בתהליך הכרוך באיתור הברחות. בשל כך מתאפשרות הברחות של טובין, ובהם סמים. על אגףטובין למנוע הברחות של כדי הליקויים האמורים לתיקון לפעול המכס

בכלל ושל סמים בפרט.

74

משרד הבינוי והשיכון

לות הביקורת פעו באגף האכלוס ובאגף נכסים ודיור של משרד הבינוי והשיכון, בחברת "עמידר - החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ" ובחברת "חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לשיקום הדיור בתל-אביב-יפו" )להלן - חברת חלמיש( נבדקו אישור והקצאה של דירות לזכאים חסרי דיור; משך הזמן הדרוש לטיפול בליקויים בדירות לפני אכלוסן; הליכים להחזרת דירות שהוחזקו שלא כדין למאגר הדיור הציבורי. כמו כן,

נבחן שיעורה של הריבית על משכנתאות לזכאי המשרד.אביב-יפו תל ובעיריית ישראל מקרקעי במינהל חלמיש, בחברת נבדקו הפעולות שנעשו לפינוי כפר שלם הנמצא בתחום השיפוט של

עיריית תל אביב-יפו. באגודה לתרבות הדיור ובמשרד הבינוי והשיכון נערכה ביקורת מעקב בנוגע לתיקון הליקויים שצוינו בביקורת הקודמת על שירותי תרבות

(, עמ'2002ב של מבקר המדינה )52הדיור שפורסמו בדוח שנתי . נבדקו היבטים של המבנה הארגוני של האגודה, סדרי הרכישה523

של שירותים וניהול הכספים.

ב - תקציר59דוח שנתי 76

הקצאת דיור ציבורי לזכאיםדירות, שהן מאגר הדיור הציבורי70,000בבעלות המדינה יותר מ-

מושכרות אלו דירות ציבוריות(. דירות או ציבורי דיור - )להלן והשיכון )להלן דירה מסובסד שמשרד הבינוי לזכאים תמורת שכר לדיור ממשלתיות-עירוניות או ממשלתיות חברות קובע; המשרד(

)להלן - חברות אכלוס או חברות( מנהלות אותן.

פעולות הביקורתביקורת על2008משרד מבקר המדינה ערך בחודשים אפריל-אוגוסט

הנושאים האלה: הקצאת דירות ממאגר הדיור ציבורי לזכאים "חסרי דיור";כדין שלא במחזיקים הטיפול מחדש; אכלוסן לפני הליקויים תיקון זמן ושיעור הריבית על משכנתאות לזכאי המשרד. הבדיקה בדירות ציבוריות הראשי במשרד - עמידר( - )להלן "עמידר" בחברת במשרד, נערכה

ובסניפיה בגוש דן ובבאר שבע - ובחברת "חלמיש" )להלן - חלמיש(.

עיקרי הממצאיםמלאי דירות

שהוקצו2002-2007בשנים הציבוריות הדירות מספר בהתמדה ירד מספר הדירות שהוקצו לזכאים היה קטן2007לזכאים, ובשנת לאכלוס

. הסיבה העיקרית לכך היא צמצום המספר2002 ממספרן בשנת 32%בכ-הכולל של הדירות הציבוריות עקב מכירתן לדייריהן במבצעי מכירה.

החליטה הממשלה כי הכספים ממכירת הדירות הציבוריות1999בדצמבר יופקדו ב"קרן הדיור הציבורי". מטרת הקרן הייתה, בין היתר, מימון רכישת

עד מרס הנזקקת. לאוכלוסייה כ-2008דירות מכרה המדינה 26,000 דירות; ההכנסות ממכירת הדירות הסתכמו בשני מיליארד ש"ח בערך, אך

מכספי הקרן לא הוספה למלאי הדיור הציבורי אף לא דירה אחת.

מספר הזכאיםבסוף המשרד, של הקריטריונים פי הזכאים2007על מספר היה

ציבורי לדיור )1,222; 2,1600הממתינים מהם במחוז57% התגוררו ) המרכז של המשרד. על פי נתוני עמידר ו"עמיגור - ניהול נכסים בע"מ",

עת באותה היה הפנויות הדירות כ-1,617מספר רק מהן במחוז80, המרכז.

נתון זה אינו כולל את הזכאים המוגדרים "עולים חדשים" הממתינים לקבל0 דיור ציבורי.

77משרד הבינוי והשיכון

התקציב להקצאת דיור ציבורי מתקציב הסיוע של המשרד הייתה כ-2008ההקצבה לדיור ציבורי לשנת

מיליון ש"ח, שהם 70 מתקציב המשרד שנועד לסיוע בדיור והסתכם2% מיליארד ש"ח.3.32בשנה האמורה ב-

זמן ההמתנה להקצאת דירה בידי המשרד לא היו נתונים על זמן ההמתנה השכיח והממוצע להקצאת דירה ועל זמן ההמתנה לפי אזורים. בידי המשרד לא היו גם נתונים על מספר הזכאים לדיור ציבורי בשנים קודמות ועל מספר הזכאים שקיבלובחיפה בתל-אביב-יפו, בירושלים, מהחברות הממשלתיות-עירוניות דירות בנושא ההחלטות קבלת בתהליך פגם נתונים היעדר תקווה. ובפתח

מדיניות הסיוע.תיקים של זכאים חסרי דיור, שזכאותם אושרה בשנים 21בדיקת 1995-)אפריל 2006 הביקורת ובמועד דירה, (2008, לקבלת המתינו עדיין

אישור מיום שנים לחמש שנתיים בין המתינו מהם חמישה כי העלתה זכאים( המתינו חמש עד שבע שנים, ושישה - אף11זכאותם; מרביתם ) יותר מעשר שנים.

מן הזכאים הממתינים לא11מן הרישומים שנמצאו במשרד התברר כי ל- הוצעה אפילו דירה אחת במשך כל שנות ההמתנה שלהם, לתשעה מהם

הוצעה דירה אחת בלבד, ולאחד - שתי דירות.

נכים הזכאים לדירותזכאים לדיור הציבורי הם נכים הרתוקים לכיסא גלגלים. אם אין100כ-

דירה מתאימה לצורכי נכה כזה, המשרד במלאי שבידי חברות האכלוס דירות בשנה30אמור, על פי נהליו, לרכשה בשוק הפרטי. המשרד רוכש כ-

עבור אוכלוסיית זכאים זו; לפיכך נוצר פער גדול שהולך ומתרחב בין מספר תיקים12הממתינים ובין מספר הדירות שהמשרד מספק. בביקורת נבדקו

של זכאים נכים הממתינים שיירכשו להם דירות והועלה כי במועד הביקורת מחצית מהם המתינו לרכישת דירה שישה חודשים עד שנה וחצי ממועד

שנים.11זכאותם, והנותרים - ארבע עד

פרק הזמן שנדרש לתיקון הליקויים בדירות המיועדות לאכלוסן ו ק י ת ה ת ש ק ב ת ש הג ד ע י ו נ י הפ ד ע מו מ ן מ ז ה ק ר פ

ד ר ש מ ל בחברת עמידר לא העלתה הביקורת אף לא מקרה אחד שהחברה.1

הגישה בקשה למשרד בתוך פרק הזמן המרבי שנקבע בנוהל החברה - ארבעה ימים. בכשליש מהתיקים הוגשו אומדנים להערכת עלות תיקונים

ב - תקציר59דוח שנתי 78

בדירה בתוך שלושה שבועות עד חודש, ובתיקים האחרים בתוך חודש עדשלושה חודשים או יותר.

( נמשכה הכנת40% )כ-17בחברת חלמיש נמצא כי בשבעה תיקים מ-.2עד שבעה חודש - ובתיקים האחרים בערך, ימים חודש עד האומדנים

חודשים.

ר ו ש י א ת ל ב ק ד ע ה ש ק הב ת ש הג ד ע מו מ ן מ ז ה ק ר פד ר ש מ ה

בקשות ששלחה עמידר למשרד והעלה43משרד מבקר המדינה בדק .1 ( אישר המשרד בפרק הזמן שקובע נוהל החברה -35% מהן )15כי רק

בקשות )19שלושה שבועות; בנוגע ל- ( נמשך שלב זה בין שלושה44% ( - אף יותר מארבעה חודשים.21%שבועות לחודשיים, ובנוגע לתשע )

מאי .2 סוף עד המשרד אישר מבין 2008בחלמיש שמונה רק 17 שלושה שבועות; שלוש אחרות - ( - בתוך40%הבקשות שנבדקו: שלוש )כ-

( -20%כעבור חודש עד שלושה חודשים ממועד הגשתן, ושתיים אחרות )כ- חודשים. 19 ו-11כעבור

דש מח ס ו ל אכ עד רה י הד י ו נ י מפ מן הז פרק בכ- כי העלתה מ-9%הבדיקה בלבד שנבדקו35 ליקויים תיקון תיקי

זמן התיקון את פרק הזמן שנקבע - בעמידר תאם פי נוהל עמידר על מהם הוא נמשך יותר מארבעה חודשים ואף יותר70%כחודשיים; ביותר מ-

משנה. הביקורת בדקה את פרק הזמן שעבר מפינוין של תשע דירות עד לאכלוס חוזר שלהן, שלפני תיקונן נדרש, על פי הנהלים, אישור המשרד. בממוצע

עד התארך הוא אחד במקרה חודשים; כשמונה התהליך 22נמשך חודשים.

ת ו י ר ו ב י צ ת ו ר י ד ב ן י ד כ שלא ם קי י ז מח ב ל פו הטיתקווה פתח )איילון, סניפים בשלושה הבדיקה נערכה עמידר בחברת

תיקי דירות שמסיגי גבול )להלן - גם123( מ-26.8% )33ונתניה(. נבדקו ב- האחרונות. השנים בעשר אליהן פלשו )15פולשים( תיקים 45%)

העלתה הבדיקה ליקויים בסדרי הטיפול.מ- נבדקו עשרה )46בחברת חלמיש אליהן22% דירות שפלשו תיקי )

עד אמצע 1988משנת . בשמונה תיקים העלתה הבדיקה ליקויים2007 של גבוה שיעור אחד. מליקוי יותר היה דירות בחמש בטיפול בטיפול.

ליקויים מלמד על בעיות תפעול בטיפול בנושא.להלן פרטי הליקויים:

79משרד הבינוי והשיכון

ר ו ח י א ב ת ו ש י ל פ ל ע ח ו ו י הבדיקה בחברת עמידר העלתה כי: ד תיקי דירות שנמצאו בהם ליקויים פלשו מסיגי גבול לדירות15בחמישה מ-

חודשים.30החברה, אך דיווח על הפלישות נמסר לה רק כעבור חודש עד בכך נפגעה באופן מהותי היכולת לפנות את הפולשים בתוך זמן קצר.

ה ש י ל פ ה י ו ל י ג ר ח לא ם י לש ו פ ב ל ו פ י ט - י הבדיקה: א בחברת חלמיש העלתה כי בארבעה מעשרה מקרים שנבדקו ידעה החברה כי מסיגי גבול פלשו לדירות שבניהולה, אך במשך שנים )כשנה ורבע עד כארבע שנים( לא נקטה את האמצעים הנדרשים כדי להחזירן לחזקתה

ולאכלסן מיד במשפחות זכאיות.ה כ ו ר א ה פ ו ק ת ך מש ב ם י ש ל ו פ י ו נ י פ - י נמצא כי בחמישה: א

ליקויים החזיקו הפולשים15מ- תיקים של חברת עמידר שנמצאו בהם עד וחצי - חמש במשך תקופות ארוכות וכי13בדירות החברה שנים,

החברה לא נקטה את כל האמצעים שברשותה כדי לזרז את פינוים. בשניים מחמשת המקרים ניתנו פסקי דין לפינוי ואף נפתחו תיקי הוצאה לפועל.

במועד סיום הביקורת טרם פינתה עמידר את הפולשים.י ט פ ש מ ה ל ו פ י ט ה ת מו ד ק ת ה חר א ב ק ע מ - י לאחר מיצוי: א

ההליכים המינהליים להוצאת מחזיק שלא כדין החברות נוקטות הליכיםהיו מקרים כי דין חיצוניים. הבדיקה העלתה משפטיים באמצעות עורכי שבהם חברות האכלוס שנבדקו יצאו ידי חובתן בהעברת התיקים לטיפולםכדי המשפטיים מיצוי ההליכים אחר ולא עקבו הדין מטעמן עורכי של

להבטיח שימוצו.תיקים נגרמה15הבדיקה בחברת עמידר העלתה כי בנוגע לשלושה מ-

סחבת עקב טיפול משפטי לא יעיל: בית המשפט מחק את התביעות עקב, והחברה נאלצה להגישן מחדש.0חוסר מעש

התמשכו תיקים מעשרה בשלושה כי העלתה חלמיש בחברת הבדיקה ההליכים יותר מהסביר: הטיפול המשפטי בתיק אחד הוחל באיחור של שנהלבית המשפט הגישה - החברה האחרים התיקים לשאר ואשר כמעט;

תביעות פינוי באיחור של כשבע שנים.ך י מש מ ר י י ד " ל ת ו א כ ז ר ו ש י א י כ י ל ה ב ם י ב ו כ י :"0ע

הבדיקה בחברת חלמיש העלתה כי בשניים מעשרה מקרים שנבדקו הגישו קרובי משפחה בקשה לוועדה המחוזית של החברה להקניית זכויות בדירהעליונה אכלוס לוועדת זה בעניין וערעור אחד( )מקרה כ"דייר ממשיך" בקשותיהם את והעבירה השתהתה החברה כי נמצא אחר(. )מקרה

חודשים ועשרה חודשים,11לוועדה המתאימה רק לאחר פרק זמן של בהתאמה.

.1984 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-156 על פי תקנה 0 , מוכר כ"דייר ממשיך"1998 לפי חוק זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשנ"ח-0

קרוב משפחה כהגדרתו בחוק, אשר התגורר עם הדייר בעל החוזה במשך שלוש שנים לפחות בסמוך למועד פטירת הדייר או למועד שבו עבר הדייר להתגורר במוסד סיעודי ולא הייתה בבעלותו דירה במשך חמש שנים לפני

פטירתו של הדייר החוזי או לפני העברתו לדיור מוגן.

ב - תקציר59דוח שנתי 80

ס כ נ ה ב מצ ל ע ג ו נ ב ת ב ש ח מו מ ה ת כ ר מע ה ן ו כ ד ע - י :א הבדיקה בחברת חלמיש העלתה כי בשלושה מעשרת המקרים שנבדקו לא שונה מצב הדירה )שפלשו אליה( במערכת הממוחשבת במשך שלוש אואישור כמתחייב בהליכי שנים. כתוצאה מכך לא טיפלה החברה ארבע זכאות של דייר כ"דייר ממשיך" או בהגשת תביעת פינוי נגד הפולש ובגביית דמי שימוש ראויים ממנו, והוא המשיך ליהנות מדמי שכירות מסובסדים או

לא שילם כלל.

היקף הסיוע באמצעות משכנתאות הסיוע של המדינה, שניתן באמצעות מענקים וסבסוד של המשכנתאות,

עד 2001קטן בשנים - על פי2007, ושיעור הסיוע שניתן בשנת 2007 בלבד מזה שניתן בשנת 10%ההוצאה למעשה היה כ- . מהנתונים2001

היה שיעור ביצוע התקציב2001-2007גם עולה כי בכל אחת מהשנים בלבד. 55% הגיע לכ-2007נמוך, ובשנת

בשל אי-ניצול התקציבים במלואם היה ראוי שמשרד האוצר והמשרד ינתחוירידה זו על השכבות החלשות הזקוקות לסיוע בדיור את ההשפעות של הדיור תנאי שיפור לשם במקצתם או במקורות שהתפנו שימוש ויבחנו

שלהן. דבר זה לא נעשה.

שיעור הריבית על משכנתאות לזכאים עד מועד סיכום הביקורת לא עדכנו משרד האוצר והמשרד1998משנת

שהוא הזכאים, שקיבלו הסובסידיה שיעור לזכאים; הריבית שיעור את שהם הריבית לבין למשכנתאות במשק הממוצעת הריבית בין ההפרש

עד אוקטובר 2007שילמו, הלך וקטן. יתר על כן, משנת הריבית2008 דיור אף הייתה גבוהה בגין מצוקת שניתנה לזכאים שקיבלו משכנתאות מהריבית הממוצעת במשק, כלומר בשל אי-עדכון הריבית הלכה ונשחקההריבית ולעתים מסובסדת, ריבית באמצעות לזכאים שניתנה התמיכה

.0שנקבעה לזכאים הייתה גבוהה מהריבית הממוצעת

רישום סבסוד הריבית בספר התקציב סכום הסבסוד המצוין בספר התקציב מחושב על פי הפער שבין ריבית

והוא היה לשנה בחמש5%הייחוס, שאת שיעורה קבע משרד האוצר, השנים האחרונות, ובין הריבית שניתנה לזכאים בהתאם לקבוצות הזכאים.

2005שיעור ריבית הייחוס היה גבוה מהריבית הממוצעת במשק מתחילת הריבית כאשר שגם היא הדבר משמעות הביקורת. סיכום מועד עד הממוצעת במשק נמוכה מן הריבית לזכאים, התקציב מחויב בהפרש בין

על0 הממוצעת הריבית שיעורי את בחודש פעם מפרסם ישראל בנק משכנתאות לתקופות פירעון שונות שתאגידים בנקאיים נותנים במשך החודש

לשם רכישת דירת מגורים.

81משרד הבינוי והשיכון

הוא הדבר ופירוש יותר, הגבוהה הייחוס ריבית ובין לזכאים הריבית שהזכאים מסבסדים את המדינה.

סיכום והמלצות אלפי משפחות שהמדינה הכירה בהן כזכאיות לדיור ציבורי ממתינות, רבות מהן במשך שנים לקבלת דירה. על משרד הבינוי והשיכון לתת את הדעת לנושא המחסור החמור בדירות המיועדות להקצאה לזכאי הדיור הציבורי וכן לשיעורים נמוכים של ניצול של תקציב הסיוע - מענקים וסבסוד ריבית לזכאים; במידת הצורך על המשרד לפעול להעלאת נושאים אלה לדיון

בממשלה.זכאים, של מסוימות לקבוצות שניתנו מוכוונות משכנתאות על הריבית

עד מועד סיכום הביקורת, הייתה גבוהה מהריבית הממוצעת2007משנת על משכנתאות לדיור במשק. ספק אם מצב דברים זה מתיישב עם רוח

, ועם תכליתו. 1992חוק הלוואות לדיור, התשנ"ב-

83משרד הבינוי והשיכון

הטיפול בפינוי כפר שלם- כפר שלם שוכן בתחום השיפוט של עיריית תל אביב-יפו )להלן

דונם. רוב אדמות הכפר1,585העירייה( בדרום מזרח העיר. שטחו ,0הן אדמות מדינה המנוהלות בידי מינהל מקרקעי ישראל )ממ"י(

1948-1955ומיעוטן בבעלות העירייה או בבעלות פרטית. בשנים יכולת, רובם אכלסה המדינה את בתי כפר שלם בתושבים מעוטי עולים חדשים. איכותם של מרבית הבתים הייתה מלכתחילה ירודה,וחוסר השטח עליבות והידרדרה. הלכה היא השנים חלוף ועם האפשרות לשפץ את המבנים בו הביאו את המדינה לפעול לפינוימגורים אזור במקומם ולבנות שבו המבנים את להרוס תושביו,

מודרני. בתחילת שנות השישים של המאה העשרים התגוררו בכפר שלם כ-

ולשיקום2,000 לשיקומו לפינויו, פעולה החלה אז משפחות; על שלם, שהתבססה כפר לאדמות מתאר תכנית הוכנה תושביו. את היתר בין לקלוט אמורה הייתה גבוהה, אשר בצפיפות בנייה

בשנת - חברה1961המשפחות המפונות. הוקמה חברת חלמיש בתל שכונות ולהתחדשות לשיקום לדיור, ממשלתית-עירונית אביב-יפו בע"מ )להלן חלמיש או החברה(, לצורך שיקומם, פינוים

. עד שנת0וחיסולם של משכנות עוני בתחום שיפוטה של העירייהלניהול חלמיש כ-2004 העביר ממ"י דונם, שהם כ-1,030 65%

לפנות קרקעות אלה; הטיל על חלמיש כפר שלם. ממ"י משטחי הבינוי ומשרד העירייה גם בפינוי מעורבים וחלמיש ממ"י מלבד

והשיכון. מועצת מקרקעי ישראל )להלן - המועצה( פועלת מכוח חוק מינהל

, והיא קובעת את מדיניות הקרקעות1960מקרקעי ישראל, התש"ך-קיבלה המועצה החלטות אחדות1990שלפיה יפעל ממ"י. משנת

שעניינן פינוי כפר שלם. בהחלטות אלה נקבעו העקרונות וההליכיםוכן שלם כפר לפינוי הנוגע בכל לפעול חלמיש על פיהם שעל

תפקידיו של ממ"י בנושא. , מועד תחילת הפינוי, התגוררו במקרקעין שהועברו1962בינואר

חלמיש לניהול משפחות. עם חלוף השנים הלך וגדל מספר זה עקב ריבוי1,400כ-

עד סוף שנת 1962טבעי ופלישות למקרקעין. משנת פונה2008 מרבית השטח שנמסר לטיפול חלמיש; חלק מהקרקעות שפונו שווקו

מקרקעי ישראל הם המקרקעין של המדינה, של רשות הפיתוח ושל הקרן0הקיימת לישראל )קק"ל(.

שמה הקודם של החברה היה "החברה הממשלתית עירונית לשיקום משכנות0הועסקו בחברה 2008עוני, תל אביב-יפו בע"מ". בשנת עובדים, והיא45

דירות של הדיור ובניהול של בפינויים מקרקעות המדינה, באכלוס עסקה הציבורי ובביצוע עבודות פיתוח עבור העירייה וגורמים אחרים.

ב - תקציר59דוח שנתי 84

לצורך בנייה, והיתר הופנו לצורכי ציבור. לפי נתוני חלמיש, מדוברכ-883ב- שהם דונם, עיקר86% לניהולה. שנמסרה מהקרקע

הפיתוח התבצע בשנות השישים והשבעים של המאה העשרים, ובסךמ"ר,201,380 שטח של כ-2007הכול נבנה בכפר שלם עד סוף

בעיקרו למגורים. דונם לפיתוח ולשיווק; על150 נותרו בכפר שלם כ-2008בסוף שנת

זה עוד לבנות בשטח פי התכניות האחרונות של העירייה, אפשר בתים בשיטת "בנה ביתך".173 דירות בבנייה רוויה ו-2,235

פלישות של תופעה שלם בכפר והתפשטה הלכה השנים עם לקרקעות - של תושבים שהגיעו מחוץ לכפר שלם והתיישבו בו וכןהיו לבתיהם. נוספים כפר שלם שהשתלטו על שטחים תושבי של תושבים שמכרו או השכירו נכסים, אף שלא היו בעלי זכויות קנייניות

פינוי הפולשים כרוך עליהם. לערוך קיים קושי בבעיות מורכבות: וקיים קושי לקבוע במדויק מהו זיהוי הפולשים מעקב מלא אחר השטח שיש לכלול בפינוי, ועל כן קיים גם קושי להגיש תביעות לפינוי

נגד הפולשים.

פעולות הביקורתבדק משרד מבקר המדינה את הפעולות2008בחודשים מרס-אוגוסט

שעשתה חלמיש לפינוי כפר שלם. הבדיקה נעשתה בחלמיש, במחוז תל אביב של ממ"י ובעירייה. הבדיקה התמקדה בהליכי הפינוי שנמשכו משנת

ואילך.2004

עיקרי הממצאיםהאטה והפסקה של פעולות הפינוי

עד1962תנופת הפינוי של כפר שלם, אשר אפיינה את התקופה שמ- קיבלו ממ"י וחלמיש החלטות2005. בשנת 1997, נעצרה משנת 1996

את שצמצם באופן פינוי דמי לקבל לזכאות הקריטריונים את ששינו ההגדרה של זכאי; כן שונה סדר העדיפות לפינוי התושבים, וניתנה עדיפות לפינוי תושבים מקרקע בעלת פוטנציאל לשיווק ונקבע שפינוי של תושב יתבצע רק אם תתפנה חלקת הקרקע כולה מכל המחזיקים בה. על כן נמנע או נדחה פינוים של זכאים שלא נכללו בסדר העדיפות החדש. נוסף

מערכם הראלי30%על כך, דמי הפינוי שנקבעו הלכו ונשחקו ביותר מ- בעשר השנים האחרונות.

פונו 1962-1996בשנים משפחות; לעומת זאת, בשנים 2,569 1997-לא נעשו פינויים, ובשנים 2004 פונו 2004-2007 משפחות בלבד.17 מהן400 משפחות, כ-500 העריכה החברה כי יש לפנות עוד 2008במרס

פולשים.100זכאיות לדמי פינוי וכ-

85משרד הבינוי והשיכון

חלמיש וממ"י קיבלו את החלטותיהם בלי שנתנו את הדעת להשפעתם שלאשר מעשית פעולה מלנקוט שנים במשך ונמנעו האמורים, העניינים תעורר מחדש את תהליך הפינוי. בפועל, העיכוב בפינוי, שינוי הקריטריונים לזכאות לדמי פינוי ושחיקת דמי הפינוי גרמו התמרמרות בקרב תושבי כפר

שלם ופגעו בנכונות שלהם להתפנות.

החלטות של שר הבינוי והשיכון לקידום הפינוישר הבינוי והשיכון הוא השר הממונה על ממ"י והאחראי לענייני חלמיש. ב-

2007 קיימו שר הבינוי והשיכון דאז מאיר שטרית ושר הבינוי והשיכון זאב2008וב-

בוים דיונים אחדים הנוגעים לפינוי כפר שלם, ובהם הנחו לנקוט פעולות הורה השר זאב2008מסוימות כדי לקדם את הפינוי. לדוגמה, בדיון במרס

קרקעות ולשיווק לפינוי חדשים קריטריונים על להמליץ לחלמיש בוים שנת 2008בשנת בסוף גיבוש2008. את וממ"י חלמיש סיכמו טרם

הקריטריונים החדשים.ניהול הפינוי כמשק סגור

, פינוי כפר שלם נעשה במתכונת של1993על פי החלטת המועצה מיוני "משק סגור"; כלומר הוצאות הפינוי ממומנות מההכנסות המתקבלות בגין שיווק הקרקעות המתפנות. המועצה חזרה ואישרה עניין זה בהחלטותיה

.2004 ו-2001בשנים ההחלטות במשך השנים על ניהול פרויקט פינוי כפר שלם כמשק סגור.1

התקבלו בלי שעשה ממ"י עבודת מטה שבחנה את כל השלכותיהן. גםלא בגירעון, מצוי הפרויקט כי לחלמיש שהתברר לאחר יותר, מאוחר בנוגע אומדנים בוצעו לא זו, מתכונת של הכלכלית הכדאיות נבחנה להכנסות ולהוצאות הצפויות, לא נקבעו מקורות מימון לתקופות ביניים עד

קבלת ההכנסות ולא הוכנה תכנית לביצוע הפינוי. ההחלטה על הפעלת הפרויקט כמשק סגור גרמה לכך שממ"י וחלמיש.2

פעלו בראש ובראשונה בהתאם לשיקולים כלכליים, בלא לתת את הדעת להיבט השיקום של השכונה ובלי להתחשב בראייה החברתית ובהתפתחותזו העדיפה חלמיש לקדם פינוי של האורבנית של האזור. בגלל מדיניות של פינוי מלקדם ונמנעה ההכנסות, מרב את להניב הצפויים שטחים תושבים שמתגוררים בשטחים המיועדים לשטחי ציבור. סדר עדיפות זה פגע

בפיתוח של שטחי ציבור ואף בתושבים.

פינוי קרקעות שאינן בניהול חלמיש בכפר שלם יש שטחים שלא הועברו לניהול חלמיש. ממ"י מנהל חלק מהם. רוב השטחים נהיו משכנות עוני, ובכמה מהם מתגוררים פולשים. ממ"י אינו מטפל בפינוי המחזיקים בשטחים שבניהולו ושלא הועברו לחלמיש. ממ"י

גם אינו מקיים פיקוח בקרקעות אלה, הדרוש למניעת פלישות.

ב - תקציר59דוח שנתי 86

עסקה לשיווק קרקע במכרזשיווקה חלמיש קרקע בכפר שלם שפונתה מיושביה, ועליה2005בשנת

דירות. התמורה משיווק הקרקע הייתה אמורה77היו אמורות להיבנות ערך את שם שמאי שלם. בכפר תשתית ועבודות תושבים פינוי לממן

מיליון דולר.2.31 דולר לדירה, ובסך הכול 30,000הקרקע ב- במכרז שניהלה חלמיש היא קבעה כי ההצעות שיוגשו יהיו בעבור הקרקע,

מיליון ש"ח. בעסקה זכתה חברה מסוימת,5ואילו עבור הפיתוח ישולמו כ- מיליון דולר. כשהביא המנכ"ל דאז מר איתן פדן את2.7שהציעה לשלם כ-

העסקה לאישור הדירקטוריון הוא טען, כמצוין בפרוטוקול, שהסכום שהושג במכרז היה גבוה משווי הקרקע הנקוב בשומה; אך הואיל וסכום זה כלל

מיליון דולר1.6גם תשלום בגין פיתוח, היה הסכום נטו בעבור הקרקע כ- מהשומה. 30%בלבד; סכום זה נמוך בכ-

סיכום והמלצות הצורך בפינוי כפר שלם ובשיקום תושביו נמצא על סדר היום הציבורי כבר עשרות שנים. פעילות רבה נעשתה כדי לתת מענה לכך - ואכן, רוב השטח פונה וגם מרבית התושבים התפנו וזכו לאיכות חיים משופרת; אולם נותר גרעין של תושבים שלא נמצא לו פתרון. אין להתעלם מכך שכמה מתושביםיש תושבים אשר מתגוררים אלו מצפים לזכות בתנאים משופרים, אולם מהתנאים נפגעים עצמם את המוצאים רבות שנים כבר שלם בכפר היתר, מפני שדמי הפינוי בין פינוי, דמי שנקבעו בהסדר הזכאות לקבל

נשחקו ראלית בשיעור ניכר במשך השנים. שאלת הזכאות של התושבים מורכבת ובעלת פנים רבים; על כן ראוי שכל הגורמים המטפלים בפינוי כפר שלם - משרד הבינוי והשיכון, חברת חלמיש,- יקבעו את הדרך להמשך מינהל מקרקעי ישראל ועיריית תל אביב-יפו הטיפול בכפר שלם כך שיינתן מענה לכלל תושביו. יש להחליט מהו היקף השיקום שנדרש, לעדכן ככל שנחוץ את אמות המידה לקביעת הזכאות ואתתכנית לרבות פעולה תכנית ולקבוע הפינוי דמי גובה לקביעת המנגנון תקציבית כדי לקדם את התהליך ולא להסתפק במנגנון "המשק הסגור". ראוי לשתף בתהליך את נציגי התושבים, ובכך לטעת בהם את התחושה

שהם שותפים לקבלת ההחלטות על גורלם. על הגורמים המטפלים בפינוי, בשיתוף גורמי האכיפה - משטרת ישראלנגד פולשים למקרקעין המנסים - לפעול בנחרצות ופרקליטות המדינה

לקבוע עובדות בשטח.

87משרד הבינוי והשיכון

ממצאי מעקב

האגודה לתרבות הדיור 1964האגודה לתרבות הדיור )ע"ר( )להלן - האגודה( הוקמה בשנת

בידי משרד הבינוי והשיכון )להלן - המשרד( בשיתוף חברת "עמידר - החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ" והסוכנות היהודית לארץ ישראל, כדי להעלות את הרמה של תרבות הדיור בארץ וכדי לסייע בהתארגנותן ובפעילותן של נציגויות בתים משותפים. חברי האגודהשהאגודה השירותים עיקר האגודה. ומייסדי הבתים נציגויות הם משפטיים בנושאים מקצועי וליווי ייעוץ הם לחבריה מספקת הסברה מידע, שירותי וכן המשותף לרכוש הנוגעים והנדסיים

היה מספר חברי האגודה המשלמים דמי חבר2007והדרכה. בשנת . השר האחראי לפעולות האגודה הוא שר הבינוי והשיכון.27,000כ-

ולפיקוח רשם נתונה לפיקוח רשות החברות הממשלתיות האגודה )להלן - חוק1980העמותות על פי הוראות חוק העמותות, התש"ם-

העמותות(.

פעולות הביקורתינואר-ספטמבר לסירוגין,2008בחודשים המדינה, מבקר משרד עשה

הגופים תיקנו מידה באיזו לבדוק במטרה האגודה על מעקב ביקורת הקודם בדוח שצוינו העיקריים הליקויים את מערך0המבוקרים על

,2007השירותים של תרבות הדיור. ביקורת המעקב נסבה בעיקרה לשנת ותחום הביקורת הורחב - נבדקו היבטים נוספים של תפקוד האגודה ושל

סדרי ארגונה.

עיקרי הממצאים : ה ד ו ג א ה ת ו ל י ע לפ י א ר ח א ה י לת מש מ ה ד ר ש מ פעילותה

משרד הבינוי והשיכון מכוונת ליצירת תנאים שיאפשרו לכלל האוכלוסייה, ובעיקר לקבוצות האוכלוסייה החלשות יחסית, למצוא פתרונות דיור במחירועדי בתים אמנם נושק לתחום פעולתו של סביר. הסיוע לפעילותם של המשרד, אך אינו מרכיב מרכזי בו. בה בעת, תחום תרבות הדיור והסיוע לוועדי בתים משותפים נוגע לתחומי אחריות של שני משרדים: משרד הפנים מכוח אחריותו לרשויות המקומיות, שבין היתר מממנות את סניפי האגודה,

, המסדיר את1969ומשרד המשפטים, מכוח חוק המקרקעין, התשכ"ט-הבתים על המפקחים של מינוים ומכוח המשותפים, הבתים נושא

. 523(, עמ' 2002 )ב52דוח שנתי מבקר המדינה, 0

ב - תקציר59דוח שנתי 88

המשותפים, שנעשה בידי שר המשפטים. זאת ועוד, שלא כבעבר, משרד הבינוי והשיכון חדל לממן את פעילות האגודה. לפיכך על הממשלה לשקול

מיהו הגורם שראוי כי תוטל עליו האחריות לתחום זה. : ה ד ו ג א ה ל ש י נ ו ג ר א ה ה נ ב מ האגודה היא גוף ציבורי ולכןה

על נאותים ובקרה פיקוח ולאפשר בשקיפות לפעול ממנה מצופה שבין עלה האגודה של הארגוני המבנה בבדיקת ואולם פעולותיה. מוסדותיה קיימים קשרי תלות אשר עלולים לפגוע בתפקודם העצמאי כגופי

פיקוח ובקרה. על פי תקנון האגודה, מינוי מנכ"ל האגודה נעשה על פי המלצת שר הבינוי והשיכון ובאישורו, ואילו לוועד המנהל אין למעשה השפעה על הבחירה.

כי לכאורה, אין הדבר עולה בקנה אחד0משרד מבקר המדינה כבר העירהתשל"ה- הממשלתיות, החברות חוק הוראות על1975עם החלות ,

שנים ברציפות.12האגודה. מנכ"ל האגודה משמש בתפקידו זה : ם י ת ו ר י ש ת ש י כ לא ביקשה האגודה הצעות2000נמצא כי משנת ר

ביניהן ביטוח כדי להשוות ביטוחים עבור לקוחותיה מכמה חברות לסוגי כי כן מפרסומי האגודה עלול להשתמע כמו ולבחור בהצעה המיטבית. מסוימת בתעריף ביטוח להתקשר עם חברת האגודה ממליצה לחבריה

שהוא, לכאורה, הזול ביותר. : ר ב ח י מ -2005על פי חישוביו של משרד מבקר המדינה, בשנים ד

היו אמורים להתקבל הכנסות מדמי חבר בסך של כ-2007 מיליון26.2 מיליון ש"ח בלבד,25.3ש"ח, אבל בפועל נרשמו בספרים הכנסות בסך כ-

מיליון ש"ח. האגודה לא0.9כלומר בספרי האגודה לא נרשמו לכאורה כ-המציאה הסבר מלא להכנסות שלא נרשמו בספרי האגודה.

: ת ו פ י ק ש ו ח ו ו י רבותד מקומיות רשויות בשיתוף פועלת האגודה שבתחום שיפוטן הוקמו "סניפי האגודה". בדרך כלל הרשויות המקומיות הן שמפעילות את הסניפים המקומיים והן שנושאות ברוב הוצאות הפעלתם,וכן את חבריה ואילו האגודה היא הגוף המנחה מקצועית את הסניפים, בתיאום עם הסניפים. בביקורת קודמת העיר משרד מבקר המדינה כי עלהרשויות ובין בינה ההסדרים את הכספיים בדוחותיה לפרט האגודה המקומיות, ואת השפעתם על התוצאות הכספיות של פעילותה. הביקורתכיום אכן מציינת האגודה בדוחותיה את קיומם של כי הנוכחית העלתה ההסדרים ואת מהותם, אך עדיין אין בהם גילוי על השפעתם על התוצאות

הכספיות של פעילותה.

סיכום והמלצותחלק על מעקב היא הדיור לתרבות האגודה על הנוכחית הביקורת

בביקורת קודמת שערך משרד מבקר המדינה בשנתמהנושאים שנכללו וממצאיה פורסמו בדוח שנתי 2001 . נמצא שחלק מהליקויים תוקן,ב52

ועם זאת עדיין יש ליקויים בתפקודה של האגודה..890(, עמ' 1998 )48דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0

89משרד הבינוי והשיכון

מיהו הגורם שרצוי וראוי משרד מבקר המדינה ממליץ לממשלה לשקולשיהיה אחראי לתחום תרבות הדיור.

וציינה את הצורך הביקורת העלתה ממצאים הנוגעים לתפקוד האגודה ובהליכי בסמכויותיהם שינויים לרבות מוסדותיה, במבנה שינויים לשקול לפגוע ביניהם תלות שעלולה בחירתם, על מנת להבטיח שלא תתקיים בתפקודם העצמאי כגופי פיקוח ובקרה. אשר לכהונת מנכ"ל האגודה - על מוסדות האגודה והשר לבחון אם תקופת כהונה כה ארוכה משרתת את

אינטרס הציבור והאגודה, ואם לא ראוי להגבילה.

91

מינהל מקרקעי ישראל

לות הביקורת פעומינהל של והמרכז ירושלים הצפון, ובמחוזות הראשי במשרד כדין שלא כספים גביית למנוע פעולותיו נבדקו ישראל מקרקעי

בפרויקטים של הרחבת יישובים חקלאיים.פעולתו בכל נבדקה הצפון שלו ובמחוז ישראל במינהל מקרקעי הנוגע לפיתוח היישוב הקהילתי כפר ורדים שבגליל והבקרה שקיים

על פעולות של חברה פרטית שבנתה ושיווקה את היישוב.

93מינהל מקרקעי ישראל

גביית כספים ממתיישבים ב"הרחבות" ביישובים חקלאיים

בראשית שנות התשעים של המאה העשרים החליטה מועצת מקרקעי- )להלן חקלאיות לאגודות לאפשר המועצה( - )להלן ישראל אגודות( להפשיר קרקע חקלאית לבנייה למגורים )להלן - הרחבה( עבור גורמים אשר האגודות המליצו עליהם למינהל מקרקעי ישראלידי על היישובים לחיזוק נועדה זו מדיניות המומלצים(. - )להלן הוספת אוכלוסייה צעירה ולמציאת פתרון דיור לבני מושבים שלא הוגדרו "בנים ממשיכים" ועל כן לא היו זכאים ליחידת דיור בנחלת

ההורה. , אשר נתנה למומלצי737 קיבלה המועצה את החלטה 1995בשנת

ואת הקרקע במחיר הנחה באמצעות כלכליות הטבות האגודות רבים במקרים אולם מכרז. ללא המגרשים את לחכור האפשרות מגרש לחכירת שהמועמד בכך המלצותיהן את האגודות התנו בהרחבה ישלם להן את ההפרש בין דמי החכירה המופחתים שגבה ממנו מינהל מקרקעי ישראל )להלן - המינהל( לבין מחיר השוק של

כדין( שלא שנגבו כספים - )להלן גורמים0הקרקע או אגודות . ההמלצה, בעד ניכרים סכומים מהמומלצים גבו מטעמן שפעלו

עשרות אלפי דולרים למגרש ואף יותר. , בעקבות החלטתו של בית המשפט העליון בעניין1999בפברואר אליקים0בארותיים מר דאז, לממשלה המשפטי היועץ הנחה ,

מר דאז, המועצה ויו"ר הלאומיות התשתיות שר את רובינשטיין, לפעול למניעת גביית כספים שלא כדין )להלן - הנחייתאריאל שרון,

שמועמדים העובדה כי ציין היועץ לממשלה(. המשפטי היועץ ברשימת להיכלל הזכות תמורת לשלם מוכנים פוטנציאליים המומלצים אינה מקנה לאגודה או לאחרים זכות להתעשר מהחכרת

המגרשים. מבטיחה זו דרך מכרז. היא בכלל מגרשים לשיווק המלך דרך

קיבלה2003כעיקרון את שיווק המגרש במחיר השוק. בפברואר וקבעה737, אשר החליפה את החלטה 959המועצה את החלטה

במפורש כי האגודות או גורמים מטעמן לא יגבו כספים נוספים על עלויות הפיתוח שיאשר המינהל. כמו כן ביטלה ההחלטה את ההנחה הייחודית בדמי החכירה בהרחבות, אולם אפשרה את המשך שיווק

המגרשים בפטור ממכרז על בסיס שומות שיכין המינהל למגרשים.

(, בפרק "הרחבות מגורים ביישובים חקלאיים",2000)ב 50דוח שנתי כבר ב0 , ציין מבקר המדינה כי הפער הניכר בין דמי החכירה שגבה המינהל580עמ'

)בעיקר במרכז הארץ( בעד המגרשים בהרחבות לבין מחיר השוק שלהם עודד סחר במגרשים.

. 614(, 4, נב)ארד ואח' בארותיים מושב עובדים נ' 3962/97 ע"א 0

ב - תקציר59דוח שנתי 94

פעולות הביקורת הגיעו למשרד מבקר המדינה תלונות שאגודות רבות או2007במהלך שנת

גורמים מטעמן גובים כספים שלא כדין ממומלצים - הן במרכז הארץ, שםדמי גבה המינהל והן בפריפריה, שם דמי חכירה מלאים, גבה המינהל חכירה מופחתים בהתאם להחלטות המועצה. בעקבות זאת בדק משרד

אוגוסט 2007מבקר המדינה בחודשים ספטמבר עד יישום2008 את המינהל אפשר אם ובפרט במינהל, לממשלה המשפטי היועץ הנחיית לאגודות או למישהו מטעמן לנצל את ההרחבות לגביית כספים שלא כדיןבמועצה במינהל, נערכה הבדיקה בנידון. בקרה מנגנוני הפעיל ואם האזורית גליל עליון, במועצה האזורית עמק הירדן ובמשרד הבינוי והשיכון.

עיקרי הממצאיםגביית כספים שלא כדין

1.: ץ ר א ה ז כ ר מ ב ן י ד כ לא ש ם י פ ס כ ת י י ב במרכז הארץ ג שיווק המינהל למומלצים מגרשים בהרחבות בפטור ממכרז תמורת דמי

משומת השמאי הממשלתי. מושב א' במרכז הארץ91%חכירה מלאים - . המושב אפשר959יזם הרחבה בסוף שנות התשעים, בהתאם להחלטה

זכות - )להלן מטעמו מועמד על להמליץ האגודה מחברי אחד לכל ההמלצה(. שווי הקרקע נקבע על פי שומה, אך מאחר שהערכת הקרקעחברי האגודה יכלו נמוכה ממחיר השוק, הייתה של השמאי הממשלתי לגבות לכיסם עבור זכות ההמלצה סכומים עודפים של מאות אלפי שקלים למגרש, ששיעורם כשיעור הפער בין מחיר השוק למחיר שקבע השמאי הממשלתי. יוצא אפוא שגם שיווק מגרש שנגבו עבורו דמי חכירה מלאיםאינו מונע גביית כספים שלא כדין, ויש בכך פגיעה כלכלית בקופת המדינה.

ה.2 י ר פ י ר פ ב ן י ד כ לא ש ם י ספ כ ת י י ב )א( באוקטובר: גאישרה2000 המועצה, על דעת היועץ המשפטי לממשלה, את החלטה , אשר הכשירה גביית כספים ממומלצים ביישובי קו העימות. הנהלת888

המינהל קבעה תקרה לסכומים המותרים לגבייה לפי החלטה זו, וכן קבעה שגביית הסכומים כפופה לבקרה פרטנית שלה; תוקף החלטתה הוארך

. 2008פעמים מספר עד שנת החלטה זו אינה מעודדת את ההתיישבות בקו העימות, ולו מן הטעם שהיא מייקרת את המגרשים בהרחבות, ועל כך עמד גם מנהל המינהל דאז, מר

. אולם נמצא כי בדיון2006יעקב אפרתי, במכתבו ליו"ר המועצה מדצמבר 2007 שהתקיים במרס 888המועצה לקראת הארכת תוקפה של החלטה

לא הציגה הנהלת המינהל את התנגדותה להחלטה אלא יזמה את הארכתתוקפה.

מעלה כי חלק מהיישובים בקו העימות גבו888בדיקת יישומה של החלטה גבו ואף זו להחלטה בהתאם בקשות שהגישו בלא ממומלצים כספים

סכומים שחורגים מהתקרה שקבע המינהל.

95מינהל מקרקעי ישראל

בהתאם לנוהלי המינהל, יכלו האגודות לבנות, באמצעות קבלן, עד)ב( מהבתים ששווקו בהרחבות )להלן - בנייה מרוכזת( בכפוף לאישור80%

המינהל. נמצא כי מספר קיבוצים במועצה האזורית גליל עליון התקשרו בעידוד המועצה עם יזמים לשם בנייה מרוכזת ללא אישור המינהל. אףנקט צעד כלשהו להפסקת הוא לא שבידי המינהל היה המידע בעניין,

הבנייה. נמצא כי שני קיבוצים בקו העימות במועצה האזורית גליל עליון לא)ג(

. כמו כן888ביקשו את אישור המינהל לגבות כספים בהתאם להחלטה נמצא, שבתצהירים שהגישו המומלצים והקיבוצים למינהל הם הצהירו על בנייה עצמית ועל גביית הוצאות הפיתוח המאושרות בלבד. ואולם בפועל הם התקשרו עם יזם לצורך בנייה מרוכזת ללא אישור המינהל, והקיבוצים גבו עשרות אלפי ש"ח לבית שלא כדין: למשל קיבוץ א', על פי הסכם

מיליון7.2 מגרשים ששווקו בהרחבה 83שנחתם בינו לבין היזם, גבה עבור ש"ח שלא כדין.

בקיבוץ ב' אפשרה האגודה למומלצים לבנות את ביתם גם בבנייה עצמית. נמצא כי בעוד עלויות הפיתוח שאישר המינהל לגבות ממומלצים במגרשים

ש"ח בלבד כולל מע"מ, גבה יזם ב' )שאתו120,000לבנייה עצמית היו כ-שונים ממומלצים והפיתוח( הבנייה עבודות לביצוע ב' קיבוץ התקשר

ל- שהגיעו הסכומים300,000סכומים עצמית. בבנייה למגרש ש"ח עבודות ובייחוד נוספות, עבודות עבור כסכומים הוגדרו שגבה הנוספים עם התקשרות בגין הוצאות משפטיות, הוצאות המגרש, בתוך פיתוח כי חלק מסכומים אלה כבר נמצא כן, יתר על וליווי המשתכן. מוסדות נכללו בעלויות הפיתוח שאישר המינהל, וכי סכומים אחרים לא ניתן היה

לאשר בהתאם לנוהלי המינהל. עוד נמצא כי אף שבידי מנהל מחוז צפון של המינהל היה מידע על גביית כספים שלא כדין, הוא לא פעל כמתחייב מתפקידו לוודא שהוראות המינהל מיושמות הלכה למעשה - אלא אפשר את המשך שיווק המגרשים ביישובים

אלה. יוצא אפוא שתכנית הרחבה, שתכליתה לאפשר לאגודות להגדיל את מספר תושביהן על ידי עידוד אוכלוסייה צעירה להעתיק את מקום מגוריה אליהן, הפכה לפרויקט עסקי גרדא, שבו הרווח הכלכלי מתחלק בין היזם לבין האגודה. לבד מן העובדה שהדבר אסור, הוא פוגע במטרת ההרחבות,

ובפרט בעידוד ההתיישבות ביישובי עדיפות לאומית וקו העימות. אף שהנהלת המינהל הייתה מודעת לכך שאגודות רבות גובות כספים שלאפיקוח מנגנוני הקימה ולא מאחריותה כמתחייב פעלה לא היא כדין, נדרשים. גם כאשר קיבלה החלטות על הקמת מנגנוני פיקוח, היא לא פעלה כדי ליישם את החלטותיה, לא יזמה דיון במועצה על גביית כספים

שלא כדין ולא הציגה לה את הנושא על כל צדדיו.

ב - תקציר59דוח שנתי 96

בקרת מחוזות המינהל על הבנייה המרוכזת החלטות המינהל העניקו למנהלי המחוזות במינהל את האחריות המינהלית לאשר ולבחון פרטנית את עלויות הבנייה של כל דגם בית אשר הציגו יזמיםהנהלת בעת, בה מרוכזת. לבנייה המינהל אישור קבלת לפני ואגודות המינהל לא הקצתה למנהלי המחוזות את המשאבים הנדרשים כדי לבדוק- מנהלי המחוזות זו. סוף דבר את עלויות הבנייה של הבתים במסגרת אישרו ללא בדיקה ואף ללא בקשת הסבר מחירי בנייה חריגים בכל קנההנדל"ן. בענף המקובלים מהמחירים אחוזים בעשרות הגבוהים מידה

.60%במספר יישובים שנבדקו הגיע הפער עד

סיכום והמלצותמגרשים מחוכרי כדין שלא הכספים גביית כי מלמדים זה דוח ממצאי בהרחבות נמשכת אף ביתר שאת - זאת הודות לפער שבין מחיר השוק ובין המחיר שקבע המינהל ובשל אזלת ידו של המינהל, שאינו מפקח על הליך שיווק המגרשים. המינהל הסתפק בקביעת כללים, אולם לא פעל לאכוף אותם הלכה למעשה. אף שהנהלתו ידעה היטב שהחלטות המועצה בנושאמשום נאכפות, אינן לממשלה המשפטי היועץ של והנחייתו ההרחבות שלדעתה אין למינהל היכולת לפקח על אי-גביית כספים שלא כדין היא לא

פעלה כדי לשנות את מדיניות המועצה בעניין זה. העובדה ולנוכח ההרחבות, בפרויקט הטמון הכלכלי הפוטנציאל בשל ששיווק הקרקע בפטור ממכרז וההוראות שנקבעו בעניין שיווקה לא היה בכוחן למנוע גביית כספים שלא כדין - אין מנוס מהמסקנה שהמינהל צריך לנהוג במגרשי ההרחבות מנהג בעלים, כמו בכל קרקע אחרת שבניהולו:ואילו בפריפריה את המגרשים במרכז הארץ עליו לשווק במכרז פומבי, ובקו העימות עליו להפעיל מנגנוני פיקוח ובקרה שיבטיחו כי המשתכן הוא

שייהנה מהסובסידיות שנותנת המדינה בהנחות בקרקע ובדמי פיתוח. אשר לאגודות שגבו כספים שלא כדין, מן הראוי שהמינהל ישקול עם יועציו

המשפטיים את האפשרות של ביטול החוזים והשבת הכספים למתיישבים.

97מינהל מקרקעי ישראל

פיתוח היישוב כפר ורדים החליטה הממשלה להקים בגליל המערבי יישוב חדש1978באוגוסט

החליטה מועצת מקרקעי ישראל1979בשם כפר ורדים. באפריל 0לאשר לחברה לפיתוח כפר ורדים בע"מ )להלן - החברה לפיתוח(

דונם שאיתר מינהל מקרקעי ישראל6,000לתכנן ולפתח בשלבים כ- חתמו המינהל1979)להלן - המינהל( במתחם כפר ורדים. באוגוסט

והחברה לפיתוח על הסכם האוצל לה סמכויות לתכנן, לפתח ולשווק מגרשים ביישוב במשך עשר שנים )להלן - הסכם ההרשאה(. תוקף

.2007הסכם ההרשאה הוארך מפעם לפעם ותוקפו פג בסוף שנת ושיווק הפיתוח רציפות את להבטיח נועדה ההרשאה הארכת צמיחת המשך את יאפשרו ממכירתם התקבולים אשר המגרשים,

שנת עד מועטה. ממשלתית מעורבות אגב הוקמו2008היישוב תושבים. 6,000 דירות ובהם כ-1,560בכפר ורדים כ-

הוגה ויוזם הקמת היישוב כפר ורדים הוא מר סטף ורטהיימר, אשר ראה בהקמת היישוב מימוש מטרה ציונית. מר ורטהיימר יזם גם אתאזורי וכן שבסמוך, תפן התעשייה אזור ואת לבון היישוב הקמת השליטה בעל הוא ורטהיימר מר ובעולם. בארץ נוספים תעשייה את מימן הוא היישוב של הפיתוח שנות ובכל לפיתוח, בחברה הגירעון התפעולי שלה ונתן לה אשראי בשיעור של עשרות מיליוני

שקלים ללא ריבית או בריבית נמוכה, כדי שתתמיד בפעולתה. המשתכנים בכפר ורדים שילמו לחברה את החזר הוצאות הפיתוח

יישובים חדשים שהוקמו בגליל30שהיו לה. זאת בשונה מהנהוג בכ- במקביל להקמת כפר ורדים, אשר המשתכנים בהם לא שילמו את הוצאות הפיתוח, שכן כוונת הממשלה בהקמתם הייתה לעודד את יישוב הגליל. אף על פי כן הצליחו מייסדי כפר ורדים לבנות יישובגבוה, דבר שתרם ובסטנדרד מיישובים אלה גדול בהרבה קהילתי

לפיתוח ההתיישבות והתשתיות באזור.

פעולות הביקורתעל לברך ויש ברוכה, יוזמה היא ורדים כפר היישוב להקמת היוזמה ויוזמיו של היישוב, שפעולותיהם היטיבו עם המדינה תרומתם של מקימיו הצטברו המדינה מבקר במשרד ואולם, בפרט. הצפון אזור ועם כולה תלונות על המינהל בנוגע להשלמת העבודות בכפר ורדים. כפועל יוצא,וחדשנותו של המנגנון ששימש ייחודיותו ונוכח חשיבותו של הנושא בשל

,2008להקמת היישוב, בדק משרד מבקר המדינה, בחודשים מרס-אוגוסט את התנהלותו של המינהל בכל הנוגע להתקשרות עם החברה, הבקרה

לתכנון, לפיתוח ולהקמה של היישוב1979 חברה פרטית שהתאגדה במאי 0 כפר ורדים. מייסדי החברה הם יוזם היישוב ובעל השליטה בחברה, מר סטף

ורטהיימר, ואגודת משתכני כפר ורדים )ע"ר(.

ב - תקציר59דוח שנתי 98

ביישוב המגרשים לשיווק פעולותיה על והפיקוח ביעדים עמידתה על של הצפון במחוז המינהל, במטה נעשתה הבדיקה הבנייה. ולקידום נעשתה בחברה מידע ורדים. השלמת ובמועצה המקומית כפר המינהל

לפיתוח. עיקרי הממצאים

הסכם ההרשאה הסכם ההרשאה בין המינהל ובין החברה לפיתוח קבע כי הפיתוח יחול.1

בכל לשאת הוטל החברה על שנים. בעשר שיושלמו שלבים בשלושה לשלם נדרשו והמשתכנים הציבורית, והבנייה הפיתוח התכנון, הוצאות יישוב לחברה לפיתוח את החזר הוצאות אלה. הסדר מימון זה להקמת חדש היה יחיד מסוגו. בהסכם ההרשאה נקבעו תנאים לסיום ההתקשרות בין המינהל ובין החברה, ובהם, בין השאר, תום תוקף ההסכם מקץ עשר שנים לחתימתו או אי-מילוי התחייבויותיה של החברה על פי לוחות הזמניםהזמנים בלוחות עמדה לא לפיתוח החברה בפועל, בהסכם. שפורטו שבהסכם, אולם בהסכם ההרשאה המקורי לא קבע המינהל כל מנגנון של ערבויות שיבטיחו כי החברה תעמוד בהתחייבויותיה, וגם במועדי חידושו לא

שינה המינהל את תנאיו.ורדים. משנת 1993בשנת .2 הוקמה המועצה המקומית כפר 2003

ואילך הביעה המועצה המקומית את רצונה לקבל מהחברה לפיתוח את 2007האחריות להמשך פיתוח היישוב, כמקובל ביישובים אחרים. רק ביולי

המועצה וכי ההרשאה, תוקפו של הסכם תם כי המינהל מנהל הודיע המקומית תורשה לפתח ולשווק את יתר המגרשים )בשלב ב'( ביישוב. עד

אוגוסט הביקורת, המינהל2008סיום שהנהלת לאחר משנה יותר , החליטה לבטל את ההרשאה, לא מימש המינהל החלטות חוזרות ונשנות של הנהלתו בנדון ולא הוסדרה שאלת האחריות להמשך פיתוח היישוב,

אשר הואט מאד.

עבודות הפיתוח ובניית מבני הציבור על פי הסכם ההרשאה, החברה אחראית לפיתוח היישוב, והיה עליה.1

לגבות מהמשתכנים את החזר הוצאות הפיתוח בתוספת רווח )שיטת "קוסטכוללת באחריות נשא המינהל המדינה, מבקר משרד לדעת פלוס"(. לפיתוח היישוב מתוקף תפקידו כמנהל מקרקעי ישראל ומהיותו בעל עניין

על תקבולי המדינה מדמי החכירה הפיתוח, המשפיעות בעלויות .0ישיר משנות התשעים של המאה העשרים מיישם המינהל את אחריותו הכוללת, בין השאר בכך שהוא בוחן ומאשר מראש את גובה הוצאות הפיתוח בכל הפרויקטים שבאחריותו. אולם במקרה של כפר ורדים לא בחן המינהל ולא

שומה של מגרש היא סך שווי הקרקע ושווי עבודות הפיתוח עד המגרש. דמי0 החכירה נגזרים משווי הקרקע. אם מחיר הפיתוח גדל - שווי הקרקע ודמי

החכירה פוחתים בהתאמה.

99מינהל מקרקעי ישראל

אישר מראש את הוצאות החברה ואת הסכום שייגבה מהמשתכנים בגיןעבודות הפיתוח.

ערך.2 את הקובע הוא הממשלתי השמאי ההרשאה, הסכם פי על קבע השמאי הממשלתי של מחוז חיפה2002הקרקע בכפר ורדים. במרס

מ"ר(700והצפון כי עלות מרכיב הפיתוח במגרש ממוצע בכפר ורדים )כ-בפועל, בשש60היא ציבור(. בגין מבני )לא כולל תשלום דולר למ"ר

השנים שקדמו למועד חישוב השומה גבתה החברה לפיתוח מהמשתכנים למבני ציבור(. אף10% דולר למ"ר )כולל כ-145 ל-97סכומים שנעו בין

על פי כן, המינהל לא בירר, בהתייחס להערכת השמאי, אם שיעור גבייתהמוצדק ואם לא הקטינה בכך את תקבולי המדינה מדמי החכירה שגבה.

בניית מבני הציבור הנחוצים לקיום אורח חיים תקין של האוכלוסייה.3 היא חובתה ואחריותה של רשות מקומית. בכפר ורדים הוקמה המועצה

שנים אחרי מתן ההרשאה לחברה לפיתוח, ולכן הטיל14המקומית רק כ- המינהל את חובת בנייתם על החברה לפיתוח. עד מועד סיום הביקורת,

למועדון נוער, למרפאה, למרכז תרבות, טרם הוקמו מבנים2008אוגוסט ולמועצה המקומית. מנגד, לטענת החברה לפיתוח, השטח המצרפי שלוכך גם סטנדרד הבנייה. מבני הציבור שהיא בנתה גדול מהתחייבויותיה, בין החברה השלמת מבני הציבור היה בשנות האלפיים לסלע מחלוקת על שידע המינהל, אולם ורדים, כפר המקומית המועצה ובין לפיתוח

, לא תרם ליישובה, לא שינה את הסכם2002המחלוקת לפחות משנת לפיתוח החברה על אם והחליט בדק ולא חידושו, במועדי ההרשאה

על פי החלק היחסי שללהשלים את הקמתם של מבני ציבור החסרים המגרשים שהיא שווקה בשלבים א' ו-ב', או שיש לפנות למשרדי הממשלה

ולגופים אחרים למימון מבני הציבור, כמקובל ביישובים אחרים.

העברת זכויות במקרקעין והקצאת מגרשים ביישוב המדינה מעודדת התיישבות על פי מדיניות של פיזור אוכלוסין ויישוב הגלילנוהגת המדינה הקרקע. מחיר סבסוד ובהם שונים תמריצים באמצעות )כגון ההתיישבות לעידוד מהתמריצים חלק של הענקתם את להתנות מענק או הנחה נוספת( בכמה תנאים, ובהם: שיש להתגורר בבית המגורים מספר שנים קצוב לפני שניתן יהיה למכור אותו, כך שיובטח כי ההטבה לא תנוצל לעשיית רווח. גם על פי הסכם ההרשאה של החברה לפיתוח, התנאי לחתימה של אדם פרטי על הסכם עם החברה לפיתוח הוא שיקבל מגרש לבניית יחידת מגורים אחת בלבד לו ולמשפחתו. הועלה שהמינהל שיווק

היו בידו20ליותר מ- ולא ויותר במחיר מסובסד, משפחות שני מגרשים אם המדינה, מבקר משרד לדעת האלה. העסקות לכל בנוגע נתונים החליט המינהל כי נוכח מיעוט הביקושים בכפר ורדים יש מקום לשנות את תנאי הסכם ההרשאה, ולאפשר לשווק יותר ממגרש אחד למשפחה, היה עליו לפרסם את השינוי ברבים ולפעול באופן שוויוני כלפי הציבור כולו. כמו כן היה עליו לבחון אם יש מקום לשווק למשפחה אחת יותר ממגרש אחדעבור מחיר הקרקע מלוא את לגבות או מכרז, וללא במחיר מסובסד

המגרשים שהתווספו למגרש הראשון המסובסד, דבר שלא עשה.

ב - תקציר59דוח שנתי 100

סיכום והמלצות כפר ורדים נבנה על פי חזונו של יזם פרטי כמימוש מטרה ציונית של יישובובסטנדרד בהיקף שבשליטתו לפיתוח חברה בידי נבנה היישוב הגליל. גבוהים, והפך ברבות הימים ליישוב קהילתי גדול בהרבה מיישובים אחרים

שנבנו במקביל לו, דבר שתרם לפיתוח ההתיישבות והתשתיות באזור. לתכנן28במהלך הרשאה לפיתוח לחברה המינהל נתן שבהן השנים

ולפתח את כפר ורדים חלו תמורות בעלות השפעה על פיתוח היישוב, כגון הקמת מועצה מקומית וחקיקת חוק חובת המכרזים. על אף תמורות אלה,ההסכם, חידוש במועדי ההרשאה תנאי את שינה לא כמעט המינהל והתעלם מההשפעות שהיו לתמורות אלה, בייחוד על תפקודה של הרשות

המקומית. כפר ורדים הוא יישוב קהילתי גדול ומפותח, אולם מממצאי הביקורת עולה שהשינויים שהתחוללו, לרבות הקמתה של המועצה המקומית, וחלוף הזמן חייבו את המינהל לבחון מחדש אם להמשיך ולפתחו על פי המודל שנקבע לפני כשלושים שנה. אף שחלפו כשלושה עשורים מראשית הקמת היישוב, נדרשות עדיין השלמות פיתוח ובניית מבני ציבור מכוח הסכם ההרשאה עם החברה לפיתוח כפר ורדים. סוגיה זו הפכה לסלע מחלוקת בין המועצהאת לבדוק היה המינהל על והמשתכנים. לפיתוח החברה המקומית, המצאי ביישוב, להעביר לחברה לפיתוח רשימה מפורטת של עבודות פיתוח ומבני ציבור שעליה להשלים על פי לוחות זמנים מחייבים, ולהתנות את המשך ההרשאה בעמידה בהתחייבויות אלה. במקום זאת בחר המינהלועל ובקרה על העבודות ולהימנע מפיקוח ביישוב עין מהנעשה לעצום

עלויותיהן. שנת בסוף ההרשאה, למצב שאף שטרם2007בתום המינהל הביא ,

הושלמו מלוא העבודות אין מי שיישא באחריות לפיתוח היישוב, שכן הוא הגביל את יכולתה של המועצה המקומית לתפקד, הורה לחברה לפיתוח להפסיק את פעילותה ביישוב, והותיר את התושבים, אשר שילמו מראש

ממיטב כספם, ללא מלוא התמורה. לדעת משרד מבקר המדינה, אף שהיוזמה להקמתו של כפר ורדים הייתה יוזמה מבורכת שכאמור, הביאה להקמתו של יישוב משגשג, ראוי כי המינהלמן והן הן מהצלחת הפרויקט - הניסיון שנצבר במשך השנים מן ילמד הליקויים שנתגלו בו - ויסיק מסקנות שייושמו במקרים עתידיים, ככל שיהיו.

101

משרד הבריאות

לות הביקורת פעו במשרד הבריאות נסקרו מצב כוח האדם הרפואי והסיעודי והפעולות שעשה המשרד לפתרון המצוקה הקיימת והצפויה במספר מקצועות

רפואיים, בייחוד באזורי פריפריה. במשרד הבריאות ובמספר מרכזים רפואיים כלליים-ממשלתיים נבדקויחסי הגומלין בינם פעילויות מסוימות של תאגידי הבריאות, לרבות ובין בתי החולים שלידם הם פועלים. בין היתר, נבדקו קיצור תורים,מלוניות הפעלת החולים, בקופות רופאים להעסקת הסכמים ליולדות, שכר לעובדי תאגידים ופעילות מרכז רפואי בחו"ל. כן נסקרוהמלצות ועדות והחלטות ממשלה לקראת תאגוד בתי חולים כלליים.משרד של התקשרויות נבדקו האוצר ובמשרד הבריאות במשרד הבריאות עם "האגודה למען שירותי בריאות הציבור" והפטור ממכרז במשך שנים רבות על מרבית ההתקשרויות אתה שהקנה לה מעין

בלעדיות בתחום.אביב-יפו תל ובעיריית המדינה שירות בנציבות הבריאות, במשרד ממשלתיים חולים בתי מנהלי של פרטית עבודה אישורי נבדקו

ועירוניים-ממשלתיים. המטה ועבודת ההחלטות קבלת תהליך נבדקו הבריאות במשרד וניידות לנכים. כמו כן באשר לשיטת ההקצאה של מכשירי שיקום נבדקו פעילות לשכות הבריאות המחוזיות והיחידה הארצית למכשירי שיקום וניידות, ניהול התקציב על ידי המשרד והבקרה של המשרד

על מכון המספק תותבות לקטועי גפיים.האשפוז לניהול מידע מערכת הקמת נבדקה הבריאות במשרד הסיעודי ובכלל זה תהליך קבלת ההחלטות על הקמתה, תקצובה,

עלותה ורכישת שירותים לפיתוחה ולהטמעתה.

103משרד הבריאות

כוח אדם רפואי וסיעודי - תמונת מצב היקף כוח האדם הרפואי והסיעודי ורמת הכשרתו הם מרכיב מרכזישל המקצועית רמתם הבריאות. מערכת של התפעול ביכולת

היא נדבך0הרופאים, האחיות ושאר העוסקים במקצועות הבריאות מרכזי בתפקודה היעיל של מערכת הבריאות. משרד הבריאות )להלן גם - המשרד( אמון על תכנון ארוך טווח של כוח האדם במקצועות

הבריאות בישראל.מההוצאות ניכר חלק הן הבריאות במקצועות האדם כוח עלויות הכספיות של מערכת הבריאות. על פי נתוני משרד הבריאות, הוצאות

כ- הן במערכת המקצועי האדם כוח של מההוצאה60%השכר .0הלאומית על בריאות

למילוי נכבד הייתה מקור העמים חבר ממדינות לישראל העלייה של התשעים שנות בכל הבריאות במקצועות אדם בכוח הצרכים המאה הקודמת, אולם מראשית שנות האלפיים, עקב הידלדלותהכוח לתוספת הזמינים המקורות ניכרת במידה פחתו העלייה, של אדם רפואי וסיעודי, ונוצר חלל שאמור להתמלא ממקורות כוח אדם פנימיים. ועדות של משרד הבריאות והמועצה להשכלה גבוהה קבעו

2002בשנים כי בקרב האחיות וכוח האדם במקצועות הדימות2007ו- כבר יש0

מחסור, ונוסף על כך מסתמן מחסור ברופאים.

פעולות הביקורתבכוח המסתמן המחסור בדבר המדינה מבקר משרד שעשה בבדיקה

, ובהם: דוחות שהגישו0האדם הרפואי והסיעודי הוא נעזר בכמה מקורותגבוהה להשכלה והמועצה הבריאות של משרד המלח0ועדות ים כנס ;

ביוני אנוש במקצועות2008התשיעי, שהתקיים "משאבי בנושא ועסק ; דוח של משרד הבריאות על כוח אדם במקצועות הבריאות;0הבריאות"

פסיכולוגים,0 תקשורת, קלינאי בעיסוק, מרפאים שיניים, רופאי ועובדי אופטומטריסטים רוקחים, דיאטנים, רנטגן, טכנאי פיזיותרפיסטים,

מעבדה. מיליארד ש"ח.53 הייתה 2007 ההוצאה הלאומית על בריאות לשנת 0 הפקת דמות באמצעים אקוסטיים )גלים על-שמעיים(, אלקטרוניים ותרמיים.0

גרעינית, רפואה רנטגן, למשל: אבחון, לצורך משמש הדימות ברפואה (.CT, US, MRIטומוגרפיה ממוחשבת ודימות מגנטי )

מדובר במיטב המקורות שעומדים לרשות משרד הבריאות. עם זאת יש לציין0 כי בישראל, כמו במדינות אחרות בעולם המערבי, יש קושי לאמוד את הצרכים

בכוח אדם רפואי וסיעודי בדיוק רב."ועדה לבדיקת כוח אדם רפואי וסיעודי במערכת הבריאות" )ועדת בן נון(;0

לבחינת "ועדה פזי(; )ועדת ברופאים" העתידיים הצרכים לבדיקת "ועדה הצורך בהקמת בית ספר לרפואה נוסף בישראל" )ועדת יונתן הלוי(.

ב - תקציר59דוח שנתי 104

בקהילה הרופא בנושא הבריאות משרד של מכון0מחקר של מחקר ; ; מחקר בנושא כוח אדם של0ברוקדייל בנושא מקצועות רפואיים במצוקה

מרדימים בישראל; ומחקר שעסק בהערכת מספר הרופאים הגריאטריים.רפואיים איגודים כמה של במסמכים גם נעזר המדינה מבקר משרד

. הבדיקה היא בעיקרה סקירה ביקורתית0המציגים את עמדותיהם ונתוניהם והצגת תמונת מצב לפני מקבלי ההחלטות, ומטרתה להציג להם ולציבור

כולו את מצבו של כוח האדם הרפואי והסיעודי בישראל. בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות שעשה2008בחודשים מרס-יולי

- )להלן ובאחיות ברופאים המסתמן המחסור לפתרון הבריאות משרד הביקורת הנוכחית(. בכלל זה נבדקו מצאי כוח האדם של רופאים ואחיות,במקצועות ברופאים המחסור ובאחיות, ברופאים העתידיים הצרכים כוח ותכנון בפריפריה והסיעודי הרפואי האדם בכוח מסוימים, המחסור האדם במקצועות הבריאות. הבדיקה נעשתה במשרד הבריאות ובשירותיובאגף באגף תקציבים - האוצר נעשו במשרד בירורים כללית. בריאות - )להלן המדינה שירות בנציבות העבודה, והסכמי השכר על הממונה בירורי השלמה נעשו - מל"ג(. ובמועצה להשכלה גבוהה )להלן נש"מ( רופאים איגודי ובכמה הר"י( - )להלן בישראל הרפואית בהסתדרות

.0מקצועיים

עיקרי הממצאיםצרכים עתידיים - תמונת מצב בדבר המחסור המסתמן

ויורד2000מנתוני משרד הבריאות עולה כי משנת רופאים: .1 הולך רופאים לאלף נפש בשנת 3.71: 65שיעור הרופאים שגילם עד 2000

רופאים לאלף נפש בשנת 3.49לעומת 6%, כלומר יש קיטון של 2007 . אמנם שיעור זה גבוה בהשוואה לשיעור65במצבת הרופאים שגילם עד

רופאים לאלף נפש, אך על2.9הרופאים במדינות העולם המערבי, שהוא צפוי לרדת עוד,65פי תחזיות משרד הבריאות, שיעור הרופאים שגילם עד

הוא יהיה 2020ובשנת רופאים לאלף נפש, כלומר צפוי קיטון של2.76 בשיעור הרופאים לאלף נפש. משרד הבריאות והמל"ג ערים למחסור26%

המסתמן ברופאים, וכדי למלא את הצרכים העתידיים הם שיתפו פעולהמסגרות הרחבת בנושא ניכרים צעדים עמו ונקטו האוצר משרד עם

כנס שקיים המכון הלאומי לחקר שירותי בריאות ומדיניות בריאות, שהוא0 מוסד שמטרתו לקדם מחקר ולקבוע את מדיניות הבריאות בישראל, בעיקר

בתחומי ארגון וניהול שירותי בריאות ומימון וכלכלה של שירותי בריאות. ומקצועיים, 0 דמוגרפיים סוציו מאפיינים בקהילה: משרדהרופא

אוגוסט והערכה, סקרים תכנון תחום בריאות, לכלכלת האגף הבריאות 2007.

בסט, 0 בן יוחנן בירקנפלד, מצליח, שלמה רונית ניראל, מקצועותנורית מרכז סמוקלר לחקר מדיניות הבריאות,רפואיים במצוקה: מחקר גישוש,

.2008מאיירס-ג'וינט-מכון ברוקדייל, אייר התשס"ח, מאי משרד הבריאות חולק על עמדות ונתונים מסוימים של האיגודים הרפואיים. 0 הרדמה, טיפול נמרץ ילדים, רפואת יילודים - תינוקות ופגים, רפואה פנימית0

וגריאטריה, כירורגיה, רפואת ילדים, דימות, פתולוגיה ורפואת משפחה.

105משרד הבריאות

ההכשרה. אך למרות המלצותיהן של כמה ועדות - הראשונה בהן כבר מ- לכ-300 - ולפיהן יש להרחיב את מסגרת ההכשרה של הרופאים מ-2002

הרי 600 בשנה, בוגרים שקיבלו בארץ האוניברסיטאות בוגרי שמספר בלבד, ומספר הסטודנטים לרפואה308 2007רישיון ברפואה היה בשנת

.4400( היה 2008-2009שהחלו את לימודיהם בשנת הלימודים התשס"ט )שנת בסוף הבריאות משרד שקבע הרפואיים2008כפי המקצועות ,

וגריאטריה כבר מצויים במצוקת0הרדמה, טיפול נמרץ לסוגיו, נאונטולוגיהובמקצועות0כוח אדם וברופאים מומחים, הנובעת ממחסור במתמחים ,

הרפואיים פתולוגיה, כירורגיה כללית ורפואה פנימית יש "חשש להתפתחות . בשל מחסור זה בתי החולים מצויים במצוקה, והיא באה לידי0מצוקה"

ובמחסור מתמחים של קטן בהיצע פנויות, משרות באיוש בקושי ביטוי ברופאים ביחס להיקף המטלות הקליניות הנדרש במחלקות, כך שמוטל על הרופאים עומס עבודה רב. עומס זה גורם להתארכות משך ההמתנה

לקבלת שירותים במקצועות אלה.העוסקים מספר על נתונים אין הבריאות למשרד כי הועלה בביקורת מידת ועל המצוקה של היקפה על הללו, הרפואה במקצועות בפועל

כי רק בדצמבר לציין יש , לאחר מועד סיום הביקורת,2008חומרתה. או מקצועות ש"יש כ"נמצאים במצוקה" הגדיר המשרד כמה מקצועות

בהם חשש להתפתחות של מצוקה" )"חשש למצוקה"( .ת.2 ו י ח 60על פי נתוני משרד הבריאות, שיעור האחיות שגילן עד :א

אחיות לאלף נפש בשנת 6.0שנה הולך ויורד עם השנים: לעומת2004 . באחיות כבר יש מחסור בבתי החולים,2007 אחיות לאלף נפש בסוף 5.7

בעיקר בחדרי ניתוח, במחלקות לטיפול נמרץ ובפגיות, והדבר עלול לפגוע באיכות השירות הרפואי ובתפעול מערכת הבריאות. נוכח המחסור באחיות

שיש להגדיל את מספר הבוגרות, שהיה אז כ-2007קבעה ועדה ביולי ;2,050 בוגרות בכל שנה, באופן שסך כל הבוגרות יהיה כ-850, בכ-1,200

בלבד.1,200 מספר הבוגרות היה 2008אך עד נובמבר

סקירת מצוקת כוח האדם במקצועות הרפואה השוניםה ק ו צ מ ב ם י י ו צ מ כ ו ר כ ו ה ש ת ו ע ו צ מק

1. : ה מ ד היו2007מקצוע ההרדמה נמצא במשבר חמור. בשנת הר רופאים מרדימים - מומחים ומתמחים כאחד, ובהשוואה לתקן704בארץ

כ- חוסר של בארץ בכל מחלקות ההרדמה היה רופאים.30%הנדרש משרד הבריאות ציין כי המספר המרבי האפשרי של סטודנטים לרפואה בבתי0

הוא הקיימים הספר בלבד.520כ-

נאונטולוגיה היא מומחיות-על ברפואת ילדים לטיפול בפגים.0עוד קבע משרד הבריאות כי גם המקצועות רפואה שיקומית, פסיכיאטריה0

של הילד, התפתחות הילד ונוירולוגיה של ילדים מצויים במצוקת כוח אדם, וכייש חשש למחסור בכוח אדם גם בתחום רפואת המשפחה.

על פי מסמכי האיגודים הרפואיים המקצועיים וכן על פי מחקרים, כבר יש0 מצוקת כוח אדם במקצועות אלה וכן ברדיולוגיה וברפואת ילדים.

ב - תקציר59דוח שנתי 106

מ-1998משנת יותר לחו"ל מישראל היגרו מהרופאים המומחים10% בהרדמה. על פי מסמכים של איגוד הרופאים המרדימים בישראל, המחסוררק לא לניתוחים, ממושכת ולהמתנה ניתוחים לדחיית גורם ברופאים

אלא גם לניתוחים דחופים וחצי דחופים.0לניתוחים מתוכננים2. : ם י ד ל י ץ מר נ ל ו פ י שרויותט ילדים נמרץ לטיפול היחידות

במשבר עקב מחסור ברופאים מומחים ובעתודה מקצועית בתחום. מספר , ואילו בפועל - על פי התקינה שנקבעה -25הרופאים המומחים בהן הוא

עזבו את הארץ או פרשו מטיפול פעיל2001-2007. בשנים 45דרושים כ-ילדים נמרץ ובשנת 15בטיפול רופאים, רופאים2008 שלושה רק

מתמחים עברו הכשרה בארץ, וחמישה רופאים אמורים לפרוש לגמלאותממושכות עבודה בשעות כרוכה במקצוע העבודה הקרובות. בשנים ובכוננויות פעילות במיוחד. ממסמכים של איגוד הרופאים הישראלי לטיפול נמרץ ילדים עולה כי הדבר גורם לשחיקת הרופאים, ולכן מתמחים אינם

נמשכים למקצוע, כך שהמשבר במקצוע הולך ומחריף. 3. : ם( י ג פ ו ת ו ק ו נ י ת ( ם י ד ו ל י י ת א ו פ שעשהר בביקורת

יחידות לטיפול מיוחד ביילוד 20030משרד מבקר המדינה בשנת בנושא )פגיות( הועלה כי יש מחסור ברופאים ובכוח אדם סיעודי ביחידות אלה. בביקורת הנוכחית הועלה כי המחסור ברופאים מומחים לטיפול בפגים עדיין

בשנת היה 2008גדול: הנאונטולוגים מספר כ-96 ורק מתקני80%, הרופאים כפי שנקבעו בהסכמים הקיבוציים שנחתמו עם הרופאים בשנים

פרשו לגמלאות או עזבו את בתי2002-2007קודמות היו מאוישים. בשנים - בהם חמישה שהיגרו לחו"ל. בה בעת קיבלו34החולים נאונטולוגים

נאונטולוגים. 29תעודת מומחה רק הועלה שהמחסור בכוח אדם בפגיות בארץ עלול2003בביקורת משנת

30%להיות גורם סיכון לזיהומים, והוא יכול להסביר את השכיחות הגבוהה - 1,500של לוקים בזיהומים נרכשים בתינוקות שמשקלם בלידה היה נמוך מ-

גרם. גם מחקרים שפורסמו באנגליה ובארצות הברית מעידים כי היחס שביןלשכיחות קשור המטופלים הפגים למספר והרופאים האחיות מספר

הועלה2008הזיהומים ולתמותה בפגיות. בבדיקה שנעשתה בישראל בשנת גרם גדול1,500כי שיעור הזיהומים ביילודים שמשקלם בלידה היה נמוך מ-

משיעור הזיהומים ביילודים כאלה בעולם המערבי. 50%ב-4.: ה י טר א י ר מספר הקשישים הולך וגדל, והדבר מגביר את הצורך ג

20050ברופאים גריאטריים. בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בשנת בנושא הטיפול בקשיש הסיעודי הועלה כי משרד הבריאות לא נערך כראוי להכשרת רופאים מומחים ואחיות מוסמכות בתחום הגריאטריה, ובדצמבר

היו דרושים לפי הערכת משרד הבריאות כ-2005 רופאים מומחים500 בגריאטריה. משרד מבקר המדינה העיר כבר אז למשרד הבריאות כי עליו לפעול ביתר שאת כדי לעודד רופאים להתמחות במקצוע זה ולעודד אחיות

ללמוד להסמכה בתחום.הכלליים0 החולים בתי ליד בריאות "תאגידי הפרק את ראו זה בעניין

.399הממשלתיים", עמ' .400עמ' , (2004)ב 54 דוח שנתי מבקר המדינה,0.571(, עמ' 2006 )ב56דוח שנתי מבקר המדינה, 0

107משרד הבריאות

בביקורת הנוכחית הועלה כי עדיין יש מצוקה קשה של כוח אדם במקצוע הגריאטריה, והיא נובעת ממחסור ברופאים מומחים ובמתמחים בתחום. על

פנו רק 2005פי מחקר ברוקדייל, בשנת רופאים להתמחות בתחום14 . גם על פי נתוני משרד הבריאות חלה2000 בשנת 23הגריאטריה, לעומת

בשנת12באותן שנים ירידה במספר מקבלי תעודת מומחה בגריאטריה: ו-2005 בשנת 13 בשנת 23, לעומת 2007 . עם זאת, לפי נתוני2000

מתמחים את התמחותם. 73 סיימו 2007המשרד, עד סוף שנת

ח ו כ ת ק ו צ מ ם ה ב ח ת פ ת ת ש ש ש ח ש י ש ת ו ע ו צ מקם ד 0א

1.: ה י ג ו ל ו ת עלה מספר הביופסיות2000-2007בשנים פ שנעשו0 החולים בבתי

במחלקות30%ב- שעבדו הפתולוגים הרופאים מספר מנגד, בממוצע. בשנת היה 2008הפתולוגיה ממספר149 בהרבה קטן מספר -

.178הפתולוגים הדרושים על פי התקן כדי לעמוד בעומס העבודה, שהוא סיים את התמחותו בפתולוגיה מתמחה אחד בלבד. ממסמכים2008בשנת

גורמת האדם בכוח המצוקה כי עולה בישראל הפתולוגים איגוד של לגרום ועלולה הבדיקות, תוצאות לקבלת ההמתנה משך להתארכות

לעיכוב בביצוע ניתוחים הדורשים ליווי של פתולוג.2. : ת י ל ל כ ה י ג ר ו ר י בישראל,כ הכירורגים איגוד מסמכי פי על

בכירורגיה בתי ספר בארץ שהתחילו להתמחות בוגרי מספר המתמחים ממשרות80%. 2006 לעומת שבעה בשנת 1999 בשנת 18הולך וקטן -

המתמחים מאוישות בידי בוגרי חו"ל. לפי נתוני משרד הבריאות, לעומת-50%זאת, שיעור בוגרי חו"ל בקרב מקבלי הרישיונות החדשים הוא רק

. הערכת מומחים בתחום היא שרמת הלימוד שלהם נמוכה מזו של60% בוגרי הארץ. מספר המועמדים למשרה פנויה במחלקות הכירורגיות פוחת,באוגוסט כך, מאוישים. לא חולים שבהם תקנים של מתמחים בתי ויש

יפה בחדרה. ממסמכי2008 בבית החולים הלל היו מתמחים לא כלל האיגוד עולה גם שהמחסור במתמחים בא לידי ביטוי בכך שרופאים בכירים מבצעים ניתוחים מורכבים בעזרת סטודנטים במקום בעזרת מתמחים ובכך שבשל העומס מתארכים זמני ההמתנה לניתוחים. יש לציין כי גם משרדושקיים הכירורגיה במקצוע מצוקה שמתפתחת לכך מסכים הבריאות

מחסור במתמחים.ת.3 מי י נ פ ה א ו פ רופאים צעירים אינם פונים להתמחות במקצוע: ר

רפואיים מקצועות בנושא שנעשה מחקר פי על הפנימית. הרפואה ברוקדייל( מחקר - )להלן מ-601, 0במצוקה התמחות646 מסיימי

על פי מסמכי האיגודים הרפואיים המקצועיים וכן על פי מחקרים, המקצועות0המפורטים להלן כבר מצויים במצוקה.

גידול0 בדיקת אבחונית, למשל של דגימת רקמה מהגוף הנלקחת לצורך סרטני.

.8 ראו הערה 0

ב - תקציר59דוח שנתי 108

כמו קרדיולוגיה,0 פנו להתמחויות-על2000-2005ברפואה פנימית בשנים הפנימית כלומר ברפואה ורפואה דחופה, כללי נמרץ טיפול גריאטריה,

פנימית,45נותרו לרפואה הישראלי האיגוד מסמכי פי על מומחים. המחסור בכוח אדם גורם לעומס עבודה רב במחלקות הפנימיות, לשחרור חולים בטרם הושלם הטיפול בהם ולפגיעה באיכות הטיפול הניתן להם. ישהפנימיות במחלקות מצוקה שיש מסכים הבריאות משרד גם כי לציין

ושנדרש לשפר את הטיפול הניתן בהן.4. : ם י ד ל י ת א ו פ היו בבתי2006לפי נתוני משרד הבריאות, בשנת ר

.65 רופאים מומחים ברפואת ילדים, שגילם עד 1,786 0החולים ובקהילהמהם היו בני 24% . מנתוני איגוד רופאי הילדים עולה כי מספר55-64

יורד: בשנת הוא היה2001המתמחים ברפואת ילדים שהחלו התמחות ובשנת 84 היה 2006, הוא עולה61 . ממסמכים של משרד הבריאות

שמספרם של המסיימים התמחות ברפואת ילדים קטן ממספר הרופאיםהחולים בבתי ילדים ברופאי למחסור יגרום והדבר לגמלאות, הפורשים

ובקהילה.ה:.5 י ג ו ל ו י ד בנושא תכנון2002בבדיקה של מבקר המדינה בשנת ר

נמצא כי הגידול הניכר במספר הבדיקות מחייב0כוח אדם בתחום הדימות תוספות ניכרות של תקנים לרופאים ולטכנאים, וכי כדי לקבוע את היקף התוספות הנדרשות יש לבחון את מצאי כוח האדם ולקבוע כמה רופאיםזה נדרשים למערכת בהווה וטכנאים בתחום מומחים, רופאים מתמחים

ובעתיד. הביקורת הנוכחית העלתה כי נושא התקנים עדיין לא הוסדר, וכי יש חשש

: על פי נתוני איגוד הרדיולוגים בישראל,0שמא תתפתח במקצוע מצוקהרדיולוגים מומחים, ויש ירידה במספר הפונים להתמחות -200חסרים כ-

בשנת 14 לעומת 2008 בשנת 30 . ממסמכי האיגוד ומדוח ועדה2000 הדימות בתחומי בכוח האדם את הצרכים הבריאות שבחנה של משרד ובטכנאי יש מחסור ברופאים נוכח התפתחות המקצוע עולה כי השונים רנטגן, והדבר גורם לירידה בזמינות הבדיקות, להמתנה ממושכת לביצוע

הבדיקות ולעלייה במשך ההמתנה לקבלת הפענוח.

כוח אדם בפריפריהובאחיות במתמחים מומחים, ברופאים קבוע מחסור יש בפריפריה

. המחסור בכוח האדם הרפואי והסיעודי ואי-עדכון התקינה של0מוסמכותיותר יותר מבמרכז, שכן קשה בפריפריה פוגעים החולים בבתי רופאים

ענפי רפואה שההתמחות בהם מותנית בקבלת תואר מומחה במקצוע ראשי,0למשל נאונטולוגיה.

במרפאות קופות החולים.0. 480, עמ' ב53 דוח שנתי מבקר המדינה,0 כעולה ממסמכים של משרד הבריאות.0ביטוי למחסור בכוח אדם בפריפריה ניתן בכנס ים המלח מיוני 0 , שבו2008

הבריאות, ממשרד האוצר, מנש"מ, מהר"י, מכל מערכת נציגים השתתפו ממכון ברוקדייל ומהאוניברסיטאות.

109משרד הבריאות

נמוכה שכר מרמת נובע זה קושי איכותי. אדם כוח לפריפריה לגייס למערכת מחוץ נוספת בעבודה להשתכרות מוגבלות ומאפשרויות העומדות והאפשרויות מקצועית, מבודדים הפריפריה רופאי הציבורית; בפניהם לעסוק במחקר, לעבור השתלמויות מקצועיות ולעסוק בהוראה

באוניברסיטאות מוגבלות. 2007משרד הבריאות - בשיתוף הר"י וקופות החולים - אמנם החל בשנת

לבחון דרכים למשיכת כוח אדם לפריפריה והקים ועדה שתפקידה להמליץהמרכז בין הבריאות במערכת הקיימים הפערים לסגירת דרכים על לפריפריה, אך עם זאת - למרות המחסור המתמשך בכוח אדם הרפואיזמינות על המשפיע החולים, בבתי בעיקר הפריפריה, באזורי והסיעודי מערכת קבע לא הוא - התושבים של הבריאותי מצבם ועל השירות

תגמולים שיהיה בה כדי לעודד משיכת כוח אדם לאזורי פריפריה.

תקינת כוח אדם בבתי החולים היקף כוח האדם הרפואי והסיעודי המועסק בבתי החולים נקבע על פיהעשרים. המאה של השבעים בשנות עוד שנקבעו תקינה מפתחות מפתחות התקינה עודכנו כמה פעמים בשנים שבאו לאחר מכן. התקינה מבוססת בעיקר על מספר המיטות בכל מחלקה, בכל יחידה ובכל מכוןשינויים מנגד, החולים. בתי של החוץ במרפאות הביקורים מספר ועל הרפואית הפעילות היקף והזדקנותה, האוכלוסייה גידול טכנולוגיים, והתפתחות של מקצועות ותת-מקצועות בתחום הרפואה והסיעוד, כל אלהאופן על ומשפיעים המערכת לתפעול אדם בכוח הצורך את מגדילים הקצאתו המיטבי, ולכן מחייבים תקינה עדכנית. לכך שמנגנון עדכון התקינהולא הותאם להתפתחויות שחלו ברפואה לא שונה במשך עשרות שנים ובטכנולוגיה יש השפעה רבה על המצוקה בכוח אדם, בעיקר במקצועות

מסוימים. מעמדת נש"מ, כפי שהובאה לפני משרד מבקר המדינה, עולה כי שיטת התקינה הקיימת יוצרת עיוותים במערכת וגורמת להקצאה לא נכונה של תקנים: במחלקות מסוימות נשמרות מיטות גם כששיעור האשפוז באותן המחלקות קטן, כלומר יש מקום להפחית את מספר המיטות והרופאים; ומנגד, התפתחויות טכנולוגיות הביאו לידי הגדלת נפח הפעילות במרפאות החוץ של בתי החולים, אך התקינה בהן לא גדלה. חלק מהפתרון שניתןבבתי והאחיות הרופאים שמספר כלומר מהתקינה, חריגה הוא בפועל החולים גדול ממספר התקנים שבהם, וזאת מכיוון שחלק מהם מועסקים

הבריאות תאגידי הממשלתיים.0בידי הכלליים החולים בבתי המופעלים רופאים ואחיות אלה אינם נכללים במצבת כוח האדם של בית החולים.

על פי סעיף 0 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-21 , "תאגיד בריאות"1985 הוא "עמותה, אגודה שיתופית, חברה או כל גוף משפטי אחר הכשר לחיובים, לזכויות ולפעולות משפטיות, המוכר שירותי בריאות בתוך בית חולים ממשלתי או תוך שימוש במתקני בית חולים כאמור"; ליד כל בתי החולים הממשלתיים

הכלליים יש תאגידי בריאות.

ב - תקציר59דוח שנתי 110

מצב זה יוצר בעצם מצבת כוח אדם החורגת מהתקינה הממשלתית. בחלקמבתי החולים כשליש מהרופאים הם עובדי תאגיד.

למרות ההסכמה של נש"מ, משרד הבריאות ומשרד האוצר על כך ששיטתמערכת לצורכי עוד מתאימה ואינה עיוותים יוצרת הקיימת התקינה הבריאות, מפתחות התקינה ונוסחת עדכון התקינה לא נבחנו ולא נבדקו באופן מקצועי במשך עשרות שנים, ויש לראות בכך חוסר עשייה מתמשך של משרד הבריאות, משרד האוצר ונש"מ. לדעת משרד מבקר המדינה, על גופים אלה לבחון את שינוי ההסכמים הקיימים בנושא התקינה בבתי

החולים הממשלתיים.

השפעת מבנה השכר על המצוקה בכוח האדם תחום הרפואה נמצא בשינוי מתמיד, ובתוך כך חל שינוי גם בהעדפות של בוגרי הרפואה בבואם לבחור במקצוע רפואי זה או אחר. ההתמקצעותלפנאי צעירים רופאים שמייחסים החשיבות השונים, הרפואה בתחומי במקצועות להשקיע עליהם שיהיה הזמן לעומת המשפחה עם ולבילוי רפואיים תובעניים, וכמו כן מבנה השכר והרכבו, כל אלה משפיעים במידה ניכרת על משיכת מומחים ומתמחים למקצועות מסוימים ועל האפשרויותגם מושפעת הרפואי המקצוע בחירת לפריפריה. אדם כוח למשיכת באופן לעתים החולים, לבית מחוץ נוספת בעבודה לעבוד מהאפשרות

פרטי. אמנם משרד הבריאות ומשרד האוצר, הערים למצוקה שנוצרה במקצועות מסוימים ולמצוקה בכוח האדם בפריפריה, קבעו תמריצים - ובהם תוספות שכר מיוחדות - כדי לפתור מצוקות אלה, אך כאשר בוחנים את תרומתם, לא היה בתמריצים שנקבעו כדי להשפיע במידה רבה על שיקוליהם של

הרופאים לבחור במקצוע שבמצוקה או לעבור לעבוד בפריפריה.

תכנון כוח אדם במקצועות הבריאות אחת מסוגיות היסוד שמשרד הבריאות אמור לעסוק בהן היא תכנון.1

לטווח ארוך של כוח אדם במקצועות הבריאות. בביקורת הועלה כי במשרד הבריאות פועלת אמנם ועדה פנימית לבחינת הצרכים במקצועות הבריאות, אך למרות המלצת "ועדת החקירה הממלכתית לבדיקת תפקודה ויעילותה

, משרד הבריאות1990של מערכת הבריאות בישראל" )ועדת נתניהו( מ- לא הקים אגף לתכנון משאבי כוח אדם שיעסוק באיסוף מידע על כוחדמוגרפית מבחינה והשימושים הביקושים הצרכים, על הקיים, האדם והשפעותיהם על הביקוש לכוח אדם, שינויים טכנולוגיים ועל וגאוגרפית הבריאות במקצועות האדם בכוח הצרכים של לתכנונם אחראי ויהיה

בישראל - ובכך יסייע בידי המשרד לתכנן את הכשרת כוח האדם. האדם.2 כוח על ומקיף מעודכן נתונים מאגר אין הבריאות במשרד

אינם נתוני המשרד הרישיון. בעלי בישראל מקרב הבריאות במקצועות אלה על בפועל, הרפואי בתחום המועסקים כלל על מידע כוללים

111משרד הבריאות

העוסקים בפועל בתחום התמחותם, על מקום עבודתם ועל היקף משרתם,ואופן פיזורם הגאוגרפי. ועל אלה שעתידים לפרוש או פרשו מהמקצוע שלא כמקובל ברוב המדינות בעולם המערבי, בישראל אין "חובת רישוםפרטים עדכון הכולל תקופתי ברישום רופאים המחייבת עיתי" ועדכון שינויים ואחר הרופא לעקוב אחר תפקיד כך שאין אפשרות רלוונטיים, שחלו במצבו לאחר קבלת הרישיון. לו הייתה בארץ חובה כזו, היה בידי

.מידע מדויק יותר באשר למצאי כוח אדם הפעיל במערכתמשרד הבריאות

סיכום והמלצות כוח האדם במקצועות הבריאות הוא אבן יסוד בהפעלת מערכת הבריאות. המצוקה ברופאים במקצועות רפואיים מסוימים ובכוח אדם סיעודי עלולה לפגוע בזמינותם ובנגישותם של שירותי הבריאות ולהשפיע על היקפו ועל

איכותו של הטיפול הרפואי. כלל בדרך נמשכת רופא לימודים11הכשרת שנות שבע בהן שנים,

להתמחות הבוחר רופא התמחות. של שנים כארבע ועוד בסיסיות "התמחות-על" צריך ללמוד לשם כך עוד שלוש שנים. כלומר מדובר בהליך רב-שנתי עד שאותו כוח אדם הופך זמין. לכן חשוב שמשרד הבריאות יפעל להכשיר רופאים על פי צרכים נוכחיים ועתידיים של מערכת הבריאות, ויש

להתחיל לפעול בנושא מיד.ורגולטור לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות כמיניסטריון לקבוע מדיניות בכל הקשור לתכנון כוח האדם הרפואי והסיעודי, לפעולקביעת אגב - ובשיטתיות ביסודיות ולטפל ואחיות רופאים להכשרת האדם כוח ובבעיית במצוקה המקצועות בנושא - הולמים תמריצים

בפריפריה.

ב - תקציר59דוח שנתי 112

תאגידי בריאות ליד בתי החולים הכלליים הממשלתיים

המשרד( מפעיל - )להלן הבריאות כלליים11משרד חולים בתי ממשלתיים. ליד כל בית חולים כזה פועל תאגיד בריאות )להלן גם -פיתוח רפואיים מחקרים "קרן בשם כעמותה המאוגד תאגיד(, תשתיות ושירותי בריאות ליד ]שם בית החולים[", והוא ישות משפטית נפרדת מבית החולים. בית החולים והתאגיד שלידו, שניהם יחדיו, הם "מרכז רפואי". התאגידים הוקמו בסוף שנות השמונים של המאה העשרים. תחילה נועדו התאגידים לביצוע מחקרים רפואיים, לאחר

(, כדי0מכן הם החלו לבצע ניתוחים אחרי הצהריים )להלן - ססיות לנצל את התשתיות הקיימות בבתי החולים, ובשלב מאוחר יותר הםשמפתחות מאחר כך, על נוסף נוספים. שירותים להפעיל החלו תקינת כוח האדם של בתי החולים ונוסחת עדכונם אינם עונים עלהחולים, לבתי מסייעים התאגידים בפועל, האדם בכוח הצורך לעתים משלהם. אדם כוח באמצעות

מעובדי המרכזים הרפואיים הם עובדי תאגיד, ובסך הכול40%כ- היו היקפי הפעילות2006מועסקים בתאגידים אלפי עובדים. בשנת

מיליארד5.2 מיליארד ש"ח, ושל בתי החולים - 1.2של התאגידים ש"ח. מקורות ההכנסה של התאגידים הם: מתן שירותים רפואיים,

מחקרים רפואיים, תרומות, הדרכות ועוד. אשר לצד המשפטי-ארגוני: התאגידים קיבלו את אישור שר הבריאות ושר האוצר לשמש תאגידי בריאות כהגדרתם בחוק יסודות התקציב,

בדצמבר 1985התשמ"ה- התקציב(. יסודות חוק - )להלן 2001 פורסמו תקנות יסודות התקציב )כללים לפעולת תאגידי הבריאות(,

התאגידים2002התשס"ב- תקנות התאגידים(. תקנות - )להלן עוסקות, בין השאר, במבנה הארגוני של תאגידי הבריאות, בכללי ביקורת, בפעילות התאגידים, בהשקעות בבתי החולים, בתשלומים לבתי החולים, בהתקשרויות, בתקציב, בדרישות דיווח, בתנאי עבודהכמשמעותו מבוקר כגוף הוגדר תאגיד משמעת. ובהוראות ושכר

]נוסח משולב[. פעילות תאגיד1958בחוק מבקר המדינה, התשי"ח-הבריאות מוסדרת בהסכם פעילות בינו ובין בית החולים.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה היבטים אחדים2008בחודשים מרס-ספטמבר

בפעילויות התאגידים, לרבות יחסי הגומלין בינם ובין בתי החולים שלידם הם פועלים. בהיבטים שנבדקו: סיוע התאגידים בקיצור זמן המתנה לניתוחים;החולים לבית משותפים לעובדים לרבות לעובדים, שכר תשלום סדרי

ססיה - פעולה רפואית שבגינה מתוגמלים הצוותים הרפואיים בסכום שנקבע0מראש.

113משרד הבריאות

בין הסכמים החולים; לבתי התאגידים בין התחשבנות סדרי ולתאגיד; מלוניות הפעלת סדרי רופאים; להעסקת חולים לקופות התאגידים ליולדות; יישום החלטות בנוגע לתאגוד בתי החולים; ועוד. הבדיקה נעשתה במרכז הרפואי על שם חיים שיבא )להלן - שיבא(, במרכז הרפואי תל אביב על שם סוראסקי )להלן - סוראסקי(, בבית החולים לגליל המערבי נהרייה )להלן - נהרייה(, במרכז הרפואי על שם ברזילי )להלן - ברזילי( ובמשרדממשלתיים רפואיים מרכזים בכמה נעשו השלמה בדיקות הבריאות. נש"מ(, - )להלן המדינה שירות בנציבות האוצר, במשרד וכן כלליים, ביחידת רשם העמותות במשרד המשפטים, במוסד לביטוח לאומי )להלן - הביטוח הלאומי(, בשירותי בריאות כללית )להלן - הכללית(, במכבי שירותי בריאות )להלן - מכבי(, בקופת חולים מאוחדת )להלן - מאוחדת(, בקופת חולים לאומית )להלן - לאומית( ובהסתדרות הרפואית בישראל )להלן -

הר"י(.

עיקרי הממצאיםסיוע תאגיד הבריאות בקיצור זמן ההמתנה לניתוחים

ם י ח ו ת י נ ל ת כ ש מו מ ה ה נ ת מ ה ל ת ו ב י ס המהניתוחים האלקטיביים לחלק הביקורת )מתוכננים(0במועד צריך היה

. תעריף1. הדבר נובע מכמה סיבות הכרוכות זו בזו: 0להמתין זמן רב בלתי ריאלי לביצוע הניתוח, שאינו מספיק לתגמול הצוותים אחר הצהריים במסגרת התאגיד, ולכן אין בו משום תמריץ לביצוע הניתוח ולקיצור תורים.

לניתוח.0בכלל זה, קיצור תורים מותנה לרוב בקיומו של מחיר דיפרנציאליולרוב האף-אוזן-גרון ניתוחי לרוב כי לדוגמה נמצא בביקורת אולם הניתוחים האורולוגיים לא היו במועד הביקורת מחירים דיפרנציאליים. לכןכלל בדרך היה אלה לניתוחים ומשך ההמתנה ססיות, בוצעו להם לא יוצא כי שיקולים כלכליים-מינהליים מכתיבים קבלת החלטות ארוך. מכך

. מחסור ארצי במרדימים ובאחיות2ולקיצור תורים; בנוגע לביצוע ניתוחים אינו מאפשר להפעיל ניתוח ניתוח אחר הצהריים; חדר .3עוד חדרי

, ובייחוד אלה העוסקיםרופאים מנתחים מוגבלים בהשתכרותם בתאגידיםולכן ולתאגיד הבריאות, לבית החולים עיסוק מחוץ יכולתם לסייעבעוד

הבריאות. תקרת ההכנסות שקובעים משרד4בקיצור תורים מוגבלת; את להגביל שנועדה הבריאות, ולתאגידי החולים לבתי האוצר ומשרד הגידול בהוצאה הלאומית לבריאות, מגבילה לעתים את מספר הססיות

החולים; בבתי המבוצעים בבית5והניתוחים המחלקות מנהלי עמדת . החולים משפיעה על נכונותם של מנתחים לבצע ססיות.

ניתוחים שאפשר לקבוע תאריך לביצועם ובינתיים לשחרר את החולה לביתו. 0 ניתוחים דחופים מבוצעים בבית החולים ללא המתנה.0 מחיר שהמשרד קובע לפעולה מסוימת שהיא בדרך כלל עתירת טכנולוגיה.0

(, בפרק "מחיר2004)ב 54דוח שנתי מבקר המדינה, בעניין זה ראו גם.445שירותי בריאות בבתי החולים הכלליים", עמ'

ב - תקציר59דוח שנתי 114

ם חי ו ת י נ ל ת כ ש ו מ מ ה ה נ מת ה ה ת ו ע פ הש נמצאו ניתוחים אלקטיביים שזמני ההמתנה להם היו ארוכים ומזיקים לדעתלילדים הגורמת לדום נשימה לניתוחי שקדים המומחים: המתנה ארוכה ירידת רמת החמצון בדם ועוד; המתנה ממושכת לניתוחי אוזניים בשינה, אצל ילדים גורמת לדלקות אוזניים כרוניות ולדלקת בעור התוף; המתנה ממושכת לניתוחי הסרת גידולי שלפוחית השתן גורמת לנזק לחולה. חוליםבקופות משלימים ביטוחים שברשותם אלה או כספיים אמצעים בעלי החולים יכולים לפנות לחלופות כגון הרפואה הפרטית, ובכך עלול להיפגע

השוויון על פי החוק. ת ל ב ג ה ו ם י ח ו ת י נ ל ה נ ת מ ה ה ך ש מ ל ע ם י נ ו ת נ ף ו ס י א

ה נ ת מ ה ך משההמתנה.1 על נתונים הכולל מידע מאגר ליצירת פעל לא המשרד

לקופות גם הממתינים(. ומספר התור )משך החולים בבתי לניתוחים יכול היה ומרוכז על משך ההמתנה. מאגר כזה אין מידע אמין החולים לסייע הן למשרד והן לקופות לאתר בעיות ולמצוא פתרונות, לווסת חוליםלשינוי ולפעול נוספים שירות ספקי עם להתקשר אחרים, חולים לבתי תעריפי פעולות במידת הצורך. יש קושי בהכנת אומדן של תורי ההמתנה, וזאת מכמה סיבות: הסדרי הבחירה הנהוגים בקופות החולים; רישום לאהמחלקות ידי על התורים ניהול לניתוח; כממתינים חולים של מדויק

השונות בבתי החולים ולא באופן מרוכז. המשרד לא קבע אמות מידה בדבר משך ההמתנה המרבי לניתוחים.2

אלקטיביים, דבר המונע מהמחלקות המנתחות, מהנהלות חדרי הניתוח, מהנהלות בתי החולים הכלליים ומהמשרד לבצע מדידות והשוואות לצורך

בקרה על העבודה בחדרי הניתוח ולצורך ייעולה.מינו אחראי.3 לא החולים מבתי המשרד, חלק לנוהל שקבע בניגוד

התורים בוויסות הטיפול את שירכז אלקטיביים לניתוחים תורים לניהול זמני של ולבקרה לכימות הניתנים מדדים קבעו ולא עליהם והפיקוח

המתנה. המשרד לא עקב אחר יישום הנוהל שהוציא.

ם י ל ו ח י ת ב ב ת ו ג י חר ת ו י ס ס ע ו צ י בהניתוח בחדרי המתבצעת הפעילות על לא ופיקוח מידע אין למשרד בשעות העבודה המקובלות של בתי החולים הכלליים הממשלתיים, לא עלניתוחים להפניית תנאי שהוא מידע - ניצולם על ולא תפוקותיהם

.0לתאגידים בניגוד לתקנות התאגידים, הקובעות כי שעות העבודה במסגרת הססיות יחלו רק לאחר סיום שעות העבודה בבית החולים, נמצא כי צוותים רפואייםשרוב אף ססיות, על מלא בשכר אחדים במקרים תוגמלו בסוראסקי

או 8:00הניתוחים החלו בשעות הבוקר המוקדמות ) (. נוצר כפל10:00 בפרק "הפעלת חדרי ניתוח בבתי חולים",ב, 53 דוח שנתי מבקר המדינה,0

. 466עמ'

115משרד הבריאות

תשלום עבור אותן שעות עבודה. בסוראסקי נמצאו גם ססיות שבהן רופאים ,0ניתחו וקיבלו תמורתן שכר בעת שהיו בכוננות מחלקה או בכוננות מיון

. 0וססיות שבהן רופאים ניתחו וקיבלו תמורתן שכר בעת שהיו בתורנות

כוח אדם ושכר בתאגידי הבריאותת ו א י ר הב י ד י ג א ת ב ם י ד ב ו הע ר כ ש ל ע ה ר ק ב

בשנים .1 המשרד הבקרה שעשה עלה שבקרת2005-2007מדוחות השכר אינה מלאה ואינה יעילה. הנתונים שעל פיהם עושה החשבות במשרד את הבקרה הם חלקיים: לא כל התאגידים מסרו נתונים; לא כל התאגידים

ו-2006מסרו לחשבות נתוני שכר לשנים במתכונת שהיא ביקשה;2007 נבדקו נתוני שכר של עובדים המועסקים בתאגידים ובבתי החולים שלידםעובדי של שכרם נבדק לא בלבד; בתאגידים המועסקים אלה של ולא המחקר בתאגידים; לא נבדק שכרם של רופאים בבית החולים ששכרם נמוך

ש"ח בשנה ולא שכרם של עובדים במגזר הפרה-רפואי ששכרם100,000מ- ש"ח בשנה.80,000נמוך מ-

המשרד אינו מפקח על העסקת כוח אדם בתאגידים. מעמדת הר"י.2 עולה שתאגידי הבריאות יצרו דרך לעקוף את מנגנון עדכון התקנים בבית החולים, והדבר גורם לחוסר שליטה במערכת התקינה ומקשה על הגורמים

האחראים לנושא להתמודד עם מנגנון עדכון התקנים.

ר כ ש ה י נ ו ת נ ת ג הצ ב ת ו מ ל ש ו ת ו פ י ק ש בדוח על השכר שמפרסם הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד.1

האוצר )להלן - הממונה על השכר( כלולים נתוני שכר של עובדים בשירותש"ח לחודש. אין25,000המדינה )עובדי מדינה( ששכרם ברוטו גבוה מ-

יחד גם ובתאגיד החולים בבית עובדים הכולל של ,0פרסום של השכר ובמועד סיום הביקורת עדיין לא היו בידי משרד האוצר נתונים על שכר

העובדים בתאגידים. רופאים רבים מועסקים במסגרת בתי החולים, תאגידי הבריאות וקופות.2

החולים, ואולם שכרם הכולל - המשולם כולו מהקופה הציבורית - אינו גלוי ואינו מפורסם, משום שהוא מתקבל מכמה מעסיקים בעת ובעונה אחת.שכר של כוללת ראייה אין האוצר ולמשרד הבריאות שלמשרד יוצא לצעדי בנוגע החלטות בקבלת לפגום עלול הדבר במשק. הרופאים

המדיניות שהם רוצים לנקוט.

"כוננות רופא" - מצב שבו נדרש רופא להיות מוכן להתייצב ביחידתו שלא0 בשעות העבודה הנהוגות במקום עבודתו כדי לטפל במטופלים ולייעץ בעניינם

)על פי חוזר מינהל רפואה(.- העסקת רופאים בבית החולים בשעות שלאחר שעות הפעילות0 תורנות

הרגילות. ומשק0 מינהל ולעובדי פרה-רפואיים לעובדים לאחיות, לרופאים, הכוונה

)מנמ"ש(.

ב - תקציר59דוח שנתי 116

ת ו א י ר ב ה י ד י ג א ת ת ל ה נ ה ב ה נ י ד מ י ד ב ו ע ת ד ו ב עם י ל ו ח ה י ת ב ב ם י י ב י ט ר ט ס י נ י מ ד א ה ם י ל ה נ מ ה ר כ ש

ם י ד י ג א ת ב והלל.1 ברזילי, הרופא, אסף הרפואיים שבמרכזים הבריאות בתאגידי

המנהלים מכהנים קטן, ההכנסות מחזור שבהם ופוריה, זיו יפה, עובדים בשירות בתי החולים כמנהלי התאגידים. האדמיניסטרטיביים של שעון החתמת יסוד על נוכחות בדיווח חייבים רופאים, למעט המדינה, נוכחות; אולם המשרד פטר את המנהלים האדמיניסטרטיביים מלהחתים

.0שעון נוכחות בעת שהם עוסקים בנושאי התאגיד על פי תקנות התאגידים, רוב המנהלים האדמיניסטרטיביים מקבלים.2

ומשכורת החולים מבית מלאה משרה של משכורת משכורות: שתי ממשכורתם מבית החולים. שכרם השנתי50%מהתאגיד, ששיעורה עד

מהמנהלים אחד כל של יחד( גם ובתאגיד החולים )בבית הכולל האדמיניסטרטיביים בתאגידים שבמרכזים הרפואיים אסף הרופא, ברזילי

יפה בשנים היה מאות אלפי ש"ח )ועד כ-2006-2007והלל 710,000 ש"ח לחודש(. במרכזים הרפואיים זיו59,000ש"ח ברוטו לשנה, כלומר כ-

ופוריה, לעומת זאת, למנהלים האדמיניסטרטיביים של התאגיד לא שולםשכר כלל בשנים אלה.

את שכרם2007הממונה על השכר דאז, מר אלי כהן, הגביל בשנת .3 של בכירי כל קופות החולים בשיעור מסוים משכרו של מנכ"ל הארגון, אולם עניין זה לא הוסדר באשר לעובדים בכירים בתאגידים - המנהלים

האדמיניסטרטיביים. מנתוני השכר של המנהלים האדמיניסטרטיביים של התאגידים לשנת.4

יש הבדל בין2007 וכי עולה כי שכרם נגזר ממשכורתם בבית החולים, שכרם ובין שיעורו מתוך היקף הכנסות התאגידים. למשל, שכרו של מנהל תאגיד מסוים גבוה במידה ניכרת מזה של מנהלי התאגידים אחרים, אף על פי שהיקף ההכנסות של אותו תאגיד הוא הנמוך שבהם. היקף הכנסות התאגידים זיו ופוריה, שכאמור לא שילמו שכר למנהלים, דומה לזה של

התאגידים שבהם שילמו למנהלים שכר גבוה.

ה י י ר ה נ ב ת ו א י ר ב ה ד י ג א ת ל ה נ מ ת ק ס ע ה י ר ד ס1. : ם י נ י י נ ע ד ו ג י נ ל ת ו ר ש פ קציןא התאגידים, תקנות לפי

תפקיד. שום בו ימלא ולא בתאגיד יעבוד לא החולים בבית תקציבים בבדיקה עלה כי מנהל נהרייה, ד"ר מסעד ברהום, מינה עובד לשמש גםוגם בתפקיד מנהל תחום כלכלה רפואית בבית בתפקיד מנהל התאגיד החולים. לתפקיד מנהל תחום כלכלה רפואית ולתפקיד של קצין תקציבים

המועסק0 אדמיניסטרטיבי מנהל במשרד, למינהל סמנכ"ל הנחיית לפי נוכחות אלקטרוני שעון להחתים מחויב הבריאות בתאגיד גם זה בתפקיד פעמיים ביום, בתחילת העבודה ובסיומה. ההחתמה נוגעת לכל שעות עבודתו,מנהל ההנחייה, לפי בתאגיד. השעות והן המדינה בשירות השעות הן

מ- יפחת שלא שעות להיקף מחויב שבועיות41.5אדמיניסטרטיבי שעות עבודה3.5בתוספת שעות רק ברציפות. מבוצעות כשהן נוספות, שעות

השעות השבועיות הן שעות עבודה לפעילות בתאגיד.45נוספת מעבר ל-

117משרד הבריאות

יש מאפיינים משותפים רבים בתחום הכנת התקציב, הבקרה עליו, ניתוחייעול ועוד, כך נתונים תקציביים וסטטיסטיים, בחינת הליכי עבודה, דרכי רפואית כלכלה תחום מנהל של בעבודתו כמעט. חופפים שתפקידיהם בבית החולים ייתכן ניגוד עניינים תפקודי עם עבודתו כמנהל התאגיד, ומן הראוי היה לא למנות את העובד לשמש בשני תפקידים אלה בעת ובעונה

אחת.2. : ם י ל ו ח ה ת י ב ב י ו נ י לפנימ אחדים ימים כי עלה בביקורת

שמונה העובד למנהל התאגיד הוא התקבל לעבודה בבית החולים ומונהנש"מ באישור מכרז ללא מנהל0לתפקידו בתפקיד באישור ההעסקה .

תחום כלכלה רפואית ששלחה נש"מ להנהלת בית החולים נהרייה בינואר , נאמר שיש לפעול מיד לפרסום מכרז למשרה. ואולם במועד סיום2008

הביקורת טרם פורסם מכרז למשרה, וחוזה העסקתו של העובד הוארך עדדצמבר בין2008סוף עניינים לניגוד בדבר האפשרות הביקורת נוכח .

תפקידו של מנהל תחום כלכלה בבית החולים לתפקידו כמנהל התאגיד, הודיע מנהל נהרייה למשרד מבקר המדינה כי החליט לשים קץ לעבודת

העובד בבית החולים, וכי הוא יישאר בתפקיד מנהל התאגיד בלבד.

הסכמים להעסקת רופאים בין תאגידי הבריאות לקופותהחולים

חתמו קופות החולים עם תאגידי בריאות רבים21כבר מתחילת המאה ה- על הסכמי שיתוף פעולה, ולפיהם רופאים מומחים בבתי חולים ממלאים

)עד השעה עבודתם קופות16:00בשעות במרפאות שונים ( תפקידים החולים. את התמורה בעד שירותיהם מעבירות הקופות לתאגידים שליד אותם בתי חולים, ואלה מעסיקים מתמחים במחלקות שרופאיהן עובדים במרפאות הקופות, לעתים בהיקפי משרה גדולים מהיקף המשרה שממלא

רופא בית החולים במרפאות הקופות. המשרד לא הסדיר מספר נושאים הקשורים להעסקת רופאי בתי חולים

. רופא בית חולים מועסק1באמצעות תאגידי הבריאות בקופות החולים: בתקן במחלקה מסוימת ומקבל שכר מאוצר המדינה בעבור מתן שירותים לכלל החולים הפונים בשעות העבודה הנהוגות במרכז רפואי, ובאותן השעות

.2ממש הוא בעצם עובד בקופה ומטפל בחולים של קופת חולים מסוימת. העסקת רופאים בשירות המדינה במרפאות קופות החולים מטעם התאגידבשעות הבוקר, כפי שנקבע בהסכמים, היא בניגוד לתקנות התאגידים.

. עולה חשש שמשיקולים כלכליים יוותר בית החולים על שירותי מומחה3 במחלקות האשפוז ויסתפק בשירותי מתמחים, שהם בעלי הכשרה פחותה,

.4ועקב כך עלול להיפגע השירות הרפואי הניתן לחולים בבית החולים. , כללי שירות המדינה )מינויים(1959 חוק שירות המדינה )מינויים(, התשי"ט-0

, והוראות תקנון שירות המדינה1961)מכרזים, בחינות ומבחנים(, התשכ"א- )להלן - התקשי"ר( מתווים את דרך המלך לגיוס ולקידום של עובדים בשירותהוראות מכרזים. באמצעות ואיושה פנויה משרה על הכרזה המדינה: התקשי"ר קובעות כי נש"מ תאשר העסקה לפני מכרז רק במקרים יוצאים מן

(, בפרק "מכרזים לאיוש2006 )ב56דוח שנתי הכלל. ראו מבקר המדינה, .249משרות בכמה משרדי ממשלה", עמ'

ב - תקציר59דוח שנתי 118

. עניין5. 0הדבר גם מעיד על הקושי הטמון בתקני הרופאים בבתי החולים זה גם אינו בא לידי ביטוי בהסכם הפעילות בין בית החולים לתאגיד, המסדיר

את יחסי הגומלין ביניהם.

הסכמי פעילות והתחשבנות בין תאגידי הבריאות לבתי החוליםם.1 י ל ו ח ה י ת לב ה ר ו ק ת ת ר ב קבעו: הע התאגידים תקנות

השימוש בגין שונים שיעורים שלידו החולים לבית להעביר תאגיד שעל מ- יפחת שלא סכום שירותים20%במשאבים: ממכירת מהכנסותיו

מהכנסותיו ממכירת שירותי רפואה4%רפואיים, וכן סכום שלא יפחת מ- מונעת, מקידום בריאות ומהדרכת סטודנטים ועובדים במקצועות בתחום הבריאות )להלן - תקורה(. לא נמצאו מסמכים המעידים על אופן קביעת

2001שיעורי התקורה שנקבעו בתקנות התאגידים, ומאז התקנתן בשנת גם לא בחן המשרד את סבירות השיעורים.

2.: ו ד י ל ש ד י ג א ת ל ם י ל ו ח ת י ב ן י ב ת ו ל י ע פ י מ כ ס ה )א( בית חולים וולפסון לא חתם על הסכם פעילות עם התאגיד שלידו,

. לתאגיד גם לא היה2008והתאגיד פעל על פי טיוטת הסכם עד דצמבר יסודות בחוק כנדרש האוצר ושר הבריאות שר בחתימת פעילות היתר

יכולת המשרד לעשות בקרה על0התקציב להיפגע כזה עלולה . במצב פעילות התאגיד. למשל, המשרד לא בדק את הדיווח התקופתי שהעביר

, הודיעו המשרד2009התאגיד על פעולותיו. לאחר סיום הביקורת, בינואר ובית חולים וולפסון כי נחתם הסכם פעילות.

הסכם הפעילות בין בית חולים שיבא ובין התאגיד שלידו נחתם במרס)ב( בידי התאגיד בלבד. ההסכם גם לא הוארך בכתב מאז חתימתו אלא2004

,2009במשתמע על פי התנהגות הצדדים. לאחר סיום הביקורת, בינואר הודיע שיבא כי הסכם הפעילות אושרר והוארך בכתב.

3.: ם י ל כ מת ם י מר ו ח ב ש ו מ י ש ן י ג ב ם ו ל ש לפי תקנות ת התאגידים, על תאגיד לשלם לבית החולים את מלוא עלות הציוד המתכלה שמספק בית החולים לתאגיד. בביקורת עלה כי בניגוד לתקנות הללו, על פי הסכמי הפעילות בשיבא, סוראסקי ונהרייה, התאגיד חייב לשלם לבית

רק שעלות20%החולים שעה דיפרנציאליות, פעולות בגין מהכנסותיו האביזרים בלבד יכולה להיות גבוהה במידה ניכרת משיעור זה, כך שביתשבידי במסמכים כן, כמו התאגיד. את לסבסד בעצם עלול החולים נוסף על כך, זה. נמוך כיצד נקבע שיעור אין תיעוד המסביר הביקורת החולים לבתי רוב התאגידים משלמים כי עולה מנתוני חשבות המשרד

שלידם פחות מהנדרש על פי התקנות.

.355", עמ' כוח אדם רפואי וסיעודי בעניין תקינת הרופאים ראו בפרק "0באישור שר0 אלא יפעל לא בריאות קובע שתאגיד יסודות התקציב חוק

הבריאות ושר האוצר ועל פי הכללים שייקבעו.

119משרד הבריאות

מלוניות ליולדות ליד בתי החוליםבייבי", "שיבא ליולדות, מלונית פועלת בשיבא יולדות למחלקת בסמוך ליולדות "ליס" החולים לבית בסמוך הבריאות. תאגיד בידי שמופעלת אשר ליס", "בייבי ליולדות, מלונית פועלת ליס( - )להלן בסוראסקי ידי חברה פרטית שהתקשרה בהסכם עם תאגיד הבריאות. מופעלת על הוצאות כיסוי לבית החולים מענק אשפוז עבור הביטוח הלאומי משלם יולדת ששהתה הימים למספר קשר ובלי מיד לידה כל בגין האשפוז

היולדות תשלום(0במחלקת )תמורת במלונית לשהות הבוחרות יולדות . יותר קצר זמן החולים בית של היולדות במחלקת כלל בדרך שוהות מששוהות בה יולדות אחרות. יוצא שבית החולים חוסך משאבים בגין יולדותליולדות מקום אלו יולדות מפנות בעת בה במלונית. לשהות שבוחרות לדעת לאומי. מביטוח תשלום החולים בית מקבל עבורן שגם אחרות הביטוח הלאומי יש לבחון מחדש את כל מרכיבי מענק האשפוז המשולם

לבית החולים.

ת ו ד ל ו י ה ת ו ק ל ח מ ב ז ו פ ש הא י א נ ת במחלקות היולדות בשיבא ובליס היולדות מאושפזות בתנאי צפיפות ובניגוד

. במלוניות, לעומת זאת,0לתקני הבינוי המקובלים במועד סיום הביקורת התנאים הפיזיים טובים הרבה יותר מאלה שבמחלקות היולדות. ההחלטהבתי מנהלי דעתם של לשיקול נתונה היולדות לשפץ את מחלקות אם האשפוז תנאי לשיפור בנוגע המשרד של הסדרה נדרשת החולים.

במחלקות היולדות. ת י נ ו ל מ ב ם י ה ו ש ה ד ו ל י י ל ו ת ד ל ו י ל י א ו פ ר ה ת ו ר י הש

ו ר ו ב ע ם ו ל ש הת ו , עובדי בתי החולים לא יספקו2007על פי טיוטת נוהל של המשרד משנת

האחיות בשיבא כי עלה בביקורת אולם במלונית. לשוהים שירותים המועסקות על ידי בית החולים או על ידי התאגיד משובצות בסבב משמרותזאת, )עם בייבי" ב"שיבא והן החולים בית של היילודים במחלקת הן

תקנים של אחיות לתגבור מחלקות היולדות והיילודים18התאגיד הקצה משלמת ליס" "בייבי את שמפעילה הפרטית החברה החולים(; בבית לתאגיד תמורה בגין עבודת הצוות הרפואי במלונית על פי ההסכם ביניהם, אך כספים אלה אינם מועברים לבית החולים אלא נשארים בתאגיד, אף על פי שאת רוב הצוות הרפואי מעסיק בית החולים ולא התאגיד )מנגדאחיות המועסקות במחלקות אחרות הקצה התאגיד עשרה תקנים של בבית החולים(. המשרד טרם הסדיר את נושא המלוניות באמצעות נוהל

מחייב במועד סיום הביקורת. בכל הארץ למשך0 היולדות לידה במחלקות יולדת לאחר אושפזה בעבר

והגיעה בשנת ימים, אך השהייה התקצרה במהלך השנים ארבעה-חמישה ליומיים בערך.2008

עם זאת יצוין כי מחלקות היולדות עומדות בתקני הבנייה שהיו בתוקף במועד0 בנייתן. לחדרים הקיימים הוספו מיטות עקב מצוקת אשפוז ובשל רצון למקסם

הכנסות.

ב - תקציר59דוח שנתי 120

- החסרונות במצבקיום שתי ישויות משפטיות נפרדות זו לצד זוהקיים

ם י נ ו נ ג מנ ל פ כ ו ת ו ר ק תב ו י ו ש י י ת ש ם ו י ק ב ק ע ת ו י ט פ מש

נפרדות משפטיות ישויות שתי לפחות פועלות רפואי מרכז בכל שפעילויותיהן כרוכות ושלובות זו בזו: בית החולים והתאגיד שלידו. השילוב של שתי הישויות מחייב בקרה מוגברת של הרשויות על נקודות ההשקה שלהן ועל עמידתן בהסכמי הפעילות שלהם. בבקרה זו עוסקות הנהלות בתי החולים והנהלות התאגידים. גם שר הבריאות ושר האוצר נדרשים לתת את אישורם מדי שנה בשנה כדי שהתאגידים יוכלו להמשיך ולפעול. עיסוק

זה גוזל משאבים ניכרים ממערכת הבריאות, למשל: המשרד בודק אם פעולות של בית החולים אינן מוסטות לתאגיד, מכיוון.1

יגרום לבית החולים להפסד הכנסה, לאי-עמידה ביעד הכנסותיו שהדבר להציג יגרום הדבר לתאגיד ואילו המדינה, מתקציב גירעונותיו ולכיסוי עודפים. התאגיד צריך לעמוד בתקרת הכנסות מסוימת וביחס מסוים בין

היקף פעילותו להיקף הפעילות של בית החולים שלידו. בכל מרכז רפואי יש שני מנגנונים ניהוליים: האחד לתאגיד והשני לבית.2

החולים. כל אחד מהם מטפל בענייני הנהלה, כוח אדם, גזברות ועוד. לבית החולים ולתאגיד יש גם שני תקציבים ושני דוחות כספיים נפרדים, וכן דוחבזבוז משאבים יש הישויות המשפטיות יוצא שבקיום שתי כספי מאוחד. יש גם עמותת חוג ליד כל מרכז רפואי יתרה מזו, וביורוקרטיה מרובה. ידידים העוסקת בגיוס תרומות וברכש עבור המרכז הרפואי. גם לעמותה זו יש מנגנון ניהול משלה, ולעתים חברים בו חלק מעובדי המרכז הרפואי.בית על נוסף תאגידים פועלים שלושה לדוגמה, שיבא, הרפואי במרכז

החולים.

ב צ מ ל ן ו ר ת פ ת א י מצ ל ת ו נ ו י ס י נהמאה של התשעים שנות תחילת מאז עסקו ממלכתיות ועדות כמה העשרים הן בצורך להפריד את המשרד מבתי החולים שהוא מפעיל והן

העירו0במודל הרצוי להתאגדות המשפטית של בתי החולים. כל הוועדות שיש קושי בתמהיל תפקידי המשרד: לייצר ולספק שירותי בריאות, לגבש מדיניות בריאות, לתאם ולפקח על מערכת הבריאות )רגולטור(. בתפקידיו

אלה מובנה מצב של ניגוד עניינים.

ועדת החקירה הממלכתית לבדיקת תפקודה ויעילותה של מערכת הבריאות0שנת נתניהו, שושנה השופטת בראשות לבחינת1990בישראל הוועדה ;

;2000הרפואה הציבורית ומעמד הרופא בה בראשות מר עדי אמוראי, שנת החולים בתי על והבעלות התקצוב הניהול, התפעול, לבחינת הוועדה

. 2004הממשלתיים בראשות רו"ח משה ליאון, שנת

121משרד הבריאות

כל מיני החלטות בנושא מעמד בתי1997-2007הממשלה קיבלה בשנים הכלליים בנובמבר 0החולים מינה ההחלטות אחת נוכח שר2006.

ותמחור תקצוב לתכנון, הסמנכ"ל את יזרי, בן יעקב ח"כ הבריאות, במשרד, גב' רות רלב"ג, ליו"ר המינהלה להעברת בתי החולים הכלליים הממשלתיים לידי חברות מנהלות )להלן - מינהלת ההעברה(. תפקידיה של מינהלת ההעברה הם, בין היתר: העברת בתי החולים הממשלתיים לידיהסדרת ונפרדת; עצמאית משפטית לישות והפיכתם מנהלות חברות לקוחותיהם, ובין בינם הגומלין ויחסי החולים בתי של הארגוני המבנה מהחלטות וחלק הממלכתיות שהוועדות פי על אף עליהם. והפיקוח הן הכלליים, החולים בתי כל את לתאגד בצורך עסקו הממשלה הוגבל ההעברה מינהלת תפקיד הכללית, של אלה והן הממשלתיים מייעצת ועדה על בלבד. הממשלתיים הכלליים החולים בבתי לעיסוק למינהלת ההעברה הוטל להנחותה ולייעץ לה בסוגיות הקשורות לעיצובחולים. מאז הקמתה התכנסה בתי ולהפעלת בישראל מדיניות האשפוז

. 2007הוועדה פעם אחת, בפברואר החליטה הממשלה כי יוקם צוות בהשתתפות נציגי משרד2007באוגוסט

לגיבוש יפעל והוא לממשלה, המשפטי והיועץ הבריאות משרד האוצר, חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2008חקיקה במסגרת הצעת

בנוגע לתאגוד בית חולים כחברה מנהלת ולהפעלתו. הצוות, שהוקם בסוףבראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה )כלכלי-פיסקאלי(2007שנת

לשעבר, עו"ד גב' דוידה לחמן-מסר, קיים שתי פגישות בלבד ולא הגיע לידישום מסקנה.

פעילות של מרכז רפואי בחו"ל המרכז הרפואי שיבא, כולל התאגיד שלו, נתן שירותי ייעוץ והדרכה, משנת

ואילך, למרכז רפואי חדש שהוקם בגינאה המשוונית שבאפריקה2005 חתמה2005)להלן - גינאה(. בפרויקט זה נחתמו כמה הסכמים: בינואר

חברת תל השומר - מחקרים, תשתיות ושירותים רפואיים בע"מ )להלן - תה"ש מחקרים בע"מ או החברה( עם חברה לשירותים רפואיים בגינאהלייעוץ והדרכה בהקמת ועם נציגתה בארץ על הסכם בסך מיליוני ש"ח מרכז רפואי קליני בגינאה. עבור פעילות ההדרכה של אנשי צוות רפואימחקרים תה"ש חברת שילמה ומארגנטינה, אמריקה מדרום מגינאה,

. 0בע"מ לתאגיד מיליוני ש"חפנה מנהל שיבא, פרופ' זאב רוטשטיין, לשר הבריאות2004בפברואר

ויידע אותו על אודות פנייה של ממשלת גינאה. השר נוה, דאז, מר דני קידום עבודת מטה לקראת תאגוד; העברת בתי חולים אחדים לידי חברות0

מנהלות; איחוד בתי החולים רמב"ם ובני ציון, העברת בית החולים וולפסוןשיבא יפה, הלל העברת החולים; מקופות אחת בבעלות ניהול לחברת ורמב"ם לידי חברות מנהלות; העברת המרכז הרפואי רבין שבפתח תקווה, שבבעלות הכללית, לידי חברה מנהלת בבעלותה; הקמת צוות מקצועי אשר

יפעל להעברת ניהולם של בתי החולים לידי חברות מנהלות. משרד מבקר המדינה לא בדק את הפרויקט עצמו אלא את הסדרתו מול0

המשרד.

ב - תקציר59דוח שנתי 122

הבהיר למנהל שיבא שעליו להסדיר סוגיות רבות במשרד הבריאות ובשאר משרדי הממשלה, כמו אופן ההתקשרות, תנאיה, הגורם המתקשר, העברתועוד. לא נמצא שמנהל שיבא ידע תשלומים לבית החולים בגין העברת ביקש את אישור משרד הבריאות, משרד האוצר או משרד החוץ לפעילות רבת שנים זו בחו"ל. יתר על כן, כאשר משרד הבריאות ידע שהפרויקט בעיצומו, הוא לא דרש משיבא פרטים מלאים כדי לבחון אותם מהיבטיםוכלכליים של ואינטרסים מקצועיים זכויות זה היבטים של ובכלל שונים, ביטחוניים סיכונים ואף המדינה של החוץ יחסי של היבטים המדינה,

לפעולה של גוף ממשלתי במדינות אפריקה.מינה מנכ"ל המשרד2008בפברואר , לאחר שהפרויקט כבר הסתיים,

ייעוץ בהקמה ובהפעלה של ועדה לבחינת התקשרויות בתי חולים למתן זרות. בינואר ובמתן שירותים רפואיים במדינות ובחו"ל תשתיות בישראל

טרם פורסמו המלצות הוועדה.2009

חברת תל השומר - מחקרים, תשתיות ושירותים רפואיים בע"מ כאמור, בתחומי שיבא פועלת גם חברת תה"ש מחקרים בע"מ והיא חברה

, ומטרותיה, בין היתר, לתמוך בביצוע1993פרטית. החברה נוסדה בשנת מחקרים מדעיים ורפואיים, לנהל, ליזום ולבצע כל פעולה הקשורה בפיתוח ובאחזקה של שירותים הקשורים לשיבא, במישרין ובעקיפין. נכסי החברההם בחברה המניות בעלי שיבא. בפעילויות לתמיכה ישמשו והכנסותיה עמותת חוג הידידים תל השומר ואנשים פרטיים )שאחד מהם משמש גם

הידידים לחוג מעניקות הבכורה מניות הידידים(. חוג מכוח76%יו"ר ההצבעה בכל אסיפות החברה.

כתב מנהל שיבא למנכ"ל המשרד, פרופ' אבי ישראלי, על2005בינואר ייעוץ בחו"ל. ואולם המשרד, החברה ועל פעילותה במחקרים ובפעולות שהוא הבעלים של המרכז הרפואי וגם רגולטור של מערכת הבריאות כולה,

לא בחן את תקינות אופן ההתאגדות של החברה. נחתם2007, כאמור, אולם רק בנובמבר 1993החברה פועלת מאז .1

בינה ובין בית החולים שיבא הסכם המסדיר את אופן פעילותה הנעשית , לרבות הסדרת השימוש שעושה החברה בשם בית0לטובת בית החולים

החולים או בעובדיו או בידע ובניסיון שלהם לקידום פעולת החברה לטובת בית החולים ועובדיו. בהסכם לא נקבע מנגנון לפיקוח של בית החולים על

החברה, למשל דיווח תקופתי של החברה על פעולותיה. מערך כפיפויות: מנהל שיבא, פרופ' רוטשטיין, משמש מנכ"ל חברת.2

, ומנהל בית החולים השיקומי והאחראי למחקרים0תה"ש מחקרים בע"מיוצא שבשיבא יו"ר הדירקטוריון שלה. נוי, משמש בשיבא, פרופ' שלמה פרופ' רוטשטיין אחראי לפרופ' נוי בעניין המחקרים, ואילו בחברה פרופ'

אמצאות",0 על והגנה רישום מסחור פיתוח, ל"קידום, פעולות למעט .2004שהסדרתן נעשתה בהסכם בשנת

בעניין סוגיית ניגוד העניינים האפשרי בין תפקידיו של פרופ' זאב רוטשטיין ראו0.493", עמ' עבודות מחוץ לתפקיד של מנהלי בתי חוליםאת הפרק "

123משרד הבריאות

רוטשטיין )כמנכ"ל( נתון לפיקוחו של פרופ' נוי )כיו"ר הדירקטוריון(. בנוגע לכלל פעילות חברת תה"ש מחקרים בע"מ יוצא כי על פרופ' רוטשטיין, כמנהל המרכז המשולב שיבא, לקבל דיווחים מפרופ' נוי ומפרופ' רוטשטיין, כלומר ממנו עצמו. כל זאת ללא חובות דיווח למשרד. הדבר פוגע בפיקוח

ובבקרה על החברה.

סיכום והמלצותמרכזים רפואיים כלליים ממשלתיים. בכל מרכז11המשרד מפעיל .1

רפואי, שהוא יחידה כלכלית אחת, יש לפחות שתי ישויות משפטיות - ביתבית החולים לפי ישות פועלת לפי כללים אחרים: החולים והתאגיד. כל כללים הנהוגים בשירות המדינה, בהם תקנון שירות המדינה )התקשי"ר( והוראות תקנות כספים ומשק )התכ"ם(, והתאגיד לפי כללים גמישים יותר. קיום שתי הישויות גורם לבזבוז משאבים ניכר במערכת הבריאות, מחייב

בקרות רבות ופוגע גם בשקיפות.ועדות מיני כל ממליצות העשרים המאה של התשעים שנות מתחילת שתי וכי שירותים, וכספק כיצרן מתפקידו יחדל שהמשרד ממלכתיות הישויות יהפכו לאחת - וזאת באמצעות תאגוד בתי החולים. גם הממשלה קיבלה החלטות רבות בנושא, אולם טרם נעשה דבר. ראוי לקדם את נושא

התאגוד. אחת המטרות החשובות שבהקמת תאגידי הבריאות הייתה קיצור משך.2

לרבות זה, נושא יסדיר ראוי שהמשרד אלקטיביים. לניתוחים ההמתנה זמני את מידע המרכז ויכין מאגר לזמני ההמתנה, מידה קביעת אמות ההמתנה בכל בתי החולים, שיהיה נגיש לקופות החולים. ראוי שהמשרד יקבע תעריפים לניתוחים שישקפו את עלויותיהם, כך שיווצר תמריץ לקיצור משך ההמתנה לניתוחים אלקטיביים באמצעות התאגידים. בכך ייחסך סבל

מהחולים ותימנע החמרה במצבם הרפואי. עובדים רבים בבתי החולים עובדים גם בתאגידים. המשרד עושה בקרה.3

על שכר העובדים, אולם הבקרה אינה מלאה ואינה יעילה. אין שקיפות בשכר העובדים בתאגידים, ואין מידע על השכר הכולל שהם מקבלים מבית- רופאים של הכולל שכרם על מידע אין יחד. גם ומהתאגיד החולים המקבלים את שכרם מהקופה הציבורית. מן הראוי שהממונה על השכר

הוא שיעשה בקרה על שכר העובדים בתאגידים. בשיבא פועלת חברה פרטית, שבה בעת היא גם זרוע ביצועית של גוף.4

ולמשרד המדינה, של ובידע המדינה במשאבי ומשתמשת ממשלתי ראוי שהמשרד פעילותה. על מידע חלקי יש האוצר ולמשרד הבריאות והנהלת שיבא יעמדו על כך שהזיקה בין שיבא ובין החברה תמצא ביטוי גם

במסמכי התאגוד של החברה. רפואי חדש שהוקם למרכז והדרכה ייעוץ שירותי נתנו זו וחברה שיבא או הבריאות אישור ממשרד בלי שקיבלו בגינאה המשוונית שבאפריקה ממשרד האוצר. משרד הבריאות ידע שהפרויקט כבר בעיצומו, אולם לא

ב - תקציר59דוח שנתי 124

ביקש משיבא פרטים מלאים כדי שיבחן את הסוגיה. ראוי שהמשרד יקבעכללים לפעילותם של מרכזים רפואיים בחו"ל.

ליולדות,.5 מלוניות פועלות וסוראסקי שיבא הרפואיים במרכזים ובמחלקות היולדות יש צפיפות. מרכזים רפואיים המבקשים להקים מלוניותובכך להמריץ עלולים לא לשפר את תנאי האשפוז במחלקות היולדות, החולים בית מכיוון שמפעילות המלונית מקבל למלוניות, לעבור יולדות הכנסה נוספת. מן הראוי שהמשרד יקבע נוהל להסדרת הקמתן ופעילותןיהיה רפואי במרכז מלונית להפעלת שתנאי ראוי ליולדות. מלוניות של התקנים פי על במחלקה, וצפיפות אשפוז תנאי של בתקן עמידה

המקובלים לבניית מחלקות אשפוז חדשות ליולדות.

125משרד הבריאות

ההתקשרויות עם האגודה למען שירותי בריאות הציבור

הנותנת.1 עמותה היא הציבור בריאות שירותי למען האגודה היא השנים במשך האגודה(. - )להלן הבריאות בתחום שירותים נוהלה בידי בכירים בהנהלת משרד הבריאות )להלן - גם המשרד(,

.0ובעבר ראה בה המשרד את "זרועו הארוכה" לביצוע פעולות שונות פעילותה העיקרית של האגודה במשך השנים עבור המשרד הייתה בעיקר אספקת כוח אדם למתן שירותים רפואיים ומינהליים לסוגיהםבשנים האחרונות להם תקנים. הוקצו לא המדינה אשר בתקציב האגודה מספקת שירותים של כוח אדם רפואי ופרה-רפואי ושירותיםמשרד ובהם ממשלתיים, משרדים לעוד ומינהליים רפואיים החינוך משרד התמ"ת(, - )להלן והתעסוקה המסחר התעשייה,

והמוסד לביטוח לאומי.כ-2008באוגוסט .2 האגודה העסיקה הביקורת, סיום מועד ,

עובדים בתחומי הבריאות, בהיקפי משרה שונים. כוח האדם2,000 שהעסיקה האגודה עבור המשרד פעל בין השאר לשם מתן שירותי טיפת חלב לתינוקות )חיסונים ובדיקות התפתחות(; להפעלת שירותיבתחום מרפאה שירותי למתן ממשלתיים; חולים בבתי מחשוב בריאות הנפש; לתגבור של עובדים למשרד הראשי וליחידות המשנה )לשכות הבריאות המחוזיות ובתי החולים(; להפעלת מרכזים לטיפול ממושך בתרופות לנפגעי סמים )בעיקר באמצעות אספקת תחליפי

סם, כגון מתדון(; ולהפעלת מסגרות לשיקום נכי נפש. סך כל היקף ההתקשרויות של המשרד עם האגודה הסתכם בכל שנה במאות מיליוני ש"ח. במשך שנים מרבית ההתקשרויות של המשרד"התקשרות של מנימוקים וזאת ממכרז בפטור נעשו עם האגודה ו"ספק יחיד". סך כל היקף ההתקשרויות השנתי של כלל המשך" המשרדים הממשלתיים, כולל משרד הבריאות וכן של גופים ציבוריים

יותר מ-2007נוספים שנעשו גם הם ללא מכרז, היה בשנת 200 מהם - ש"ח מיליון

מיליון ש"ח היקף ההתקשרויות של המשרד עם האגודה. 180כ-

פעולות הביקורתמרס-אוגוסט סדרי2008בחודשים את המדינה מבקר משרד בדק

ההתקשרויות של המשרד וגם של משרדי ממשלה וגופים ממלכתיים אחריםלדוגמה:0 ראו המדינה שנתי ,מבקר "רכישת1992) 42דוח בפרק ,)

. בדוח הוצגו ממצאי בדיקה בדבר תרומה296מערכות דיאגנוסטיקה", עמ' דולר שהופקדה באגודה בלא שלוותה בתיעוד כלשהו בנוגע800,000בסך

לנסיבות קבלתה או לייעודה. התרומה הוצאה לרכישת המערכות על ידי ספקמסוים בלא מכרז ובלי בחינה כמקובל.

ב - תקציר59דוח שנתי 126

עם האגודה, את הנסיבות שהביאו למתן פטור חוזר ונשנה ממכרז ולמעשה גם את התוצאה שנוצרה - מעין בלעדיות של האגודה באספקת שירותי כוחבדק משרד מבקר כן נוספים. ולגופים למשרד רפואיים ושירותים אדם המדינה את הפיקוח של המשרד ושל גופים נוספים על ההתקשרויות עם

. 0האגודה הבדיקה נעשתה במשרד, במשרד האוצר ובמשרד המשפטים - אצל רשם העמותות. בירורים והשלמות נעשו במשרד התמ"ת, במוסד לביטוח לאומי,

בנציבות שירות המדינה )להלן - נש"מ( ובמגן דוד אדום )להלן - מד"א(.

עיקרי הממצאיםהתקשרות רבת שנים בפטור ממכרז עם האגודה - תמונת מצב

)להלן - חוק חובת המכרזים( מטיל1992חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- חובת מכרז רחבה מאוד על משרדי ממשלה ועל גופים ציבוריים כדי לתת לכל אדם הזדמנות להשתתף בו על יסוד תחרות הוגנת ובתנאים של שוויון.

על יסוד עקרונות אלה להלן תמונת המצב שהעלתה הביקורת: במשך שנים רבות האגודה היא ספק יחיד למשרד הבריאות, למשרדים.1

ולמוסד לביטוח לאומי0ממשלתיים נוספים . מדובר בהתקשרויות כספיות0 בסכומים גבוהים מאוד - של מאות מיליוני ש"ח - וללא מכרז.

במקצת ההתקשרויות של משרד התמ"ת והמוסד לביטוח לאומי אף.2לא היה הסכם. דבר זה כשלעצמו אינו תקין.

שבעניין מתן שירותי בריאות מסוימים0לפני כעשור ולאחר שבג"ץ קבע.3 באמצעות גופים חיצוניים יחולו הוראות חוק חובת המכרזים ותקנותיו, נעשופנו האגודה, עם ההתקשרויות המשך ולשם מכן לאחר מכרזים. שני המשרדים לחשב הכללי דאז במשרד האוצר )להלן - החשב הכללי( ודרכו

קיבלו פטור חוזר ונשנה ממכרז.

ההסתדרות - 1083/07 בעניינה של האגודה תלויה ועומדת עתירה לבג"ץ )0 ( העוסקת בהפרטת שירותי הבריאותהרפואית בישראל נ' מדינת ישראל

לתלמידים, ובהעברתם לידי האגודה. משרד מבקר המדינה נמנע אפוא, לעתהזו, מלעסוק בסוגיות הקשורות או החופפות לעתירה התלויה ועומדת.

, באמצעות יחידת סמך, להנפקת2003 לדוגמה - משרד התמ"ת אחראי מ-0היום-יום. בפעולות המתקשים לקשישים זרים עובדים להעסקת היתרים ניתן לקשיש לאחר ביצוע מבחן תלות. קשיש שזכאי לגמלת סיעוד ההיתר נבדק בידי מעריכים של המוסד לביטוח לאומי ללא תשלום; ואילו קשיש שאינו זכאי לגמלת סיעוד מופנה על ידי התמ"ת לבצע את מבחן התלות באגודה -

בתשלום. פעולות אלה ומתן הסמכות לאגודה לבצעם נעשו ללא מכרז. המוסד לביטוח לאומי - טיפול בעררים של מוגבלים בגפיהם על גובה גמלת0

מיוחדים אביזרים ואישור לנכים רכב גודל קביעת הניידות שאושרה להם; לנהיגה; הפעלת מרכז לשירותי אבחון למתמכרים לסמים ולאלכוהול.

נ' משרד 5012/97בג"ץ 0 בע"מ ורווחה סיעוד בריאות שירותי מתן (.1998 )49( 1פ"ד נב)הבריאות,

127משרד הבריאות

כתוצאה מכך קיבלה למעשה האגודה שליטה בלעדית על תחומים רבים של שירותים רפואיים, וכפועל יוצא מכך, עקב פעילותה רבת השנים של האגודה בתחום שירותי הבריאות בפטור ממכרז, התרכז בידיה כוח אדם רפואי ופרה-רפואי רב, וכך התעצם גם כוחה התפעולי-עסקי כספק מעיןמשרדי טענת גם ונשנית חוזרת כך בשל אלה. שירותים של בלעדי

הממשלה כי מדובר בספק יחיד.להמשך.4 עקרונית מתנגד האוצר במשרד הכללי שהחשב אף

ההתקשרות עם האגודה בפטור ממכרז, הניתנים לאגודה, מלבד העלאת חילוקי הדעות בינו ובין המשרד על הכתב, לא הובא הנושא לדיון נוסף,של הגדולים ההיקפים למרות ושרים, מנכ"לים בקרב נדון לא והוא ההתקשרות. בפועל המשיך החשב הכללי לקבל כמעט את כל דרישות

משרד הבריאות אשר לקבלת פטור ממכרז כלשונן.

סדרי עיצוב מכרז במגזר הציבוריב-.1 מכרזים שני מכרז עשה המשרד לעשות החובה וב-1998בשל

. הראשון לצורך מתן שירותי בריאות מסוימים והשני לצורך מתן כל1999 . אולם מאחר ששוק שירותי כוח האדם הרפואי0שירותי הבריאות לציבור

מצומצם מלכתחילה, שומה היה על המשרד לפני יציאה למכרז לנתח אתויעילים שיאפשרו יסוד לימוד השוק לקבוע תנאי סף הוגנים ועל השוק, תחרות, ובכלל זה לשקול מכרזים אזוריים ואף לערוך בחינה של האפשרות לחלוקת השוק בין ספקים שונים כדי לאפשר למשרד לבחור כמה ספקיםמפורסמים ככולם שרובם אלה, עקרונות יסוד על המכרז. בעקבות בספרות מקצועית או בהוראות של ממשלות שונות בעולם, בדק משרד

מבקר המדינה את ההתנהלות של משרד הבריאות. מהבדיקה עלה כי במסמכי שני המכרזים שפורסמו בנוגע לאספקת עובדיםמעדיף שהוא המשרד קבע ופרה-רפואיים, רפואיים מקצועות במגוון

. מכאן,0להתקשר עם קבלן אחד להספקת כל השירות שבו עוסק המכרז שמלכתחילה, ספקים שהיתה להם רק יכולת לאספקה חלקית או אזורית ניגשו מעמדת נחיתות למכרז וייתכן שתנאי זה מנע מראש מכמה ספקים אף להציע את הצעותיהם. כפועל יוצא מכך - ההעדפה של ספק אחד אפשרה לאגודה, לאחר שזכתה במכרז, מעין בלעדיות וכן היא אפשרה לה לאגד מתחת לכנפיה נתח נכבד של כוח האדם הרלוונטי שאינו מועסק בגופים אחרים )כבקופות החולים(. בכך נתן המשרד לאגודה יתרון מהותי

המכרז שנעשה ב-0 נועד לצורך אספקת כוח אדם, ובעיקר רופאים1998 ב- בריאות מסוימים. המכרז שנעשה שירותי לתת כדי נועד1999ואחיות,

לצורך אספקת כוח אדם כדי לתת את כלל שירותי הבריאות לציבור. מדוברמיילדות רוקחים, שיניים, רופאי אחיות, רופאים, ובהם: מקצועות במגוון ופסיכולוגים; המשרד קבע כי אספקתם של כל השירותים וכל סוגי כוח האדם

היא תנאי יסוד להשתתפות במכרז. השאלה "האם ניתן להגיש הצעה עבור אזור מסוים" עלתה בכנס ספקים0

. תשובת המשרד הייתה: "אין אפשרות להגיש הצעה עבור31.5.99שנערך ב- אזור מסוים בלבד. המשרד יעדיף להתקשר עם ספק אחד אבל אנו רשאים

לפצל את השרות ליותר מספק אחד".

ב - תקציר59דוח שנתי 128

על פני אחרים ומנע מעצמו לאחר מכן עריכת עוד מכרז כי השוק כברנשלט בלעדית בידי האגודה ולא נותרו ספקים ראויים להתחרות עמה.

המשרד גם לא שקל להשתמש בכלי מקובל בעולם המערבי - שימור ספקנוסף

(second source.כלי המאפשר קיום תחרות ומונע היווצרות מעין בלעדיות ,) ספקים מספר על מצביעים בו השוק שתנאי מכרז שבכל היא הכוונה מצומצם לא יזכה ספק אחד, שכן הדבר יפגע ביכולת התחרות, אלא השוק יחולק בשיעורים שונים בין יותר מספק אחד, וכך תישמר יכולת התחרות

לעתיד לבוא. מלבד זה, יוער שבמקרה המיוחד דלעיל היה אפשר לשקול התקשרות עם קופות החולים - לשקול לשלב פעולות אלה כחלק מהשירותים שהן נותנותלשקול או חוק לאותו כהרחבה או ממלכתי בריאות ביטוח חוק מכוח

להתקשר עם השלטון המקומי כנותן שירותים. משרד מבקר המדינה מדגיש את העיקרון המשפטי והכלכלי שבחוק.2

חובת המכרזים - כי ניהול השוק ראוי שייעשה בשקיפות ובאמצעות תחרות, שהיא ההליך הכלכלי והמשפטי הראוי, ואם יש כשל שוק, יש לבחון כיצד

הוא אירע וכיצד אפשר למנוע אותו בעתיד.- - בשיתוף משרדי הממשלה על החשב הכללי לעיל, כלקח מהאמור לקבוע הנחיות בדבר ההיערכות למכרז. היערכות זו סביר שתקיף ותחייבונותני בין היתר את לימוד תנאי השוק לרבות איסוף מידע על הספקים השירותים באותו ענף; אם השוק מאופיין במספר ספקים לא רב, יש לבחון חלופות, כגון עריכת מכרז אזורי במקום ארצי או פעולה למען חלוקת נתח

השוק בין כמה ספקים, ללא מתן מעין בלעדיות לספק אחד. שאינו מונופול מעין לקום ועתיד שוק כשל יש זאת בכל אם ולבסוף, מונופול ממשלתי, דבר היוצר או עלול ליצור תלות באותו ספק, שומה אףידי הקמת סוכנות לשקול את הקמתו כמונופול ממשלתי; לדוגמה - על

-0ביצוע ממשלתית Executive Agencyבעולם רבות במדינות כמקובל , המערבי.

הפיקוח על האגודהמיליון180אף שהיקף השירותים שנותנת האגודה למשרד נאמד בכ-.1

ש"ח לשנה, המשרד ביצע במשך השנים ביקורת כוללת אחת בלבד על תפקוד האגודה באמצעות רואה חשבון חיצוני. הממצאים שעלו בביקורת זו העידו כי יש צורך שהמשרד יבקר תכופות את פעילות האגודה, ואולם הוא

לא עשה כן.

יחידה ממשלתית שמקבלת מהמדינה אפשרות לבצע את תפקידה בגמישות0 ניהולית ובתקציב עצמאי תוך כדי עמידה ביעדי תפוקות כמותיים ואיכותיים

קיבלה רשות הפטנטים שבמשרד המשפטים מעמד2006מדידים. לדוגמה: ב-כזה.

129משרד הבריאות

משרד מבקר המדינה הפנה את תשומת לבה של רשות המסים למהות.2החייב עוסק בגדר או מלכ"ר בגדר היא האם - האגודה של עיסוקיה במע"מ, שכן עיקר עיסוקה הוא אספקת כוח אדם ומתן שירותים בתחום

הבריאות והרווחה; ונראה כי אלו פעולות עסקיות החייבות במע"מ.

עובדי המשרד בהנהלת האגודה קובעות בין היתר כי על1988הנחיות היועץ המשפטי לממשלה מ-.1

מקום יש "האם שתשקול כדי עמותות ועדת למנות ממשלתי משרד להשתתפות עובדי משרד בוועד העמותה עמה המשרד משתף פעולה". ואם סברה הוועדה "]כי[ יש מקום שעובד משרד יהיה חבר בוועד העמותה,

תבקש ]ועדת העמותות[ את אישורה של נציבות שירות המדינה". במועד עריכת הביקורת כיהנו שני עובדים של המשרד כיו"ר הוועד שלה וכמזכיר האגודה. אולם באשר לשני עובדים אלה, לא היו בידי המשרד אישורים של נציבות שירות המדינה, אף שהם כיהנו בוועד האגודה שנים

שנים( מינה המשרד את15 )לאחר 2003רבות. עוד עלה כי רק באפריל התפטר יו"ר2008ועדת העמותות שלו. במועד סיכום הביקורת בספטמבר

האגודה מתפקידו כיו"ר, אך הוא נשאר חבר בוועד האגודה. על שני צדדי ההתקשרות של כמה הסכמים שעשה המשרד חתומים.2

עובדי המשרד. בשם המשרד חתם מנכ"ל המשרד או הסמנכ"ל הבכירובשם האגודה חתם עובד משרד וחשב המשרד, ומשאבי אנוש למינהל אחר - מנהל תחום מינהל ומשק המכהן כמזכיר האגודה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה רצוי שעל הסכם של המשרד עם עמותה יחתום

עובד המשרד בשם העמותה.

סיכום והמלצות מהאמור לעיל עולה שבמשך שנים רבות התקשרו המשרד, משרדי ממשלה אחרים והמוסד לביטוח לאומי עם האגודה, לביצוע פעילויות בהיקפים של מאות מיליוני ש"ח תוך כדי העסקת אלפי עובדים, בלי מכרז. בשל כךכוח כוחה התפעולי-עסקי של האגודה כספק בלעדי לאספקת התעצם שוק התפתח ולא ומינהליים, רפואיים מעין רפואיים, במקצועות אדם תחרותי ובו כמה ספקים. במצב זה עלולה להיווצר תלות לא רצויה באגודה

שאינה גוף ממשלתי.כדי מכרזים לעריכת לפעול האוצר ומשרד הבריאות משרד על ככלל, לעודד תחרות, כדי למקסם את התועלת הכלכלית שבשיטה זו וכדי למנוע מצב שהשירות יינתן בידי ספק יחיד. לפיכך מומלץ לשקול שימוש באפיקים נוספים מלבד אלו המוכרים, כגון לכלול בתנאי המכרז את חלוקת השוק

( ( והגברת השימוש במכרזיםsecond sourceבין כמה ספקים, ספק נוסף אזוריים ולא ארציים כדי שנתח השוק יתחלק בין כמה ספקים ולא תהיה

תלות בספק בלעדי.

ב - תקציר59דוח שנתי 130

שאינו מונופול מעין לקום ועתיד שוק כשל יש זאת בכל אם ולבסוף, מונופול ממשלתי, דבר היוצר או עלול ליצור תלות באותו ספק, שומה אףידי הקמת סוכנות לשקול את הקמתו כמונופול ממשלתי; לדוגמה - על

ממשלתית -0ביצוע Executive Agencyבעולם רבות במדינות כמקובל , המערבי.

. 8 ראו הערה 0

ב - תקציר59דוח שנתי 132

עבודות מחוץ לתפקיד של מנהלי בתיחולים

משרד הבריאות מפעיל תשעה בתי חולים ממשלתיים ושני בתי חוליםחולים0עירוניים-ממשלתיים בית מנהל שירותי אשפוז כללי. למתן

בשירות ומורכב חשוב תפקיד ממלא עירוני-ממשלתי או ממשלתי המדינה או העירייה, ולו משימות ותחומי אחריות רבים, בהם קביעת מדיניות וסטנדרדים רפואיים ובקרה על מימושם, אחריות לתפעול

התקציבי הכולל של בית החולים ועוד. מטעם תפקיד הממלא המדינה "עובד התקשי"ר, הוראות פי על כל את להקדיש חייב המדינה מאוצר שכרו את ומקבל המדינה תשומת לבו למילוי התפקיד שנתמנה לו"; עיקרון זה חל על אחתחולים בתי מנהלי ובהם הבכירים המדינה עובדי על וכמה כמה ממשלתיים ועירוניים-ממשלתיים. עם זאת, התקשי"ר מאפשר לעובדיבכפוף בשירות תפקידם למסגרת בעבודות שמחוץ לעסוק מדינה העבודה שעות מספר הגבלת ובהם - שונים ולסייגים להגבלות והגבלת ההשתכרות ממנה - ובתנאי שעבודות אלה אינן יוצרות או עלולות ליצור ניגוד עניינים עם עבודתו של העובד בשירות. כלליםהעיריות לרבות עובדי על חלים דומים, למעט הגבלת השתכרות,

עובדים ומנהלים של בתי חולים עירוניים-ממשלתיים.

פעולות הביקורתמאי אוקטובר 2007בחודשים - המדינה,2008 מבקר משרד בדק

לסירוגין, את נושא העבודה הפרטית של מנהלי בתי החולים הממשלתייםהיקף העבודה הנושאים האלה: נבדקו בביקורת והעירוניים-ממשלתיים. הפרטית לרבות העמידה במכסות של שעות העבודה הפרטית ושל היקףאגב עניינים לניגוד חשש למניעת הננקטת הבקרה ממנה; ההשתכרות ביצוע העבודה הפרטית; הדיווח על העבודות הפרטיות בבקשות לקבלתשירות בנציבות הבריאות, במשרד נעשתה הביקורת לביצוען. היתרים

המדינה )להלן - הנציבות( ובעיריית תל אביב-יפו )להלן - העירייה(.

עיקרי הממצאיםהדיווח על העבודות הפרטיות

2004-2008מהנתונים שאסף משרד מבקר המדינה עולה כי בשנים .1עסקו לא והעירוניים-ממשלתיים הממשלתיים החולים בתי מנהלי רוב

בית חולים מכונה גם "מרכז רפואי".0

133משרד הבריאות

בעבודות פרטיות או עסקו בהן בהיקף מוגבל ובעיקר בתחום ההוראה -מתן הרצאות בבתי ספר לרפואה.

פרופ' זאב רוטשטיין, מנהל המרכז הרפואי ע"ש שיבא, תל-השומר )להלן - עבודות מחוץ לתפקיד. 11המרכז הרפואי שיבא( עסק בו זמנית ב-

פרופ' גבי ברבש, מנהל המרכז הרפואי תל-אביב ע"ש סוראסקי, ת"א-יפוב- בו-זמנית עסק תל-אביב( הרפואי המרכז - מחוץ7)להלן עבודות

לתפקיד. לפי הוראות התקשי"ר, החלות על עובדי המרכז הרפואי שיבא, אין.2

עובד המדינה רשאי לעסוק בכל עבודה פרטית אלא אם כן קיבל היתר לכך, בכפוף להגבלות ולסייגים שונים - ובהם הגבלת מספר שעות העבודה והגבלת ההשתכרות ממנה. כללים דומים שקבע העירייה, למעט הגבלת

השתכרות, חלים גם על עובדי המרכז הרפואי תל-אביב. לא ביקש פרופ' רוטשטיין2003-2007מהבדיקה עולה כי בשנים )א(

היתר לעבודה פרטית לגבי ארבעה מקומות עבודה. בבדיקת הבקשות שהגיש פרופ' ברבש לקבלת היתר לעבודה פרטית)ב(

הוראה לעבודת בקשה ולנציבות לעירייה הגיש לא הוא כי נמצא פרטית" "פרקטיקה במסגרת לעבודה ובקשה תל-אביב באוניברסיטת שלה, בדירקטוריון כחבר כהונתו על )נוסף מסוימת בחברה כיועץ

שלביצועה קיבל היתר לעבודה פרטית(.

עמידה במכסת ההשתכרות על פי הוראות התקשי"ר, לא יינתן היתר לעבודה פרטית אם העובד "עשוי

ממשכורתו50%( 1להשתכר בה למעלה מהגבוה מבין שני אלה: ) הכוללת )0החודשית עבודתו; במקום הממוצע2 מהשכר מחצית )

במשק". היתר לקבלת הבקשות טופסי גבי על רוטשטיין פרופ' של דיווחיו לפי ולנציבות, הכנסותיו מעבודותיו לעבודה פרטית שהגיש למשרד הבריאות הפרטיות עמדו במגבלות ההשתכרות שקבע התקשי"ר. לעומת זאת, לפי נתונים שהעלתה הביקורת, הכנסותיו של פרופ' רוטשטיין מכל עבודותיו

חרגו חריגה מהותית של עשרות2000-2006הפרטיות בכל אחת מהשנים אחוזים מהמותר לפי הוראות התקשי"ר.

עמידה במכסת שעות העבודה הפרטיתלעבודותיו.1 לייחד התחייבויות עליו קיבל רוטשטיין פרופ' כי נמצא

שעות עבודה בשבוע, שהן כ-33הפרטיות לפחות ממכסת שעות73%

בבירורים שעשה משרד מבקר המדינה במשרד הבריאות ובנציבות עלה כי0 במונח "השכר הכולל" הכוונה לנתון "ברוטו שוטף" הרשום בתלוש המשכורת

של עובד המדינה.

ב - תקציר59דוח שנתי 134

מהמכסה שנקבעה בתקשי"ר. פרופ'48%העבודה התקנית - חריגה של רוטשטיין דיווח בבקשותיו למשרד הבריאות ולנציבות על מספר קטן יותר

של שעות. פרופ' ברבש לא דיווח על עבודה פרטית בהוראה באוניברסיטת תל.2

בעבודות בפועל שהשקיע הכולל השעות מספר מהו ידוע ולא אביב הפרטיות.

כהונה בהנהלת חברות פרטיות ללא דיווח את.1 והנציבות הבריאות משרד לידיעת הביא לא רוטשטיין פרופ'

פעילותו להקמת חברה פרטית "מכון גרטנר לחקר מדיניות האפידמיולוגיהואת הציבור לתועלת הן שמטרותיה פרטית חברה בע"מ", והבריאות

כהונתו כדירקטור בה וכמחזיק מניותיה, וממילא לא ביקש היתר לכך. ושל.2 אישורן של העירייה ברבש קיבל את פרופ' פי המסמכים, על

מסמכים נמצאו לא אולם חברות. בארבע פרטית לעבודה הנציבות אלה חברות מבין שתיים כי ולנציבות לעירייה דיווח הוא כי המעידים מוסדות של בשימוש הנמצאים מגוונים, רפואי וציוד מכשירים מפתחות מפרופ' בנדון הסברים התקבלו כי הסבירו והנציבות העירייה רפואיים. לא וגם הנציבות כי העירייה אולם משרד מבקר המדינה מעיר ברבש. המציאו למשרד מבקר המדינה מסמכים בנוגע להסברים שקיבלו מפרופ' ברבש לגבי מקומות העבודה הפרטיים האמורים או בנוגע לבדיקות שעשובין עבודתו של פרופ' ברבש ניגוד עניינים לצורך שלילת האפשרות של

כמנהל המרכז הרפואי תל-אביב ובין עבודותיו בחברות אלו.

פעולות גורמי האסדרה והפיקוחובראשם משרד הבריאות לא עמדו על הצורך גורמי האסדרה והפיקוח בתי מנהלי של לתפקיד מחוץ לעבודות ההיתרים היקף את להגביל החולים. לדעת משרד מבקר המדינה עליהם גם לתת את הדעת לעובדה ששני בתי החולים פועלים על פי כללים שונים זה מזה ולשקול קביעתם שלשעות היקף בסוגיית והן ההשתכרות היקף בסוגיית הן אחידים כללים

העבודה הפרטית המותרות ולדאוג לאכיפתם הלכה למעשה.

סיכום והמלצותדופי זו כדי להטיל כי אין בממצאי בדיקה משרד מבקר המדינה מעיר, את לנהל ובהצלחתם רוטשטיין ופרופ' ברבש פרופ' של בכישוריהם המרכזים הרפואיים שבראשם הם עומדים. עם זאת, נוכח מורכבות תפקידו של מנהל מרכז רפואי, ונוכח הדרישה הנורמטיבית שעיקר זמנו ייוחד למילוישל הניכר ההיקף אם השאלה עולה הרפואי, המרכז כמנהל תפקידו עבודות פרטיות אכן מותיר די זמן למלא כהלכה את תפקיד מנהל בית

135משרד הבריאות

היתרי ריבוי לבחון את ההשלכות הציבוריות של יש ועוד, זאת החולים. העבודה הפרטית ואת השפעת הדבר על תדמית השירות הציבורי.

לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות והנציבות להשלים את , בנושא עבודה פרטית של2002-2003עבודת המטה שבה התחילו בשנים

מנהלי בתי החולים. במסגרת עבודת המטה עליהם לבחון בין היתר אם היקף העבודה הפרטית והפרקטיקה הפרטית המותר לרופא שהוא עובד מדינה, כפי שנקבע בתקשי"ר, מתאים גם לנושא משרה בכירה של מנהל בית חולים ממשלתי. כמו כן, עליהם לבחון אם ראוי שמנהל בית חוליםגוון עסקי-מסחרי-פרטי, אפילו אם אינם נוספים, בעלי יעסוק בעיסוקים מעוררים חשש לניגוד עניינים. עוד מן הראוי לתת את הדעת לגיבוש כלליםאחידים שיחולו על מנהלי בתי חולים ציבוריים - עירוניים וממשלתיים כאחד.

137משרד הבריאות

הקצאת מכשירי שיקום וניידות לנכים )להלן - החוק(,1994על פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-

כל תושב זכאי לשירותי בריאות על פי "סל שירותי בריאות" כמפורטמשרד בין מפוצלת השירותים סל למתן האחריות כיום בחוק. הבריאות )להלן - המשרד( ובין קופות החולים. בין היתר, הוטלה עלוניידות ולמימונם של מכשירי שיקום המשרד האחריות לאספקתם לנכים מלידה ולתושבים שנעשו נכים עקב מחלות. למכשירים אלו תרומה מכרעת לאיכות חייו של הנכה ולעצמאותו, והם משפיעים גם

על תוחלת חייו. המחוזיות2007בשנת הבריאות לשכות המשרד באמצעות טיפל

הנפתיות והלשכות הארץ(17) ברחבי אתרים בכ-0 מכשירי29,000 לאספקת פניות

שיקום וניידות: היחידה הארצית למכשירי שיקום שבמשרד )להלן -טיפלה הארצית( היחידה

כ-18,000בכ- וסיפקה פניות או13,000 וניידות שיקום מכשירי נתנה החזר כספי עבור רכישתם; לשכות הבריאות טיפלו באספקתם

מכשירי שיקום באמצעות המכון על שם דיויד לואיס11,250של כ-לואיס מכון - )להלן השומר בשנת 0שבתל הוצאות2007(. היו

מיליון35.3 מיליון ש"ח: כ-68.7המשרד על מכשירי שיקום וניידות מיליון ש"ח הועברו למכון33.4ש"ח הועברו ליחידה הארצית, וכ-

לואיס.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את תהליך קבלת2008בחודשים מרס-אוגוסט

שיקום מכשירי של ההקצאה לשיטת באשר המטה ועבודת ההחלטות לנכים. נבדקו סוגיות אחדות בתחום סדרי ההקצאה של מכשירי וניידות השיקום והניידות ובכלל זה טיפול המשרד בהקצאתם לנכים; איכות המידע שאוספים הגופים הנוגעים בדבר לגבי מספר הנכים וסוג נכותם והשפעתו על תכנון הצרכים; סדרי קביעת התקציב והתכנון ארוך הטווח בתחום זה;לואיס מכון ובכללם זה בתחום חיצוניים גופים עם המשרד התקשרות וועדות החריגים הפועלות ועדות הערר ופיקוח המשרד עליהם; פעילות במשרד. הבדיקה נעשתה במשרד, בקופות החולים, באגף השיקום של

משרד הביטחון, במשרד האוצר ובמכון לואיס. למשרד הבריאות שבע לשכות בריאות מחוזיות ועשר לשכות נפתיות הפזורות0

בארץ, ותפקידן, בין השאר, הוא לטפל בבקשות נכים להשתתפות במימוןמכשירי שיקום וניידות.

בסיועו של1974 מכון לואיס הוקם כחברה לתועלת הציבור וכמלכ"ר בשנת 0 משמש המכון בעבור המשרד ספק1983מר דיויד לואיס מאנגליה. מאז שנת

חיצוני של שירותים בתחומי הארגון, ההדרכה, הפיקוח, המעקב והביצוע בכל הנוגע לטיפול המשרד באספקת מכשירים, נעליים רפואיות מיוחדות ותותבות

לקטועי גפיים ולנכים שנכותם קבועה.

ב - תקציר59דוח שנתי 138

עיקרי הממצאיםמצב הקייםהליקויים העיקריים ב

1.: ם י ל ו ח ה ת ו פ ו לק ד ר מש ה ן י ב ת ו י ר ח הא ל ו צ י כיום פגם מספק כמה ובפועל וניידות משתתף המשרד במימון מכשירי שיקום שלהם הצורך ובאפיון הנכים בבדיקת עוסקות החולים קופות מהם. קבלת לשם לפנייה אחת כתובת אין לנכה והניידות. השיקום במכשירי הנכה: לשיקום כוללת אין אחריות ולקופת החולים כולל, שירות רפואי הנכה מקבל מקופת החולים את הטיפול הרפואי במחלותיו, את ההמלצה

לשם התאמת מכשיר שיקום0למכשיר ואת טופס ההתחייבות לבדיקת רופא כמו תותבת או מכשיר הליכה, ואילו התאמת המכשיר ואספקתו מבוצעותיעילות בשל פעילות גורם לחוסר זה בידי המשרד. נוסף על כך, פיצול אין החולים כשלקופות השירותים ספקי בין ולמתח כפולות בתשתיות

אחריות תקציבית אבל יש סמכות מקצועית להנחות את ספק השירותים.2.: מת צ מ ו צ מ ת י פ ר ג ו א ג ה ס י ר 17המשרד מעניק שירות ב- פ

אתרים בלבד ברחבי הארץ, ואילו לקופות החולים פריסה ארצית רחבהומוקדי שירות שיכולים לטפל בהקצאת מכשירי שיקום יותר של סניפים

וניידות לנכים.3.: ב י צ ק ת ה ן ו כ ד ע ל ש ן ו נ ג נ מ ר ד ע שלא כמו התקציב הי

, המתעדכן על פי מנגנון0לשירותי הבריאות הכלולים בתוספת השנייה לחוקלשינויים הבריאות, יוקר מדד לעליית היתר, בין שמותאם, רציף עדכון הטכנולוגיים ולגידול הדמוגרפי, התקציב למכשירי השיקום אינו מתעדכן על פי מנגנון שכזה, ועדכונו מותנה בהליכים מינהלתיים הנעשים על פי חוק יסודות התקציב. לפיכך כאשר תקציב המשרד המיועד להשתתפות במימון מכשירי שיקום וניידות נגמר לפני תום השנה, נכים אינם מקבלים מכשיריםעלול העיכוב תוספת תקציב. עד שמתקבלת או השנה אותה סוף עד בתקופת ימי אשפוז הנובע מעלות כספי לנזק ולגרום בשיקומם לפגוע

ההמתנה למכשיר והוא יוצר גם סבך ניהולי וסבל אנושי.4.: ה ר חי ב ש פ קופת חו את לבחור מבוטח לכל מאפשר החוק

והניידות החולים שתספק לו שירות, אולם בכל הנוגע למכשירי השיקום הנכה אינו יכול לבחור את ספק השירות.

ם:.5 י ת ו ר י ש ק ספ ו ר ו ט ל ו ג ר כ ד ר ש מ תפיסות ה פי על הרווחות בעולם המערבי, המשרד הממשלתי הוא רגולטור, מפקח, קובעאמורים ייעודיים מקצועיים גורמים ואילו ביצועה, על ומפקח מדיניות

בדיקת רופא מורשה לקביעת הצורך במכשור, הכנת מפרט למכשור ובדיקת0החולים בתי של החוץ במרפאות נעשות לנכה המכשור של התאמתו יהיה כי רופא מורשה היתר, בין נקבע, לואיס מכון הציבוריים. בנוהל של שרכש אורתופדי/נוירולוגי, בשיקום ו/או באורתופדיה מומחה בכיר, "רופא ניסיון מעשי ועוסק בפועל בשיקום והתאמת תותבות ומכשירים לנכים קטועי

גפיים". שירותי בריאות שאותם קופות החולים מחויבות לספק למבוטחים.0

139משרד הבריאות

דנן משמש להוציא את המדיניות לפועל, דהיינו להיות ספקים. במקרה המשרד גם קבלן ביצוע, ובין השאר, מנהל מחסן למכשירי הניידות ולחלקי החילוף, עוסק ברכש ובניהול מלאי ומפעיל מערך תיקונים. פעילויות אלההמשרד ששכר חיצוני יועץ ואכן, כרגולטור. בתפקודו לפגוע עלולות לבחינת נושא האספקה של מכשירי שיקום וניידות קבע, בין היתר, כי ישוכי לנכים, וניידות שיקום מכשירי של האספקה בהליכי ניכרים ליקויים יעילה על אופן השימוש במשאבים שהוא מקצה ואין למשרד אין בקרה

תמריץ לייעול פעילותם של היחידה הארצית ומכון לואיס.6. : ם י כ נ ב ל ו פ י ט ל ת ל ל ו כ ה י י א ר ר ד ע ,הי ר ו מ א כ

ם י כ נ ב ל פ ט מ ד ר ש מ מלידה ובתושבים שנעשו נכים עקב מחלות;ה משרד הביטחון מטפל בנכי מערכת הביטחון והמשטרה; חברות הביטוח

דרכים בתאונות שנפגעו בנכים הטיפול את הלאומי0מממנות הביטוח ; בנכים מטפלות החולים וקופות איבה; בפעולות שנפגעו בנכים מטפל

שנפגעו בתאונות עבודה.

חלופות להסדרה של נושא מכשירי השיקוםת ו פ ו ק ל ם ו ק י ש ה י ר י ש כ מ א ש ו נ ל ת ו י חר א ה ת ר ב הע

ם י ל ו ח הב- נתניהו1990כבר ועדת הציגה האחריות0 פיצול של חסרונותיו את

לאספקת שירותי בריאות בין קופות החולים למשרד הבריאות והמליצה כי קופות החולים יישאו באחריות לאספקת כלל שירותי הבריאות ובכלל זה האחריות לנושא מכשירי השיקום והניידות. ביטוי לאימוץ תפיסה עקרונית זו

על פי הנוסח.1994אפשר שניתן למצוא בנוסח החוק שנחקק בשנת קופות לידי השירותים סל לכל האחריות העברת החוק, של המקורי

אולםהחולים הייתה אמורה להיעשות בתוך שלוש שנים מיום החלת החוק. נקבע במפורש כי שירותי הבריאות האמורים1996בתיקון לחוק משנת

ימשיכו להינתן על ידי משרד הבריאות0שפורטו בתוספת השלישית . בכך זו. באוגוסט , לקראת2003הבהיר המחוקק כי אין הוא מאמץ תפיסה

, נחתם הסכם בין משרד2004גיבוש חוק ההסדרים במשק המדינה לשנת הבריאות ובין משרד האוצר ובו צוין כי המשרד יקדם עבודת מטה לקראת העברת הטיפול לאספקת מכשירי שיקום מסוימים לקופות החולים בשנת

2004.

תושבים שנפגעו בתאונות דרכים עד שנת 0 זכאים להשתתפות משרד1976 הבריאות במימון אביזרי שיקום וניידות.

ביוני 0 לבדיקת1988 ממלכתית ועדת חקירה להקים החליטה הממשלה תפקודה ויעילותה של מערכת הבריאות בישראל. יו"ר הוועדה הייתה שופטת בית המשפט העליון שושנה נתניהו. דוח הוועדה הוגש לשר הבריאות בשנת

1990. שירותי בריאות כמו שירותי בריאות הנפש, שירותי הרפואה המונעת, אשפוז0

חולים סיעודיים ותשושי נפש ואספקת מכשירי שיקום וניידות - כל אלו עוגנו בתוספת השלישית לחוק, והאחריות לאספקתם ולהשתתפות במימונם הוטלה

על המשרד.

ב - תקציר59דוח שנתי 140

מ- לאחר ההסכם, גם כי ועד 2004הועלה בו,2007 לאמור ובניגוד , המשרד לא עשה עבודת מטה לקראת העברת האחריות לקופות החולים

קיבל המשרד מיועץ חיצוני דוח שבו נבחנה החלופה2007כפי שסוכם. ב- של הסדרת הנושא באמצעות קופות החולים לצד חלופות אחרות. ואולם גם אז המשרד לא הנחה את היועץ לנתח את החלופה של אספקת מכשיריאת לבדוק זה ובכלל החולים קופות באמצעות והניידות השיקום המשמעויות הכלכליות שלה ואת תוספת התקציב הנדרשת, אם אכן היא נדרשת. כמו כן נמצא כי המשרד לא שיתף את קופות החולים בעבודת

המטה בעניין זה.חלופת לבחינת נמרצות פעל לא המשרד כי עולה לעיל האמור מן להסדרת ראויה היא כי שנקבע החולים, קופות באמצעות ההסדרה

, הוא טרם הסדיר תחום2008התחום, וכי במועד סיום הביקורת, אוגוסט זה באמצעות קופות החולים או באמצעות חלופה אחרת.

ת ו פ ס ו נ ת ו פ ו ל ח ת נ י ח בהאביזרים2007בדצמבר מרב את יספק זכיין כי המשרד החליט

שמספקים המשרד ומכון לואיס, וכי המשרד יעסוק בפיקוח על הספק כדישנקבעו. הסטנדרטים פי על השירות את מקבלים הזכאים כי לוודא המשרד בחר בחלופה זו ללא בחינת חלופות נוספות ובחינת אומדני עלויות.

ה ד ע ו ל ש ת ו צ ל מ ה ם ו ש י י - י א הקים המשרד ועדה לבחינת אמות המידה לאישור2006בספטמבר

וניידות ולהטמעתן בנוהלי המשרד. הוועדה גיבשה אמותמכשירי שיקום מידה לאישור מכשירי שיקום וניידות מסוימים, אולם במועד סיום הביקורת,וכשמונה חודשים לאחר הגשת ההמלצות, כשנתיים לאחר מינוי הוועדה

טרם דנה הנהלת המשרד בעניין זה, וממילא לא יושמו ההמלצות.

ד ר ש מ ב ם י כ נ ל ת ו ד י י נ ו ם ו ק י ש י ר י ש כ מ ת א צ הק י ר ד סת ו א י ר הב

1. : ת ו א כ ז ת ק י ד נכה המתקשה לממן את חלקו ברכישת המכשירביכול לבקש מהמשרד סיוע במימון המכשיר. לשכת שמספק מכון לואיס הבריאות המחוזית בודקת את בקשות הנכים לפטור מהשתתפות עצמית או להקלה על סמך הכנסותיהם. הועלה כי נוסף על הבדיקה של המשרדובכללם גביית מסים, הגופים הממונים על ידי על דומה בדיקה נעשית הביטוח הלאומי, שמקיימים מבחני הכנסה למטרותיהם ויש להם מידע אמין

על מצבו הכלכלי של הנכה.י.2 ר י ש מכ ת א צ ק ה ל ע ג ו נ ב ת ו ז ו ח מ ה ן י ב ם י ר ע פ

: ם ו ק י -2006משרד מבקר המדינה ניתח את נתוני המשרד לשנים שבנושא הקצאת מכשירי שיקום וניידות והעלה כי יש פערים גדולים2007

141משרד הבריאות

בין המחוזות בכל הנוגע לשיעורי המכשירים שסופקו ביחס למספר תושבי המחוז ולמספר המכשירים שסופקו לכל נכה במחוז. פערים אלה עשויים לנבוע מפגמים באיכות השירות ובזמינותו ומהיעדר מודעות של התושבים

לשירות. ל.3 ו ה י נ י ר ד נמצאו ליקויים בסדרי ניהול המלאי ובהפעלת מחסן: ס

האביזרים שבאמצעותו נותן המשרד שירות לנכים, וכן נמצא שעובדי לשכות הבריאות המחוזיות אישרו לממן מתקציב מכשירי השיקום והניידות טיפולים

שהתקציב אינו מיועד להם. ם.4 י ג י ר ח ת ו ד ע ביחידה הארצית פועלות ועדות חריגים. נמצא כי: ו

קיבלו עצמם החלטות שהם על בערעורים דנים הוועדות מחברי חלק בלשכות הבריאות, ויש חשש שבכך נמנעת בחינה ביקורתית של ההחלטות

הללו.

ס י א ו ל ן ו מכ ת ו ל י ע פ ל ע ד ר מש ה ל ש ה ר ק הב מכון לואיס מתווך ומתאם בין רופאים, נכים ובתי מלאכה לייצור מכשירי שיקום, ומעביר את התשלום בעבור המכשירים ממשרד הבריאות לספקים. ההתקשרות עם מכון לואיס פטורה ממכרז, והדבר מחייב תפקוד תקין של

לא הקפיד2002-2007המכון ובקרה על פעולותיו. אף על פי כן בשנים המשרד לבדוק את תפקוד המכון: הוא לא ביצע בקרה תקציבית מספקתכמו לנכים, המכשירים אספקת בתחום המכון פעולות על פיקח ולא יצרנים ברשימת ספקי המכון, הסמכת רופאים מורשים, תהליכי הכללת תהליכי מחיקת יצרנים מרשימת ספקי המכון ופעילות ועדת החריגים של

המכון.

ם ו צ מ לצ ת ע נ ו מ ה ה א ו פ ר ה ם ו ח ת ב ד ר מש ה ת ו ל י ע פת ו ד י י נ ו ם ו ק י ש י ר י ש כ מ ב ך ר ו הצ

שניים מהגורמים העיקריים לנכות נרכשת הם שבץ מוחי ורגל סוכרתית, הנובעת מסיבוכים של מחלת הסוכרת. פעילות מניעה יזומה עשויה לצמצם

הנובעות ממחלת הסוכרת ואת הפגיעות התפקודיות0את קטיעות הרגליים הנובעות משבץ מוחי. לפיכך ראוי היה שהמשרד יפתח תכנית פעולה כוללת להגברת המודעות לבעיות הנובעות ממחלות אלו בקרב החולים והעוסקים ברפואה הראשונית ויבחן את האפקטיביות שלה מעת לעת. אולם המשרד

לא גיבש תכנית פעולה כוללת למטרה זו.

בשנת 0 כ-2007 בוצעו כתוצאה1,300 תחתונות גפיים קטיעת ניתוחי מתאונות ומחלות שונות ובהן מחלת הסוכרת.

ב - תקציר59דוח שנתי 142

י ר י ש מכ ם ו ח ת ב ם י י ת ו ב ד נ ת ה ם י נ ו ג ר א ת ו ב ר ו מעת ו ד י י נ ה ו ם ו ק י הש

בארץ פועלים כמה ארגונים התנדבותיים המסייעים לחולים במצבים שונים.ואינם וניידות למי שזקוקים להם ארגונים אלה מספקים מכשירי שיקום למי שממתינים לקבלת המכשירים או הבריאות לקבלם ממשרד זכאים מהמשרד. אף על פי שארגונים אלה מספקים שירותים חשובים בהיקף נרחב המשרד אינו מעורב בפעילויותיהם ואין בידיו נתונים על אופיין ועל

היקפן.

סיכום והמלצותקופות בין לנכים וניידות שיקום מכשירי באספקת הטיפול מפוצל כיום החולים למשרד, והמשרד הוא נותן השירות העיקרי בתחום זה. לשם כך הוא מפעיל, בין היתר, מערך טיפול ואספקה ומחסן שירות תיקונים. כל זאת אף שתפקידו הוא לפקח ולקבוע מדיניות ולא לתת שירותים. בשנת

סיכם המשרד עם משרד האוצר כי יעשה עבודת מטה ובמסגרתה2003 תיבחן העברת הטיפול בתחום זה לקופות החולים, אך הוא לא השלים

אותה. על המשרד להשלים את עבודת המטה בעניין העברת האחריות לקופות החולים ולשתפן בה. אם המשרד יבקש להמשיך לבחון חלופות שהועלו, עליומקום יש בהקדם. בעניין ולהכריע החלופות בין להשוואה דרך לקבוע שהמשרד יבחן לרכז את הטיפול בכל קבוצות הנכים, אשר מטופלות כיום

בידי משרדים וגופים ממשלתיים רבים.לחוק, השנייה בתוספת הכלולים הבריאות לשירותי התקציב כמו שלא התקציב למכשירי השיקום אינו מתעדכן על פי מנגנון המביא בחשבון, ביןואת הבריאות יוקר מדד עליית את הטכנולוגיים, השיפורים את היתר, הגידול הדמוגרפי, ולכן לעתים נגמר התקציב לפני תום השנה ומתעכבת

אספקת מכשירים לנכים. לדעת משרד מבקר המדינה, על יסוד עקרון השוויון ועקרון השיפור הרציף של השירות, על משרד הבריאות ומשרד האוצר לגבש שיטה שתבטיח עדכוןהצרכים פי על וניידות שיקום למכשירי המיועד התקציב של שוטף הדמוגרפיים, האפידמיולוגיים ועל פי השיפורים הטכנולוגיים, בדומה לשיטת

עדכון התקציב לסל השירותים שבאחריות קופות החולים.

143משרד הבריאות

הקמת מערכת מידע לניהול האשפוזהסיעודי

משרד הבריאות )להלן - המשרד( אחראי לספק ולממן אשפוז סיעודי לקשישים סיעודיים ותשושי נפש, לפי קריטריונים מוגדרים ובמסגרתובני והקשישים האשפוז, את מממן המשרד נתון. תקציב משפחותיהם )בני הזוג והילדים( משתתפים בעלות האשפוז בהתאםהאחראי הגוף מראש. שנקבעו ולקריטריונים הכספית ליכולתם

קודמת בביקורת לגריאטריה. האגף הוא במשרד הועלו0לנושא ליקויים בניהול המידע המשמש את האגף לגריאטריה ואת לשכות

הבריאות לשם טיפול באוכלוסייה שבאחריותם.

פעולות הביקורתמאי-ספטמבר תהליך2008בחודשים את המדינה מבקר משרד בדק

- הפרויקט, )להלן לניהול האשפוז הסיעודי מידע ההקמה של מערכת (. הביקורת נעשתה במשרד הבריאות: באגף0המערכת או מערכת אג"ם

לשירותי מידע ולמחשוב )להלן - אגף המחשוב(; באגף לגריאטריה; באגףנערכו באגף בדיקות השלמה ובאגף החשבות. ותקצוב לתכנון, תמחור

החשב הכללי )להלן - החשכ"ל( במשרד האוצר.

עיקרי הממצאיםו.1 ב ו צ ק ת ו ט ק י ו ר הפ ל ו ה י אף שההחלטה להקים מערכת :נ

ב- התקבלה הסיעודי האשפוז לניהול חדשה פיתוח1998מידע החל , בשנת רק להקים2004המערכת ההחלטה יותר. מאוחר שנים שש ,

בסיס תכנת אומדן0SAPמערכת על חלופות, ניתוח על לא התבססה לפיתוח מההצעות אחת כל של והחסרונות היתרונות ופירוט עלויות

.0המערכות, כפי שנדרש לפי נוהל מפת"ח

המדינה, 0 מבקר שנתי )ב48 דוח הגריאטרי1998 "המערך בפרק ,) .182במדינה", עמ'

אג"ם - אגף גריאטרי ממוחשב.0 , המייצרת תכנות לניהול משאבי הארגוןSAP תכנה מתוצרת החברה הגרמנית 0

(ERP - Enterprise Resource Planingייעודיים למגזרי משק ( וכן פתרונות תכנה שונים כגון תעשיות האנרגיה, הכימיה ומגזר הבריאות.

נוהל מסגרת שקבע החשכ"ל 0 - ותחזוקה( פיתוח )מסגרת נוהל מפת"ח לפיתוח ולתחזוקה של מערכות ממוחשבות במשרדי הממשלה. הנוהל מפרט מהם השלבים בחיי המערכת הממוחשבת ומהם התוצרים הנדרשים בכל אחד מהשלבים. הנוהל נקבע על פי החלטת ועדת השרים לכלכלה מאוקטובר

, שקיבלה תוקף של החלטת ממשלה, ועל פי הוראות התכ"ם, והוא1991 נוהל מחייב במשרדי הממשלה.

ב - תקציר59דוח שנתי 144

תהליך ההקמה של הפרויקט לא התנהל על פי נוהל מפת"ח: לא הוכנושנת עד המערכת. תכולת פורטה ולא ואפיון, ייזום לא2008מסמכי

היו הערכות ועדת היגוי לפרויקט. הערכות העלות של המערכת מונתה חסר, ונדרשו תקציבים נוספים במהלך פיתוח המערכת והטמעתה ביחידות

, עת הופעלה המערכת, הסתכמה עלות כוח2005המשרד. עד סוף שנת להפעלתה הדרושים הנתונים בהסבת בפיתוחה, שהושקעה האדם

מיליון ש"ח. העלות הכוללת של5.8ובהכשרת המשתמשים להפעלתה בכ- הקמת המערכת, הפעלתה השוטפת והשינויים שהוכנסו בה הסתכמה עד

מיליון ש"ח.14 בכ-2008ספטמבר תקנות למערכת אג"ם,2008 עד 2005המשרד לא תכנן בתקציב לשנים

ומימן חלק מעלות הקמת המערכת והטמעתה מתקנות תקציב המיועדותלקניית שירותי אשפוז ושירות לחולים כרוניים.

2. : ת כ ר מע ה ח ו ת י פ ל ת ו ר ש ק ת ה השעהה הוראת פי על יועצי , תיעשה התקשרות בפועל עםSAPהמנחה לגבי השימוש במאגר

באוגוסט פומבי. ממכרז בפטור או סגור מכרז במסגרת 2004הספק התקשר המשרד ללא מכרז עם ספק חיצוני )להלן - חברה ב'( לרכישה של

. ועדת המכרזיםSAPשירותי כוח אדם לפיתוח מערכת מבוססת על תכנת סיווגה את ההתקשרות לא נתונים אלקטרוני( )עיבוד לענ"א המשרדית

מרכב"ה ממערכת חלק איננה אג"ם שמערכת אף ממכרז. ,0כפטורה , שנועד לגיוס כוח אדם מומחה בנושאיSAPנבחר הספק מתוך מאגר יועצי

SAP .לצורך יישום פרויקט מרכב"ה התהליך לבחירת הספק לא התנהל על פי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-

- חוק חובת המכרזים(, תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1992 )להלן )להלן - תקנות חובת המכרזים או התקנות(, והוראות תקנון כספים1993

ומשק של החשכ"ל )להלן - הוראות תכ"ם( - הפנייה לספקים לא נעשתהההצעות בין להשוות שמאפשרת מראש ומוגדרת אחידה מתכונת לפי הפוטנציאליות, לא נקבע מפרט לבדיקה, ואין מסמך המנמק את ההחלטה

לבחור בספק שנבחר. הנהלת המשרד לא קיימה דיון ולא קיבלה החלטה מנומקת בדבר אופן- אם בניהול עצמי באמצעות כוח אדם חיצוני שיעסיק פיתוח המערכת

(.) לדעתTurn Keyהמשרד, או בדרך של מכרז לרכישת מערכת סופית ) משרד מבקר המדינה, ניהול הפרויקט בדרך שנקט המשרד, בניהול עצמיאינו מאפשר למצות את חיצוני שהמשרד מעסיק, כוח אדם באמצעות היתרונות שבהתקשרות באמצעות מכרז, ובהם הגדרת התכולה, תחרות על מחיר למערכת והטלת האחריות לפיתוח ולהספקת המערכת על גוף

מקצועי חיצוני. שתי הארכות של ההסכם הראשון והסכם נוסף עם חברה ב' "להספקתהמכרזים ועדת לאישור הובאו לא והטמעה" הדרכה הסבה, שירותי

מחשוב0 - מערכת במשרדי הממשלה כוללת רוחבית - מערכת מרכב"ה רוחבית ואחידה במשרדי הממשלה המנהלת משאבים בתחומי הכספים, כוחניהול כגון נוספות פעולות ומבצעת והנכסים )לוגיסטיקה( הרכש האדם,

תמיכות.

145משרד הבריאות

במשרד. ההתקשרויות נעשו ללא מכרז וגם לא קיבלו פטור ממכרז. אף , המשרד2006שתוקפם של ההסכמים של המשרד עם חברה ב' פג בסוף

תקפים הסכמים ללא תשלומים ולבצע שירותים ממנה לרכוש המשיך ובניגוד לתקנות חובת המכרזים ולכללים המחייבים. ההתקשרות עם חברה

ב' אושרה בדיעבד פעמים מספר. נועד על פי הגדרתו בעיקר לתחזוקת2007מכרז שפרסם המשרד בשנת

שירותי גם כללה בעקבותיו שנעשתה שההתקשרות התברר המערכת. פיתוח. הצגת המכרז כמיועד בעיקרו לתחזוקה לא הייתה מלאה.

ת.3 כ ר ע מ ה ת ו י ת י ל כ חשובים, :ת נתונים בהם חלק מהנתונים, דוגמת המקום שבו נמצא הפונה לקבלת שירותי האגף לגריאטריה ותאריך הלידה שלו, לא הוזנו למערכת במלואם, ולא הותקנו בה מנגנוני בקרהסיום מועד עד יישם לא לגריאטריה האגף כן, כמו כך. על שיתריעו הזנתם, למועד בסמוך הנתונים איכות על שוטפת בקרה הביקורת

באמצעות דוחות בקרה ובאמצעים אחרים. לא בוצע תהליך תחקור של פיתוח מערכת אג"ם כפי שמתחייב על פי כללי נוהל מפת"ח לאחר הפעלת מערכת, ועל אחת כמה וכמה כאשר מתגלות

בפרויקט חריגות בעלויות, כפי שהיו בפרויקט זה.

סיכום והמלצות פרויקטי מחשוב הם פרויקטים מורכבים המשלבים בתוכם מרכיבים רבים, טכנולוגיים וארגוניים. כדי להגדיל את סיכויי ההצלחה שלהם יש לפעול על פי נוהל פיתוח. הנוהל המחייב לפיתוח ולתחזוקה של מערכות ממוחשבות

במשרדי הממשלה הוא נוהל מפת"ח. פרויקט אג"ם הוא פרויקט הקמת מערכת מידע לניהול האשפוז הסיעודי

לא מונתה ועדת היגוי לפרויקט. במקומה2008במדינת ישראל. עד שנת קיבלה חלק מההחלטות ועדת היגוי שנועדה לטפל בנושא גביית חובות ממאושפזים, שהיה רק אחד מהנושאים שהמערכת הייתה אמורה לתמוך

בהם. תהליך קבלת ההחלטות על הקמת המערכת נמשך זמן רב ולא נעשה על פי כללי נוהל מפת"ח: לא הוכנו מסמכי הייזום והאפיון המחייבים, וממילא גם לא הובאו בפני מקבלי ההחלטות. ההחלטות לא התבססו על ניתוחוהחסרונות. הערכות העלות שנעשו חלופות מבחינת העלויות, היתרונות

בתחילת הפרויקט היו חסרות. החוקים פי על פעלו לא במשרד והבקרה התקצוב התכנון, גורמי גם של התקציב בספרי מראש תוקצב לא הפרויקט המחייבים. והתקנות

, ומימונו נעשה בחלקו מתקנות התקציב של שירותי2005-2008השנים אשפוז. תהליך ההתקשרות עם הספק נעשה שלא בהתאם לחוק חובתגורם הבקרה הראשי על התהליך, והוראות התכ"ם. המכרזים, תקנותיו

ב - תקציר59דוח שנתי 146

ועדת המכרזים המשרדית, לא היה מעורב בחלק מההתקשרויות, ובחלקןהיה מעורב בדיעבד.

שעליהם ליקויים לתקן שבאה ממוחשבת מידע מערכת הקים המשרד חלקו לשבח. ראוי הוא כך ועל בעבר, המדינה מבקר משרד התריע העיקרי של הפרויקט הסתיים, והוא תורם לשקיפות הנושא הכספי ולבקרה עליו. עם זאת, על משרד הבריאות לבחון את פרויקטי המחשוב שהוא מנהל ולוודא כי הליקויים שנמצאו בניהול הפרויקט לא יישנו. על המשרד לוודא כי פרויקטי המחשוב מתנהלים בהתאם להוראות נוהל מפת"ח, וכיההיגוי ועדת - המחשוב לאגף שמחוץ והבקרה התכנון הניהול, גורמי וועדת והחשבות התקצוב גורמי הפרויקטליות, ההיגוי ועדות המשרדית, והנהלים פי החוקים - ממלאים את תפקידיהם על הרכישות המשרדית המנחים אותם, וכי תהליכי ההקמה והתחזוקה של מערכות המידע במשרד

מתועדים ומנוהלים בשקיפות ראויה לכל הגורמים.

148

המשרד להגנת הסביבה

לות הביקורת פעו במשרד להגנת הסביבה, במשרד התקשורת ובכמה רשויות מקומיותמתקנים רישוי על מעקב ביקורת המדינה מבקר משרד עשה

היוצרים קרינה אלקטרומגנטית בתדרי רדיו ועל הפיקוח עליהם.

ממצאי מעקב

רישוי מתקנים היוצרים קרינה אלקטרומגנטית בתדרי רדיו והפיקוח

עליהם הפעלתם של טלפונים אלחוטיים וסלולריים, מערכות קשר ואנטנותרדיו. בתדרי קרינה אלקטרומגנטית יוצרת וטלויזיה רדיו לשידורי מערכות כאלה מופעלות באמצעות מוקדי שידור. כל מוקד שידור שמשדר וקולט אותות בשטח מסוים מסביבו נקרא תא. כדי לכסותכיום השידור. מוקדי של רחבה פריסה נדרשת כולו השטח את

מוקדי שידור ברחבי הארץ. 7,000 כ-0מפעילות חברות הרט"ן

פעולות הביקורת עשה משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב2008בחודשים אפריל-אוקטובר

בדוח ביקורת המעקב( שבה בדק אם תוקנו הליקויים שהועלו - )להלן )להלן - הביקורת הקודמת(, בתחום הטיפול בקרינה הבלתי מייננת.0הקודם

)להלן - המשרד(, במשרד0ביקורת המעקב נעשתה במשרד להגנת הסביבההתקשורת ובכמה רשויות מקומיות.

רדיו-טלפון נייד )טלפון נייד(.0המדינה, 0 מבקר שנתי )ב50דוח קרינה2000 היוצרים "מתקנים ,)

.184-195אלקטרומגנטית בתדרי רדיו - רישוים והפיקוח עליהם", עמ' ( לשנות את שם המשרד193 החליטה הממשלה )החלטה מס' 25.6.06 ב-0

מ"המשרד לאיכות הסביבה" ל"המשרד להגנת הסביבה".

149המשרד להגנת הסביבה

עיקרי הממצאיםבאוקטובר עוד כי צוין הקודמת טיוטה1998בביקורת המשרד הכין

ראשונה לחוק הקרינה הבלתי מייננת. ביקורת המעקב העלתה כי בדצמברהתשס"ו-2005 מייננת, הבלתי הקרינה "חוק בכנסת התקבל 2006"

פורסמו תקנות מכוח חוק19.1.09. ביום 2007שנכנס לתוקף בינואר ג' סימן ללא אריאל0הקרינה מר התקשורת, התנגדותו של שר בגלל

אטיאס, לדרישתה של ועדת הפנים והגנת הסביבה לאסור בתקנות להקיםמקורות קרינה במרפסות גג.

בביקורת הקודמת נמצא כי אין תקן רשמי מיוחד להגנה על הציבור מפני חשיפת יתר לקרינה בלתי מייננת הנוצרת בעת השימוש במערכות תקשורת

נכנסו לתוקפן תקנות הגנת2002תאית. ביקורת המעקב העלתה כי ביוני נייד(, התשס"ב- ,2002הצרכן )מידע בדבר קרינה בלתי מייננת מטלפון

שבהן נקבעה רמת הקרינה המרבית המותרת מטלפון נייד. בביקורת הקודמת נאמר כי הגידול הרב במספר מוקדי השידור בארץ חיזק את הצורך לקבוע תקני בטיחות שיפורטו בהם עצמות הקרינה המותרות במוקדי שידור ומרחק הבטיחות הנדרש ביניהם ובין גופים אחרים בסביבה. ואולם עד מועד סיום הביקורת הקודמת לא הסתיימו ההליכים לקביעת

התקן. ביקורת המעקב העלתה כי עדיין לא נקבעו ספי בטיחות בתקנות. מרכז לחקר2004בספטמבר קיבלה הממשלה החלטה בדבר הקמת

עד כי העלתה המעקב ביקורת הציבור. בריאות על הקרינה השפעת לא הוקם המרכז.2008אוקטובר

)2006בפברואר בבנוונטו התקיימה Beneventoשל ועידה שבאיטליה ) של הסיכום במסמך אלקטרומגנטית. לבטיחות הבין-לאומית הוועדה

ואתהוועידה הסיכונים את להקטין כדי לנקוט שיש צעדים על הומלץ ההשפעות המזיקות מחשיפה לשדות חשמליים, מגנטיים ואלקטרומגנטיים

המונעת. הזהירות עקרון פי אחדעל אף כי העלתה המעקב ביקורת מהגופים העוסקים בקרינה אלקטרומגנטית בארץ לא דן במסמך זה.

- )להלן ולבנייה לתכנון הארצית המועצה כי נאמר הקודמת בביקורת על הכנת תכנית מתאר ארצית1996המועצה הארצית( הורתה בדצמבר

(. עד מועד סיום הביקורת הקודמת לא ניתן36לתקשורת )להלן - תמ"א לתמ"א במאי 36תוקף כי נמצא המעקב בביקורת החלקית. 2002

א בנושא פריסת מתקני36אישרה הממשלה תכנית מתאר ארצית מס' החליטה המועצה להעביר תיקון לתמ"א2007שידור סלולריים, ובדצמבר

א קובעת מסלול רישוי אחיד36. בעוד שתמ"א 1א36א הנקרא תמ"א 36 לכל מתקני השידור, ללא הבחנה בגודלם, רמת הקרינה הנובעת מהם

תמ"א מחלקת הנוף, על השפעתם הרישוי1א36ומידת נושאי את לשלושה מסלולים לפי גודלם והשפעתם, תוך יידוע הציבור ושיתופו בהליכי

.1א36 לא אושרה תמ"א 2008התכנון. עד אוקטובר

פרק בתקנות העוסק בטווחי בטיחות וברמות החשיפה המרביות המותרות0 לעניין קרינה בתדרי רדיו.

ב - תקציר59דוח שנתי 150

בביקורת הקודמת נאמר כי כוח האדם המקצועי באגף לבטיחות קרינה במשרד מצומצם ביותר )שני עובדים בלבד(, כך שאין ביכולתו לקיים פיקוחביקורת השידור. מוקדי את המפעילות החברות על שוטפים ובקרה וקרינה רעש מניעת אגף בנושא ראש מטפל כיום כי המעקב העלתה במשרד ועובדת מינהלית המסייעת לו; זה כשנתיים אין תקן למרכז בטיחות קרינה במחוז תל אביב, ומשרת הממונה על קרינה בלתי מייננת - מתקני

. 2009, אוישה בינואר 2007תקשורת )ארצי(, שהתפנתה במאי הביקורת הקודמת העלתה כי הבדיקות והמדידות הנדרשות בעת טיפול בבקשה להפעלה של מוקד שידור נעשות בידי מומחים שהסמיך ראש אגף מניעת רעש וקרינה במשרד, המועסקים בחברות חיצוניות הממומנות על ידי חברות הרט"ן. בנסיבות אלה עלול להיווצר ניגוד עניינים בין מחויבותם של המומחים לממונה ובין מחויבותם לחברות המפעילות אותם. ביקורת המעקב העלתה כי את הבדיקה השנתית ממשיכות לעשות חברות חיצוניות במימון חברות הרט"ן, והמשרד אינו מקיים בדיקה מדגמית של תוצאותהמדידות, כדי לבחון את אי-תלותם של המודדים בחברות המפעילות אותם.

סיכום והמלצותמשגרת נפרד בלתי לחלק הפכה רדיו בתדרי אלקטרומגנטית קרינה זו, שניתן לשלוט בעצמתה, מוסיפה על הקרינה הקיימת החיים. קרינה סביבנו ממילא, ולכן יש למזער אותה למינימום ההכרחי לקיום תקשורת

סלולרית, תוך שמירה על בריאות הציבור. הביקורת הקודמת העלתה ממצאים שונים בנוגע לרישוי ולפיקוח של גורמי אכיפת החוק שחלקם לא תוקנו עד מועד ביקורת המעקב - תשע שנים אחרי הביקורת הקודמת. חוק הקרינה הבלתי מייננת האמור לתת מענה

, והתקנות פורסמו כשנתיים לאחר2005מקיף לעניין אמנם נחקק בשלהי כן נשללת מן הציבור הזכות19.1.09המועד שנקבע לפרסומן ב- . כמו

, מכיוון שזכות זו אינה0הבסיסית להתנגד להקמת מתקני גישה אלחוטיים מעוגנת בהליכים תכנוניים. לדעת משרד מבקר המדינה יש חשיבות רבה להסדרת נושא מתקני הגישה מן ההיבט התכנוני, משום שהדבר יוצר חשש

וחוסר אמון אצל אזרחים הגרים בסמוך למוקדי שידור כאלה. לדעת משרד מבקר המדינה הפיקוח על הקמת מתקני שידור כיום אינועבודה תכנית אין מלאים; אינם הסביבתיות ביחידות התקנים מספק: שיטתית שתאפשר פיקוח שוטף על מודדי קרינה )בעלי היתר למתן שירות(.הציבור, בריאות על הקרינה השפעת לחקר המרכז אי-הקמת בנוסף, שיכול היה לתת תשובות שמתבססות על ידע מדעי בסוגיית הסיכון הנגרם מקרינה אלקטרומגנטית, מחזק את חוסר האמון של הציבור ברשויות ואת

החשש מקרינה אלקטרומגנטית.

מתקן המשמש לצורכי קליטה ושידור ברשת גישה.0

152

משרד החוץ

לות הביקורת פעו נעשתה ביקורת מעקב מורחבת על ממצאי מבקר המדינה בעניין מינויים וקידום עובדים במשרד החוץ, שפורסמו בדוח מיוחד בשנת

ולמינוי2006 מועמדות להגשת הנוגעות שונות סוגיות נבדקו . המינהלי החוץ לשירות עובדים למעבר התקן, לאיוש עובדים,

ולשירות המדיני ולקידום עובדים בדרג.

מינויים וקידום עובדים אופייה המיוחד של עבודת משרד החוץ )להלן גם: המשרד( ותפקידי המשרד מחייבים מבנה וארגון משאבי אנוש שונים מאלה של יתר משרדי הממשלה. הדבר בא לידי ביטוי בתקנון שירות החוץ )להלן - התקנון(. עם זאת, כיוון שהמשרד הוא חלק משירות המדינה, הוא פועל לפי התקשי"ר, בשינויים שנקבעו. מינוי עובדים למשרות הוא

בסמכותן של ועדות המינויים הפנימיות של המשרד. כוח האדם במשרד ממוין על פי שלושה סוגי שירות: שירות החוץוהשירות המינהלי החוץ שירות השירות המדיני(, - )להלן המדיני

המינהלי, הכולל עובדים בארץ שאינם מיועדים לשרת בחו"ל. מינויים על בעקבות הביקורת הקודמת של משרד מבקר המדינה

2005וקידום עובדים )להלן - הביקורת הקודמת(, שנעשתה בשנת , גיבש משרד0וממצאיה פורסמו בדוח מיוחד )להלן - הדוח הקודם(

המינהלי עובדים מהשירות למעבר של נוהל הקובע כללים החוץ ונקבעו תנאי סף להגשת לשירות החוץ המינהלי ולשירות המדיני, נכנס הנוהל המעבר(; נוהל - )להלן בחו"ל למשרות מועמדות

ועוגן בתקנון באוגוסט 2008לתוקף באפריל . באותו מועד2008 עוגן בתקנון גם נוהל מינויים )להלן - נוהל המינויים(, ובו נקבעו, בין היתר, כללים הנוגעים להגשת מועמדות למשרות, להרכבן של שלוש ועדות מינויים )ועדת מינויים לראשי נציגויות; ועדת מינויים עליונהלשאר עובדים למינוי - שנייה מינויים וועדת סמנכ"לים; למינוי

התפקידים(, ולסדרי עבודתן.

מבקר המדינה, 0 היבטים בפעילות משרד החוץ על )יונידוח ביקורת . 11-40(, עמ' 2006

153המשרד החוץ

פעולות הביקורתעשה משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב2008בחודשים מרס-אוגוסט

מורחבת )להלן - המעקב( באגף למשאבי אנוש והדרכה שבמשרד החוץ כדי לבדוק כיצד תוקנו הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת. במעקב נבדקו סוגיות שונות הנוגעות להגשת מועמדות ולמינוי עובדים בידי ועדות המינויים; הרכב ועדות המינויים והליך עבודתן; איוש התקן; מעבר עובדים לשירות

החוץ המינהלי ולשירות המדיני; וקידום עובדים בדרג.

עיקרי הממצאיםהמבנה הארגוני של המשרד

במעקב עלה שלא נעשו שינויים מבניים לצמצום מספרן של משרות הניהול ומספר כלל היחידות הארגוניות. יתר על כן, המשרד הגדיל את מספר קציני המינהלה האזוריים, וגדל מספר המחלקות הקטנות שבכל אחת מהן היו

עובד אחד עד שלושה עובדים.

תקן המשרות ומצבת העובדים מהנתונים על תקן המשרות בשירות המדיני ובשירות החוץ המינהלי בארץ ובחו"ל ועל איושן עולה תמונה חמורה של מחסור בעובדים הנמנים עם שניאלה משרות למלא עובדים יכשיר במקום שהמשרד אלה. שירות סוגי באמצעות קורס צוערים, מונו למשרות רבות עובדים בשירות המינהלי שלא הוכשרו לשמש דיפלומטים, כפי שהועלה גם בביקורת הקודמת. יתר על כן,

כי110כ- לציין ראוי המשרד. בתקן שאינן במשרות הועסקו עובדים ובדצמבר 2008בדצמבר חדש צוערים קורס החל קורס2009 יחל

צוערים נוסף.

קביעה ופרסום של תנאי הסף ודרישות התפקיד ההודעות על משרות מתפנות במשרד החוץ מקבילות למכרזים הפנימיים במשרדי ממשלה אחרים. הביקורת הקודמת העלתה כי לא נקבעו תנאי סף להגשת מועמדות למשרות ואף לא תיאורי תפקיד ודרישות התפקיד, ולכן הם גם לא התפרסמו בהודעות על משרות מתפנות. המעקב העלהשיועברו לעובדים בחו"ל למשרות מועמדות להגשת סף תנאי שנקבעו משירות לשירות, אולם המשרד עדיין לא קבע תנאי סף החלים על עובדים שכבר נמנים עם השירות המדיני או עם שירות החוץ המינהלי, להגשתנקבעו תיאורי כן כמו לסוג השירות שלהם. מועמדות למשרות השייכות והדרישות הסף תנאי ואולם רבות. למשרות ודרישות התפקיד התפקיד האלה לא פורסמו בהודעות למשרות מתפנות, ועל פי ניסוח ההודעות הן

מיועדות לעובדים "הרואים עצמם מתאימים".

ב - תקציר59דוח שנתי 154

נוהל המעבר נמחק מהתקנון הכלל עוד נמצא במעקב שבעת שהוסף שעובד רשאי להגיש מועמדות למשרות המשובצות בסוג השירות שאליו הוא שייך. עקב כך עובדים רשאים להגיש מועמדות למשרה אף אם אינם נמנים עם סוג השירות שבו היא משובצת, וועדות המינויים רשאיות להמשיך ולמנותם למשרות המשובצות בשירות אחר משלהם, אף שככלל, אין להם

כישורים מתאימים.

הרכב ועדות המינוייםהמינויים. ועדות להרכב הנוגעים ליקויים העלתה הקודמת הביקורת במעקב נמצא שבעקבות הביקורת שונה ההרכב והוא עוגן בנוהל המינוייםועד לנציגי אולם בשונה ממה שנקבע בתקנון אפשר המשרד ובתקנון. העובדים משלושת סוגי השירות ולשני בעלי תפקידים שייצגו את השירות המדיני או את שירות החוץ המינהלי להיות נוכחים כמעט בכל ישיבות ועדות המינויים, גם כאשר המשרות או המועמדים לא היו שייכים לשירות שייצגו.

מספר הנוכחים בכמה מישיבות ועדת המינויים,13כתוצאה מכך הגיע ל- דבר הפוגע ביכולת לשמור על פרטיות המועמדים.

הליך עבודתן של ועדות המינויים בביקורת הקודמת נמצא שגם כאשר ידעו ועדות המינויים שמועמד עבר עברת משמעת, הן לא דנו בפרטיה, המועמדים לא ידעו איזה מידע שלילי הנוגע להם עלה בדיונים, ולא ניתנה להם הזדמנות הולמת להגיב עליו,כי בעקבות הביקורת ולכללי הצדק הטבעי. המעקב העלה לדין בניגוד הוסדר העניין בנוהל שעוגן בתקנון, והמשרד החל לפעול לפיו בפרק הזמןהנוגע מועמדים על שלילי שמידע נמצא, זאת עם במעקב. שנבדק לעבירות משמעתיות או פליליות ותגובתם, שהיו בידי יו"ר ועדת המינויים, לא תמיד נמסרו לחברי הוועדה בשעת הדיון, בעיקר בדיוני ועדת המינוייםהובא הוא נמסר, המידע אם כאשר לדעת ניתן לא תמיד גם השנייה. בחשבון במכלול השיקולים בדבר התאמת מועמד למשרה נדונה, משום

שבדרך כלל לא נכתבו הדברים בנימוקי הוועדה להחלטה בפרוטוקול. בביקורת הקודמת נמצא שלא נקבעו אמות מידה לבחינת התאמתו שלידורגו מועמד למשרה ואף לא משקלות לשקלול הציון הסופי שעל פיו כמה לבני, קבעה ציפי הגב' החוץ, המועמדים. המעקב העלה ששרת אמות מידה כלליות לבחינת המועמדים, אולם אמות מידה אלה לא עוגנו בתקנון, והן היו בשימוש הוועדה למינוי ראשי נציגויות בראשות שרת החוץ ופחות בשימושן של הוועדה למינוי סמנכ"לים וועדת המינויים השנייה. עוד נמצא, שלא נקבעה שיטה לדירוג המועמדים על פי אמות מידה והדרישותביותר לתפקיד. מי מהם המתאים כדי לקבוע הייחודיות של התפקידים בפועל נבחנו המועמדים על פי אמות מידה כלליות שהשתנו מדיון לדיון, ובדיונים שונים ניתן להן משקל שונה, גם אם הוועדה עסקה במינוי לאותוהמינויים ועדת של להחלטות הנימוקים סיכום שונים. במועדים תפקיד

השנייה נוסח לא אחת באופן כללי וסתמי.

155המשרד החוץ

הביקורת הקודמת העלתה שבדרך כלל הוצגו לחברי ועדות המינויים רק חלק מהמועמדים, ועובד שלא הוצג, מועמדותו לא נדונה כלל. במעקב נמצא כי כל המועמדים הוצגו בתחילת הדיון, אולם הדיון נסב רק על שניים

עד שלושה מועמדים שצוינו כמועדפים. ועד מאי 2006במעקב, כמו בביקורת הקודמת, נמצא כי מיולי 2008

מינתה ועדת המינויים השנייה למשרות של קצין מינהלה וקונסול לעניינים קונסולריים )להלן - קונסול קונסולרי( הנמנות עם שירות החוץ המינהלי,

השכלה40כ- חסרי מרביתם המינהלי, בשירות משובצים שהיו עובדים אקדמית. רבים מהעובדים שמונו לתפקידים האלה לא התנסו קודם מינוים בעבודה בתחומים העיקריים שבהם עוסק קצין מינהלה וקונסול קונסולרי.בהם אלה, מועמדות למשרות להגשת נקבעו תנאי סף בנוהל המעבר על שככלל ונקבע המינהלי, החוץ לשירות הסמכה בקורס הכשרה המועמדים לקורס להיות בעלי השכלה אקדמית. עם זאת, נקבעו בנוהל

12הקלות בתנאים להגשת מועמדות לקורס ההסמכה, ובהן שמספיקות שנות לימוד )בלי תעודת בגרות( ושתי שנות ניסיון בחו"ל, גם בתפקידים

זוטרים יותר. במעקב כמו בביקורת הקודמת נמצא שעדיין לא נקבעו כללים להצבתםהנדרשים הכישורים מבחינת בחו"ל הראשונה בשליחותם צוערים של

ומבחינת מקומות ההצבה.

רישום פרוטוקול בביקורת הקודמת נמצא כי לא נרשמו בפרוטוקול החלטות ועדות המינויים

נרשמו בפרוטוקול החלטות2007והנימוקים להן. במעקב עלה כי מינואר הוועדות אך לא תמיד נרשמו הנימוקים. במעקב כמו בביקורת הקודמת נמצאו מקרים שבהם הודיע יו"ר הוועדה בתחילת הדיון על ביטול הדיונים

בכמה משרות שהיו על סדר היום, אולם לא נרשם הסבר לדחייה.

משך השירות בחו"ל ובארץ : ל " ו ח ב ת ו ר י ש ה ך במש כיב נמצא ובמעקב הקודמת יקורת

המשרד לא קבע נסיבות נוספות על אלה שנקבעו בתקנון להארכת שירות בחו"ל, כמו נסיבות מקצועיות ותפקודיות, וכי באישורים להארכת תקופת השירות בחו"ל לשנה החמישית שנתן המנכ"ל במועד המעקב לא פורטונסיבות תפוצל תקופת גם לא קבע באילו הנימוקים להארכה. המשרד שירותו של עובד בין נציגויות שונות, ומה יהיה מספר השנים המרבי של

תקופת שירות מפוצלת. : ץ ר א ב ת ו ר י ש ה ך המדינהמש מבקר למשרד הודיע המשרד

בעקבות הביקורת הקודמת כי קבע נוהל למשך השהות בארץ עד למינוי בחו"ל; במעקב לא נמצא שנקבע נוהל כזה. בפועל היו ועדות מינויים שלא דנו במועמד משום שכיהן בתפקיד בארץ פחות משנתיים, אך אחרות לאחלפו הקודם בתפקיד כהונתם תחילת שממועד עובדים ומינו כך נהגו

ב - תקציר59דוח שנתי 156

מארבעה חודשים ועד קרוב לשנתיים. בכך נפגעת יעילות עבודת המטהבמשרד ויש משום בזבוז של משאבי ההון האנושי של המשרד.

מעבר משירות לשירות בביקורת הקודמת נמצא כי במשך שנים רבות מונו עובדים רבים למשרות שאינן נמנות עם סוג השירות שלהם, בלא שהועברו משירות לשירות בהליך מסודר, ועקב כך איבד השיבוץ בסוג השירות את משמעותו. המעקב העלה

לא הייתה העברה מסודרת של עובדים משירות לשירות,2008שעד יולי משום שאמות המידה למעבר זה נקבעו רק בנוהל המעבר. ואכן נמצא כי

עובדים למשרות100גם לאחר הביקורת הקודמת מינתה ועדת המינויים כ-השייכות לסוג שירות שונה מזה שבו הם משובצים.

בתקנון נקבעו תנאי סף מקלים לעובדים משירות החוץ המינהלי המעוניינים לעבור לשירות המדיני - חסרי השכלה אקדמית ובלי ניסיון בתפקיד בשירותדיפלומטיים שבתפקידים לכך להביא עלולות האלה ההקלות המדיני.

מדיניים יכהנו עובדים שהשכלתם וניסיונם אינם מספקים.

קידום עובדים בדרג בביקורת הקודמת עלה שעל קידום עובד לדרג שגריר החליט השר, בניגוד לתקנון. המעקב העלה כי הדבר בא על תיקונו, ובקידום לדרג שגריר דנה,

כנדרש, ועדת המינויים השנייה בתפקידה כוועדת דרגים. ועדת נוסח החלטת כי לא נרשמו בפרוטוקול בביקורת הקודמת נמצא בכל המועמדים. המעקב העלה דנה לא הוועדה וכי ונימוקיה, הדרגים שנרשמו ההחלטות אולם לא תמיד נרשמו נימוקיהן. כמו בביקורת הקודמת הוועדה לא דנה בכל המועמדים, ובפרוטוקולים לא הובהר לפי אילו אמות

מידה נבחרו המועמדים שנדונו. על פי התקנון, עובד ששהה פרק זמן מזערי בדרג ואי-אפשר לקדמו לדרג הבא, יינתן לו שלב ב' של הדרג שלו. נמצא שכמחצית העובדים שנבדקוזמן קצר מהקבוע פרק נמצאו כעבור ב' של הדרג שבו קודמו לשלב בתקנון בשל היותם מצטיינים על פי הציון המשוקלל שקיבלו בחוות הדעת.

סיכום והמלצות פרסם מבקר המדינה דוח על הליך המינויים ועל קידום עובדים2006ביוני

בביקורת מהותיים. ליקויים ובהם רבים, ליקויים והעלה החוץ במשרד הדוח פרסום לאחר משנתיים יותר שנעשתה אלה, בנושאים המעקב לתיקון משמעותיים צעדים כמה נקט החוץ שמשרד נמצא הקודם, את המשרד עשה לא עדיין מהותיים נושאים בכמה אולם הליקויים,

השינויים הנדרשים.

157המשרד החוץ

בכל לשיפור לפעול החוץ משרד על המדינה, מבקר משרד לדעת ואיוש המשרות, ובהם המבנה הארגוני, התקן התחומים שנדונו במעקב בהתאם לצורכי השירות בארץ ובחו"ל. עליו גם לפעול למלא את שורות העובדים המקצועיים שלו בבוגרי קורס צוערים ולהמשיך לפעול לשיפור מנגנוני הבחירה שבידי ועדות המינויים. כדי לייעל ולשפר את תהליך מינוים של עובדים למשרות ואת תהליך קידומם ולהעלות את רמת השירות בחו"לבארץ המשרות לכל מועמדות להגשת סף תנאי לקבוע עליו ובארץ, בדרישות עומדים המועמדים אם לבדוק המינויים ועדות ועל ובחו"ל, שאינן למשרות מלמנותם ולהימנע שייקבעו מידה ובאמות התפקיד להגשת הסף בתנאי ההקלות חרף שלהם. השירות בסוג משובצות מועמדות למשרות של קצין מינהלה וקונסול קונסולרי, על המשרד לעשות כל מאמץ אפשרי למנות עובדים בעלי הכישורים הדרושים לניהול העניינים המינהליים והכספיים בנציגות. כל זאת על מנת להבטיח רמה גבוהה של

בעלי התפקידים הייצוגיים בחו"ל ובארץ.

159

משרד החינוך

לות הביקורת פעו במשרד החינוך, בעיריית ירושלים ובמנח"י )המנהלה לחינוך ירושלים(בדיקת ירושלים. במזרח לימוד כיתות בינוי בנושא הטיפול נבדק השלמה נעשתה במשרד המשפטים. נבדקו הנושאים האלה: מצב כיתות הלימוד, הליכי התכנון וההקמה של מבני חינוך, קביעת הצורךבינוי ירושלים, מזרח בצפון חינוך מבני קרקעות, הפקעת בהם, מוסדות לחינוך מיוחד, בתי ספר על-יסודיים, מעורבותם של המשרד

והנהלת העירייה בפתרון מצוקת כיתות הלימוד.ורווחה )שח"ר( במשרד החינוך. נבדקו פעולות אגף שירותי חינוך וביניהן תכניות הביקורת התמקדה בעיקר בהפעלת תכניות באגף, בשכונות. ולאמנות לתרבות הגף ובפעילות ו"גילת", "מיכאל" במינהל נעשו השלמה בדיקות האגף. במטה נעשתה הבדיקה בלשכת למתנ"סים, בחברה והמרכז, ירושלים במחוזות הפדגוגי, חשב המשרד, באגף משאבי אנוש, בלשכת הסמנכ"ל הבכיר למינהל

ולמשאבי אנוש, בוועדת המכרזים ובלשכה המשפטית.ילדים של אגודת ישראל" ובעמותת "גני ילדיםבעמותת "רשת גני

נבדקו ענייני מינהל ושכר. בדיקותומעונות יום 'בית יעקב' ירושלים"ירושלים. ובעיריית האוצר החינוך, במשרד נעשו במשרד השלמה הביקורת התמקדה בעיקר בנושאים האלה: תקצוב גני ילדים, ענייניישראל", אגודת של ילדים גני "רשת בעמותת אדם וכוח מינהל תקציב וענייני בירושלים רשמי המוכר שאינו בחינוך גנים הפעלת

ושכר בעמותת "גני ילדים ומעונות יום 'בית יעקב' ירושלים".מוסדות החינוך. הבדיקה בטיולים של טיפול משרד החינוך נבדק ברשות נעשו השלמה בדיקות ובמחוזות. המשרד במטה נעשתה בין היתר, נועדה, ובחברה להגנת הטבע. הביקורת והגנים הטבע בדוח שנתי יישום המלצות מבקר המדינה שפורסמו לעקוב אחר

.645ב של מבקר המדינה, עמ' 55 נבדק פיקוח משרד החינוך על הוראת תחומי דעת. הבדיקה נעשתה במשרד, בעיקר באמצעות שאלונים שהמפקחים-מרכזים )מפמ"רים( התבקשו למלא. בין היתר, נבדקו נושאים אלה: הגדרת המקצועותיו"ר המזכירות הפדגוגית, הנלמדים במערכת החינוך, איוש תפקיד המסגרת הארגונית של המפמ"רים, תפקיד המפמ"ר, המידע שבידי

יישום ההנחיות ועדות המקצוע, המפמ"ר על המקצוע שבפיקוחו, הפדגוגיות של משרד החינוך בהוראת המקצועות ואכיפתן.

ב - תקציר59דוח שנתי 162

בינוי כיתות לימוד במזרח ירושלים 0, לאחר מלחמת ששת הימים, החליטה ממשלת ישראל1967ביוני

לצרף את החלק המזרחי של ירושלים למדינת ישראל, והוא נעשה שטח משטחה של המדינה לכל דבר ועניין. לתושבי מזרח ירושליםלכל הזכויות המוקנות לכל זכאים והם מעמד של "תושבי קבע", אזרח, ובכלל זאת לזכויות שמקנה להם חוק לימוד חובה, התש"ט-

)להלן - חוק לימוד חובה(.1949 האחריות להפעלת מוסדות חינוך במזרח ירושלים מוטלת על המדינההעירייה, נתוני פי על העירייה(. - )להלן ירושלים עיריית ועל

למדו בשנת הלימודים0במערכת החינוך העירונית במזרח ירושלים )0התשס"ח כ-2007-2008 תלמידים. 40,200(

תלמידים נוספים למדו באותה שנה במוסדות חינוך מוכר16,600כ-רשמי , 0שאינו

ירושלים20,000וכ- במזרח פרטיים. חינוך במוסדות תלמידים כיתות לימוד, ומספרן עולה משנה לשנה.1,000חסרות כ-

מספר הילדים הלומדים במערכת החינוך העירונית במזרח ירושלים גדל והולך. זאת, בין השאר, בשל המצב הכלכלי הקשה של תושבי מזרח ירושלים והקושי שלהם לממן חינוך במוסדות חינוך פרטיים; ובשל בניית גדר הביטחון סביב ירושלים, שבעקבותיה חזרו לירושליםבמשך העיר את שעזבו כחולות, זהות תעודות בעלי קבע תושבי

. 0השניםבין - מנח"י( הוקמה לפי הסכם ירושלים )להלן המינהלה לחינוך משרד החינוך )להלן - המשרד( ובין העירייה בשנת התשמ"ט. היא משמשת מחוז ייחודי במשרד, המאגד את אגף החינוך בעירייה ואת מפקחי המשרד. מנח"י אחראית לתכנון מערכת החינוך ולהפעלתה על סמך צורכי האוכלוסייה ומוסדות החינוך בירושלים בתחום הפיזי,

התקציבי והחינוכי. ואילך הוגשו לבג"ץ עתירות בעניין המחסור בכיתות2000משנת

. בג"ץ דן בנושא והחליט החלטות בעניינו,0לימוד במזרח ירושלים

.577 החלטה מס' 0 במערכת זו גני חובה, בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים, וכמו כן מוסדות חינוך0

על-יסודיים עירוניים. שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט.0 מוסדות לחינוך מוכר שאינו רשמי נתונים בבעלות גופים ציבוריים או פרטיים0

ומקבלים מימון גם ממשרד החינוך.אורה0 בתוך: ירושלים", של הייחודית החינוך "מערכת חושן, מאיה ד"ר

)1967-2007 שנה בירושלים 40אחימאיר ויעקב בר-סימן-טוב )עורכים(, . 55-65(, עמ' 2008

עיריית ירושלים אח' נ'27הקטינה מ' מוחמד חמדאן ו- 3834/01 בג"ץ 0ו- 5185/01תקדין; בג"ץ ואח', נ' עיריית911פ' בדריה )קטין( אח'

, תקדין.ירושלים ואח'

163משרד החינוך

, הוא הוסיף לדרוש עדכונים2008ובמועד סיום הביקורת, באוגוסט בנושא מן המשרד ומן העירייה.

פעולות הביקורתבדק משרד מבקר המדינה את טיפולם2008בחודשים פברואר-אוגוסט

ירושלים. במזרח הלימוד כיתות בינוי בנושא העירייה ושל המשרד של הבדיקה נעשתה במנח"י, ביחידות שונות בעירייה ובמשרד. בדיקת השלמה נעשתה במשרד המשפטים. בביקורת נבדקו הנושאים האלה )בעניין מזרחחינוך; מבני וההקמה של הליכי התכנון הלימוד; כיתות ירושלים(: מצב קביעת הצורך במבני חינוך; הפקעת קרקעות; מבני חינוך בצפון מזרח ירושלים; בינוי מוסדות לחינוך מיוחד; בתי ספר על-יסודיים; ומעורבותם של

המשרד והנהלת העירייה בפתרון של מצוקת כיתות הלימוד.

עיקרי הממצאיםכיתות הלימוד במזרח ירושלים

לימוד, השתמשה בכיתות יש מחסור מתמיד פי שבמזרח העיר על אף העירייה בחלופות זמניות שונות ונקטה פעולות ל"כיבוי שרפות" במשך שנים רבות. מרבית כיתות הלימוד במזרח העיר שוכנות בחדרים שאינם תקניים,

מן הכיתות - במבנים שכורים. חלק מן המבנים השכורים10%ויותר מ- אינם מיועדים לשמש מבני חינוך. לעתים גודלם מספיק כדי לאכלס רקמפוזר אחד יש שבית ספר ולכן הספר, בית של הלימוד מכיתות חלק במבנים שונים. הדעת נותנת כי פיזור הכיתות וחדרי הספח של בית הספר במבנים שונים, המרוחקים זה מזה מרחק נסיעה, פוגע פגיעה של ממש

בפעילותו החינוכית והחברתית. חלק מן המבנים ששכרה העירייה במזרח ירושלים אינם מיועדים לשמש מבני חינוך. יש שחדרי הלימוד באותם מבנים קטנים מאוד לעומת חדרים תקניים והצפיפות בהם רבה; מאחר שאין די חדרים לכיתות הלימוד, בחלק

מבתי הספר אין חדר מורים וחדרי ספח אחרים.

הליכי התכנון וההקמה של מבני חינוך בשלב הראשון של הקמת מוסד חינוך מנח"י קובעת את מאפייניו של.1

למוסד מאושרת פרוגרמה מהמשרד שקיבלה לאחר הנחוץ. המוסד האמור, היא נותנת לאגף למבני ציבור )להלן - האגף למ"צ( שבעירייה

2004הוראה לתכנון המוסד. נמצא כי במשך יותר מארבע שנים - מינואר - לא נתנה מנח"י הוראות תכנון. אפשר להניח כי לאחר2008עד אפריל

שיסתיימו פרויקטים שכבר תוכננו על פי הוראות התכנון הישנות - מינואר

ב - תקציר59דוח שנתי 164

לימוד חדשות במשך שנים2004 כיתות יוקמו כמעט - לא כן או לפני אחדות.

עובד קבוע לתפקיד מנהל המחלקה.2 מונה לא במשך ארבע שנים לימוד במזרח פיזי במנח"י. בשל המחסור החמור בכיתות חינוכי לתכנון את תפקיד מנהל המחלקה. לאייש בדחיפות על העירייה היה ירושלים העירייה שכרה, כפי שהודיעה לבג"ץ, את שירותיו של מתכנן כדי לסייעמסודרת. חפיפה בלי לתפקידה שנכנסה האמורה, המחלקה למנהלת אולם המתכנן שנשכר עזב את תפקידו כעבור חודשים אחדים, והעירייה לא

שכרה מתכנן אחר. קביעת הצורך במבני חינוך

כדי לקבוע אם יש לבנות כיתות לימוד ביישוב כלשהו יש צורך, בין השאר,הילדים מספר פי על הרכבה. ועל היישוב אוכלוסיית על מגוון במידע ומספר התלמידים המבקשים לעבור ממוסד חינוך הנרשמים לכיתות א' אחד לאחר, אפשר לדעת אם היצע מקומות הלימוד בבתי הספר מספק

את הדרישות. ,2001על פי פרשנותה של העירייה לפסק דין שנתן בג"ץ באוגוסט .1

חובה לגני הנרשמים על רק חלה הספר בבתי ילדים לרשום חובתה ולכיתות א'; תלמידים המבקשים להירשם לכיתות ב' ומעלה, לא חלה על העירייה החובה לספק להם מקום לימוד. לפרשנות זו לא נמצאו תימוכין.היועץ המשפטי של לדעת משרד מבקר המדינה, על מנח"י לברר עם העירייה אם אפשר לפרש את פסק הדין בדרך זו ואם אין הוא מחייב את

העירייה לרשום לבתי ספר עירוניים גם ילדים בכיתות ב' ומעלה.יודעת כמה תלמידים ביקשו להירשם לכיתות ב' ומעלה.2 מנח"י אינה

בבתי ספר רשמיים בשנת הלימודים התשס"ח ונענו בשלילה, וממילא היא אינה יודעת אם תלמידים אלה למדו בשנה זו. הדבר מקשה עליה לתכנן את בנייתן של כיתות לימוד חדשות. את הרישום לבתי הספר במערב העיר מנהלת מנח"י במערכות ממוחשבות לניהול נתונים. היא מקבלת נתוניםומשבצת בעצמה את הילדים בבתי הספר. לעומת מלאים מבתי הספר זאת, לגבי בתי הספר במזרח העיר אין לה מערכות לניהול נתונים, ומנהליוהאחריות בתי הספר הם המחליטים אם לקבל את הילד לבית ספרם,

למציאת בית ספר מוטלת על הורי הילד. לדעת משרד מבקר המדינה, בהנהגת שיטת רישום שונה במזרח העיר,בילדי פגיעה יש משום במערבה, הנהוגה השיטה לעומת נחותה שהיא מזרח העיר; העירייה ומנח"י אינן ממלאות את חובתן כלפי הילדים בנוגע ללימוד במוסדות חינוך רשמיים, שכן אין הן מאפשרות לחלק מהם ללמודההורים כתפי על ספר בתי למציאת האחריות הטלת מוסדות. באותם עלולה להובילם למצב שבו הם יעמדו חסרי אונים מול בתי ספר שאינם מקבלים את ילדם. על מנח"י להנהיג את שיטת הרישום הנהוגה במערב העיר גם במזרחה ולאסוף נתונים מלאים ואמינים על הביקוש לבתי ספר

עירוניים.

165משרד החינוך

הפקעת קרקעות זכויות במקרקעין מוקנות לרשויות מקומיות בחמש דרכים עיקריות, ובהן

ציבור(, לצרכי )רכישה פקודת הקרקעות מכוח ומכוח1943הפקעה , בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-188סעיף ; איחוד וחלוקה מכוח1965

בחוק זה. פעמים רבות העירייה נדרשת לשלם פיצויים120-128סעיפים בגין קרקע שהפקיעה. במהלך השנים הסבירה העירייה כי במזרח ירושליםקרקעות על רק כמעט חינוך לצורכי המיועדים מבנים לבנות אפשר

שהופקעו. בעיית.1 את לפתור שאפשר מאחר כי העירייה טענה שנים במשך

המחסור בכיתות לימוד במזרח ירושלים רק באמצעות הפקעת קרקעות,בעיית את לפתור אי-אפשר - להפקעות תקציב אין שלעירייה ומאחר ירושלים. המשרד סבר כי הפתרון היחיד המחסור בכיתות לימוד במזרח הקצאת הוא העיר במזרח חינוך למבני בקרקעות המחסור לבעיית תקציבים גדולים להפקעות. עוד טענו המשרד והעירייה כי פתרון הבעיה דורש מעורבות של משרדי הממשלה, והעירייה לבדה אינה יכולה לשאת בנטל פיצויי ההפקעה. רק לקראת דיון בבג"ץ, שבו נדרשו להופיע עובדיםהממשלה כי וסוכם בנושא, דיונים התקיימו ובעירייה, במשרד בכירים

תקציב כספים להפקעת קרקעות. להפקעות בשנת לעירייה תקציב פי החלטה2007גם משהוקצה , על

בו לא עשתה במשרד ראש הממשלה, רב-משתתפים בדיון שהתקבלה להעביר כדי ויותר חודשים למנח"י תשעה נדרשו מידי. שימוש העירייה רשימה של חמישה מגרשים המיועדים להפקעה, לשם קבלת התקציב. מנכ"ל משרד ראש הממשלה התנה את קבלת יתרת התקציב להפקעות במציאת חלופות זולות להפקעות, וכדי לעמוד בתנאי הזה פעל בעירייה צוות מיוחד. אולם הצוות פעל זמן קצר בלבד. דרישתו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה לא מולאה, ואף על פי כן ביקש ממנו מנכ"ל העירייה את

. 2008תקציב ההפקעות לשנת לדעת משרד מבקר המדינה, הממצאים האמורים מלמדים שהעירייה אינהירושלים. אמנם חינוך במזרח לבינוי מוסדות לאיתור קרקעות די עושה קיימים קשיים אובייקטיביים באיתור קרקעות, אולם אל לעירייה להיתלות

בקשיים אלה ולהימנע מלעשות כל שביכולתה בתחום זה.הנדרשים.2 הראשונים השלבים שני את פעמיים השלימה העירייה

להפקעתה של חלקת קרקע בשכונת ואדי ג'וז. מחלקת נכסים בעירייה השלימה חלק משלבי ההפקעה, ולאחר מכן נשכח העניין ולא טופל עוד. בשנים שהייתה העירייה צריכה לפתור את בעיית המחסור במבני חינוך היה

20אפשר להשתמש בקרקע הזאת, אך מנח"י לא השתמשה בה יותר מ-שנה.

וכרוכים.3 ירושלים הם מורכבים הליכי ההפקעה של קרקעות במזרח מונעים מהעירייה אלה רק קשיים לא אולם רבים. בהשקעת משאבים למחלקת מנח"י בין שיתוף הפעולה חוסר גם אלא להפקיע קרקעות, של בהפקעה מסוימים שלבים נכסים מחלקת משהשלימה גם נכסים.

ב - תקציר59דוח שנתי 166

מבני והקמתם של יצאה אל הפועל, לא קרקעות מסוימות, ההפקעה החינוך לא קודמה.

הסכים המשרד לאפשר לעירייה לבנות מבני חינוך2007באוקטובר .4 על גבי קרקע שהופקעה לצורכי שימוש בלבד, אולם נמצא כי העירייה לא

דנה באפשרות זו.

מבני חינוך בצפון מזרח ירושלים בשכונות שבצפון מזרח ירושלים יש מחסור ניכר בכיתות לימוד. חלק ניכרבשכונות גרים העיר במזרח הרשמי לחינוך התקבלו שלא מהתלמידים אלה. העירייה ומנח"י פעלו בעצלתיים בעניין הקצאת קרקע לצורכי חינוך. במשך שנים קידמה העירייה עשרות תכניות לאיחוד וחלוקה בצפון מזרח

2005ירושלים. מקצת התכניות כבר אושרו מהמחצית השנייה של שנת ואילך, אך העירייה עדיין לא החלה לבנות מוסדות חינוך על שום קרקע מהקרקעות הכלולות בתכניות אלה. כמה שנים לפני שאושרו הראשונות

תכנית אושרה כבר אלה על66710שבתכניות ידעו ומנח"י העירייה . זו, אולם בחרו שלא להשתמש בה. לדעת האפשרויות הגלומות בתכנית משרד מבקר המדינה, הטיפול של העירייה ושל מנח"י בתכנית האמורה

מעיד שהן לא היו נחושות למצוא קרקעות לצורכי חינוך.

בינוי מוסדות לחינוך מיוחד במזרח ירושליםירושלים המיועד בית ספר "בכריה אלוין" הוא בית הספר היחיד במזרח לילדים סיעודיים הסובלים מפיגור קשה. בכל הנוגע לתוספת למבנה של בית הספר, פעל המשרד באטיות ולא היה נחוש דיו לקדם את הבנייה. אף על פי שעבר כעשור מאז העביר המשרד לעירייה פרוגרמה ראשונה, עדיין

לא החלה העירייה לבנות את כיתות הלימוד הנוספות.

בתי ספר על-יסודיים במזרח ירושלים פעמים רבות מוסדות החינוך במזרח ירושלים מחולקים על פי מגדר,.1

ורק שני בתי ספר עירוניים שבהם פועלות חטיבות עליונות )כיתות י'-י"ב(, בהם התיכון "מאמונייה", מיועדים לבנות בלבד. בתי הספר העל-יסודיים במזרח ירושלים אינם יכולים לקבל את כל התלמידות המבקשות ללמוד בחטיבה העליונה, ולכן נאלצה העירייה לשכור מבנה נוסף לבית הספרידועה שהבעיה פי על אף האחרונות. מהשנים אחת בכל "מאמונייה" לעירייה, היא שכרה את המבנים רק בסוף אוגוסט, זמן קצר לפני פתיחת

שנת הלימודים, ומשום כך החלו התלמידות את שנת הלימודים באיחור.

ביולי 0 החליטה הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה בירושלים לאשר את2001 בשכונת בית חנינא. התכנית כוללת שטחים לבנייני ציבור6671תכנית מס'

)"שטחים חומים"(, ובהם מגרשים המיועדים למבני חינוך.

167משרד החינוך

בעת סיום הביקורת לא עסקה העירייה בבנייה של בתי ספר על-יסודיים לתלמידות, והמחסור בכיתות לימוד לתלמידות החטיבה העליונה ילך ויחמיר

בשנים הבאות. בית ספר "עבדאללה אבן חוסיין" הוא בית ספר עירוני על-יסודי מקיף.2

לבנים, היחיד מסוגו במזרח ירושלים. בית הספר שוכן על קרקע הנתונהבשנת עוד בירושלים. המוסלמי הוואקף הנהלת ידעה1999בבעלות

העירייה שהנהלת הוואקף לא נתנה את הסכמתה לבנייה בבניין בית הספר. גורמים שונים בעירייה, ובעיקר האגף למ"צ, עבדו שנים רבות כדי לקדם את הבנייה בבית הספר. בשנים אלה הועלתה סוגיית הסכמת הבעלים לפני הממונה על נכסי העירייה, אולם הוא השיב תשובות בלתי מחייבות והעדיף שלא לעסוק בפתרון הבעיה. אף שהפרוגרמה אושרה כבר לפני עשור,אלה, בשנים הבעלים חתימת בסוגיית כלל עסקה לא נכסים מחלקת ומשהשלים האגף למ"צ את הליכי התכנון הארוכים, לרבות השינוי הנדרש

בתכנית, התברר שאי-אפשר לבנות את תוספת הבנייה.השונות2004משנת היחידות בעבודתן של מנח"י ואילך לא התערבה

בעירייה כדי לקדם את הטיפול בתוספת הבנייה בבית הספר "עבדאללה אבן חוסיין", לא ביקשה לברר מדוע הבנייה מתעכבת ולא ניסתה לפתור את הבעיה. הפנייה היחידה של מנח"י לבירור הנושא נעשתה על פי בקשתתוספת נושא כאילו מנח"י נהגה למעשה הספר. בית ההורים של ועד

הבנייה אינו מעניינה.לימוד.3 בכיתות חמור מחסור שיש מנח"י ידעה שנים כשלוש במשך

את להשלים כדי בנחישות פעלה לא זאת ולמרות שועפאט, בתיכון ההליכים הנדרשים לשם מתן הוראה לתכנון תוספת הבנייה. אפילו שאלת הבעלות על הקרקע עלתה רק כשלוש שנים לאחר שנודע לה על המחסור בכיתות, ובשל העיכוב עדיין לא הושלמו הליכי התכנון של הבנייה. מחלקת נכסים פועלת רק לאחר שהליכי התכנון מסתיימים. כדי לקצר את הזמן שאורכת ההקמה של מבני חינוך, מן הראוי שענייני הבעלות על הקרקע

והליכי תכנון הבנייה יטופלו בד בבד.

טיפולה של הנהלת העירייה במחסור בכיתות לימודדורש ירושלים, במזרח המחסור כמו לימוד, בכיתות חמור כה מחסור - ובראשונה ובראש ובעירייה, בממשלה בכירים דרגים של מעורבות מעורבות פעילה של הנהלת העירייה. את הפעולות שיעשו הגופים האלה יש לתעד כראוי, ובכלל זאת לאסוף נתונים בשיטתיות ולהציג את הבעיותוממצה. מן המסמכים המעטים החמורות הכרוכות בנושא הצגה מלאה שנמצאו בלשכת מנכ"ל העירייה לשעבר, מר איתן מאיר, בתקופת כהונתושהמעורבות עולה לופוליאנסקי, אורי מר לשעבר, העירייה ראש של

עומד2007הפעילה של הנהלת העירייה בעניין הייתה מעטה. מנובמבר מנכ"ל העירייה המכהן, מר יאיר מעיין, בראש צוות שמטפל בנושא בינויבעיקר בהם דנו כי עולה הדיונים מסיכומי העיר. במזרח לימוד כיתות

במעקב אחר פרויקטים שכבר היו נתונים בשלבי תכנון וביצוע.

ב - תקציר59דוח שנתי 168

מעורבותו של משרד החינוך בהקמת כיתות לימוד במזרחירושלים

חינוך במוסדות לימוד מקום לספק צריכים המקומית והרשות המשרד רשמיים לילדים ולנערים המעוניינים בכך. במזרח ירושלים נשללה הזכות לחינוך על פי החוק האמור מילדים ומנערים רבים. העירייה טענה לא פעםלימוד במזרח העיר, בכיתות סוגיית המחסור את לפתור ביכולתה שאין והמשרד צידד בטענתה וידע עד כמה חריפה הבעיה. למרות זאת לא יזם

המשרד פעולות לפתרון הבעיה, ולכל היותר נענה לדרישות העירייה. המשרד מצא לנכון להיענות לדרישות העירייה, אך לא יזם פעולות משלולהפעלת פי שהאחריות על אף נהג כך זה. בנושא לעירייה סייע ולא ירושלים, כמו בכל מקום אחר בארץ, מוטלת גם מוסדות חינוך במזרח עליו. נראה כי המשרד ראה במחסור בכיתות לימוד בעיה שהעירייה צריכה

לפתור.

סיכום והמלצות במזרח ירושלים יש מחסור חמור בכיתות לימוד, ועקב כך נשללה מילדים ומנערים רבים הזכות לחינוך על פי חוק לימוד חובה. המחסור בכיתות נובע מקשיים אובייקטיביים לא מבוטלים, ומשרד החינוך ועיריית ירושלים נדרשיםראוי לימוד מקום לספק כדי שאפשר כל ולעשות אתם להתמודד את מילאו לא והעירייה שהמשרד העלו הביקורת ממצאי לתלמידים. כיתות ולא הצליחו להעמיד לרשות תושבי מזרח העיר מספיק תפקידם לימוד בחינוך הרשמי. ראשי משרד החינוך והעירייה לא פעלו בנחישות, כפי שהיה ראוי שיעשו, כדי לאפשר לתלמידי מזרח העיר לממש זכות הנתונה

להם בהיותם תושבי קבע במדינת ישראל. שגם קרה אחת ולא מאוד, אטי היה הזה בעניין העירייה של הטיפול פתרונות שרבצו לפתחה "נפלו בין הכיסאות" ולא מומשו. כך נותרו ילדים במזרח ירושלים מחוץ למערכת החינוך העירונית, והעירייה אינה יודעת מה

מספרם ואם הם לומדים במוסדות חינוך כלשהם. האחריות להפעלת מוסדות חינוך רשמיים חלה על משרד החינוך, והוא שותף של העירייה במינהלה לחינוך ירושלים, אולם הנהלת משרד החינוך לא הייתה מעורבת במידה מספקת בכל הנוגע לפתרון המחסור בכיתות לימוד במזרח העיר. המשרד לא היה שותף לניסיון של העירייה למצוא דרכים לפתרון הבעיות. יודגש כי אין מדובר במסלול לימודים ייחודי כזה או אחר, אלא בחינוך הרשמי - נתיב הלימודים המרכזי שמשרד החינוך מספק

לילדי ישראל. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנח"י להזדרז לתת הוראות תכנון לאגף למבני ציבור, כדי שהוא יוכל להתחיל לבנות מבני חינוך במזרח העיר. עליהולאסוף במזרחה גם העיר במערב הנהוגה הרישום שיטת את להנהיג

169משרד החינוך

הפעולה דרך עירוניים. ספר לבתי הביקוש על ואמינים מלאים נתונים שנקט המנכ"ל המכהן של העירייה - הקמת צוות מעקב אחר התקדמות בנייתם של מבני חינוך במזרח ירושלים, היא צעד בכיוון הנכון. אולם ממצאי הביקורת מלמדים כי לא די בכך. על ראש העירייה ומנכ"ל העירייה לוודא שתיעשה עבודת מטה מקיפה לאיתור פתרונות אפשריים לסוגיה זו. כמו כן עליהם להסיר חסמים שמעכבים את ביצועם של פרויקטים שכבר החלו, ובעת הצורך עליהם לפנות ביזמתם למשרדי הממשלה כדי לקבל מהם

סיוע.חינוך להקמת מוסדות נמרצות ביתר לפעול החינוך על הנהלת משרד במזרח ירושלים. עליה גם להתוות, בשיתוף הנהלת העירייה וגורמים נוספים בממשלה, תכנית לפתרון המחסור החמור בכיתות לימוד. עוד עליה לעקובבפעולות להסתפק ולא ירושלים במזרח חינוך מוסדות הקמת אחר

הנעשות רק לאחר פניות של העירייה. אם משרד החינוך סבור שאין לו די כלים לטפל בבעיה זו, עליו להביא אתבקרקעות שימוש שיאפשרו חלופות לה להציג הממשלה, לפני הנושא

לצורכי חינוך ולקדם פרויקטים לבינוי כיתות לימוד במזרח העיר.

171משרד החינוך

שירותי חינוך ורווחהאו האגף( במשרד - אגף שחר )להלן ורווחה חינוך שירותי אגף

. האגף אחראי לקידום1988החינוך )להלן - המשרד( הוקם בשנת תלמידים מאוכלוסיות חלשות באזורי פיתוח ובשכונות מצוקה, ולשםחברתי-כלכלי מרקע שהגיעו לתלמידים שירותים מספק הוא כך נמוך. הילדים שבהם מטפל האגף, מטופלים גם בידי גופים נוספים כמו משרד הרווחה והשירותים החברתיים, רשויות מקומיות ועמותות. מאז הקמת האגף מנהל אותו ד"ר אבי לוי, והוא כפוף לסמנכ"לית ומנהלת המינהל הפדגוגי הגב' לאה רוזנברג. התקציב הייעודי של

בשנת הסתכם בכ-2008האגף עומד174 כן כמו ש"ח. מיליון מיליון ש"ח מתקציב שכר לימוד,400לשימוש האגף סכום של כ-

שהמשרד מעביר לבעלויות של בתי הספר העל-יסודיים.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את פעולות2008בחודשים פברואר-ספטמבר

אגף שחר. הביקורת התמקדה בעיקר בהפעלת תכניות באגף; בפעילות הגף לתרבות ולאמנות בשכונות; ובהעסקת עובדת של חברה קבלנית. כמו כן, הביקורת סקרה את פעילות האגף ביחס ליעדים שעמדו בפני המשרד. הבדיקה נעשתה במטה האגף. בדיקות השלמה נעשו במינהל הפדגוגי,באגף החשב, בלשכת למתנ"סים, בחברה והמרכז, ירושלים במחוזות משאבי אנוש, בלשכת הסמנכ"ל הבכיר למינהל ולמשאבי אנוש, בוועדת

המכרזים, הנקראת במשרד ועדת הרכישות, ובלשכה המשפטית.

עיקרי הממצאיםתקציב האגף

הוא היה קטן2007 קוצץ תקציב האגף: בשנת 2007 ל-2001בין השנים יחסית לתקציב בשנת 17%בכ- . לעומת זאת מספרם של הילדים2001

המוכרים למחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות גדל בין השנים , ומספרם של הילדים בסיכון419,000 והגיע לכ-44% בכ-2007 ל-2001

. נוכח המגמה הזו היה על327,000 והגיע לכ-129%גדל בשנים אלה בכ-המשרד לגבש מדיניות לטיפול בבעיה האמורה, והוא לא עשה זאת.

פעילות המחלקות באגףהאגף לשירותי הנזקקים התלמידים של מספרם המשרד, הערכת לפי מהווה כשליש מכלל התלמידים, ולמרות זאת המשרד לא גיבש מדיניות כיצד בכוונתו להתמודד עם העלייה במספר הנזקקים שהחריפה במשך

ב - תקציר59דוח שנתי 172

ושיטתי והניח לאגף לפעול בלי שהמשרד סיפק מענה מערכתי השנים, לנושא.

האגף הפעיל בין היתר תכניות לימודים בבתי הספר העל-יסודיים, כדלהלן: מספר את להגדיל נועדה מב"ר( - )להלן רגיל בגרות מסלול תכנית התלמידים הזכאים לתעודת בגרות. אגף שחר הציב לתכנית המב"ר כמהשיעור מקבלי ונשירה; העלאת לימודיים פערים צמצום וביניהן מטרות, והזדמנויות כלים ומתן חלשות, אוכלוסיות בקרב מלאה בגרות תעודת לתלמידים משכבות חברתיות-כלכליות חלשות לכניסה למוסדות להשכלה גבוהה. נמצא, שמבין כל המטרות שהציב לעצמו, התמקד האגף בבדיקת שיעור הזכאות לתעודת בגרות בקרב מסיימי התכנית, אך לא בדק אםבמוסדות ללימודים קבלה אפשרו התלמידים שהשיגו הבגרות תעודות

להשכלה גבוהה ומה שיעור בוגרי התכנית שאכן המשיכו בלימודים אלה. אלה משל נמוכים שהישגיהם לתלמידים לימודים תכנית היא אתגר

היו בעלויות של בתי ספר שלא2006שהתקבלו לכיתות מב"ר. בשנת העבירו לכיתות אתגר את מלוא תוספת השעות שהמשרד מימן. המשרד לא בדק אם כל התקציב הנוסף שהעביר עבור כיתות אתגר אכן הגיע

לתלמידים. המחלקה לביקור סדיר ולמניעת נשירה שבאגף מופקדת על מניעת נשירה מבתי ספר הן מבחינה פדגוגית והן מבחינה מינהלית. קציני ביקור סדיר )להלן - קב"סים( הם הגורם המקצועי המונע נשירה גלויה וסמויה ומבטיח

ביקור סדיר של תלמידים בבתי הספר ובגני החובה. נמצאו כ-2008לפי נתוני המשרד, בשנת תלמידים במצב של490,000

סכנת נשירה והיו זקוקים לטיפולם של קב"סים. באותה שנה קבע המשרדתלמידים. כדי לענות לכל צורכי מערכת150תקן שכל קב"ס יטפל בכ-

קב"סים. אולם המשרד לא הגדיל את תקן משרות3,290החינוך נדרשו כ-כ- ובאותה שנה הועסקו קב"סים ב-480הקב"סים, משרות בלבד415

יוצא אפוא, שהם טיפלו בכ-60,000שטיפלו בכ- תלמידים. בלבד12% מהתלמידים שנזקקו לטיפולם.

כ- נשרו התשס"ז-התשס"ח הלימוד שנות בין מתלמידי25,000במעבר , היו מהחטיבה העליונה. כמו כן נשרו80%כיתות ז'-יב'. עיקר הנושרים, כ-

תלמידים בכיתות א'-ו'. 3,500כ-"המועדוניות את גם מפעילה נשירה ולמניעת סדיר לביקור המחלקה המשפחתיות", המיועדות בעיקר לילדים בסיכון גבוה. המועדוניות פועלות

לאחר שעות הלימודים ועד שעות אחר הצהריים המאוחרות. שבשנת עולה המשרד בכ-2008מנתוני צורך היה מועדוניות29,000

לכ- שירותן את התשס"ח435,000שיספקו הלימודים בשנת תלמידים. כ- רק ובהן 400פעלו מועדוניות

מאלה הזקוקים למועדונית או לפתרון1.5% תלמידים, שהם כ-6,000כ- מיליון ש"ח50 בכ-2008דומה. תקציב האגף למועדוניות הסתכם בשנת

הוא למועדונית הזקוקים לילדים שמציע המשרד הפתרון היקף לשנה. כרוכה בהשקעה תקציבית של כ-זעום. הקמת כל המועדוניות הנדרשות

173משרד החינוך

מיליארד ש"ח ועל כן היא בלתי ריאלית, 3.6 אך המשרד לא דן בתכניות חלופיות, שייתנו מענה לקשת רחבה של תלמידים. ובבני משפחותיהם.0-3אגף שחר מפעיל תכניות לטיפול בילדים בגילים

המחלקה במסגרת מטופלים התשס"ט הלימודים ילדים1,383בשנת גני ילדים ומעונות. לפי נתוני השנתון הסטטיסטי "ילדים180והוריהם, בכ-

היו 2007, בשנת 0"2007בישראל - ילדים בגילים 51,330 מוכרים0-3 למחלקות לשירותים חברתיים. יוצא אפוא, שהאגף טיפל רק במספר זעום

של ילדים בגיל הרך מכלל הנזקקים. האגף מפעיל תכניות לרווחה חינוכית באזורי מצוקה במטרה לשפר אתבכיתות היסוד במיומנויות מצטבר פיגור ולמנוע הלימודיים ההישגים

בכ-2008הנמוכות. בשנת טיפל האגף כ-120 יישובים, בעלות של 38 מיליון ש"ח. בחלק מהיישובים פועל האגף בשיתוף משרדי ממשלה נוספים.

המשרד לא בדק אם התכניות השיגו את יעדיהן. לימודים לכל הגילים, ותכניות אגף שחר מקיים מגוון רחב של פעילויות יוצא הילד. להתפתחות בהתאם טיפולי ברצף מופעלות אינן הן אולם שתלמידים הנמצאים בסיכון ומגלים קשיים בהסתגלות לימודית וחברתית, מטופלים על ידי האגף בעיקר לקראת סיום חוק לימודיהם, בבתי הספר

העל-יסודיים. כדי והמשכיות התמדה ברצף לטיפול מענה נותנות אינן האגף תכניות להקל על הילדים כבר בשלבים הראשונים להתפתחותם. המשרד לא בדק ביוזמתו אם טיפול אינטנסיבי בגילאים צעירים ימנע בעיות בגילאים הבוגרים יותר, יוזיל את העלויות בהמשך התהליך החינוכי ואף ייתר חלק מהתכניות

בגיל הבוגר.

תכנית מיכאללימודים תכנית היא למצוינות", אישיים כישורים "מיצוי - מיכא"ל רב-תחומית שייעודה הוא פיתוח היכולות האישיות של הלומדים בה והקניית כלים למצוינות )להלן - תכנית מיכאל או התכנית(. את התכנית מפעילה

( בע"מ )להלן - חברת2002חברת מיכאל שירותי ניהול וחינוך למצוינות )בשנים להפעלת1994-2008מיכאל(. החברה עם המשרד התקשר

תלמידים, בעלות של כ-74,000 קבוצות הכוללות כ-2,457התכנית עבור מיליון ש"ח. 91

מחקרי הערכה מחקרי ההערכה של התכנית נעשו לבקשת חברת מיכאל לצרכיה,.1

במימון המשרד השתתפות את לאשר בבקשותיו עליהם נסמך והאגף התכנית.

בהוצאת המועצה הלאומית לשלום הילד, המרכז למחקר ופיתוח.0

ב - תקציר59דוח שנתי 174

, אך2001בחינת יעילותה ותרומתה של התכנית בידי המשרד החלה בשנת לא הסתיימה, ושום גורם במשרד לא קבע יעדים כמותיים ומדידים להשגה

ולא דרש להשלים או לחדש בדיקה זו. מהנתונים על הגידול בשיעור הזכאות לתעודת בגרות שבידי המשרד עולה

בכ-1995-2005שבשנים לבגרות הזכאות שיעור עלה מחקרים40% . . נתוני מחקר שנעשה19%"מחמירים" העלו ששיעור הזכאות עלה רק בכ-

עבור חברת מיכאל מצביעים ששיעור הזכאות לתעודת בגרות מקרב בוגריבכ- גדל ייתכן104%התכנית כיצד נתוני המחקר מעלים את השאלה .

שונות, בתכניות רבים ומשאבים כספים המשקיעה המשרד, שהנהלת וביניהן מב"ר ואתגר, לא בדקה באופן נפרד ועצמאי נתונים אלה.

התאמת התכנית לאוכלוסיית היעד של אגף שחר צוין שאוכלוסיית היעד2006בישיבת הנהלת האגף שהתקיימה באוקטובר

בתכנית מיכאל אינה האוכלוסייה שבה מטפל אגף שחר. נתונים שנאספו העלו שרוב המשתתפים2001למחקר שגף הערכה ומדידה החל בשנת

בתכנית מיכאל לא תאמו לאוכלוסיית היעד של האגף.כיתות2008בשנת מיכאל בתכנית יכלול מחוז שכל האגף החליט

במסלולים הייחודיים שהאגף הפעיל )כמו: מב"ר ואתגר(, למרות אזהרותיהזו וגם של חברת מיכאל שהיא אינה ערוכה להפעלת התכנית במתכונת

אינה יכולה להיערך לכך בתקופה קצרה. לכיתות הייחודיות של אגף שחר2008הביקורת העלתה שהתכנית בשנת

אינה מתאימה לאוכלוסייה שאגף והצביעה על כך שהיא נחלה כישלון, שחר מופקד על טיפוחה. במצב דברים זה, לא ברור כיצד ממשיך האגף

להפעיל את התכנית. לצורך2008הפעלת התכנית בשנת דברי מנהל האגף לפי , שנעשתה

ניצול עודפי תקציב, אף על פי שלדברי חברת מיכאל כישלונה היה ידועהתקין. המינהל לכללי בניגוד והיא ציבור, כספי בזבוז מהווה מראש, וחשובות שניתן היה לנצל את עודפי נוספות היו תכניות ובאגף במשרד

התקציב עבורן.

נשירה מהתכנית סוכם בין המשרד וחברת מיכאל, כי שיעור הנשירה המותר2002בדצמבר עד באוקטובר 25%הוא התלמידים. ממספר ששיעורי2006 נמצא

.40%הנשירה גבוהים בהרבה ממה שהוחלט והגיעו לכ-העלות הממוצעת לתלמיד בתכנית מיכאל הייתה במשך השנים למעלה מ-

ש"ח. היות שבמהלך השנים היקף הנשירה היה כ-1,200 15%, כ-40% מיליון ש"ח עבור13מעל המוסכם, יוצא שהמשרד שילם לחברת מיכאל כ-

תלמידים אלה שלא סיימו את התכנית. 11,000כ-

175משרד החינוך

פטור ממכרז ניתן פטור ממכרז להתקשרות עם חברת מיכאל. המשרד1995באוקטובר

ועדת אד-הוק לבחינת חלופות לתכנית מיכאל. הוועדה1999הקים בשנת פירטה את ולא לחוות דעתה פרטים על החלופות שבדקה צירפה לא

הפרמטרים שתכנית מיכאל עמדה בהם ולכן נבחרה. שנת שפנתה1995מאז לאחר גם ממכרז. בפטור התכנית הופעלה

והודיעה שמוטלת על המשרד2007מנכ"לית המשרד למנהל האגף בשנת התוצאות להשגת להביא בהן שיש אחרות חלופות למצוא החובה לוועדת הרכישות שתחל פנה ולא לפניותיה הוא לא השיב המבוקשות,

בהליך של "קול קורא". החליטה ועדה הרכישות להכין "קול קורא" לתכניות שיוכלו 2008ביולי רק

,2008לשמש חלופות למיכאל. הוועדה אישרה את הפעלת התכנית בשנת אף שלא פורסם ה"קול קורא". החלטת הוועדה לאישור התכנית בשנת

נוכחה לדעת שחברת מיכאל היא אכן "ספק2008 נעשתה בלי שהיא יחיד" למטרות שהמשרד מתכוון להשיג.

פעילות מנהל האגףצוין שבין השותפים לעיצוב שיטת מיכאל,0באתר האינטרנט של החברה

גם מנהל האגף. מעורבותו ופעילותו של מנהל האגף בפיתוח התכניתנמנה ובשיווקה בתוך המשרד הייתה ידועה להנהלת המשרד, אך היא לא קבעה הסדר למניעת ניגוד עניינים בין מעורבותו בפיתוח התכנית לבין הפעלתה

באגף שבניהולו.

תכנית גיל"תייחודית להתפתחות תקינה" )להלן - תכנית גילת( - היא - "גישה גיל"ת הגדלים לילדים תקינה קוגניטיבית התפתחות לאפשר שנועדה תכנית בתנאים של קיפוח ומצוקה סביבתית קשה, עד שהם עלולים לבלום את

התפתחותם ולהביאם לפיגור סביבתי. זכתה תכנית גילת לתמיכת אגף שחר ומאז הופסקה על אף1995עד שנת

בדיקות שערך המשרד שהמליצו להפעילה, בגלל סכסוך בין מנהל האגףלבין מנהלת התכנית שיזמה ופיתחה אותה.

מטיפול האגף בשתי תכניות שונות לחלוטין - מיכאל וגילת - עולה תמונה קוטבית. מצד אחד, תכנית מיכאל, שמנהל האגף היה כאמור בין השותפים לעיצובה, הופעלה, אף שהמשרד לא השלים מחקרי הערכה, לא קבע יעדים מדידים להשגה ולא בדק אם היא פעלה בקרב האוכלוסייה שבהמקצוע ואנשי מומחים שוועדת גילת, תכנית שני, מצד האגף. מטפל לא ויעדיה, מטרותיה חשיבותה, על והצביעו העריכו בדקו, במשרד

הופעלה, בגלל יחסים עכורים בין האגף לבין מנהלת התכנית. www.michael.org.ilאתר האינטרנט: 0

ב - תקציר59דוח שנתי 176

גף תרבות ואמנות בשכונות פעל באגף שחר הגף לתרבות ואמנות בשכונות )להלן -1988החל משנת

הגף(, שמטרתו קידום נושאי התרבות והאמנות בשכונות ובערי הפיתוח,יזם הגף בעיקר במטרה להביא לצמצום פערים בחברה. במשך השנים תחרויות בתחומי האמנות והתרבות, שיועדו לכישרונות צעירים, וכן השתתף

בכ-2008במימון אירועי תרבות. בשנת הסתכם תקציב הגף מיליון13 ש"ח.

מעורבים היה לא האגף ומנהל הפדגוגי המינהל ומנהלת הסמנכ"לית באופן שוטף בפעילות של הגף, והיא נעשתה באופן עצמאי ובלעדי בידי מנהלו, שהוא גם המאשר הבלעדי של הביצוע בתקנה התקציבית של הגף. השניים לא ראו בו חלק ממשי מהאגף, לא קיימו עם מנהל הגף פגישות עבודה קבועות, ולא קיבלו ממנו דיווחים שוטפים על הנעשה בגף. היעדים שהגף הציב לעצמו לא הבשילו לכדי תכנית עבודה מגובשת. פעולות הגף לא היו מלוות בקביעת יעדים ובדיווחים על השגתם או אי-השגתם. בהיעדר

כל אלה, לא ניתן לדעת אם במשך השנים השיג הגף את יעדיו.

הוועדה לקידום פרויקטיםלמימון בבקשות שדנה פרויקטים, לקידום פנימית ועדה פועלת בגף אירועים או פרויקטים שונים. בראש הוועדה עמד מנהל הגף, ועם חבריה

נמנו סגן מנהל אגף שחר ורכז פרויקטים הכפוף למנהל הגף. הוועדה לקידום פרויקטים נועדה לטפל בהתקשרויות בסכומים נמוכים,.1

ובכך להקל על ועדת הרכישות המשרדית, אך סך כל ההתקשרויות שהיאלעבודת ברורים כללים קבע לא המשרד ש"ח. למיליוני הגיע אישרה המשרדית. הרכישות לוועדת שיש הברורות להוראות בדומה הוועדה, המשרד לא קבע את בעלי התפקידים הראויים לשמש בה ולא הוציא כתבי מינוי למשתתפים. כמו כן הוא לא קבע את סמכויותיה, את נהליה ואת הקוורום המחייב, ולא חייב שהפרוטוקולים של הוועדה יכילו פרטים שמהם

ניתן יהיה ללמוד מה היו שיקוליה בעת קבלת ההחלטות. הוועדה לקידום פרויקטים אישרה מימון של אירועים שנועדו לתושבי.2

שיתקיימו לאירועים מידה אמות קבעה לא אך הפיתוח, וערי השכונות בשכונות עצמן ולאלו שיתקיימו מחוצה להן, וכיצד ניתן להבטיח שבאירועים הנערכים לקהל הרחב יהיה ייצוג של אוכלוסיית היעד של הגף. זאת ועוד, בידי הגף אין נתונים ואין מידע על מהות האוכלוסייה שהשתתפה בפועלנוכח זאת, אין לגף, לאגף באירועי התרבות שהגף נטל חלק במימונם.

ולמשרד מידע המאשר כי פעולות הגף אכן הגיעו לאוכלוסיית היעד שלו. הוועדה לקידום פרויקטים אישרה מימון מופע שיועד לעובדי המשרד.3

ניצול תקציב הגף, ומימון פעילות של חבורת הזמר של עובדי המשרד. שנועד למימון פעולות תרבות לתושבי השכונות וערי הפיתוח, לרווחתם של

עובדי המשרד, אינו עולה בקנה אחד עם כללי המינהל התקין.

177משרד החינוך

המכרז לביצוע פעולות הגףאת2007באוגוסט .1 שתבצע חברה לבחירת מכרז המשרד פרסם

ועדת הרכישות וסדנאות. הפעולות של הגף העוסקות בהפקת תחרויות אישרה את ההתקשרות עם החברה למתנ"סים "על כל מרכיביה לרבות כוח אדם". בניגוד להחלטת ועדת הרכישות, החליט מנהל הגף שהחברהשילבה שהיא אלה את ולא דרישתו לפי עובדים תעסיק למתנ"סים

בהצעתה במכרז.צוינה.2 היתר בין מהמציעים. הנדרשת הפעילות היקף צוין במכרז

תדירות ההפקה של כל תחרות ומספר המועמדים הפוטנציאליים. הדרישותלפרסום שקדמו בשנים הגף שביצע ממה בהרבה גבוהות היו במכרז מעלה, ולהטייתם כהווייתם, לא במכרז הכמויות נתוני להצגת המכרז. והן על גובה השלכות הן על מספר המציעים העשויים להיענות למכרז

הצעות המחיר.

המופע "אדון עולם"שגם.1 הגף מנהל היה יוזמיו שבין מוזיקלי מופע הוא עולם" "אדון

השתתף בכתיבתו, במתן ייעוץ מוזיקלי ובשירה. מנכ"לית המשרד החליטהשל בסכום המופע במימון ישתתף )מתוך200,000שהמשרד ש"ח

ש"ח( אך לא נימקה את החלטתה. 300,000 נוכח ההיקף הכספי של ההתקשרות, היא הייתה אמורה להידון בוועדת.2

הרכישות המשרדית. הגף לא הביא את ההתקשרות לאישור ועדת הרכישות המשרדית, אלא לאישור הוועדה לקידום פרויקטים שאליה צורפה נציגה

מחשבות המשרד ובראשה עמד מנהל הגף. , קובעות ש"היה לחבר ועדת1993תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-.3

המכרזים, לקרובו, או לתאגיד שהוא בעל עניין בו, עניין אישי בנושא הנדון בוועדה, לא ישתתף בדיון, ובמקומו ימונה חבר אחר לאותו נושא". מנהל הגף, שהיה יוזם המופע, אחד ממלחיני המופע והשתתף בשירה, ודאי שהיה

אישי לכל הקשור במופע. השתתפותו כיו"ר הוועדה לקידוםבעל עניין פרויקטים שאישרה את ההתקשרות עמדה אפוא בניגוד לתקנות.

לפי תקנון שירות המדינה )להלן - תקשי"ר(, "עובד אינו רשאי לעבוד.4 בכל עבודה, גם אם אינה מכניסה שכר, ואין הוא רשאי לעסוק בכל צורה שהיא בשום עסק, אם יש בכך משום התנגשות אינטרסים עם תפקידו או עם עבודתו בשירות או אם עלול להיווצר מצב כזה". משרד מבקר המדינה מעיר, שבמקרה זה קיים חשש של ניגוד עניינים בין עבודתו של מנהל הגף כאחראי לנושאי תרבות ובין עיסוקו כאמן יוצר, אך הדבר לא הובא לידיעת

המנכ"לית.

ב - תקציר59דוח שנתי 178

העסקת עובדת קבלןבשירות צמיתה בלתי בעבודה עובדים העסקת "נוהל נקבע בתקשי"ר המדינה", שנועד למנוע העסקה קבלנית בלתי תקינה, ולאפשר העסקה קבלנית במקרים הכרחיים. על פי הנוהל, עובד חברה המועסק בידי משרד "לא יהיה מעורב בפעולות הביצוע הייעודיות של המשרד; הוא לא ישתלב בהיררכיה של המשרד... מקום מושבו העיקרי לא יהיה בתוך המשרד...

הוא לא ייצג את המשרד כלפי חוץ". הטיפול במרבית סעיפי התקציב של האגף וכן הטיפול במכרזים ובחוזיםעובדת חברה קבלנית שהועסקה בידי נעשה לפעילות האגף הקשורים

שנת מאז כתקציבנית שחר בו1996באגף מועסקת להיות והמשיכה בספטמבר הביקורת סיום בקשרי2008במועד הייתה היא בתפקידה .

עבודה שוטפים עם מינהל התקציבים, הכספים והחשבות, עבדה מול ועדת הרכישות של המשרד ועסקה בהכנת מכרזים וחוזים, בין היתר גם בהכנת

החוזה של הקבלן שדרכו היא הועסקה. משתמש וקוד מחשב לה הוקצה באגף, קבוע באופן ישבה העובדת בהשתלמויות השתתפה והיא המשרד, של התקציב במערכת לעבודה

מטעם המשרד. והן לחברות שסיפקו הן למשרד ידועים היו עובדי קבלן נוהלי העסקת עובדים למשרד, אך המשרד לא דרש להפסיק את עבודתה של עובדת

החוץ. יוצא אפוא, שהמשרד התעלם בעניין זה מהוראות התקשי"ר. למרות חוות הדעת שקיבלה מנכ"לית המשרד מבדיקה בלתי תלויה שהיא יזמה, ובסתירה להמלצות והחלטות שהתקבלו בעבר, היא החליטה ביוני

באמצעות2008 החוץ[ עובדת העסקת ]של ההסדר המשך "לאפשר הזכיין במתכונת הקיימת". פתרון העסקתה של העובדת צריך להיעשות בדרך של הפסקת עבודתה או הסדרתה. המנכ"לית לא בחרה באף אחת מאפשרויות אלה ובכך אשררה למעשה את המשך העסקת העובדת בניגוד

לכללי מינהל תקין.סיכום והמלצות

חלשות תלמידים מאוכלוסיות לקידום אחראי ורווחה חינוך שירותי אגף לפי נמוך. מצוקה שבאים מרקע חברתי-כלכלי ובשכונות פיתוח באזורי הערכת המשרד, מספרם של הנזקקים לשירותי האגף מהווה כשליש מכלל

התלמידים. פערים ולצמצום חינוכית לרווחה תכניות מגוון מפעיל האגף מספר את להגדיל למטרה לו שם האגף כן, כמו חינוכיים-חברתיים. הניגשים לבחינות הבגרות ולצמצם נשירה של תלמידים ממוסדות החינוך. חלק מהתכניות שהופעלו לא לוו במחקרי הערכה בהתאם ליעדים מדידיםשל המשרד, ומרביתן נעשו ללא שמירה על הרצף הטיפולי לאורך השנים.

ובעיירות הפיתוח שבאגף שם לו למטרה הגף לאמנות ותרבות בשכונות לקדם, להעמיק ולהרחיב את החינוך לתרבות ואמנות בקרב האוכלוסייה

179משרד החינוך

בפריפריה. מנהל האגף ומנהלת המינהל הפדגוגי לא ראו בפעילות הגף חלק ממשי מהאגף, ומנהל הגף פעל באופן עצמאי בלי שהנהלת המשרדלדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לקבוע על פעולותיו. תפקח בין עניינים לניגוד חשש למניעת ולפעול הגף לעבודת ברורים כללים עבודתו של מנהל הגף כאחראי לנושאי תרבות לבין מעורבותו וקשריו עם

גורמים שאתם עובד האגף ועיסוקו כאמן יוצר. במימון האגף. הופעלה אישיים למצוינות( כישורים )מיצוי מיכאל תכנית משרד מבקר המדינה לא בדק את איכותה של תכנית מיכאל, הביקורת התמקדה בהתקשרות של המשרד עם החברה ובהפעלת התכנית במסגרת

נשירת תלמידים מהתכנית עמד על כ- . התכנית40%אגף שחר. שיעור פעלה ללא מחקרי הערכה של המשרד, ללא קביעת יעדים מדידים להשגההאגף. מטפל שבה האוכלוסייה בקרב פעלה אכן שהיא בדיקה וללא התכנית קיבלה פטור ממכרז על פי המלצה של ועדה מיוחדת, שהקים המשרד, בלי שהוועדה הציגה את החלופות שציינה שבדקה. מנהל האגף

לא קבע הסדר למניעת ניגודנמנההיה שותף לפיתוח התכנית, אך המשרד עניינים בין מעורבותו בפיתוח התכנית לבין הפעלתה באגף שבניהולו. לדעת משרד מבקר המדינה, בהמשך הפעלת התכנית על המשרד לוודא שהוא

משיג את המטרות והיעדים המדידים שקבע לעצמו. חינוך והשכלה הם המפתח להצלחת הפרט והחברה כולה. על הנהלת המשרד מוטלת האחריות לספק מענה מערכתי ושיטתי לטיפול באוכלוסיית היעד שלשמה הוקם אגף שחר. עליה לגבש מדיניות לטיפול ולהתמודדותהערכה, במחקרי הסתייעות תוך השנים, במשך שהחריפו הבעיות עם קביעת יעדים ומדדים ובדיקתן של התכניות השונות במחקרי הערכה. עלשלו, היעד לאוכלוסיית יופנו האגף שתקציבי להקפיד המשרד הנהלת

ועליה לשרש כל חשש לניגוד עניינים או לעניין אישי.

ב - תקציר59דוח שנתי 180

ענייני מינהל ושכר ברשתות גני ילדיםבמגזר החרדי

- חוק לימוד חובה(,1949לפי חוק לימוד חובה, התש"ט- )להלן בגיל 0הורים של ילד או נער עד 3 חייבים לדאוג שהוא ילמד17

באופן סדיר במוסד חינוך. לימוד החובה יכול להתקיים בשלושה סוגי ; מוסד0מוסדות חינוך, לפי בחירת הורי התלמיד: "מוסד חינוך רשמי"

חינוך לא רשמי שהוא מוסד חינוך מוכר )מוסד מוכר שאינו רשמי(; מוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי )להלן -מוסד חינוך שאינו מוכר.

מקומיות רשויות כמו ציבוריים, גופים בבעלות הם מוכש"ר( ותאגידים, או בבעלות גופים פרטיים )להלן - בעלויות(, וחלים עליהם

1969כללי פיקוח מכוחו של חוק הפיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-)להלן - חוק הפיקוח(.

בשנתלרוב גני ילדים שייכים לחינוך הרשמי או לחינוך המוכש"ר. 2,743 פעלו בחינוך המוכש"ר 0(2007-2008הלימודים התשס"ח )

ילדים, שהם כמחצית מכלל הילדים בגיל116,615גני ילדים ובהם המוכש"ר בחינוך ביותר הגדולות הגנים רשתות שתי בארץ. הגן

העמותות "רשת גני ילדים של אגודת ישראל" )להלןבמגזר החרדי הן - הרשת( ו"גני ילדים ומעונות יום 'בית יעקב' ירושלים" )להלן - בית

יעקב(. משתתפת הרשמי, מהחינוך חלק איננו המוכש"ר שהחינוך הגם המדינה בחלק ניכר מההוצאות להפעלת גני ילדים בחינוך המוכש"ר.

הגן של והניהול התחזוקה הוצאות יתר את לממן הבעלות .0על חינוך ממלכתי, התשי"ג- חוק ברוח נקבע זה - שר1953עיקרון

מוסדות להכרזת ותנאים סדרים בתקנות, לקבוע, "רשאי החינוך בהם, תכנית-היסוד להנהגת מוכרים, כמוסדות-חינוך לא-רשמיים להנהלתם, לפיקוח עליהם ולתמיכת המדינה בתקציביהם, אם השר

יחליט על התמיכה ובמידה שיחליט".

בכל מקום שבו כתוב ילד ונער מדובר גם בילדה ובנערה.0 בחוק לימוד חובה נקבע שמוסד חינוך רשמי הוא "מוסד-חינוך מוחזק על ידי0

ידי רשויות-חינוך מקומיות ידי רשות-חינוך מקומית, או על המדינה, או על אחדות במשותף, או על ידי המדינה ורשות-חינוך מקומית, או על ידי המדינהעליו, באכרזה ואשר השר הכריז ורשויות-חינוך מקומיות אחדות במשותף,

שפורסמה ברשומות, שהוא מוסד-חינוך רשמי לצורך חוק זה". שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט.0חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-0 ]תיקון תשס"ז[, קובע שאם קבע שר1953

החינוך הסדרים ותנאים להשתתפות המדינה בתקציבי שעות הלימוד במוסדות חינוך מוכש"ר, בשיעור יחסי להשתתפות המדינה בתקציבים של מוסדות חינוךמקומית חינוך רשות תשתתף הקובע(, ההסדר - )להלן דומים רשמיים בתקציבי מוסדות חינוך מוכש"ר הפועלים בתחומה בשיעור יחסי להשתתפותה בתקציבים של מוסדות חינוך רשמיים דומים הפועלים בתחומה, לפי ההסדר

הקובע )תיקון זה מכונה "חוק נהרי"(.

181משרד החינוך

פעולות הביקורת עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בשתי2008בחודשים מרס-ספטמבר

רשתות הגנים האמורות. בדיקות השלמה נעשו במשרד החינוך )להלן -- העירייה(. הביקורת ירושלים )להלן ובעיריית המשרד(, במשרד האוצר התמקדה בעיקר בנושאים האלה: תקצוב גני ילדים, ענייני מינהל וכוח אדם ברשת, הפעלת גנים בחינוך המוכש"ר בירושלים וענייני תקציב ושכר בבית

יעקב.עיקרי הממצאים

רשת גני ילדים של אגודת ישראל הרשת היא אחד המעסיקים הגדולים במגזר החרדי, ורוב עובדיה הם.1

, ובסוף שנת1994נשים. הרשת החלה לצבור גירעונות כספיים כבר בשנת 2001 מיליון ש"ח. משנת 100 הסתכם גירעונה המצטבר ביותר מ-2007

עסקו משרדי החינוך והאוצר בהכנת תכנית הבראה לרשת, ורק בנובמברפי ההסכם, תנאי2008 הם חתמו על הסכם הבראה עם הרשת. על

מוקדם לכניסתו לתוקף הוא קבלת הסכמתם של העובדים לשינוי בתנאיהעסקתם. הגיש ארגון גננות חרדיות לבית הדין האזורי לעבודה בתל2008בדצמבר

( בבקשה להוצאת6150/08אביב-יפו תביעה נגד הרשת והמשרד )בשא מכוח ברשת, עובדות שמועסקות בזכויות לפגוע האוסרים זמניים צווים כולל ההבראה הסכם כי השאר, בין נטען, בתביעה ההבראה. הסכם הסכמות לגבי תנאי העסקתן ואופן פיטוריהן של עובדות הרשת; כי הסכמות אלה התקבלו בלי שהתקיים משא ומתן כלשהו עם נציגות העובדים; וכי הן

פוגעות פגיעה קשה בזכויות עובדות הוראה. נמצא כי את המחיר על שנים רבות של ניהול לא תקין של הרשת ועל פיקוח ובקרה לא מספקים של המשרד ישלמו עובדים )בעיקר עובדות( בלתי מיוצגים, אשר מצדם מילאו במהלך השנים את התפקידים שהוטלו עליהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמשרד האוצר כי ראוי

שיימצא פתרון שימזער את הפגיעה בזכויות השונות של העובדים. במשך השנים שבהן בדק המשרד את מצבה הכספי של הרשת היא.2

המשיכה לצבור גירעונות כבדים. המשרד מנפיק רישיונות להפעלת הגנים ומקצה לרשת חלק נכבד מתקציבה, ויש בידו כלים לפעול לאלתר לשיפורלאלץ את הרשת כדי בכלים שברשותו הוא לא השתמש אולם המצב, לנקוט פעולות ממשיות לצמצום הגירעון. הוא המשיך לתקצב את הפעלת הגנים, וכל אותה העת הוא עשה בדיקות חוזרות ונשנות ברשת באמצעות רואי חשבון חיצוניים, אולם לא עשה שימוש של ממש בדוחותיהם. לדעתיודעים היטב את משרד מבקר המדינה, מאחר שמשרדי החינוך והאוצר הסיבות לגירעונות של הרשת, מינוי בודקים הוא בבחינת סחבת ובזבוז כספי

ציבור.

ב - תקציר59דוח שנתי 182

הדוחות הכספיים המבוקרים של הרשת המעידים על מצבה הכספי.3 הועברו לרשם העמותות, ועקב עמדת המשרד קיבלה הרשת אישורים על ניהול תקין. אלה אפשרו למשרד להמשיך ולהעביר לרשת כספים באופןחובות לצבור המשיכה ואף לפעול המשיכה היא ובאמצעותם סדיר,

נוספים. אף שהרשת נתונה בחובות כבדים ונדרשת לעשות צעדים דרסטיים כדי.4

החשבון רואי של ובדוחות ההבראה בהסכם כאמור ולפעול, להמשיך שקדמו לו, היא פועלת ללא מנכ"ל. גם בהסכם לא חייבו משרדי הממשלה

את הרשת למנות מנכ"ל. או.5 לומדים שבו ספר בית אדם יפתח לא כי קובע הפיקוח חוק

מתחנכים באופן שיטתי יותר מעשרה תלמידים ושבו ניתן חינוך לילדי הגן, אלא אם כן יש לו רישיון. בשנת הלימודים התשס"ח הפעילה הרשת, שלא כחוק, שש כיתות גן ללא רישיון, וכן עשרות כיתות גן שהרישיון להפעלתןבסביבה למדו שילדים עולה ומכאן שנה, אותה באמצע רק התקבל שתנאיה לא נבדקו ולא אושרו. הרשת לא קיבלה מהמשרד כספים למימון

הפעלתם של אותם גנים ולכן גדל הגירעון.ילדים בכיתת גן ברשות מקומית המקבלת31על פי תקני המשרד .6

ילדים ברשות שאינה מקבלת מענק מזכים את33מענק ממשרד הפנים ו-וסייעת. גננת בשכר המשרד של המרבי ההשתתפות בשיעור הבעלות הפעלת גן ילדים שמספר הילדים בו קטן מהנדרש לפי התקן האמור מזכה

את הבעלות בהשתתפות חלקית של המשרד. גנים שמספר הילדים בהם קטן נמצא שבמהלך השנים הפעילה הרשת מהקבוע בתקן, ואשר לא היו לה מקורות כספיים כדי לכסות את מלואהרשת של השנתי ההפסד גירעוניים(. גנים - )להלן הפעלתם עלות בעקבות הפעלת כיתות גן קטנות מתקן המשרד בשנת הלימודים התשס"ח

כ- שהם ש"ח, מיליון בכשמונה הרשת מהמשרד.11%נאמד מתקבולי ולא חדלה להפעיל שירותים שלא0הרשת לא פעלה לסגירת גנים גירעוניים

ושוב לה שוב אף שהוצעו כנדרש ממנה. מימון, שלא להם מקור היה פתרונות לצמצום הגירעון היא לא יישמה אותם במלואם.

מכספי.7 בעיקר ממומנת והיא חיוני, ציבורי תפקיד ממלאת הרשת ציבור. הרשת היא מעביד, מהגדולים במגזר החרדי, ועליה להקפיד לקיים את זכויות העובדים לפי דיני העבודה, לרבות חוקי המגן וצווי ההרחבה, ולא לפגוע בזכויותיהם הסוציאליות. על כל מעביד, וקל וחומר מעביד הממלא תפקידים ציבוריים, חלה החובה לנהוג כלפי עובדיו בהגינות, בתום לב,

באופן סביר ועל פי שיקולים ענייניים. נמצא שבמשך חמש שנים קיצצה הרשת בשכר עובדיה באופן שרירותי וחד-צדדי, לעתים שלא לפי דיני העבודה וזכויות העובדים. הרשת הפחיתה

את10% התנה שהמשרד לאחר וגם שרירותי, באופן עובדיה משכר הפחתת שכר העובדים בכך שהרשות תקבל מהם הסכמה אישית לכך, לא

יודגש כי מדובר בגנים שמספר הילדים בהם קטן יחסית לתקן שקבע המשרד,0ואשר כל ניסיונותיה של הרשת לגיוס מקורות כספיים להפעלתם לא צלחו.

183משרד החינוך

דאגה הרשת לעשות זאת. הרשת התנתה את המשך עבודתן של גננות ותיקות בצמצום ניכר של מספר שנות הוותק שלהן לעניין החישוב לצורכי שכר, ודרשה מגננות לעבוד ללא תוספת שכר גם לאחר שעות העבודה הנדרשות לפי היקף משרתן. על אף התנאים והדרישות האמורים שהציבה הרשת לעובדיה, היא לא קיימה משא ומתן קיבוצי או אישי עמם, שלא לפי דיני העבודה וזכויות עובדים. המשרד ידע על כך והנחה את הנהלת הרשת

לפעול בעניין, אולם לא וידא שהיא פעלה בהתאם לכך.בדבר תשלום ימי1995צו הרחבה של שר העבודה והרווחה משנת .8

הבראה מקנה לכלל העובדים במשק זכות לקצובת הבראה, ואף על פי כןלא2000-2007בשנים וגם הבראה דמי לעובדיה הרשת שילמה לא

שילמה להם קצובת ביגוד.9.( גננות267( פיטרה הרשת 2006-2007בשנת הלימודים התשס"ז

עברה יותר משנה, היא לא2009וסייעות, ואף על פי שמאז ועד ינואר . הרשת אמדה את התחייבויותיה0שילמה להן פיצויי פיטורים, שלא כחוק

מיליון ש"ח. מנהלי הרשת פעלו באופן לא הוגן16.4בגין פיצויי פיטורים בכ-יקבלו לגננות המפוטרות מידע שהשתמע ממנו שהן ומסרו ולא אחראי פיצויים כחוק. בעקבות כך שוכנעו עובדות להתפטר, ומאות עובדות פוטרו מרשת שמפעילה מוסדות חינוך בלי שהיא שילמה להן פיצויי פיטורים, ועקב

כך הן נותרו ללא מקור הכנסה. המשרד הסתפק במכתב ששלח לרשת ובו ציין כי הוא רואה בחומרה את מעשיה. במשך כשנה הוא לא נקט פעולות נוספות ואף לא השיב לגננות

שפנו אליו כדי לקבל סיוע בעניין.סייעות בעד .10 במימון שכרן של חודשים בשנה.12המשרד משתתף

לסייעות בעד נהגה לשלם שכר ולא11נמצא שהרשת חודשים בשנה שילמה את שכרן לחודש אוגוסט. הרשת הפנתה את הסייעות אל המוסד לביטוח לאומי, והוא שילם למרבית הסייעות המועסקות ברשת דמי אבטלה

. הרשת לא פעלה בהתאם לנדרש2007בעד התקופה הנבדקת - אוגוסט ממי שכספי ציבור הופקדו בידיו בנאמנות. לפיכך שילמה הקופה הציבורית פעמיים - פעם אחת שילם המשרד תשלום חודשי לרשת, ופעם שנייה שילם המוסד לביטוח הלאומי דמי אבטלה למרבית הסייעות שעבדו ברשת בשנת

הלימודים התשס"ז. אף על פי שהמשרד ידע על כך, הוא לא פעל בעניין.הכלים.11 ובידיו הרשת של תקציבה רוב את מממן שהמשרד מאחר

לנקוט צעדים מידיים נגדה, יש לראות בחומרה את אזלת היד שלו לנוכח שלילת זכויות שכר בסיסיות מעובדי מוסדות חינוך אגב ניצול חולשתם שללהפרות הברורות האינדיקציות נוכח נשים. כאמור מרביתם העובדים, זכויות העובדים, המשרד אינו יכול להסתפק בהצהרה כללית של הבעלויות שהן משלמות שכר כנדרש, אלא לבדוק זאת לעומק כדי למנוע קיפוח שלמקרים באותם לרשת כספים מהעברת להימנע המשרד על עובדיהן.

2008 בהסכם ההבראה שחתמו משרדי החינוך והאוצר עם הרשת בנובמבר 0 נרשם כי המשרד יתמוך ברשת, וכי התמיכה מכוונת לכיסוי חובות עבר של

2009הרשת בגין פיצויי פיטורין. הרשת מסרה למשרד מבקר המדינה בינואר שעדיין לא הוחל בתשלום הפיצויים לעובדים שפוטרו.

ב - תקציר59דוח שנתי 184

למטרות שלא אלה בכספים שימוש עושה הרשת כי יודע הוא שבהם צעדים נוקטת שהרשת לוודא עליו המשרד. ידי על יועדו הם שלשמן

להתייעלות ומצמצמת באופן ממשי את הפגיעה בזכויות עובדיה.

הפעלת גנים בחינוך המוכש"ר בירושליםבשנת45%כ-.1 בירושלים חרדיים ילדים בגני שהיו הילדים מכלל

"מוסדות שהם קבעה שהעירייה גן בכיתות למדו התשס"ח הלימודים גני בידי שש עמותות, שהן רשתות של עירוניים". מוסדות אלה הופעלו ילדים בחינוך המוכש"ר במגזר החרדי )להלן - רשתות גנים עירוניים(. כאשר העירייה מגדירה כיתת גן מסוימת כעירונית, היא מקנה יתרון ניכר לבעליה,בגנים כמו הכיתה, לתפעול ההוצאות מלוא את מממנת העירייה שכן

בחינוך הרשמי שנמצאים בתחומה. מיוני הפנים משרד מנכ"ל מקומית2008חוזר רשות כאשר כי קובע

הפועלים המוכש"ר בחינוך מוסדות של בתקציבם להשתתף מעוניינת בתחומה, בסכומים העולים על השיעור שאותו היא מחויבת להעביר לפי חוק חינוך ממלכתי, היא רשאית לעשות זאת על פי קריטריונים שוויוניים שאותם תקבע מועצת הרשות המקומית. העירייה סבורה, לפי תשובתהבחינוך לגנים רלוונטי אינו בחוזר שהאמור המדינה, מבקר למשרד על המדינה, מבקר משרד לדעת כעירוניים. הגדירה שהיא המוכש"ר

העירייה לפעול לפי הנדרש בחוזר בנוגע לאותם גנים. ( לא ביצעה העירייה2008עד סוף שנת הלימודים התשס"ח )אוגוסט .2

מכרז לקבלת שירותי הפעלה של גני ילדים, שלא כנדרש בתקנות העיריות פרסמה העירייה מכרז פומבי2008. רק ביולי 1982)מכרזים(, התשמ"ח-

להפעלת גני ילדים עירוניים לאוכלוסייה החרדית בירושלים. התברר, כי רק שש רשתות גנים עירוניים הגישו הצעות, וכי רשתות אלה זכו במכרז. מדוברלמכרז. קודם גם המוכש"ר בחינוך עירוניים גנים שהפעילו ברשתות מתעורר חשש כי אחד מתנאי הסף נועד להבטיח שאותן שש רשתות ימשיכו להפעיל את הגנים העירוניים ולמנוע מגופים אחרים להתמודד במכרז, וכי בכך הפלתה העירייה לטובה את שש הרשתות לעומת שאר הבעלויות על

. )ראו אסמכתה(גנים בחינוך המוכש"ר בירושלים

ענייני תקציב ושכר בגני ילדים ומעונות יום 'בית יעקב' ירושליםמהגנים שהפעילה80%המשרד והעירייה מימנו את עלות ההפעלה של

בית יעקב. למעשה, גנים אלה תוקצבו בידי המשרד והעירייה בשיעור דומה לתקצוב גנים בחינוך הרשמי. בית יעקב בחרה שלא לשלם שכר לגננות ולסייעות לפי כללי השכר הנהוגים במוסדות חינוך רשמיים, אף שהדבר

קיצצה היא בתקנות: הגננות10%נדרש מרבית של משכרן יותר או חודשים בשנה, ולחדשות11שהעסיקה; לסייעות היא שילמה שכר רק בעד

שבהן - אף פחות מזה, אף על פי שקיבלה כספים למימון שכר הסייעות גם לחודשי הקיץ. חלק מהסייעות קיבלו דמי אבטלה מהביטוח הלאומי בעד

185משרד החינוך

חודש יולי או חודש אוגוסט. לפיכך שילמה הקופה הציבורית פעמיים - פעם אחת שילם המשרד תשלום חודשי לבית יעקב ופעם שנייה שילם המוסד לביטוח לאומי דמי אבטלה עבור חודש יולי או אוגוסט של חלק מן הסייעות

שעבדו בבית יעקב בשנת הלימודים התשס"ז. הממצאים שהועלו מעידים על מינהל לא תקין של הנהלת בית יעקב, על בזבוז כספי ציבור ועל שלילת זכויות שכר מעובדים. בית יעקב לא פעלה בהתאם לנדרש ממי שכספי הציבור הופקדו בידיו בנאמנות. על הנהלת ביתוהעירייה כנדרש. על משרד החינוך לעובדים יעקב לשלם לאלתר שכר

לפעול לאלתר כדי להבטיח תשלום שכר הוגן לעובדי בית יעקב.

סיכום והמלצות חוקי מדינת ישראל העוסקים בחינוך מקנים זכות להפעלת מוסדות חינוך שאינם רשמיים. למטרה זו ניתן סיוע מכספי הממשלה. שיעורם של כספים אלה נקבע לפי החלטת שר החינוך. מול אלה עומדת חובתן של בעלויותפי כללים מסוימים, לרבות תשלום שכר על מוסדות החינוך לפעול על

לעובדים לפי השיעורים והכללים הנהוגים בחינוך הרשמי. במגזר ילדים גני על הגדולות מהבעלויות בשתיים התמקדה הביקורת החרדי, שנמנות עם המעסיקים הגדולים במגזר זה. מרבית עובדי הבעלויותיחידות במשפחותיהן שאפשרויות מהן מפרנסות נשים, רבות הם האלה

התעסוקה העומדות לרשותן מצומצמות. ממצאים חמורים במיוחד הועלו בנוגע לרשת, שבשל אופן פעילותה במשך שנים צברה גירעון גדול ביותר. במשך כשבע שנים לא נחתם הסכם הבראהותפח. הרשת נדרשה לפעול והגירעון המשיך ובין הרשת, בין הממשלה לצמצום הגירעון הגדול שצברה, אולם נמנעה מלפעול בנחרצות להשגת מטרה זו. היא פעלה להקטנת הוצאותיה בעיקר באמצעות פגיעה בשכראחרות ארגוניות פעולות לנקוט במקום פיטורים, ובאמצעות עובדיה להבראת הרשת, שלא לפי ההמלצות שניתנו לה. פעילות זו נעשתה לא אחת שלא כנדרש על פי משפט העבודה, בלי שהעובדים זכו לייצוג קיבוצי ובלי שזכויותיהם האישיות נשמרו כראוי. הדבר חמור במיוחד מאחר שרובומאחר משפחותיהן, של יחידות מפרנסות שהן נשים, הן הרשת עובדי קודי על החרדי, במגזר נשים בפני העומדות התעסוקה שאפשרויות

ההתנהגות המיוחדים לו, הן מצומצמות. בית יעקב מקבלת מהמשרד ומעיריית ירושלים תקציבים להפעלת מרביתשהיא התקציבים וסכום הרשמי, בחינוך למקובל בדומה שלה הגנים מקבלת גדול יחסית לשאר הבעלויות בחינוך המוכש"ר. נמצא כי היא פגעה

בשכר עובדיה ובזכויותיהם. להתייעלות, פעולות לנקוט הרשת על המדינה, מבקר משרד לדעת מקור לה שאין שירותים לתת ולחדול גירעוניים גנים לסגור לדוגמה למימונם. כמו כן על הרשת ועל בית יעקב לפעול במרץ ובנחישות לשינויעל משרדי ייפגעו. לא שזכויותיהם באופן עובדיהם, כלפי ביחסן מהותי

ב - תקציר59דוח שנתי 186

בחינוך העובדים בזכויות מהפגיעה מלהתעלם לחדול והאוצר החינוך המוכש"ר ולפעול ביתר שאת כדי למנוע מבעלויות לנצל עמדה נחותה של

עובדים שאין להם ייצוג הולם כדי לצמצם את עלויות ההעסקה שלהם. כפי שכן לבעלויות, כספים בהזרמת דווקא נעוץ אינו שהפתרון יודגש שהועלה גם תקצוב דומה למקובל בחינוך הרשמי אינו מבטיח אי-פגיעה בזכויות העובדים. על משרד החינוך, בעצה אחת עם משרד האוצר, לעקוב בקפידה אחר הפעולות שנוקטות הבעלויות ולנקוט סנקציות במידת הצורך

כתנאי להמשך הזרמת כספים בעתיד.

187משרד החינוך

טיולים במערכת החינוך בתי הספר מקיימים טיולים כחלק מתכנית הלימודים השנתית שלהם.רבים גורמים שותפים ולביצועו החינוך במערכת הטיול לתכנון במשרד החינוך )להלן - המשרד( ובמחוזותיו, ובהם מנהלי מוסדות חינוך, רכזי טיולים, האחראים לתכנון הטיולים בבתי הספר ולהכנתם ומורים. המשרד התקשר עם רשות הטבע והגנים להפעלת מערכת בקרה על הטיולים באמצעות פקחי טיולים. המשרד התקשר גם עםבמערכת טיולים לתיאום לשכה להפעלת הטבע להגנת החברה החינוך ולאישורם וכן להפעלת חדר מצב העומד בקשר רצוף עם

מבצעי הטיולים.

פעולות הביקורתבדק משרד מבקר המדינה את טיפולו של2008בחודשים יוני-ספטמבר

ובמחוזות; המשרד במטה נעשתה הבדיקה ספר. בתי בטיולי המשרד בדיקות השלמה נעשו ברשות הטבע והגנים ובחברה להגנת הטבע. ביקורתהחינוך" במערכת "טיולים בנושא המדינה מבקר משרד של קודמת

)להלן - הביקורת הקודמת(. 20050פורסמה לאחרונה בשנת

עיקרי הממצאיםהמבנה הארגוני - מעמד מינהלת הטיולים

בהתאם להמלצות ועדת בדיקה בעניין הרצח של שבע תלמידות שביקרו מינהלת1997בנהרים במסגרת טיול בית ספר, הקים המשרד בספטמבר

העביר המשרד את2004טיולים, וזו פעלה כיחידת מטה עצמאית. בינואר לאגף הטיולים ממינהלת בטיולים והבטיחותי הביטחוני לצד האחריות

הוחלט2008ביטחון, שעת חירום ובטיחות סביבתית במשרד, ובאוגוסט פגעו אלה החלטות הארץ. וידיעת של"ח לתחום להכפיפה במשרד בעצמאותה של מינהלת הטיולים ולא עלו בקנה אחד עם התכלית שעמדה

בבסיס ההחלטה להקימה.

ואילך.645(, עמ' 2005)ב 55 דוח שנתי ראו: מבקר המדינה,0

ב - תקציר59דוח שנתי 188

מדיניות טיולים ותכנית טיולים ארציתב לטיפול המשרד שהקים הציבורית הטיוליםהמועצה נדרשה 0נושא

להתוות את מדיניות המשרד ולהמליץ לשר ולמנכ"ל על צעדים שיקדמו את לא כינס המשרד את המועצה הציבורית.2003מאז מרס הטיולים. הציגה ועדה "לקידום הכרת הארץ ואהבת המולדת" בפני2007בפברואר

בשנת א'-י"ב. בכיתות הארץ ולהכרת לסיורים תכנית המשרד מנכ"ל התשס"ח הלימודים

הופעלה התכנית כניסוי בעשר רשויות מקומיות, אך לא0 (2007-2008) פורטו השלבים הבאים להפעלתה המלאה. הוחלט שהניסוי ילווה במחקר

הערכה מעצבת, אך המשרד לא עשה מחקר כזה.

ועדות טיולים מחוזיות )להלן -2005בחוזר מנכ"ל בנושא טיולי בתי ספר שפרסם המשרד במאי

ועדת טיולים מחוזית ונקבעו כל מנהל מחוז למנות חוזר טיולים( נקבע שעל בעלי התפקידים שאמורים לכהן בה. עוד נקבע שהוועדה אמורה לפעול ברציפות לאורך כל השנה. הרכבי הוועדות המחוזיות לא תאמו את ההרכב שהומלץ עליו בחוזר טיולים, והן התכנסו בתדירות נמוכה. רק שתיים מתוך שש הוועדות קיבלו מכל בתי הספר את תכניות הטיולים שלהם, ומחוז אחד בלבד בדק אם בתי הספר מיישמים את התכניות שהגישו; יוצא שהוועדותשל הפדגוגיות ההנחיות את מבצעים אכן הספר שבתי מוודאות אינן

המשרד בעניין הטיולים.

רכזי טיולים על פי חוזר טיולים, על מנהל בית ספר למנות את אחד המורים לתפקיד רכז טיולים, והוא אמור להיות אחראי לתחום הפדגוגי ולצד הארגוני שלמנתוני המחוזית. הטיולים ועדת לבין הספר בית בין ולקשר הטיולים או טיולים רכז אין רבים יסודיים ספר שבבתי עולה המחוזיות הוועדות

בכ- מיהו. יודעת אינה המחוזית רכז79%שהוועדה אין הספר מבתי שהוכשר כראוי לתפקיד.

הדרכת טיולים חוזר טיולים קובע כי המורים ולא מדריכי הטיולים )שאינם מסגל המורים בבית הספר( אחראים לטיול, וכי רצוי שמורים מסגל בית הספר ידריכו את

רצח0 בעניין הבדיקה ועדת המלצות בעקבות מונתה הציבורית המועצה ב55 דוח שנתי התלמידות בנהרים. ראו בביקורת הקודמת: מבקר המדינה,

.649(, עמ' 2005)שנת הלימודים מתחילה בחודש ספטמבר ומסתיימת בחודש אוגוסט בשנה0

שלאחר מכן.

189משרד החינוך

הטיול. אולם נמצא שהמשרד לא הנחה את המכללות להכשרת מוריםכמה שעות יש לייחד לפן הפדגוגי של טיולי בתי ספר.

בבתי הקבוע המורים צוות על מוטלת לטיולים שהאחריות פי על אף הספר, הנחה המשרד את המכללות להכשרת מורים להקדיש שתי שעותבמערכת הטיולים שמדריכי בעוד זאת בטיולים; בטיחות לנושא לימוד

החינוך נדרשים ללמוד נושא זה שמונה שעות. קבע המשרד שמשנת הלימודים התשס"ה )ספטמבר 2003ביוני 2004)

יורשו להדריך בטיולי בתי ספר רק מדריכים שקיבלו הסמכה מיוחדת ויש הודיע המשרד על הפעלה מדורגת2004להם היתר הדרכה. אולם במאי

ובאוקטובר שנים, שלוש במשך ההנחיה ששיעור2006של קבע הוא . מאז לא הרחיב המשרד50%המדריכים בעלי היתר הדרכה הנדרש הוא

שלפי אף הדרכה, היתר בעלי המדריכים לשיעור בנוגע דרישתו את כבר היו אמורים כל המדריכים להיות מוסמכים.2004 ו-2003ההנחיות מ-

טיולים בירושלים החליטה ממשלת ישראל לעודד ביקורים וסיורים בירושלים. עוד2005ביוני

קודם להחלטה הנחה המשרד שכל תלמיד יבקר בירושלים שלוש פעמים בעת לימודיו. למשרד אין מידע אם ההחלטה מיושמת במלואה. המשרד איננו בודק אם תכניות הטיולים של בתי הספר כוללות ביקור בירושלים, ואין

הוא מוודא שאכן התכניות מתקיימות.

תשלומי הורים ב- עוד הטיולים. עלות את המממנים הם התלמידים מינה1991הורי

מנכ"ל המשרד מועצה ציבורית מייעצת לנושא תשלומי הורים; זו הגיעההאוכלוסייה, כל על החינוך שירותי מימון את להטיל שיש למסקנה והמליצה שאת הדרך המתאימה תקבע הממשלה. עד מועד סיום הביקורת לא הביא המשרד את הנושא לדיון בממשלה, ולכן היא לא קיבלה החלטות

בנושא זה.

יחידת הפיקוח על הטיוליםחתמו המשרד ורשות הטבע והגנים על הסכם למתן שירותי2005במאי

בקרה על טיולי בתי ספר )להלן - החוזה(, ולפיו הפעילה הרשות יחידת פיקוח על הטיולים בבתי ספר )להלן - יחידת הפיקוח( ובה מנהל ועשרה

של בקרה יאפשר הפקחים שתקן קבע המשרד טיולים. 15%פקחי מהטיולים, אולם נמצא שעל פי החוזה, אפשר לבצע בקרה רק על כ-

מהטיולים שאושרו בלשכה לתיאום טיולים. בפועל בוצעו כ-8.5% 77% בלבד מהבקרות הנדרשות בחוזה. זאת ועוד, מנתוני מנהל יחידת הפיקוח

נבדקו התשס"ח הלימודים בשנת כי מהטיולים9.6%עולה בלבד שהתקיימו.

ב - תקציר59דוח שנתי 190

ולייעל את יישום סעיפים בחוזה שעשויים להסדיר המשרד לא עמד על יחידת הפיקוח: הוא לא דרש מיחידת הפיקוח להכין תיק נהלים עבודת ליישום מדיניות המשרד, צרכיו כלים גם ותכנית עבודה שנתית שישמשו והדגשיו; הפקחים קבעו את תכניות הבקרות השבועיות שלהם בעצמם, הןביצוען; שיטת חישוב התשלום לרשות וגם לא נבדק לא נבדקו מראש, ולא הטיולים של ריכוז במקומות בקרות ביצוע עודדה והגנים הטבע

בנקודות מסוכנות ו"קריטיות" לאורך מסלולי הטיולים. דיווחי הפקחים לא הוזנו למאגר מידע שמאפשר לבצע עיבודים וחיתוכים של המידע ולהפיק דוחות ממוחשבים, ולא נעשה שימוש במערכת המידע שמסר המשרד לרשות הטבע והגנים לצורך כך. עקב כך אין למשרד נתונים על סוגי ליקויים שחוזרים לעתים קרובות, מאפיינים של בתי ספר שיש בהם

ליקויים רבים או בתי ספר "מועדים". מדי חודש הגיש מנהל יחידת הפיקוח למשרד דיווח על פעילות היחידה, ובכללו מידע על כל סוג פעילות וחישוב הסכום לתשלום. נמצא כי מנהלעל בקרות )למשל בחוזה כלל נכללו שלא פעולות על דיווח היחידה

מכלל הפעילות16%קייטנות ובדיקות מסלול(. בשנת הלימודים התשס"ח של היחידה, כפי שדיווח עליה מנהל היחידה, לא נכללו בחוזה.

נוספות נמצאו חריגות היחידה לשנת הלימודים התשס"ח בדיווחי מנהל מהמוסכם בחוזה. על פעולות שהתשלום עליהן גבוה עשתה יחידת הפיקוח יותר בקרות מהנדרש בחוזה, ואילו על פעילויות שהתשלום עליהן נמוך היאקיץ במחנות בקרות ביצעה היחידה מהנדרש; בקרות פחות עשתה בחודשים שלא היו בהם כלל חופשות מלימודים. אף שהדיווחים של מנהל יחידת הפיקוח לא התאימו לנדרש בחוזה, לא ביקש ממנו המשרד לפעול בהתאם לחוזה ולחלופין לשנות את החוזה ולהתאימו לנעשה בשטח. במצב זה אין ודאות שכוח האדם המצומצם לצורכי בקרה מנוצל ניצול מיטבי -

פיזית וכספית.

מאגר מידע לניהול הסיכונים במסלולי הטיוליםשנת לניהול1995מאז מידע מאגר הקמת על ועדות כמה המליצו

בטיחותם של ואת כדי להבטיח את שלומם הסיכונים במסלולי הטיולים (2008התלמידים ושל המורים. נמצא שעד מועד סיום הביקורת )ספטמבר

לא הקים המשרד מאגר מידע כזה. החברה להגנת הטבע מפעילה עבורתכנה ובידה המצב, חדר ואת טיולים לתיאום הלשכה את המשרד שפיתחה, ובה מאגר של הסיכונים במסלולים שונים. המשרד לא התקשרתכנה להשגת פעל לא ולחלופין בתכנה שפיתחה, להשתמש כדי עמה אחרת שתתמודד עם הסיכונים במסלולים אשר בתי הספר מבקשים לטייל

בהם.

191משרד החינוך

ועדות לבדיקת מקרי מוות בטיולים קובע נהלים להקמת ועדות לבדיקת תאונות2002חוזר מנכ"ל מפברואר

עד2005במוסד חינוך ולהפעלתן )להלן - חוזר ועדת בדיקה(. מאז תחילת הקימו מנכ"לי המשרד שש ועדות2008מועד סיום הביקורת בספטמבר

לבדיקת תאונות קטלניות שאירעו בעת טיולים ונספה בהן תלמיד )להלן - ועדות הבדיקה(; בשלוש מהתאונות טבעו תלמידים בברכות מים טבעיות

שהיו במסלול הטיול. הארצי הבטיחות ממונה מונה הבדיקה ועדות שבכל העלתה הביקורת ועדת במשרד לתפקיד מנחה הוועדה; מינוי המנחה נעשה אף שבחוזר הבדיקה אין כלל אזכור של תפקיד זה, והמשרד אף לא הגדיר את תפקידיו ואת סמכויותיו. השתתפות המנחה בוועדות הבדיקה מעלה חשש שביכולתו

להשפיע על כיווני הבדיקה ועל מסקנותיה. יושבי הראש שמונו לעמוד בראש שש ועדות הבדיקה האמורות לא נמנו עם בעלי התפקידים אשר צוינו בחוזר ועדות בדיקה ואשר יושבי הראש אמורים

להיבחר מהם. בחוזר ועדות בדיקה נקבע כי יש להכשיר עובדים לתפקיד של יו"ר ועדת בדיקה כדי לצרפם למאגר של יו"ר לוועדות בדיקה. בפועל יושבי הראשלנושאים בסיסיים וכלים ידע שקיבלו בלא פועלים הבדיקה ועדות של

הרלוונטיים לעבודת הוועדות. הביקורת העלתה שבוועדות הבדיקה האמורות מונו גם חברים שלא היו ברשימת בעלי התפקידים שנקבעה בחוזר ועדות בדיקה. יתר על כן, נמצאאו את לבדוק את תפקודם שלהם ועדות הבדיקה מונו חברי שלעתים

תפקודם של חבריהם. בשום ועדה לא מונו נציג חיצוני )מתוך מאגר גמלאי המשרד(, נציג של הקו הפתוח, נציג של ביקורת הפנים ונציג של תלונות הציבור, אף שהם נכללו

ברשימת בעלי התפקידים שנקבעה בחוזר ועדת בדיקה.

טיולים במוסדות החינוך החרדי שבפיקוח החינוך המוכר שאינורשמי

פועל מוכש"ר( אגף - )להלן רשמי שאינו המוכר לחינוך בכיר אגף נמצאים החרדיים החינוך מוסדות ומרבית ארצי, מחוז של במתכונת שניים אלה. במוסדות המתקיימים לטיולים האחראי והוא בפיקוחו

הם ממוסדות חינוך חרדיים2005מהתלמידים שטבעו בטיולים מתחילת אשר כפופים לפיקוח אגף מוכש"ר.

הוועדות לבדיקת התאונות האלה הצביעו על ליקויים חמורים בהתנהלותמוסדות החינוך לפני הטיול ובזמן הטיול.

האגף לא יישם את ההחלטות של הסמנכ"ל הבכיר למינהל ולמשאבי אנושבמשרד, לא הכשיר רכזי טיולים ולא הקים באגף ועדת טיולים.

ב - תקציר59דוח שנתי 192

היבטים שונים של טיולי בתי ספר המטופלים בידי הוועדות המחוזיות אינםהטיולים רכזי על מידע באגף אין למשל כך מוכש"ר. באגף מטופלים במוסדות החינוך החרדיים, והוא אף אינו יודע לכמה מבתי הספר יש למנות רכז טיולים, ולכן אינו יכול להיערך להכשרתם. בהיעדר ועדת טיולים אין לבתי הספר למי להגיש את תכניות הטיולים שלהם, וגם אם הם מכינים תכניות טיולים, הן אינן נבדקות בידי איש מקצוע מתחום הטיולים במשרד,

ואין מי שיתקנן במידת הצורך על פי הנורמות הפדגוגיות שקבע המשרד. המותאמת טיולים תכנית החרדיים החינוך למוסדות הכין לא האגף הטיולים כמו תכניות בתי הספר לטיולי בסיס למוסדות האלה שתשמש המחוזיות. האגף גם לא פעל להכנת תכנית מתאימה המקנה לתלמידילטייל ללמדם ובייחוד הטיול, מיומנות את המוכש"ר החינוך מוסדות

בבטחה. ממסמכי המשרד עולה תמונה קשה של ליקויים חמורים בניהול הטיולים במוסדות חינוך חרדיים, ליקויים העלולים להוביל לסיכון שלומם וחייהם של תלמידים. על אף זאת אגף מוכש"ר לא בחן אם די בפעולות ההסברה

שנקט כדי למנוע את סיכון שלומם של התלמידים.

סיכום והמלצותוהמשרד הטיולים במערכת החינוך מתקיימים כחלק מתכנית הלימודים, מייחס להם חשיבות פדגוגית רבה ורואה בהם מרכיב מרכזי בתהליך עיצובהתחומים לכל אחראית שהייתה טיולים מינהלת הקים המשרד הנוער. הקשורים לטיולים וללמידה מחוץ לבית הספר, אך במשך השנים נפגעה עצמאותה. משרד מבקר המדינה מעיר שעל המשרד לבחון את המבנה הארגוני הקשור בטיולי בתי ספר: מעמדה של מינהלת הטיולים והקמת

פורום בכיר שיעסוק בהתוויית מדיניות הטיולים של המשרד. הביקורת העלתה סוגיות פדגוגיות הקשורות בטיולי בתי ספר שעל המשרדיישום תכנית הסיורים; מינוי רכזי טיולים בכל בתי הספר להתמודד עמן: ומעקב אחר בבתי הספר טיולים תכניות קיומן של והכשרתם; הבטחת משרד בירושלים. לבקר החובה בדבר החלטת הממשלה יישום יישומן; מתכנית חלק הם הספר בתי שטיולי מאחר כי מעיר המדינה מבקר ההיבטים לכל דעתו לתת האחריות מוטלת המשרד על הלימודים, המסגרת ואת התנאים את וליצור הטיולים של הפדגוגי לצד הקשורים

שיאפשרו להפיק תועלת פדגוגית מרבית מהטיולים. וידון בתשלומי ישוב מן הראוי שהמשרד לדעת משרד מבקר המדינה, הרשות של ההורים בעבור הטיולים ויתמודד עם הבעיה של עלות הטיולים, לאור קביעותיו שהטיול הוא חלק מתכנית הלימודים ומרכיב מרכזי בתהליך

עיצוב הנוער והקניית ערכים. כדי להתמודד טוב יותר עם הסיכונים הטמונים בטיולים וכדי להבטיח את שלומם של התלמידים המטיילים, על המשרד להשתמש טוב יותר בכלים העומדים לרשותו. בין היתר על המשרד ליישם את הנאמר בחוזה שחתם

193משרד החינוך

עם רשות הטבע והגנים, בכל הקשור לתכנון עבודת יחידת הפיקוח, יישום התכניות ודיווח על פעילות הפקחים; לוודא שכל הפעילויות תואמות אתמשרד שנקבע. המרבי הבקרות במספר די אם לבחון בחוזה; הנאמר סיכונים לניהול מידע מבקר המדינה מעיר שעל המשרד להקים מאגר במסלולי טיולים או להשתמש במאגר קיים בהתאם להמלצות ועדות של

שנה. 13המשרד זה בעלי הם מי מחדש לבחון המשרד שעל מעיר המדינה מבקר משרד התפקידים הראויים להיכלל בוועדות הבדיקה, כדי למנוע מצב שעיסוקם

הקבוע של מנחה הוועדה וחבריה ישפיע על החלטותיה. אגף מוכש"ר אינו מטפל בטיולי מוסדות החינוך שבפיקוחו. ועדות בדיקה שהוקמו בעקבות מקרי טביעה של תלמידים בשנים האחרונות הצביעו על ליקויים בהתנהלות מוסדות החינוך של התלמידים ושל אגף מוכש"ר, אך ניסיונות להסדיר את הנושא לא עלו יפה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד בכלל ועל אגף מוכש"ר בפרט לפעול וליישם את המלצות ועדותבמוסדות בתי ספר טיולי בעניין הנחיות המשרד את ולהטמיע הבדיקה החינוך החרדיים. בין היתר יש למנות רכזי טיולים ולהכשירם כנדרש ולהקים

ועדת טיולים באגף מוכש"ר עבור מוסדות החינוך החרדי.

ב - תקציר59דוח שנתי 194

הפיקוח על הוראת תחומי דעתהסמכות בעל הגוף היא המזה"פ( - )להלן הפדגוגית המזכירות הפדגוגיים הנושאים בכל החינוך במשרד העליונה המקצועית

באמצעות יו"ר. מכהן ובראשה החינוך, 60שבמערכת יחידות בשש המשובצים מפמ"רים(, - )להלן מפקחים-מרכזים במשרד, מקיימת המזה"פ פיקוח פדגוגי על הוראת כל המקצועותהתוכניים הצדדים לכל אחראי המפמ"ר הספר. בבתי הנלמדים

. כל מפמ"ר גם0והפדגוגיים של מקצוע ההוראה שעליו הוא מופקד מרכז את ועדת המקצוע, שתפקידה לייעץ ליו"ר המזה"פ בענייני המקצוע שעל הוראתו הוא מפקח. נוסף על הפיקוח הפדגוגי מקייםבאמצעות הספר, בתי תפקוד על כולל פיקוח גם החינוך משרד מפקחים כוללים, האחראים בין היתר לבדיקת מידת ההתאמה של ההוראה בבית הספר לתכנית הלימודים ולהערכת עבודתם של מנהל

בית הספר וצוות המורים.

פעולות הביקורתבדק משרד מבקר המדינה כמה עניינים2008בחודשים אפריל-אוגוסט

הנוגעים לעבודת המפמ"רים, ובהם: הגדרת המקצועות הנלמדים במערכתיו"ר המזה"פ, המסגרת הארגונית של המפמ"רים, החינוך, איוש תפקיד תפקיד המפמ"ר, המידע שבידי המפמ"ר על המקצוע שבפיקוחו, ועדות המקצוע, יישום ההנחיות הפדגוגיות של משרד החינוך להוראת המקצועותהבדיקה הכולל. המפקח לבין המפמ"ר בין הפעולה שיתוף ואכיפתן, נעשתה במשרד החינוך, בעיקר באמצעות שאלונים שהמפמ"רים התבקשו

למלא.

עיקרי הממצאים למשרד החינוך אין רשימה אחידה המקובלת על כל יחידותיו של כל.1

המקצועות הנלמדים במערכת החינוך. יש חשיבות לתחימת גבולות בין המקצועות ולקביעת הנושאים שיילמדו.2

בכל מקצוע באופן שיאפשר לדעת מה הם הנושאים הנלמדים בכל מקצוע מהמקצועות60%ובכך ימנע ריבוי מקצועות עקב כפילויות. נמצא כי בכ-

קיימת חפיפה של נושאי הלימוד עם מקצוע אחד לפחות, ותהליך תחימתהגבולות אטי.

1992-2008קיימת תחלופה תכופה של יושבי ראש המזה"פ, ובשנים .3 כל אחד מיושבי ראש המזה"פ כיהן בממוצע כשלוש שנים. חילופים תכופים

חלק מהמפמ"רים מפקחים על יותר ממקצוע אחד.0

195משרד החינוך

אלה פוגעים ביכולתם של יושבי הראש להטמיע באופן מעמיק את מדיניותהמשרד ואת התהליכים הפדגוגיים, שמטבעם דורשים זמן רב.

בעיות.4 פתרון לשם פונים הם שאליה אחת כתובת אין למפמ"רים מקצועיות. ביזורם בכמה יחידות במשרד החינוך מקשה לקיים קשרי גומלין ביניהם: למעט פורום אחד, המשרד לא הקים פורומים נוספים למקצועות

שיש להם מכנה משותף. שנה. המשרד היה20משרד החינוך הגדיר את תפקיד המפמ"ר לפני .5

חייבו גם שינויים זו ער לכך שהשינויים שחלו במערכת החינוך בתקופה בהגדרת תפקידו של המפמ"ר. אף על פי כן, המשרד לא עדכן את תפקיד

המפמ"ר וסמכויותיו. מילוי.6 לצורך נתונים איסוף של שיטתי מערך אין המפמ"רים בידי

תמונה לקבל מאפשרים אינם אחיד לא ומידע במידע חוסר תפקידם. כוללת של מצב הוראת המקצועות.

ועדת המקצוע שמרכז המפמ"ר פועלת כיועץ האקדמי למזה"פ בענייני.7-20%המקצוע שבו היא עוסקת. נמצא כי ועדות המקצוע העוסקות ב-

(2005-2008 מהמקצועות לא קיימו בין השנים התשס"ו-התשס"ח )33%על דיונים התקיימו לא וממילא לימודים, לשנת אחת אפילו ישיבות

ההתפתחויות בתחום המקצועי ועל כיווני ההוראה של אותם מקצועות.בשאלונים.8 המפמ"רים דיווחו שלגביהם מהמקצועות שלישים כשני

אינם נלמדים יישום ההנחיות הפדגוגיות של משרד החינוך, על שמילאו כנדרש בכל בתי הספר. להלן פירוט החריגות שעלו מדיווחי המפמ"רים:

יש בתי ספר שאינם מלמדים אחד או יותר מחמשת מקצועות החובה)א(גאוגרפיה, ערבית, האלה: תורה שבעל פה לתלמידי המגזר הממלכתי,

צרפתית ועברית. מקצועות אינם נלמדים ברצף השנים הנדרש בחלק מבתי הספר,11)ב(

ואלה הם: מקרא, תורה שבעל פה והיסטוריה לתלמידי הזרם הממלכתי; לתלמידי הזרם הממלכתי-דתי; עברית, גאוגרפיה, ספרות,ספרות והיסטוריה

צרפתית, מוסיקה, פיזיקה.בתכנית11ב-)ג( שנקבעו הנושאים כל את מלמדים אין מקצועות

הלימודים, ואלה הם: היסטוריה לתלמידי הזרם הממלכתי, תלמוד ותורהספרות, גאוגרפיה, הדתי, המגזר לתלמידי והיסטוריה תנ"ך פה, שבעל היסודיים הספר בבתי וטכנולוגיה מדע חקלאות, עברית, מתמטיקה,

ובחטיבות הביניים ודת האסלאם לתלמידי המגזר הערבי.מקצועות אינם נלמדים במספר השעות שקבע משרד החינוך,26)ד(

בכללם: גאוגרפיה, ערבית, כימיה, ביולוגיה, ספרות, אנגלית, עברית, מדעיהיסודיים הספר בבתי וטכנולוגיה מדעים היסטוריה, צרפתית, המחשב,

ובחטיבות הביניים, המורשת הדרוזית. מקצועות אינה נעשית בידי מורים שהוכשרו ללמד אותם,14הוראת )ה(

בהם מתמטיקה, מדעי המחשב, היסטוריה, פיזיקה ודת האסלאם לתלמידיהמגזר הערבי.

ב - תקציר59דוח שנתי 196

ספר.9 בתי כלפי סנקציות החינוך נקט משרד לא האחרונות בשנים שאינם מלמדים את המקצועות השונים כנדרש בהנחיות הפדגוגיות שקבע. למפמ"רים אין סמכויות לאכיפת ההנחיות, ולצורך אכיפתן הם מבקשים סיוע מהמפקח הכולל, ממנהל המחוז או ממנהל בית הספר, אולם בדרך

כלל אלה אינם מסייעים.בין.10 שוטפים עבודה קשרי או עבודה קשרי מתקיימים תמיד לא

לא הסדיר משרד2008המפמ"רים ובין המפקחים הכוללים. עד סוף שנת החינוך את קשרי העבודה בין המפמ"רים למפקחים הכוללים.

סיכום והמלצות המזכירות הפדגוגית היא הגוף בעל הסמכות המקצועית העליונה במשרד החינוך בכל הנושאים הפדגוגיים שבמערכת החינוך. הפיקוח על הוראת

באמצעות נעשה הלימוד )מפמ"רים(.60מקצועות מרכזים מפקחים הוראת מקצוע אמורה להיעשות לפי תכנית לימודים הכוללת מתווה לימודי ברור, מלא ותקני לכל התלמידים במדינה ולפי ההנחיות הפדגוגיות שקבע משרד החינוך. נמצא שלא כל בתי הספר מלמדים את כל המקצועות לפי הנחיות אלה, והמשרד אינו אוכף את יישומן. כתוצאה מכך יש מקצועות, בהם מקצועות חובה כמו עברית, ערבית וגאוגרפיה, שאינם נלמדים כלל, או נלמדים שלא ברצף השנים הנדרש, שלא לפי תכנית הלימודים או שלאלהוראת במספר השעות שקבע המשרד. לאי-יישום ההנחיות הפדגוגיות

מקצוע יש השפעה שלילית על הכישורים ועל רמת הידע של התלמידים. ; הן לדעת הנהלת1989הגדרת תפקיד המפמ"ר לא עודכנה מאז שנת

בידי נותנת ואינה מיושנת ההגדרה המפמ"רים לדעת והן המשרד המפמ"רים כלים נאותים לפיקוח על הוראת המקצועות ולאכיפת ההנחיות

הפדגוגיות בעניינם. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד החינוך לבחון ביסודיות את מנגנון הפיקוח הפדגוגי, ובכלל זה לבצע בחינה יסודית של תפקיד המפמ"ר ושלההנחיות לאכיפת לפעול המשרד על עוד לרשותו. העומדים הכלים

הפדגוגיות שלו ככתבן וכלשונן בכל בתי הספר.

198

משרד החקלאות ופיתוח הכפר

לות הביקורת פעוישירה על לו השפעה יש כי חיוני חיים הפיקוח על המזון לבעלי ועל בריאות האדם. בשירותים להגנת הצומח בריאות בעלי החיים והמקצוע ההדרכה ובשירות הווטרינריים בשירותים ולביקורת, )שה"מ( שבמשרד החקלאות ופיתוח הכפר נבדק הפיקוח על מזון

.לבעלי חיים. בדיקות השלמה נעשו במשרד הבריאות

הפיקוח על מזון לבעלי חיים הציבור בישראל צורך בכל שנה מזון רב מן החי - בשר בקר ועוף,

, שרובו מיובא, הוא0דגים, מוצרים מעובדים, ביצים וחלב. המספואאת להבטיח כדי החי. מן מוצרים ייצור בתהליך עיקרית תשומה בריאות על השמירה ואת צורך שהאדם החי מן המזון איכות

התושבים, יש חשיבות רבה לפיקוח על המספוא. על הפיקוח בצו מוסדרים בו והסחר חיים לבעלי מספוא ייצור

)להלן1971מצרכים ושירותים )ייצור מספוא והסחר בו(, התשל"א- - צו הפיקוח(. "מספוא", כמוגדר בצו הפיקוח, הוא כל חומר אומזון הפיקוח, המשמש לצו בתוספת הראשונה מוצר מהמפורטים לבעלי חיים או מיועד לשמש כאמור. שר החקלאות ופיתוח הכפר )להלן - שר החקלאות( מינה את מנהל השירותים להגנת הצומחהשירותים - )להלן הכפר ופיתוח החקלאות שבמשרד ולביקורת להגנת הצומח( למנהל לפי צו הפיקוח, כלומר לאחראי לביצוע צו הפיקוח. מטרת הפיקוח להבטיח שייצורו ושיווקו של המספוא ייעשו

בהיתר.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הפיקוח2008בחודשים מרס-אוגוסט

משרד - )להלן הכפר ופיתוח החקלאות במשרד חיים לבעלי מזון על החקלאות(. בדיקות השלמה נעשו גם במשרד הבריאות.

שעם0 חיים לבעלי מזון מן לוואי מוצרי תערובות, גרעינים, נמנים: סוגיו הצומח, מוצרי לוואי מן החי, ויטמינים ותוספי מזון.

199משרד החקלאות ופיתוח הכפר

עיקרי הממצאיםה:.1 ש ד ח ה ק י ק ח ב ך ר ו הצ לאחר שפרצה באירופה המחלה

התגבשה ההכרה כי המספוא הוא חוליה0המכונה "הפרה המשוגעת" חשובה במסלול זיהום מזונו של האדם והדבקת האדם במחלות שמקורןערכם בבדיקת בעיקר שעסקה הקודמת, הפיקוח גישת חיים. בבעלי לגישות בארצות המפותחות מקום פינתה מוצרי המספוא, התזונתי של פיקוח חדשות שהתמקדו בעיקר בדאגה להגנה על בריאותם של הצרכנים - האדם ובעלי החיים. על כן נדרשו שינויים בחקיקה המסדירה את הפיקוחהחקלאות במשרד דנו ארוכה תקופה במשך בישראל. המספוא על באפשרות להחליף את צו הפיקוח בחקיקה חדשה. ואכן, במהלך הדיוניםועל חיים, לבעלי מזון על לפיקוח חדש חוק לחוקק הוחלט בנושא הבדיקה אולם זה. לחוק הצעה להכין הוטל הצומח להגנת השירותים

, ואף על פי2002העלתה כי אף על פי שהטיפול בנושא החל כבר בשנת , חלפו שש שנים, הוא2008שממועד זה ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט

לא הסתיים. משום כך הפיקוח על המספוא בישראל אינו מוסדר בחוקמעודכן )כפי שיפורט גם להלן(.

ן. 2 ו ז מ י ז כ ר מ ל ע ח ו ק י פ ר ד ע חיים: הי מזון לבעלי מרכזי לחות )להלן - מזון14%)להלן - מרכזי מזון( מספקים מזון שיש בו יותר מ-

"רטוב"( לפרות, לבני צאן ולחזירים. צו הפיקוח אינו כולל פיקוח על מרכזי מזון, ולכן השירותים להגנת הצומח אינם מפקחים על איכותו ועל ייצורו שלנבדקת לא עליהם פיקוח היעדר בשל המזון. במרכזי שמיוצר המזון

ובבלילים0בתחמיצים מיקוטוקסינים0 כמו מזיקים של נוכחות מתכות,0 , חומרי הדברה ועוד. הצעה לפקח על מרכזי מזון אמנם נכללת בהצעת החוק החדש לפיקוח על מזון לבעלי חיים, אולם, כאמור, חקיקת החוק מתעכבת. למצב הקיים עלולות להיות השלכות חמורות על בריאות בעלי

חיים, וכפועל יוצא מכך גם על בריאות האדם הצורך מזון מן החי. 3. : ם י י ח י ל ע לב י א ו פ ר ן ו ז מ ל ע ח ו ק י פ ר ד ע י ה מזון

רפואי לבעלי חיים הוא מספוא המכיל תכשיר וטרינרי )כהגדרתו בפקודתהתשמ"א- חדש[, ]נוסח הרוקחים(.1981הרוקחים פקודת - )להלן )

בארצות הברית ייצור המזון הרפואי מוסדר בחקיקה, ובאירופה הוא מוסדר בתקנות. בארץ, לעומת זאת, אין תקנות המסדירות את פעילותם של מכוני התערובת ומרכזי המזון המכינים גם מזון רפואי. לכאורה הגדרת המונח

ספגת המוח בבקר )0 BSEהמכונה מחלת "הפרה המשוגעת", היא מחלה ,) מידבקת בבקר.

תחמיץ - ירק שעבר שימור בדרך של החמצה. מנת המזון של פרות חולבות0מכילה בדרך כלל תחמיצים.

בליל - מנת מזון שמכילה את כל המרכיבים שבעל החיים זקוק להם. כל0 המרכיבים במנת המזון מעורבבים ומוגשים יחדיו.

, רעלני פטריות( - רעלנים שנוצרים במיני פטריותMycotoxins מיקוטוקסינים )0 שונים, והם עלולים, במינון מסוים, להזיק לבריאותם של בעלי חיים ולפגום במוצרים המיוצרים מן החי, ובמקרים מסוימים - נדירים מאוד - הם גם יכולים

להזיק לאדם האוכל מוצרים מהחי הנגועים ברעלנים.

ב - תקציר59דוח שנתי 200

חלה גם על מזון רפואי לבעלי חיים, אך0"סמי מרפא" בפקודת הרוקחים מכיוון שלפי פקודת הרוקחים סמכויות הפיקוח על המזון הרפואי נתונות בידי משרד הבריאות, בפועל, משרד הבריאות אינו מפקח על הכנת מזון רפואי במכוני תערובת. גם משרד החקלאות אינו מפקח על הכנת מזוןבצו כהגדרתו מספוא בגדר שהוא פי על אף וזאת "רפואי", המוגדר

, ועל כן מפקח לעניין הצו מוסמך ליטול ממנו דגימה לבדיקה. 0הפיקוח4. : א ו פ ס מ ה ב י ט ת ר ו ק י ב ל ה ד ב מע ל ה כ מ ס ה ר ד ע הי

- המעבדה( שבשירותים להגנת המעבדה לביקורת טיב המספוא )להלן שיטות לבדיקת פרמטרים שונים76הצומח בודקת את איכות המספוא. מ-

במזון לבעלי חיים קיבלה המעבדה, מהרשות הלאומית להסמכת מעבדות, בלבד.0הסמכה לשתי שיטות בדיקה

ה:.5 ע ו צ י ב ב ו ח ו ק י פ ה ת ד ו ב ע ן ו נ כ ת ב ם י י ו ק י ל המחלקה לטיב המספוא שביחידת השירותים להגנת הצומח מפקחת על כ-

יצרנים, יבואנים ומשווקים של מספוא. עבודת הפיקוח נקבעת לפי240 שהוא לבדוק, המעבדה של שביכולתה הדגימות 1,000-1,200מספר

דגימות בשנה. ראוי שעבודת הפיקוח תתוכנן לפי הצרכים בשטח. נוסף עלונרשמו תקלות רבות שהשביתו את מערכות כך, הציוד במעבדה מיושן, וגם ויותר, חודש היה במעבדה הבדיקה זמן רבים במקרים הבדיקה.

תוצאות הבדיקה פורסמו לציבור באיחור רב. ת.6 ו צ ע י י מ ת ו ד ע ו ו ב ם ל ו ה ג ו צ י י - י פועלות2006משנת : א

ליד מנהל השירותים להגנת הצומח שלוש ועדות מייעצות-מקצועיות שאותן מינה מתוקף סמכותו לפי צו הפיקוח. מנהל השירותים להגנת הצומח נותן להמלצות שנותנות לו הוועדות תוקף מחייב. בוועדה לאישור תוספי מזון חברים נציגי כל מיני אגפים במשרד החקלאות ושני נציגים של שני מכוני

במספוא יכולה להיות השפעה0תערובת גדולים. אף שלשימוש בתוספי מזון על בריאות הציבור, אין ייצוג בוועדות אלה לנציגים של משרד הבריאות,

של המשרד להגנת הסביבה ושל ארגון צרכנים כלשהו. 7 . : ן ו ז מ ה י פ ס ו ת ם ו ח ת ב ת ו פ י ק ש ר ס חייםחו בעלי

מקבלים תוספי מזון מכל מיני סוגים. רשימת תוספי המזון שמקבלים בעליאילו לדעת יכול אינו הציבור כך עקב לציבור. מתפרסמת אינה חיים

תכשירים מורשים לשימוש ולאילו מטרות.

"סמי מרפא" - מוצר כימי, מוצר רוקחות, תרופה, תרכיב, נסיוב וכל מצרך או0חומר אחר לשימוש ברפואה.

"מספוא" לפי צו הפיקוח הוא "כל חומר או מוצר מהמפורטים בתוספת0 או המיועד לשמש כאמור". בתוספת חיים מזון לבעלי הראשונה המשמש הראשונה לצו מפורטים בין היתר "תוספות מזון - זרזי גדילה..., ויטמינים, ...

תרופות שאישר בכתב רופא וטרינר ...". כימות חלבון; כימות נחושת בתערובות מספוא.0 לפי צו הפיקוח, תוספות מזון הן: זרז גדילה, מלחי אמון ושתנן, צבעי מאכל,0

וטעם ניחוח חומרי ויטמינים, חמצון, מונעי חומרים משמרים, חומרים אמינו, חומצות וטרינר, בכתב שאישר תרופות אדם, למאכל המאושרים

חומרים משפרי זרימה, חומרים מייצבי כופתיות ואנזימים.

201משרד החקלאות ופיתוח הכפר

8 . : ן ס ר א ם י ל י כ מ ה ם י ר י ש כ ת ב ש מו י העופותש מגדלי השתמשו בתכשירים שמכילים זרניך )המוכר בשם "ארסן", להלן - ארסן(,

. עם זאת,5%-3% בשיעור של 0שכן הם מעלים את ניצולת המזון בעופות ארסן הוא אלמנט רעיל. הארסן יכול להזיק מאוד לבריאות האדם, וגם חשיפה במינון נמוך למשך זמן עלולה לגרום לו לחלות בסרטן. מלבד הנזק הבריאותי שעלול להיגרם לאדם, הארסן עלול גם ליצור נזק סביבתי גדול.

שנת בסוף התיר הצומח להגנת השירותים השימוש2003מנהל את ולחזירים בישראל. בתכשיר רוקסרזון המכיל ארסן כבזרז גדילה לעופות זאת בניגוד להוראות צו הפיקוח על מצרכים ושירותים )עופות שהורמנו או

התש"ך- כימיים(, בחמרים בחומר1959הוזנו עופות להאכיל האוסר , המכיל ארסן והאוסר לשווק עופות שהוזנו בחומר מסוג זה.

, הוא לא פעל לבטל2006משנודע הדבר למשרד החקלאות, באוקטובר מיד את ההיתר שניתן לתכשירים המכילים ארסן. משרד החקלאות העדיף את עמדת החקלאים, ששיקולים כלכליים היו לנגד עיניהם, ולא שקל את

ואת טובת הציבור. רק באוקטובר - שנה לאחר2007הנזק הסביבתי שנודע לו דבר קיומו של הצו - אסר מנהל השירותים להגנת הצומח את

אותרו2005השימוש בתכשירים המכילים ארסן. יצוין ויודגש שכבר בשנת בבשר עוף המיועד למאכל אדם שאריות של ארסן ברמה גבוהה מהרמה

המרבית המותרת, וזאת לראשונה זה עשר שנים. 9 .: ה ל י ד ג ז ו ר י ז ל ם י י ט ו י ב י ט נ א ם י מר ו ח ב ש מו י ש

בארצות הברית משתמשים בזרזי גדילה אנטיביוטיים, ובישראל צו הפיקוח מאפשר לרשום חומרים אנטיביוטיים כזרזי גדילה אף שבאירופה הם נאסרו

. ניפוק התכשירים האלה אינו דורש מרשם2006לחלוטין לשימוש מינואר רופא, והם מוספים לתערובות ללא פיקוח וכדרך קבע. משרד הבריאות רואה בזרזי גדילה אלה תרופות לכל דבר, ועל כן, לדעתו, קודם כול צריךלפי פקודת הרוקחים. השירותים להגנת הצומח לרשום אותם כתרופות שיירשמו שדרשו בלי גדילה כזרזי האנטיביוטיים החומרים את רשמו

כתרופות. 1 0.: ד מ ח מ ת ו י ח ל ן ו ז מ ל ע ח ו ק י להגנת פ השירותים

בתחילת שנת לחיות מחמד. מזון ייבוא על גם 2006הצומח מפקחים גרמו הברית בארצות חברה מתוצרת לכלבים מזון שמוצרי התגלה

מינה מנכ"ל משרד החקלאות דאז, מר2006להרעלת כלבים. בפברואר ביולי המקרה. לבדיקת צוות ישי, את2006יוסי הבדיקה צוות הגיש

אוגוסט סיום הביקורת, , טרם הושלם הטיפול2008המלצותיו. במועד נוהל להערכת סיכונים נקבע בין היתר, טרם ביישום חלק מההמלצות. ולניהול משברים שלפיו יפעלו כל הגורמים המקצועיים בשירותים להגנת

הצומח ובשו"ט, ובמידת הצורך גם במשרד הבריאות.

הוספת תכשירים המכילים ארסן למזון העופות מפחיתה את עלות גידולם. 0

ב - תקציר59דוח שנתי 202

סיכום והמלצות בביקורת נמצאו ליקויים בפיקוח על מזון לבעלי חיים אשר עלולים להביאבניגוד האדם. בני בבריאות לפגיעה ואף חיים בעלי בבריאות לפגיעה למדינות העולם המערבי )ארצות הברית, מדינות האיחוד האירופי, קנדה(, שהשלימו ושיפרו את החקיקה בתחום המספוא, ובניגוד למדינות האיחוד האירופי, שלא זו בלבד ששיפרו את החקיקה בתחום זה אלא גם הקימו את

(, בישראל יש צו פיקוח, כאמור,EFSAהרשות האירופית לבטיחות המזון ) אך הוא אינו מקיף ואינו מסדיר נושאים רבים כגון פיקוח על מזון "רטוב" לבעלי חיים ופיקוח על מזון רפואי. יש לסיים במהרה את חקיקת החוק החדש לפיקוח על מזון לבעלי חיים, ושומה על משרד החקלאות לפעול

להסדרת הנושא בהליך מזורז. משרד החקלאות ויחידותיו המקצועיות אחראיות הן לבריאות בעלי החיים והן לבריאות בני האדם הצורכים מוצרים מן החי. בבואו לבחון מתן היתרים לייצור מספוא, לייבואו ולשיווקו, על המשרד לשקול לא רק את "טובת החקלאי" אלא גם את "טובת הציבור", בייחוד בכל האמור בתוספי מזון,

שהם תכשירים רפואיים לכל דבר. למשרד הבריאות משרד בין מהותיים דעות חילוקי נמצאו בביקורת תערובת במכוני רפואי מזון הכנת על לפיקוח הנוגע בכל החקלאות ובמרכזי מזון. משרד הבריאות הודיע למשרד מבקר המדינה כי מרכזי מזון ומכוני תערובת אשר מייצרים מזון או מזון רפואי לבעלי חיים אינם בפיקוחמשרד בידי בלעדית להיות צריך כך על הפיקוח וכי הבריאות, משרד החקלאות. מנגד השיב משרד החקלאות למשרד מבקר המדינה כי משרד הבריאות הוא המופקד מכוח החוק על פקודת הרוקחים, ויש לו אחריותהתכשירים לנושא הסמכות שכל החקלאות משרד כתב עוד לנושא. מבקר הבריאות. משרד של הרוקחות אגף בידי נמצאת הווטרינריים לבריאות אחראים המשרדים שני תקין. אינו הדבר כי מדגיש המדינה הציבור, ועליהם להיוועד יחד ללא דיחוי ולמצוא פתרון מוסכם. נוסף על כך, במסגרת חקיקת החוק החדש לפיקוח על מזון לבעלי חיים יש להסדיר

גם את חלוקת הסמכויות בין שני המשרדים.

204

המשרד לפיתוח הנגב והגליל

לות הביקורת פעווהגליל נבדקו התכנית האסטרטגית לפיתוח במשרד לפיתוח הנגב ידי המשרד, תהליך קבלת ההחלטות, על פרויקטים מימון הנגב, ברשות נעשו השלמה בירורי התקציב. ביצוע על ובקרה מעקב ראש משרד בחשבות הגליל, לפיתוח וברשות הנגב לפיתוח התרבות המדע, במשרד והשיכון, הבינוי במשרד הממשלה, המדינה בגנזך בע"מ, לתיירות הממשלתית בחברה והספורט,

ובמשרד האוצר - באגף החשב הכללי ובאגף התקציבים.

פעילות המשרד לפיתוח הנגב והגליל החליטה הממשלה על הקמת "משרד המשנה לראש2005בינואר

הממשלה" )להלן - המשרד(. לנוכח היותו משרד חדש הפועל בתחום שבו לא פעל קודם לכן משרד ממשלתי, אופיינה עבודתו בהישענותוהגליל, הנגב לפיתוח פרויקטים יזם חיצוניים. המשרד גורמים על והרשות הנגב ונקבע כאחראי לשטחי הפעולה של הרשות לפיתוח

שונה שמו של המשרד ל"המשרד לפיתוח2007לפיתוח הגליל. ביולי הנגב והגליל".

פעולות הביקורתיולי עד מרס פעילות2008בחודשים את המדינה מבקר משרד בדק

המשרד. בירורי השלמה נעשו ברשות לפיתוח הנגב, ברשות לפיתוח הגליל,והשיכון, במשרד המדע בחשבות משרד ראש הממשלה, במשרד הבינוי המדינה בגנזך בע"מ, לתיירות הממשלתית בחברה והספורט, התרבות

ובמשרד האוצר - אגף החשב הכללי ואגף התקציבים.

עיקרי הממצאים אישרה הממשלה תכנית אסטרטגית לפיתוח הנגב, לטווח2005בשנת .1

מיליארד ש"ח, מתוכם17של עשר שנים. ההיקף הכספי של התכנית היה מיליארד ש"ח, אולם התכנית לא2006אמורים היו להיכלל בתקציב שנת

205משרד החקלאות ופיתוח הכפר

שנת בסוף -2006הופעלה. שונה תכנית על הממשלה החליטה - לשנת מיליון ש"ח, אולם התכנית400, בהיקף של 2007חד-שנתית

יושמה רק בחלקה. לא הוקם גוף ליישום התכנית כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. המשרד לא ערך תכנית מפורטת בהחלטת הממשלה, לשנת

, בשיתוף משרדי ממשלה רלוונטיים. כך פיתוח הנגב לא זכה לתנופה2008שתוכננה מלכתחילה.

במימון.2 להשתתפותו בלבד כלליות מידה אמות קבע המשרד פרויקטים; אלה לא פורסמו לציבור. במשרד לא התקיים תהליך קבלת החלטות מסודר, הנשען על תיעוד ועל סדרי עדיפויות, להקצאת הסכומיםשל המידה באמות שעמדו הפרויקטים מכלל - מסוימים לפרויקטים המשרד. המשרד לא פירט בהחלטתו להשתתף במימון פרויקט מסוים את

השיקולים לבחירתו לעומת פרויקטים אחרים.גובש אצלו.3 בשל מאפייני המשרד כגוף חדש שנבנה מן היסוד, לא

מנגנון למתן תמיכות כנדרש, אף על פי שלהקצאות המשרד יש מאפיינים של מתן תמיכה. המשרד הסתייע במקום זאת בשיטה של העברת המימוןנמצא מהתמיכה הנהנה שהפרויקט אחר, ממשלתי משרד באמצעות

בתחום פעילותו. חשבות משרד ראש הממשלה משמשת גם כחשבות המשרד. לא היו.4

במשרד מעקב ובקרה מספקים על ביצוע התקציב בזמן אמת כנדרש.

סיכום והמלצות פיתוח הנגב הוא אחד מן היעדים המרכזיים שהציבה לעצמה הממשלה. ממצאי הביקורת מצביעים על כך שלמרות הקמת משרד ממשלתי ייעודי למטרה זו, פיתוח הנגב טרם זכה לתנופה משמעותית; על ממשלת ישראלהיעדים למימוש היעילות הדרכים את ולבחון זו סוגיה על דעתה לתת

שנקבעו.

206

משרד המדע, התרבות והספורט

לות הביקורת פעו במשרד המדע, התרבות והספורט נבדקו ענייני מינהל ומתן תמיכות. הביקורת נעשתה באגפי המטה ובמינהל התרבות. נבדקו הנושאים האלה: הכנת מבחני תמיכה כמותיים וחלוקת כספי תמיכות בתחוםמינוי ותמיכות, שירותים רכישת בעד תשלומים הערבית, התרבות מלגות והענקת מהן לכל אחת ייחודי חוק לפי מועצות הפועלות

לסטודנטים.

ענייני מינהל ומתן תמיכות - המשרד( פועל לקביעת והספורט )להלן משרד המדע, התרבות מדיניות, ולקידום ולהקמה של תשתית בשלושת התחומים העיקריים

-2008 ועד מועד סיום הביקורת - אוגוסט 2006שבסמכותו. ממאי השר הוא מר גאלב2007התחלפו שלושה שרים במשרד; ממרס

עד אוגוסט 2007מג'אדלה )להלן - השר(. ממאי היה ד"ר2008 יואב רוזן מנכ"ל המשרד )להלן - המנכ"ל(. מינהל התרבות במשרד, שבראשו עומד מר מיכה ינון )להלן - ראש מינהל התרבות(, אחראי,והאמנות, התרבות בתחומי ומצוינות איכות לקידום השאר, בין

היה2007בעיקר באמצעות מתן תמיכות למוסדות ציבור. בשנת ראש מינהל התרבות גם יו"ר ועדת תמיכות, וחברי הוועדה היו חשבהיועצת - ונציג הלשכה המשפטית מודריק, המשרד, מר עמנואל או היועמ"ש של המשרד(, - )להלן פרבר הדס עו"ד המשפטית,

לשנת התרבות מינהל תקציב היה 2008סגנה. מיליון ש"ח מהם נועדו לתמיכות.402 מיליון ש"ח; כ-475כ-

פעולות הביקורת עשה משרד מבקר המדינה ביקורת2008במהלך החודשים מרס-אוגוסט

במשרד. בין השאר נבדקו הנושאים האלה: הכנת מבחני תמיכה כמותייםרכישת בעד בתחום התרבות הערבית, תשלומים כספי תמיכות וחלוקת ייחודי לכל אחת מהן שירותים ותמיכות, מינוי מועצות הפועלות לפי חוק

207משרד המדע, התרבות והספורט

לסטודנטים מלגות ובמינהל0והענקת המטה באגפי נעשתה הביקורת . התרבות.

עיקרי הממצאיםקביעת מבחני תמיכה כמותיים

מועצות ציבוריות שהוקמו על פי חוק.14מינהל התרבות נעזר בפעילותו ב-- )להלן ואמנות" לתרבות הישראלית "המועצה היא המועצה הראשית המועצה לתרבות(, ובה ועדות משנה מקצועיות לכל אחד מתחומי התרבות והאמנות )להלן - מדורים(. בחלק ממבחני התמיכה נקבע שסכום התמיכהיש מבחני מועצה אחרת. עם או עם אחד ממדוריה בהתייעצות ייקבע

תחומי תרבות מבוססים המבחנים18 תחומי תרבות. רק ב-33תמיכה ל-ואילו ב- תחומים ניתנו תמיכות לפי15על אמות מידה כמותיות כנדרש,

מבחנים שאינם מבוססים על אמות מידה כאלה )מבחנים ישנים(. כשנה וחצי לאחר שהשר נכנס לתפקידו פרסם המשרד מבחני תמיכה חדשים

בתחום התרבות הערבית, דבר שלא נעשה במשך שנים.

מתן תמיכות בתחום התרבות הערבית מיפוי צורכי התרבות במגזר הערבי עשוי להצביע על אזורים שבהם.1

הפעילות התרבותית מועטה, ולכן יש לשקול תמיכה גדולה יותר במוסדותבמשרד התמיכות שוועדת פי על שאף נמצא אותם. המשרתים ציבור

מצאה שנחוץ מיפוי כזה, הוא לא נעשה. ניתנו2005-2007תמיכות למוסדות ציבור במגזרי המיעוטים בשנים .2

לפי המבחנים הישנים. לפי נוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה )להלן - נוהל תמיכות( ומבחני התמיכה בתחום0במוסדות ציבור ולדיון בהם

התרבות למגזר הערבי )להלן - תחום תרבות ערבית(, על ועדת התמיכות לתעד את החלטתה ולנמק אותה בכתב. אולם נמצא כי רוב החלטות ועדת

לא נומקו2005התמיכות בעניין הבקשות לתמיכה בתחום האמור בשנת לא נומקו כלל.2006כנדרש, וכי חלק ניכר מהחלטותיה בשנת

על המדור לתרבות ערבית )להלן - המדור( להעביר, באמצעות מנהל.3 המחלקה לתרבות ערבית )להלן - המחלקה(, את המלצתו בדבר חלוקת תקציב התמיכה לוועדת התמיכות כדי שתקבע את החלטתה. ועדת תמיכות היא הגוף המוסמך להחליט על מתן תמיכות והיא תעשה זאת לפי המלצתלהתערב אמורים אינם והמנכ"ל השר דהיינו ערבית, לתרבות המדור להתערב רשאי אינו השר כי נקבע כך, על נוסף ההחלטות. בקבלת

בקביעת סכום התמיכה שתינתן למוסד ציבור זה או אחר. למרות האמור לעיל התברר כי המחלקה העבירה פעמיים את המלצותוכי התמיכות, לוועדת אותה תגיש שהיא כדי המשרד להנהלת המדור

, וממצאיו2003מבקר המדינה בדק את התמיכות בתחומי התרבות בשנת 0. 317-328, עמ' א54דוח שנתי הובאו ב

.2569(, עמ' 26.3.92, כ"א באדר א' התשנ"ב )3986 פורסם בי"פ 0

ב - תקציר59דוח שנתי 208

סכומי התמיכה לשינוי ופעלו בהמלצות והמנכ"ל השר לעתים התערבו למוסדות ציבור מסוימים. השר והמנכ"ל שינו את המלצת המדור לקראתגם לא הביאו או הסבר. הם נימוק כל לוועדת התמיכות ללא הגשתה לידיעת חברי ועדת תמיכות מידע חיוני שציין המדור בהמלצותיו. העובדה שההמלצה שהובאה בפני ועדת תמיכות לא הייתה המלצת המדור לא באה

לידי ביטוי במסמכים שהוגשו לה. הראשונה2007באוקטובר )א( המלצתו את למנכ"ל המדור העביר

. למחרת שלח ראש המטה דאז של2007בדבר חלוקת התמיכות בשנת שתי בהם מסמכים, שלושה אליו וצירף המנכ"ל ללשכת מכתב השר טבלאות ששיקפו את השינויים שעשה השר בהמלצה הראשונה של המדור )להלן - שינויי השר(. ההמלצה שהועברה לחברי ועדת תמיכות מלשכת המנכ"ל הייתה שונה מההמלצות של המדור, שכן הוכנסו בה הן שינויים של השר והן שינויים נוספים של המנכ"ל )להלן - "המלצת ההנהלה"(. ועדת תמיכות דנה ב"המלצת ההנהלה" בלבד וקיבלה החלטות בדבר חלוקת תקציב התמיכות בתחום התרבות הערבית )להלן - הישיבה הראשונה של הוועדה(. בדיון לא נמסר לחברי הוועדה שההמלצה אינה המלצת המדור

כנדרש, אלא המלצה שגיבשו השר והמנכ"ל. 46בסך הכול שינו השר והמנכ"ל את סכומי התמיכה המומלצים ל-)ב(

כ- שהם מקומיות, ורשויות ציבור מ-37%מוסדות שהגישו123 הגופים בקשות לתמיכה. על פי שינויי השר, הוגדלו במידה ניכרת, יחסית לסכומיםנימוקים, סכומי התמיכה לארבע עמותות שעליהם המליץ המדור, וללא ב"המלצת ההנהלה". לדעת משרד מבקר המדינה, דבר זה מלמד כי השרלתמיכה, בקשות לשמונה בנוגע מסוימות. עמותות עם להיטיב ביקש שינויי השר הפחתה של סכום התמיכה הנקוב בהמלצה כללו שלגביהן הראשונה של המדור בלי נימוק כלשהו, פעל המנכ"ל על פי שינויי השר,

מחק את נימוקי המדור למתן התמיכה אך לא נתן הסברים אחרים. וסברה.4 בישיבתה הראשונה ב"המלצת ההנהלה" ועדת תמיכות דנה

בישיבה יו"ר המדור מר אמין ענבתאווי השתתף שהיא המלצת המדור. הראשונה של ועדת התמיכות, אולם הוא לא התריע על השינוי שנעשה

בהמלצות המדור, גם כאשר התבקש להעיר על החלטות המדור. בעקבות מידע שקיבל משרד המשפטים הוא העלה השגות על הליך.5

נובמבר ובתחילת 2007קבלת ההחלטה בדבר אופן חלוקת התמיכות, הוא פנה ליועמ"ש של המשרד בעניין "פער משמעותי בין המלצת המדורמשרד אחוזים". למאות ואף לעשרות לעיתים המגיע הועדה להחלטת יש פגמים כי ועדת התמיכות סבורה "אם כי המשפטים הבהיר למשרד או שמשקפים המלצה שאינה בשוויון לפגוע בהמלצת המדור העלולים הנמקה לכך יש אם מקצועיות התאמות לערוך רשאית היא סבירה... עניינית". בעקבות ההבהרות האמורות העביר המדור ללשכת היועמ"ש של המשרד המלצה שלישית לחלוקת כספי התמיכות בתרבות ערבית, ולמחרתבדצמבר החלטותיה לפי בכך. לדון כדי בשנית תמיכות ועדת התכנסה

אושרה סופית חלוקת תקציב התמיכות בתחום תרבות ערבית לשנת2007 . אולם בביקורת נמצא כי חלק מהחלטות אלה הושפעו מ"המלצת2007

ההנהלה", וכי הן נקבעו משיקולים שאינם מקצועיים.

209משרד המדע, התרבות והספורט

עמותת "סלמה להקה לריקוד" הגישה שלוש בקשות לתמיכה בשנת.6 . ועדת תמיכות החליטה לתמוך בעמותה בסכומים כפולים מאלה2007

שהמדור המליץ עליהם. לדעת משרד מבקר המדינה, החלטות הוועדההתקבלו בהשפעתה של הנהלת המשרד.

. נמצא2007עמותת "אלסנא" הגישה שלוש בקשות לתמיכה לשנת .7 שהשר התערב בקביעת סכום התמיכה בעמותה; המנכ"ל פעל על פי שינוייועדת תמיכות החליטה לתמוך בעמותה השר בלי שנימק את פעולותיו; ולהחזיר לה בעקיפין סכום שקוזז ממנה בשל ממצאי ביקורת שנמצאו בה; הוועדה אישרה את המלצת יו"ר המדור לתוספת תמיכה על אף הממצאים, וכך יצא חוטא נשכר. ההחלטות בעניין זה, כמו גם בנוגע לעמותת "סלמה להקה לריקוד", לא התקבלו "על פי עקרונות של סבירות ושוויון בין מקבלי

התמיכה השונים" כנדרש במבחני התמיכה. השר והמנכ"ל פעלו להגדלת התמיכה בעמותת "תיאטרון אל ניקאב".8

באופן לא שוויוני אגב התעלמות מנוהלי המשרד וממבחני התמיכה. ועדת התמיכות החליטה להעביר חלק מתקציב התמיכה בתרבות ערבית לתמיכה בתרבות דרוזית - לטובת העמותה - ללא כל הסבר או נימוק, בניגוד לחוק. ממצאים אלו מעוררים חשש שהחלטות הוועדה לא היו נקיות משיקולים

זרים ונקבעו בהשפעת הנהלת המשרד.

תשלומים בעד רכישת שירותים ותמיכות פרסם החשב הכללי במשרד האוצר חמישה קווים מנחים1998בספטמבר

ובהם: כאשר המדינה לבין תמיכות, רכישות בין לסייע בהבחנה שנועדו ואולם לממן, מדובר בתמיכה, פעילות שאין מחובתה במימון משתתפת כאשר היא משתתפת במימון מטלה שאלמלא בוצעה בידי מקבל התשלום היא הייתה מבצעת בעצמה, הרי שמדובר ברכישת שירות; כאשר המדינה מממנת את מלוא הפעילות, נראה שמדובר ברכישת שירות, ואולם כאשר המדינה מממנת חלקית את הפעילות, בדרך כלל מדובר בתמיכה; כאשרנראה הביצוע, במהלך הפעילות למבצע הנחיות נותן המזמין המשרד שמדובר ברכישת שירותים, אך כאשר מבצע הפעילות פועל ללא הנחיות כלשהן מהמשרד, נראה שמדובר בתמיכה; כאשר היזמה לקיום הפעילותנראה שמדובר יוזם הפעילות, הגוף לקיומה הם של והאינטרס העיקרי

בתמיכה, ולהפך.בחג.1 בירושלים תורנית תרבות פסטיבל פתיחת מועד לפני יומיים

פורסם הוא סגור: מכרז לקיים בחפזה ועדת המכרזים אישרה החנוכה יומיים בלבד לפני חג החנוכה; הוועדה אישרה את הזוכה במכרז - עירייתאת עצמה ראתה ולכן לאחר שהפסטיבל הסתיים, בדיעבד, - ירושלים פטורה מן החובה לחתום על חוזה עם העירייה. מהאופן שבו קיימה ועדת המכרזים את המכרז עולה שהוא התקיים למראית עין בלבד. בקשתה שלירושלים שהמשרד ישתתף במימון הפסטיבל היא בקשה לתמיכה עיריית ולא לרכישת שירות. ועדת המכרזים פעלה בניגוד לקווים מנחים שקבע

החשב הכללי במשרד האוצר.

ב - תקציר59דוח שנתי 210

המשרד שלח לארבע רשויות מקומיות שבהן אוכלוסייה חרדית הצעה.2פחות בחג הפסח, ואמנותית פעילות תרבותית לקיום במכרז להשתתף משבועיים לפני החג, והקצה להן חמישה ימים בלבד להשיב על ההצעה.עין בלבד. בכך החטיא המשרד את עקרון זה נערך למראית גם מכרז השוויון שברכישת שירותים בהליכי מכרז. פרטי ההתקשרות של המשרד עם המועצה המקומית מודיעין עילית, שזכתה במכרז, מעידים שמדובר בתמיכה ולא ברכישת שירותים, והוועדה אישרה העברת כספים למועצה כרכישת

שירות בניגוד לקווים המנחים. גלבוע.3 האזורית המועצה של בקשתה על בחיוב השיב המשרד

להשתתף במימון פסטיבל והעניק לה מימון באמצעות ועדת המכרזים, אףשהשתתפותו נושאת אופי של תמיכה ולא של רכישת שירות.

מינוי מועצות על פי חוק לשם קידום ענייני התרבות והאמנות, בעיקר באמצעות מתן תמיכות.1

ב- התרבות מינהל נעזר ציבור, למוסדות המדינה מועצות14מתקציב ציבוריות שהוקמו לפי חוק ייחודי לכל אחת מהן. השר הוסמך, לפי חוקיםחוק לפי חבריהן. את למנות המועצות, פועלות פיהם שעל שונים

חברים.21, ימנה השר מועצת מוזיאונים ובה 1983המוזיאונים, התשמ"ג- פג תוקף המינויים של חברי מועצת המוזיאונים ומאז, במשך2005בינואר

הושלמו2009ארבע שנים וחצי לא מונתה מועצה חדשה, ורק בינואר , נמנע ממוזיאונים חדשים2006הליכי מינויה. במשך שלוש שנים, מינואר

נוספים משאבים לגייס ובאמצעותה הכרה מהמשרד ולקבל לנסות לפעילותם.

לשכת השר טיפלה במינוי חברי המועצה באופן לא מספק ולא עשתה את המאמצים הדרושים למינוי כל חברי המועצה: כשנה וחצי לאחר שנכנס

חברי מועצה, ולא סיים14השר לתפקידו, הוא סיים את הליכי המינוי של את ההליכים למינוי שבעה חברים נוספים; עשרה מועמדים ראשונים הוגשוחוק לפי ממשלתיות, בחברות מינויים לבדיקת שהוקמה ועדה לאישור החברות הממשלתיות, אשר בוחנת גם את המועמדים למועצות השונות -חברי במינוי לטפל השר לשכת שהחלה לאחר חודשים כשמונה רק המוזיאונים מנהלת מחלקת אימץ את הצעתה של לא המועצה; השר במינהל התרבות למועמדים למועצה שהם אנשי מקצוע; במשך שנה וחצי

לא השלים המשרד את הליכי המינוי של שני עובדי מדינה למועצה.היידיש, התשנ"ו-.2 )להלן -1996לפי חוק הרשות הלאומית לתרבות

חוק היידיש(, הוקמה הרשות הלאומית לתרבות היידיש בישראל )להלן -פג תוקף המינויים של חברי מועצת הרשות,2005הרשות(. באוקטובר

להעביר2007ולא מונו חברים חדשים. בעקבות זאת הפסיק המשרד ביולי נפגעו בארץ יידיש דוברי למען עשתה שהיא ופעולות למועצה, כספים

פגיעה של ממש. , כחצי שנה לאחר שמונה השר לתפקידו,2007רק לקראת סוף ספטמבר

הוא החל לטפל במינוי חברי מועצת הרשות. רק כעבור יותר משנה השלים

211משרד המדע, התרבות והספורט

המשרד את הליכי המינוי, אולם בפועל לא מונתה המועצה עקב בקשה של שתי מועמדות שלא למנותן למועצה. משך הזמן עד להשלמת ההליכים היה ארוך יתר על המידה, בייחוד משום שתוקף המינוי של חברי המועצה

כבר פג כמה שנים לפני כן. משום ששלושה שרים שהיו.3 השאר, בין התעכב, מועצות מינוין של

אחראים למינוי מועצות חדשות כיהנו כל אחד במשך חצי שנה או פחות.במינוי חברי מועצת כהונתו של השר מג'אדלה טיפל המשרד בתקופת

הרשות ומועצת המוזיאונים באופן לא מספק.

מלגות לסטודנטים המשרד נותן מלגות לסטודנטים שלומדים מדעי הטבע, מדעים מדויקים, רפואה, מדעי המחשב והנדסה תמורת סיוע לתלמידים בכיתות ט'-י"ב בבתי ספר על-יסודיים )להלן - הפרויקט(. בחירת המוסדות שתלמידיהם יכוליםובחירת הסטודנטים נעשות בהליך תחרותי. סמנכ"ל להשתתף בפרויקט היה הסמנכ"ל(, - )להלן ענתי אבי מר במשרד, ובקרה תכנון תיאום, זוכים שלא אחראי מטעם המשרד לפרויקט. הסמנכ"ל הכין רשימה של בהתאם לכל תנאי הסף ולכל אמות המידה שהמשרד קבע, וועדת מכרזיםנבחרו עשרות ובעקבות זאת קיים בקרה ראויה, הוא לא אישרה זאת.

סטודנטים100סטודנטים שלא למדו אחד מהמקצועות הנדרשים, יותר מ-רבים וסטודנטים מלגה הענקת מצדיק הכלכלי שמצבם הוכיחו שלא

שמקום מגוריהם אינו מאפשר להם לזכות במלגה. עשה אותו וגם הבקשות, של חוזר מיון על החליטה המשרד הנהלת הסמנכ"ל שלא לפי אמות המידה שנקבעו, אלא תוך סטייה מתנאי ההליךלשתף והחליטה המיון הליכי את אישרה המכרזים ועדת התחרותי.

בפרויקט את הסטודנטים שנכללו ברשימה.

סיכום והמלצות רוב התקציב של מינהל התרבות מיועד לתמיכה במוסדות ציבור, ובחלק מתחומי התרבות עדיין לא פורסמו מבחני תמיכה לפי אמות מידה כמותיות.שאינם במבחנים משימוש שנגרם הנזק על מצביעים הביקורת ממצאי מבוססים על אמות מידה כאלה. השר, גאלב מג'אדלה, והמנכ"ל, ד"רבתחום תמיכות כספי בחלוקת פסולה התערבות התערבו רוזן, יואב התרבות הערבית, אף שההחלטות בעניין חלוקת התקציב הזה הן בסמכות ועדת תמיכות של המשרד ולא בסמכותם. בכך הם הפרו שני עקרונות שישבין ושוויון סבירות לפי מבחני התמיכה: בחלוקת תמיכות לפיהם לנהוג מקבלי התמיכה. התנהגות זו עלולה לפגוע באמון הציבור שהמשרד מחלק

כספי תמיכה באופן הוגן.

ב - תקציר59דוח שנתי 212

מלהתערב להימנע ומנכ"לים שרים על כי ומעיר שב המדינה מבקר לפי הפועל שירות המדינה הדרג המקצועי של בידי בעניינים המסורים

נהלים קבועים מראש ולפי אמות מידה ברורות, ידועות ושוויוניות.בשני תקין לא מינהל על מעידים המשרד בפעילות שנמצאו הליקויים לקבוע המשרד על שירותים. ורכישת תמיכות מתן - מרכזיים תחומים לאלתר את מבחני התמיכה לפי אמות מידה כמותיות בכל תחומי התרבות ולפעול בנחישות למינוי מועצות ציבוריות שפג תוקף המינוי של חבריהן. על חשב המשרד והיועצת המשפטית שלו, שמתוקף תפקידם נדרשים לפעול כשומרי סף בנוגע לשימוש בכספי המשרד, לדאוג שוועדת המכרזים תפעל לפי הקווים המנחים שקבע החשב הכללי. על משרדי האוצר והמשפטים להדק את הבקרה על משרד המדע, התרבות והספורט בכל הנוגע למתן

תמיכות ולרכישת שירותים.

213

משרד הפנים

לות הביקורת פעו במשרד הפנים ובמוסד לביטוח לאומי בדק משרד מבקר המדינה אתוהפסיקה חוק הגנת הפרטיות דרישות למימוש הפעולות הנעשות בדבר הגנת הפרטיות ואבטחת המידע במאגרי המידע שבאחריותם.

כן נבדקה איכות הנתונים במשרד הפנים.

הגנת הפרטיות - אבטחת מידע ואיכותו במאגרי מידע ממשלתיים

במערכות רב מידע לאחסן מאפשרת המחשבים עולם התפתחות זכאי אדם "כל כי קובע וחירותו האדם כבוד יסוד: חוק מחשב.

1981לפרטיות ולצנעת חייו". על פי חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א- )להלן - חוק הגנת הפרטיות(, מידע מוגדר "נתונים על אישיותו של אדם, מעמדו האישי, צנעת אישיותו, מצב בריאותו, מצבו הכלכלי, הכשרתו המקצועית, דעותיו ואמונתו". היות שמאגרי מידע מכילים פרטים אישיים, ועלולה להיות פגיעה בפרטיות האדם בין בשוגג בין במזיד אם נתוניו נמסרים לאחר, נדרש לאבטח את המידע. על פי חוק הגנת הפרטיות, אבטחת מידע היא "הגנה על שלמות המידע, או הגנה על המידע מפני חשיפה, שימוש או העתקה, והכל ללא רשות

כדין".

פעולות הביקורתלסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את2008בחודשים מאי-נובמבר ,

הפעולות הנעשות במשרד הפנים ובמוסד לביטוח לאומי )להלן - הביטוחהגנת בדבר והפסיקה הפרטיות הגנת חוק דרישות למימוש הלאומי( הפרטיות ואבטחת המידע במאגרי מידע שבאחריותם. כמו כן נבדקה איכות

הנתונים במרשם האוכלוסין.

ב - תקציר59דוח שנתי 214

עיקרי הממצאיםרשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול במשרד הפנים

- רשות )להלן ומעברי הגבול במשרד הפנים רשות האוכלוסין, ההגירה האוכלוסין( מופקדת על מאגרי מידע של ניהול מרשם האוכלוסין. מאגרי המידע הללו ובכללם המרשם מנוהלים באופן ממוחשב במערכת "אביב",הפנים שמשרד מחשוב לשירותי פרטית חברה באמצעות המופעלת

. המערכת הוגדרה על ידי הרשות לאבטחת19930התקשר עמה בשנת מחשבים במשרד ראש הממשלה כמערכת מידע קריטית בעלת מידע בלתי

מסווג, ומנהלה מונחה מקצועית על ידיה. לא מונה ממונה לאבטחת מידע לא במשרד הפנים ולא ברשות האוכלוסין,

בניגוד לדרישות חוק הגנת הפרטיות והתקשי"ר. הוצעה למכירה על ידי אלמוני באתר אינטרנט תכנה2006-2007בשנים

המכילה נתונים ממרשם האוכלוסין הכוללים קשרי משפחה בין אזרחים.ביקש יו"ר2007בישיבת ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת במרס

. בעקבותיה פנה משרד הפנים למשטרה0הוועדה חקירה משטרתית בענייןבינואר בעניין. שתחקור למשטרה,2008בבקשה הפנים משרד שלח

לקוחות שמקבלים קובצי עדכון גדולים ממערכת20לבקשתה, רשימה של סגרה המשטרה2008"אביב", שייתכן שהמידע זלג מאחד מהם. במרס

ולכן ניתן לחקור כל כך הרבה חשודים, את תיק התלונה בטענה שלא . בין המסמכים שמסר משרד הפנים למשטרה היה סיכום0העבריין לא נודע

בדיקה שבו נכללו כעשרה גופים שקיבלו עדכוני מרשם בהיקפים גדולים, ואחד מהם אף זוהה כמקבל נתונים בצורה דומה למבנה המאגר שהופץ באינטרנט. אפילו גוף זה לא נחקר על ידי המשטרה. לא נמצא שמשרדהיה עשוי כזה והמשטרה שיתפו פעולה בחקירה. שיתוף פעולה הפנים רשות של כישלונה את בחומרה לראות יש חיוביות. תוצאות להניב

האוכלוסין בהגנת פרטיותם של אזרחי המדינהיומן2008במרס הוחל במערך המחשוב של מרשם האוכלוסין ברישום

לוג - )להלן עובדי משרד0שימוש ( לשם מעקב אחר שאילתות שהציגו נתוני הלוג בחודשים מרס-יולי חיצוניים. בבדיקת ולקוחות 2008הפנים

בעניין מערכת "אביב" ראו דוח ביקורת מיוחד של מבקר המדינה )פברואר0 כן ראוהסכם להספקת שירותי מידע ממאגרי מרשם האוכלוסין.(, 2006

(, "הקמת מערכת לניהול האוכלוסין -1998) 48דוח שנתי מבקר המדינה, ( בפרק "פנקס הבוחרים2004)ב 54דוח שנתי , ו590'פרויקט אביב"', עמ'

.705לכנסת השש-עשרה: מהימנות הנתונים", עמ' מיום ישיבת ועדת הפנים והגנת הסביבה 0 ,127פרוטוקול מס' , 7.3.07

דברי היו"ר ח"כ אופיר פינס-פז. דוח שנתיבעניין אחריות המשטרה להודיע על סגירת תיקים למתלוננים ראו 0

המדינה55 מבקר של ב ( בפרק "סדרי סגירת תיקים פליליים בשל היעדר עניין לציבור ופיתוח2005)

.353פתרונות חלופיים", עמ' לוג )0 LOGיומן" מנוהל אוטומטית על ידי המחשב ובו נרשמות הפעולות" )

הנעשות בו כגון משך השימוש במחשב, סיום השימוש בו, שינויים בנתונים,ניסיונות לבצע פעולה חריגה או בלתי מורשית.

215משרד הפנים

מצא משרד מבקר המדינה כי הוצגו שאילתות באמצעות הרשאות הגישהלהם78של שהייתה בלי בחו"ל שהו כשאלה המערכת, ממשתמשי

לכאורה גישה למערכת. נוסף על כך, נמצא שהוצגו שאילתות באמצעות הרשאות הגישה של חמישה משתמשים שלפי הרישומים במערכת "אביב"

נפטרו לפני מועדי ביצוע השאילתות. הוגש2008באוגוסט האוכלוסין, מרשם מוחשב מאז שנים כעשר ,

לראשונה לרשות האוכלוסין דוח סקר סיכונים על מערכת "אביב". בסקר הסיכונים עלו ליקויים בתחומים אלה: ניהול הססמאות, הפעלת מערכות שליטה ובקרה, כלי ניהול ייעודיים, הצפנת הנתונים, עדכון גרסאות מערכותעל מצביעים הליקויים חיצוניים. ממקורות קלט נתוני ובדיקת הפעלה הפעילות לשיבוש או רגישים נתונים לדליפת להוביל העלולות פרצות

השוטפת בעקבות ניסיונות תקיפה או טעויות אנוש שלא יתגלו. על לשכת אילת עולה כי במשך שנים2008מדוח מבקרת הפנים מאפריל

ניצל לרעה מנהל מינהל האוכלוסין באילת את מעמדו ואת הגישה הבלתי מוגבלת כמעט שהייתה לו למשאבי מערכת "אביב", בין השאר, למעשיםשונים בתאריכים מניפולציות וביצוע כדין שלא דרכונים הנפקת אלה:

בשםבמרשם. בקרה מנגנון "אביב" במערכת פותח הדוח בעקבות "הרשאת מנהל", שחייבה לקבל אישור ממוחשב של עובד מטה הרשות להשלמת תהליך הנפקת דרכון או לעדכון רטרואקטיבי של המען. השינוי

גרם לעיכובים בטיפול בתושבים, מפני שעובדי המטה2008שהוחל בו ביוני הוענקו גם למנהלי2008לא היו תמיד זמינים לאשר את הפעולות. ביולי

לבעלי מנהל" "הרשאת הענקת מההרשאות. חלק ולסגניהם לשכות תפקידים בלשכות רוקנה מתוכן את הבקרה ואת ההשקעה ליישומה.

כ- בשנות200,000הועלו בארץ שנולדו פעילים אזרחים של רשומות החמישים של המאה העשרים, שחסרים בהן מספרי הזהות של האב והאם. הדבר מקשה על בדיקות ייחוס הנדרשות לקביעת זכאויות )כגון יורשים(, התחייבויות או מגבלות התלויות בבני משפחה. עוד הועלו כמיליון רשומות של תושבים פעילים שבהן רשום תאריך עלייה ולא נרשם מאיזו ארץ עלו,

רשומות של תושבים פעילים שבהן רשומה ארץ העלייה ולא65,000וכ- רשומות של עולים נמצא שתאריך העלייה550נרשם תאריך העלייה. בכ-

קדם לתאריך הלידה.

המוסד לביטוח לאומיליקוי מבני מתמשך בעניין אבטחת מידע. הוועדה בביטוח הלאומי קיים התכנסה דאז אנוש משאבי סמנכ"ל בראשות מידע לאבטחת העליונה

ופעלה במשך כתשעה חודשים. הממונה על2006לראשונה בספטמבר ישירות לסמנכ"ל תקשורת ומערכות מידע )תמ"מ(. אבטחת מידע כפוף הוא נדרש לבקר חלק מידע מתוקף תפקידו של הממונה על אבטחת מפעילות מערכות המידע של הארגון שהן בסמכותו של סמנכ"ל תקשורת ומערכות מידע )תמ"מ(, וכפיפות זו פוגעת באי-תלותו. נוסף על כך, הואלכללי שירות הביטחון עליו את מרותו של הקב"ט בהתאם אינו מקבל

ב - תקציר59דוח שנתי 216

מ- יעיל2004הכללי . מן הראוי שהנהלת הביטוח הלאומי תגדיר מבנה לניהול אבטחת המידע במוסדה ותפעל באופן מידי ליישומו.

לרשום את כל הפעילות0 התחייב הביטוח הלאומי בפני בג"ץ2005ביוני החליטה2006של כל משתמשי התקשורת בביטוח הלאומי. בספטמבר

תכנת את לרכוש מידע ולמערכות לתקשורת העליונה הוועדה ( שמאפשרת לעשות זאת. אף שהיה ידוע למנהלIntellinX"האינטלינקס" )

באוגוסט עוד מידע לאבטחת החמרה2006החטיבה דרישות מהן לעבודתה התקינה של התכנה, לא נערכה החטיבה בהתאם לכך, דבר המעכב את השימוש בה. אי-אפשר להציג בתכנה שאילתות על המידע ולכןלביקורת הפנימית את הכלים הדרושים לעבודתה, אף היא לא סיפקה

.2007שהפעלתה תוכננה להתחיל במוסד לביטוח לאומי ב-סיכום והמלצות

במהירות אותו להעביר מידע, לרכז זמינות יכולות מעמיד המידע עידן ולהסיק אותו למיין לנתחו, אחר, מידע עם להצליבו למקום, ממקום מסקנות. מידע זה מצוי בידי גופים ציבוריים ופרטיים רבים, והם מחויבים בשמירתו. ללא מנגנוני אבטחה ובקרה מהותיים יש חשש ממשי לניצולו לרעה. עובדה זו מאיימת על הפרט בגלל האפשרות לחשוף בריש גלי את

ואכן, בעטיים של מחדלים באופן השימוש במידעהמידע האישי שנוגע לו. על אישי מידע האחרונות בשנים דלף עליהם ובשמירה מידע ובמאגרי

תושבים ועל קבוצות אוכלוסיה שלמות - בניגוד לחוק הגנת הפרטיות. על מנת לשפר את המצב יש לנקוט את הצעדים האלה: )א( על רשותאת ולאייש יישומם על להקפיד מידע, אבטחת נוהלי להכין האוכלוסין

במוסד לביטוחהתפקידים הנחוצים למילוי דרישות חוק הגנת הפרטיות. )ב( לאומי יש להפעיל ולנצל את כל המערכות לאבטחת מידע אשר הפעלתן

. )ג( יש לערוך סקר סיכונים, להגדיר מדיניות אבטחת2007תוכננה כבר ב- מידע ולהסדיר את המבנה הארגוני הנחוץ לאבטחת מידע במוסד לביטוח לאומי בכלל, ואת שיתוף הפעולה בין הקב"ט למנהל החטיבה לאבטחת

לחובת מידע בפרט. מן הראוי להגביר את המודעות של העובדים )ד( חריגות מניעת לשם מידע. אבטחת בעניין העבודה נוהלי על השמירה מההוראות והנהלים ראוי שיפורסמו במסגרת פנים ארגונית העברות שעברו העובדים ואמצעי המשמעת שננקטו כלפיהם, תוך שמירת פרטיותם, וראוי

שנושא המשמעת יוצג בקביעות בהנהלות הארגונים.

,האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' משרד הפנים ואח' 8070/98 בג"ץ 0תקדין.

217

המשרד לקליטת העלייה

לות הביקורת פעו נבדקו ההתקשרויות החוזיות בין המשרד לקליטת העלייה לבין יזמים לצורך שכירת מקבצי דיור לאכלוס עולים קשישים ומרכזי קליטה,וכן תשלומי מס הבולים והתפוסה בהם, בגינם לרבות התשלומים הדיור באגף נעשתה הבדיקה אלה. חוזים עבור היזמים ששילמו בדיקות ומע"מ. המכס אגף ובהנהלת בעמידר הקליטה, במשרד העלייה, לקליטת המשרד של המחוזיות בלשכות נעשו משלימות וכן באגף שומת מקרקעין במשרד האוצר, במשרד הבינוי והשיכון

במשרד המשפטים.

הדיור לעולים - מקבצי דיור ומרכזיקליטה

המשרד לקליטת עלייה )להלן - משרד הקליטה( מטפל, בין היתר, ובמרכזי קליטה.0במתן פתרונות דיור לעולים, בעיקר במקבצי דיור

את מקבצי הדיור מאכלסים בעיקר עולים קשישים, ואילו את מרכזי הקליטה מאכלסים עולים יוצאי אתיופיה. ההוצאות על מקבצי דיור

מיליון ש"ח, ששיעורם371 הסתכמו בכ-2008ומרכזי קליטה לשנת מתקציב משרד הקליטה לאותה שנה. 30%כ-

פרטיים.1996משנת מיזמים דיור מקבצי הקליטה משרד שוכר ההתקשרות עם בעלי המקבצים )להלן - היזמים( נעשית באמצעות "עמידר - החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ" )להלן - עמידר(והיא החתומה על "חוזה המשמשת כשלוחתו של משרד הקליטה,

מקבצי דירות )מתן שרותי דיור(" )להלן - החוזה(. נושא הדיור לעולים מטופל במשרד הקליטה באגף בכיר לדיור )להלןאגף מנהל - )להלן חביב קצב מר מנהל הדיור(, שאותו - אגף

הבינוי והשיכון )להלן -הדיור(, בתיאום עם משרד האוצר ועם משרד .משרד השיכון(

על פי ההגדרה של משרד הקליטה, 'מקבץ דיור' הוא מבנה ובו יחידות דיור,0המאה של התשעים בשנות ושירותים. מטבחון אחד, חדר לפחות שבהן

ייבנו לפחות דיור, ובשנת 20העשרים נקבע כי בכל מקבץ יחידות 2000 יחידות דיור של חדר או שניים.80נקבע כי בכל מקבץ ייבנו לפחות

ב - תקציר59דוח שנתי 218

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין את2008בחודשים פברואר-ספטמבר

שכירת לצורך יזמים עם הקליטה למשרד שהיו החוזיות ההתקשרויות מקבצי דיור ומרכזי קליטה, לרבות התשלומים בגינם והתפוסה בהם, וכן את תשלומי מס הבולים ששילמו היזמים עבור חוזים אלה. הבדיקה נעשתהוהמע"מ. ובהנהלת אגף המכס באגף הדיור במשרד הקליטה, בעמידר בדיקות משלימות נעשו בלשכות המחוזיות של משרד הקליטה, במשרד האוצר, במשרד השיכון וכן באגף שומת מקרקעין במשרד המשפטים. דוח

במסגרת דוח על1999קודם של מבקר המדינה בנושא זה פורסם בשנת . 0עמידר - "סדרי שכירה של מקבצי דירות"

עיקרי הממצאים משרד מבקר המדינה מצא ליקויים בתהליך ההתקשרות עם היזמים בשלבמשרד הפסידו שבעטיים החוזים, מימוש ובשלב החוזים על החתימה

הקליטה ואוצר המדינה עשרות מיליוני שקלים, כמפורט להלן:ת.1 ר י כ ש ל ה ז ו ח ו מת י ו ס מ י ת ל ב ה פ ו ק ת ל ם י ז ו ח

: ם י ל ש ו ר י ב ן ו ל באזורמ מלון בתי לשכירת חוזים שלושה נמצאו ותוקפם העשרים המאה של התשעים שנות בתחילת שנחתמו המרכז,

ל"תקופה בלתי מסוימת". במועד הביקורת, יותר מ-1995הוארך בשנת שנים לאחר מועד הארכת תוקף ההסכמים, החוזים עדיין בתוקף אף13

דיור מקבץ של השכירות שדמי אף הכלכלית; כדאיותם נבחנה שלא יחידת דיור במקבצים אחרים בירושלים היו גבוהים בהרבה מהעלות של ששוכר משרד הקליטה בירושלים, לא פעלו משרד הקליטה ומשרד האוצר

למציאת חלופה למקבץ זה. 2002-2008בשנים ף.2 ק ת ה ז ו ח א ל ב ם י ל ע פ ו מ ה ר ו י ד י צ ב חוזי: מק

ההתקשרות עם היזמים כוללים אופציה להארכת תקופת השכירות באותם 17 החוזים שנבדקו חודשו באיחור של עד 51 מבין 22תנאים. נמצא כי

חודשים ולמפרע, וכי תקופות השכירות שנקבעו בהם הוארכו למעשה ללאחוזה וללא אישור מראש מוועדת המכרזים של משרד הקליטה.

3.: ר כ ש ו מ ה ת ר י ס מ ב ר ו ח י א ן י ג ב י ו צ י פ ת ע י ב ת במרבית החוזים לשכירת מקבצי דיור נקבע כי היזם נדרש לשלם פיצוי אם

45 מבין 20המקבץ יימסר לאכלוס באיחור. הביקורת העלתה כי לפחות 2002-2007מקבצים שהתקבלו לאכלוס על ידי משרד הקליטה בשנים

נמסרו מאוחר מכפי שנקבע בחוזים, וכי מדובר באיחור של חודשיים עד ארבע שנים. משרד מבקר המדינה בדק שבעה מבין המקבצים שהתקבלומוסכם, פיצוי סעיף נכלל החוזים שבעת שבכל אף כי והעלה באיחור בשלושה מקרים לא דרש משרד הקליטה מהיזמים לשלם לו פיצוי כלשהו,

.109(, עמ' 1999) 49 דוח שנתי מבקר המדינה,0

219משרד לקליטת העלייה

וכי בגין האיחור במסירתם של יתר המקבצים הוא דרש פיצוי בסכום קטןעולה שהליך תנאי החוזה. מהבדיקה פי בהרבה מהסכום המוסכם על קבלת ההחלטות במשרד הקליטה בכל הנוגע לתשלום הפיצויים לא תועד,

ולפיכך לא ניתן לבדוק את אופן קבלת ההחלטות בעניין סכומי הפיצויים. י.4 צ ב ק מ ת ר י כ לש ם י ז ו ח ן י ג ב ם י ל ו ב ס מ ם ו ל ש ת

ר ו י , חל, בין השאר, על1961חוק מס הבולים על מסמכים, התשכ"א-: דעד סוף שנת 1990החוזים שחתמה עמידר עם היזמים. משנת 20050

חתמה עמידר עם יזמים על חוזים לשכירת מקבצי דיור בסכום כולל של כארבעה מיליארד ש"ח )סכום נומינלי לא כולל מע"מ(, וחובת הביול על פי ההסכמים הוטלה על היזמים. לפי חישובי משרד מבקר המדינה, הפסדה של קופת המדינה בשל מחדלי אגף המכס והמע"מ ומאחר שעמידר לא

מיליון ש"ח לפחות.9.5נתנה דעתה לעניין זה הסתכם ב-ת.5 ו ס ל כ ו א מ לא ר ו י ד ת ו ד י ח הקליטה : י תכנןמשרד לא

כראוי את אופן האכלוס של מקבצי הדיור באזורים השונים באופן שהיצעיתאים לביקוש. היו 2008ביוני פתרונות הדיור יחידות דיור פנויות657 18 מהן היו פנויות בין חצי שנה ל-449ו-במקבצי דיור בכל רחבי הארץ,

היחידות הפנויות מיום שהתפנו ועד יוני449. העלות המצטברת של שנים מיליון ש"ח. התברר כי משרד הקליטה שכר מקבצי דיור46 היא כ-2008

העולים בקרב מהביקוש גדול הדיור פתרונות היצע שבהם במקומות הזכאים לדיור ציבורי, בייחוד בפריפריה - בצפון הארץ ובדרומה; ולעומת

מבין הדירות הפנויות נמצאות באזור המרכז אף שיש באזור זה123זאת, שמשרד הועלה למשל, הזכאים. העולים בקרב לדירות ביקוש עודף

חדרי מלון בתל אביב, אף שביוני134הקליטה שילם תשלום מלא בעד כי 2008 נמצא שנים46 שמונה מעל מאוכלסים היו לא מהחדרים

ברציפות.ה.6 ט י ל ק י ז כ קליטה: מר מרכזי לשכירת החוזים תנאי פי על

אמורים היזמים להקצות למשרד הקליטה שטחי ציבור להפעלת אולמות, משרדים, כיתות וכו', בהתאם לשטח מרכזי הקליטה ולהיקף האוכלוסייה המתגוררת בהם. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי במרכז קליטהאמורים היו שהיזמים ציבוריים שטחים על הקליטה משרד ויתר אחד למימון חלופות לאותם ניכר תוספות תשלום בסכום ושילם לו להקצות השטחים על ויתר שהמשרד מאחר כי נמצא עוד ציבוריים. שטחים

הציבוריים כאמור, הוא נאלץ להסב יחידות דיור לשטחים ציבוריים.כ- הארץ ברחבי קליטה במרכזי התגוררו הביקורת עולים750במועד

מהם מתגוררים באחד ממרכזי הקליטה מעל לשנתיים שלא100יחידים; כ- לפי נוהלי משרד הקליטה. מאחר שעולים יחידים שנקלטו במרכזי הקליטהמחוץ דיור פתרונות לחפש להם תמריץ אין דיור, למענקי זכאים אינם למרכזי הקליטה. השלמה עם המצב הקיים עלולה לגרום לכך שעם הזמן ישמשו מרכזי הקליטה לדיור קבע ולא יוכלו למלא עוד את הייעוד שלשמו

הוקמו - טיפול בקליטה הראשונית של העולים. על פי צו מס הבולים על מסמכים )ביטול תוספת א' לחוק( )תיקון(, התשס"ו-0

ואילך. מס הבולים1.1.06, בוטלה החובה לבייל מסמכים שנחתמו מ-2005ממשיך לחול על מסמכים שנחתמו לפני תאריך זה.

ב - תקציר59דוח שנתי 220

סיכום והמלצותבתחילת העלייה בהיקף הצמצום לנוכח המדינה, מבקר משרד לדעת המאה העשרים ואחת ובהתחשב בשיקולים של היצע לעומת ביקוש, ראוי שמשרד הקליטה יבצע הליך של בחינה והערכה מחדש לעניין התקשרויותיו לשכירת מקבצי דיור, שבמסגרתו ייבדקו עלויותיהם של מקבצי הדיור ומידת נחיצותם. הדברים אמורים בייחוד בחוזים שנחתמו בתחילת שנות התשעיםהמלון לשכירת ובחוזה מסוימת בלתי לתקופה העשרים המאה של

בירושלים שתוקפו הוארך כמה פעמים. מאחר שנמצא כי במקרים רבים חודשו החוזים באיחור, על משרד הקליטה בשיתוף משרד האוצר להיערך מראש פרק זמן סביר לפני תום תקופתולפעול השכירות של מקבצי הדיור לבחינת החלופות העומדות בפניהם באמצעות פרסום מכרז או באמצעות הגשת בקשה לפטור ממכרז בהתאם

לתקנות חובת המכרזים ובכפוף לנסיבות המשתנות. חלופיים פתרונות ישקלו האוצר ומשרד הקליטה שמשרד הראוי מן למקבצים שדמי השכירות שלהם גבוהים, לרבות באמצעות הגדלת התמריץ לעולים שימצאו פתרון דיור ארוך טווח, שלא במסגרת מקבצי דיור, על מנת

לקצר את תור הממתינים.לכך שגרמו אפשר לאכלוס הדיור מקבצי במסירת הניכרים האיחורים שעולים קשישים הזכאים לדיור ציבורי נאלצו להמתין זמן רב יותר לקבלת

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הקליטהפתרון דיור באותם מקבצים. כי אמנם הפעלת הסנקציה של פיצוי מוסכם מושפעת מגורמים והיבטים משפטיים שונים, אולם מאחר שיש סעיף כאמור בחוזה, שומה על משרד הקליטה, כמי שמופקד על כספי ציבור, לשקול בכל מקרה לגופו אם יש מקום לעמוד על כך שיקבל את הפיצוי המוסכם, ובמקרים הראויים אף לדרוש תשלום זה. מן הראוי כי הליך זה של המשרד יתבצע באופן סדורעל הדרושות הבקרות את לבצע יהיה שאפשר באופן כנדרש, ויתועד

הליכים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הקליטה, בהתייעצות עם משרד האוצר, לבחון הצעת תמריצים שיעודדו את העולים היחידים למצוא דיורהקליטה במרכזי הדירות את לפנות ובכך למרכזי הקליטה מחוץ קבע

לקליטת עולים שזה מקרוב הגיעו.

221

משרד הרווחה והשירותים החברתיים

לות הביקורת פעומעונות ממשלתיים ובכמה הנוער, בהנהלת הרשות חסות ברשות שבהם חוסים בני נוער שעברו על החוק ובני נוער במצבי מצוקה,במעונות נוער בני להשמת במקומות במחסור הטיפול נבדק ובמצוקת כוח האדם המקצועי בהם, תפקודם של המעונות, הפיקוח עליהם והמעקב אחר בוגריהם. כמו כן נבדקו יחסי העבודה בהנהלת

הרשות והשפעתם על ניהולה התקין.האוצר, במשרד הרווחה, שבמשרד המפגר באדם לטיפול באגף במזכירות הממשלה ובכמה מעונות פנימייה לאנשים עם פיגור שכלימשרד של קודמות בביקורות שהועלו הליקויים תוקנו אם נבדק ציבוריים מגופים חברתיים שירותים רכישת בנושא מבקר המדינה

ב ]57, ובדוח שנתי 721[, עמ' 2005ב ]55ופרטיים )בדוח שנתי (. הביקורת התמקדה בהליך שקדם לקבלת שלוש639[, עמ' 2007

החלטות ממשלה בדבר הפרטת מעונות פנימייה לאנשים עם פיגור של הוועדה2007שכלי. הביקורת נעשתה בעקבות בקשה מדצמבר

שלי הכנסת חברת בראשות הכנסת של המדינה ביקורת לענייני יחימוביץ'.

223משרד הרווחה והשירותים החברתיים

רשות חסות הנוערהאגף מיחידות אחת היא הרשות( - )להלן הנוער חסות רשות ונוער מנותק במשרד הרווחה והשירותים החברתיים לשירותי תקון טיפול על מופקדת הרשות המשרד(. או הרווחה משרד - )להלן חוץ-ביתי בבני נוער המוצאים מביתם מתוקף צווים של בתי המשפט לנוער או בידי גורמים טיפוליים בקהילה עקב מצוקה קשה, אשר כלחוק לפי פועלת הרשות נכשלו. בהם הקודמים הטיפול ניסיונות

)להלן - חוק1971הנוער )שפיטה, ענישה ודרכי טיפול(, התשל"א- . לפי1955הנוער(, ולפי תקנות חסות הנוער )מעונות(, התשט"ו-

על ממונה החברתיים והשירותים הרווחה שר ממנה התקנות )להלן - הממונה( העומד בראש הרשות.0המעונות

48, 0 מעונות ממשלתיים10 מעונות: 59הרשות אחראית להפעלת ומעון פרטי אחד. כושר הקליטה מעונות המופעלים בידי עמותות

הוא המעונות של מהם 908הכולל נוער, בני במעונות312 ממשלתיים. אפשר לסווג את המעונות לפי רמות הפיקוח על החוסים

)שהם מעונות ממשלתיים( וכלה במעונות0- החל במעונות נעולים פתוחים שהחוסים בהם משולבים במסגרות לימודים ועבודה בקהילה.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את תפקודה2008בחודשים פברואר-אוגוסט

הנהלת המשרד ושל טיפולן של הרשות היתר, בין נבדקו, של הרשות. האדם כוח ובמצוקת במעונות נוער בני להשמת במקומות במחסור אחר והמעקב עליהם הפיקוח המעונות, של תפקודם בהם, המקצועי

בוגריהם. כמו כן נבדק הטיפול ביחסי העבודה ברשות.

עיקרי הממצאים1.: ת ו נ ו מע ב ה מ ש ה ל ה נ ת מ ה כדי לשקם בני נוער שעברו על ה

בהקדם ולשקמם בהם לטפל להתחיל בסיכון חשוב הנתונים או החוק האפשרי, שאם לא כן עלולה להימשך הידרדרותם לעבריינות ולהתנהגות

שמסכנת אותם ואת הציבור. לפי הגדרת חוק הנוער, מעון הוא "מקום המשמש למגורים או למשמורת של0

קטינים מחוץ למשפחתם, שהממונה על המעונות הפנה אליו קטינים לאחרשבית המשפט לנוער ציווה לפי חוק זה על החזקתם במעון".

מעון ממשלתי הוא מעון שחברי הנהלתו הם עובדי הרשות, במעמד של עובדי0מדינה.

או0 למגורים המשמש "מקום הוא נעול מעון הנוער, חוק הגדרת לפי ושר בו מוגבל, וחופש המוחזקים למשמורת של קטינים מחוץ למשפחתם

הסעד הכריז כי הוא מעון נעול לעניין חוק זה".

ב - תקציר59דוח שנתי 224

הועלה כי בני נוער בסיכון המתינו זמן רב להשמתם0ב51כבר בדוח שנתי ,2008במעונות. אולם הבעיה לא נפתרה, ובמועד סיום הביקורת, אוגוסט

בני נוער במשך שישה עד שמונה חודשים להשמה במעונות570המתינו כ- הממשלתיים. עוד הועלה שבמרבית המעונות הממשלתיים התפוסה בפועלבמטפלים מחסור עקב בהם המקומות ממספר ניכר בשיעור נמוכה מקצועיים. יתר על כן, השוואה בין ממצאי הביקורת הנוכחית לממצאי דוח

היה מספר הממתינים למעונות גדול2008ב העלתה כי בשנת 51שנתי , וכי משכי ההמתנה התארכו.1999בהרבה ממספרם בשנת

הנהלת הרשות התריעה שוב ושוב בשנים האחרונות לפני הנהלת המשרד על מצוקת ההשמה במעונות וציינה, בין היתר, כי ההמתנה הארוכה שלתהליך את לעצור המעונות על מקשה במעונות להשמה מתבגרים הרשות הנהלת של פניותיה לשקמם. הסיכוי את ומקטינה הידרדרותם להנהלת המשרד בבקשה לפעול לפתרון מצוקת ההשמה במעונות לא טופלו באופן הולם, וההנהלה לא גיבשה בשיתוף הנהלת הרשות תכנית

רב-שנתית לפתרון כולל ויסודי של בעיה קשה ומתמשכת זו.2. : ת ו נ ו ע מ ב י ע ו צ ק מ ם ד א ח ו כ ב ר ו ס ח עד תחילת שנותמ

התשעים של המאה העשרים היו עובדי המעונות הממשלתיים עובדי משרד הרווחה )עובדי מדינה(. במהלך שנות התשעים התגבש מודל הפעלה חדש של מעון ממשלתי ולפיו חברי הנהלת המעון הם עובדי מדינה, ושאר עובדי המעון מועסקים באמצעות עמותות וקבלני שירותים. כוח האדם המקצועימועסק - סוציאליים ועובדים חינוכיים מדריכים - במעונות הממשלתיים העמותה(, - )להלן במצוקה נוער לעידוד העמותה באמצעות ברובו

ומיעוטו עדיין מועסק בידי המדינה.עסק, בין היתר, בהעסקה ממושכת של עובדים שאינם0ב55דוח שנתי

עובדי מדינה במעונות הממשלתיים והעלה את האפשרות להיווצרות יחסימשנת לפיכך המדינה. ובין בינם משרד2005עובד-מעביד אישר לא

האוצר למשרד הרווחה להתקשר במכרז ארוך טווח עם העמותה לצורך העסקת כוח אדם במעונות הרשות, והמשרד התקשר עמה בהתקשרויות

לא אישר2007קצרות טווח של כמה חודשים בכל פעם; מתחילת שנת משרד האוצר כלל לקלוט עובדים חדשים באמצעות העמותה, בלא שגובש פתרון חלופי להעסקת כוח האדם המקצועי במעונות. לפיכך רוב משרות

המדריכים והעובדים הסוציאליים שהתפנו מאז לא אוישו בעובדים חדשים. הפעולות שנקט משרד האוצר גרמו לפגיעה מתמשכת בעבודת הרשות:הנהלת על הקשתה העמותה עם הטווח קצרות ההתקשרויות שיטת לעובדי טווח ארוך הכשרה מערך ולגבש העבודה את לתכנן הרשות המעונות ויצרה חוסר ודאות אשר גרם לפגיעה בהנהלות המעונות, בעובדי המעונות ובחוסים; הקפאת קליטתו של כוח אדם מקצועי במעונות גרמה למחסור קשה במדריכים ובעובדים סוציאליים במעונות, ועקב כך לקשיים

(, בפרק "רשות חסות הנוער", עמ'2001 )ב51דוח שנתי מבקר המדינה, 095-103.

(, בפרק "העסקה ותקינת כוח אדם2005 )ב55דוח שנתי מבקר המדינה, 0.47במשרדי הממשלה", עמ'

225משרד הרווחה והשירותים החברתיים

ושל בחוסים הטיפול של ברמתם לפגיעה המעונות, בתפעול ניכרים ההשגחה עליהם עד כדי סיכון שלומם, ולצמצום מצבת החוסים במעונות.

היה ברור למשרד הרווחה ולמשרד האוצר שיש2005אף שמתחילת שנת באמצעות הממשלתיים במעונות אדם כוח להעסקת חלופה למצוא עמותה, הדיונים שהתנהלו בין המשרדים לא הניבו תוצאות. בתחילת שנת

במעונות2008 התפקודי המשבר על ההתרעות ריבוי בעקבות , הממשלתיים ועל השפעותיו על הטיפול בחוסים, החלו המשרדים לפעולבמעונות, כוח האדם המקצועי להעסקת חלופה למציאת נמרץ באופן

הדרכה2008ובאוגוסט שירותי רכישת על המתבססת חלופה גובשה וטיפול סוציאלי.

3. : ת ו נ ו מע ה ל ג ס ת כ ר ד הדרכתו והכשרתו של סגל המעונותההחוסים עם המורכבת והטיפולית החינוכית העבודה להצלחת חיוניות בתחומי והכשרה הדרכה המעונות לעובדי מספקת הרשות במעונות.

פעילותם ובהיבטים שונים של העבודה עם החוסים. הועלה כי נוהלי הרשות אינם מגדירים את ההכשרות וההשתלמויות שעל עובדי המעונות לעבור במהלך עבודתם, למעט קורס ההדרכה הבסיסיההכשרה ההדרכה, פעילויות כי הועלה עוד חדשים. למדריכים וההשתלמויות שהתקיימו ברוב המעונות הממשלתיים לא תוכננו כראוי ולא

היה בהן כדי למלא את צורכיהם המקצועיים של עובדי המעונות.ם .4 י ס ו ח ל ת י ע ו צ מק ה ה ר ש כ ה ה י ר ד תס ו נ ו מע ב

: ה מת ו ר ת אחד מתפקידיה של הרשות הוא להקנות לחוסים במעונותו ניסחה הרשות מסמך עקרונות בנושא2006מיומנויות מקצועיות. בדצמבר

המקצועית ההכשרה לימודי על ולפיו במעונות, המקצועית ההכשרה לקבל לחניכים ולאפשר ובדרישותיו העכשווי העבודה בשוק להתמקד

תעודה מקצועית. במסמך פורט מגוון של הכשרות מקצועיות רצויות.ברובם הם במעונות המתקיימים המקצועית ההכשרה שקורסי הועלה ולא קורסים רבות, קורסים במקצועות מסורתיים המועברים מזה שנים חדשניים ומתקדמים יותר, שפורטו ברשימת הקורסים המומלצים במסמך העקרונות. עוד הועלה כי הישגי מערך ההכשרה המקצועית ברשות ירודים:

מהחוסים שלמדו במערך ההכשרה המקצועית בשנת 14%רק כ- 2007 כ- ורק מהחוסים שלמדו במערך ההכשרה12%סיימו קורס במסגרתו;

זו קיבלו תעודה מקצועית מהאגף להכשרה מקצועית המקצועית בשנה במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה.

5. : ת ו נ ו ע מ ה ל ע ח ו ק י הפ י ר ד אחד מתפקידיו העיקריים שלס מטה הרשות הוא לפקח על פעילותם השוטפת של המעונות לפי הנחיות וסטנדרדים שנקבעו בנוהלי הרשות. מערך הפיקוח כולל מפקחים מחוזייםארציים ומפקחים בחוסים, הטיפול ולתחום המעונות תפעול לתחום ובהם דרכי טיפול בחוסים, פעולות הוראה, ייעודיים לנושאים האחראים

הכשרה מקצועית, אבחון והשמה ומעקב אחר בוגרי המעונות. אשר למערך הפיקוח המחוזי העלתה הבדיקה כי היקף הפיקוח המחוזי על המעונות אינו עונה על צורכי הפיקוח - למרות הגידול במספר המסגרות

ב - תקציר59דוח שנתי 226

ובפיזור הגאוגרפי שלהן, ואף שהבעיות של החוסים בעשור האחרון נעשו מורכבות יותר, לא התרחב היקפו של מערך הפיקוח המחוזי בהתאם לכך.של לקיומה הנוגע בכל המפקח, של תפקידיו הגדרת כי הועלה עוד סמכותו הניהולית כלפי מנהלי המעונות, לא הייתה מוסכמת על כל דרגי הניהול ברשות. נוסף על כך, מפקחים על המעונות שימשו במשך פרקי זמן ארוכים גם מנהלי מעונות בפועל, ועקב כך נפגעו הן הפיקוח במחוז והן ניהול המעונות שכן המפקחים מילאו תפקידים אלה באופן חלקי וב"שלטוהפיקוח ואף טושטשו הגבולות בין פונקציות הניהול של המעון רחוק",

עליו.על המפקח כלהלן: הבדיקה העלתה הארצי הפיקוח למערך אשר פיקוח שוטף במעונות בהתאם ביצע לא ההכשרה המקצועית במעונות ההכשרה בתחום החוסים צורכי את בדק ולא שנתית עבודה לתכנית המקצועית; המפקח הארצי על הטיפול בחוסים אינו מבצע, ככלל, זה כמה

שנים את תפקידו אלא ממלא תפקידים אחרים בהנהלת האגף.6. : ת ו ש ר ב ה ד ו ב הע י ס ח ביחסי2002משנת י שיבושים חלו

בשנת ארגוניים. שינויים כמה בשל היתר בין ברשות, 2006העבודה החריפה המתיחות לכדי סכסוך ממושך בין הממונה וחלק מהנהלת הרשותגרם הסכסוך הממשלתיים. המעונות ממנהלי וחלק הממונה סגן ובין להעכרת יחסי העבודה ברשות ולפגיעה בניהולה התקין עד כדי סיכון שלום

החוסים. את המשבשים משברים פתרון הוא המשרד הנהלת מתפקידי אחד פעילותו, אולם הנהלת המשרד לא הפעילה את סמכויותיה המקצועיות והניהוליות ולא קיבלה החלטות שיאפשרו להכריע בעניין הסוגיות השנויותהביקורת סיום במועד זאת, עם הרשות. הנהלת את ויחייבו במחלוקת

פעלה הנהלת המשרד לשיקום יחסי העבודה ברשות.7. : ם י ו ו י ל ו ת ו נ ו ע מ ה י ר ג ו ב חר א ב ק חוקמע פי על

הנוער, על בוגרי מעונות הרשות להיות נתונים להשגחתם של עובדי מעקב של הרשות במשך השנה שלאחר תום שהותם במעונות. מטרות המעקב אחר הבוגרים הן סיוע בשילובם בקהילה כדי למנוע מהם לחזור לדפוסישיפור לצורך הבוגרים מצב על לרשות משוב ומתן עבריינית התנהגות

הטיפול בחוסים. קוצץ מספר עובדי המעקב, ומספר הבוגרים שבהם2004בתחילת שנת

מתבצע מעקב רק אחר2005טיפלו העובדים הופחת למחצית. משנת שליש מהבוגרים המשתחררים בכל שנה ממסגרות הרשות ואשר יש לבצעזו גם חדלה הרשות להפיק דוחות שנתיים מעקב בעניינם. החל משנה שבהם רוכזו נתונים על בוגרי המעונות שטופלו בידי עובדי המעקב, אףעל חשוב מידע המעונות ולמנהלי הרשות להנהלת סיפקו שהדוחות תוצאות הטיפול בחוסים. יש בכך כדי לפגוע ביכולתה של הרשות לשפר את

הטיפול הניתן לחוסים במסגרותיה.

227משרד הרווחה והשירותים החברתיים

סיכום והמלצות רשות חסות הנוער אחראית לטיפול, לחינוך ולשיקום במסגרות חוץ-ביתיות של מתבגרים שעברו על החוק או הנתונים בסיכון אשר כל ניסיונות הטיפול הקודמים בהם נכשלו. הטיפול במעונות הרשות הוא למעשה ניסיון אחרון

לעצור את הידרדרותם המוחלטת של בני נוער אלה לעולם הפשע. מרכזיים של הרשות, פעילות בתחומי מהותיים ליקויים נמצאו בביקורת ובהם: מאות בני נוער המתינו חודשים ארוכים להשמה במעונות הרשות,במדריכים מחסור קשה סביבתם; ואת אותם לסכן כדי בכך אף שהיה חינוכיים ובעובדים סוציאליים פגע בטיפול בחוסים ובהשגחה עליהם עד כדי סיכונם; ההכשרה המקצועית שניתנה לחוסים לא היה בה כדי למלא כראוי את צורכיהם; חלו ליקויים במערך הפיקוח המחוזי והארצי על המעונות; לא בוצע מעקב אחר רוב בוגרי המעונות, שלא כנדרש בחוק הנוער; חל משבר עמוק ביחסי העבודה בקרב בכירים ברשות, והוא נמשך שנים ופגע בניהול המעונות ובפיקוח עליהם. ליקויים אלה פגעו ביעילות פעילותה של הרשות ובשירותים שהיא נתנה לאוכלוסיית בני הנוער הנזקקים להם, עד

כדי פגיעה ממשית בהשגת יעדיה. הנהלת משרד הרווחה שכיהנה במועד הביקורת השיגה התקדמות ניכרתגיבוש בפתרון מצוקתם התפעולית של המעונות הממשלתיים באמצעות חלופה, בשיתוף משרד האוצר, לאופן העסקת כוח האדם המקצועי בהם ובפתרון סכסוך העבודה ברשות. עם זאת, על הנהלת המשרד והנהלת הרשות להמשיך ולפעול לפתרון הבעיות המתמשכות הפוגעות בבני הנוער הממתינים להשמה במעונות הרשות, בחוסים ובבוגרי המעונות, ובכלל זההמשרות את ולאייש תקינה לפעילות המעונות את בהקדם להחזיר החסרות בהם; לבחון הוספת מסגרות נעולות, מקיפות ואבחוניות בהתחשב במצוקת ההשמה של בני נוער בסיכון במסגרות כאלה; להתאים את מערךאת ולהרחיב העכשווי; העבודה לשוק במעונות המקצועית ההכשרה היקפם של פעילות הליווי של בוגרי המעונות ושל המעקב אחריהם לפי

הנדרש בחוק הנוער.

229משרד הרווחה והשירותים החברתיים

ממצאי מעקב

מעונות לאנשים עם פיגור שכלי - הליכי הפרטה וסדרי בקרה

קיבלה הממשלה שלוש החלטות הנוגעות2004-2007בשנים . 1 להעברת יחידות לגופים חוץ-ממשלתיים. בהחלטות אלו הוטל על שר הרווחה והשירותים החברתיים )להלן - שר הרווחה( להמשיך בתהליךהמעונות לרבות הממשלה, שמפעילה הרווחה מוסדות הפרטת בעקבות הנחסכים הכספים את ולייעד שכלי, פיגור עם לאנשים

המהלך למימון שירותי רווחה. בנושא רכישת שירותים חברתיים2005בשנת . 2 ביקורת נערכה

נערכה ביקורת2007ב של מבקר המדינה(, ובשנת 55)דוח שנתי ב של מבקר המדינה(. בדוחות אלה57מעקב בנושא זה )דוח שנתי

התייחס מבקר המדינה להיערכות משרדי הממשלה לרכישת שירותיםהמוקצה האדם כוח לנושא זה ובכלל חוץ ממקורות חברתיים

לפיקוח על שירותים אלה.שהתקיימה בישיבה הכנסת, של המדינה ביקורת לענייני הוועדה

בראשות חברת הכנסת שלי יחימוביץ, בעקבות דוח2007בדצמבר ב של מבקר המדינה בנושא "רכישת שירותים חברתיים -57שנתי

)עמ' מעקב" מעונות639-649ממצאי הפרטת בנושא דנה ,) לאנשים עם פיגור שכלי. בדיון זה התבקש מבקר המדינה לבדוק אתזה ובכלל תהליך קבלת ההחלטות של הממשלה בדבר ההפרטה, קבלת טרם מטה עבודת נעשתה אם חלופות, נבחנו אם לבדוק ההחלטות ועל מה התבססו התחשיבים שעמדו ביסוד החלטות אלו.

פעולות הביקורתאפריל-יולי בקשת2008בחודשים פי על המדינה מבקר משרד בדק

מדיניות ובמסגרת כאמור, הכנסת, ביקורת המדינה של לענייני הוועדה הליקויים תיקון לבדיקת מעקב ביקורות ביצוע בנושא המדינה מבקר הפרטת בעניין ההחלטות קבלת תהליך את המבקר, בדוחות שהתגלו מעונות לאנשים עם פיגור שכלי ואת עבודת המטה שקדמה לכך. כמו כן נערכה ביקורת מעקב ובה נבדק אם תוקנו הליקויים שהועלו בביקורות

. הבדיקה נעשתה באגף לטיפול באדם המפגר שבמשרד הרווחה0קודמות והשירותים החברתיים )להלן - משרד הרווחה או המשרד(, במשרד האוצר

ובכמה מעונות פנימייה לטיפול באנשים עם פיגור שכלי.מבקר המדינה, 0 )ב53דוח שנתי )ב55דוח שנתי (; 2003 דוח(; 2005

(.2007 )ב57שנתי

ב - תקציר59דוח שנתי 230

עיקרי הממצאים תהליך קבלת ההחלטות הנוגעות להפרטת מעונות לאנשים עם

פיגור שכלי ההחלטות להפריט את המעונות לאנשים עם פיגור שכלי התבססו, בין.1

לעלות ממשלתי במעון חוסה החזקת עלות בין ההשוואה על היתר, החזקתו במעון פרטי או ציבורי.

היו בפני הממשלה שהובאו להצעות ההחלטה ההסבר בדברי הנתונים וגולמיים בלבד. קיים חוסר התאמה בין דברי ההסבר להצעת ראשוניים

משנת בדיקת2007ההחלטה למשל, כך, בה. שנכללו הנתונים לבין הנתונים מעלה שהחיסכון מהעברת המעונות לידי גורם חוץ-ממשלתי קטן

ולא כפי שמשתמע מדברי ההסבר. יתר על כן, על פי פרסומים36%מ- בלבד, ולפיכך מדובר4%אחרים של משרד הרווחה, מדובר בחיסכון של

בחיסכון קטן ממה שהוצג בדברי ההסבר להחלטת הממשלה. נוסף על כך, נמצא כי התחשיבים של עלות החזקת חוסה במעון ממשלתי מוטים כלפי מעלה. כמו כן לא הובאה בחשבון הוצאה נוספת עקב הצורך להגביר את

הפיקוח והבקרה על מוסדות שאינם ממשלתיים. בחינה בלא נעשתה המעונות סוגי בין ההשוואה כי העלתה הביקורת מעמיקה של איכות הטיפול הניתן בהם, ולכן הייתה לא שלמה ולא מקיפה.

בנוגע לאיכות השירות במעונות2008עמדת משרד הרווחה משנת .2 הממשלתיים אינה עולה בקנה אחד עם זו שהובאה בדברי ההסבר להצעת

.2006החלטת הממשלה מספטמבר הצעות ההחלטה שהוגשו לא תואמו עם האגף המקצועי הנוגע בדבר.3

במשרד הרווחה המופקד על ביצוען, ולא הוצגו בפני הממשלה חלופותלהכנת שקדמה המטה בעבודת מהותי פגם על מעיד הדבר נוספות.

הצעות ההחלטה שהובאו לאישור הממשלה. הביקורת העלתה כי כל שלוש ההחלטות שקיבלה הממשלה בנושא.4

לא יושמו, והסיבות לאי-ביצוען לא נבחנו.2004-2007בשנים

בקרת תפעול המעונותביטוי.1 אין הרווחה משרד של המפקחים שמכינים הפיקוח בדוחות

לשירותים שעל המעון לתת ניצול תקציב המשרד המיועד של לבדיקה לחוסים ולא מצוין שיעור הרווח שנשאר בידי בעלי המעון, אף שהוא נקבע

בחוזה בין המעון למשרד. נמצאו ליקויים מהותיים בכל הנוגע לנושא הפיקוח: כל מפקח עובד.2

לפי תכנית עבודה משלו וקובע בעצמו את סדר העדיפויות של הנושאים הנבדקים; תחומים מסוימים הנוגעים לטיפול בחוסים אינם נכללים בתכנית הפיקוח ואינם מקבלים ביטוי בדוחות; דוחות הפיקוח אינם כוללים אמות

231משרד הרווחה והשירותים החברתיים

מידה לבחינת עמידתם של המעונות ביעדים מוגדרים, ולכן הפיקוח נעשהשל ביצועיהם בין להשוות ואי-אפשר סובייקטיביות מידה אמות פי על

למנהל יועץ גם משמש המפקח השונים; עלול המעונות וכך המעון, להיווצר מצב שבו הוא מפקח על פעולות שנעשו בעצתו; דוחות הפיקוח אינם מוגשים בקביעות למנהל השירות לאדם המפגר במשרד הרווחה, וכך יש לו קושי לעקוב אחר התנהלות המעון ולהעריך את השינויים שנעשו

באופן הטיפול.סיכום והמלצות

שירותי מקצת שכלי. פיגור עם באנשים לטיפול מחויבת ישראל מדינת הרווחה לאנשים אלה מסופקים במעונות ממשלתיים, ומקצתם מסופקיםבמעונות ובארגונים לא ממשלתיים, המתוקצבים לשם כך על ידי הממשלה.

עבודת מטה 2004-2007לא קדמה לקבלת ההחלטות בממשלה בשנים מקיפה. בין היתר, תחשיב עלות החזקתו של חוסה במעון ממשלתי לעומת עלות החזקתו במעון פרטי או ציבורי לא היה מבוסס, וסוגיית איכות הטיפול בחוסים לא נבחנה בחינה יסודית ומעמיקה. נוסף על כך, נמצאו ליקויים

מהותיים בכל הנוגע לפיקוח על המעונות. מאחר שלהפרטת המעונות לאנשים עם פיגור שכלי יש השפעה מכרעת על איכות חייהם של חסרי ישע, מן הראוי שקודם לקבלת ההחלטות בעניין תיעשה עבודת מטה מקיפה, ותובא בחשבון סוגיית איכות הטיפול. נוסף על

כך, הבקרה על המעונות צריכה להיות שיטתית ומקיפה יותר.

233

המשרד לשירותי דת

לות הביקורת פעועל לישראל של הרבנות הראשית אופן הפיקוח בדיקת במסגרת הכשרות של מוצרי מזון המיוצרים ומשווקים בארץ, נבדקו בעיקרוכן ופעולותיה; תפקיד הרבנות הראשית לישראל בתחום הכשרות פעילות הרבנויות המקומיות ומחלקות הכשרות של המועצות הדתיות בתחומים אלה: הפיקוח על הכשרות; עבודה נוספת של רבנים ושל עובדי המועצות הדתיות; הזיקה בין רבנים לגופים פרטיים הנותנים תעודות השגחה; הנפקת תעודות הכשר לבתי עסק; גביית אגרות;ברבנות נעשו הבדיקות העסקתם. ואופן המשגיחים של מעמדם הראשית לישראל, במשרד לשירותי דת ובמועצות הדתיות ירושלים,

חיפה וראשון לציון. נבדקו הפיקוח והבקרה של המשרד לשירותי דת על שירותי הקבורה היהודיים, ובעיקר על חברות הקבורה לקראת מתן רישיונות קבורה, על מכירת חלקות קבר לאנשים בעודם חיים ועל ניהולם של בתיעלמין בתי לפיתוח בהוצאות נבדקה השתתפותו כן כמו העלמין. המוחזקים בידי חברות קבורה של מועצות דתיות. נוסף על כך, לשם הכנת חוות דעת בנושא מצוקת הקבורה בגוש דן, שנתבקשה במרס

על ידי הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת מכוח סעיף2007התשי"ח-21 המדינה, מבקר לחוק נבדקו1958 משולב[, ]נוסח

פתרונות במציאת הטיפול הרוויה, הקבורה לעידוד הפעולות למצוקה ותכנון הקמתו של בית עלמין אזורי בברקת. הבדיקות נעשוובעיקר בדבר, הנוגעים המדינה ובמוסדות הממשלה במשרדי במשרד לשירותי דת, מינהל מקרקעי ישראל, מינהל התכנון במשרדלאומי לביטוח המוסד האוצר, במשרד התקציבים אגף הפנים,

ומועצת בתי העלמין היהודיים בברקת. נבדקה ההיערכות לשנת השמיטה התשס"ח במשרד לשירותי דת,התקציבים ובאגף החקלאות במשרד לישראל, הראשית ברבנות במשרד האוצר. נבדקו הנושאים האלה: מסגרת התקציב והמעקבלישראל הרבנות הראשית מדיניות של יישומה אופן ביצועו, אחר וכן התמיכות לחלוקת וקריטריונים נהלים קביעת שמיטה, בנושא בשנת למהדרין תוצרת ומחירי התמיכות של התשלום מועדי

השמיטה.

235המשרד לשירותי דת

הפיקוח על כשרות המזון המועצות הדתיות מופקדות על מתן שירותי הדת מתוקף חוק שירותי

)להלן - חוק שירותי1971הדת היהודיים ]נוסח משולב[, התשל"א-ובין היתר, על טיפול בעניינים המינהליים של מתן תעודות הדת(,

. הרבנים המקומיים ממונים על הטיפול בעניינים ההלכתיים0הכשרהכשר תעודות על חתימה כולל במקומותיהם, לכשרות הנוגעים

המונפקות על ידי המועצה הדתית.לישראל, התש"ם- הרבנות הראשית חוק1980לפי חוק - )להלן

)להלן - חוק1983הרה"ר(, וחוק איסור הונאה בכשרות, התשמ"ג- איסור הונאה בכשרות(, מועצת הרבנות הראשית לישראל )להלן - הרה"ר(, רב שהיא הסמיכה לכך או רב מקומי בתחומי היישוב שבו הוא מכהן רשאים לתת תעודת הכשר. מועצת הרה"ר פועלת בעניין

זה באמצעות אגף הכשרות הארצי. המינהלי לטיפול אחראיות הדתיות במועצות הכשרות מחלקות הכרוך בהוצאת תעודות ההכשר, לגביית אגרות ולפיקוח שוטף על בתי עסק שקיבלו את התעודה. על הכשרות בבתי העסק משגיחים מפקחי כשרות שהם עובדי המועצות הדתיות ומשגיחי כשרות, אשר חלקם עובדי המועצות הדתיות ומרביתם מועסקים על ידי העסקים

המושגחים. את המשגיחים ממנות המועצות הדתיות. המשרד לשירותי דת מופקד, בין היתר, על פיקוח מינהלי על פעילות המועצות הדתיות ועל ניהול כוח האדם שלהן ותקציביהן )עד ינואר

פעל המשרד כרשות הארצית לשירותי דת(. 2008

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את2008 ובתחילת שנת 2007במהלך שנת

הפיקוח על הכשרות של מוצרי מזון המיוצרים ומשווקים בארץ. הבדיקות- )להלן לציון וראשון חיפה ירושלים, הדתיות ובמועצות ברה"ר נערכו ופעולותיה; הכשרות בתחום הרה"ר תפקיד בעיקר נבדקו ראשל"צ(. הדתיות המועצות של הכשרות ומחלקות המקומיות הרבנויות פעילות בתחומים אלה: הפיקוח על הכשרות; עבודה נוספת של רבנים ושל עובדי 0המועצות הדתיות; הזיקה בין רבנים לגופים פרטיים נותני תעודות השגחה

ידי0 על מזון למוצר או עסק לבית הניתנת תעודה היא הכשר תעודת המוסמכים לכך על פי החוק. התעודה מעידה על כשרות המזון בבית העסק.

מבקש התעודה משלם עבורה אגרה בהתאם לתקנות. על פי חוק איסור הונאה בכשרות, רק תעודה הניתנת על ידי מועצת הרה"ר,0

רב שהיא הסמיכה לכך, רב מקומי בתחומי כהונתו או הרב הראשי לצה"ל תיקרא "תעודת הכשר". על מנת שלא לעבור על החוק תעודות הניתנות על

ידי גופים פרטיים נקראות "תעודות השגחה".

ב - תקציר59דוח שנתי 236

)להלן - בד"צים(; הנפקת תעודות הכשר לבתי עסק; גביית אגרות; מעמדםשל המשגיחים ואופן העסקתם.

עיקרי הממצאיםנותני תעודות ההכשר ברה"ר ובמועצות הדתיות

המליצה ב-0ועדת צדוק לעגן בחקיקת משנה את תחומי הפעולה1993 נתגלעו כיוון שלעתים והמועצות הדתיות, של לשכות הרבנות המקומית בנוגע לסמכויותיהן בתחום הכשרות. למרות שחלפו ביניהן חילוקי דעות

שנים מאז, לא חל כל שינוי במצב ולא הותקנו תקנות מפורטות15יותר מ-בעניין זה.

בשלוש המועצות הדתיות שנבדקו נמצאו ליקויים במתן תעודות הכשר ולאתמיד קוימו הוראות חוק איסור הונאה בכשרות, כמפורט להלן.

ם:.1 י ל ש ו ר י ת י ת ד ה צ ע אוישה משרת רב2003מאז מו לא או רב הממונה לחתום על תעודות לירושלים; בהיעדר רב ראשי ראשי הכשר, הונפקו תעודות ההכשר שלא בהתאם לחוק איסור הונאה בכשרות.זו הנפיקו בעלי תפקידים שונים במועצה הדתית, ובהם מזכירי בתקופה המחלקות ומנהלי המחלקות, תעודות הכשר וחתמו עליהן בלא שהוסמכו

לכך בידי מועצת הרה"ר.פה:.2 חי ת דתי עצה משנת מו מערכת2005החל הורעה

הוועדה יו"ר לבין שלוש, שלמה הרב הספרדי, העיר רב בין היחסים , מר משה שטטמן, ורב העיר האשכנזי, הרב שאר ישוב כהן, ולא0הממונה

שרר ביניהם אמון, בין היתר, על רקע בעיות הנוגעות לשמירת הכשרותדת לשירותי הארצית הרשות ומנכ"ל לישראל הראשיים הרבנים בעיר.

באותו זמן, מר מאיר שפיגלר, לא נקטו פעולות לפתרון הבעיות.3. : צ " ראשל ת דתי עצה לא חתמו על2006 ועד 1985מ-מו

תעודות ההכשר מטעם המועצה הדתית רבני העיר, הרב יהודה דוד הלוי וואלפא והרב יוסף עזרן, אלא מנהל מחלקת הכשרות, שלא הוסמך לכךבכשרות. הונאה איסור חוק בהוראות שנדרש כפי הרה"ר מועצת בידי העסק לבתי ההכשר תעודות על המקומיים הרבנים של באי-חתימתם

בעירם הם כשלו במילוי חובתם כלפי תושבי העיר שומרי הכשרות.

חיים צדוק0 ותפקודן" בראשות ל"בדיקת המועצות הדתיות ציבורית ועדה בספטמבר דאז הממשלה ראש שמינה המשפטים( שר 1992)לשעבר

.1993והגישה את מסקנותיה ביולי ( לחוק שירותי הדת אם לא חודש הרכב2)ב6 ועדה ממונה - על פי סעיף 0

המועצה הדתית עד המועד הקבוע בחוק, ימנה השר לשירותי דת צוות בן שני חברים שימלאו את התפקידים שאותם מוסמכת המועצה למלא ויהיו להם כלסמכות את השר יעניק מהם ולאחד המועצה, של והחובות הסמכויות

ההכרעה.

237המשרד לשירותי דת

אכיפת חוק איסור הונאה בכשרות באגף הכשרות הארצי ברה"ר פועלת היחידה הארצית לאכיפת חוק איסור הונאה בכשרות. הונאה בכשרות היא עברה פלילית שעל פי החוק דינה מאסר שנה, והיא נחשבת גם עברה מינהלית, שדינה קנס. אמצעי הענישה של היחידה מגוונים וכוללים גם הטלת קנס מינהלי כשמקבל הקנס יכול להודיע על רצונו להישפט על העברה. בשנים האחרונות הוגשו רק כתביהעבודה עומס בגלל בכשרות הונאה איסור עברות על ספורים אישום

הוחלט בפרקליטות2007בפרקליטות, אף שרבים ביקשו להישפט. במרס כי תיקי הונאה בכשרות יועברו לטיפול של עורכי דין פרטיים לצורך הגשת

לא חלה כל התקדמות2009כתבי אישום בפיקוח הפרקליטות. עד ינואר בנושא זה, וכתוצאה מאי-קיום ההליכים המשפטיים נפגעת יעילות אכיפת

חוק איסור הונאה בכשרות.

הליך הנפקת תעודות הכשרהתשמ"ט-. 1 הכשר(, )תעודות בכשרות הונאה איסור ,1988תקנות

ידי בעל בית עסק מסדירות את אופן הגשת בקשה לתעודת הכשר על המעוניין בכך. בשלוש המועצות הדתיות שנבדקו נמצאו ליקויים הנוגעיםהנפיקו אמנם אלו במועצות טופסי הבקשה. מחלקות הכשרות לניהול טופס בקשה, אולם הוא לא תאם את דרישות התקנות, כיוון שהיו חסרים בו פרטים חיוניים הנוגעים לעסק. מידע לא מלא על בית עסק מקשה על

מחלקות הכשרות לפקח עליו בצורה יעילה. 2. : ם י מכ ס מ ר ד ע מוסדותהי על מטילות בדין שונות הוראות

משרד מבקרהמדינה והרשויות המקומיות חובות של שמירת מסמכיהם. ובחיפה חסרו מסמכים בירושלים כי במחלקות הכשרות המדינה העלה רכוש שהם אף כדין שלא משם הוצאו חשש שהמסמכים עולה רבים.

המדינה וחובתן של המועצות הדתיות לשמור עליהם.ר.3 ש כ ה ת ו ד ו ע ת ש ו ד י נוהל: 0ח קבע הארצי הכשרות אגף

לחידוש תעודות הכשר, אולם הנוהל אינו ברור דיו. הביקורת בחיפה העלתה, כי במקרים רבים תעודות הכשר שחודשו)א(

לא הופצו לבתי העסק מבעוד מועד, וכתוצאה מכך הם פעלו ללא תעודותתקפות אף ששילמו את האגרה והעסיקו משגיח כשרות.

לא חודשו תעודות2007בראשל"צ העלתה הביקורת כי מספטמבר )ב( ההכשר, וכתוצאה מכך פעלו בתי עסק בלא תעודות תקפות, אף שחלקם

שילמו את האגרה והעסיקו משגיחי כשרות.4 .: ם י י ת ל מש מ ם י ל ו ח י ת ב ב ר ש כ ה ת ו ד ו ע ת ר ד ע הי

המקומית הרבנות של הכשר תעודות אין הממשלתיים החולים בבתי

מחלקות הכשרות מנפיקות תעודות הכשר חדשות בכל תחילת שנה עברית0 ומחדשות את התעודות על פי לוח השנה העברית בכל שלושה או שישה

חודשים, בהתאם לנוהל הפנימי במועצה הדתית.

ב - תקציר59דוח שנתי 238

הרבנויות שבו מצב יצר ברורות הנחיות היעדר הרה"ר. של ולחילופין המקומיות אינן אחראיות בפועל לכשרות בהם.

תשלום אגרות בגין תעודות הכשר סכום האגרה השנתית עבור התעודה נקבע לפי סוג העסק ולפי מבחניםאינן ובחיפה בירושלים הכשרות מחלקות כי העלתה הביקורת שונים. עסק בתי כי נמצא עוד ששולמו. האגרות על ראויה בקרה מקיימות ולא נקבעה להם אגרה. משנת נכללים בקטגוריות אלה מסוימים אינם

לא עודכנו שיעורי האגרות על ידי השר הממונה על שירותי הדת ומן2003הראוי לעדכנן.

מעמדם של משגיחי הכשרות לפעול לפתרון בעיית19920על אף המלצות משרד מבקר המדינה משנת

מעמדם של המשגיחים - תלותם בבעלי בתי העסק וניגוד העניינים שהיא לא חל שינוי במצב. הביקורת הנוכחית העלתה2008יוצרת - עד אוגוסט

שבניגוד להנחיות הרשות הארצית לשירותי הדת, כמה מועצות דתיות פעלובאופן עצמאי לשינוי דרך העסקת המשגיחים בבתי העסק.

: ם י ח י ג ש מ ה ת ר חי הנדרשים ב הכישורים בעניין נהלים אין מהמשגיחים, הליך בחירתם, הסייגים להעסקתם ודרכי הפרסום של משרותחיפה הדתיות במועצות משגיחים שבעה כי הועלה פנויות. השגחה וראשל"צ הם קרובי משפחה מדרגה ראשונה של רבני עיר או של עובדים

במועצות הדתיות. אחדים ממשגיחים אלו אף היו כפופים לקרוביהם.כי משגיחי כשרות2004בשלהי הכשרת המשגיחים: החליטה הרה"ר

ילמדו על פי תכנית לימודים מסודרת, יעברו מבחני הסמכה ברה"ר ובסוףיועסק משגיח בלא תעודת הסמכה. וכי לא יזכו לתעודת משגיח, ההליך עמידת על המעידים אישורים אין שנבדקו הדתיות המועצות בשלוש

המשגיחים במבחני ההסמכה של הרה"ר. : ם ר כ ש ו ת ו ר ש כ ה י ח י ג ש מ ת ד ו ב את ע מקבלים המשגיחים

אמור והוא מפקחים, הם שעליהם העסק בתי מבעלי ישירות שכרם . לא נקבעו קריטריונים בדבר0להיקבע בהתאם לשעות ההשגחה הנדרשות

עסק בבתי בעיקר השונים, העסק בתי בסוגי הנדרש ההשגחה היקף קטנים. התברר שאין אחידות בהעסקת משגיחים: עסקים שלהם מאפיינים דומים נדרשים להעסיק משגיחים בהיקף שונה של שעות. הדבר פותח פתח

לאי-שוויוניות וללחצים מצד המעסיקים או המשגיחים. מחלקות הכשרות אינן מקיימות מעקב אחר נוכחות המשגיחים כיוון שהםמשובצים רבים כשרות משגיחי כי נמצא נוכחות; דוחות ממלאים אינם

.357(, עמ' 1992 )42דוח שנתי מבקר המדינה, 0 , התשלום בעבור שעת השגחה2003לפי חוזר מנכ"ל משרד הדתות משנת 0

ש"ח.37הוא

239המשרד לשירותי דת

העלה המדינה מבקר משרד במקביל; עסק בתי בכמה להשגחה על בהן להשגיח שעליהם בשעות העסק בבתי נמצאו לא שמשגיחים

הכשרות. ליקויים דומים נמצאו גם בביקורות שעשה אגף הכשרות הארצי.

גופים פרטיים נותני תעודות השגחה - בד"ציםפרטיים ארגונים עשרות התפתחו הממלכתי הכשרות למערך במקביל המכונים "בד"צים" )בתי דין צדק( המעניקים לבתי עסק תעודות השגחה "למהדרין". חוק איסור הונאה בכשרות אוסר על בעל בית אוכל להציג את העסק ככשר, אלא אם כן ניתנה לו תעודה על פי החוק. נמצא כי במקרים רבים נתנו בד"צים תעודות השגחה לבתי עסק שאין להם תעודת הכשר מטעם הרבנות המקומית, ולעתים המשיכו הבד"צים לתת אותן גם לאחר שהרבנות המקומית שללה מבית עסק את תעודת ההכשר שלו. למועצתבשנים הבד"צים. על את החלטותיה לאכוף חוקית אין סמכות הרה"ר האחרונות היא קיימה דיונים בסוגיה זו ובצורך להסדיר את פעילותם של

הבד"צים, אך דבר לא השתנה.

עבודה נוספת של רבנים ועובדי מועצות דתיות על רבני עיר לחתום על תצהיר שבו הם מתחייבים שלא יעבדו עבודה.1

כ- אישור מהרה"ר. רק )כ-60%נוספת בשכר ללא מ-80 ( מרבני134 הערים חתמו על התצהיר האמור; מועצת הרה"ר לא פעלה לאכוף על

יתר רבני הערים את החובה לחתום עליו. גם הדתיות במועצות לתפקידם במקביל עבדו מקומיים רבנים שישה בבד"צים, חלקם אף בתחומי היישוב שבו הם מכהנים. מכיוון שהבד"צים שבהם הועסקו רבנים אלה מתחרים בנותני הכשרות הממלכתיים שמטעמם הם פעלו וחלק מהם נמנה עמם, הם היו עלולים להימצא בניגוד עניינים

והיה חשש שירצו בטובת הבד"צים. ארבעה רבנים עובדי מועצות דתיות )מנהלי מחלקות כשרות( עבדו.2

במקביל לעבודתם במועצה הדתית גם בבד"צים שהעניקו תעודות השגחהפועלת המועצה גם בתחום שבו זאת ברחבי הארץ; שלושה מהם עשו הדתית ובכך פעלו בניגוד עניינים לעבודתם בה. לדוגמה, רב פוסק וראשירושלים חתם גם על המחלקה למצוות התלויות בארץ במועצה הדתית אישורי הכשרות של בד"ץ פרטי שאף נושא את שמו. הבד"ץ סיפק למועצהגם מנהל פיקוח על כשרות תמורת תשלום. שירותי הדתית באותה עת מחלקת הכשרות לשעבר ברחובות הפעיל בד"ץ פרטי הנושא את שמו

וחתם על אישורי הכשרות שלו. בעלי תפקידים במחלקות הכשרות בירושלים, בחיפה ובראשל"צ עבדו.3

עבודות נוספות על חשבון זמן עבודתם במועצה הדתית. בין העובדים היו מפקחי כשרות שעבדו גם כמשגיחים; אחדים מהם השגיחו באותם מקומות שבהם שימשו גם כמפקחים מטעם המועצה הדתית, וכך פיקחו למעשה על עצמם. רוב העובדים לא ביקשו את אישור המועצה הדתית לעבודה

ב - תקציר59דוח שנתי 240

הנוספת. לדוגמה, מפקח כשרות במועצה הדתית בירושלים עבד בעבודהנוספת כעורך דין בשעות העבודה המקובלות.

העיר.4 רב של בחתימתו הכשר תעודת שקיבלו עסקים בעלי כמה הספרדי בחיפה תרמו סכומים גבוהים לעמותה שהרב עמד בראשה, אף

שהיה חשש חמור לניגוד עניינים עקב כך.

מתן תעודות הכשר מחוץ לתחומי המועצות הדתיות מחוץ לעסקים הכשר תעודות נתנו וחיפה ירושלים הדתיות המועצות ולהנחיות בכשרות הונאה איסור חוק להוראות בניגוד עריהן, לתחומי הרה"ר. הועלה כי אגף הכשרות הארצי, אף על פי שהיה מודע לכך, לא

עמד על כך שיפסיקו זאת.

סיכום והמלצותובין המקומית הרבנות בין תקינות לא יחסים ומערכות דעות חילוקי המועצה הדתית פגעו במתן תעודות ההכשר בשתי מועצות דתיות שנבדקו, אולם הרה"ר לא הפעילה את כל כובד משקלה במקרים אלה. הדבר נבע, בין היתר, מן העובדה שאין לה סמכות לכפות על הרבנים המקומיים את

החלטותיה. על הרה"ר ועל המשרד לשירותי דת לקבוע כללים לבחירתם ולהכשרתם של משגיחי הכשרות כדי לוודא שיוכלו לספק שירות ברמה מקצועית נאותה וכדי למנוע את ניגוד העניינים שבעבודתם. כמו כן על הרה"ר לשפר את

הפיקוח על נוכחות המשגיחים בבתי העסק. על הרה"ר ועל המשרד לשירותי דת להסדיר את התופעה החמורה שלובהשגחה על דתיות בבדצ"ים ועובדי מועצות רבנים נוספת של עבודה

כשרות בבתי עסק. בשומרי ממשית פגיעה כדי עד עגומה תמונה מצטיירת מהממצאים הרבנות ועל דת לשירותי המשרד על הדתיות, המועצות על הכשרות. מערך לשיפור לפעול סמכויותיו, בתחומי אחד כל לישראל, הראשית הרבנים בחתימת ההכשר שתעודות שיובטח כך הכשרות על הפיקוח

המקומיים יינתנו אך ורק במקומות שבהם הכשרות נשמרת כראוי.

241המשרד לשירותי דת

שירותי קבורה ליהודים ומצוקת הקבורהבגוש דן

היה כ-2007 עד 2003מספר הנפטרים היהודיים בישראל בשנים בכל שנה, מהם כ-33,750 בממוצע במחוזות תל אביב17,200

והמרכז. על פי נתוני המשרד לשירותי דת, הטיפול בקבורתם היה חברות לענייני קבורה. חברה קדישא גחש"א517מופקד בידיהן של

תל אביב-יפו והמחוז )להלן - ח"ק ת"א(, שהיא עמותה, מטפלת מדי יישובים באזור גוש דן.23 נפטרים מ-8,000שנה בקבורת כ-

שירותי קבורה ליהודים מוסדרים בחוק שירותי הדת היהודיים ]נוסחהתשל"א- הדת1971משולב[, שירותי בתקנות החוק(. - )להלן

)להלן - תקנות1966היהודיים )חברות לענייני קבורה(, התשכ"ז- - גם שירותי הדת היהודיים(, נקבע שחברה לענייני קבורה )להלן ח"ק או החברה או חברת קבורה( חייבת ברישיון מאת השר )כיום

השר( - להלן דת; לשירותי תנאי0השר את קובעות התקנות . הרישיון, ובהם חתימת הח"ק על הסכם עם המוסד לביטוח לאומי

)להלן - הביטוח הלאומי(. ]נוסח משולב[, התשנ"ה- - חוק1995חוק הביטוח הלאומי )להן

הביטוח הלאומי(, ותקנות הביטוח הלאומי ]דמי קבורה[, התשל"ו- )להלן - תקנות דמי קבורה(, מסדירים את דרכי תשלום דמי1976

הקבורה לח"ק בגין הטיפול בנפטר. ח"ק עוסקות גם בפיתוח בתימהתמורה בעיקר ממומנות אלה פעולות ובתחזוקתם; עלמין במסגרת הפועלות ח"ק בחייהם. לאנשים קבר חלקות ממכירת מועצות דתיות ורשויות מקומיות מקבלות למטרת פיתוח בתי עלמין

תקציב נוסף מהמשרד לשירותי דת. כיום שוררת במדינה מצוקת שטחים פנויים לקבורה בעיקר באזור תלהמאה של התשעים בשנות כבר החלה הממשלה והמרכז. אביב הקודמת לפעול בשני מישורים: מעבר לקבורה בבתי עלמין אזוריים"קבורה של ויישום ועידוד מניבים שימושים לה שאין קרקע על

.0רוויה"הכנסת19.3.07ב- של המדינה ביקורת לענייני הוועדה ביקשה

סעיף פי על דעת חוות להכין המדינה מבקר21ממבקר לחוק ]נוסח משולב[,1958המדינה, התשי"ח- "באשר להתנהלות סביב0

מצוקת הקבורה בגוש דן". בעקבות בקשה זו החליט מבקר המדינהבינואר 0 , עם ביטולו של המשרד לענייני דתות, הועברו הסמכויות של2004

הוקמה הרשות הארצית2005שר הדתות בחוק זה לראש הממשלה. ביוני לשירותי דת )להלן - הרשות הארצית או המשרד( כאחראית לשירותי הדתראש במשרד סמך כיחידת פעלה הארצית הרשות במדינה. היהודיים

ינואר ; אז הוקם המשרד לשירותי דת. לתפקיד השר2008הממשלה עד לשירותי דת מונה השר יצחק כהן, ולתפקיד מנכ"ל המשרד בפועל מונה מר

אביגדור אוחנה. מכלול של שיטות קבורה המאפשרות קבורה בניצולת גבוהה של הקרקע. 0

ב - תקציר59דוח שנתי 242

לכלול בבדיקה מקיפה של שירותי הקבורה ליהודים גם את מצוקתהקבורה בגוש דן.

פעולות הביקורתבדק משרד מבקר המדינה את2008-ספטמבר 2007בחודשים נובמבר

דן בגוש הקבורה מצוקת ואת היהודיים הקבורה שירותי על הפיקוח מהיבטים שונים. נבדקו בעיקר הפיקוח והבקרה של המשרד לשירותי דת

- הרשות הארצית לשירותי דת; להלן - המשרד( על2008)לפני ינואר ח"ק לקראת מתן רישיונות קבורה, על מכירת חלקות קבר לאנשים בעודם חיים ועל ניהולם של בתי העלמין והשתתפותו בהוצאות לפיתוח בתי עלמין המוחזקים בידי ח"ק של מועצות דתיות. לשם הכנת חוות הדעת נבדקולמצוקת פתרונות במציאת הטיפול הרוויה, הקבורה לעידוד הפעילות הקבורה בגוש דן ותכנון הקמת בית עלמין אזורי בברקת. הבדיקות נעשוהמשרד, ובעיקר בדבר, הנוגעים המדינה ובמוסדות במשרדי הממשלה מינהל מקרקעי ישראל )להלן - ממ"י(, מינהל התכנון במשרד הפנים, אגףבתי העלמין לאומי, מועצת לביטוח התקציבים במשרד האוצר, המוסד בדיקות הרוויה. הקבורה לעידוד הבין-משרדי והצוות בברקת היהודיים

.2009השלמה נעשו עד פברואר

עיקרי הממצאיםהפיקוח על שירותי הקבורה היהודיים

לפיקוח על ח"ק יש משנה חשיבות בהתחשב בכך שבעת מצוקתן לא.1לעצמן לדאוג מסוגלות או לזכויותיהן מודעות הנפטרים תמיד משפחות במידה מספקת, אך נמצא כי המשרד לא קיים פיקוח ובקרה שיטתיים על פעולותיהן של כל חברות הקבורה. גם לא היה בידיו מאגר מידע ממוחשב

על בתי העלמין בישראל או על כל החברות הפעילות.ה.2 ר ו ב ק ת ו נ ו י ש י ר ן למשרד לא היה נוהל רשמי)א( : מת

רישיון קבורה,בנוגע להמלצה לאישורה או לדחייתה של בקשה לחידוש לבדיקת שקבע לתבחינים בהתאם מנומקות היו לא בעניין והחלטותיו בקשות ח"ק. המשרד לא קבע תנאי סף וגבולות לשיקול דעת במסגרתבנוגע בין היתר, התבחינים שהגדיר לצורך בחינת התנהלותה של ח"ק,

להתנהלותה הכספית והחשבונאית.מ-)ב( החל הפעולה שהונהגו במשרד בתוכם2005דפוסי הכילו לא

מאפיינים של פיקוח ובקרה על התנהלות ח"ק אלא היוו תהליך רישומילא טיפלה הרשות הארצית בבקשות לרישיונות2007בלבד. החל ממאי

הקבורה בהתאם להנחיות המנכ"ל שבהן נקבע תהליך חדש לקבלת רישיוןסעיף 0 שבתחום21 עניין בכל דעת חוות בהכנת חייב "המבקר קובע:

תפקידיו, אם יתבקש לכך מאת הכנסת, מאת הוועדה או מאת הממשלה;חוות דעת כאמור תפורסם במועד שיקבע המבקר".

243המשרד לשירותי דת

ולא הוכנו חוות דעת בנוגע לאישור או לדחייה של הבקשות או חידושו לרישיון.

היו למשרד רשימות בנוגע ל-2008באוגוסט )ג( ח"ק; ליותר מ-517 ח"ק שהן עמותות )46 מ-41 מהן לא היו רישיונות קבורה תקפים: ל-90%מ-100(, ל-89% ח"ק הפועלות במסגרת מועצות דתיות, אזוריות111

( מקומיות מ-90%ורשויות ליותר ;)350 ח"ק ביישובים כפריים )קיבוצים ומושבים(.360מ- על פי תקנות שירותי הדת היהודיים, תוקף רישיון קבורה לח"ק הוא)ד(

לשנתיים. ואולם הסכם ההתקשרות שבין הביטוח הלאומי וח"ק אינו מוגבל בזמן. כתוצאה מכך הביטוח הלאומי העביר דמי קבורה גם לח"ק שתוקף

רישיונותיהן פג.י.3 ל ה נ י מ ו י פ ס כ ח ו ק י )א( המשרד לא קיים פיקוח ובקרה: פ

יזומים, מובנים ושיטתיים על ח"ק בנושאים כספיים. לא היה בידי המחלקה לקבורה מיפוי מלא ומעודכן של בתי העלמין)ב(

שברחבי הארץ. לא היו בידי המשרד מידע ונתונים על מספר הקברים בכל בית עלמין, על מלאי יחידות הקבר הפנויות לקבורה עתידית בכל מקום ועל

מספר יחידות קבר שנמכרו לאנשים בחייהם. ם:.4 י י ח ב ם ד ו ע ב ם י ש נ א ל ר ב ק ת ו ק ל ח ת ר י החוק מכ

קובע כי תושב יהודי המבקש לרכוש חלקת קבר בחייו ישלם לפי התעריףשיתקבלו תשלומים כי נקבע הקבורה רישיון בתנאי לחוק. שבתוספת ממכירת חלקות קבר ינוהלו בחשבון נפרד ויופנו אך ורק לרכישת הקרקע,

לפיתוח בית העלמין או להרחבתו. נמצא שהמשרד לא פיקח על השימוש בכספים ששילמו אנשים בעד)א(

רכישת חלקות קבר בחייהם. המשרד גם לא קיים פיקוח ובקרה יזומים על גביית כספים בהתאם)ב(

לתעריפים שבחוק מאנשים שקנו חלקות בעודם בחיים. באתר האינטרנטשל המשרד לא נמצא מידע בנושא, והוא גם לא הכין חוברת הסבר עליו.

ם:.5 י ר ד ג ו מ ם י ח ט ש ו ם י ר ו ג ס ן י מ ל ע י ת דמי ב תקנות קבורה קובעות שח"ק רשאית לגבות מן הציבור תשלום אחר נוסף על דמי הקבורה, בתנאי שקרובי הנפטר מבקשים לקברו ב"בית עלמין סגור" או

יקבע0בבית עלמין "בשטחים מוגדרים" . על פי חוק שירותי הדת, השר רשימת בתי עלמין סגורים לעניין רכישת קבר לאדם בעודו בחיים בהתאםלהמלצת הביטוח הלאומי ובאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת.

השר)א( פעולות את המסדירים עבודה ודפוסי נהלים במשרד אין להמלצות הנוגע ובכל סגורים עלמין בתי על להכרזה בנוגע והמשרד הביטוח הלאומי בנושא זה. המועד האחרון שבו קבע השר את רשימת בתי

.2002העלמין הסגורים היה בנובמבר

על פי תקנות דמי קבורה, "שטחים מוגדרים" הם אלו שהוסכם עליהם בין0 הביטוח הלאומי וחברות הקבורה וסומנו במפה שצורפה להסכם.

ב - תקציר59דוח שנתי 244

למרות הצורך לקיים פיקוח ולשמור על שוויון מהותי ואחיד בכל בית)ב( עלמין, נמצא כי המשרד אינו בודק את המחירים שגובים ח"ק עבור חלקות

קבר בבתי עלמין סגורים ובשטחים המוגדרים בבתי העלמין. אין התאמה בין רשימת בתי העלמין הסגורים שנקבעו על ידי השר)ג(

ידי על כסגורים שמוכרים העלמין בתי רשימת לבין ברשומות ופורסמו הביטוח הלאומי.

תכניות מפורטות לבתי עלמין - קובעת, בין השאר, כי19תכנית המתאר הארצית לבתי עלמין - תמ"א

"לא תאושר תכנית מפורטת לבית עלמין אלא לאחר קבלת חוות דעתו של שר הדתות או של מי שימנה לכך". הביקורת העלתה כי תכניות מפורטות לבתי עלמין קיבלו תוקף או אושרו למתן תוקף ללא חוות דעת מאת השר או מי שמינה לכך. לא היה במשרד נוהל המפרט את השיטה והתבחינים

אשר לפיהם על השר לפעול לגבש את חוות דעתו.

השתתפות המשרד בפיתוח בתי עלמין היה שיעור ניצול התקציב שיועד לפיתוח2005-2007בכל אחת מהשנים

המוחזקים בידי ח"ק במועצות דתיות וברשויות מקומיות נמוך -בתי עלמין ו-23.8%, 2.2% בהתאמה. למעשה, כמעט לא נוצלה תוספת,26.6%

התקציב שנבעה מעודפים, בעיקר מהתחייבויות המשרד לח"ק שהועברולא בדק המשרד2006מתקציב השנה הקודמת לשנת התקציב. בשנת

תקציביות התחייבויות נוצרו לא ואף עלמין בבתי נוספים פיתוח צורכי נוספות.

המשרד לא הכין תכנית רב-שנתית להשתתפותו בתקציבי הפיתוח של בתיהעלמין היהודיים, אלא לכל שנה ושנה בנפרד.

השתתפות לצורך עלותם ואומדן העלמין בבתי הפיתוח צורכי הערכת מתקציב קבורה חברות בהוצאות התשלומים2005המשרד והעברת

ייעוץ הנדסי למרבית החברות בסיום עבודות הפיתוח, נעשו ללא קבלת מוסמך.

כאשר העלה המשרד ליקויים בהתנהלות ח"ק לגבי פיתוח בתי העלמין, הוא לא נקט פעולות לתיקונם או לביטול ההתחייבויות שניתנו במסגרת

התקציב. קבעה כי בבתי עלמין שיוקמו בעתיד או2004החלטת ממשלה מאוגוסט

לפחות המקומיות ברשויות להרחבה המיועדים עלמין 50%בבתי מהשטחים המיועדים לקבורה ישמשו לקבורה רוויה. המשרד לא התערבהנוגע בכל המקומיות וברשויות הדתיות במועצות ח"ק של בשיקוליהן לשילוב של שיטות קבורה רוויה בתכנון פיתוחם והרחבתם של בתי עלמין קיימים, ואף בתבחינים ובתנאים שהוא קבע לחלוקת התקציב לפיתוח בתי

עלמין לא אוזכר הנושא.

245המשרד לשירותי דת

מצוקת הקבורה בגוש דן היה אמור מלאי המקומות הזמינים לקבורת נפטרי היישובים2009בינואר

בגוש דן להספיק, על פי טענת ח"ק ת"א, לכמה חודשים עד כשנה. גם אם תחלנה במועד זה עבודות הבנייה של מבני קבורה רוויה בבית עלמין ירקון

ובבית העלמין האזורי המתוכנן בברקת, לא יהיו מקומות זמינים לקבורה.דן באמצעות שיטות הקבורה כדי לקדם פתרון למצוקת הקבורה בגוש הרוויה ולסייע לחברות הקבורה במימונה החליטו ממשלות ישראל וועדת השרים לענייני קבורה )להלן - ועדת השרים( להעלות את תעריפי הקבורה שגובות החברות מרוכשי חלקות קבר בעודם בחיים ולהעניק להן תוספת תשלום עבור כל יחידת קבר בקבורה רוויה. נוסף על כך, הוצע כי עקב העלות הגבוהה של הקמת מבנים לקבורה רוויה יסכים משרד האוצר לתתכי התברר הפסדים. להן תגרום הבנייה אם ביטחון" "רשת לחברות

התהליכים ליישום הפתרונות התעכבו.נקבע, כי המדינה תעודד את הקבורה2006בהחלטת ממשלה מינואר

הרוויה על ידי תוספת תשלום לכך. נמצא, כי לא נקבע נוהל המסדיר את המנגנון והשיטה שבה תשולם התוספת מתקציב המדינה לח"ק העוסקות

בהקמת מבני קבורה רוויה. , התקבל בכנסת תיקון מס'2008לאחר מועד סיום הביקורת, בנובמבר

לחוק, שבין השאר הסדיר את העלאת התעריפים לרכישת קבר לאדם15 בעודו בחיים. אולם המשרד לא פעל ליישם את החלטת הממשלה ממאי

לבטל בחוק את ההנחות לרכישת קבר לאדם בעודו בחיים בחלקות2007זוגם של נפטרים, כך שיינתנו לקבורה רוויה קבורת שדה הניתנות לבני

בלבד כדי לעודד רכישת קברים בקבורה הרוויה.כי תיערך בדיקה משותפת של2008ועדת השרים החליטה באוקטובר

ידי על ביטחון" "רשת למתן הקדישא וחברות האוצר משרד המשרד, המדינה. אם הבדיקה לא תיעשה, יהיה קשה, לדברי ח"ק ת"א, להתקדם

לפתרון שיאפשר לה את בניית מבני הקבורה הרוויה.ולהקמת כללי לפיתוח האחריות את ממ"י על הטילה הממשלה אינו וההקמה שלו הפיתוח ברקת. קצב בית העלמין תשתיות-העל של

ללוחות הזמנים שנקבעו. מועד הפעלתו שהוערך במרס 2001מתאים , אולם היות2011, היה מתוכנן בעת סיום הביקורת למרס 2004כפברואר

שהמכרזים לפיתוח תשתיות-העל טרם פורסמו, יש חשש שהפעלתו תידחהלמועד מאוחר אף יותר.

סיכום והמלצות כדי לוודא שחברות קבורה פועלות בהתאם לחוק ולתנאי הרישיון שקבעהעוסקים הממשלתיים הגופים שאר עם בתיאום המשרד, על השר, קיום התנהלותן. על ומינהליים כספיים ובקרה פיקוח לקיים בקבורה,

ב - תקציר59דוח שנתי 246

פעילות כלכלית בסכומים של מאות מיליוני שקלים בשנה הנתמכת מתקציב המדינה, ממומנת מכספי הציבור ומוסדרת בחקיקה ללא פיקוח ובקרה נאותים אינו סביר. על המשרד להסדיר את הפיקוח והבקרה בנהלים כדיכולל הכנסות היהודיים שירותי הקבורה לקיים בקרה רצופה על שיוכל חברות הקבורה בגין מכירת חלקות קבר לאנשים בעודם בחיים. כמו כן על המשרד לשקול את הדרכים הראויות להביא לידיעת הציבור באורח זמין

ויעיל את זכויותיו ואת תעריפי הקבורה החלים בבתי העלמין. על המשרד ועל הביטוח הלאומי לפעול לצמצום השונות בין רשימת בתי העלמין הסגורים שנקבעו על ידי השר לבין רשימת בתי העלמין שמוכרים על ידי הביטוח הלאומי כבתי עלמין סגורים. מן הראוי גם כי המשרד יקבע

נהלים ודפוסי עבודה שיסדירו את פעולות השר והמשרד בעניין זה.על וכמפקח עלמין לבתי הפיתוח תקציב לחלוקת אחריותו במסגרת התנהלותן התקינה של ח"ק, על המשרד לדאוג לתיקון הליקויים שהועלו בדוחות ביקורת מטעמו תוך ניצול הכלים החוקיים והמינהליים העומדים לרשותו. מן הראוי שהמשרד יכלול כתנאי לתקצוב פיתוח בתי העלמין את

המעבר לשיטות קבורה רוויה. אף שפעילות הממשלה לקדם פתרון למצוקת הקבורה בגוש דן החלה עוד

של המאה הקודמת, עדיין שוררת מצוקת90במחצית השנייה של שנות ה-וכיוון שלא הוקמו מבני קבורה רוויה בבית עלמין ירקון, קבורה חמורה,

השטחים הזמינים לקבורה הולכים ואוזלים.את לעודד ישראל ממשלות החליטו לבעיה פתרונות למצוא בניסיון

היוותה לראשונה בסיס2006הקבורה הרוויה. החלטת הממשלה מינואר לפתרון מוסכם על הממשלה ועל ח"ק ת"א. בהחלטה הומלץ להעלות את התעריף למכירת קבר לרוכש בחיים לחברות קבורה שהחלו ליישם שיטות קבורה רוויה, ולהעניק תשלום נוסף מתקציב המדינה לחברות בגין כל קבר בקבורה כזו. נוכח טענות ח"ק ת"א כי בהכנסות הצפויות מהפתרון המוצע אין די למימון העלויות הגבוהות להקמת מבנה בשיטת הקבורה הרוויה, התקיימו מגעים בין הצוות הבין-משרדי לח"ק ת"א בנוגע למתן רשת ביטחון

החליטה ועדת השרים על2009כלכלית לחברה על ידי המדינה. בפברואר ש"ח לחברת קבורה לכל יחידת קבר במבנים2,000תוספת תשלום של

חדשים של קבורה רוויה צפופה. בית העלמין האזורי בברקת מתוכנן כפתרון נוסף למצוקת הקבורה בגוש דן

.2011ובמרכז, אולם ההערכה היא שהפעלתו תחל לכל המוקדם במרס נוכח המצוקה הקשה, על כל הגופים הנוגעים בדבר לשנס מותניים ולפעול

לאלתר להקמת בית העלמין האזורי בברקת ולהפעלתו.

247המשרד לשירותי דת

סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשס"ח שנת שמיטה היא השנה השביעית במחזור של שבע שנים המונהגת רק בארץ ישראל, ובה מוטלות, לפי ההלכה היהודית, הגבלות, ביןהיתר, על מערכות הייצור החקלאיות ועל שיווק התוצרת החקלאית.

הקציבה לשנת103הממשלה ההיערכות למימון ש"ח מיליון )ספטמבר התשס"ח מיליון97(: 2008-ספטמבר 2007השמיטה

ש"ח תוקצבו בתקציב משרד החקלאות ופיתוח הכפר )להלן - משרדבמוסדות תמיכה ולמימון בחקלאים תמיכה למימון החקלאות( ובמכונים המטפלים בעניינים הנוגעים לשנת שמיטה; ושישה מיליוןהתחייבויות למימון הממשלה ראש משרד בתקציב תוקצבו ש"ח לעבודת היתר במתן לטיפול הרה"ר( - )להלן הראשית הרבנות לנכרי והמסחר בשנת השמיטה באמצעות מכירת הקרקע הקרקע

)להלן - היתר מכירה(.

פעולות הביקורתאפריל-אוקטובר במשרד2008בחודשים המדינה מבקר משרד בדק

לשירותי דת, ברה"ר, במשרד החקלאות ובאגף התקציבים במשרד האוצר את הנושאים האלה: מסגרת התקציב והמעקב אחר ביצועו, אופן ביצוע מדיניות הרה"ר בנושא השמיטה, היערכותם של המשרדים האמורים לשנת השמיטה - קביעת נהלים וקריטריונים לחלוקת התמיכות ומועדי תשלומן,

ומחירי תוצרת למהדרין בשנת השמיטה.

עיקרי הממצאים הביקורת העלתה כי אף שהסכום שהוקצב לשנת השמיטה התשס"ח היהלהצעת הקודמת, השמיטה לשנת שהוקצב מהסכום ארבעה פי גדול רקע מסמכי צורפו לא השמיטה לשנת התקציב סכום על ההחלטה הכוללים תחשיבים כלכליים שיש להביא בחשבון במסגרת קביעת הסכומים

שהוקצו לכל נושא במסגרת התקנות הייעודיות. מדיניות לפי שלא הרה"ר, מועצת החליטה התשס"ח השמיטה בשנת הרה"ר לדורותיה, לצמצם את הטיפול בהיתר המכירה, וכחלופה הקימה,

. הקמתו של אוצר בית הדין0לראשונה מטעמה, מערך של אוצר בית דין לא אושרה בממשלה או במסגרת רשמית אחרת ולא תוקצבה, ופעילותו מומנה מהתקציב שיועד לטיפול בהיתר מכירה; הרה"ר אישרה התקשרות

אוצר בית דין הוא ארגון שנועד לטפל בצרכיה של אוכלוסייה המקפידה על0 תוצרת שמיטה למהדרין, ותפקידו להסדיר את הטיפול בתוצרת החקלאית של

שנת השמיטה החל בשלב גידולה וכלה בשלב חלוקתה לאוכלוסייה.

ב - תקציר59דוח שנתי 248

עם חברה פרטית בתור ספק יחיד לביצוע פרויקט השמיטה בלא שנערכהמבעוד מועד לפרסום מכרז לבחירת החברה.

לשנת מועד מבעוד נערכו לא דת לשירותי והמשרד החקלאות משרד השמיטה ולכן הקריטריונים למתן התמיכות פורסמו במהלך שנת השמיטה ובסופה, והדבר גרם לעיכוב בהעברת התמיכות לזכאים ולפגיעה ביכולתםשל משרדים אלה לבצע בקרה על העמידה בקריטריונים למתן התמיכות.

התוצרת מחירי כי העלה המדינה מבקר משרד שעשה מחירים סקר בכ- גבוהים אותה תוצרת שנמכרת לפי66%למהדרין בממוצע ממחירי

היתר מכירה, וכי אף שניתנו תמיכות לחקלאים המשווקים תוצרת למהדריןיהיו ליבואני תוצרת חקלאית, לא הובטח שמחירי התוצרת והטבות מס

דומים למחירי השוק לצרכן.

סיכום והמלצותהגורמים נערכו לא מראש, ידוע שמיטה שנת חלה שבו שהמועד אף

2008הנוגעים בדבר מבעוד מועד לקראת שנת שמיטה. יצוין כי במרס ממלכתית, שמיטה ועדת חוק את וחוקקה דומה גישה הכנסת אימצה

. ועדת השמיטה תסייע למדינת ישראל בהיערכות לקראת2008התשס"ח-( ובשנות השמיטה שאחריה.2014-2015שנת השמיטה בתשע"ה )

כדי למנוע בזבוז כספים או מחסור במשאבים כספיים, על הממשלה לקבל מידע מקיף על ההצעה המובאת לאישורה, ובכלל זה תחשיבים כלכלייםלהיערך לבדוק את האפשרות ומשקיות. ראוי וניתוח השפעות כלכליות מבעוד מועד ליצירת מקורות קיום בשנת השמיטה לחקלאים המעונייניםוהזכאים לתמיכות, כדי שיהיה אפשר לצמצם את התקציב המיועד בכך

לתמיכות. הנדרשת ההיערכות של ולתקצוב לתכנון לפעול הראשית הרבנות על לשנת שמיטה ולביצועה מבעוד מועד, שבמסגרתם ייקבעו הגוף המבצע, אופן הביצוע, לוחות זמנים ונהלים; כמו כן עליה לגבש פתרונות לסוגיות הלכתיות ומשפטיות בנושא ולספק לחקלאים מידע כולל על האפשרויות העומדות בפניהם ועל ההסדרים הנהוגים בשנת השמיטה. כמו כן בהתחשב בכך שהרבנות הראשית שינתה את המדיניות שהייתה נהוגה ממועד הקמת המדינה ושעליה הסתמכו חקלאים וצרכנים והפעילה לראשונה אוצר בית דין מטעמה; ושאוצרות בית דין פרטיים כבר פועלים וממלאים לכאורה את צורכי האוכלוסייה שמקפידה לצרוך תוצרת למהדרין, היה עליה לבחון על פי כללי מינהל תקין אם מהיבטים מינהליים ועל פי שיקולים כלכליים נחוץ

להקים אוצר בית דין שכזה. על משרד החקלאות והמשרד לשירותי דת לקבוע לקראת שנת השמיטהבחלוקת פגיעה אפשרית כדי לצמצם וקריטריונים למתן תמיכות נהלים התמיכות, וכדי שיהיה אפשר לעשות בקרה בזמן אמת על הנתונים שצוינו

בבקשות לתמיכה.

249המשרד לשירותי דת

על משרד החקלאות לדאוג לכך שהתמיכה תינתן רק לחקלאים שמשווקיםושהכנסותיהם דין בית אוצר של שיווק מערך באמצעות תוצרתם את כן, ראוי שוועדת השמיטה כמו הייצור. כיסו את הוצאות מהתוצרת לא התוצרת מחירי בין הגדולים הפערים על דעתה את תיתן הממלכתית יוכל לקנות ציבור צרכני המהדרין ובין מחירי השוק, כדי שגם למהדרין

תוצרת במחירים דומים למחירי השוק.

250

משרד התחבורה והבטיחות בדרכים

לות הביקורת פעושיתופית אגודה - ובאגד בדרכים והבטיחות התחבורה במשרד והיערכות לנוסע השירות איכות נבדקו בע"מ בישראל לתחבורה

משרד התחבורה ליישום תהליך הרפורמה בתחבורה הציבורית. במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים ובמשרד האוצר נבדקו היבטיםבחברות גם נעשתה הביקורת הים. בנמלי הרפורמה של שונים בע"מ"; ונכסים פיתוח ישראל נמלי "חברת האלה: הממשלתיות "חברת נמל חיפה בע"מ"; "חברת נמל אשדוד בע"מ"; "חברת נמל

אילת בע"מ".

ב - תקציר59דוח שנתי 252

השירות לנוסע באוטובוסיםהתחבורה1997בינואר ענף את לפתוח הממשלה החליטה

במאי הרפורמה(. - )להלן לתחרות הכין משרד1999הציבורית תכנית התחבורה( משרד - )להלן בדרכים והבטיחות התחבורה מטרות תח"צ(. - )להלן הציבורית התחבורה בענף לרפורמה הרפורמה היו בין היתר יצירת סביבה תחרותית על מנת ליצור תנאיםוהגדלת התח"צ ייעול חדשים, פרטיים מפעילים של לצמיחתם

החל תהליך ההפרטה, ומשרד התחבורה2001השימוש בה. בשנת על ידי מפעילים פרטיים.0פרסם מכרזים להפעלת אשכולות קווים

מהענף.17% הגיע חלקם של המפעילים הפרטיים לכ-2007בשנת

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את השירות של2008בחודשים מרס-ספטמבר

בקווי אגד( - )להלן בע"מ בישראל לתחבורה שיתופית אגודה - אגד הנוסעים, את השירות בתח"צ של חברות האוטובוסים הפרטיות )להלן - מפעילים חדשים או מפעילים פרטיים( ואת טיפולם של הנהלת אגד ומשרדי הממשלה בתחום זה. הביקורת נעשתה באגד, במשרד התחבורה ובמשרד האוצר. הביקורת על חברות האוטובוסים הפרטיות התמקדה בתפקודו שלכרגולטור התחבורה במשרד היבשה במינהל ציבורית תחבורה אגף

וכמפקח על המפעילים הפרטיים.

עיקרי הממצאים על פי התכנית, ניהול הרפורמה אמור להתבצע על ידי רשות שתוקם.1

בתוך משרד התחבורה. בפועל מעסיק משרד התחבורה לשם כך חברהלייעוץ כלכלי(. במועד סיום הביקורת, ספטמבר - חברה חיצונית )להלן

, הרשות טרם הוקמה. 2008 לצורך ניהול הבקרה על המפעילים הפרטיים מעסיק משרד התחבורה.2

חברה חיצונית נוספת )להלן - חברה לבקרה(. כתוצאה מדוחות הבקרה נקנסו המפעילים ודורגו על פי איכות השירות לציבור. הביקורת העלתה כי משרד התחבורה לא הפעיל מערך קנסות אחיד על המפעילים השונים בגין

אותן חריגות ולא אכף עליהם עמידה בכל הדרישות.

כמה קווים המשרתים אותו אזור.0

253משרד התחבורה והבטיחות בדרכים

מפעילים פרטיים דורג על ידי החברה לבקרה במקום0השירות לציבור באשכול מודיעין.1

נמוך יחסית למפעילים אחרים במשך מרבית תקופת הפעלת האשכול עללעיר ראויה תח"צ לספק הצליח לא התחבורה משרד ידו. מודיעין-מכבים-רעות )להלן - מודיעין(, גם כאשר הוחלף המפעיל הראשון שזכה במכרז להפעלת האשכול. משרד התחבורה חייב את המפעיל השני לשלב את הסעות התלמידים בשירותי התחבורה העירוניים, דבר המכביד על משתמשי התח"צ ואינו מהווה פתרון יעיל לתלמידים. התברר, כי תשתית התחבורה בעיר אינה מתאימה להפעלת תח"צ, אין מסופים, אין חניון לילה

ואין מרכז תחבורה בעיר. מדוחות החברה לבקרה עולה כי משרד התחבורה לא הצליח לאכוף.2

עמידה של כל המפעילים בהתחייבויותיהם. משרד התחבורה לא עודד את המפעילים לאכוף משמעת על נהגיהם בנוגע לנהיגה מסוכנת, קוד לבוש והיחס לנוסע. משרד התחבורה אף לא הצליח לחייב את המפעילים לספקרישיון בעדכון לסייע שאמורים דוחות בחוזה, כנדרש מפורטים דוחות הפעלת הקווים ולשפר את השירות לציבור; לא הצליח לאכוף עמידה בלוח הזמנים, בתדירות ובהגבלות על מספר הנוסעים. משרד התחבורה אפשר הפעלת אשכולות קווים לפני שקיבלו רישיון לכך; לא קבע נהלים להפעלת

התחבורה תשתית את התאים ולא חירום; בעתות בארץ0אוטובוסים לשימושם של אנשים עם מוגבלויות.

אגדידי מחלקת פניות הציבור באגד לא.1 הדוחות והממצאים שהועלו על

תיקון אגד אחר מזכירות ולא התקיים מעקב של אגד, במזכירות נדונו הליקויים. באוטובוסים של אגד אין כל מידע לנוסע על מסלול הנסיעה או על התחנה הקרובה. טיפולו של משרד התחבורה בתלונות מתמשך זמן

רב. לאגד.2 ומשותפת מרכזית מידע מערכת הקים לא התחבורה משרד

בשירות להשתמש האפשרות על מידע שתספק החדשים ולמפעילים משולב שניתן על ידי כמה מפעילים כדי להגיע ליעד מסוים. כמו כן לא קבעשעות את אגד, של ההפעלה ברישיון או בהסכם התחבורה, משרד לשירות העומדות הכרטיסים קופות ושל המודיעין עמדות של הפעילות

ציבור הנוסעים.האחראית.3 חיצונית, בקרה חברת כאמור מעסיק התחבורה משרד

על הבקרה התח"צ. בחברות התפעולית לבקרה המדינה מטעם המפעילים החדשים נעשית על כלל הפעילות שלהם. לעומת זאת, הבקרה באגד נעשית בהיקף מצומצם בהרבה. למרות מספרן הגדול של התלונות בגין אי-איסוף נוסעים לא ביקש משרד התחבורה מהחברה לבקרה לבדוק

הקווים העירוניים והבין-עירוניים של העיר מודיעין-מכבים-רעות.0הנגשת תחנת האוטובוס, הדרך מהמדרכה הסמוכה לתוך סככת ההמתנה0

וממנה לעלייה לאוטובוס.

ב - תקציר59דוח שנתי 254

נושא זה. אף שהמשרד מזמין ספירת נוסעים בקווים שונים מחברות סקירה חיצונית, הוא אינו כולל בדרישה לספירה את אלה שאינם נאספים ונשארים

להמתין בתחנה. אגד לא קבעה בנהליה מדדים של רמת השירות, וטיב השירות ולא.4

הביקורת, ספטמבר סיום במועד לשיפור השירות. יעדים ,2008קבעה טרם קבע משרד התחבורה תקנים לרמת השירות, אף שהדבר הוסכם עם

. 1996אגד עוד בשנת מדוח שהגישה החברה לבקרה למשרד התחבורה, למחצית השנייה.5

יחסית2007של המדדים, ברוב ירדה, באגד השירות רמת כי עולה , לשיפור שחל ברמת השירות של מרבית המפעילים החדשים. עוד עלה כי אגד חורגת מתנאי הרישיונות שניתנו לקווים שהיא מפעילה בהיקף גדול

יחסית למפעילים החדשים. מחלקת עדכון ובקרה באגד אינה בודקת אם הנסיעות בפועל נעשות.6

אחר תקופתיים מעקב דוחות מפיקה ואינה המתוכנן הזמנים לוח לפי העמידה בלוח זמנים והחריגות ממנו, על מנת לאפשר להשתמש בו כדי

שבועות מייצגים12לבחון ולהעריך את רמת השירות לנוסע. אגד תכננה ב-נסיעות פחות מהנדרש ברישיונות הקווים. נמצא כי1,399 2007בשנת

מערכת ספירת הנוסעים האוטומטית שהייתה מותקנת באוטובוסים יצאהמכלל שימוש לפני חמש שנים, ועדיין לא הותקנה מערכת חדשה במקומה.

ועם.7 אגד עם ובהסכמים בתקנות קבע, לא התחבורה משרד מרכזיות תחנות להפעלת ושירותים תחזוקה רמת הפרטיים, המפעילים ותחנות רגילות. בדיקה של משרד מבקר המדינה בארבע תחנות מרכזיות שאגד מפעילה בצפת, בקריית שמונה, בעפולה ובבאר שבע העלתה, כי המתקנים בתחנות מיושנים, רמת התחזוקה של התחנות נמוכה, והתחנות

לא שופצו במשך תקופה ארוכה.

סיכום והמלצות נמצאו ליקויים רבים בשירות שמספקים מפעילים פרטיים ואגד. כדי לשפר את השירות לציבור בתח"צ ולעודד את השימוש בו, על משרד התחבורהצי בעלי מפעילים של זכייתם את שיאפשרו במכרזים סף תנאי לקבוע אוטובוסים מתאים, בעלי חוסן פיננסי ובעלי רמת שירות גבוהה לציבור. על משרד התחבורה לקבוע אמות מידה מינימליות לשירות לציבור, לוודא אתלשקול את החמרת ואף יותר ובקרה הדוקים פיקוח אכיפתן באמצעות האמצעים הננקטים נגד מפעילים שאינם עומדים בתנאים שנקבעו על ידו. הפיקוח והבקרה של משרד התחבורה על המפעילים הפרטיים ועל אגד הוא מצומצם, והוא לא עשה די כדי להביא לתיקון המצב ולשפר את השירות

לנוסעים. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח גודש התנועה ברכבים פרטיים בארץ יש לממשלה עניין לפתח את השימוש בתח"צ, על כן על משרד התחבורהמחויבותם את לקיים נחרץ באופן ומהמפעילים הפרטיים לתבוע מאגד

255משרד התחבורה והבטיחות בדרכים

כלפי הנוסעים בכל רחבי הארץ ואת תנאי החוזים והרישיונות שחתם אתם.ייטיב שיפור השירות לנוסעים והגדלת נפח הנסיעות בתחבורה הציבורית

עם הציבור בכלל, ועם הנוסעים בתחבורה הציבורית בפרט.

257משרד התחבורה והבטיחות בדרכים

הרפורמה בנמלי היםניהלה והפעילה את נמלי חיפה, אשדוד ואילת2005עד פברואר

גוף שהוקם על פי חוק רשות - - הנמלים( רשות הנמלים )להלן 17.2.05 )להלן - חוק רשות הנמלים(. ב-1961הנמלים, התשכ"א-

יום התחילה( נכנס לתוקפו חוק רשות הספנות והנמלים,-)להלן )להלן - החוק או חוק הספנות והנמלים(, שביטל2004התשס"ד-

. החוק יצר מבנה ניהולי וענפי חדש בנמלים0את חוק רשות הנמלים המתבסס על מודל בעל הבית - הלנדלורד - שלפיו תאגיד ציבוריניטול ואת שירות לפיתוחה, ואחראי מספק את התשתית הנמלית

מספקות חברות פרטיות שיכולות להתחרות ביניהן.0המטענים על פי חוק הספנות והנמלים פוצלה רשות הנמלים לארבע חברות ממשלתיות: חברת נמלי ישראל פיתוח נכסים בע"מ )להלן - חברת הפיתוח והנכסים( שתהיה חברה ממשלתית בכל תקופת הסמכתה; חברת נמל חיפה בע"מ; חברת נמל אשדוד בע"מ; וחברת נמל אילת בע"מ )להלן - חברות הנמל( שלגביהן קבע משרד האוצר מתווה

, והן נתונות בבעלות מלאה של2004הפרטה. החברות הוקמו ביולי מדינת ישראל. שר התחבורה ושר האוצר הסמיכו את חברת הפיתוח והנכסים להיות חברת הפיתוח והנכסים של הנמלים. על פי החוקונכסים אחרים שהיו נתונים הועברו לניהולה רוב נכסי המקרקעין בבעלות רשות הנמלים. בד בבד היא העמידה את הנכסים האלההפועלים נמליים אחרים תאגידים ולשימוש הנמל חברות לשימוש פי על הוקמה כך נוסף על דמי שימוש. הנמלים תמורת בתחומי משרד - )להלן בדרכים והבטיחות התחבורה במשרד החוק שתפקידה רספ"ן(, - )להלן והנמלים הספנות רשות התחבורה( לפקח על הספנות והנמלים ולהיות ממונה על פיתוחם, על קידומם ועל הסדרת פעילותם, וכמו כן למלא את התפקידים שהוטלו עליה

בדיני הספנות והנמלים, כהגדרתם בחוק. מטרת חוק הספנות והנמלים היא, בין היתר, לעשות רפורמה מקיפהבנמלים(. הרפורמה - )להלן הים נמלי ענף של ובמבנה בניהול בדברי ההסבר להצעת החוק שהגישה ממשלת ישראל צוין כי מוצעבין יצירת הפרדה לשנות את מבנה ענף השירותים הנמליים, תוך תפעול הנמלים לבין ניהול הנכסים הפיזיים והפיתוח העתידי שלהם,ביניהם. קידום יצירת תחרות ובין הפעילות בנמלים השונים, לשם התחרות נכלל בסעיפי החוק המגדירים את תפקידי השרים, רספ"ן וחברת הפיתוח והנכסים ובכתבי ההסמכה של חברת פיתוח הנכסים

וחברות הנמל.

לחוק36 למעט הוראות בחוק רשות הנמלים, שימשיכו לחול כמפורט בסעיף 0הספנות והנמלים.

העברה והזזה של סחורות ממקום למקום לצורך אחסונן במחסנים או לצורך0הובלתן באנייה.

ב - תקציר59דוח שנתי 258

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים2008בחודשים ינואר-ספטמבר

של הרפורמה שנעשתה בנמלים, ובהם: תהליך קבלת ההחלטות; קידוםהתייעלות התפוקה; הגברת בנמלים; הפועלים הגורמים בין התחרות תהליכי הפריקה והטעינה; שיפור רמת השירות הניתן למשתמשים בנמלים.במשרד הנמל; ובחברות והנכסים הפיתוח בחברת נעשתה הביקורת

התחבורה ובמשרד האוצר; ברשות החברות הממשלתיות וברספ"ן.

עיקרי הממצאיםתשתיות משותפות

למרות הרפורמה בנמלים יש כשל שוק: אף על פי שהדבר לא הוטל עליהן מפורשות, חברות הנמל הן המספקות בפועל שירותים חיוניים מאחר שכוחלידי חברות הנמל, אף והאמצעים לאספקתם הועברו האדם המקצועי שלפי מודל הלנדלורד, את השירותים האלה, ובהם ניהול תנועת כלי השיט, ניהול שערי הכניסה המשותפים והביטחון ההיקפי בנמלים, אמור לספק התאגיד הציבורי )חברת הפיתוח והנכסים(. יתרה מזו, האחריות לניהול כלי השיט בנמל, הנתונה בפועל בידי חברות הנמל, מאפשרת להן לכאורהרציפי את הפוקדות אלה על רציפיהן את הפוקדות אניות להעדיף המפעילים האחרים, וכך ליצור כשל שוק ולפגוע בתחרות עם המפעילים האחרים. מצב זה מעניק לכל אחת מחברות הנמל המיועדות להפרטהכל תאגיד המבקש כלפי המונופוליסטי כוחן את המגבירה רבה עצמה

לשנע מטענים בתחום הנמל. האחריות הכוללת לניהול התקין של מתחם הנמל לא הוטלה מפורשות בחוק על שום גורם, אף לא על חברת הפיתוח והנכסים. חברת הפיתוח והנכסים מופקדת על פיתוחם של מרחב הנמל ונכסי המקרקעין ונהנית מתשואה על ההון, אך אין בידיה את הסמכות והאחריות לניהול התפעולי של תחום הכרזת הנמל כולו מתוך ראייה כוללת ולטובת כלל המשתמשים

בו. בדבר חיזוק2008 טרם יושמה החלטת הממשלה מאוגוסט 2009בינואר

הנמל מרחב את תנהל והנכסים הפיתוח חברת ולפיו הלנדלורד מודל בנמלים בהתבסס על המודל; ויוקנו לה הסמכויות הדרושות לה לשם מילוי

תפקידיה ובהם ניהול הנמל והתחום הימי והתעבורה בו.

מנהל הנמל לאחר שיצאה הרפורמה אל הפועל, משרד האוצר ומשרד התחבורה לאהניהולי מנהל הנמל למבנה וסמכויותיו של והתאימו את תפקידיו בחנו יהיו בידי החדש ולמודל הלנדלורד, ולא החליטו אילו תפקידים וסמכויות חברות הנמל ואלו יהיו בידי חברת הפיתוח והנכסים או רספ"ן. כמו כן, לא

259משרד התחבורה והבטיחות בדרכים

מנהל של את השתייכותו הארגונית שלעיל משרדי הממשלה שני בחנו הנמל ואת מקורות המימון של פעולותיו.

נכסי מקרקעיןמיום התחילה, טרם חתמו חברת.1 פי שחלפו כארבע שנים על אף

זכויות המקרקעין שקיבלה בעניין הסכם על והמדינה והנכסים הפיתוח עולה בקנה אחד עם האמור בצו רשות החברה מהמדינה, דבר שאינו

.2005הספנות והנמלים )העברת זכויות במקרקעין המועברים(, התשס"ה- זאת בגלל חילוקי דעות מתמשכים ומהותיים בין חברת הפיתוח והנכסים לבין מינהל מקרקעי ישראל )להלן - ממ"י(. ועדה בה חברים הממונה על התקציבים במשרד האוצר, החשב הכללי, מנכ"ל משרד התחבורה ומנהל ממ"י לא עשתה את המוטל עליה על פי הצו האמור - להגיש לשר האוצר

.2005ולשר התחבורה טיוטת הסכם עד מאי טרם נחתמו הסכמים בין חברת הפיתוח והנכסים ובין כל אחת מחברות.2

ובעניין נכסי המקרקעין שהועמדו לשימוש החברות האלה בעניין הנמל הסדרת דמי השימוש במקרקעין. כמו כן נותרו מחלוקות בין הצדדים שלא הוכרעו, המונעות את החתימה כאמור. זאת אף שוועדה שהוקמה לאחר יום התחילה הכריעה במספר מחלוקות. דמי השימוש הזמניים שנדרשות החברות לשלם בצו מסתכמים במאות מיליוני ש"ח לשנה. מן הראוי שנושא

דמי השימוש יוסדר בהסכמים מפורטים בכתב בין החברות.

הסכמים עם העובדיםהתוספות.1 עלות נאמדת והנכסים הפיתוח חברת לנתוני בהתאם

מיליארד ש"ח.1.2והמענקים שנתנו לעובדים בגין הרפורמה בלמעלה מ- מאז נעשתה הרפורמה נקטו העובדים שביתות ועיצומים רבים, שלא על פי הסכמי העבודה הקיבוציים שנחתמו עמם, ואלה הזיקו למשק. בהסכמיםכגון כלשהם, ביעדים בעמידה לעובדים ההטבות מתן הותנה לא אלו

התייעלות הנמלים, שיפור השירות בהם, הגברת התפוקה וכיו"ב.-2003 הייתה נמוכה מרמת השירות בשנים 2007רמת השירות בשנת .2

שלפני הרפורמה וזאת על פי רוב המדדים שפירסמה רספ"ן. רמת2004 שירות נמוכה זו שלוש שנים לאחר ביצוע הרפורמה בנמלים אינה עולההנמלים, התייעלות היתר, בין שהן, הרפורמה, מטרות עם אחד בקנה קיצור זמני ההמתנה של אניות והוזלת השירותים הניתנים ללקוחות הנמל.

הסדרי פנסיהחברת הממשלתיות, החברות רשות התחבורה, משרד האוצר, משרד

שנת מאז בנחרצות פעלו לא הנמל וחברות והנכסים 2005הפיתוח

ב - תקציר59דוח שנתי 260

, כמתחייב על0להקמתן של קופות הגמל לקצבה עבור העובדים העוברים פי החוק, הצווים השונים שהוצאו מכוח החוק וההסכמים. חברת הפיתוחלתשלומי המיועדים הכספים את מנהלות אינן הנמל וחברות והנכסים פנסיה בקופת גמל לקצבה אלא בחשבונות נאמנות. זאת ועוד, חלף גם

- שבו היה רשאי המנהל, כהגדרתו בפקודת מס הכנסה,30.9.06המועד - לפטור את החברות שלעיל ממס המוטל על הכנסה מהכספים המיועדים

להפקדה בקופת גמל מרכזית לקצבה.

הרפורמה בתעריפים המבנה הנוכחי של תעריפי שירותי הנמל אינו מבוסס על יסודות כלכליים ועל העלות הריאלית של השירותים, אינו משמש כלי יעיל ותחרותי לנמלים, ויש בו מרכיב גדול של סבסוד צולב המעוות את הקצאת המקורות. תעריף היבוא הגבוה מסבסד את תעריף היצוא הנמוך, האניות הגדולות מסבסדות

את הקטנות ומטען המכולות מסבסד את המטען הכללי. צוות משותף שהקימו משרד האוצר ומשרד התחבורה סמוך למועד תחילתשל ראשונה טיוטה גיבש התעריפים מערכת את לבחון כדי הרפורמה

, יותר משנתיים וחצי אחרי יום התחילה. אף2007רפורמה רק בספטמבר על פי שרפורמה בתעריפים חיונית להגברת התחרות בעניין מתן שירותי

טרם הונהגה רפורמה כזאת.2009הנמלים, בפברואר

הפרטהבינואר הביקורת סיום מועד תחילת2009אחר לאחר שנים כארבע ,

הרפורמה, טרם החלו חברות הנמל בפעולות ההכנה הדרושות לשם הכנת תשקיף לקראת הפרטתן, על פי המועדים שנקבעו במתווה שגיבש משרד

האוצר ואשר הובא לידיעת העובדים.

הביטחון והאבטחה בנמלים והפסקת.1 התחילה ביום לתוקף והנמלים הספנות חוק כניסת עם

בעניין חלופי הסדר נקבע לא וביטולה, הנמלים רשות של פעילותה לכך. הקשורות הסמכויות ובעניין בנמלים ולאבטחה לביטחון האחריות במצב שנוצר לא הייתה לשירות הביטחון הכללי ולמשטרת ישראל סמכות משפטית לתת הנחיות בנושאי ביטחון ואבטחה לחברת הפיתוח והנכסים ולחברות הנמל. זאת משום שבאותה עת הן לא הוזכרו בתוספות בחוק

)להלן - חוק הביטחון(1998להסדרת הבטחון בגופים ציבוריים, התשנ"ח-ומשרד האוצר משרד הביטחון. חוק לעניין ציבוריים גופים הוגדרו ולא התחבורה, שיזמו והובילו את הרפורמה, לא פעלו בעוד מועד לשנות את

- עובד שעבר מרשות הנמלים לאחת מחברות הנמל או לחברתעובד עובר 0הפיתוח והנכסים.

261משרד התחבורה והבטיחות בדרכים

חוק הספנות בעקבות חקיקת לשינויים שנעשו ולהתאימו הביטחון חוק והנמלים.

החלופה הביטחונית הנהוגה כיום היא שכל גוף מנחה, כהגדרתו בחוק.2 הביטחון, מטפל בנפרד בכל נמל ובכל קצין ביטחון של תאגיד. בשל ריבוי התאגידים הפועלים בנמלים, האבטחה והביטחון בגופים שאינם חברות נמל

לקויים, וניהול הביטחון בגופים אלו אינו אחיד בימי שגרה ובאירועים.בחוק.3 מונחים גופים מוגדרים אינם בנמלים הפועלים התאגידים

הביטחון, ולכן אינם חייבים לציית לנוהלי הגופים המנחים )שהוגדרו בחוק(, ואי-אפשר לפקח על האבטחה בהם. אגפי הביטחון של כל אחת מחברות הנמל אחראים לאבטחה בכל שטח הנמל, אולם אין להם הסמכות להנחות תאגיד כלשהו הפועל בנמל או להורות לו לפעול בדרך מסוימת אם הדבריכולות לגבות מהתאגידים את אינן ביטחון. חברות הנמל נחוץ משיקולי חלקם היחסי בהוצאותיהם על הביטחון בשטח הנמל. בהחלטת הממשלה

על2008מאוגוסט תופקד והנכסים הפיתוח שחברת היתר בין נקבע הגופים בין הביטחון מישקי לרבות הנמלים בתחום ההיקפי הביטחון

טרם יושמה החלטת הממשלה2009הנמליים. אולם כאמור לעיל בינואר בעניין זה.

דוחות כספייםלהכין הצעת.1 בחנו את הצורך לא ומשרד התחבורה משרד האוצר

תיקון חקיקה או לפעול בדרך אחרת כדי שיהיה אפשר לקבוע במפורשליום הנמלים רשות הדוחות הכספיים של על לחתום מיהם המוסמכים ותחילת הפעילות של חברות יום פירוקה של רשות הנמלים - התחילה הנמל וחברת הפיתוח והנכסים. המדינה לא נערכה לעניין בעוד מועד, אף

.2004על פי שחוק הספנות והנמלים התקבל עוד ביולי גם מנהלי רשות הנמלים דאז לא פעלו להכנת דוחות כספיים מבוקרים לרשות הנמלים למועד יום התחילה. מאחר שלרשות הנמלים לא היו יתרות סגירה, לא היה אפשר לכלול בספרים של חברת הפיתוח והנכסים וחברות הנמל יתרות פתיחה מבוקרות. משום כך התעכבה מאוד הכנת דוחותיהן, והן לא הגישו דוחות כספיים בתוך שישה חודשים מתום השנה המדווחת

.1999כנדרש בחוק החברות, התשנ"ט--2005חברת הפיתוח והנכסים טרם הגישה את דוחותיה הכספיים לשנים

לשנים2007 הכספיים דוחותיה את הגישה בע"מ חיפה נמל וחברת , באוגוסט רק את2008האמורות הגישה בע"מ אשדוד נמל חברת .

לשנים הכספיים ו-2005דוחותיה באוגוסט 2006 רק ובאפריל2007 לשנת 2008 כאמור הדוחות ואת בהתאמה, באוגוסט2007, הגישה 2006 ו-2005. חברת נמל אילת בע"מ הגישה דוחות כספיים לשנים 2008

וביולי במאי לשנת 2008רק הדוחות ואת בהתאמה, הגישה2007, .2008באוגוסט

הליכי2009בינואר .2 הושלמו טרם הביקורת, סיום מועד לאחר , ההתקנה של התקנות המסדירות שהעברת הנכסים, החובות וההתחייבויות

ב - תקציר59דוח שנתי 262

של רשות הנמלים, למדינה, לחברת הפיתוח והנכסים או לחברת נמל, לאיחויבו במס.

סיכום והמלצות ממצאי הביקורת מלמדים שלאחר ארבע שנים הרפורמה בנמלי הים טרם השיגה את מטרותיה העיקריות. הרפורמה לא יצרה תנאים שיובילו לתחרותובין הנמלים בארץ, רמת השירות הניתנת בנמלים הולכת בתוך הנמלים ויורדת, הגורמים המעורבים בעניין, ובהם חברת הפיתוח והנכסים, חברותואינם רבים ומשרדי הממשלה השונים, חלוקים בדעתם בנושאים הנמל מצליחים ליישב את המחלוקות כבר שנים. במקום מונופול ציבורי אחדשלושה נוצרו הנמלים, רשות קרי בנמלים, הרפורמה קודם שפעל מונופולים אזוריים ועיוותים נוספים. הרגולציה טרם הושלמה, ותפקידו של מנהל הנמל, המשמש נציג ומפקח מטעם הרגולטורים, לא הותאם למבנהנושא מבנה התעריפים, שימנע הניהולי החדש של הנמלים. טרם סוכם סבסוד צולב בין שירותי הנמל וישמש תמריץ להתייעלות. החלטת הממשלה הקובעת בין היתר כי חברת הפיתוח והנכסים תופקד על הביטחון ההיקפי

ואת מישקי הביטחון בין הגופים הנמליים טרם יושמה.התחלת לפני ומפורטת יסודית מטה עבודת עשו לא משרדי הממשלה העובדים, עם עבודה הסכמי כמה על חתמה הממשלה הרפורמה.

מ- ביותר נאמדת והנכסים, הפיתוח חברת נתוני פי על 1.2שעלותם, מיליארד ש"ח כדי שישתפו עמה פעולה ויסייעו לה לממש את הרפורמה, אולם לא התנתה את ההטבות וההתחייבויות האלה בהשגת יעדים כמותיים,

כגון התייעלות הנמלים, שיפור השירות בהם, הגברת התפוקה וכיו"ב. על משרד האוצר, משרד התחבורה ורשות החברות הממשלתיות לפעול בנחישות לתיקון הליקויים שהעלתה הביקורת כדי לאפשר גמישות ניהולית

ולהוציא את יעדי הרפורמה מן הכוח אל הפועל.

263

משרד התיירות

לות הביקורת פעו במשרד התיירות ובמשרד להגנת הסביבה נבדקו הפעולות שנעשואלה במשרדים המלח. ים מפלס לירידת בנוגע השנים במשך מקרקעי במינהל הלאומיות, התשתיות במשרד הפנים, ובמשרד נבדקו האזרחי ובמינהל לדרכים בע"מ ישראל, בחברה הלאומית הפעולות שנעשו בנוגע לתופעת הבולענים באזור ים המלח, ובכללבנזקי טיפול התופעה, עם להתמודדות הנדסיים כלים פיתוח זה

התופעה, תכנון אזור ים המלח ושיווק קרקעות באזור.

ירידת מפלס ים המלח ותופעת הבולענים אגן ים המלח הוא אוצר טבע חשוב וייחודי של מדינת ישראל. האזור הוא מוקד תיירות, והמדינה ויזמים פרטיים השקיעו בפיתוח ובשיווק של ענף התיירות בו מאות מיליוני ש"ח; הוא גם הבסיס של תעשייתעובדים מים המלח, תעשייה המעסיקה אלפי כימיקלים המופקים במישרין ובעקיפין, ונמצא בו מגוון רחב של צמחים ושל בעלי חיים, מקצתם מזנים נדירים. פני האזור עברו שינויים מרחיקי לכת, בעיקר בשלושים השנים האחרונות: מפלס ים המלח יורד בשיעור של יותר ממטר לשנה, שטחו הצטמצם ומאות קילומטרים רבועים של שטחי קרקע הופיעו במקומו. בד בבד עם ירידת המפלס מופיעים בכל שנהנפערים הבולענים חדשים. גדולים( )בורות בולענים מאות

בפתאומיות ועלולים לסכן חיי אדם, מבנים ותשתיות.

פעולות הביקורת )להלן - מועד סיום הביקורת( בדק2008 - יולי 2007בחודשים אוקטובר

משרד מבקר המדינה את פעולותיה של המדינה בנוגע לירידת מפלס ים המלח ובנוגע לתופעת הבולענים באזור ים המלח ואת תוצאותיה. בביקורתהפנים, משרד התיירות, משרד האלה: הגופים של פעולותיהם נבדקו משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד הסביבה, להגנת המשרד - )להלן ישראל מינהל מקרקעי הגיאולוגי, המכון הלאומיות, התשתיות ממ"י(, החברה הלאומית לדרכים בע"מ )להלן - מע"ץ(, המינהל האזרחי,

ב - תקציר59דוח שנתי 264

האזורית והמועצה תמר האזורית המועצה בע"מ, לביטוח ענבל חברה מגילות ים המלח.

עיקרי הממצאיםידי מדינת הסיבות לירידת מפלס ים המלח הן הטיית מקורות הירדן על ישראל ועל ידי שכנותיה, הטיית ואדיות שהתנקזו בעבר לים המלח ושימוש

במימיו לצורכי תעשיית הכימיקלים. לבחון אפשרויות2003ב- כדי צוות מקצועי להקים החליטה הממשלה

להתמודדות עם ירידתו של מפלס ים המלח. על הצוות הוטל לגבש מסמך , אך2006מדיניות בנושא עתיד הים וסביבתו. הצוות הגיש דוח סופי ביוני

לא בניגוד לאמור בהחלטת הממשלה, בדק רק את האפשרות שלפיה לשינוי המצב הקיים. הממשלה לא קבעה מדיניות בדבר ייעשו פעולות

המשך הפיתוח באזור ים המלח. צוות הנדסי שמינה משרד התשתיות הלאומיות לשם מתן המלצות מעשיות בדבר דרכי פעולה טכניות-הנדסיות באזורי סיכון להיווצרות בולענים הפסיקנקבע תקן הביקורת טרם סיום במועד את תפקידו. לסיים בלי לפעול המועד באזור שכן כל לא המלח, ים באזור ולבנייה לתכנון ישראלי להיווצרות בולענים, ושום גוף ממשלתי רלוונטי לא יזם הכנת תקנים וכלים הנדסיים לבנייה. לפיכך מתקשים מאוד מוסדות התכנון השונים להחליט עליש לסגור אזור כזה או אחר בשל בולען ואימתי מתן אישורי בנייה, אם

שנפער בו, ואם וכיצד יש למגן מבנה קיים באזור בולענים. החליטה הממשלה להטיל על משרד התיירות את הטיפול2007במרס

תופעת ירידת המפלס, ובכללן ים המלח, לאזור הנוגעות הסוגיות בכל זוהר מפני הצפה. עד ונווה עין בוקק והגנת המלונות באזור הבולענים מועד סיום הביקורת, כשנה וחצי לאחר החלטת הממשלה, הפעולות שנקט משרד התיירות לטיפול בסוגיית ירידת המפלס ובסוגיית הבולענים מעטות

ובלתי-מספקות.חופו90כביש מס' אורך לכל וחיוני העובר עורק תחבורה מרכזי הוא

המערבי של ים המלח, ומדי יום ביומו עוברים בו אלפי כלי רכב. הבולעניםבכביש עצמו. הטיפול של מע"ץ נפערים ואף לתוואי הכביש מתקרבים בהיווצרותם בכביש חלקי: בדיקותיה הגאופיזיות בכביש אינן נעשות באופןוהן ממוקדות רק באזורים לאורך הכביש שהיא הגדירה "מועדים סדור,

להיווצרות בולענים". אין תכנית מתאר ארצית לאזור ים המלח לשטח שבתוך הקו הירוק, ואין גם תכנית מתאר אזורית לשטח שבסמכות המינהל האזרחי. הקשר בין הגופים הממשלתיים העוסקים בענייני ים המלח לבין המינהל האזרחי רופף למדי, ולפי שעה אין מאגר נתונים המשותף לכלל הגופים, אשר היה בכוחו לייעל

את הטיפול בתופעת הבולענים ובתוצאותיה.

265משרד התחבורה והבטיחות בדרכים

שיווק ממ"י 1995משנת הביקורת סיום מועד ועד חלקות קרקע29 מטר בתחומי הקו הירוק.500הגובלות בים המלח או מרוחקות ממנו עד

הקרקעות שווקו לרוכשים, אך בהסכמים עמם לא נכללה הערה כי ייתכנובהן בולענים וכי הרוכשים מודעים לכך ואף על פי כן מעוניינים ברכישה.

לסירוגין בניסיון למצוא פתרון1999משרדי ממשלה שונים דנים משנת לבעיית הביטוח או השיפוי מפני נזקי הבולענים, אך במועד סיום הביקורת

טרם נמצא פתרון לבעיה זו.

סיכום והמלצות בעוד שההידרדרות במצבו של ים המלח היא בעיקרה תוצאה של מעשה ידי אדם, הרי שטיפולם של משרדי הממשלה ושל הגופים הציבוריים בירידת מפלס ים המלח ובתופעת הבולענים מאופיין בחוסר מעש שנמשך שניםלחיי לסיכון לגרום אי-מציאת פתרון ממשי בתחומים אלו עלולה רבות. אדם, לפגיעה באוצר טבע חשוב וייחודי ולהמשך הפגיעה החמורה בפיתוח

ההתיישבות והתיירות המתוכננים באזור ים המלח. ים המלח וסביבתו הם אזור גאוגרפי ייחודי המהווה משאב לאומי חשוב. דוחהגורמים של בהתנהלותם חמורים ליקויים על מצביע זה ביקורת המעורבים, אשר הביאו לכך שקיימת סכנה ממשית לעתידו של ים המלח. לדעת משרד מבקר המדינה, אין להשלים עם המשך המצב, ועל משרדיתר משרדי הממשלה הנוגעים בדבר מוטלת האחריות התיירות בשיתוף לנקוט את הפעולות המתחייבות בהקדם, לפני שייעשה המצב בלתי הפיך.

267

משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה

לות הביקורת פעו באגף לאיגוד שיתופי שבמשרד התמ"ת נבדקו הפיקוח על תפקודן של האגודות השיתופיות והטיפול בתלונות של חברי האגודות. כמו כן

נבדק תהליך שינוי התקנון לקיבוצים שעברו תהליכי הפרטה. באגף להכשרה מקצועית שבמשרד התמ"ת נבדקה עבודת המכון הממשלתי להכשרה בטכנולוגיה ובמדע )מה"ט(, ובכלל זה הפיקוח

והבקרה על המכללות והתיאום בינו ובין משרד החינוך.

269משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה

האגף לאיגוד שיתופיהפרטי המשפט בתחום התאגידים אחד היא השיתופית האגודה

, אך יש בה גם סממנים ציבוריים. רוב האגודות השיתופיות0בישראלהשיתופית האגודה וקיבוצים. מושבים ובהן חקלאיות אגודות הן מנוהלת על ידי חבריה באופן דמוקרטי, על פי עקרונות הקואופרציה

המבוססים על שיתוף, עזרה הדדית ושוויון. שר ידי על מתמנה הרשם( - )להלן השיתופיות האגודות רשם התעשייה, המסחר והתעסוקה. הרשם מופקד על הבטחת התנהלותן התקינה של האגודות השיתופיות ועל הגנת האינטרסים של חבריהן. תפקידיו וסמכויותיו של הרשם מעוגנים בפקודת האגודות השיתופיותרבים תפקידים לו המעניקות הפקודה, מכוח שהותקנו ובתקנות וסמכויות רחבות יותר מאלה של רשם החברות ושל רשם העמותות. הפקודה חלה על גופים שונים זה מזה בתפקודם, בגודלם וביחסים שבין חבריהם, אך הוראותיה אינן נדרשות לשוני שביניהם. הרשםשבמשרד האגף( - )להלן שיתופי לאיגוד האגף בראש עומד התעשייה, המסחר והתעסוקה )להלן - משרד התמ"ת(. האגף מטפל

עובדים, ותקציבו34 אגודות שבהן כמיליון חברים. באגף 3,500בכ- מיליון1.6 )לא כולל תקציב כוח אדם( היה כ-2007השנתי לשנת

ש"ח.

פעולות הביקורת קיים משרד מבקר המדינה ביקורת באגף.2008בחודשים מרס-ספטמבר

הביקורת התמקדה בבדיקת סדרי הפיקוח של האגף על התנהלותן של רשויות האגודות, בטיפולו בתלונות של חברי האגודות, בסיווג הקיבוציםלאיגוד האגף על קודם דוח לשיכון. ובאגודות הפרטה תהליכי שעברו

של מבקר המדינה.41שיתופי התפרסם בדוח שנתי מס'

עיקרי הממצאיםמעקב באמצעות מסמכים המוגשים לאגף

האגודה(,.1 )רשויות השיתופיות האגודות בתקנות כנדרש שלא , רוב האגודות אינן מגישות לאגף את פרוטוקול האספה1975התשל"ה-

הכללית השנתית, והוא מסתפק בדיווח על קיום הבחירות לוועד ההנהלה בלבד, כתוצאה מכך האגף אינו יודע אם אכן אושרו הדוח הכספי והתקציב השנתי באספה הכללית כנדרש, וממילא אין ביכולתו לקיים חקירות בעניין. האגף לא פעל לאכוף את התקנות ולא התריע לפני אגודות שלא המציאו

לו פרוטוקולים מפורטים על הצוך לעשות כן. סוגים אחרים הם חברה, שותפות, עמותה, אגודה עותומנית והקדש.0

ב - תקציר59דוח שנתי 270

ועד מועד סיום הביקורת, במשך למעלה מארבע וחצי2003מדצמבר .2 שנים, לא הטיל האגף קנסות מינהליים על אגודות בגין אי-הגשת דוחות כספיים מבוקרים במועדם. כמו כן לא הטיל קנסות מינהליים על אגודותהשנים בשלוש במועדן ההנהלה לוועד הבחירות קיום על דיווחו שלא יכולתו של האגף לפקח על האגודות, האחרונות. כתוצאה מכך נפגעה

לקבל מהן מידע ולהעבירו לחברי האגודות הפונים אליו.החל האגף בבדיקת הדוחות הכספיים של האגודות,2007בנובמבר .3

שירותים נותני באמצעות להם המצורפים המנהלים וסקירת הנספח חיצוניים. ואולם האגף לא קבע את סדר בדיקת הדוחות באופן שיקדם את

הבדיקה באגודות שיש חשש שהן בעייתיות. האגף אינו דורש וממילא אינו בודק את דוחות ועדות הביקורת של.4

האגודות אם הם אכן הוגשו לאספה הכללית שלהן, וממילא אינו עוקבלא באגודות האגף שמקיים הפיקוח בביקורי גם הליקויים. תיקון אחר

נבדקת פעילותה של ועדת הביקורת.

ביקורי פיקוח שוטפים באגודות ביקורי הפיקוח מתקיימים ללא הכנת תכנית פריסה תקופתית שתקבע.1

ולסדר הביקורים לתדירות קריטריונים שנקבעו ובלי עדיפויות, סדרי הקדימויות שלהם. במערכת הממוחשבת של האגף גם אין מידע ממוחשב

בנושא שיאפשר לעקוב אחר אגודות שלא התקיים בהן ביקור זה זמן רב. האגף לא קבע נוהל של ביקורי פיקוח שוטפים באגודות לצורך הנחיית.2

המפקחים בבדיקת התנהלות רשויות האגודה והדיווח עליה. כתוצאה מכך מדווחים המפקחים רק על אופן ניהול ספרי האגודה המופיע בטופס ביקורהשנתי לדוח הכספי בנספח לאגף מועברים אלה שנתונים אף פיקוח, האמור להיבדק ממילא. כמו כן לא הונחו המפקחים שעליהם לקבל מידע

גם מוועדת הביקורת באגודה. רוב המפקחים אינם מזרימים למחשב את הנתונים והליקויים שהעלו.3

בביקורי הפיקוח. הרישומים נעשים ידנית, והדבר גורם סרבול ומקטין אתאין הם מקיימים מעקב אחר כן כמו להפיק מהביקור. התועלת שניתן

תגובת האגודות לממצאי ביקורי הפיקוח.

טיפול בתלונות באגף מתקבלות תלונות רבות של חברי האגודות בנוגע להתנהלותן.1

של האגודות. הטיפול בתלונות אינו מוסדר בפקודה ובתקנותיה. האגף לא קבע נוהל טיפול בתלונות המסדיר את רישום התלונות ואת המעקב אחר הטיפול בהן, בדומה להוראת התקשי"ר המסדירה את הטיפול בתלונות על התנהלות משרד התמ"ת. במערכת המחשוב של האגף אין אפשרות לעקוב אחר הטיפול בהן. למנהל יחידת הפיקוח אין רשימה של התלונות שהגיעו ישירות למשרדי האגף בירושלים והופנו אל המפקחים; המפקחים האזוריים

271משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה

אינם מדווחים באופן שיטתי למנהל יחידת הפיקוח על התלונות המגיעותניתן ואף אינם מכינים רשימה של תלונות שבאמצעותה ישירות אליהם,

לקיים מעקב מרוכז אחר הטיפול בהן. האגף לא פרסם נוהל המסדיר את אופן בדיקת התלונות. יתרה מזו -.2

בדיקת התלונות אינה מלווה בתיעוד שלבי הבירור שקיים המפקח ובדוח מסכם של מסקנותיו. הדבר פוגע הן באיכות בדיקת התלונות, והן באמון הציבור בהליכי הבדיקה. עקב היעדר נוהל גם לא הונחו המפקחים שאין להפסיק את הטיפול בתלונה ללא הסבר, וללא אישורו של מנהל יחידת

הפיקוח הממונה על המפקחים.בבדיקה שערך משרד מבקר המדינה בדבר סדרי הטיפול של האגף ב-.3

תלונות הועלו הממצאים האלה: במקרה אחד לא נבדקה התלונה15 מקרים בשלושה תום; עד התלונות נבדקו לא מקרים ובשלושה כלל, נוספים דחה המפקח את התלונה על סמך תגובת האגודה לתלונה, אך זאת בלי שבדק את נכונותה ואמינותה; במקרה אחד לא טופלה התלונה במשך שבעה חודשים; ובמקרה נוסף העביר האגף את הטיפול בתלונה- הביקורת סיום במועד הסתיימה טרם וזו מהאגף, מפקח לחקירת

כשנתיים לאחר הגשתה.

סדרי ניהול החקירות האגף לא קבע מסגרות זמן לביצוע חקירות, והן נמשכות לעתים זמן רב:

החקירות שקיים האגף או פתח בהן במהלך השנים 328מתוך 2005-)ספטמבר 2007 נכון למועד סיום הביקורת דוחות2008, הוגשו לא ,)

החקירות שהסתיימו300(, ואשר ל-9% חקירות )כ-28חקירה סופיים על מהן בין שנה22( מהן נמשכו למעלה משנה, ו-16% )כ-49- התברר כי

וחצי לשלוש שנים.

שינוי דפוסים בקיבוציםבשנים האחרונות, קיבוצים הניע, בקיבוצים והכלכלי המשבר הדמוגרפי רבים לשנות את אורח חייהם ולעבור תהליכי הפרטה. שינוי זה לא התיישבעם הגדרת הקיבוץ בתקנות האגודות השיתופיות )סוגי אגודות(, התשנ"ו-

)להלן - תקנות הסיווג(. כמו כן היה צורך להתאים את תקנון הקיבוץ1995 לתקנות הסיווג. אפשרות השינוי ברוח זו עוגנה בתקנות הסיווג בסוף שנת

, שבהן נוסף סיווג של "קיבוץ מתחדש", ועל הקיבוצים המתחדשים2005האגודות סיווג על מופקד הרשם התקנון. את אליהן להתאים היה השיתופיות על פי סוגי האגודות שנקבעו בתקנות, ובין השאר גם על סיווג

הקיבוצים המתחדשים. הקיבוצים את אורח264 מ-155עוד לפני התקנת תקנות הסיווג שינו .1

קיבוצים נוספים את אורח חייהם. ואולם עד16 שינו 2007חייהם. עד סוף את התקנון של 2008אוגוסט אישר הרשם שנים, כשלוש במשך ,34

ש- היא התוצאה מתחדשים; כקיבוצים סיווגם ואת בלבד 137קיבוצים

ב - תקציר59דוח שנתי 272

קיבוצים נוספים מנהלים אורח חיים של קיבוץ מתחדש ועדיין אינם מסווגיםככאלה.

לפי תקנות הסיווג מותנה סיווגו של קיבוץ כקיבוץ מתחדש לא רק.2הערבות לדרישות הקיבוץ תקנון בהתאמת גם אלא ההפרטה, בהליכי הקיבוץ אוכלוסיות חלשות. בקשת להגן על כדי בהן, ההדדית שנקבעו לשינוי סיווגו חייבת להישען על חוות דעתו של גורם מקצועי שיאשר כי יש ביכולתו של הקיבוץ לקיים את ההוראות הללו )להלן - בדיקת היתכנות

כלכלית(.עומדים אכן המתחדשים הקיבוצים אם שיטתי באופן בודק אינו האגף ומסתפק בתלונות מועטות של חברי בדרישות תקנות הערבות ההדדית הקיבוצים כדי לאתר קיבוצים המפרים אותן. האגף לא קבע נוהל שיגדיר את בדיקות ההיתכנות הכלכלית שייעשו לצורך מתן חוות הדעת ולא הורה על קיום מתכונת דיווח אחידה שתציג את הנתונים שעליהם הסתמכה חוות

הדעת.הטיפול באגודות שיכון

אגודות שיכון הוקמו כדי לסייע לחבריהן להקים במשותף בתים, להתגוררההחזקה את קיבלו והחברים הבתים, משהוקמו אותם. ולנהל בהם בדירות, תם למעשה תפקידן העיקרי של מרבית האגודות. הועלה כי כ-

מבין 70% אגודות שיכון שנבדקו אינן מתפקדות כאגודות שיתופיות.75 האגף שולח להן מעת לעת התראות שונות, לרבות התראות כי יורה על פירוקן משום שאינן מתפקדות כאגודה שיתופית, אולם בפועל אינו נוקטקשיים יוצר האגודות של התפקוד חוסר לפירוקן. ממש של צעדים הגורמים סבל זכויות חכירה, או בהעברה של ברישום בעיקר ועיכובים, ועגמת נפש, והאגף מתקשה לתת להם מענה. המצב באגודות השיכון ידוע לאגף זה שנים, אולם לא נמצא שנעשתה באגף עבודת מטה כלשהי כדי

לבחון דרכים שיאפשרו למצוא פתרון מקיף לבעיה.

סיכום והמלצות מכ-2008 עד שנת 1990מספר האגודות השיתופיות הפעילות גדל משנת

(. נמצא כי הפיקוח של האגף76% )גידול של כ-3,340 אגודות לכ-1,900 על האגודות לא היה אפקטיבי, בפרט בתחומים האלה: קבלת מסמכים מרשויות האגודות, ביקורי פיקוח באגודות, טיפול בתלונות, ניהול חקירות,

סיווג הקיבוצים המתחדשים וטיפול באגודות לשיכון. היקף כוח האדם באגף אמנם גדל, אך, לדעת האגף, לא במידה הדרושה

למילוי כל התפקידים המוטלים עליו. ממצאי הדוח מדגישים את הצורך לפעול, גם במצבת כוח האדם הקיימתוהטיפול המעקב הפיקוח, בתחומי שלו העבודה שיטות לייעול באגף, בהתנהלות האגודות. זאת באמצעות הכנת תכנית עבודה שנתית של ביקורי פיקוח, הנגזרת מקביעת תקן לתדירות הביקורים באגודות לסוגיהן, על פי

273משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה

ואופן ייבדקו גם מינוין הצרכים המיוחדים של כל אחת מהן, שבמהלכם הנתונים במערכת שימוש באגודות; הביקורת ועדות של ופעילותן הממוחשבת לצורך דיווח על תוצאות ביקורי הפיקוח ועל הטיפול בתלונות והמעקב אחריהם; מיצוי מלא של הסמכויות שניתנו לרשם לבצע חקירות

ולהטיל קנסות במקרים המתאימים. כמו כן על משרד התמ"ת לבחון את היקף תפקידי הרשם, ולפעול לגיבוש הסדר תחיקתי עדכני שיתאים לאגודות השיתופיות השונות; יש לבחון גם את כלי המחשוב וכוח האדם העומדים לרשות הרשם, כדי שיוכל למלא את

תפקידיו במלואם, תוך שימוש בסמכויותיו להטלת קנסות מינהליים.

ב - תקציר59דוח שנתי 274

היבטים בפעילות המכון הממשלתילהכשרה בטכנולוגיה ובמדע )מה"ט(

האגף להכשרה ולפיתוח כוח אדם )להלן - האגף להכשרה מקצועית,- משרד )להלן והתעסוקה במשרד התעשייה, המסחר או האגף( בהתאם מקצועי אדם כוח להכשרת אחראי המשרד( או התמ"ת הממשלתי המכון המשק. לצורכי ובמענה הממשלה למדיניות להכשרה בטכנולוגיה ובמדע )להלן - מה"ט( הוא יחידה בתוך האגף, והוא ממונה על הכשרת מבוגרים לתואר הנדסאי או טכנאי מוסמך

בוגרי80%)כ- אלו לתארים מכשיר החינוך משרד מהתלמידים(. )כ- הצבאי שירותם לפני וי"ד, י"ג בכיתות 20%תיכונים,

מהתלמידים(. הטכנאי הוא הדרג הנמוך במקצועות ההנדסה - הוא שמבצע את העבודה המעשית בשטח; ההנדסאי הוא דרג הבינייםברמה התכנון בצד בעיקר ועוסק לטכנאי המהנדס בין המקצועי

מוגבלת.היה כ-2008תקציב מה"ט לשנת מיליון ש"ח. מה"ט מכשיר153

ענפים באמצעות כ-24הנדסאים וטכנאים מוסמכים ב- מכללות80 פרטיות,22,000)כ- הן בהן מכיר שמה"ט המכללות תלמידים(.

והסטודנטים נרשמים ללימודים במכללה באופן עצמאי על פי אזור הלימודים ועל פי המגמה שבחרו. מה"ט מאשר את מגמות הלימוד,ומסבסד את שכר הלימוד השנתי של קובע את תכניות הלימודים

ש"ח לסטודנט ובסכום שנתי כולל של כ-8,000הנדסאים בכ- 128 מיליון ש"ח )להלן - סבסוד מה"ט(. מה"ט קובע את שכר הלימוד

שעל המכללות לגבות מהתלמידים, והוא אחיד לכל המגמות.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את סדרי עבודתו2008בחודשים מרס-אוגוסט

האדם כוח בתחום המשק לצורכי תרומתו את זה ובכלל מה"ט, של על שלו והבקרה הפיקוח סדרי את שלו, האפקטיביות את הטכנולוגי, המכללות, ואת התיאום שבינו ובין משרד החינוך. בדיקות השלמה נעשו

באגף להכשרה מקצועית ובמשרד החינוך.

עיקרי הממצאיםהאפקטיביות של מה"ט

מטרת מה"ט להכשיר הנדסאים וטכנאים מוסמכים על פי צורכי המשק. האפקטיביות שלו נבחנת אפוא בדוח זה על פי שני מדדים: המתאם בין מקצועות ההכשרה לצרכים של המשק )להלן - המתאם לביקוש במשק(;

275משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה

ושיעור מקבלי הדיפלומות מבין הסטודנטים שהתחילו את תהליך ההכשרה)להלן - שיעור מקבלי הדיפלומות(.

ק.1 מש ב ש ו ק י ב ל ם א ת מ מספר: ה את מתכנן אינו מה"ט הבוגרים במגמות השונות של הנדסאים וטכנאים בהתאם לביקוש במשק.)כ- המחשב למקצועות בעיקר היה במשק הביקוש האחרונות בשנים

פרומיל(, אולם2(, והביקוש למקצועות תעשייה וניהול היה אפסי )כ-74% מהם31% מהסטודנטים במה"ט למדו במגמת מחשב ואילו כ-15%רק כ-

למדו במגמת תעשייה וניהול. 2. : ת מו ו ל פ י ד ה י ל ב מק ר ו ע י מניתוח שערך משרד מבקרש

בספטמבר מה"ט שהעביר נתונים של שיעור2008המדינה כי עולה , ולא עלה על כשליש. נמוך מקבלי הדיפלומות בקרב תלמידי הנדסאות

100שיעור הצלחה נמוך זה מצביע על כך שמרבית תקציבו של מה"ט - כ- סיפק מה"ט נתונים שונים2009מיליון ש"ח - לא השיג את יעדו. בינואר

. משרד50%שמהם עולה כי שיעור מקבלי דיפלומות ההנדסאים הוא כ- מבקר המדינה מעיר כי נתונים אלו אינם אמינים, ונראה ששיעור זה מוטה

משמעו שמחצית מתקציבו של50%כלפי מעלה, אולם גם שיעור של מה"ט להכשרת הנדסאים לא השיג את יעדו.

ם.3 י סא ד נ ה ת ר ש הכ ל ש ב ו צ ק שיטת התקצוב המופעלת: הת במה"ט מבוססת על מספר הסטודנטים הלומדים ולא על שיעור מקבלי

את מספר התלמידים,0הדיפלומה. שיטה זו מעודדת את המכללות להשיא- שהיא מטרת המדינה בהכשרה אך לא את מספר מקבלי הדיפלומות אינה ממריצה את המכללות להעלות את רמת גם זו מקצועית. שיטה

הלימודים, שכן הן מתוקצבות גם בגין הנושרים והנכשלים.

קביעת מדיניות ממלכתית להכשרת הנדסאים וטכנאיםמוסמכים שנת העבודה1998עד ומשרד החינוך משרד - המשרדים שני קבעו

והרווחה - מדיניות לאומית באמצעות "ועדת גג להכשרת טכנאים מוסמכים והנדסאים" להסדרת מקצועות אלו בהתאם לנעשה בעולם ועל פי צורכי

משנת מגמות שתפקידה1999המשק. לאישור ועדה במה"ט פועלת , לבחון מגמות חדשות שאותן מציעות המכללות ולהחליט על אישור פתיחתמפקח שעליהן במכללות וטכנאים הנדסאים להכשרת חדשות מגמות מה"ט. נמצא כי הוועדה לאישור מגמות במה"ט מורכבת מנציגי מה"ט, מנהלי מספר מכללות שבפיקוחה, ונציגי הסתדרות ההנדסאים והטכנאים;מוסדות החינוך, כגון משרד אחרים, רלוונטיים גורמים שיתפה לא היא לאישור בוועדה המנחה הקו התעשיינים. והתאחדות גבוהה להשכלה התלמידים בקרב למגמה הביקוש - המכללות צורכי היה מגמות הפוטנציאליים - ולא הביקוש במשק להנדסאים וטכנאים מוסמכים במגמה.זיקה למקצועות ההנדסה, בין כן הוועדה אישרה מגמות שאין להן כמו השאר, כדי לתת לעובדים, בעיקר בסקטור הציבורי, קידום מקצועי ושיפור

למקסם.0

ב - תקציר59דוח שנתי 276

בשכר. למדיניות זו השלכות תקציביות כבדות משקל, אולם הוועדה לאישורמגמות לא בחנה השלכות אלו בשיתוף גורמי המטה, כגון משרד האוצר.

הוועדה לאישור מגמות ועדה בשירות המדינה, כמו הוועדה לאישור מגמות, שיש לה סמכות לקבל החלטות עקרוניות, בעלות השלכות רחבות על משרדי ממשלה שונים ועל המשק, ובכלל זה השלכות תקציביות, ראוי שתורכב ברובה מעובדי מדינה כך שהשיקולים המנחים אותם יהיו יעדיו של המשרד הממשלתי. נמצא כיעניין, גופים פרטיים בעלי לנציגי מובנה רוב יש לאישור מגמות בוועדה העשויים ליהנות מהחלטות הוועדה. זאת ועוד, נציגי גופים פרטיים, בעת שהם משתתפים בוועדה משרדית רגולטורית, חלים עליהם הכללים למניעתבוועדה החברים המכללות, מנהלי אלו, לכללים בניגוד עניינים. ניגוד לאישור מגמות, השתתפו בדיונים ובתהליך קבלת ההחלטה, גם במקריםוהיו בעלי עניין להפעילה שהם עצמם הציגו את המגמה לפני הוועדה,

במכללה שייצגו.

פיקוח ובקרה של מה"ט על המכללותי.1 ג ו ג ד פ ח ו ק י פ ו ה ל ב ק י א נ עמידת: ת את בדק מה"ט

כל והשלמת הלימודים סיום לאחר רק הקבלה בתנאי התלמידים תנאי למעשה היו הקבלה שתנאי כך הדיפלומה, לקבלת המחויבויות לקבלת הדיפלומה. מה"ט אף לא וידא שהמכללות הקפידו על קיום תנאי הקבלה שהוא קבע. זאת ועוד, מה"ט הקים ועדת חריגים שבאמצעותה פטר בדיעבד תלמידים שהשלימו את לימודיהם מעמידה בתנאי הקבלה, על רקע גיל או כישלונות חוזרים בבחינות הקבלה. מה"ט לא קיים בקרה על ביצוע תכניות הלימודים בידי המכללות ואף לא וידא שמספר השעות

והתכנים של כל מגמה תואמים לנדרש.ת.2 י ב י צ ק ת ו ת י ל ה נ י מ ה ר ק מה"ט העביר כספי מדינה רבים: ב

וללא לחישוב סכומים אלו, למכללות ללא בקרה על הנתונים ששימשו חייבות המכללות כל שנה. כתוצאה מכך התחשבנות סדירה עמן בתום

מיליון ש"ח עבור שנות הלימודים התשס"ג-התשס"ה.27למה"ט כ-ב.3 ו ש ח מערך המחשוב של מה"ט לא תמך בקיום תהליכי עבודה: מ

החלטות לצורך קבלת מידע סיפק תשתית ולא המכללות מול סדירים ניהוליות של מה"ט.

סיכום והמלצות הדוח מצביע על כשל של משרד התמ"ת, ובעבר משרד העבודה והרווחה, בכל הנוגע לניהול מה"ט, ובכלל זה: תקצוב מכללות בעשרות מיליוני ש"חלימוד מגמות אישור ההכשרה; תוצרי על ראויה בקרה ללא בשנה

277משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה

למקצועות זיקה להם שאין במקצועות מוסמכים וטכנאים להנדסאים ההנדסה וללא התאמה לדרישות המשק; הפסקת התיאום הבין-משרדי עםפעילות על ופיקוח בקרה של נאות מערך ואי-הבניית החינוך; משרד

המכללות ועל ניצול תקציבי המדינה. 2005אמנם, מאז כניסתה של מנהלת מה"ט הנוכחית לתפקידה בסוף

היא פעלה לשיפור ההתנהלות הכספית של מה"ט מול המכללות, אולםהגורמים כל עם לתיאום מנגנון חדש להקמת די פעלה לא עדיין היא

הרלוונטיים ולא הביאה לשיפור האפקטיביות של מה"ט. על מנת לשפר את האפקטיביות של מה"ט, על משרד התמ"ת ומה"ט

. שינוי מודל התקצוב כך שיהיה מותנה1בכמה מישורים: לשקול פעולה הדיפלומות מקבלי . בשיעור

. שילוב מערך בקרה3. צמצום נוסף בסבסוד למגמות הלא מועדפות. 2שוטף על המכללות בתהליכי העבודה של מה"ט.

לדעת משרד מבקר המדינה, מה"ט אינו הגורם המוסמך לקבוע מדיניותיוענקו תוארי הנדסאי וטכנאי. לעמדה ולידע להגדרת המקצועות שבהם של מה"ט יש משקל חשוב, אולם קביעת מדיניות לגבי המקצועות שבהםבין-משרדית וטכנאי מוסמך מצריכה עבודת מטה יוענקו תוארי הנדסאי אשר תקבע את מדיניות ההכשרה של כוח אדם טכנולוגי ותבטיח תיאום מערכתי רחב תוך שילוב כל הגורמים הרלוונטיים, ובהם משרד החינוך,

מוסדות להשכלה גבוהה, התאחדות התעשיינים ומשרד האוצר.

278

משרד התשתיות הלאומיות

לות הביקורת פעוהאוצר, במשרד הלאומיות, התשתיות לשירותים במשרד ברשות

נבדקו בע"מ לישראל החשמל ובחברת חשמל - פיתוח ציבוריים ההיערכות להתמודדות עם מחסור בחשמל והפעולות משק החשמל,

חשמל ייצור מתקני של הקמתם ולעידוד אנרגיה שימור לקידום מאנרגיות מתחדשות.

החברות ברשות האוצר, במשרד הלאומיות, התשתיות במשרד הממשלתיות ובמכוני המחקר "המכון הגיאולוגי", "המכון הגיאופיסי

" נבדקו הפעולותלישראל" ו"החברה לחקר ימים ואגמים לישראללקידום ארגונם מחדש ופעולות שוטפות שלהם.

ב - תקציר59דוח שנתי 280

היערכות להתמודדות עם מחסור בחשמל הבטחת הספקה סדירה של חשמל חיונית לקיומו ולפיתוחו של משק המדינה. פיתוח משק החשמל כרוך בהשקעות כספיות גדולות מאודטווח. שרשרת ההספקה של החשמל מורכבת ומחייב תכנון ארוך משלושה מקטעים עיקריים: ייצור, הולכה וחלוקה )להלן - מערכת החשמל(. אמינות כל אחד מהמקטעים משפיעה על האמינות שללביקוש, שמתאים זמין ייצור כושר לצרכנים. החשמל הספקת

במיוחד בנקודות השיא, הוא בסיס להספקת חשמל ללא שיבושים.

פעולות הביקורתפברואר-אוקטובר את2008בחודשים המדינה מבקר משרד בדק

היערכות הגורמים המופקדים על פיתוח משק החשמל כדי למנוע מחסור- משרד )להלן הלאומיות התשתיות במשרד נעשתה הבדיקה בחשמל. התשתיות או המשרד(, ברשות לשירותים ציבוריים - חשמל )להלן - רשות

החשמל( ובחברת החשמל לישראל בע"מ )להלן - חח"י(.

עיקרי הממצאיםמרכזי.1 וגורם החשמל במערכת עיקרי מרכיב הוא הייצור מקטע

ועד סוף 2003באמינותה. אף על פי כן משנת לא עשו המשרד,2008 רשות החשמל וחח"י את הפעולות הדרושות למימוש התכניות של פיתוח

מקטע הייצור שאושרו בידי השר וקודמיו. שרי התשתיות לא קבעו את שיעור העתודה הדרוש במקטע הייצור גם.2

לאחר המלצות שהגישו למשרד יועצים שנשכרו במיוחד למטרה זו. שיעוריבמידה ייצור החשמל קטנים במערכת בשנים הבאות הצפויים העתודה

2007ניכרת מהשיעורים שעליהם המליצה חברת ייעוץ בין-לאומית. בשנת ממנו בלבד.5.3%היה שיעור העתודה בפועל בשעות שיא הביקוש כ-

דצמבר .3 בין התשתיות שרי שאישרו הפיתוח תכניות פי 1999על , אמורות היו לקום יחידות ייצור על ידי יצרנים פרטיים ועל2004לנובמבר

ואילו כלל, ייצור יחידות הקימו היצרנים הפרטיים לא בפועל חח"י. ידי יחידות הייצור שהקימה חח"י לא הופעלו במועד. גם בהפעלתן של יחידות ייצור עתידיות מסתמן פיגור גדול. אם יתממשו תחזיות הביקוש לחשמל,

עלול להיווצר במדינה מחסור בחשמל. חירום2008באוגוסט .4 תכנית התשתיות שר אישר רב, באיחור ,

היחידות להקמת הזמנים לוחות בחשמל. צפוי מחסור עם להתמודדות שנקבעו בתכנית החירום קצרים יחסית ואינם תואמים את לוחות הזמנים

שנדרשו לחח"י להקים יחידות דומות בעבר.

281משרד התשתיות הלאומיות

- פרויקט .5 נוספת - חל פיגור שלDבהקמת תחנה פחמית מרכזית רבה חשיבות זו לתחנה השר(. אישור )ממועד וחצי שנים כחמש בהתמודדות עם המחסור במשק החשמל ומשמעות אסטרטגית במניעה של

הסתמכות יתר על חשמל המיוצר באמצעות גז טבעי בשנים הקרובות.בחדרה2006ביוני .6 הכוח בתחנות ייצור ביחידות תקלה חלה

ובאשקלון. חח"י נאלצה ליזום הפסקות חשמל בשל אי-יכולתה לספק אתנזקי התשתיות, במשרד החשמל מינהל להערכת לחשמל. הביקוש כל

מליון ש"ח. אירוע זה עשוי להמחיש את700הפסקות החשמל הגיעו לכ-משרד בחשמל. מחסור ייווצר אם המדינה למשק הצפוי הנזק גודל התשתיות לא יישם במלואן את המלצות הוועדה שהקים לבדיקת הגורמים

להפסקות החשמל ושאומצו על ידי המשרד. שהזמין2007באוגוסט .7 הבדיקה תוצאות התשתיות למשרד הוצגו

בנושא העלות למשק של אנרגיה לא מסופקת. תוצאות הבדיקה מלמדותמתבססות שעליה מזו בקירוב ארבעה פי גדולה הזו האנרגיה שעלות תכניות הפיתוח של משק החשמל. בחישובי העלויות בתכניות ובתחשיבים

לא אימץ המשרד או2008יש אפוא הטיה ניכרת כלפי מטה. עד ספטמבר דחה את תוצאות הבדיקה.

המוסקים בגז טבעי לא מומשו0התכניות המאושרות להקמת מחז"מים.8מבוזבזים כך ובסולר. במזוט נוזלי, בדלק הופעלו הם ולכן במועדן, משאבים יקרים ונגרם זיהום אוויר. הפעלת יחידות ייצור בדלק נוזלי במקום

הוצאה כספית נוספת בסך של2004-2008בגז טבעי גרמה למשק בשנים מיליארד דולרים. 2.4כ- טורבינות גז המיועדות להתקנה בחיפה נרכשו לפני כמה שנים, ומאז.9

הן מאוחסנות במחסני חח"י. עלויות עיכוב הפרויקט גדולות בשל הוצאות מימון, אחסון הטורבינות ותמיכה טכנית. בינתיים גובר זיהום האוויר באזור מפרץ חיפה, שהוא מהאזורים המזוהמים בארץ, בשל המשך הסקתן במזוט

של יחידות הייצור הקיימות. בתחנת הכוח מ"ד ב' באתר "אורות רבין" טרם הוקם סולקן - מתקן.10

להפחתת הפליטה של גפרית דו-חמצנית. בשל כך מוסקת התחנה בפחם דל-גפרית יקר יותר. בארבע השנים שחלפו מהמועד שבו היה אמור לפעול

מיליון דולר.140הסולקן הסתכמה תוספת העלות להפעלה בכ- אישרה רשות החשמל תוספת לתעריף החשמל2008בסוף אוקטובר .11

למשך שנתיים2009בסכום מצטבר של כשני מיליארד ש"ח החל בינואר על מטילה זו החלטה הייצור. כושר להגדלת החירום תכנית למימון הצרכנים את עלויות מימון תכנית החירום שהופעלה עקב אי-מימוש תכניות

הפיתוח במועד.

שתי0 המשלבת בשיטה פועלות )מחז"מ( משולב במחזור כוח תחנות טכנולוגיות: טורבינות גז וטורבינות קיטור. בשיטה זו מפנים את גזי הפליטה החמים הנפלטים מטורבינת הגז ומפעילים באמצעותם טורבינת קיטור. בדרך

.50%זו אפשר להגדיל את תפוקת החשמל בשיעור של כ-

ב - תקציר59דוח שנתי 282

סיכום והמלצותוחח"י למחסור זה שנים רבות מודעים משרד התשתיות, רשות החשמל והמענה לבעיה נדחה במשך שנים. כתוצאה מכך נקלע הצפוי בחשמל משק החשמל למשבר, ובשנים הקרובות צפוי מחסור בהספקת החשמל. אף שמדובר במוצר חיוני לאזרחי המדינה ולמשק, עניין זה לא מקבל את העדיפות הראויה. ההתנהלות עד כה של כל האחראים לתחום זה במדינה גרמה כבר נזקים של מיליארדי שקלים למשק המדינה ולאיכות הסביבה. התממשות התחזיות עלולה לגרום לנזק חמור אף יותר. מן הראוי אפוא שהממשלה בכלל ושר התשתיות בפרט יפעלו בהקדם ליישום ההחלטות

שהתקבלו זה מכבר בעניין משק החשמל במדינה.

ב - תקציר59דוח שנתי 284

שימור אנרגיה וניצול אנרגיות מתחדשות במשק החשמל

וגדל במדינה הוקמו תחנות כוח ההולך בעקבות הביקוש לחשמל )להלן - אנרגיה מתכלה(, ואולם0לייצור חשמל מדלקים פחמימניים

ייצור חשמל מאנרגיה מתכלה גורם, בין היתר, זיהום אוויר, הפוגעובאיכות הסביבה האוכלוסייה תכניות0בבריאות גיבשה הממשלה .

פעולה שיביאו להפחתה של ממש בזיהום האוויר, ולשם כך נחקקו חוקים והותקנו תקנות. כן הוחלט על הצטרפות לחתימה על אמנות בין-לאומיות למניעת זיהום אוויר. ניתן להתמודד עם הביקוש הגדלהיתר, בין מאידך, האוויר בזיהום הגידול ועם מחד, לחשמל

מתחדשות מאנרגיות החשמל ייצור הגדלת ושימור0באמצעות אנרגיה בדרך של התייעלות אנרגטית, קרי - צמצום צריכת החשמל,

בלי לפגוע בצמיחה במשק וברווחת התושבים.

פעולות הביקורתבדק משרד מבקר המדינה את היערכות2008בחודשים מרס-ספטמבר

הממשלה וכמה ממוסדותיה ואת מימושן של תכניות הממשלה להתייעלות אנרגטית על ידי שימור אנרגיה ולייצור חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות

. הבדיקות נעשו במשרד התשתיות הלאומיות )להלן -2002-2008בשנים במשרד את"ק(, - )להלן האוצר במשרד התקציבים באגף המשרד(, רשות - )להלן חשמל - ציבוריים לשירותים וברשות הסביבה להגנת החשמל(. בדיקות השלמה נעשו במינהל מקרקעי ישראל )להלן - ממ"י(,

במינהל התכנון במשרד הפנים ובמשרד הבינוי והשיכון.

עיקרי הממצאיםשימור אנרגיה

בטופס דיווח שהכין המשרד אין דרישה ממפעלים ומתאגידים לדווח לו.1 על כל הנתונים שנדרשו בתקנות מקורות אנרגיה )פיקוח על יעילות צריכת

הכוונה לנפט שמזיקוקו מפיקים, בין היתר, מזוט וסולר, לדלק מוצק )פחם(0ולגז טבעי.

על המחיר הכלכלי של זיהום האוויר מייצור חשמל ראו: דוח מבקר המדינה0שנתי עמ' 2005)ב 55דוח הכוח 964(, מתחנות אוויר "זיהום בפרק ( בפרק "פרויקט הולכת הגז הטבעי" עמ'2006)ב 56ודוח שנתי הפחמיות"

785.נוצרת ממקורות טבעיים כגון:0 לייצור חשמל אנרגיה מתחדשת המשמשת

ולא אחרות טבע ותופעות )ביומסה( אורגניים ומחומרים מים רוח, שמש, מדלק פחמימני.

285משרד התשתיות הלאומיות

התשנ"ד- הגורמות1993אנרגיה(, תקלות לתיקון שנעשו פעולות לגבי לאיבוד אנרגיה וייזום פעולות לשימור אנרגיה.

המשרד לא השתמש בתקנות העבירות המינהליות )קנס מינהלי - מקורות , להטלת קנסות על מפעלים צרכניים ותאגידים2004אנרגיה(, התשס"ה-

שלא שלחו אליו דוחות אנרגיה כלל, אף שפנה אליהם בכתב בנדון כמהפעמים.

נובמבר .2 עד ניצל והשיכון הבינוי מהתקציב2008משרד חלק רק בסך חמישה מיליון ש"ח למימון התקנתם של דודי שמש בדיור2008לשנת

.1988הציבורי, כפי שנקבע בחוק זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשנ"ח- כתוצאה מכך הותקנו עד מועד זה רק כרבע מהיקף ההתקנות השנתי

האפשרי.כללית להתייעלות2004-2007בשנים .3 פעולה תכנית הכין המשרד

, אך הוא לא הכין תכנית2003אנרגטית כנדרש בהחלטת הממשלה ממאי מפורטת ומסודרת, יעדי ביניים, לוח זמנים ומכסת עבודה לכל אחד מהם.

החליטה הממשלה, על בסיס הצעה של המשרד, על2008רק בפברואר "גיבוש צעדים להתייעלות אנרגטית - צמצום צריכת החשמל", ובספטמבר

-2009 אישרה הממשלה את הצעדים להתייעלות אנרגטית לשנים 2008, שגיבשה והגישה לה ועדת מנכ"לים שמינתה.2020

ניצול אנרגיות מתחדשות )להלן - מועד סיום הביקורת(2008במועד סיום הביקורת בספטמבר .1

טרם הוקמו תחנת הכוח הסולארית וטורבינות הרוח שאמורות היו לקום עד על פי תכנית הפיתוח שאישר שר התשתיות הלאומיות בינואר2005סוף

2002 .ליישום החלטת הממשלה מנובמבר .2 2002המשרד לא הכין תכנית

לעודד את הקמתם והפעלתם של מתקני חשמל ותחנות כוח לייצור חשמלהחשמל ייצור שיעור הסתכם בפועל מתחדשות. אנרגיות באמצעות

במרס מתחדשות 2008מאנרגיות היעד0.2%ב- במקום במשק, לצרכנים החשמל המסופק מכלל בלבד

מכמות החשמל המסופקת לצרכנים2% יופקו לפחות 2007שהחל בשנת על ידי מתקנים מאנרגיה זו.

משק2004ביולי .3 בחוק סמכותה פי על החשמל, רשות החליטה )להלן - חוק משק החשמל(, לדחות את בקשת1996החשמל, התשנ"ו-

חברת החשמל לישראל )להלן - חח"י( לקבל פרמיה בתעריף הניתן ליצרניכוח לדבריה, להקים תחנות לה, חשמל מאנרגיות מתחדשות שיאפשרו המפיקות חשמל מאנרגיית הרוח. חח"י אכן לא הקימה תחנות כוח אלה,פי תכנית הפיתוח לדבריה מפאת חוסר כדאיות כלכלית, זאת שלא על

בשנת הלאומיות התשתיות שר שאישר החשמל עקב2002למשק . המגבלות שפורטו בחוק משק החשמל, היה על המשרד להביא אותן לדיון

, כדי שזו תחליט על דרך מימושה של החלטתה2004בממשלה עוד בשנת

ב - תקציר59דוח שנתי 286

, לעודד את חח"י להקים תחנות כוח באמצעות אנרגיות2002הקודמת מ-מתחדשות.

פעילות המשרד בנושא דרכי הפעולה ליישום מדיניות הממשלה בעניין.4הממשלה החלטת לאחר שנים כחמש רק החלה מתחדשות אנרגיות

מאנרגיות2002מנובמבר החשמל ייצור קידום את עיכב זה איחור . מתחדשות.

לממשלה.3 המשרד שהגיש מתחדשות לאנרגיות ההחלטה בהצעת , הוא לא הציע לקבוע שתחנות כוח הפועלות באנרגיות2002במהלך שנת

חשמל יצרני על הקשה הדבר לאומית. חשיבות בעלות הן מתחדשות שהם מימון, מוסדות עם להסכמים ולהגיע בנייה היתרי לקבל פרטיים

תנאים של רשות החשמל למתן רישיון לפעילות. המליץ2002צוות בין-משרדי שהוקם לפי החלטת הממשלה מנובמבר .4

, בין היתר, שהמשרד ידון עם ממ"י בהקצאת קרקעות2003באוקטובר המדינה למתקנים לייצור חשמל לפי סוגי הטכנולוגיות מאנרגיות מתחדשות. במועד סיום הביקורת טרם גיבש המשרד עם ממ"י דרכים לזירוז הקצאת

קרקע למתקנים לייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות.בשנת .5 להסדרת2005רק תקנות טיוטת בהכנת המשרד החל

סיום במועד מתחדשות. מאנרגיות פרטיים חשמל יצרני של פעילותם הביקורת טרם הושלמה הכנת התקנות בעניין זה במשרד וזאת אף שעברו

כחמש שנים מאז המלצת הצוות הבין משרדי.התקנים.6 למכון החשמל רשות הציעה טרם הביקורת סיום במועד

המודולים של החשמלית הנצילות לטיב ישראלי תקן קביעת הישראלי פוטו-וולטאיים במתקנים השמש טרם0בקולטי עצמית; לצריכה קטנים

לקיצור בנוגע הפנים במשרד התכנון מנהל עם התיאום את השלימה ההליך להסדרת מתן היתר בנייה להתקנת מתקנים אלה על גגות הבתים; וטרם הגיעה להסדר עם ממ"י בנוגע לאישור להוסיף מתקן מניב כלכלי

לבניין הנמצא על מקרקעין של המדינה. קיבלה הממשלה מספר החלטות2008במהלך הביקורת שנעשתה בשנת

שבהן נקבעו יעדים והנחיות כגון: "צעדים להתייעלות אנרגטית - צמצום בצריכת החשמל"; "מחקר פיתוח טכנולוגיות וייצור חשמל בתחום האנרגיה המתחדשת"; "קביעת יעד מנחה וגיבוש כלים לקידום אנרגיות מתחדשות בפרט באזור הנגב והערבה". פעולות המשרד, את"ק, משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, רשות החשמל וממ"י קידמו יותר מבעבר את ההתייעלותמאנרגיות חשמל ייצור מתקני של בהקמתם הטיפול ואת האנרגטית

מתחדשות.

)תאים0 פוטו-וולטאיים במודולים שנקלטת סולארית אנרגיה שבה שיטה חצי-מוליכים( בקולטי שמש הופכת לאנרגיה חשמלית בזרם ישר. הזרם הישר מומר לאחר מכן באמצעות ממיר חשמלי לזרם חילופין ולמתח של הרשת

(.V220הביתית )

287משרד התשתיות הלאומיות

סיכום והמלצות תכנונו וניהולו של משק חשמל שיאפשר אספקה אמינה של חשמל במחיר סביר, ושפגיעתו באיכות הסביבה תהיה מזערית הוא אינטרס אסטרטגי חיוניינוהל אם משק החשמל השגה בנות הן אלה מטרות ישראל. למדינת בכלים שיצמצמו את צריכת החשמל באמצעות התייעלות אנרגטית, ויעודדו ייצור חשמל "נקי" ממקורות אנרגיה מתחדשים, תוך התחשבות בשיקוליםלהכין הלאומיות התשתיות משרד על כך לשם כלל-משקיים. כלכליים בשיקולי ליישום מדיניות האנרגיה המתחדשת בהתחשב תכנית מפורטת תכנית מימוש ואחר יישומה אחר לעקוב כלל-משקיים, עלות-תועלת

הפעולה להתייעלות אנרגטית.והאכיפה על קיום הפיקוח את להגביר על משרד התשתיות הלאומיות העומדים החוקיים הכלים באמצעות אנרגטית להתייעלות הדרישות לרשותו. בנוסף, על משרד התשתיות הלאומיות, משרד האוצר, והרשותייצור חשמל לשירותים ציבוריים - חשמל לבחון את הקמתם של מתקני מאנרגיות מתחדשות, לאחר שייעשו ניתוחי כדאיות כלכלית יסודיים. כמו כן,להסרת לפעול נוספים ממשלתיים גורמים בסיוע האמורים הגופים על הגורמים המעכבים את קידום הקמת מתקנים באנרגיות מתחדשות ותיקון

הליקויים שעליהם הצביע דוח זה.

ב - תקציר59דוח שנתי 288

מכוני המחקר שבאחריות משרד התשתיות הלאומיות

מכוני המחקר הנתונים באחריות משרד התשתיות הלאומיות )להלן - המשרד( הם הזרוע המקצועית של הממשלה בתחום מדעי האדמה והים. ואלה הם: המכון הגיאולוגי )להלן - המכון(, שהוא יחידת סמךלישראל הגיאופיסי - המכון ושתי חברות ממשלתיות של המשרד; )להלן - מג"י( והחברה לחקר ימים ואגמים לישראל )להלן - חיא"ל(.

שר התשתיות הלאומיות הוא השר הממונה על המכונים האמורים.

פעולות הביקורתבדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים2008בחודשים מרס-ספטמבר

במכון, במשרד, נעשו הבדיקות המחקר. מכוני של השוטפת בפעילות במג"י ובחיא"ל. כמו כן נבדקו הפעולות שנעשו לקידום הארגון המחודשפי החלטת ממשלה על באחריות המשרד, הנתונים המחקר מכוני של

בספטמבר באגף2006שהתקבלה במשרד, נעשו אלה בדיקות . התקציבים במשרד האוצר )להלן - את"ק( וברשות החברות הממשלתיות.

בדיקות השלמה נעשו במשרד התרבות, המדע והספורט.

עיקרי הממצאים ישיבות של מליאת הדירקטוריון של חיא"ל לא התקיימו מתחילת שנת.1

עד מרס 2007 מאחר שמספר חברי הדירקטוריון באותה תקופה2008 היה קטן ממספר הדירקטורים המזערי הנדרש, ולכן אישר הדירקטוריון את

רק במרס2006 ואת הדוחות הכספיים לשנת 2008תכנית העבודה לשנת -2005. ועדת הביקורת של דירקטוריון חיא"ל לא התכנסה בשנים 2008.2007 ופעם בשנת 2006, למעט פעמיים בשנת 2007

, ומספר הדירקטורים בו היה2005-2008דירקטוריון מג"י התכנס בשנים קטן לסירוגין מהנדרש בתקנות ההתאגדות. כמה מוועדות הדירקטוריון של מג"י לא התכנסו במשך למעלה משנה. יו"ר ועדת הביקורת של דירקטוריון

2006, לא זימן את הוועדה מדצמבר 2006מג"י, שחבריה מונו בדצמבר , הוועדה לא דנה2008. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2008עד מרס

. 2008 ועד יולי 2005 דוחות שהגיש לה המבקר הפנימי ממאי 30בכ--2005)א( במכון ובמג"י אין רישום מפורט של מצאי הציוד. בשנים .2

לא עשו המכון ומג"י ספירות מצאי, לרבות ספירות של ציוד בבעלות2007 המדינה, שמג"י קיבלה מהמשרד. הסיכומים של ספירת מצאי שעשתה

.2008 הסתיימו רק בפברואר 2006חיא"ל בשנת

289משרד התשתיות הלאומיות

ושל מג"י על השימוש)ב( ובבקרה של חיא"ל בפיקוח ליקויים נמצאו בכלי הרכב שלהן.

עובדי מג"י שעליהם הוחלו התנאים המקבילים לאלו של דירוג מחקר)ג( יצאו להשתלמויות ולשבתון בלי שוועדה מקצועית פנימית דנה בעניין כנדרש בנהלים; עובדים בחיא"ל ובמכון המדורגים בדירוג מחקר לא הגישו דוחות

סמוך לחזרתם מהשתלמויותיהם בחו"ל כנדרש. חיא"ל והמכון לא ריכזו את נתוני העלויות של כל עבודות המחקר)ד(

שבהן עסקו, ולכן אי-אפשר לדעת איזו עבודת מחקר הסתיימה ברווח ואיזו בהפסד. לפיכך גם אי-אפשר לדעת אם עבודות המחקר של מזמיני חוץמזמינים הממשלה שמשרדי המחקר עבודות חשבון על מסובסדות

ומממנים. נמצאו ליקויים בבקרה של מנהל המכון, ד"ר זאב בנימין בגין, על)ה(

עסקו שבהן מחקר עבודות בעניין החוקרים של התקופתיים הדיווחים , כמו בעניין דיווחים לא תואמים באותן עבודות מחקר2007 ו-2006בשנים

והיעדר דיווח על יעדי דיווח מדעי. מנהל המכון לא תיעד את דיוני הבקרהשקיים בעניין כל אחת מעבודות המחקר ואת החלטותיו בהם.

יחידת השכר במשרד לגבי)ו( בין נתוני השכר של נמצאו אי-התאמות תשלומי השכר במכון לבין נתוני השכר שעל פיהם הוכנו הדוחות הכספיים

של המכון והמשרד. בין-משרדי לשם2006בספטמבר .3 צוות להקים החליטה הממשלה

הכנת תכנית פעולה לארגון מחודש של מכוני המחקר הנתונים באחריות המשרד ולשם הקמת מכון מאוחד )על יסוד המכון הגיאולוגי(, שיהיה יחידת

החליטה הממשלה, בין השאר, כי מועד2008סמך של המשרד. בינואר 2008. ביולי 2008סיום הארגון המחודש יהיה לא יאוחר מתחילת מאי

ינואר לכל2009החליטה הממשלה שהארגון המחודש יסתיים בתחילת עולה כי2008המאוחר. מתשובת רשות החברות הממשלתיות מדצמבר

באותו מועד טרם הגישו המשרד ומשרד האוצר, המופקדים על הארגוןהמחודש ועל סדרי הפעילות שלו, הצעת מחליטים לממשלה בעניין זה.

יישום החלטת הממשלה)א( חילוקי דעות בין את"ק לבין המשרד בעניין בדבר צמצום התקנים היו אחד הגורמים לדחיית המועד2006מספטמבר

. 20090 לינואר 2008המתוכנן של הארגון המחודש ממאי במתווה שהוצג לשר התשתיות הלאומיות מר בנימין )פואד( בן אליעזר)ב(

לא נקבעו לוחות זמנים לשלבים השונים של הארגון המחודש2007במרס לא הממשלתיות החברות רשות התהליך. של הביניים יעדי פורטו ולא

, את תכנית הפעולה2008השלימה עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר המפורטת שלה להעברת המרכז לחקלאות ימית מחיא"ל למינהל המחקר החקלאי שבמשרד החקלאות ופיתוח הכפר ולהעברת אגף הסיסמולוגיה ממג"י למכון המאוחד; כמו כן היא לא השלימה עד אותו מועד את ההכנות

פברואר 0 בתחילת חברה2009 לענייני השרים ועדת החלטת התקבלה )להלן - החלטת ועדת השרים( בעניין183וכלכלה )קבינט חברתי-כלכלי( חכ/

הקמת המכון המאוחד והסדרת הפעילות של מכוני המחקר.

ב - תקציר59דוח שנתי 290

הדרושות לפירוק חיא"ל. היעדר תכניות מפורטות ומוסכמות עלול גם הואלעכב את השלמת הארגון המחודש.

סיכום והמלצותהעיר משרד מבקר המדינה לחיא"ל על סדרי ניהול ובקרה2003בשנת הליקויים0לקויים את תיקנה לא שחיא"ל נמצא הנוכחית בביקורת .

האמורים, וליקויים דומים נמצאו גם במכון וגם במג"י. על מג"י ועל מכוני המחקר המתמזגים למכון המאוחד לשפר את הבקרה שלהם בתחום ניהולהמכון של שהניהול כדי העלויות, נתוני וריכוז השכר הוצאות הנכסים,

יהיה חסכוני, יעיל ואפקטיבי יותר. על המשרד ומשרד0המאוחד ושל מג"י האוצר לזרז את יישום החלטת ועדת השרים בעניין הארגון המחודש, לזרז את הכנת מתווה הפעילות של כל אחד מהגופים השותפים בתהליך ולפעול

בנחישות לקידום התהליך כולו.

דוחות על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדותמבקר המדינה, 0. 583 עמ' (,2003 )יולי להשכלה גבוהה

ועדת השרים מפברואר 0 בהתאם להחלטת , מג"י תמשיך להתקיים2009 בנושאים לא מתוקצבת, למעט הפעילות שלה כחברה ממשלתית עסקית

סייסמולוגיים שעוברים לפעילות המכון המאוחד.

פרק שלישי

מוסדות המדינה ותאגידים

294

החברה למפעלי כלכלה ותרבות לעובדי המדינה בע"מ

לות הביקורת פעו נבדקו כמה היבטים מינהליים וכספיים של פעילות החברה למפעלי כלכלה ותרבות לעובדי המדינה בע"מ. בין היתר נבדקו אופן טיפולהופעולות מטרותיה מימוש לשם ובנכסיה בתקציביה החברה של האוצר במשרד נעשו השלמה בדיקות בעניינה. המדינה רשויות

ובמינהל מקרקעי ישראל.

היבטים בפעילות החברה המדינה הקימה את החברה למפעלי כלכלה ותרבות לעובדי המדינה

בשנת החברה( - )להלן רווחה1954בע"מ שירותי שתיתן כדי ותרבות לעובדי המדינה ולגמלאיה. במניות החברה מחזיקים המדינה וכן הסתדרות עובדי המדינה ועובדי המדינה. החברה פועלת כחברה

התשל"ה- הממשלתיות, החברות בחוק כהגדרתה 1975מעורבת, . בתזכיר ההתאגדות של החברה0)להלן - חוק החברות הממשלתיות(

נקבע כי מטרתה "לייסד, להקים, לכלכל ולנהל בתי אירוח, מזנונים, צרכניות, מפעלי תרבות וקרנות להלוואות וכן כל מפעל אחר למטרתבשירות הנמצאים לעובדים שהיא צורה באיזו וסעד עזרה מתן המדינה ולמשפחותיהם ובין היתר במקרה של איבוד כושר עבודתם, מחלתם או מותם". הנכס העיקרי של החברה הוא מחצית ממניותיו של בנק יהב לעובדי המדינה בע"מ )להלן - בנק יהב או הבנק(. נוסף על כך חוכרת החברה ממינהל מקרקעי ישראל )להלן - ממ"י( נכס מקרקעין ושמו בית יערי, ובידיה גם נכסים פיננסיים המושקעים

בשוקי ההון והכספים.

"חברה0 חברות: סוגי בשני בעיקר עוסק הממשלתיות החברות חוק ממשלתית" - חברה שיותר ממחצית כוח ההצבעה באספותיה הכלליות או הזכות למנות יותר ממחצית מספר הדירקטורים שלה הם בידי המדינה או בידי המדינה בשיתוף חברה ממשלתית או חברת בת ממשלתית; "חברה מעורבת"או פחות מכוח ההצבעה ואשר מחצית - חברה שאינה חברה ממשלתית באספותיה הכלליות או הזכות למנות מחצית או פחות ממספר הדירקטורים שלה הם בידי המדינה; חוק החברות הממשלתיות חל באופן חלקי על חברה

לחוק.58מעורבת כפי שנקבע בסעיף

295החברה למפעלי כלכלה ותרבות לעובדי המדינה בע"מ

פעולות הביקורת מאחר שהממשלה משתתפת בהנהלת החברה, החברה היא גוף מבוקר על

סעיף התשי"ח-(5)9פי המדינה, מבקר לחוק משולב[.1958 ]נוסח בדק משרד מבקר המדינה בין היתר את2007בחודשים מאי-אוקטובר

בניהול הכספי של החברה; הקצבות המדינה היבטים הנושאים האלה: ופעולות בנכסיה החברה של טיפולה ותרבות; רווחה פעולות לחברה; רשויות המדינה בעניין החברה. הבדיקה נעשתה במשרדי החברה; בדיקותאגף - )להלן הכללי החשב באגף - האוצר במשרד בוצעו השלמה החשכ"ל(, באגף התקציבים )להלן - אג"ת( וברשות החברות הממשלתיות- וכן בממ"י. בירורים נוספים בוצעו )להלן - הרשות או רשות החברות(

. 2008בשנת

עיקרי הממצאיםהיבטים בניהול הכספי של החברה

.0במשך השנים צברה החברה יתרות כספיות פנויות )להלן - כספים פנויים( מיליון ש"ח, ובשנת17 גדל סכום הכספים הפנויים בכ-2004-2006בשנים בכ-2006 הסתכמו הם החברה57 שהקצתה הסכומים ש"ח. מיליון

לפעולות רווחה ותרבות בשנים אלה גדלו בכחצי מיליון ש"ח בלבד. בהיקף ההוצאות של החברה למימון פעילויות הליבה שלה, פעולות רווחהיכולתה לקדם את מטרותיה מידת ישירות על כדי להשפיע יש ותרבות, הרווחה בתחומי והגמלאים המדינה עובדי של צורכיהם את ולמלא והתרבות. אשר על כן, ההחלטות שמקבל דירקטוריון החברה בדבר היקףהן שייצברו הפנויים הכספים סכום ובדבר אלה פעילויות על ההוצאות של הניהול תהליכי ביסוד מונחות להיות האמורות מרכזיות החלטות

החברה.דירקטוריון החברה לא בחן וניתח ביסודיות2004-2006נמצא כי בשנים

מפעם לפעם את מגמת הגידול הניכר בהיקף הכספים הפנויים ואת השיעור שבו ראוי להגדיל את ההוצאות על פעולות רווחה ותרבות עקב הגידולדיונים אלה משנים אחת בכל קיים החברה דירקטוריון אמנם האמור. את דירקטורים לעתים הביעו ובהם ופעולותיה, החברה תקציב בנושא בנושאים ההחלטות אולם שנצברו; הפנויים לכספים באשר עמדותיהם חשובים אלה לא התבססו על בחינת כמה חלופות ועל ניתוח של היבטיהן התקציביים וההשפעות הצפויות של אימוצן על מערך השירותים שמעניקה

החברה.

עודפים שניתן להשתמש בהם לפעילות השוטפת של החברה, כיוון שאין שום0הגבלה בעניינם.

ב - תקציר59דוח שנתי 296

הרשות, אג"ת ואגף החשכ"ל לא עקבו כראוי אחר הפעילות הכספית שלבשנים הגידול שחל את כיאות בחנו לא ולפיכך 2004-2006החברה,

בסכומי הכספים הפנויים שצברה ואת המתחייב מכך. מיליון ש"ח,57, כשהכספים הפנויים הסתכמו כאמור בכ-2006בסוף שנת

תכנית בנושא דיונים הדירקטוריון, החלטת לפי לקיים, החברה החלה לשנים חלק2007-2010רב-שנתית שנה בכל ינוצלו שבמסגרתה

מהכספים הפנויים שצברה החברה.הקצבות המדינה לחברה

76.7 הקצה משרד האוצר לחברה סכום כולל של כ-2000-2006בשנים מיליון ש"ח, בלא שנחתם הסכם בכתב המעגן את סכומי ההקצבות וייעודן.

העביר אג"ת לחברה את סכומן הכולל של ההקצבות2003-2006בשנים הן החברה מפעילויות אילו עבור שנקבע בלי המדינה, לה שהקצתה מיועדות ואיזה סכום מיועד לכל פעילות, שלא כבשנים קודמות. בכך אפשר

אג"ת לחברה להשתמש בהקצבות המדינה לפי שיקול דעתה הבלעדי.ותכנית עבודה תכניות החברה, של כספיים דוחות היו לא אג"ת בידי סכום לקביעת בסיס לשמש האמורים פעולותיה, למימון תקציבית

ההקצבות.

פעולות רווחה ותרבות שימשו למימון פעילויות אלה:2004-2006עיקר הוצאות החברה בשנים

שיניים ביטוחי לגמלאים, נופשונים מדינה, עובדי לילדי קייטנות סבסוד שנקלעו ולגמלאים מדינה לעובדי ומענקים הלוואות אישיות; ותאונות

.0למצוקה; ביגוד וציוד ספורט והפעלת "מועדון טוב" הביא משרד מבקר המדינה לידיעת משרד האוצר2003בתחילת שנת .1

כי לחברה כספים פנויים בסכומים לא מבוטלים. בעקבות זאת החליטה על פי המלצת משרד האוצר לבטל את הקצבות2003הממשלה במרס

לשנים לחברה ביוני2003-20040המדינה הדירקטוריון לפיכך החליט . להפחית את סבסוד החברה לקייטנות ולפרמיית ביטוח שיניים ולבטל2003

את מתן המלגות לילדיהם של עובדי המדינה הלומדים בבתי ספר תיכוניים. לא נמצאו בחברה מסמכים שיש בהם כדי להבהיר את מכלול השיקולים שבהתבסס עליהם החליט הדירקטוריון לבטל או לצמצם פעילויות מרכזיות

אלה דווקא ולא אחרות. אף שהממשלה חזרה בה מהחלטתה האמורה והעבירה לחברה בסוף שנת

2005, דן הדירקטוריון רק בספטמבר 2003-2004 הקצבות לשנים 2004

שנת 0 מועדון2005בסוף האינטרנט באמצעות להפעיל החברה החלה עמיתים. מועדון של במתכונת ולגמלאיה המדינה לעובדי ופנאי תרבות המועדון פועל לקיום מגוון רחב של פעילויות ולהספקת מגוון רב של מוצרים

בתחומי התרבות, הנופש והספורט בתנאים אטרקטיביים. יצוין כי עוד לפני שהתקבלה ההחלטה האמורה העביר משרד האוצר לחברה0

.2003 מיליון ש"ח לשנת 2כ-

297החברה למפעלי כלכלה ותרבות לעובדי המדינה בע"מ

או שבוטלו החברה פעילויות למימון כספים שוב להקצות באפשרות תוספת תקציב לסבסוד לאשר הדירקטוריון דיון החליט באותו צומצמו.

אפריל-דצמבר לחודשים השיניים בשנת 2005ביטוח )שאת2006. אותה שנה( השאירה בדצמבר קיבלה החברה הקצבת המדינה עבורה

ו-2006החברה בעינה את ההחלטה לבטל את המלגות, ובשנים 2007 ביטוח של הסבסוד היקף את לצמצם החלטתה את בעינה השאירה

השיניים.מיוני הדירקטוריון בשנים 2003עקב החלטת צמצמה החברה 2004-

את הסבסוד של פרמיית ביטוחי השיניים בסכום ניכר, וסבסדה רק2006 את פרמיית ביטוח השיניים של עובדים שתקופת ההסכם שלהם עם חברת הביטוח טרם הסתיימה. בשל כך מספר העובדים שקיבלו את הסבסוד פחת

שבה החברה לסבסד את2008. רק בינואר 50%בשנים אלה ביותר מ- ביטוחי השיניים של כל העובדים המבוטחים.

עמיתים, מהם כ-97,000עם אוכלוסיית היעד של החברה נמנים כ-.2 וכ-62,000 עובדי מדינה גמלאים; בשנים 35,000 ו-2004 ניתנו2005

כ- החברה 37,000שירותי , עם פתיחתו של "מועדון טוב",2006 פעמים בהתאמה. בשנת 27,000וכ-

פעמים50,000ניתנו שירותיה כ- , במהלך הביקורת, גדל2007. בשנת 0 מאוכלוסיית היעד.52%שיעור המסתייעים בשירותיה של החברה לכ-

במועד סיום הביקורת המידע על האפשרות לקבלת הלוואות ומענקים.3על הממונים ידי על בעיקר והופץ באינטרנט התפרסם לא מהחברה לפרסם החברה החלה הביקורת בעקבות הממשלה. במשרדי הרווחה באתר האינטרנט שלה את המידע על האפשרות לקבל ממנה הלוואות

ומענקים.

נכסי החברה1.: ת ו י ס נ נ י פ ת ו ע ק ועדת ההשקעות של החברה, שתפקידה הש

לקבל החלטות בעניין נכסים פיננסיים שלה, פעלה וקיבלה החלטות לגבי השקעות של עשרות מיליוני ש"ח בלא שנקבעו נהלים בנושא. בחודשים

- אוקטובר 2005ינואר התקיימו כל ישיבות הוועדה בהרכב חסר,2007 וברובן אף לא נכח איש מהדירקטורים החברים בוועדה, אף שהם זומנו לכל הישיבות. יו"ר ועדת ההשקעות )שאינו משמש כדירקטור בחברה( ויועץ ההשקעות של הוועדה, אשר שימשו במועד הביקורת נושאי משרה בחברות הפועלות בשוק ההון, הועסקו בתפקידים האמורים בחברה למעלה מעשר שנים, אף שלא נחתם עמם הסכם העסקה המגדיר את תנאי העסקתם

והנותן מענה למקרים פוטנציאליים של ניגוד עניינים, ככל שיהיו כאלה.2. : ב ה י ק נ 2008החברה מחזיקה במחצית ממניות הבנק. ביולי ב

המחצית את בע"מ הפועלים בנק מכר שבמסגרתה עסקה הושלמה הנתונים מציינים את מספר הפעמים שבהם ניתן שירות מסוים. מאחר שחלק0

המסתייעים מספר אחד, משירות יותר קיבלו וגמלאיה המדינה מעובדי בשירותי החברה קטן ממספר הפעמים שבהן ניתנו השירותים.

ב - תקציר59דוח שנתי 298

בע"מ, מזרחי-טפחות לבנק בידו, שהייתה יהב, בנק מניות של השנייה מוגדרת419תמורת יהב בנק של הלקוחות אוכלוסיית ש"ח. מיליון

עובדי המדינה. ממועד הקמתו של הבנק נמנים בין לקוחותיו ברישיונו; ועד שנת 1954בשנת היה לבנק יהב הסכם בלעדי עם המדינה2007

ממצאים בעקבות לעובדיה. מוזלים בנקאות שירותי סיפק הוא ולפיו פרסם אגף0שפרסם מבקר המדינה בעניין ההתקשרות בין הבנק למדינה

ובנק המדינה, לעובדי בנקאיים שירותים למתן פומבי מכרז החשכ"ל . בעקבות כך איבד בנק יהב את2007דיסקונט בע"מ זכה במכרז באפריל

זיכיונו הבלעדי למתן שירותים בנקאיים לעובדי מדינה. דירקטוריון החברה לא ביקש לקבל ניתוח יסודי ומעמיק של החלופות השונות בנוגע לכדאיותהחברה התמורה שתוכל אם ולא שקל הבנק במניות החזקתה המשך עדיפה בדרך לפעול לה תאפשר בבנק חלקה את תמכור אם לקבל

להשגת יעדיה לרווחת עובדי המדינה וגמלאיה.3. : י ר ע י ת י יערי משנת ב בית חוכרת מממ"י את .1958החברה

בשנים השכירה החברה נכס זה לצד שלישי שלא למטרה שלשמה1993-2003

משכירה2006הוא הוחכר לה )בית הבראה לעובדי מדינה(. מפברואר החברה את בית יערי לגורם אחר בלי שקיבלה את אישור ממ"י לכך, שלא

, המועד שבו הסב משרד2007כנדרש. מתחילת תקופת החכירה ועד שנת כיצד לנושא, לא בדק ממ"י לבו של ממ"י מבקר המדינה את תשומת

השתמשה החברה בבית יערי.

פעולות רשויות המדינה בעניין החברה רשות החברות לא עקבה ביסודיות אחר פעילות החברה, אף שהדבר.1

דרשה לא היא היתר בין הממשלתיות. החברות חוק לפי נדרש מהדירקטורים מטעם המדינה בחברה להמציא לה מידע בענייני החברה כדי שתוכל לעמוד על פעילותה, ואף כאשר היה בידה מידע על החברה

היא לא בדקה אותו כנדרש. אחרים1996משנת .2 גורמים ושל הרשות של היום בסדר נכללת

יהב שהמדינה מחזיקה בעקיפין בנק במשרד האוצר האפשרות שמניות איבד הבנק, כאמור, את הזיכיון שהיה לו למתן שירותי2007יימכרו; בשנת

בנקאות לעובדי המדינה. במועד סיום הביקורת טרם הסתיים הטיפול שלגורמים אלה בנושא.

יודעת הרשות שיש צורך בביצוע בדיקה מקיפה2000לפחות משנת .3 של מצבת המניות בחברה, לשם הכרעה בשאלה אם החברה מעורבת או

שנתי בדוח שכבר ואף זאת, למרות במאי55ממשלתית. שפורסם ב, , עמד משרד מבקר המדינה על התמשכות הבדיקות בנושא ועל2005

2008הצורך בהשלמתן בהקדם, העלתה הביקורת הנוכחית כי בדצמבר בדיקותיהם את בבדיקות( )שמעורב החשכ"ל ואגף הרשות סיימו טרם

בעניין זה..855-860(, עמ' 2005)ב 55דוח שנתי מבקר המדינה, 0

299החברה למפעלי כלכלה ותרבות לעובדי המדינה בע"מ

נושאים אחרים הבדיקה העלתה ליקויים בנושאים הנוגעים לניהולה השוטף של החברה.יועצים בין היתר, התקשרויות החברה עם נושאי משרה בכירים בה ועם בוצעו ללא הסכמים; לא הוגדרה ולא הובהרה חלוקת סמכויות הניהול

,2007בחברה; בפרק זמן של למעלה משבע שנים לסירוגין, עד דצמבר למנות שבסמכותה הדירקטורים מקצת את רק המדינה מינתה הדירקטוריון; בישיבות להשתתף הקפידו לא אף וחלקם לדירקטוריון,

מסרה2004-2006בשנים ולא פעמיים רק הביקורת ועדת התכנסה של הפרוטוקולים המלצותיה. על או החלטותיה על דיווח לדירקטוריון ישיבות הוועדה כלליים ואין בהם כדי ללמד מה היו עמדותיהם ושאלותיהםהיו ומה הפנים בעניין ממצאי הדוחות שהגיש מבקר הוועדה של חברי

תשובותיו.

סיכום והמלצות גדל2004-2006במשך השנים צברה החברה כספים פנויים; בשנים .1

להגדלת בחלקם אפילו השתמשה לא והחברה ניכר, בהיקף סכומם מבקר למשרד הסבירה החברה וגמלאיה. המדינה עובדי של רווחתם המדינה כי פעלה כך בשל אי-ודאות באשר להכנסותיה )בעיקר הקצבות

, בעת הביקורת, היא החלה להשתמש2007המדינה( והודיעה כי בשנת בחלק מהכספים הפנויים להגדלת היקף פעילותה.

לדעת משרד מבקר המדינה, כדי שהחברה תוכל להבטיח רמת שירותים עקבית לעובדי המדינה וגמלאיה, יש מקום שבעלי מניותיה יפעלו להקטנת אי-הוודאות בעניין הכנסותיה. מכל מקום, ראוי כי דירקטוריון החברה יבחןלהגדלת הפנויים בכספים לשימוש חלופות לפעם מפעם ביסודיות הוצאותיה על פעולות רווחה ותרבות; דבר שלא נעשה בתקופה האמורה. יש מקום כי הדירקטוריון אף יגבש עקרונות אשר ינחו אותו בבואו לקבל החלטות בדבר סכום הכספים הפנויים שהחברה רשאית לצבור. עליו לבחון גם את הדרכים לניצול המיטבי של נכסי החברה הנוספים, בנק יהב ובית יערי, כדי להגדיל את המשאבים המיועדים לפעולות לרווחת עובדי המדינה

וגמלאיה.וגמלאיה המסתייעים עובדי המדינה גדל מספר אף שבשנים האחרונות

בשנת השונים, החברה של2007בשירותי היעד מאוכלוסיית כמחצית החברה עדיין לא השתמשה בשירותיה; על החברה להמשיך בפעולותיה

להגדלת מספר המשתמשים בשירותיה. מקצה החברה משאבים רבים למתן שירותי תרבות ופנאי2005מסוף שנת

)במסגרת "מועדון טוב"(. כדי לקבל החלטה מושכלת על שיעור המשאבים שראוי להקצות לשירותים שונים בכל תחום, ראוי שהחברה תבצע סקר יסודי, ככל הניתן, בקרב עובדי המדינה וגמלאיה כדי לברר לאילו שירותים הם זקוקים ואילו הם מעדיפים לקבל מהחברה במסגרת מטרותיה, ובאילו דרכים. בהתבסס על תוצאות סקר זה תוכל החברה לנצל באפקטיביות

ב - תקציר59דוח שנתי 300

רבה יותר את תקציביה לשם מילוי תפקידה כנותנת שירותי רווחה ותרבותשירותיה של וישירה מהירה נגישות תוך ולגמלאיה המדינה לעובדי

לאוכלוסיית היעד. רשויות המדינה הקשורות בפעילות החברה - רשות החברות, אגף החשכ"ל ואג"ת - לא מילאו כיאות את תפקידיהן הנוגעים לחברה. יודגש כי גורמיםוכי משרד כנדרש אחר הפעילות הכספית של החברה, אלה לא עקבו האוצר המשיך להעביר לה כספים, בלי לקבוע לאילו יעדים ישמשו ובלי להתחשב בכספים הפנויים שצברה. נוסף על כך, במועד סיום הביקורת עדיין לא השלימו הרשות ואגף החשכ"ל את הבדיקה בעניין מצבת המניות בחברה ושיעור מניותיה שבידי המדינה, אף שהם החלו לבצע את הבדיקהושהבדיקה נדרשה לשם הכרעה בשאלה אם ואף כן, שנים רבות לפני

החברה מעורבת או ממשלתית. ורשויות המדינה הקשורות בה לדון בהקדם בממצאי הדוח על החברה

ולנקוט את הצעדים הנדרשים לתיקון הליקויים שטרם תוקנו. בשנת .2 כאמור הוקמה השיטות1954החברה שבהם בימים ,

היו שונות בתכלית השינוי שבאמצעותן פעלה המדינה להשגת מטרותיה מאלה הנהוגות בימינו, וככל הנראה באותה עת מתן שירותי רווחה ותרבות לעובדי מדינה באמצעות חברה מעורבת נחשב הדרך הטובה ביותר למתן שירותים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, בין היתר נוכח ממצאי דוח זה,- בשיתוף אגף השכר והסכמי ואג"ת על רשות החברות, אגף החשכ"ל - לבחון במסגרת תהליך ונציבות שירות המדינה עבודה במשרד האוצר והסתדרות החברה עמדת את שישמעו לאחר מסודר, החלטות קבלת עובדי המדינה בנושא, אם רצוי ששירותי הרווחה והתרבות ימשיכו להינתןהמדינה, האם - העקרונית הסוגיה הקיימת. במתכונת המדינה לעובדי על חברה שמטרתה בבעלות שותפה להיות ואמורה צריכה כמעסיקה,

להעניק שירותי תרבות ורווחה לעובדיה ולגמלאיה - נשארת בצריך עיון.

301

המוסד לביטוח לאומי

לות הביקורת פעולחקירות הארצית היחידה עם התיאום ביחידת החקירות, באגף כלכליות של המשטרה ובסניפי המוסד לביטוח לאומי נבדק הטיפולהיערכותו נבדקו המוסד. כלפי ומרמה הונאה לעברות בחשדות ופעולותיו למניעה ולצמצום של עברות אלה וההסדרים שבדין בנוגע לטיפול בהן, יישומם והחריגות מהם. ביקורת השלמה נעשתה ביחידתהמשטרה של כלכליות לחקירות הארצית שביחידה התביעות

ובמשרד לביטחון הפנים. במוסד לביטוח לאומי עשה משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב על

( של2006ב )56ממצאי הביקורת הקודמת שפורסמה בדוח שנתי מבקר המדינה. בעניין הבקרה על תשלומים לזכאים בסיוע מערכות ממוחשבות. נבדקו פעולות שעשה המוסד לביטוח לאומי כדי לשפר את אמצעי הבקרה והפיקוח על תשלומים לזכאים. בדיקת השלמה

נעשתה באגף החשב הכללי במשרד האוצר.

303המוסד לביטוח לאומי

סדרי הטיפול בחשדות לעברות מרמה כלפי המוסד לביטוח לאומי

בעשור האחרון חלה עלייה במספר עברות הפשיעה הכלכלית, ובהןגורמים להערכת במרמה. נגזלים המדינה כספי שבגללן עברות במוסד לביטוח לאומי )להלן - המוסד(, ההפסד הכספי הנגרם לו מעברות המרמה כלפיו, הן בשל קבלת כספים שלא כדין והן בשל

משמעותי הוא ביטוח, דמי ראתה0אי-תשלום ישראל ממשלת . להגביר0בפעילות נגד הפשיעה הכלכלית עניין חשוב ביותר והחליטה

את האכיפה הכלכלית, לרבות בכל הנוגע למוסד. המוסד נאבק בפשיעה הכלכלית באמצעות אגף חקירות שפועלים בולחקירות ארצית יחידה מצומצם; ארצי מטה האלה: הגורמים

יזומות ולטיפול בפרשיות; וחוקריםהונאה, האחראית לביצוע חקירות בהמשך להחלטת,2004בסניפים. מלבד זה, הקימה המשטרה בשנת

הממשלה, יחידה ארצית למאבק בפשיעה הכלכלית )להלן - יאל"כ(,ובה יחידת תביעות מיוחדת המתמחה בתחום זה.

פעולות הביקורתמרס-ספטמבר סדרי2008בחודשים את המדינה מבקר משרד בדק

את בחנה הביקורת המוסד. כלפי מרמה לעברות בחשדות הטיפול היערכותו של המוסד למניעה ולצמצום של עברות מרמה כלפיו וכן את ההסדרים שבדין ובהוראות המוסד בנוגע לטיפול בעברות מרמה, את אופן יישומם ואת היקף החריגות מהם. בדיקת נושאים אחדים נעשתה באמצעות שני מדגמים סטטיסטיים מאוכלוסיית תיקי תביעות לגמלת הבטחת הכנסה

. הביקורת נעשתה באגף החקירות,2006-20070שחקר המוסד בשנים ביחידת נעשתה השלמה ביקורת במוסד. התיאום וביחידת בסניפים

התביעות שביאל"כ וכן במשרד לביטחון הפנים )להלן - המשרד לבט"פ(.

במצגת שהכינה המשטרה למשרד האוצר בנושא הקמת יחידה משטרתית0 צוין כי על פי מידע שנמסר לה מהמוסד7.9.03למאבק בפשיעה הכלכלית,

תקציב זה2008 מתקציבו; בשנת 10%ההפסד הכספי שנגרם למוסד היה מיליארד ש"ח.50היה

. 13.04.04 מ-1799 החלטת הממשלה 0גמלת הבטחת הכנסה נבחרה למדגם משום שלעומת הגמלאות האחרות0

מבוצעות בנוגע אליה הכי הרבה חקירות; זוהי גמלה המשולמת למי שאינוההכנסה רמת את לתובע לספק ומטרתה נמוך, ששכרו למי או עובד

המינימלית לקיום שנקבעה בחוק.

ב - תקציר59דוח שנתי 304

עיקרי הממצאיםהיערכות המוסד לטיפול בתופעת המרמה

הקשור בכל המוסד של ההיערכות לשיפור מקום שיש הבנה מתוך לחקירות ולטיפול בתופעות מרמה כלפיו הוקמו בשנים האחרונות ועדותובהם המלצות דוחותיהן, הגישו את ועדות אלה הנושא. לבחינת שונות לנקיטת פעולות. רוב הדוחות הללו לא נדונו, וההמלצות בהם לא יושמו.ולהוביל שינוי כדי להתמודד המוסד לא בחר אפוא לפנות לדרך חדשה ביתר עצמה והצלחה עם תופעות המרמה, אף שהיו בפניו הצעות והמלצות

בעניין.

מדיניות חקירה ומיצוי הליכי חקירה )להלן - חוק1995על פי חוק הביטוח הלאומי ]נוסח משולב[, התשנ"ה-

הביטוח הלאומי(, פקיד התביעות מוסמך לאשר או לדחות תביעה לגמלה. אם נדרש לו מידע לשם קבלת החלטה בנוגע לתביעה לגמלה, הוא מעביר

ביצוע בדיקה . אם בבדיקה עולה חשד0את תיק התביעה לחוקר לשם החקירה פעולות את לבצע החוקר על פלילית, עברה של לביצועה ופקודת הלאומי הביטוח חוק הוכחתה. לשם ראיות ולאסוף הנדרשות - פקודת העדות( מעניקים לחוקרי )עדות( )להלן הפרוצדורה הפלילית

המוסד את הסמכויות הנדרשות לביצוע חקירה. על פי חוק הביטוח הלאומי, השגת גמלה במרמה, מסירת מידע כוזב או העלמת מידע בנוגע לדמי ביטוח הן עברות שדינן מאסר של שנה אחת. המוסד הוא רשות המוסמכת לחקור עברות הקבועות בחוק זה. עם זאת,יש סמכות, כמו סמכות המשטרה על פי חוק סדר הדין הפלילי למוסד

)להלן - החסד"פ(, להחליט שלא לפתוח1982]נוסח משולב[, התשמ"ב-בחקירה אם הוא סבור שאין בדבר עניין לציבור.

החלטה על אי-חקירה דורשת גיבוש מדיניות כוללת שתיצור אחידות.1 ושוויון באכיפת החוק; תתווה עקרונות להפעלת שיקול דעת לפני קבלת החלטות שלא לחקור תלונה; תמנע מחלוקות אפשריות בין החוקרים ובין התובעים ותקבע סדר עדיפויות בהקצאת משאבים לפעולות האכיפה של הרשויות השונות. היועץ המשפטי לממשלה חזר והדגיש במשך שנים את הצורך לקבוע מדיניות מרכזית של חקירה ותביעה בנוגע לעברות בעייתיות או נפוצות. מלבד זה, המוסד נדרש להסמיך בעלי תפקידים לקבל החלטה

על אי-חקירה, כמו קציני משטרה שהוסמכו לעניין זה בחסד"פ.

במוסד המונח "חקירה" מתאר פעולות חקירה שהחוקרים מבצעים לכל0 מטרה שהיא. בדוח זה יתאר המונח "בדיקה" פעולות שהחוקרים מבצעים לשם אספקת מידע לפקיד התביעות לצורך קבלת החלטה בנוגע לתביעה לגמלה; והמונח "חקירה" יתאר פעולות שמטרתן לספק ראיות לשם העמדת

חשודים לדין בגין מרמה.

305המוסד לביטוח לאומי

נמצא שהמוסד לא גיבש מדיניות המפרטת את הנסיבות אשר לא ייחקרולא קבע מי הם בעלי התפקידים המוסמכים בהן חשד לביצוע עברות

לקבל החלטה זו.ליצור.2 כדי בו יש לכך, הראויים במקרים הפליליים ההליכים מיצוי

הרתעה בקרב הציבור מפני ביצוע עברות כלפי המוסד. למרות זאת, חוקרי המוסד פועלים על פי התפיסה שעבודתם נועדה לספק מידע בעיקר לשםואינם דחיית התביעה לגמלה. לא אחת הם אינם ממצים את החקירות הפלילי במישור טיפול לשם הנדרשות החקירה פעולות את מבצעים במקרים הראויים: בכמחצית התיקים שנבדקו באחד המדגמים עלה חשד לביצוע עברה פלילית, אך החקירה בעניין זה לא מוצתה. זאת ועוד, מאחרחקירה תתבצע מקרים באילו ההחלטה חקירה, מדיניות נקבעה שלא

נמצאת בידי החוקר.סדרי העמדה לדין וסגירת תיקים

בין הפרדה של רעיון משקף התביעה סמכויות של החקיקתי המודל סמכויות הרשות החוקרת לסמכויות הרשות המאשימה - התובעת. המוסד הוא רשות חוקרת. לא הוענקו לו סמכויות הנתונות לתביעה. לצורך קבלת החלטות בכל הקשור לעברות כלפי המוסד הוענקו סמכויות אלה ליחידת התביעות ביאל"כ, המתמחה בתחום הפשיעה הכלכלית, לרבות בעברות

מרמה כלפי המוסד. בנוהל מינהל הגמלאות במוסד הותווה מסלול העברת תיק שסומן בו.1

ומסורבל, ארוך הוא זה לתביעה. מסלול פלילי היבט לקיומו של חשד ומביא לידי אי-מיצויו של הטיפול במישור הפלילי.

נחתם נוהל שיתוף פעולה בין משטרת ישראל ובין המוסד2007במרס )להלן - נוהל שת"פ(, המסדיר את שיתוף הפעולה בין שני הגופים. הנוהל קובע כי תיקים שנחקרו במוסד וסומן בהם חשד לקיומו של היבט פליליליחידת התביעות של הגופים, שני נציגי דיון בהשתתפות לאחר יועברו, בנוהל שנקבע ההליך לדין. החשוד העמדת על החלטה לשם היאל"כ שת"פ בנוגע להעברת תיקי חקירה לתביעה לשם החלטתה בדבר העמדה לדין תואם את המודל החקיקתי של חלוקת הסמכויות בין הרשות החוקרת לרשות התובעת ואת הצורך לשקול גם שיקולים הנוגעים להיות המוסד גוף להבטחת ביטחון סוציאלי. נוהל שת"פ היה אמור להחליף את נוהל מינהל

הגמלאות של המוסד או להביא לשינויו ולהתאמתו לנוהל שת"פ. הביקורת העלתה כי המוסד לא שינה או החליף את נוהל מינהל הגמלאות וכי הוא ממשיך לעבוד על פיו, אף שהוא אינו עולה בקנה אחד עם נוהל שת"פ ועם העקרונות שאותם הוא מבטא. מכאן שהמוסד אינו פועל על פי נוהל שת"פ בכל הנוגע להעברת תיקי חקירה ליחידת התביעות ביאל"כ לצורך החלטה על העמדה לדין. בפועל גורמים שונים במוסד הפסיקו את

מהתיקים שנדגמו, תיקים שחוקרי המוסד96%הטיפול במישור הפלילי בכ-סימנו כי קיים בהם חשד לקיומו של היבט פלילי.

החלטה שלא להעמיד חשודים לדין עקב חוסר עניין לציבור או היעדר.2 ראיות מספיקות צריכה להיות מתועדת ומנומקת. הדבר חשוב גם לשם

ב - תקציר59דוח שנתי 306

יעיל על ביסוס אמות מידה של שקיפות ואחידות וכן כדי לאפשר פיקוח החלטות אלה, כמתחייב במינהל ציבורי תקין.

נמצא כי מי שקיבלו את ההחלטה במוסד שלא להמשיך בטיפול במישורשל ונימוק תיעוד ללא זאת עשו שנבדקו התיקים לרוב בנוגע הפלילי

החלטתם. על פי החסד"פ, תובע רשאי להורות על השלמת חקירה של חומר.3

שהועבר אליו, אם מצא שיש צורך בכך. בתיקים רבים שהועברו ליחידת התביעות ביאל"כ נדרשו השלמות חקירה. נמצא כי בכמחצית התיקים האלה לא ביצעו חוקרי המוסד את ההשלמותחוקרי ככלל ולפיה דאז, החקירות אגף מנהל הנחיית עקב הנדרשות המוסד יבצעו אותן רק לאחר בדיקתו אם היא מוצדקת, אף שהדבר הוא

בסמכות התביעה.

במוסדסדרי עבודת אגף החקירותם י ר ק ו ח ל ש ה מכ ס ה ו ה כ דר ה , ה ר ש לחוקרים.1: הכ

לכלמוקנות סמכויות לשם ביצוע תפקידיהם, ובכלל זה הסמכות להיכנס מקום לצורך חקירה, הסמכות לדרוש כל מסמך, הסמכות לחקור כל אדם וכן הסמכות לדרוש מידע מגוף ציבורי. בסמכויות אלה יש כדי לפגוע בזכויות

יסוד של הפרט, וראוי כי המשתמשים בהן יוכשרו כראוי. נמצא כי מאחר שקורסי החקירות במוסד מתקיימים במועדים לא קבועים, כשיש מספיק משתתפים לפתיחת קורס, יש שהחוקרים פועלים במשך שנים בלא שהוכשרו כראוי וללא ליווי של חוקרים מנוסים. הדבר עלול לפגוע

בטיב עבודתם, בהטמעתן של שיטות עבודה ובאחידות פעולות חקירה. את ההסמכה לחקור על פי פקודת העדות נותן המשרד לבט"פ. עליו.2

העובד אם לדין משמעתי; הכפוף ציבור עובד הוא העובד אם לבדוק הוכשר בכל הנוגע לשימוש בסמכויות המוקנות לו, על פי תכנית ההכשרה

שאישרה המשטרה; ואם אין לו רישום פלילי. נמצא כי המשרד לבט"פ אינו בודק אם החוקרים המקבלים את ההסמכהועל הפנייה על זה בעניין מסתמך והוא כנדרש, לתפקידם הוכשרו ההתחייבות של הגוף המבקש את ההסמכה. עוד נמצא כי ברשימות שהגיש המוסד מדי שנה בשנה למשרד לבט"פ לשם הסמכת חוקרים נכללו תדיר

גם שמות חוקרים שטרם השתתפו בקורס הכשרה. ת ו כ י א ת ר ק ב ו ד ו ד י ע ר כ . שכר עידוד הוא מערכת1: ש

את לעודד ומטרתה ובמוסד, הציבורי בשירות הנהוגה ותגמול מדידה העובדים להתייעל.

מערכת שכר העידוד של החוקרים מודדת את עבודתם על פי תפוקות, כלומר סיום חקירת תיק. אמנם המערכת מתבססת גם על מדדים של נפח פעילות )מספר נחקרים ומספר פעולות חקירה, זמן הטיפול בתיק ושיעורהנחשבות פעולות של רשימה הוגדרה לא אולם החקירה(, השלמות

307המוסד לביטוח לאומי

פעולות חקירה לצורך חישוב שכר עידוד. בנסיבות אלה ספק אם אכן שכר העידוד מבטא את היקף פעולות החקירה שנעשו בפועל. ספק גם אם סיום של חקירת תיק הוא מדד ראוי לבחינת עבודתם של חוקרים היות שיש בכך

תמריץ לסגירה מהירה ללא מיצוי החקירה. בקרת איכות היא חלק אינטגרלי של תהליך עבודה תקין ויעיל, והיא.2

נועדה לאתר ולתקן ליקויים וחריגות ולהביא להתייעלות באמצעות למידה והפקת לקחים. באגף החקירות קיים תקן המיועד למנהל יחידת בקרה

ופיקוח.ביצע ופיקוח בקרה יחידת מנהל של בתקן המשובץ העובד כי נמצא על עבודת איכות עושה בקרת לא אגף החקירות וכי משימות אחרות,

החוקרים.

תפקוד היחידה הארצית לחקירות הונאה של המוסדמאוגוסט פי החלטת ממשלה יחידה ארצית2001על הוקמה במוסד ,

יזומות ולטפל במעשי לחקירות הונאה. היחידה אמורה לעסוק בחקירות הונאה נרחבים ומורכבים.

החוקרים של לאלה דומות בחקירות היחידה עסקה בפועל כי נמצא בסניפים ולא התמקדה בזיהוי ובחקירה של תופעות נרחבות ומורכבות של

מרמה.תפקוד יחידת התיאום

הוקמה במוסד יחידת מטה לשם קידום2004על פי החלטת הממשלה מ-טיפול ולקדם את לרכז היאל"כ. על היחידה הוטל שיתוף הפעולה עם תהליך הטמעת באמצעות גם כלפיו, מרמה למעשי בחשדות המוסד הטיפול בתיק בעל החשד להיבט פלילי ובאמצעות מעקב אחר כל שלבי

הטיפול בו עד סיומו.כמעט לא השתמשה היחידה במערכת המחשוב2008נמצא שעד מאי

שנבנתה לצרכיה. מלבד זה, מתוצאות המדגמים שפורטו לעיל עולה כי הטיפול בהליך הפלילי וחשיבותו לא הוטמעו בקרב עובדי המוסד באופן

המיטבי.

סיכום והמלצות בשל התגברות הפשיעה הכלכלית החליטה הממשלה להגביר את האכיפה

הכלכלית, לרבות בכל הנוגע למוסד. משרד מבקר המדינה מצא כי המוסד לא טיפל די הצורך בנושא המרמה כלפיו. המוסד לא בחר לפנות לדרך חדשה ולהוביל שינוי כדי להתמודד ביתר עצמה והצלחה עם תופעות המרמה, אף שהיו בפניו הצעות והמלצות

בעניין.

ב - תקציר59דוח שנתי 308

אינו המרמה במעשי שהטיפול לכך הביא כה עד המוסד של תפקודו ממוצה ולא נוצרת הרתעה וכן לכך שהטיפול בשני מקרים זהים של מרמה יכול להיות שונה לחלוטין, והוא נגזר ממיהות הגוף החוקר; מזהות החוקר; מזהות פקיד התביעות המטפל בתיק; מזהות הנציג מטעם הענף המטפל

בתיק וכיוצא באלה. על המוסד לטפל בתקיפות, בנחישות וביסודיות בתופעת המרמה כלפיו. לשם כך על המוסד להסדיר עם היועץ המשפטי לממשלה ועם המשטרה את נושא סמכויות החקירה והתביעה בכל הנוגע לעברות מרמה שהמוסדועם היועץ המשפטי לממשלה עם בעצה אחת לקבוע, עליו וכן חוקר המשטרה, מדיניות - שתגדיר את המקרים אשר יטופל בהם החשד למרמה במסלול הפלילי, את המקרים אשר תינקט בהם סנקציה אזרחית-מינהלית ואת המקרים אשר יסתפקו בהם בהפסקת תשלום גמלה שנתקבלה שלא כדין. על המוסד לתרגם מדיניות זו לנוהלי ביצוע ברורים שאפשר ליישמם,

ולהטמיעם בין כל עובדי המוסד. למשרד בתשובתה מסרה דומיניסיני, אסתר הגברת המוסד, מנכ"לית

כי היא פועלת לערוך שינויים אשר בסיומם2008מבקר המדינה מדצמבר ייבנה מערך החקירות מחדש באופן אשר יאפשר למוסד לפעול בתקיפות

ובשיטתיות לאיתור מעשי מרמה, לחקירתם ולמיצוי הדין עם מבצעיהם.

ב - תקציר59דוח שנתי 310

ממצאי מעקב

הבקרה על תשלומים לזכאים שנעשיםבסיוע מערכות ממוחשבות

בכל שנה המדינה משלמת ליחידים סכומים ניכרים, המוקצים להםובגמלאות בתגמולים רווחה, בתשלומי סיוע, - 0בתכניות )להלן

תשלומים לזכאים(. מראשית שנות השמונים של המאה העשרים גדל מאוד היקף התשלומים האלה, וכמו כן הלכה וגדלה ההסתייעות שלהזכאות קביעת בתהליך ממוחשבות מידע במערכות המדינה

לתשלומים אלה והקצאתם. ובעת לתשלום הזכאות בדבר הפרטניות ההחלטות קבלת בעת התשלום עצמו עלולות להתרחש טעויות או עלולים להיעשות מעשים שאינם תקינים. זאת ועוד, מערכות המידע הממוחשבות חשופות לא פעם לסכנות, כגון טעויות ושיבושים או ניצול לרעה ומעשי הונאה, הן של גורמים פנימיים, כמו עובדים, והן של גורמים חיצוניים, כמו זכאים או לקוחות. בשל הסיבות האמורות יש שניתנים תשלומי יתרעל המסתמכים תשלומים זכאים, למי שאינם תשלומים חסר, או נתונים פגומים או תשלומים ללא אסמכתה נאותה )להלן - תשלומיםהגופים את מחייבות האמורות הנסיבות כדין(. שלא שנעשו לגלות כדי קפדניים בקרה אמצעי לנקוט לזכאים המשלמים

תשלומים שנעשו שלא כדין ולמנוע אותם. בדק משרד מבקר המדינה את2005-אפריל 2004בחודשים אפריל

אמצעי הבקרה הננקטים כדי לגלות תשלומים הנעשים שלא כדיןהמשלמים גופים בחמישה נעשתה הבדיקה אותם. למנוע וכדי - )להלן לאומי לביטוח המוסד ובהם ניכרים, סכומים לזכאים

. 0ב56הביקורת הקודמת(. ממצאי הביקורת הקודמת פורסמו בדוח של הבקרה במערך מהותיים ליקויים העלתה הקודמת הביקורת עשרות לזכאים המוסד(, המשלם - )להלן לאומי לביטוח המוסד מיליארדי ש"ח מדי שנה בשנה. ואלה הליקויים שנמצאו: עד שנת

הסתכמו חובות הציבור למוסד בגין תשלומי גמלאות שנעשו2004 בכ- כדין הביקורת800שלא במועד נתוניו פי על ש"ח, מיליון

חובות האלה החובות כמחצית הגדירה המוסד הנהלת הקודמת. המוסד0מסופקים שילם שבעזרתן הממוחשבות המידע מערכות ;

לזכאים פעלו בלי שניתנה אפשרות לשלב את המידע שבהן, ולכן היה , גמלה היא "כל1995 על פי חוק הביטוח הלאומי ]נוסח משולב[, התשנ"ה-0

טובת הנאה שהביטוח לפי חוק זה מעניק", כגון קצבת זקנה, קצבת שאריםודמי אבטלה.

(, בפרק "הבקרה על תשלומים2006 )ב56דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0 ואילך.153לזכאים שנעשים בסיוע מערכות ממוחשבות", עמ'

חובות שגבייתם מוטלת בספק, כלומר ספק אם החייבים יפרעו אותם. 0

311המוסד לביטוח לאומי

לזכאים ששולמו התשלומים את אפקטיבית בקרה לבקר קושי שתשלומי פי על אף אחת; ובעונה בעת שונות גמלה ממערכות מיליארדי שקלים בכל שנה, המוסד לא המוסד הסתכמו בעשרות עשה פעולות של ממש כדי לשפר את הבקרה הנעשית באמצעות המערכות הממוחשבות וכדי להאחיד את פעולתן של אותן מערכות; שום גוף מן הגופים שנבדקו - כלומר משרדי הממשלה והמוסד - לאכדין שאותרו דוח תקופתי מסכם על תשלומים שנעשו שלא הכין

שהפיק. דוח כזה אמור לספק להנהלה מידע על 0בדוחות החריגיםבעיות לאתר לה ולאפשר מהותם ועל שנמצאו החריגים היקף ופרצות, להפיק לקחים ולהיערך היערכות שיטתית לתיקון הליקויים

שאותרו.

פעולות הביקורתספטמבר-נובמבר ביקורת2008בחודשים המדינה מבקר משרד עשה

מעקב על ממצאי הביקורת הקודמת במוסד. בביקורת המעקב בדק משרדעל את הבקרות לשפר כדי פעולות עשה המוסד אילו המדינה מבקר בחובות שנוצרו בעקבות ואת הטיפול ותמיכות ששילם תשלומי גמלאות תשלומים אלה. בדיקת השלמה נעשתה באגף החשב הכללי )להלן - אגףלמניעת המערכתי הטיפול את לבחון כדי האוצר במשרד החשכ"ל( תשלומים שלא כדין ואת אופן גביית החובות שנוצרו עקב תשלומים שנעשו

שלא כדין.

עיקרי הממצאיםלהלן הממצאים העיקריים שהועלו בביקורת המעקב:

לאיתור2005בשנת .1 בין-משרדית ועדה החשכ"ל באגף הוקמה שבה ולמניעתם, המוסד ושל ממשלה משרדי של חריגים תשלומים

במועדהשתתפו נציגים של משרד האוצר, המוסד ומשרדי ממשלה נוספים. ביקורת המעקב פעלו בה נציגי אגף החשכ"ל והמוסד. על פי כתב המינוי שלה "תקבע הועדה כללים ואופן ביצוע הצלבות בין קבצי נתונים מגורמים שונים, וכן את אופן הטיפול בחריגים שיתקבלו כתוצאה מביצוע ההצלבות"תשלומים למנוע היא המידע הקבלת מטרת מידע(. הקבלת - )להלן הנעשים שלא כדין. איכות הנתונים של משרדי הממשלה תלויה בעדכונם, 0ופעמים רבות נעשה העדכון בעזרת נתוני מרשם האוכלוסין. בדוח מיוחד

בשנת המדינה מבקר משרד ביקורת2006שפרסם ממצאי פורטו הנקנים ממרשם המידע שירותי הגבוהים של בעניין המחירים שנעשתה

דוח חריגים הוא דוח המופק על פי הנתונים הנצברים על פעולות הנעשות 0 בארגון, כגון פעולות תשלום. דוח זה משמש אמצעי לאיתור פעולות או נתונים

החורגים מנורמה מוגדרת. דוח ביקורת על הסכם להספקת שירותי מידע ממאגרי מבקר המדינה, 0

(.2006 )מרשם האוכלוסין

ב - תקציר59דוח שנתי 312

האוכלוסין. בביקורת המעקב התברר שסוגיית מחירם של שירותי המידעהגבוה משרדי בשל התשלום - נפתרה לא עדיין האוכלוסין של מרשם הממשלה ויחידותיה עדיין נמנעים משימוש בנתונים של מרשם האוכלוסין

בתדירות הדרושה להם לצורכי עבודתם. הוקם באגף החשכ"ל מינהל הגבייה. הוא הורה למשרדי2005בשלהי .2

ולהכין לו עליהם לזכותם, לדווח ממשלה למפות את החובות העומדים תכניות עבודה שיאפשרו להם לגבות אותם. משרדי הממשלה מיפו את החובות ודיווחו על כך למינהל הגבייה; עם זאת, חלק ממשרדי הממשלה

עדיין לא החלו לגבות את החובות בפועל. המוסד עשה פעולות כדי לשפר את יישומי המחשב ואת איכות הנתונים.3

במערכות המידע שלו, שעליהם הוא מסתמך כאשר הוא מאשר תשלומיםיש למוסד מידע על ומוציא אותם אל הפועל. עקב הפעולות האמורות תשלומים שיש להפסיק, והוא מגלה חובות הנוצרים בשל תשלומים שנעשוביקורת זאת, עם היווצרותם. למועד סמוך או מועד בעוד כדין שלא כל את אינם מקבלים עדיין במוסד התביעות המעקב העלתה שפקידי בפרויקט משולבות הגמלאות ממערכות חלק שרק משום - הנתונים

לדוגמה,0האינטגרציה שלם. אינו שבידם המידע ולכן - המוסד שיזם גמלת נכות כללית וגמלת מזונות עדיין לא היו מחוברות2008בנובמבר

למערכת הממוחשבת של פרויקט האינטגרציה, ולכן לא היה אפשר לקזזמהן תשלומים.

פי.4 ואף על למרות הפעולות שעשה המוסד בפרויקט האינטגרציה, העלול תשלום על להתריע יכולות הממוחשבות המערכות שלעתים להיעשות שלא כדין, לחשוף חובות ולקזז מקצת מהם, הן עדיין אינן יכולות

למנוע אותם לגמרי או לטפל כראוי בתשלומים שכבר נעשו שלא כדין. לזכות המוסד חובות של מאות מיליוני שקלים.5 במשך השנים נצברו

המערכות את שדרג המוסד כדין. שלא שנעשה גמלאות תשלום עקב בקרותיו את שיפר וכך גמלאות, משלם הוא שבעזרתן הממוחשבות הכספיות. פעולות אלה סייעו לו להפחית את סכום התשלומים שנעשים שלא כדין ואת החובות של הציבור, אולם הוא לא פעל במרץ לגבות חובות שנוצרו בעבר בשל תשלומים שנעשו שלא כדין ולא טיפל בגבייתם טיפול

מערכתי. גדלו החובות למוסד בגין תשלומי גמלאות שנעשו2005-2007בשנים .6

מיליון ש"ח, אף לאחר שהמוסד מחק בשנים אלה חובות115שלא כדין ב- הסתכם ב-2007 מיליון ש"ח. סך החובות לשנת 121אבודים שהסתכמו ב-

מיליון ש"ח כחובות מסופקים524 מיליון ש"ח, מתוכם הגדיר המוסד 818שקשה לגבותם.

הנהלת המוסד צמצמה, כאמור, את סך החובות הרשומים באמצעות.7לרבות לא עשתה פעולות ממשיות, היא אולם וביטולם, חובות מחיקת הפעלת אמצעים משפטיים, כדי לגבות חובות ולהשיב כספים ששולמו שלא

פרויקט שנועד לשלב את הנתונים שבמערכות הממוחשבות. 0

313המוסד לביטוח לאומי

ינואר מסרה מנכ"לית המוסד למשרד מבקר המדינה2009כדין. בסוף שבאותו חודש החל המוסד במבצע לגביית חובות העבר.

סיכום והמלצות זליגה של כספים ממקורות ממשלתיים, ובעיקר מהמוסד, בשל תשלומים הנעשים שלא כדין היא חמורה. יש משנה חשיבות לגבייתם של חובות אלה

ולהשבתם לקופת המוסד אשר נועד בעיקרו לסייע לאוכלוסיות נזקקות. בשנים האחרונות פעל המוסד כדי לשפר את יכולתו לבקר תשלומים שהוא עושה, וכך למנוע תשלומים הניתנים שלא כדין. בתהליך זה שיפר המוסד את התיאום בין מערכות המידע שלו ואת ניצול הנתונים הנצברים במערכות הממוחשבות שלו, וכך שיפר את יכולתו להסתמך עליהם בתהליכי קבלת החלטות על תשלום גמלאות. כמו כן הצליח לקזז חלק מהחובות שנוצרולא עדיין השיפור תהליך זאת, עם כדין. שלא שנעשו תשלומים עקב הסתיים: טרם נעשו פעולות ממשיות כדי לגבות את החובות הרבים שנוצרו בעבר. למוסד יש עדיין מדי שנה בשנה חובות של מאות מיליוני שקלים.

הסתכמו החובות האלה בכ-2007בסוף ויותר. המוסד800 מיליון ש"ח מוסיף לשלם תשלומים שלא כדין, ויתרת החובות של חייבים למוסד גדלה.

הטיפול של המוסד בשנים האחרונות בגביית החובות האמורים עדיין לא הביא לידי שינוי של ממש במאזן החובות. על המוסד לפעול בנחישות כדיכל את ולנקוט כדין שלא תשלומים בשל שנוצרו החובות את לגבות

האמצעים שלרשותו כדי למנוע תשלומים כאלה.

314

חברת דואר ישראל בע"מ

לות הביקורת פעו בחברת דואר ישראל בע"מ נבדקו תהליך קבלת ההחלטות בוועדת

, תוך שימת דגש על התקשרויות ללא2006-2008המכרזים בשנים מכרז, והמכרז לשירותי שליחים באזור תל אביב והמרכז.

לבעליהם דרכונים של מאובטח למשלוח השירות נבדק כן כמו משגרירות מדינה זרה בישראל לאחר קבלת ויזה.

315חברת דואר ישראל בע"מ

ב - תקציר59דוח שנתי 316

התקשרויות של חברת דואר ישראל בע"מ )להלן - חברת הדואר או החברה(, היא0חברת דואר ישראל בע"מ

חברה ממשלתית כהגדרתה בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- . בין השאר, מספקת החברה שירותי דואר שליחים באמצעות1975

דואר שליחים. תקציב ההשקעות של החברה - קו עסקים יחידת בכ-2008לשנת הסתכם ועדת170 פועלת בחברה ש"ח. מיליון

מכרזים מרכזית )להלן - ועדת המכרזים או הוועדה( והיא עוסקת ברכישת טובין ושירותים, ברכישת זכויות במקרקעין, לרבות שכירה

של מקרקעין ובהשכרת נכסים.

פעולות הביקורתינואר-אוגוסט תהליך2008בחודשים את המדינה מבקר משרד בדק

, תוך שימת דגש2006-2008קבלת ההחלטות בוועדת המכרזים בשנים להפעלת במכרז ואת ההתקשרות מכרז; ללא על התקשרויות שבוצעו

שירותי שליחים באזור תל אביב והמרכז.

עיקרי הממצאים חלק מהחלטות ועדת המכרזים התקבלו בלא שהתקיימו דיונים ממצים.1

בנושאים שהוצעו לדיון: לעתים הוועדה נהגה לאשר התקשרויות בהליך של העברת טיוטת החלטה בין חברי הוועדה באמצעות עובד בחברה )"סבב חתימות"(, או באמצעות שיחות טלפוניות בלבד, כך לא התקיימו דיונים ממצים על מהות ההתקשרות והתמורה לחברה ולא התאפשר לנמק את החלטות הוועדה כנדרש; חברי הוועדה קיבלו את החומר הנלווה לדיון רק במועד התכנסות הוועדה; כמחצית מהנושאים שנדונו בישיבות הוועדה לא

נכללו כלל בסדר היום שלה. החברה לא נערכה מבעוד מועד לסיום התקשרויות קיימות ולהארכת.2

מכרזים לפרסום מועד מבעוד נערכה ולא ההתקשרות, תקופות להתקשרויות חדשות.

ועדת המכרזים אישרה התקשרויות ללא מכרז בין היתר תוך הסתמכות.3 על היותן דחופות ולצורך מניעת נזק, או אישרה התקשרות עם ספק יחיד, אף שלא התקיימו כל התנאים הנדרשים לכך על פי תקנות חובת המכרזים,

)להלן - תקנות חובת המכרזים או התקנות(; ויש שאישורים1993התשנ"ג-אלה ניתנו בדיעבד, לאחר שההתקשרות כבר בוצעה.

ב-0 הפכה רשות הדואר מתאגיד סטטוטורי לחברה ממשלתית ושמה2006 "חברת דואר ישראל בע"מ".

317חברת דואר ישראל בע"מ

החברה ביצעה התקשרויות לשכירת מבנים עבור סוכנויות דואר בלא.4שפנתה לשמאי ממשלתי להערכת סכום דמי השכירות.

כספיות.5 ערבויות מועד תפוגתן של קיימה מעקב אחר לא החברה שניתנו לחברה בעבור נכסיה המושכרים לאחרים; וכתוצאה מכך לא הוארך

תוקפן של ערבויות אלה מבעוד מועד. מערכת המחשוב בחברה לתיעוד התקשרויות ורכש היא מיושנת ואינה.6

ולביצוע ועדת המכרזים דוחות למעקב אחר החלטות מאפשרת הפקת למפעילי ניתנו לא כך על נוסף ההחלטות. קבלת תהליך על בקרה

המערכת שירותי תמיכה טכנית. להפעלת שירותי שליחים באזור תל1998הסכם התקשרות משנת .7

חברת בידי ובהמשך הדואר רשות בידי הוארך שתוקפו והמרכז, אביב , כלל הסדר כובל כהגדרתו בחוק ההגבלים2007הדואר עד אוקטובר לא1988העסקיים, התשמ"ח- אולם החברה חוק ההגבלים(. - )להלן

הדין מבית זמני היתר או אישור לקבל ההגבלים בחוק כנדרש פנתה להגבלים עסקיים לעניין הארכת תוקפו של הסכם זה הכולל הסדר כובל; או לקבלת פטור מהממונה על ההגבלים העסקיים מפנייה לקבלת אישור

מבית הדין. החברה מסרה מידע לא מדויק לרשות ההגבלים העסקיים במסגרת.8

במכרז ההסכם תנאי בעניין מקדמית דעת חוות ממנה לקבל בקשתה .2006לשירותי שליחים בשנת

סיכום והמלצות בביקורת על ההתקשרויות של חברת הדואר הועלו ליקויים מהותיים: ניהול דיונים לא מעמיקים של ועדת המכרזים; חברי הוועדה לא נערכו כנדרשקוימו התנאים אושרו התקשרויות ללא פרסום מכרז אף שלא לדיונים; הנדרשים לכך בתקנות חובת המכרזים; ויש חשש שבוצעו עבירות לכאורה

על חוק ההגבלים. על החברה להקפיד למלא את הוראות דיני המכרזים ולפעול לפי נוהלי

החברה. עליה לקיים את הוראות הדין בכל הנוגע לחוק ההגבלים.

ב - תקציר59דוח שנתי 318

שירות העברה מאובטחת של דרכונים 2006חברת דואר ישראל בע"מ )להלן - חברת הדואר( זכתה בשנת

במכרז של שגרירות מדינה זרה בישראל )להלן - השגרירות( למשלוח דרכונים מהשגרירות למבקשי ויזה לאותה מדינה. יחידת קו עסקיםללקוחות אישית במסירה הדרכונים את מוסרת הדואר שבחברת

ברחבי הארץ.

פעולות הביקורתבדק משרד מבקר המדינה את שירות משלוח הדרכונים2008בינואר

ידי חברת הדואר. הביקורת נעשתה ביחידת קו עסקים, מהשגרירות על (, במרכז0במרכז שירות העברת מסרים בתל אביב )להלן - מרכז "שהם"

ובמוקד הדואר בן-גוריון המיון הארצי של דואר שליחים בנמל התעופה האזורי בחיפה.

עיקרי הממצאים מספרם הכולל של דרכונים שנשלחו מלשכות מינהל האוכלוסין במשרד הפנים באמצעות חברת הדואר כ"דואר רשום" ולא הגיעו ליעדם בשנים

, בהם דרכונים שנשלחו מהשגרירות.194 היה 2006-2007שהחיל מנהל קו0הנוהל הפנימי להעברה מאובטחת ביחידת קו עסקים

עסקים על שירות העברת דרכונים מהשגרירות לאזרחים המבקשים ויזה, אינו מקיף את כלל התהליכים התפעוליים בשירות, בכלל זה דרכי הטיפול

בדברי דואר שלא הגיעו ליעדם. אבטחת הדרכונים לוקה בחסר: הדרכונים אינם נספרים ואינם מסומנים;נלווה טופס אין בנתב"ג הארצי המיון למרכז עד הדרכונים בהעברת למניעת אינו סגור בחבק המפרט את תכולת תיק הדואר; תיק הדואר אין תיעוד מלא של תהליך הטיפול לכך; מי שאינו מוסמך בידי פתיחה בדרכונים. עקב האמור לעיל אי-אפשר לברר אם כל הפריטים שנשלחו אכן

התקבלו ואף אפשר לגנוב פריטים רגישים. טופסי הדיווח על מספר הפריטים שנשלחו ממרכז המיון הארצי בנתב"ג למוקד האזורי רצופים בטעויות, ועקב כך לא ניתן להשתמש בהם לצורכי

בקרה.

משלוח,0 למעטפות הדרכונים מוכנסים זו ביחידה - בת"א שהם מרכז הממוינות לפי הנמען.

במסגרת נוהל זה מועברים כרטיסי אשראי, תלושי שי, ערוץ הקניות וגוביינא.0

319חברת דואר ישראל בע"מ

לא נעשה בעת שהתקבל0במוקד האזורי בחיפה סימון הפריטים בברקודהמעקב מערכת לכספת; מחוץ נמצאו מהדרכונים חלק במוקד; השק הממוחשבת אחר מסירות הדרכונים היא חלקית, אינה מספקת את מלוא

המידע הנדרש ובכלל זה אינה מאפשרת מעקב אחר תקלות.סיכום והמלצות

בביקורת הועלו ליקויים רבים בתהליך שירות משלוח הדרכונים, שמספקתבתהליך כשל על ללמד כדי גם בהם שיש לשגרירות, הדואר חברת הדואר חברת בידי אין זה במצב מאובטחים. דואר דברי של המשלוח יעילים למניעת אבדן או גנבה של פריטים רגישים שנמסרו לה אמצעים למשלוח, ובהם דרכונים. על כן יש לבצע בהקדם שינויים מהותיים בסדרי

הטיפול ובנוהל למשלוח פריטים מאובטחים.

סימון בברקוד נועד לפענוחו לצורך הזנת מידע במערכת מעקב ממוחשבת.0

320

חברת נמל אילת בע"מ

לות הביקורת פעו בחברת "נמל אילת בע"מ" נבדקה התנהלותה בעניין אירוח מופעי

תרבות בשטח הנמל.

אירוח מופעי תרבות בשטח נמל אילת פסטיבל הג'אז הבין-לאומי )להלן - הפסטיבל( מתקיים במתחם נמלימים. בשנת נמשך ארבעה והוא אוגוסט, בחודש מדי שנה אילת

בו 2008 נכללו וצפו בהם כ-42 קונצרטים איש. מחיר80,000 ש"ח לכרטיס משולב600 ש"ח להופעה יחידה ל-80כרטיס נע בין לכל ההופעות.

פעולות הביקורתקיים משרד מבקר המדינה ביקורת בחברת נמל אילת2008באוקטובר

)להלן - החברה( בנושאים מינהליים הקשורים לאירוח הפסטיבל בשטח.2006-2008הנמל בשנים

עיקרי הממצאים החברה מקבלת מן העמותה המארגנת את הפסטיבל דמי הרשאה.1

כ-2007ותמלוגים שהגיעו בשנת לסכום של ש"ח. הביקורת142,500 העלתה כי אין בידי החברה מסמכים שמהם ניתן להבין את אופן קביעתנתונים מרוכזים על העלויות לה אין וכי דמי ההרשאה שגובה החברה, הביטחון הוצאות אולמות(, )בניית האירוע מתחם הקמת של בפועל )כגון אחרות הוצאות ועל הנמל( בשערי מאבטחים )תגבור המיוחדות

20,000הצבת חשמלאי תורן(. לפי הערכת החברה עלויות אלה נעות בין ש"ח. 30,000ל-מכולות250, על אחסון 2008לא דווח לדירקטוריון החברה, ביולי .2

אזרחיות בשטח הנמל לצורכי הפסטיבל, ללא הגבלת זמן וללא כל תמורה.

321חברת דואר ישראל בע"מ

קיבלה או רכשה החברה ממארגני הפסטיבל בין2006-2008בשנים .3 מהם670-1,205 כרטיסים להופעות לכל ימי הפסטיבל. 2,000 ל-1,500

חילקה בחינם לעובדיה ולגמלאיה, לעובדי רשות המסים באילת ולאורחים השונים של החברה. הביקורת העלתה כי כל נושא קבלת הכרטיסים ואופן

חלוקתם לא דווח לדירקטוריון וממילא לא אושר על ידו.מספר.4 ובין הכרטיסים שהתקבלו מספר בין הפרש קיים כי הועלה

הכרטיסים שניתנו לגורמים השונים. מסמכי החברה מצביעים על פער שלבשנת 795 כרטיסים בשנת 830, 2006 ו-2007 בשנת 470 2008.

לטענת החברה עודפי הכרטיסים הושמדו, אך אין בידי החברה מסמכיםהמפרטים כמה כרטיסים נשארו לאחר החלוקה ומה עשתה בהם החברה.

כל טובת הנאה2)2לפי סעיף .5 ]נוסח חדש[ ( לפקודת מס הכנסה שניתנה לעובד ממעבידו, בין במישרין ובין בעקיפין, בין בכסף ובין בשווה כסף - נחשבת הכנסה החייבת במס הכנסה, והמעביד חייב לדווח עליה כחלק מהכנסות העובד ולנכות ממנה מס במקור. הביקורת העלתה כי שווי כרטיסי הכניסה לפסטיבל שנתנה החברה לעובדים לא נכלל בדיווח על

הכנסתם של העובדים, ולפיכך לא נוכה מהכנסתם זו מס במקור כנדרש.בחינם 2006בשנת .6 ניתנו )מכס80 לעובדי רשות המסים כרטיסים

בשנת ניתנו 2007ומע"מ(, ובשנת 124 כרטיסים, ניתנו 2008 140 כרטיסים. בתקשי"ר נקבע כי לא יקבל עובד ציבור מתנה מעובד אחר או מאדם מקרב הציבור, אלא על פי התנאים שנקבעו לכך בחוק שירות הציבור

התש"ם- רשות1979)מתנות(, עובדי כי העלתה הביקורת ובתקשי"ר. , המסים שקיבלו כרטיסים בחינם לא העבירו את הכרטיסים לוועדה המשרדית

של משרד האוצר, וממילא הם לא נרשמו בספר המתנות של המשרד. כרטיסי חינם450 ל-150בשנים שנזכרו חילקה החברה לאורחיה בין .7

בלי שנקבעו מראש קריטריונים לחלוקתם.

סיכום והמלצות משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי על דירקטוריון החברה לדון באופן מעמיק בעניין כולו ולדרוש ממארגני הפסטיבל את התמורה הראויה בעד קיום הפסטיבל בנמל. כמו כן עליו לקבוע קריטריונים שוויוניים לחלוקת כרטיסים, תוך עמידה בתנאים שנקבעו בחוק ובתקשי"ר בנוגע למתן טובות

הנאה לעובדים.

322

חברת נתיבי איילון בע"מ

לות הביקורת פעו בחברת "נתיבי איילון בע"מ", במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים,פרויקטים תקצוב נבדק האוצר ובמשרד אביב-יפו תל בעיריית

וביצועם בחברה.

תקצוב פרויקטים וביצועם החליטה ועדת השרים לענייני כלכלה לאשר את ייסודה1969בשנת

היא חברה זו - החברה(. )להלן איילון בע"מ" נתיבי "חברת של התשל"ה- הממשלתיות, החברות חוק פי על ,1975ממשלתית

והבעלות עליה משותפת לממשלת ישראל ולעיריית תל אביב-יפו. עלדירקטורים. שבעה למנות זכות יש צד לכל החברה, תקנון פי

לממשלת ישראל יש מניית הכרעה.

פעולות הביקורת בחברה2008 - יולי 2007משרד מבקר המדינה בדק בחודשים אוקטובר

נערכה משלימה ביקורת בחברה. פרויקטים של והביצוע התקצוב את במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים )להלן - המשרד(, במשרד האוצר

ובעיריית תל אביב-יפו.

עיקרי הממצאים1.: ת י ח כ ו נ ה ה ת נ ו כ מת ב ה ר חב ה ל ש ם ו י ק ה ך ש מ ה

מאז היווסדה פעלה החברה גם מחוץ לתחומי העיר תל אביב-יפו, אף כי הפעילות לא הייתה כרוכה בזיקה ישירה לעיר. מפעם לפעם מתקיימים דיונים בין משרד האוצר למשרד באשר למבנה העתידי של החברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ככל שהשתנו פריסת הפרויקטים והיקפם הכספי של הפרויקטים שהחברה מבצעת ממועד הקמת החברה, אין כיום הלימהבין מבנה הבעלות של החברה והשליטה בדירקטוריון שלה, ובין פעילותה.

2. : ם י ט ק י ו ר פ ב ו צ ק בכמה ת כי העלתה הביקורת )א( פרויקטים קיימים פערים גדולים בין האומדן הראשוני לתקציב המעודכן.

323חברת נתיבי איילון בע"מ

מיליון ש"ח בין האומדן הראשוני100בכמה מהם חל גידול של למעלה מ- 20-157ובין האומדן התקציבי המעודכן, והפערים מגיעים לשיעורים של

אחוזים. החברה לא הכלילה באומדן הראשוני של חלק מהפרויקטים אתהקרקע, לבעלי פיצויים לרבות ולפינויים להפקעות, הנדרש התקציב הרשויות עם המשרד של העבודה לנוהל בניגוד לפרויקט, הנדרשים המקומיות )המחייב את החברה המבצעת עבודות עבור רשויות מקומיות(.נגמר נאלצה וכאשר התקציב הדבר גרם לתקצוב חסר של פרויקטים, וחדלה העבודה החברה לעצרם. בחמישה פרויקטים שתקצובם הופסק החברה, נתוני פי על הגיע, הכספי הנזק סך בהם,

מיליון ש"ח, )בגין חזרת הקבלן לעבודה, נזקים הנגרמים מהזנחת139ל- הפרויקט והתייקרויות חומרי גלם(. נוסף על כך נגרם למשק המדינה נזק מהיעדר מענה לבעיות שהפרויקטים נועדו לפתור. )ב( אין הסכם פיתוח רב-שנתי בין הממשלה ובין החברה, מה שמונע מהחברה לעבוד בסביבה יציבה מבחינה תקציבית ותכנונית. )ג( משרד האוצר תקצב פרויקטים בהרשאה להתחייב עוד לפני שקיבל את התוצאות של הבדיקה הכלכלית

שלהם.התשכ"ה-.3 והבניה, התכנון חוק פי התכנון1965על חוק - )להלן

שנגרמו נזקים על אותה ישפה מקומית לוועדה תכנית מגיש והבנייה(, כמגישת החברה נגד התביעות היקף אותה. שתובעים קרקעות לבעלי

197 מיליון ש"ח, והן נובעות מסעיף 440 הוערך ב-2006התכניות עד סוף ביצעה שהיא פרויקטים בגין הן התביעות עיקר והבנייה. התכנון לחוק במימון המשרד. הביקורת העלתה כי לא נעשה הסדר בין החברה למשרד

לכיסוי ההתחייבויות האמורות. עמדת המשרד היא שעל פי חוק התכנון והבנייה, חובת הפיצוי מוטלת עליוזם התכנית, קרי הרשות המקומית. לפיכך הנחה המשרד את החברה ב-

כך2007 ובשל ולבנייה, לתכנון לוועדות המקומיות תכניות להגיש לא פרויקטים עבורן לבצע מהחברה לבקש המקומיות הרשויות הפסיקו

חדשים.ם.4 י ב ל ש - ר ל ה ר י צ ט ק י ו ר בניגוד לנוהליו אישר המשרד: פ

חלק מהפרויקט בטרם נבדקה כדאיותו הכלכלית. בחלקלחברה לבצע משטח הפרויקט הפקיעה החברה קרקעות ופינתה אותן תוך פיצוי בעליהן, אף שידעה כי אין לכך תקציב. החברה חרגה מתקציב העבודה שאושר לה

בחלק אחר של הפרויקט, והמשרד שילם את סכום החריגה מתקציבו.5.: ת ו ב ש ו מ ה ם א ך דר ט ק י ו ר חלופי פ ציר הוא הפרויקט

לרחוב ז'בוטינסקי בערים פתח תקווה, בני ברק ורמת גן. הפרויקט החלמיליון ש"ח, וזה תפח במהלך25לפני יותר מתשע שנים בתקציב של כ-

מיליון ש"ח. בעקבות שינויים בתכנון התקציב המעודכן לא188השנים לכ-נזקים נגרמו העבודה הפסקת בעקבות הופסק. הפרויקט ולכן אושר ונדרשת עבודת שיקום. כך התקציב צפוי לגדול עד סיומו של לפרויקט

מיליון ש"ח בגין עצירת הפרויקט43 מיליון ש"ח, מהם 288הפרויקט לכ-והתארגנות מחדש של הקבלן.

ב - תקציר59דוח שנתי 324

ם.6 י צ ע ו י , ם י ט ק י ו ר פ י ל ה מנ ם ע ת ו י ו ר ש ק התם: י נ נ כ מת פרויקטים, ו למנהלי פומבית בקריאה פנתה לא החברה

יועצים ומתכננים )להלן - מומחים( להצטרף למאגר המומחים שלה. ברוב המוחלט של המקרים קיבלה הוועדה למסירת עבודות בחברה את המלצתבעקרון פגעה ובכך עבודות, לביצוע מומחים בבחירת הפרויקט מנהל השוויון ובסדרי בקרה נאותים, המחייבים הפרדה בין סמכויות מזמין העבודה )מנהל הפרויקט( לסמכויות הוועדה. לא נערך סבב מחזורי בין המומחים

שבמאגר כפי שנקבע בנוהלי החברה.

סיכום והמלצות הביקורת על תקצוב וביצוע פרויקטים בחברת נתיבי איילון העלתה ליקויים

מהותיים בסדרי התקצוב והביצוע של הפרויקטים. נמצא כי האומדנים הראשוניים לביצוע הפרויקטים לא היו ריאליים והם לא

לחוק התכנון והבנייה וכן פיצויים197כללו עלויות בגין פיצויים לפי סעיף להפקעות. כתוצאה מכך הם תוקצבו בחוסר, הפרויקטים נעצרו, ונגרמו

להם נזקים, כך ששיקומם והשלמתם כרוכים בעלויות גבוהות.חובת בתקנות שנקבעו העקרונות פי על מומחים לבחור החברה על

, ובנוהלי החברה, קרי בסבב מחזורי, באופן הוגן1993המכרזים, התשנ"ג-ובדרך שתעניק את מרב היתרונות לחברה.

מן הראוי כי המשרד ומשרד האוצר יפעלו על מנת להבטיח יציבות בביצוע פרויקטים שבאחריות החברה, באמצעות הסכם פיתוח רב-שנתי שייחתם עמה. כמו כן, ראוי שמשרדים אלו ישלימו את בחינת מעמדה של החברהאחרים בגופים התחשבות תוך שלה, המבנה את לכך בהתאם ויגבשו

הפועלים בתחום.

326

חברת נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ

לות הביקורת פעו בחברת נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ נבחנה ההתקשרות להקמת

המקטע הצפוני של מערכת ההולכה הארצית לגז טבעי.

התקשרות להקמת המקטע הצפוני - נתג"ז או החברה( היא נתיבי הגז הטבעי לישראל )להלן חברת חברה ממשלתית בבעלות מלאה של מדינת ישראל. החברה הוקמה

של2003בשנת ולהפעלה להקמה רישיון פי על פועלת והיא , שר לה שנתן הולכה( מערכת - )להלן טבעי גז הולכת מערכת

ל- הוא הרישיון תוקף הלאומיות. בו30התשתיות ונקבע שנה, שמערכת ההולכה תהיה בבעלות המדינה. ברישיון הוגדרו ארבעה

. 0מקטעי הולכה ונקבע שנתג"ז תקים שלושה מהםפרסמה החברה מכרז להקמת תשתית ארצית של2005בפברואר

ההולכה מקטעי שלושת לפי שלבים, בשלושה הולכה מערכת שותפות ביוני אותה שנה התקשרה החברה עם שהוגדרו ברישיון. שזכתה במכרז - והרכבה היה חברה ישראלית וחברה זרה )להלן - השותפות( - בהסכם להקמת המקטע מאשדוד לאשקלון, ובמחצית

מימשה אופציה לביצוע המקטע הדרומי מקריית2006השנייה של מימשה החברה אופציה להקמת2008גת לסדום. בתחילת שנת

המקטע הצפוני - מתחנת הכוח חגית לתל-קשיש ולחיפה ומתחנת הכוח חגית לאלון תבור - וחתמה עם השותפות על תוספת להסכם

.0 מיליון ש"ח180)להלן - התוספת להסכם( בהיקף כספי של

פעולות הביקורתפברואר-אוגוסט בחודשים בדק המדינה מבקר סדרי2008משרד את

קבלת ההחלטות בנתג"ז בעניין הקמת המקטע הצפוני, את תנאי מימוש מקטע מאשדוד לאשקלון; מקטע דרומי - מקריית גת לסדום; מקטע צפוני -0

ומתחנת הכוח חגית לאלון תבור. ולחיפה מתחנת הכוח חגית לתל-קשיש מקטע נוסף, שעיקרו ימי, הוקם בידי חברת החשמל לישראל בע"מ, והדבר

צוין ברישיון. כל המחירים בדוח זה אינם כוללים מע"מ.0

327חברת נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ

האופציה עם השותפות ואת המחירים שנקבעו בתוספת להסכם. הבדיקהנעשתה בנתג"ז.

עיקרי הממצאיםעמד.1 המכרזים( ועדת - )להלן החברה של המכרזים ועדת בראש

מנכ"ל החברה דאז מר ד' ורדי, וחבריה היו כל חברי ההנהלה הבכירה.ועדת דרשו לא הצפוני המקטע הקמת בעניין החלטה קבלת לצורך חלופיות הצעות שיכלול: מסמך לידיהם לקבל והדירקטוריון המכרזים לביצוע העבודה, ניתוח מפורט של השינויים בתנאי השוק ובמרכיבי העלות, ניתוח של העלות הכרוכה בניהול מכרז חדש לעומת העלות של מימוש האופציה, וההשלכות שיהיו לבחירה בקיום מכרז חדש על לוחות הזמנים

לביצוע העבודה לעומת הבחירה במימוש האופציה. ועדת המכרזים הסמיכה את סמנכ"ל ההקמה דאז של החברה לשאת.2

ולתת עם השותפות על מימוש האופציה. ניהולו של משא ומתן על הסכםבידיו של אדם אחד בלבד. מיליון ש"ח הופקד שהיקפו למעלה ממאה עם ומתן המשא ניהול הליכי את המתעדות אסמכתאות אין בחברה

השותפות.מימוש.3 בעת הצפוני המקטע של הבסיס מחירי את לקבוע כדי

בין מאלה שנקבעו שונים מנגנוני הצמדה נבחרו זה למקטע האופציה החברה ובין השותפות במכרז ובהסכם להקמת המקטעים הקודמים. בשל

מיליון ש"ח11.7השינוי היו מחירי הבסיס של המקטע הצפוני גבוהים בכ-ממחירי הבסיס של המקטע הדרומי.

לוועדת המכרזים.4 דיווחו דאז וסמנכ"ל ההקמה מנכ"ל החברה דאז ולדירקטוריון על "תוספות הנובעות מאופי העבודה בצפון", שהיקפן הכספי

מיליון ש"ח, ועל השינויים במנגנוני ההצמדה כאמור. הם גם דיווחו לה27כ- על עוד עבודות שלא נכללו בשלבים הקודמים של הפרויקט, אך לא ציינו את היקפן הכספי, ובכך לא הביאו לפני מקבלי ההחלטות את מלוא המידע הדרוש. לפי חישובי משרד מבקר המדינה, אותן עבודות נוספות, שהיקפן

מיליון ש"ח )לא כולל הצמדות(, וסך כל18.7הכספי לא צוין, הסתכמו בכ- 57התוספות והשינויים, ובכלל זה השינויים בשיטת ההצמדה כאמור, היה כ-

מהיקף ההתקשרות הכולל של המקטע הצפוני.32%מיליון ש"ח, שהם כ- , לא נקבעו1993( לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-27)3בתקנה .5

אמות המידה להפעלת שיקול הדעת שעל ועדת המכרזים לשקול בבואהלאשר או שלא לאשר מימוש אופציה.

בתוספת להסכם נכללה באחד מקטעי המקטע הצפוני עבודה של.6כ- הכספי שהיקפה פלדה, כלונסאות כולל14דיפון )לא ש"ח מיליון

- שנדרשה בשל תנאי העבודה המיוחדים הצמדות(. את העבודה הזאת בצפון ושלא נכללה במקטעים הקודמים - יכול היה לבצע גם קבלן שאינו השותפות. על אף זאת לא קיימה החברה מכרז או הליך של תחרות בין

בסך של2005מציעים לביצועה. לעבודה זו נוספה הצמדה למחירים מיוני

ב - תקציר59דוח שנתי 328

מיליון ש"ח, זאת אף על פי שהיא לא נכללה בשלבים הקודמים ואף2כ-. 2007על פי שמחירה נקבע לקראת סוף שנת

באחד מפרקי התוספת להסכם, העוסק בניהול המקטע הצפוני של.7 הפרויקט, התחייבה החברה לשלם - נוסף על הסכומים שנקבעו למקטעים

מיליון ש"ח. סכום זה נבע מהגדלת המחיר2.5הקודמים - סכום של כ- ליחידה בכמה מהעבודות שנכללו בפרק זה. בכך לא עמדה החברה בתנאי

מימוש האופציה.

סיכום והמלצות הביקורת על הקמת המקטע הצפוני של מערכת ההולכה העלתה ליקויים חמורים בהתנהלות חברת נתג"ז. התנהלות זאת הביאה בין היתר לידי כך

מיליון57שבתוספת להסכם להקמת מקטע זה אושרו מחירים גבוהים בכ-ש"ח מהסכומים שנקבעו על פי כתבי הכמויות של המקטעים הקודמים.

על החברה לשפר את סדרי הפיקוח והבקרה שלה בנושא התקשרויות:של השונים בשלבים קבלנים עם ומתן משא לקיום נהלים לקבוע ההתקשרויות; לנהוג בשקיפות ולהקפיד על גילוי נאות בעת הצגת נתונים לדירקטוריון ולוועדת המכרזים לפני אישור ההתקשרויות. כמו כן, בבואה לשקול מימוש אופציה, עליה להשוות את עלויותיה לחלופות של פרסום מכרז או לקיום הליך תחרותי אחר באופן שייטיב עמה וישמור על עקרונותהבדיקות את זמנים קצר בלוח להשלים על החברה והשוויון. התחרות שהחברה הראוי מן בנוסף, שתבצע. המדינה מבקר למשרד שהודיעה תבחן את הדרכים העומדות בפניה להתמודדות עם הבעיה שנוצרה נוכח

מיליון ש"ח שמקורם בטעויות5התחייבותה לבצע תשלומים בסכום של כ-ושראוי היה להימנע מלכתחילה מלהתחייב לשלמם.

330

חברת רכבת ישראל בע"מ

לות הביקורת פעו בחברת רכבת ישראל בע"מ ובמשרד התחבורה והבטיחות בדרכיםאביב מתל המהיר הקו של ובהקמתו בתכנונו היבטים נבדקו

לירושלים.

הקמתו של קו הרכבת המהיר לירושליםונרשמה אצל רשם החברות1998בינואר הוקמה חברת הרכבת

- )להלן בע"מ" ישראל רכבת "חברת ושמה ממשלתית כחברה החלה חברת הרכבת2003החברה, הרכבת או חברת הרכבת(. ביולי

לפעול, והועברו אליה העובדים וכל פעילות הרכבת. ההסעות בקו הרכבת מתל אביב לירושלים בתוואי נחל שורק הופסקו

בדיון אצל ראש הממשלה דאז סוכם2001. באוגוסט 1998ביולי 0להוציא לפועל שתי חלופות בעת ובעונה אחת: שדרוג הקו הקיים

-0ולהתחיל בביצוע קו רכבת מהיר חדש בתוואי תל אביב - מודיעיןירושלים.

ביולי העריכה ב-2003החברה יושלם לירושלים הקו המהיר כי , אבל רק חלקו הראשון של הקו - עד מודיעין - הושלם עד2008

סיום הביקורת, אוגוסט , העריכה חברת2008המועד הזה. בעת . 2014הרכבת כי הקו לירושלים יושלם רק בסוף

פעולות הביקורת לסירוגין2008 - אוגוסט 2007משרד מבקר המדינה בדק בחודשים מרס

הפיתוח של רכבת ישראל והקמת קו הרכבת המהירבתכניתכמה היבטים לירושלים ענבה ממחלף בקטע התמקדה הביקורת לירושלים. מת"א ועסקה בהיבטים האלה: בדיקת כדאיות; התארגנות; הקמה; בקרה ומעקבמשרד - )להלן בדרכים והבטיחות התחבורה משרד של החברה, של התחבורה( ושל משרד האוצר. הבדיקה נערכה בחברת הרכבת. בדיקות

: שדרוג מסילת975-991(, עמ' 2005 )ב55דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0הרכבת בתוואי תל אביב-ירושלים.

הקו לירושלים הוא במסלול תל אביב-ענבה ירושלים. 0

331חברת רכבת ישראל בע"מ

השלמה נערכו במשרד התחבורה, במשרד האוצר ובחברת "מוריה - חברהלפיתוח ירושלים בע"מ" )להלן - "מוריה"(.

עיקרי הממצאיםחתמו הממשלה וחברת הרכבת על מסמך עקרונות2004באפריל .1

-2003לביצוע תכנית פיתוח רב-שנתית להקמת רשת קווי רכבת לשנים , ובכלל0 מיליארד ש"ח20 )להלן - הסכם הפיתוח( בהיקף כספי של 2008

זה השלמת קו הרכבת המהיר מתל אביב לירושלים. נקבע כי עד אוקטוברייחתם הסכם מפורט. בפועל נחתם הסכם פיתוח מפורט חדש רק2004

29.5, לקראת תום תקופת ההסכם, בהיקף כספי של כ-2008באוגוסט מיליארד ש"ח.

בהסכם הפיתוח העריכה חברת הרכבת כי קטע הקו ממחלף ענבה עד.2 , והעריכה את עלות השלמת2008 ק"מ, יושלם ב-31ירושלים, שאורכו כ-

להקמתו התשתית יולי 3,180ב- במחירי ש"ח מיליון באוגוסט 2003 אולם היא2008.

יולי 5,966העריכה את עלות התשתית בכ- מיליוני ש"ח במחירי 2003, כ- של ריאלית עלייה עלות88%כלומר את כוללות אינן אלו עלויות .

ואת עלויות חשמול הקו. עד מאי0רכישתו של הציוד הנדרש להפעלת הקו 372 השקיעה הרכבת בהקמת הקו מענבה )על פי נתוני הרכבת( 2008

סיום במועד ממנו. חלק רק והשלימה נומינליים במחירים ש"ח מיליון הביקורת טרם החלו העבודות בחלק המורכב של בנית המנהרות בקו.

למשרד התחבורה2004על פי תוצאות בדיקה שהוגשה בספטמבר .3 של קו הרכבת המהיר לירושלים0ולחברת הרכבת, שיעור התשואה הפנימי

(1A היה )7%, שיעור נמוך משיעור ההיוון לבדיקת הכדאיות שהוא 5.2%, . מכאן שפרויקט הקמתו של0לפי הנחיות אגף התקציבים במשרד האוצר

קו הרכבת המהיר לא היה כדאי מן הבחינה הכלכלית באותו מועד. ההוצאות.4 שיעור את החברה תקצבה הפיתוח הסכם חתימת לפני

מורכב כה לפרויקט הנדרש מזה נמוך בשיעור מראש צפויות הבלתי מבחינה הנדסית.

על בדיקת כדאיות חדשה בעניין2008משרד האוצר החליט רק ביולי .5. 0הקמת הקו המהיר

מנכ"ל הרכבת דאז, מתוקף תפקידו כיו"ר ועדת המכרזים העליונה,.6 השתתף בדיון לאישור התקשרות עם חברת "מוריה" לביצוע עבודות ניהול,

כל הסכומים כוללים מע"מ.0 כגון קטרים וקרונות. 0 בחישוב זה מחושב שיעור הריבית שבו יהיה שוויון בערך הנוכחי בין התועלות0

לבין העלויות הנובעות מהפרויקט לאורך חייו. משרד התחבורה ומשרד האוצר הכינו ב-0 נוהל לבדיקת כדאיות של1996

פרויקטים תחבורתיים. , לאחר סיום הביקורת.2008 תוצאותיה התקבלו בנובמבר 0

ב - תקציר59דוח שנתי 332

סמנכ"ל לבין בינו המשפחה קרבת על הוועדה לחברי מסר לא אבל הכספים של חברת "מוריה".

חברת הרכבת לא קבעה את גבולות הסמכות והאחריות בינה לבין "מוריה"דעות חילוקי היו ההתקשרות תקופת כל במשך כך חופפים. בתחומים

חתמה הרכבת על ההסכם עם "מוריה"2006ביניהן בנושא זה. בפברואר והנתונים שהוא מבוסס )לרבות ההנחות הוצג תחשיב מפורט אף שלא

עליהם(. בהסכם לא עוגן תקציב כולל ולא לוחות הזמנים. סיכום והמלצות

הפרויקט ההנדסי להקמת קו רכבת מהיר לירושלים הוא אחד מפרויקטיקווי רשת להקמת מתכנית וחלק במדינה המוקמים הגדולים התשתית רכבת. הוא כולל מגוון רחב של עבודות הנדסה שטרם נעשו בארץ - הקמתהרכבת חברת עם התקשרה המדינה גבוהים. וגשרים ארוכות מנהרות להקמת הרשת, ובכללה הקו המהיר לירושלים. אומדני העלויות שהוצגו על ידי הרכבת, לפני קבלת החלטת הממשלה, היו נמוכים במיליארדי ש"ח מאומדני העלויות הנוכחיים. בפועל, גם התקציבים עלו ונדחו לוחות הזמניםעל הסכם לפני החתימה לדעת משרד מבקר המדינה, להשלמת הקו. הכרוך את יסודית בדיקה ולבדוק להקפיד המדינה על היה הפיתוח בחתימת החוזה מן הבחינה הכלכלית, ההנדסית והמשפטית, כדי להבטיח

שלאחר חתימתו לא יהיה צורך בשינויים תכופים. באומדני בתכנון, בייחוד רבים, ליקויים נמצאו זה פרויקט בהקמתו של העלויות ובלוח הזמנים לביצועו. למעשה הפרויקט נעצר. על כל הגופים - חברת הרכבת, משרד התחבורה ומשרד האוצר - מוטלת האחריות להפיקהקמתו בהמשך בעלויות וגידול נוספים פיגורים למנוע כדי לקחים,

ובהקמתם של פרויקטים אחרים בעתיד.

334

הרשות הממשלתית למים ולביוב

לות הביקורת פעוהלאומיות, התשתיות במשרד ולביוב, למים הממשלתית ברשות במשרד החקלאות ופיתוח הכפר, במשרד הבריאות, במשרד להגנתלהגדלת נבדקו הפעולות בע"מ" מים וב"מקורות חברת הסביבה ולתעשייה באמצעות הקמתם של הזמינים לחקלאות היצע המים

מתקני השבת קולחים ושיפור איכות מימיהם.

השבת קולחים של מאגרי המים0בעקבות הבצורת בישראל היה נפח המילוי החוזר

כ-2007-2008בחורף מהממוצע השנתי בעשור האחרון. מי62% לקולחים ומוסבים מטוהרים )השפכים( הגולמי -0הביוב )להלן

השבת קולחים( כדי שיהיה אפשר לעשות בהם שימוש חוזר לצורכי , ובכך לאפשר0חקלאות, תעשייה וגינון עירוני במקום מים שפירים

שימוש במים השפירים לצרכים אחרים. קולחים מושבים הם החלופההזולה ביותר להרחבת היצע המים הזמינים במדינה.

השלימה נציבות המים, שבינואר 2002ביוני הפכה לרשות2007 הממשלתית למים ולביוב )להלן - רשות המים( שבמשרד התשתיות

-2002הלאומיות, תכנית אב )מעבר( לפיתוח משק המים לשנים . לפי התכנית ניתן לפתח מפעלי השבת0 )להלן - תכנית אב(2010

שנת שעד יספקו 2010קולחים )להלן230 מעוקבים מטרים מיליארד ש"ח.2.6מלמ"ק(, וההשקעות במפעלים אלה יסתכמו ב-

צוין כי נפחם הכולל של הקולחים המושבים יהיה בסוף אותה תקופה. 0 מלמ"ק, וכי רמת הטיהור של כל הקולחים תהיה שלישונית510

מילוי חוזר - מי גשם החודרים למי תהום ולמאגרים עיליים.0 ,1981 בכללי בריאות העם )טיהור מי שופכין המיועדים להשקיה(, התשמ"א-0

מוגדרים קולחים: "מי שופכין שעברו טיהור במערכת טיהור שניוני-אירובי... מי שופכין שעברו טיהור טבעי... מים מהולים בקולחים... מי ניקוז מבריכות שחיה

שלא נוספו להם בכל דרך שהיא מי שופכין". מים מתוקים הראויים לכל סוגי השימוש ולכל מטרה.0.815-836(, עמ' 2003)ב 53דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0רמת טיהור שניונית היא רמת טיהור גבוהה לפי תקנים שנקבעו בתקנות0

התשנ"ב- שפכים(, למי תקנים )קביעת העם ריכוז1992בריאות לפיהם : בקולחים הביולוגי המוצקים20החמצן של המרבי ריכוזם לליטר; מ"ג

(. רמת טיהור20/30 מ"ג לליטר )להלן - תקן 30המרחפים בקולחים הוא

335הרשות הממשלתית למים ולביוב

פעולות הביקורתיישומן של2008בחודשים מאי-אוגוסט בדק משרד מבקר המדינה את

והן פרטיים יזמים באמצעות הן קולחים להשבת ממשלה החלטות באמצעות מקורות חברת מים בע"מ )להלן - מקורות( וכן בדק את נושאהמים ברשות בעיקר נעשתה הבדיקה קולחים. של והניוד ההולכה נעשתה במשרד האוצר, במשרד התשתיות ביקורת משלימה ובמקורות. הכפר ופיתוח - משרד התשתיות(, במשרד החקלאות )להלן הלאומיות

)להלן - משרד החקלאות(, במשרד להגנת הסביבה ובמשרד הבריאות.

עיקרי הממצאים הוסמך נציב המים )לימים, כאמור,2000לפי החלטת ממשלה מאוגוסט

מנהל רשות המים( בתיאום עם משרד החקלאות ומשרד האוצר, לעודדמלמ"ק150הקמת מפעלים להשבת קולחים אשר יאפשרו שחרור של

מים שפירים לצרכים אחרים במשק, באמצעות המרתם בקולחים בתוך ,2007חמש שנים. החלטה זו יושמה באופן חלקי בלבד - עד סוף שנת

כשבע שנים לאחר מועד קבלת ההחלטה, המירה רשות המים במצטברמלמ"ק קולחים ב-46 מלמ"ק מים שפירים - רבע מהכמות שהייתה38

אמורה להמיר עד אותו מועד. , עדיין לא יושמה החלטת ממשלה2008במועד סיום הביקורת, אוגוסט

ולפיה רשות המים ומשרדי החקלאות והבריאות נדרשו לקבוע2005ממאי ינואר יוחלפו המים השפירים המוקצים2006עד באילו תנאי תברואה

מתאימה שאיכותם בקולחים החקלאים( לבתי )הצמודות א' לחלקות להשקיה ללא מגבלות.

המים לרשות הקצה האוצר שמשרד להתחייב ההרשאה תקציב היקף ועד אמצע שנת 2006משנת לא אפשר לרשות המים מתן כתבי2008

סיום הביקורת בפועל. במועד סיוע בהתאם לצרכים התחייבות למענקי לצורך המקרקעין הקצאת ישראל מקרקעי מינהל עם הוסדרה טרם של ההקמה תחילת מתעכבת מכך כתוצאה קולחים. מאגרי הקמת

פרויקטים, והמשק אינו מקבל קולחים בכמות הנדרשת.מתאפיינים מקורות בחברת קולחים השבת מפעלי של והפיתוח הייזום בסרבול ובאטיות ועלויותיהם גבוהות. עקב כך החברה מתקשה לנצל את ניסיונה המקצועי בתחומי ההקמה והתחזוקה של מפעלים לצורך מימוש

כוונותיה לשמש גם להבא גורם מרכזי בתחום השבת הקולחים בארץ. הן למקורות והן ליזם פרטי לבצע בעת2007רשות המים אישרה בשנת

ובעונה אחת את אותו חלק של פרויקט מסוים, ועקב כך הייתה כפילות

שלישונית היא רמת טיהור גבוהה מאוד המיועדת למים המשמשים להשקיהללא מגבלות וכוללת טיפול נוסף של סינון וחיטוי המים.

ב - תקציר59דוח שנתי 336

לעניין התכנית לניצול קולחי צפת. כמה פרויקטים של מפעלי השבה נמסרו ליזמים פרטיים לאחר שוועדות השיפוט של רשות המים החליטו בדיוניהן

שמקורות תבצעם. עקב כך נגרמו למקורות הוצאות מיותרות. סקר סיכונים בנושא פעילות חברת מקורות במכוני טיהור שופכין )מט"שים( ובמפעלי השבה העלה שהחברה חשופה לסיכונים בנושא איכות הסביבה. הסקר מתריע שבמצב הקיים תתקשה החברה לעמוד בדרישות בתחום איכות הסביבה ובהתחייבותה לספק לצרכניה קולחים באיכות המתאימה

לצורכיהם ובאופן אמין. ליזמים פרטיים להקמת תשתית בין-מפעלית100%מתן סיוע בהיקף של

או בין-אזורית )ניוד קולחים( לא החיש הקמת פרויקטים מסוג זה, ובמועדסיום הביקורת עדיין זורמים לנחלים קולחים בכמויות גדולות.

מנהל רשות המים לא הורה למקורות מבעוד מועד להשתמש בקו המים קולחים ליישובים בדרום לשם החשת ביצוע פרויקט0ירקון המזרחי כמובל

המים, התשי"ט- אף שחוק המים, נוכח מצב משק קולחים ,1959ניוד הקנה לו את הסמכות לעשות כן. הקמת קו צנרת לקולחים בידי יזם פרטי ב' במקביל לקו במובל ירקון מזרחי של מקורות גרמה לכפילות ולבזבוז משאבים. מהמועד שבו אישרה ועדת ההשקעות של רשות המים לתת סיוע

ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט2001ממשלתי לאותו יזם בסוף שנת מיליון ש"ח לכ-23, גדלו סכומי ההשקעות בפרויקט מ-2008 מיליון47

ש"ח, ואף על פי כן במועד סיום הביקורת טרם הושלמה הקמת מפעלהשבת הקולחים.

אין בידי רשות המים נתונים על מחיר הקולחים שדורשים היזמים הפרטיים מהצרכן הסופי, והיא אינה מפקחת על מחיר הקולחים כדי לוודא שהוא

, תעריפים שאותם התחייבו0תואם לתעריפי הקולחים שנקבעו בכללי המיםהיזמים הפרטיים לגבות.

אין גורמים מטעם המדינה שמתפקידם לפקח על הקמת מאגר קולחים, ואף אין גורם ציבורי שמתפקידו לפקח על מצב המאגר ועל התחזוקה שלו

לא עמדה רשות המים על כך2007 ו-2006ולאשר את הפעלתו. בשנים 210 מבין 100שבעלי המאגרים ידווחו לה על הבדיקה והתחזוקה של כ-

ויש בכך משום סכנה מהבחינה הבטיחותית, המאגרים שהפיקו קולחים, התברואתית והבריאותית.

אוגוסט הביקורת, סיום להגנת2008במועד המשרד קבע לא עדיין , הסביבה באילו תנאים יינתן למאגרים רישיון עסק, אף שלפי החוק מאגרים חייבים ברישיון עסק, ועקב כך לא היה אפשר לכלול בתקנות את הדרישות

לתחזוקת המאגרים שאותן גיבשה רשות המים. 2000במועד סיום הביקורת טרם הסתיים יישום החלטות ממשלה מהשנים

בדבר קביעת תקני איכות משופרים לקולחים. עקב כך נחשפים2005ו-

מובל - צינור מגן או תעלה פתוחה להולכת מים.0התשס"ח-0 )תיקון(, מקורות( מאת המסופקים מים )תעריפי המים כללי

2008.

337הרשות הממשלתית למים ולביוב

מקורות המים והקרקע לזיהום ולהמלחה ונמנע שחרור של מים שפיריםהנחוצים למשק המים.

בוצעו באופן חלקי בלבד,2004-2006ניטורים של מאגרי קולחים בשנים והכוונה להרחיב את היקף הניטור למאגרים נוספים לא מומשה.

סיכום והמלצות בעשור האחרון סובל משק המים מבצורת מתמשכת ונקלע כמה פעמיםתינתן עדיפות להקמת מפעלים כי למשברים חמורים. הממשלה קבעה יציבה ורציפה המאפשרת להמיר להשבת קולחים בהיותם חלופה זולה, מים שפירים באופן שוטף ובכך להגדיל את היצע המים. החלטותיה לא

יושמו במלואן, והיעד המתוכנן להגדלת כמותם של הקולחים לא הושג. עליונה חשיבות בעלת לאומית בעיה הוא במדינה המים כי משבר אף הדורשת תכנון, תקצוב ושיתוף פעולה בין כל הגורמים המעורבים במשק המים )משרדי התשתיות הלאומיות, האוצר, הבריאות, החקלאות, הגנת הסביבה, רשות המים וכן חברת מקורות(, משק המים במדינה עומד בפני

על0שוקת שבורה פעם אחר פעם. מבקר המדינה כבר הצביע בדוח קודם משבר במשק המים במדינה. משבר מתמשך ומסוכן עלול לגרום לכך שלא יתאפשר לספק לתושבי המדינה מים לצורכיהם הבסיסיים. על הגורמים המעורבים במשק המים ליישם את החלטות הממשלה לטיפול במשבר, להקצות את המשאבים הדרושים ולהקפיד להוציא לפועל את התכניות

בתוך פרק זמן קצר.

.815-836(, עמ' 2003 )ב53דוח שנתי מבקר המדינה, 0

338

רשות השידור

לות הביקורת פעונוכחות בעניין מבקר המדינה ממצאי על מעקב ביקורת נעשתה עובדים ותשלומים עבור שעות נוספות וכוננויות שפורסמו בדוח שנתי

השידור57 רשות שנקטה נבדקו הפעולות מבקר המדינה. ב של ההסדרים בנושא הקודמת בביקורת שנמצאו הליקויים לתיקון שנקבעו בהסכמי השכר ובנוהלי רשות השידור לגבי תשלומי שעות נוספות, כוננויות וימי חופשה, אופן יישומם של ההסדרים האמורים

והבקרה על רישום שעות הנוכחות של עובדי הרשות.

ממצאי מעקב

נוכחות עובדים ותשלומים עבור שעות נוספות וכוננויות

העבודה תנאי הרשות(, - )להלן השידור רשות עובדי של שכרם והדינים החלים עליהם הם כשל עובדי המדינה, בשינויים המחויבים בהתחשב באופיים של תפקידים המיוחדים לרשות. התקשי"ר קובע,הכוננויות הנוספות, השעות בעניין מפורטות הנחיות היתר, בין

והעבודה במשמרות.

פעולות הביקורת )להלן - הדוח הקודם( הובאו ממצאי הבדיקה של משרד0ב57בדוח שנתי

וימי חופשה כוננויות נוספות, בנוגע לתשלום בעד שעות מבקר המדינה ובנוהלי הרשות ליישומם של ההסדרים שנקבעו בהסכמי השכר ברשות, יולי, הנוכחות של העובדים ברשות. בחודשים ולבקרה על רישום שעות

עשה משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב אחר2008אוגוסט ונובמבר הפעולות שנקטה הרשות לתיקון הליקויים שנמצאו בביקורת הקודמת.

.1023(, עמ' 2007)ב 57 דוח שנתי מבקר המדינה, 0

339רשות השידור

עיקרי הממצאיםנוכחות עובדים

בביקורת הקודמת נמצאו ליקויים חמורים בנוגע לרישום שעות עבודה בידייוצא כפועל ובאופן הפיקוח של ההנהלה על שעות העבודה. העובדים הנוכחית הביקורת בהן. עבדו שלא שעות עבור שכר העובדים קיבלו העלתה כי הנהלת הרשות החלה לפעול לשינוי ההסדרים שהונהגו בעבר, וכי בחלק ממתקני הרשות הוחל לקיים ביתר קפידה את ההוראות הנוגעות לנוכחות, אולם עדיין יש ליקויים רבים בדיווחים וחלק מההוראות והנהלים אינם נאכפים. בשל התנגדות העובדים והסכם פשרה שהושג אתם, לא נעשה שימוש בשעוני הנוכחות שהותקנו במתקני הרשות, שלא כמקובל,

והעובדים רושמים את נוכחותם באופן ידני.

תשלום עבור שעות עבודה נוספות הדוח הקודם העלה כי עובדים ומנהלים דיווחו על עשרות שעות נוספותוקיבלו תוספת תשלום וכי חלקם דיווחו על מספר שעות קבוע בחודש, עבורן, אף שיש חשש שבפועל הם עבדו רק בחלק מהן. ביקורת המעקב העלתה כי המנהלים נדרשו להצהיר, במסגרת חתימתם על טופס השעות הנוספות של הכפופים להם, כי הם מאשרים שהשעות בוצעו בפועל, אךאכן שיקפו את המציאות, אף הנוספות הדיווחים על השעות ספק אם שההצהרה האמורה התנוססה עליהם. יתרה מזו, חלק מאותם מנהלים עצמם דיווחו על עשרות שעות נוספות בחודש ועל מספר קבוע של שעות בכל חודש, אף שבחלק מהן הם לא עבדו, והנהלת הרשות לא נקטה נגדם

צעדים משמעתיים בעקבות כך.

תכנה לסידור עבודה ולדיווח על שעות נוכחות החלה הרשות לפתח תכנה שבאמצעותה ניתן לדווח על2002באפריל

הנוספות השעות על מלא מידע לקבל תוכל שהיא כדי נוכחות שעות ולשפר את הבקרה על הדיווח. בביקורת המעקב נמצא כי כל העובדים הזכאים לשעות נוספות הגישו דיווח על השעות הנוספות באמצעות התכנה, אולם הרשות עדיין לא פיתחה את הממשק המקשר בין התכנה ובין מערכת השכר. עקב כך היה צורך להזין ידנית את הנתונים בכל אחת מהתכנות,

והדבר גרם לעבודה מיותרת וכן פתח פתח לטעויות בהזנת הנתונים.

תשלום עבור כוננויותכוננויות חדש המאפשר לוח הכינה הרשות בעקבות הביקורת הקודמת לחסוך עשרות אלפי שעות כוננות בחודש. אולם הרשות לא יכולה לפעולעוגנו וחלקן קיבוציים בהסכמים הוגדרו כיוון שחלק מהכוננויות פיו על בדפוסי פעולה שהשתרשו במשך השנים. עקב כך ממשיכים העובדים לקבל

ב - תקציר59דוח שנתי 340

של למצב זמינים להיות חייבים שאינם אף "כוננות" שעות עבור שכר קריאה בשעת הצורך.

ימי חופשה עובדי הרשות ניצלו ימי חופשה רבים מאלה שהם זכאים להם, ואף שהם צברו יתרה שלילית של ימי חופשה לא חייבה הרשות את שכרם תמורת

אותם ימים. הדוח הקודם העלה כי הרשות לא חייבה את העובדים לנצל בתוך ארבעה שבועות את שעות המנוחה תמורת עבודה בשבת, אף שהדבר נדרש לפי הנוהל, ועקב כך עובדים רבים צברו ימי מנוחה רבים שלא לפי הוראותימי כי חלק מהעובדים המשיכו לצבור ביקורת המעקב העלתה הנוהל.

מנוחה תמורת עבודה בשבתות.

פעולות שנקטה הרשות לשם התייעלות בעבודה הדוח הקודם העלה כי הרשות לא ניצלה את החידושים הטכנולוגיים

האחרונות לשם התייעלות. הביקורת העלתה כי בכל תשדירשחלו בשנים של הגרלת הלוטו של מפעל הפיס השתתף צוות גדול של עובדים שהוסעאלה לעובדים שילמה הרשות וכי אביב, לתל מירושלים שידור בניידות טכנולוגיים באמצעים ששימוש אף רבות, נוספות שעות בעד תשלום

מתקדמים היה מאפשר לחסוך בהוצאות אלה. היו כבולות בגלל כי מאחר שידיה של הרשות ביקורת המעקב העלתה יכלה הרשות לנקוט צעדי לא דפוסי הפעולה שהתגבשו במשך השנים, התייעלות ונאלצה לוותר על שידורי הגרלות מפעל הפיס ולהשבית אולפנים וניידות שידור, אף שהשבתתם מגבילה את אפשרויותיה של הרשות בכל

הנוגע להפקת תכניות.

סיכום והמלצות משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את העובדה שהנהלת הרשות החלה בביצוע פעולות לתיקון חלק מן הליקויים שהועלו בדוח הקודם. עם זאת, בפועל תוקנו רק מקצת הליקויים, ורוב הליקויים שלא תוקנו הם חמורים. משרד מבקר המדינה ער לקשיים השונים שעמדו בפני הרשות, ובכלל זהגורמי ויתר הנהלת הרשות אולם ברשות. ליחסי עבודה הנוגעים קשיים הממשלה העוסקים בנושא נדרשים לפעול ביתר נחישות לתיקון הליקויים, שההוצאות הגדולות בגינם ממומנות מכספי ציבור, בייחוד עקב המצוקה

הכספית שנקלעה אליה הרשות בשנים האחרונות. לדעת משרד מבקר המדינה בהיעדר היכולת לפקח על שעות הנוכחות של העובדים עלולים העובדים להתפתות שלא לדווח דיווחי אמת, ועד שיסתייםכל את לנקוט הרשות על החדשים ההסכמים וייחתמו ומתן המשא

341רשות השידור

על העובדים שדיווחי להבטיח מנת על לרשותה העומדים האמצעים נוכחותם יהיו דיווחי אמת.

ינהגו בעניין ימי החופשה על פי הנהלים על הרשות להקפיד שהעובדים וההנחיות באופן שהם לא יצברו ימי חופשה מעבר למותר ומנגד לא יצברו

יתרות שליליות של ימי חופשה.ולפעול להמשיך ברפורמה העוסקים הגורמים וכל הרשות הנהלת על להמשך סכנה נשקפת בהיעדרה שכן הרפורמה, לקידום נמרץ באופן

קיומה של הרשות.

343

רשות שדות התעופה

לות הביקורת פעוממסחר הרשות של הכנסותיה נבדקו התעופה שדות ברשות

חנויותותפקודה להפעלת הרשאה בעלי עם ההסכמים בתחום פטורות ממכס.

ברשות שדות התעופה ובאגף לשכר והסכמי עבודה במשרד האוצרוהליכי נבדקו סדרי הפרישה מהרשות של ארבעה עובדים בכירים

העסקתם כיועצים חיצוניים.

345רשות שדות התעופה

הכנסותיה של רשות שדות התעופהממסחר

על פי1977רשות שדות התעופה )להלן - הרשות( הוקמה בשנת התשל"ז- התעופה, שדות רשות החוק(,1977חוק - )להלן

שדות את ולנהל לפתח להפעיל, להחזיק, היתר: בין ותפקידיה שר ידי על הממונה מועצה באמצעות פועלת הרשות התעופה. הרשאה בהסכמי התקשרה הרשות הממשלה. באישור התחבורה, מסחריים שונים, בין היתר, להפעלת חנויות פטורות ממכס, בעיקר

היו2007 בשדה התעופה בן גוריון )להלן - נתב"ג(. ב-3בטרמינל כ- הרשות הכנסות כ-1.9סך ש"ח; מיליארד מהכנסותיה55%

לגופים הרשאות ממתן ובעיקר שונות מסחר מפעילויות נובעות מאגרות45%פרטיים למכירה ואחסנה של טובין פטורים ממכס, וכ-

)נוסעים ומטוסים(.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את תפקודה של2008בחודשים מרס-אוגוסט

הרשות בתחום ההסכמים עם בעלי הרשאה להפעלת חנויות פטורות ממכס,. 3בעיקר בטרמינל

עיקרי הממצאיםחוזה עם חברה א'

( מהכנסות הרשות בתחום המסחר2007 מיליון ש"ח ב-620 )כ-60%כ-.1 מהכנסות הרשות90%הן מחברה א'; יש לציין שההכנסות מחברה א' הן

ממסחר מבעלי הרשאות קמעונאים. במצב זה יש סיכונים הכרוכים בתלותרבה בבעל הרשאה גדול אחד.

בעקבות2005במאי .2 הרשות, מועצת של הכספים ועדת אישרה המלצת ההנהלה, הסדר לבעלי הרשאה ולפיו יחושבו דמי ההרשאה בגין

ודצמבר הנוסעים בחודשים אלו2004נובמבר בסיס שיעור תנועת על במקום על בסיס החלק היחסי של דמי ההרשאה השנתיים. משמעות שינוי

בסך של כ-2004זה היא שתקבולים על חשבון דמי ההרשאה בגין 3.1 )מתוכם דולר החוזה2.4מיליון לשנת נדחו א'( מחברה דולר מיליון

האחרונה של כל בעל הרשאה, צמודים למדד המחירים בארה"ב ולתנועתהתוצאות כלל את אמדה לא הרשות כי העלתה הביקורת הנוסעים.

הכספיות מדחיית תשלומים אלו.משפטיות2006בתחילת .3 דעת חוות שתי פה בעל הרשות ביקשה

מיועצים משפטיים חיצוניים, בסוגיה של שינוי החוזה לאחר מכרז. לא נרשם

ב - תקציר59דוח שנתי 346

פרוטוקול מן הישיבה ברשות שבה מסר אחד היועצים המשפטיים את חוותדעתו, והרשות לא ביקשה לקבל את חוות דעתו בכתב.

בתיקי הרשות אין תרשומות על דרך קבלת ההחלטות בדבר בקשת חוות הדעת האלה ובהן תשובות לשאלות: מי החליט להזמין את חוות הדעת ומאילו נימוקים, ולא נמצאו אסמכתאות מלפני קבלת חוות הדעת בדבר הזמנתן ובהן פרטים על אופן הגשתן - בעל פה או בכתב - ועל עלויותיהן.

מדובר בתפקוד לא תקין של הרשות. חתמו הרשות ובעלי הרשאה על הסדרים לשינוי תנאי החוזה,2006ב-.4

-2005ומשמעותם: הפחתת הכנסות הרשות מדמי ההרשאה בגין השנים מיליון דולר )מתוכם כ-23.8 בסך של כ-2006 מיליון דולר לחברה17.2

זאת הפחיתה הרשות את הכנסותיה מדמי השכירות בעבור א'(. מלבד מיליון דולר )מתוכם 2.6המחסנים לאותן השנים בסך מיליון דולר1.4

כ- היה שהופחתו שסך ההכנסות מכאן א'(. דולר,26.4לחברה מיליון מיליון דולר לחברה א'.18.6ומתוכם כ-

ההסדרים בעקבות ההרשאה לבעלי הרשות שנתנה ההפחתות סכום מיליון דולר בקירוב מהערכת היועץ הכלכלי10-12האמורים היה גדול ב-

ובכ- הנושא לבדיקת הרשות שהעסיקה בקירוב8החיצוני דולר מיליון מהערכת עובדי הרשות; זאת משום שלהסדר נוספו מרכיבים שלא נכללו בהערכות של היועץ ושל עובדי הרשות. הועלה שהנהלת הרשות לא דיווחה

למועצה, ולו בתמצית, על הסיבות להפרשים האמורים.ינואר .5 בדרך כלל הייתה חברה א' חייבת2006-יולי 2005בתקופת

מיליון ש"ח. למרות זאת לא59כספים לרשות, וסכומי החוב הגיעו עד כ-כגון חילוט השתמשה הרשות בכלים העומדים לרשותה לגביית החובות, ערבויות. הרשות לא חישבה את סכום ריבית הפיגורים בגין חובות חברה א', גם לא לאחר שהגיעה להסדר עמה שבעקבותיו ניתנו לחברה זיכויים, ולא דיווחה למועצה על סכום ריבית הפיגורים בגין החובות בתקופה זו כהפחתה

נוספת. הרשות לא תבעה לקבל במועד את הדוחות השנתיים המפרטים את.6

. בחוזה בין הצדדים לא2005-2007פדיון המכירות של חברה א' לשנים הוגדרו המתכונת או סוג האישור שעל רואה החשבון של החברה לספק. כמו כן לא דרשה הרשות מהחברה להגיש לה בדוחותיה פירוט חודשי של

נתוני פדיון המכירות ושל דמי ההרשאה ששולמו בפועל, כנדרש בחוזה.

חוזה עם חברה ב' אישרה הרשות לחברה ב' להוסיף שטחי מסחר הצמודים2006בנובמבר

בלי לפרסם מכרז פומבי להפעלתן. 3לשלוש חנויות שהפעילה בטרמינל

347רשות שדות התעופה

סיכום ומסקנותבעלי עם שחתמה בחוזים תנאים הרשות שינתה שבו בהליך כי נמצא הרשאה היו ליקויים. בעקבות שינויים אלו פחתו הכנסותיה של הרשות ב-

מיליון דולר בקירוב, מתוכן הכנסות מחברה א' בסכום של כ-26.9 21 בעבור השכירות דמי את הרשות הפחיתה זאת מלבד דולר. מיליון

מיליון דולר לחברה א'. לדעת1.4 מיליון דולר, מתוכם 2.6המחסנים בסך ההחלטות קבלת הליך את לבחון הרשות על המדינה, מבקר משרד במקרים המתוארים לעיל, בייחוד לנוכח העלייה במספר הנוסעים והשינוי בשיעור הישראלים מתוכם שחלו לאחר מכן, ולהפיק לקחים באשר למבנה

המכרזים בעתיד, ובכלל זה שיטת ההצמדה של דמי ההרשאה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מועצת הרשות ועל הנהלתה להמשיך לבחון את הסיכונים הכרוכים בתלות רבה בבעל הרשאה גדול אחד ולבדוק

את החלופות העומדות לפניה מן הבחינה העסקית והתפעולית.

ב - תקציר59דוח שנתי 348

העסקת פורשים כיועצים חיצוניים רשות שדות התעופה )להלן - הרשות( היא תאגיד סטטוטורי הפועל

, באמצעות מועצת1977מכוח חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז- הרשות )להלן - מועצת הרשות או המועצה(, מנהל הרשות )להלן -

בשנים הרשות. ועובדי הרשות( מנכ"ל2002-2005מנכ"ל יזם - מנכ"ל הרשות דאז )להלן גבי אופיר ( הליכים0הרשות דאז מר

להתרת חוזה עם שמונה עובדים בכירים, ובהם מנהל נמל התעופה בן גוריון )להלן - מנהל נתב"ג דאז או פורש א'(. על פי מסמכיה, הרשות התקשרה עם חמישה מהעובדים הבכירים האמורים במסגרת הסדרי הפרישה שלהם, לשם מתן שירותי ייעוץ. יש לציין כי כל פורש שנעשה יועץ הועסק במשך כשנה והשתכר מאות אלפי ש"ח, נוסף

על תנאי הפרישה החריגים שקיבל.

פעולות הביקורתנובמבר המדינה2008-אוקטובר 2007בחודשים מבקר משרד בדק

הבכירים העובדים מחמשת ארבעה של הפרישה סדרי את לסירוגין האמורים )להלן - הפורשים( ואת הליכי העסקתם כיועצים חיצוניים בשנים

; בין הנושאים שנבדקו: סדרי הפרישה מהרשות; סדרי מסירת2002-2006 עבודות ייעוץ לפורשים; סדרי הפעלת חוזה ייעוץ, לרבות הבקרה על תוצריהרשות, של הראשי במשרד נעשתה הבדיקה חשבונות. אישור הייעוץ, ובדיקות השלמה נעשו באגף לשכר והסכמי עבודה במשרד האוצר )להלן -

הממונה על השכר(.

עיקרי הממצאיםבהסכמי ממסמכי.1 נכרכו הייעוץ הסכמי כי עולה הפרישה הרשות

כ"עסקת חבילה"; דהיינו ההתקשרות של הרשות עם הפורשים לשם מתן שירותי ייעוץ הייתה חלק בלתי נפרד מתנאי הפרישה שלהם. על פי חוק

התשמ"ה- התקציב, התקציב(,1985יסודות יסודות חוק - )להלן התקשרות מעין זו שביצעה הרשות עם הפורשים היא הטבת פרישה חריגה מאחר שאינה ניתנת לכלל עובדי מדינה. בצדה, כאמור, שכר של מאות אלפי שקלים, נוסף על פיצויי הפרישה. מהפרוטוקולים של מוסדות הרשות אף עולה כי אחת הסיבות העיקריות למתן הטבת פרישה חריגה זו הייתהחוזי את לסיים שיסכימו כדי הפורשים את לרצות הרשות של רצונה

ההעסקה שנחתמו עמם בטרם עת. הנהלת הרשות לבקש.2 על היה גוף מתוקצב, היא מאחר שהרשות

ממשרד האוצר באמצעות הממונה על השכר לאשר הטבת פרישה חריגה.2007 לספטמבר 2001 מר גבי אופיר כיהן כמנכ"ל הרשות בין ספטמבר 0

349רשות שדות התעופה

זו, ולשם כך היה עליה להעביר לו את כל המסמכים הנוגעים להתקשרויות שביצעה עם הפורשים לשם מתן שירותי ייעוץ, אולם היא לא עשתה כן. כך נהגה בעניין הפרישה של מנהל נתב"ג דאז: מנכ"ל הרשות דאז העבירהפרישה תנאי של פירוט ובו הפרישה, הסכם את השכר על לממונה

, אך לא מסר לו את ההתחייבות שכבר נתן לפורש בעניין חוזה0החריגיםהייעוץ - שיהיה "חלק בלתי נפרד מהסכם הפרישה", כלשון התחייבות זו.

, הסמכות להחליט כי1993על פי תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-.3 התקשרות כלשהי פטורה ממכרז מוקנית לוועדת המכרזים של הרשות; עלאת הבקשות של אישרה הביקורת העלתה שמועצת הרשות זאת, אף

אף על מנכ"ל הרשות דאז להתקשר עם הפורשים לשם מתן שירותי ייעוץ פי שוועדת המכרזים טרם דנה בנושא וטרם החליטה שהתקשרויות אלה

באישורים אלה של מועצת הרשות היה משום פטורות ממכרז. נוסף על כך, תכתיב לדרג המקצועי של הרשות )בעיקר - לסמנכ"ל לתכנון והנדסה( -

להעסיק את הפורשים כיועצים חיצוניים. הפרישה.4 שבהסדרי המכרזים לוועדת מסר לא דאז הרשות מנכ"ל

כבר התחייב בשם הרשות להעסיקו הוא דאז נתב"ג מנהל עם שחתם כיועץ. כמו כן לא מסר לוועדה שמועצת הרשות אישרה את ההתחייבותהנוגע חשוב מידע המכרזים מוועדת הרשות מנכ"ל הסתיר כך הזו.

להחלטותיה בעניין ההתקשרות עם מנהל נתב"ג דאז. מן האמור עולה כי הרשות פעלה שלא על פי חוק חובת המכרזים,.5

ותקנותיו, וכי הליכי ההתקשרות שנקטה בעניין העסקת,1992התשנ"ב- הפורשים כיועצים לא היו תקינים.

בהתקשרות שביצעה הרשות עם הפורשים לשם מתן שירותי ייעוץ היא.6או ציבורי עבודה במקום הפורש יועסק אם ולפיו תנאי, להם הציבה ממשלתי אחר יופסק חוזה הייעוץ עמו לאלתר. ואף על פי כן, בספטמבר

חתם פורש א' עם הרשות על הסכם ייעוץ בלי לדווח לה כי באותו2005 מועד כבר הועסק בחברה ממשלתית אחרת. בעקבות ממצאי הביקורת

הפורש2009הודיע בפברואר למשרד מבקר המדינה כי החליט ביזמתו להשיב לרשות את כספי הייעוץ שקיבל מחברה ממשלתית אחרת בתום לב.

משרד מבקר המדינה רשם לפניו הודעתו זו.

סיכום והמלצות סדרי האישור של העסקתם של הפורשים כיועצים מלמדים על התנהגות

לממונה על ארגונית לא תקינה של הרשות: מנכ"ל הרשות דאז לא מסרהסדרי במסגרת הפורשים עם שבוצעו התקשרויות על מידע השכר את אישרה הרשות מועצת ייעוץ; שירותי מתן לשם עמם הפרישה ההתקשרויות עם הפורשים לפני שוועדת המכרזים דנה בעניין, וכך הכתיבה לדרג המקצועי של הרשות כיצד לפעול - להעסיק את הפורשים כיועצים

בין תנאי הפרישה החריגים: דרגת פרישה, תשלום עבור תקופת הסתגלות,0 שימוש ברכב ובטלפון, ביטוח שיניים, קבלת עיתונים ועוד.

ב - תקציר59דוח שנתי 350

חיצוניים. בשל פעולותיה, שנעשו במשך כמה שנים, פעלה הרשות שלא עליסודות התקציב וחוק חובת המכרזים, התשנ"ב- ותקנותיו,1992פי חוק

תנאי על נוסף הייעוץ, שירותי בגין אלפי ש"ח לפורשים מאות ושילמה הפרישה החריגים שקיבלו. שירותים אלה היו הטבת פרישה שהרשות נתנה

לפורשים כדי שיסכימו להתיר את החוזים שנעשו עמם בטרם עת. - החליטה מועצת2008בינואר - במהלך הביקורת ובעקבות ממצאיה

הרשות שעובדי רשות בכירים שפרשו לא יועסקו עוד בתפקידי יועצים, אלא אם כן תחליט מועצת הרשות שיש נסיבות מיוחדות וחריגות המצדיקות זאת. לדעת משרד מבקר המדינה, יפה עשתה מועצת הרשות כשהחליטה זאת,

ועליה להוסיף לפעול בעניין.

פרק רביעי

מערכת הביטחון

353תיקון ליקויים

354

צבא הגנה לישראל - צה"ל

לות הביקורת פעו יחידות צה"ל מנהלות קופות, שבהן מופקדים כסף מזומן ומסמכיםהפרט, ורווחת השירות תנאי לשיפור בעיקר שנועדו כסף, שווי היחידות. משרד מבקר חיילי וחיי החברה של ולהעשרת התרבות והעמידה זה קיום נהלים ובכלל ניהול הקופות, המדינה בדק את בהם, ותהליכי הבקרה שמקיים אכ"א על פעילותן. הביקורת נערכה

יחידות שונות. ביקורת השלמה נערכה באגף16בצה"ל: באכ"א וב-התקציבים שבמשרד הביטחון.

היבטים בניהול קופות מזומנים ביחידותצה"ל

תקציר יחידות צה"ל, שהוכרזו על ידי אגף התכנון שבמטה הכללי בצה"לשבהן קופות מנהלות יחת"שים(, - )להלן תשלומים כיחידות מופקדים כסף מזומן ומסמכים שווי כסף, כגון שוברי נסיעה ותוויםהקופות כספי קופות(. או הקופות כספי - )להלן שונים מסוגים ולהעשרת ורווחת הפרט, השירות תנאי לשיפור בעיקר, מיועדים,

פעלו2008 ו-2007התרבות וחיי החברה של חיילי היחידות. בשנים יחת"שים שניהלו 260בצה"ל כ- קופות. מחזור הכספים של840

מיליון ש"ח, בהתאמה.48 ובכ-54הקופות הסתכם באותן שנים בכ-מחלקת - )להלן והתשלומים הפרישה הפרט, שירותי מחלקת מופ"ת( באגף כוח אדם שבמטה הכללי בצה"ל )להלן - אכ"א(, היאכספיים שירותים למתן באחריות הנושאת המקצועית המנחה

, וכל כספי הקופות נתונים לביקורתה.0ליחת"שים

תווים0 והעברת היחת"שים של הבנקים לחשבונות כספים הפקדת כגון לרשותם, לצורך חלוקה בין החיילים הזכאים.

355צבא הגנה לישראל - צה"ל

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה,2008 עד אוקטובר 2007בתקופה אוקטובר

לסירוגין, את ניהול הקופות, ובכלל זה קיום נהלים והעמידה בהם, ותהליכיהבקרה שמקיים אכ"א על פעילותן. הביקורת נערכה בצה"ל: באכ"א וב-

באגף16 נערכה השלמה ביקורת שונות. צה"ל שביחידות יחת"שים התקציבים שבמשרד הביטחון.

עיקרי הממצאיםטיפול בגירעונות

בביקורת עלה, כי חלק ניכר מהקופות נמצאו במצב של גירעון: בספטמבר מכלל הקופות95% קופות )155 היו קיימים גירעונות שטרם זוכו ב-2008

שבהן היו גירעונות(, אף כי עבר זמן רב מאוד מאז גילוים - זמן ארוך מזהלזיכוי הגירעונות - שישה0שנקבע בהוראות מחלקת מופ"ת כזמן מרבי

חודשים. 67חודשים. האיחור בטיפול בגירעונות מגיע עד כדי יחת"שים,260 מתוך כ-2008מנתוני מחלקת מופ"ת עולה, כי בספטמבר

קופות במצב163(, 40% יחת"שים )כ-104 קופות, היו ב-840שניהלו כ-מכלל הקופות(. זאת לעומת 19%של גירעון )כ- קופות במצב של147

בספטמבר של 2007גירעון בשיעור )עלייה (.11%כ-

ליקויים מנהלתיים בניהול הקופות במסגרת ביקורות שעורך מדור ביקורת במחלקת מופ"ת ביחת"שים, עולים מדי שנה בשנה בנוסף לגירעונות מאות ליקויים בניהול הקופות, כגון פגמים בניהול ספרים וביצוע הוצאות האסורות על פי הוראות מופ"ת. הליקויים

נרשמים ונאגרים במערכת ממוחשבת במחלקת מופ"ת. משרד מבקר המדינה העלה, כי מחלקת מופ"ת אינה מנתחת את הליקוייםשהביאו הסיבות על לעמוד כדי ביקורת מדור שערך בביקורות שעלו פעילות מאפייני לבין הסיבות בין מקשרת אינה היא ממילא, לקיומם; היחת"שים. עוד העלה משרד מבקר המדינה, כי המחלקה אינה מקיימתליקויים בעתיד למנוע כדי היחת"שים שנוקטים הצעדים אחר מעקב

"חוצי-ארגון" מהסוגים שהתגלו ביחידות אחרות.

הכשרת כוח אדם מקצועי ביחת"שים במטרה להכשיר שלמים לניהול הקופות, העביר צה"ל קורס רכזי תשלומים

בתחילת וחצי. כחודש שנמשך שלו, ההדרכה מבסיסי ,2007באחד מעבירה ומאז זה, קורס צה"ל ביטל ה"שלם", תקן לביטול במקביל תפקיד בפועל לחיילים שממלאים מקצועית השתלמות מופ"ת מחלקת

השיטה לביצוע רישום חשבונאי לסגירת הגירעון בספרים.0

ב - תקציר59דוח שנתי 356

יומיים, שאינה חלופית מבחינת תכניה שלם, של מספר שעות עד יום או לקורס רכזי התשלומים האמור.

שבוצע השינוי להשפעת בנוגע נתונים אין במחלקה כי עלה, בביקורת הקופות ניהול איכות על לעיל, כמתואר השלמים הכשרת במתכונת ביחידות השונות. במצב של היעדר נתונים, לא ניתן לקבוע אם המתכונתשייתכן השינויים על ללמוד ניתן לא וממילא לצרכים, עונה החדשה

שנדרשים במתכונת ובתוכני ההדרכה של ההשתלמות.ליעילות בנוגע נתונים אין מופ"ת במחלקת כי בביקורת, עלה כן כמו

כוח מיופי וקצינים יחת"שים מפקדי מסגרת0הכשרת אם זה ובכלל , ההשתלמויות שנקבעה מספיקה, ואם קיים קשר בין ההיקף והתכנים של ההכשרה לבין היקף הליקויים בניהול הקופות כפי שעולה מביקורות של

מדור ביקורת.

סיכום והמלצותברורים כללים קביעת מחייב - רגיש עניין שהוא - מזומן בכסף טיפול לניהולו, הקפדת העוסקים בדבר על קיום כללים אלה ומערכת בקרה על תקינות הפעילות הכספית. קל וחומר הדברים תקפים כאשר הכסף מנוהלמזומן, בניהול כסף לרוב עוסק גוף ממלכתי כמו צה"ל, שאינו ידי על של הביקורת החיילים. של ולרווחתם לשימושם מיועד זה כסף וכאשר בניהול תיקון המחייבים רבים ליקויים העלתה המדינה מבקר משרד

הקופות ובבקרה של צה"ל על כך. מן הראוי, שאכ"א יבחן ביסודיות את הסיבות לגירעונות בקופות ולליקוייםמערכת של תפקודה ועל מאפייניה על בדגש ביחת"שים, המנהלתיים בקרה שאמורה לבקר ולהבטיח תקינות הפעולות הכספיות; כן ראוי שיגבש דרך פעולה מעשית לטיפול בהם, ברציפות וביעילות. לצורך כך, יש בראששל האחריות את היחידה ברמת כספים בניהול להטמיע ובראשונה המפקדים לעניין זה. מעבר לכך, יש לתת דגש מיוחד על קבלת תמונה כוללת של היקף הבעיה ועל בחינתה של סוגיית הכשרת כוח אדם מקצועי

בתחום ניהול כספי היחת"שים. בקביעת הצורך את יבחן שאכ"א הראוי מן בגירעונות, לטיפול אשר גירעונות למניעת פעולות ולאכוף לנקוט מופ"ת מחלקת של סמכותה

ולזיכוים של אלה שהתגלו, בלוח הזמנים שנקבע בפקודות צה"ל.

קצין או חייל בדרגת רב סמל ומעלה או אזרח עובד צה"ל, המתמנה על ידי0מפקד היחת"ש ונושא באחריות לכספי היחידה.