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智慧政府治理：大数据时代的政府治理变革之道

（来源：电子政务，2018-10-18）

以大数据和大数据处理技术为基础的新信息技术革命的兴起是

人类历史上一场新的重大变革。大数据以其独有的特质正逐渐影响着

人类的生活方式和思维方式, 影响着经济社会的发展脉象以及政府

的治理模式与治理能力, 成为继计算机和互联网时代之后又一信息

化新时代——大数据时代的标志。在大数据背景下, 要想真正实现政

府治理体系与治理能力现代化, 必须重塑政府, 打造智慧政府, 实

现政府的智慧治理。

一、智慧政府:大数据时代政府治理变革的目标

(一) 大数据是智慧政府治理的技术基础

大数据是指那些大小已经超出了传统意义上的尺度, 难以运用

常规手段对数据信息进行捕捉、存储、管理和分析的数据, 是类型复

杂、体量巨大、高速增长、具有高价值性的数据集合。大数据的核心

是数据, 然后才是数据技术和数据思维, 不仅侧重数据的海量性、多

样性、数据结构形式的多元化以及数据生成与传输的高速性与多渠道

性, 更加强调数据自身以及作为一种现代技术的潜在巨大价值。对于

现代政府治理来说, 大数据是一种重要的治理资源, 是政府在治理

过程中的辅助手段, 更是一种新的治理价值观。大数据的挖掘、清洗、

存储和可视化技术, 以及回归统计、预测模型、语义引擎、关联规则

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分析等技术, 已经成为数据驱动治理背景下智慧政府治理所必不可

少的条件和手段, 而这些都是传统技术难以实现的。

(二) 智慧政府治理是大数据时代发展的必然结果

1、智慧政府的主要内容

智慧政府是互联网技术发展的产物, 是继数字政府、智能政府之

后的又一个政府发展新形态, 是以大数据革命为背景, 政府在收集

大量数据资源的基础上, 通过建立现代网络渠道进行数据存储、数据

智能处理、数据价值提炼, 从而对社会进行治理的拥有类人化的集感

知、融合、共享、协同、智能五位一体的政务治理系统。智慧政府实

现了政府职能的互联化、移动化过程, 提升了政府部门之间的协作融

合效率。主要包括以下四个方面内容:

第一, 办公智能化。与传统政府办公自动化模式相比, 智慧政府

不仅体现在办公过程中通过对新技术、新机器和新设备的应用, 实现

办公的无纸化、科学化和自动化, 还赋予政务办公更多智慧和智力因

素, 多了一些包括采用人工智能、知识管理以及移动互联网等手段在

内的更为人性化、智慧化的技术支持和设置, 使政府办公更加便捷高

效。

第二, 决策科学化。决策建立在数据的基础之上, 数据的真实性、

全面性和代表性决定了决策的科学性和惠民程度。而大数据的核心就

是预测, 智慧政府决策基于大数据的挖掘技术、统计分析技术、并行

化技术、数据可视化技术以及云计算、人工智能等技术的应用, 辅助

政府捕获实时的决策信息并精准预测和准确分析现实状况, 建立虚

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拟决策模型, 寻找规律并验证决策假设, 使政府不仅对决策的合理

性进行宏观把握, 还能做到精准预测和客观分析。这是典型的从经验

决策到数据决策的重大转变, 避免了主观决策、片面决策, 增强了决

策的科学性, 提高了决策的可行性。

第三, 服务信息化。智慧政府实现了智能技术与公共服务的有效

整合, 致力于打造一种以人为本的自动感知、高质量、便捷式的信息

服务体系。通过信息化技术平台和精细化的数据挖掘技术, 设置个性

化服务定制通道, 及时感知并获取多样性的公众需求, 实时开放与

公众息息相关的便民化检索数据。同时, 创新服务程序, 为公众提供

全天候快捷业务办理之窗、决策咨询路径和互动参与机制, 据此提升

智慧服务的即时性与自发性。

第四, 监管智能化。智能技术革命带来了新一轮政府监管的升级,

数据的互联共享使智慧政府监管做到全覆盖, 而智能化的监管实现

了监测与监管协同联动, 形成监管网络, 实时预判、监测并识别生态

环境、社会治安、交通安全以及生产安全等方面的问题, 是智慧政府

预报预警能力的体现, 提升了社会整体安全系数, 实现了智慧政府

监管的智能化运转。

2、智慧政府治理的基本特征

第一, 智慧治理目标强调以人为本。智慧政府的本质和原则都是

围绕满足群众需要、为民服务和改善民生而展开的, 是将以人为核心、

以制度为保障作为智慧治理的根本出发点和最终目标, 建立更加人

性化和智能化的政府服务模式。

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第二, 智慧治理的无缝隙和可移动性。服务的快捷性、完整性、

准确性、自助式及全天候是智慧政府的重要特征, 现代技术手段的应

用使政府满足了公众的个性化服务需求, 实现了政府与公众服务的

无缝隙对接。同时, 可移动的智能化业务办理不仅提高了业务效率、

节省了行政成本, 还使得公务人员得以从繁重的业务和会务中脱身,

得以从事更加重要的战略研究、政策设计以及方案开发等事项。

第三, 智慧治理内容的精细化和科学性。科学化的治理包括三个

层次:规范化、精细化和个性化。智慧政府拥有明晰的责任划分、具

化的管理内容, 每一位管理者都深谙自身所承担的分解后的目标任

务、落实细节以及精细化的责任承担, 并将任务进行分阶段、分环节

的规范化实施, 同时赋予行动以管理者的创新思路, 实现治理规范

性和创新性的有效结合。

第四, 智慧治理过程动态协同。虚拟化政务治理健全了政府门户

网站数据交互功能, 实现了政府功能的重组, 摒弃了等级森严的科

层制以及相互隔绝的部门作业, 迎来上下级数据传递的平等地位,

从而打破了各部门间数据壁垒的封闭和碎片化状态, 形成政府内部

的动态协作。此外, 政府开放数据资源, 促进政民网络互动活跃, 实

现政府与企业及公众的良好对接, 形成政府与公众之间的良性双向

服务模式, 打造政府与外部的协同治理。

二、以大数据为依托的智慧政府治理变革创新

政府治理体系包括政府治理理念、治理结构、治理方式、治理模

式和治理过程等方面, 通过大数据实现政府智慧治理, 有助于提升

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国家整体治理能力和数据空间的国家竞争力。

(一) 政府治理理念革新性转变:“循数”治理成为主导理念

政府治理理念的转变是实现政府治理能力提升的前提。“循数”

治理即遵循、依照并利用数据进行治理, 是以数据为资源、依据和工

具来发现、分析和解决公共问题, 以此保证治理更为科学客观理性。

在大数据爆炸的时代, 政府所要面对和处理的是更为复杂多变的数

据环境和一系列以数据形式呈现的现实问题, 为适应大数据环境的

变化, 实现更优质、更客观的治理, 政府不可避免地应当把“循数”

治理理念引入智慧政府治理过程中, 挖掘大数据中有价值、可利用的

关联数据, 使收集数据成为日常行为, 挖掘数据成为常态, 分析数

据成为常规, 发布数据成为常务, 确保治理过程的公平公正、治理结

果的科学客观理性, 形成用数据说话、用数据决策、用数据管理和用

数据创新的“循数”治理理念, 以大数据为资源和依据来快速洞悉社

会舆情, 发现、分析和解决公共问题, 必然能够大幅度提升政府治理

效能。

(二) 政府治理效率飞跃性提升:加快政府智慧化与政府服务信

息化

政务治理和服务是智慧政府本质的集中体现, 大数据等现代信

息技术手段的使用能够及时共享政府数据, 打破碎片化的信息和数

据状态, 提高政府和社会数据信息的利用率, 同时进一步处理非结

构化、半结构化数据, 降低管理费用的投入;能够再造和优化政务服

务流程, 提供线上政务服务, 简化办事流程, 推动政府打造出一个

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信息共享、业务协同的综合性一体化的基本公共服务线上平台和虚拟

化的办事大厅。这种智能、便捷、高效、优质的智慧政府服务平台的

建立, 使传统的政务大厅办理公共事务的压力得以缓解, 提高了行

政效率, 降低了行政成本, 优化了民众服务体验;能够在大数据的辅

助下实时监测、全面感知、精准判断、预测把握目标群体的特质和需

求痛点, 并对公众需求进行多层次的归类和细分, 按需求提出的时

间、内容、紧急程度、重要程度等有序地及时响应公众诉求, 开通广

泛和深入了解民情民意的政策窗口, 进行活跃的政民网络互动, 为

公众提供全方位、全生命周期的定制化政务服务;能够实现行政服务

的标准化, 通过统一的政务原则和方法来实现不同地区及各级政府

统一的业务流程、统一的网络平台, 推动服务范围明细化、服务方法

规范化、服务质量标准化的智慧型政府建设。

(三) 政府治理方式科学化:大数据促进政府决策科学化, 提升

政策执行合理性

决策科学是政府能够通过海量数据实现逻辑性或实证性的计算

分析, 实现对决策模型的建构、决策执行过程的预见以及决策效果的

预测。政府决策是国家治理目标的直接体现, 决策的科学化程度和实

施效果直接影响目标的实现。智慧政府在事前决策中, 通过大数据和

智能决策系统为科学决策提供动态系统的数据支撑, 并筛选真实有

效的数据, 在确保决策的客观性和真实性的同时确保政府准确把握

事件的发展规律和方向, 提升决策前瞻性, 避免了传统政府在有限

理性基础上的模糊决策、过度主观决策和经验决策等弊端。而在决策

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执行过程中, 政府通过大数据分析技术对各个环节进行实时的数据

跟踪、检测和监督, 及时发现问题, 调整决策方案, 提升决策的可行

性以及执行效果。同时, 决策执行过程的数据开放, 为社会共同参与

和监督政策实施提供了条件, 发挥数据对权力的持续约束力, 逐步

形成权责清晰、运行公开、监督有效的权力运行机制和健全的问责机

制。在事后决策信息反馈阶段, 对政策执行的结果进行绩效评价, 优

化决策过程, 进行决策纠偏, 同时以数据作监督, 做到决策的透明

公开、可执行和可问责, 杜绝政策制定和执行中的政策寻租、以权谋

私、权力腐败等失范行为。

(四) 政府治理结构优化发展:开放化、扁平化是智慧政府结构的

主要发展趋势

传统的政府组织结构是垂直化的等级森严、条块分割式的治理模

式, 是以行政指令为主的交流方式, 而在大数据时代, 信息技术的

使用改变了政府信息的传递方式, 实现了上下级数据信息的高速度、

全方位和直接交互, 减少了繁琐的信息传递中间层次和环节, 提升

了数据信息的传递效率, 使政府组织结构渐趋扁平化。大数据背景下

的智慧政府结构扁平化发展是在确保行政效率的前提下减少管理层

次、扩宽管理幅度, 这种迅速而准确的上传下达模式不仅减少了信息

在传递过程中的失真问题, 有利于执行部门对迅速变化的环境做出

正确、及时而有效的反应, 还有利于提高政府工作的效率和透明度。

同时, 基于大数据处理技术的政府跨部门数据开放、信息共享的业务

协同系统及平台的构建, 打破了部门之间各自为政、碎片化以及数据

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壁垒状态, 实现了部门间的良性互动, 从而推进业务信息系统的互

联互通。

(五) 政府治理模式多元化创新:建立从一元管制到多元共治的

合作机制

在我国的政府治理结构中, 政府一直都是唯一的治理主体, 政

府占据社会上的绝大多数数据及资源, 掌控了社会中绝大多数公共

问题的判断与处理, 其他治理主体话语权低、参与意识薄弱、合作能

力差, 不仅增加了政府的负担, 降低了政府的效能, 还降低了社会

问题处理的效度。随着大数据时代的到来和移动互联网的发展, 公众

可以突破时间和空间的限制, 与政府进行深层次、更广领域的协同合

作。同时, 随着经济市场化程度增大、非正式组织的兴起、公民参与

意识的觉醒以及多元参与主体的迅速生成, 使政府处于全新的治理

生态环境中, 形成了一种新的公共决策和秩序, 即多元主体共建共

治的新型社会治理格局。这种建立于法治基础上的多元共治蕴含了法

治、协商和自治的理念, 所有参与者在理性、规范的参与机制下, 与

政府交互共享相关问题的数据和信息, 达成集体决策、共同协商进行

公共政策的制定和公共事务及问题的治理, 强调治理主体的决策平

等权、治理过程的双向度、治理方案的共识导向以及治理结果的互益

性。

三、大数据助力智慧政府治理的实现路径

(一) 汇聚政务大数据, 打造高效能的智慧政务

1、构建标准化政务平台

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标准化平台实现了“线上、线下相结合, 自助共享高效率”的政

务模式, 即搭建线上智能平台建设和线下一窗式服务终端相结合的

服务体系, 打造“一号申请、一窗受理、一网通办、一屏应用”的便

捷式服务。

首先, 智慧政府的线上智能平台承担了政务办理的主要功能,

充分体现政府的标准化和人性化服务。政府应当通过对各地区各级政

府服务平台进行标准化管理, 确保平台的清晰可用, 方便公众对相

应业务的查询和办理。同时, 平台必须涵盖多种政务服务事项, 理清

各级政府部门管理职能, 实现政府各部门业务的协同和政务流程的

再造, 通过打造多渠道、全流程的统一接口, 实现政务一体化。

其次, 通过打造线下的一窗式自助终端来打破传统政府部门冗

杂、职能交织的局面。一个窗口集中办公提高了政府的办公效率, 而

智能自助服务终端的排号、预约、业务查询以及简单业务办理等功能

构建, 更是降低了行政成本、节省了公众时间、提升了政府整体效能。

2、打造智能化办公系统

智慧政务建立在传统电子政务、办公自动化的基础上, 随着人工

智能、知识互联网等技术的发展, 政府应引进新型信息化装备, 全面

打造网络化、数字化的移动办公、智能办公、无纸化办公, 减少繁杂

的工作程序, 实现资源的高效利用、工作模式的科学运作和创新。同

时, 充分利用智能技术优化办公环境, 打造更加符合公务人员工作

特点的智能化办公系统, 包括根据不同岗位、不同级别公务员的工作

性质、工作内容以及公务人员的不同工作风格和方式进行相应的个性

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化设置和自动优化, 使政府办公更具人性化、更加智能。此外, 应当

形成内部专门办公网络, 重塑政府部门关系, 实现跨部门业务流程

高效对接, 确保政府内部长效沟通、信息集成、业务互联、数据资源

及时共享。

3、建立政务云数据中心

数据中心是政务信息化的“智慧核心”, 建设政务云数据中心是

汇聚、存储、计算政务数据, 打造智慧政务的新建设目标。政府应当

依据总体构架、分段建设原则, 以安全、绿色、高效、节能、低成本

为目标, 通过采用虚拟化技术、存储管理技术、资源管理技术和安全

技术来打造集物理设备层、虚拟资源层、数据服务层、平台应用层为

一体的新一代数据中心。不仅融合传统数据中心、云储存系统、云计

算技术等优点, 更应当避免传统数据安全性低、运行效率低、基础设

施重复建设、资源利用率不高的弊端, 确保平台的安全运作, 数据自

动云备份, 同时防止政府核心业务在系统出现问题时数据丢失、业务

中断。

(二) 实现大数据的精细化管理, 加速智能化服务建设

全天候服务、自动感知、智慧推送是智慧政府服务的基本要求,

而大数据的规模性、完整性、价值密度和可用性, 是确保智慧政府对

公众个性化服务需求精确感知和挖掘的前提, 为保证智能服务的高

效性和可用性, 政府必须建立线上互动参与机制, 提供个性化智慧

服务定制功能, 实现政府数据开放。

1、提供个性化智慧服务

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政府服务平台不应局限于对公众需求的满足, 还应当在对公众

浏览数据的实时捕获与测量的基础上, 通过高效挖掘与分析, 智能

感知、预测与深入辨识用户的习惯、喜好以及与工作生活状态相关的

隐形和显性个性化服务需求, 更精准地了解公众需要, 更高效地解

决访问用户的各种申请, 并对其行为自动进行提示、引导和评价, 进

行主动的智慧推送, 为公众提供定制化的服务。这种真正立足民众需

求的新服务模式便是大数据时代智慧政府治理的本质内涵。此外, 政

府平台业务办理应当方便快捷, 实行“一证通行”的原则, 公众在获

取政府网上服务时, 只要在网上进行身份证实名注册登记, 便可在

相应的服务模块提出业务办理的需求, 真正实现政府服务的全天候

和智能化。

2、提升政民自然交互力度

当前, 我国政府官方网站人气、公众认可度和参与度低, 政府服

务平台的交互沟通与信息交流功能有效性不足。政府必须完善其交互

层及线上参与机制。

首先, 政府必须拓宽政民交互渠道, 确保政民互动的时效性。政

策咨询与意见反馈是公众最寻常的服务需求, 政府部门应完善网上

咨询服务建设, 拓宽政民交互渠道, 通过政府网站及现代移动服务

平台, 包括微博、微信、手机客户端等方式及时回应公众需求, 提升

公民对政府的信任感, 增强民众参与政民交互的积极性和满意度。

其次, 完善政民交互的评价机制。智慧服务的保障是智慧评价和

智慧监督。政府应当将公众回应性纳入公务人员的考核中, 并建立以

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公众评价为主的科学合理的考核指标体系, 对政府的服务过程以及

结果进行考评, 提升政府网上服务的能力。

3、开放政府数据

政府汇聚了与企业运作、公众生活密切相关的海量数据, 为使数

据最大化增值开发, 就必须实现数据的开放, 开放政府数据能够为

企业带来活力, 是企业掌握经济发展态势、实现创新的关键要素;能

够为公众提供便利, 是满足公众知情权、构建智慧民生的前提;能够

催生产业新业态, 推动知识经济和网络经济的发展。因此, 政府应当

明确开放原则, 制定统一规范, 有针对性、选择性地开放数据, 实现

不威胁国家安全、不涉及个人隐私以及不触及商业机密的安全数据的

全面开放。

(三) 建立数据驱动的决策支持系统, 提升政府决策精确性

为实现智慧政府的科学、精确决策, 必须建立基于数据之上的决

策支持系统。数据驱动的决策支持系统包括掌握大数据技术支持系统、

新型智库系统、公众参与系统。

1、建立大数据技术支持系统

在政府决策方面较为重要的数据技术包括数据挖掘技术、统计分

析技术、并行化技术、数据可视化技术等。数据仓储确保了数据的全

面性和多样化来源, 避免因信息不全而导致的决策偏差;数据挖掘技

术对大量的数据进行描述性和预测性的自动分析, 揭示数据中隐藏

的规律和趋势, 对未来的状况进行预测, 不仅为决策者提供科学参

考, 更使决策具有前瞻性;统计分析技术通过现代数学算法分析变量

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之间的关系, 辅助政府准确把握事物之间的关联动向;数据可视化技

术让杂乱无章的数据更加直观有规律呈现, 帮助政府洞察数据关系

和规律, 使公众对政策的目标宗旨、核心内容一目了然。政府应当着

力研发、利用这些大数据技术来提高政府决策能力、决策效率以及决

策的准确性。

2、打造新型智库支持系统

智库是以政府公共政策为研究对象, 影响和改进政策制定为目

标的专业研究机构。目前, 我国的智库主要包括党政军智库、社会科

学院智库、高校智库和民间智库, 但智库能力有限, 各个智库间发展

不平衡, 综合性、协同性、创新性不足, 无法有效发挥智库群的情报

服务、科学决策的作用。政府应当健全决策咨询系统, 建立完善的智

库参与保障机制, 鼓励智库对政策问题提供建议;积极推动我国智库

系统的建设, 推动智库的市场化建设, 形成良性竞争的智库发展模

式;打造高水平智库队伍, 凝聚各方力量, 整合科研资源, 鼓励数据

分析家、情报分析家、统计学家等专家积极加入政府智库, 进入政策

议程;搭建政策研究高端论坛, 为政府决策出谋划策。

3、完善公众参与机制

公众参与是公民的基本权利, 也是确保政策和决策民主性、公共

性、公益性的重要保证。政府应当建立开放型的政策制定和决策参与

机制, 扩大公众参与和影响政策的渠道, 建立完备的政府信息公开

制度、社区民意反映制度、社会听证制度以及社会公示制度, 建立政

策咨询中心, 提升公众的参与力度。同时, 政策参与的过程也是公众

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了解、接受政策的过程, 提升了政策认可度, 减少了政策推行的阻碍

因素, 确保政策顺利执行。

(四) 完善智能化数据监管体系, 加强和创新社会监管

社会监管是政府为了实现某种公共政策目标而对社会的经济、政

治和文化等社会微观主体进行的指导、规范、制约和监督的过程。传

统有关社区治理的研究绝大多数属描述型, 只有在大数据时代, 应

用大数据技术才可以真正做到社会治理结构从描述型研究走向解释

型研究。大数据创新社会监管的主要作用体现在, 利用其独有的快速

挖掘、准确研判、及时预警、高效分析的优势, 节省政府的监管成本,

提高政府的整体监管能力。而智能化的社会监管又依赖于统一的社会

监管体系的构建, 主要包括网格化数字管理平台、全方位远程监控系

统、数据预警系统和统计分析系统等四个方面。

1、网格化数字管理平台

网格化、组团式的城市治理, 是将城市划分为若干个单元网格,

即不同的监管单位, 并搭建与统一的城市管理数字化平台相连接的

社区信息化平台, 将政府的城市治理职能下放到每一个社区网格单

元, 打破城市的行政管理界限, 实现城市管理的重心下移、整体联动

以及监督与处置相分离的共同治理机制。应当通过政府主导、社区自

助的社会治理方式, 即政府通过政策支持、规划建设、运营维护及资

金支持等方面对社区服务系统进行宏观调控, 而社区在此基础上实

现自治的方式建立政府和社区互联的网格化数字管理平台, 最终实

现对全社会统一的动态监控、管理和调配, 使政府对城市的治理更加

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及时、高效。

2、全方位远程监控系统

城市监控系统的网格化全覆盖是政府精细掌握城市管理现状的

利器, 在全天候的监控系统上, 政府可以第一时间直观观测城市道

路交通运行状态、城市各片区环境状况、城市治安现状、城市火灾消

防情况等城市安全状况, 实现政府对社会危机的前馈控制;全景式的

监控存储和调控还能为安全问题的解决提供追踪、回放等途径, 辅助

政府进行追溯管理。

3、数据预警系统

数据预警系统建立在数据监控和数据收集的基础之上, 将采集

到的各种数据进行智能筛选和识别, 精准判断数据的可靠性、真实性

和全面性, 并立刻将各种数据进行精细化处理之后及时传输、反馈到

城市管理平台, 实现数据的互联共享, 辅助指挥中心进行问题处置。

此外, 应当让民众参与到安全环境建构中, 通过收集识别公民在互

动平台上提供的社会不安全因素的数据, 对社会潜在的风险和危机

进行预警管控。

4、统计分析系统

多渠道的数据采集和快捷的数据处理是解决社会安全问题的最

重要手段。智慧政府的社会监管, 通过智能分析系统、云计算以及人

脸识别功能等技术工具, 对案件进行深化分析, 做到事前预警、事中

提供智能解决方案、事后案件总结的一体化社会问题处理系统, 有针

对性地对事故以及安全隐患进行及时处理, 保障社区安全, 维护社

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会安定。

总而言之, 大数据时代已经到来, 大数据正逐渐成为国家层面

的突出竞争力, 是大国博弈和竞争力的新兴战略制高点。而要实现我

国政府治理体系和治理能力现代化, 打造智慧政府, 大数据是背景、

机遇, 更是挑战, 应当把握时代发展动向, 更好地发挥大数据在政

府治理变革中的重要作用, 早日建成智慧政府, 迈入智慧社会。

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