한국 통신산업의 변화와

통신공공성

2017. 7

송유나ᆞ김수현ᆞ류승민

ᆞ박재범ᆞ송민정ᆞ이상훈

연구보고서 2017-05

<연구진 소개(가나다순)>

김수현 | 한국고용정보원 부연구위원

류승민 | 한신대학교 강사, 사회공공연구원 객원연구위원

박재범 | 산업노동정책연구소 연구실장

송민정 | 새로운사회를여는연구원 연구원

송유나 | 사회공공연구원 연구위원

이상훈 | 사회공공연구원 연구위원

목 차

요 약 ······························································································································· i

제1장 서론 …………………………………………………………… (송유나, 이상훈) ········1

1. 실종된 통신공공성의 회복을 위하여 ·······················································3

2. 연구 내용과 방법 ·························································································5

1) 연구의 주요 내용 ·····················································································5

2) 연구방법 ·····································································································6

제2장 통신산업의 민영화·자유화, 보편적 서비스 및 노동문제에 관한

해외사례조사 ………………………………………………………… (류승민) ········9

1. 들어가며 ·······································································································11

2. 통신 민영화·자유화에 대하여 ·······························································12

1) 통신 민영화·자유화의 역사 ······························································12

2) 영국과 일본의 사례 ··············································································17

3) 통신 민영화·자유화의 배경과 그 평가 ··········································28

3. 통신산업의 보편적 서비스에 대하여 ·····················································33

1) 보편적 서비스 개념의 유래와 방식 ··················································34

2) 보편적 서비스 제도의 도입과 그 현황

: 유럽, 영국, 일본의 사례 ····································································37

3) 보편적 서비스와 공적 서비스의 비교와 보편적 서비스

개념의 문제점 ··························································································48

4. 결론 ···············································································································53

[참고자료 1] NTT 서일본 그룹에서 비정규직의 처우개선 ·················56

[참고자료 2] 정보통신산업 분야의 노조 현황: NTT의 사례 ·············64

[참고자료 3] 全労連 NTT 구조조정 투쟁본부·통신산업노조·통신

노조 성명서: 보호·처우 체계의 재구축(2012.4.16.) ················65

[참고자료 4] 전기통신산업노동조합(電通労組) 기관지: 진홍의 깃발

(真紅の旗) ································································································66

제3장 통신서비스 시장 구조 변화와 경영 전략 변화

…………………………………………… (김수현, 송민정) ·······75

1. 들어가며 ·······································································································77

2. 정보 주도 하 통신서비스 산업의 성장 ·················································79

1) 정부 직접 경영 시기 ··········································································79

2) 공사 체제 하 통신서비스 산업의 성장 ············································83

3. 통신서비스 산업 구조 변화 ·····································································91

1) 경쟁의 도입 : 통신서비스 독점 공급 체제의 해체 ·······················91

2) 민영화 ······································································································99

4. 민영화 이후 경영 전략 변화 ······························································102

1) 민영화 이후 통신서비스 시장 재편 ················································102

2) 민영화 이후 대형 통신사 현황 ························································109

3) 비용 절감 경쟁을 통한 수익성 확보 경영 전략 추진 ················120

5. 소결 ············································································································127

제4장 통신산업 노동실태 분석 및 향후 변화의 전망

; 유무선 고객서비스 부문을 중심으로 ……… (이상훈, 박재범) ······129

1. 들어가며 ····································································································131

2. 통신사 콜센터 업무의 현황과 특징 ····················································134

1) KT 콜센터 현황 ·················································································134

2) SKTᆞSK브로드밴드 콜센터 현황 ·················································136

3) LG유플러스 콜센터 현황 ··································································139

4) 통신사 콜센터 실적관리 현황 및 문제점 ······································140

3. 통신사 유선 현장직군 업무의 현황과 특징(개통/AS) ···················143

1) KT 유선 홈서비스 업무 현황과 특징 ···········································143

2) SK브로드밴드 유선 홈서비스 업무 현황과 특징 ························153

3) LG유플러스 유선 홈서비스 업무 현황과 특징 ····························168

4. 통신사 무선서비스 업무의 현황과 특징

- LG유플러스를 중심으로 ·························190

1) LG유플러스의 조직 개요와 업무의 흐름 ······································190

2) 고용형태 분석 ····················································································194

3) 외주 부문의 관리 ················································································204

5. 통신산업 재편에 따른 노동의 변화 ····················································208

1) 시장의 성장 정체와 은폐된 노동의 분절 ······································208

2) 분화하는 주관적 전망들 ··································································218

3) 통신산업 내 고용변동에 대한 전망 ················································219

6. 노조운동의 대응 방향 ············································································223

제5장 통신산업에 대한 사회적 규제와 공공성 구축 과제

…………………………………………………… (송유나) ·······227

1. 들어가며 ····································································································229

2. 한국의 민영화 정책과 통신산업 민영화 특질 ··································233

1) 한국의 민영화 정책 개괄 ································································233

2) 1990년대 한국통신 민영화 선행 과정 ········································238

: 적극적 개방과 경쟁 도입을 통한 민영화 토대 구축 ·············238

3) 한국 통신산업 민영화의 특질 ··························································242

3. 통신산업 및 통신 시장에 대한 이해 ··················································245

1) 네트워크(망) 산업의 특질과 민영화 양상 ····································245

2) 통신사업의 정의와 기간통신사업자에 대한 공익적 규제 ··········250

3) SK·KT·LG 3개사 과점체계의 현황과 문제점 ·····················256

4. 통신공공성의 실체와 내용 ····································································266

1) 통신 공공성: 보편적 서비스⇒공공서비스로의 회복의 필요성 266

2) 공공서비스와 비교한 한국의 통신요금 현황 ································272

참고문헌 ··············································································································287

표 목 차

<표 2-1> 민영화에 이르기까지의 상황 변화 ·············································18

<표 2-2> BT 민영화 과정 ·············································································20

<표 2-3> 민영화 전후 시기의 BT 재무 현황 ···········································22

<표 2-4> 방송통신 분야의 5개 독립기관 ···················································23

<표 2-5> 전기사업의 구분 ·············································································25

<표 2-6> 정부정책 및 NTT 사업영역과 지배구조 변천 ························26

<표 2-7> NTT에 대한 규제 ··········································································27

<표 2-8> 한국 통신산업에서 보편적 서비스 정책의 변화 ·····················34

<표 2-9> 보편적 서비스 의무 부과 방식 ···················································37

<표 2-10> 주요국의 보편적 서비스 제도 도입 ·········································38

<표 2-11> 보편적 서비스의 범위 ·································································39

<표 2-12> 서비스 범위의 규정 ·····································································40

<표 2-13> 보편적 서비스 의무 내용 ·························································41

<표 2-14> 오프콤의 검토 항목과 그 내용 ·················································43

<표 2-15> 오프콤의 정성 분석 내용 ···························································44

<표 2-16> 일본의 보편서비스 ·······································································45

<표 2-17> 보편적 서비스의 변천과정 ·······················································47

<표 2-18> 공적 서비스와 보편적 서비스의 비교 ···································48

<표 2-19> 통신산업에서 공적 서비스와 보편적 서비스의 비교 ···········48

<표 2-20> UASF 운영과 관련된 문제 ·······················································52

<표 3-1> 1970년대 전화적체와 통화품질 ·················································83

<표 3-2> 전화시설 및 가입자의 증가 추세 ···············································85

<표 3-3> 이동통신 가입자 증가 추세 ·························································86

<표 3-4> 국제 전기통신회선 변동 추세 ·····················································87

<표 3-5> 통신부문 투자비중 ·········································································87

<표 3-6> 1980년대 주요 통신사업자 현황 ···············································90

<표 3-7> 1990년대 국내 주요 통신서비스의 시설 및 가입자 수 추이 ···92

<표 3-8> 경쟁사업자 진입 추이 ···································································97

<표 3-9> 연도별 정보통신산업 생산규모 추이 ·········································99

<표 3-10> 주요 통신서비스 대기업 자산 추이 ······································110

<표 3-11> 주요 통신서비스 대기업 고정유형자산 추이 ······················112

<표 3-12> 주요 통신서비스 대기업 매출액 추이 ··································114

<표 3-13> 주요 통신서비스 대기업 영업이익 추이 ······························116

<표 3-14> 주요 통신서비스 대기업 종업원 1인당 매출액 추이 ········123

<표 3-15> KT와 SK텔레콤의 배당금 및 배당성향 ······························126

<표 4-1> KT 콜센터 운영 현황 ·································································134

<표 4-2> KT 고객센터(콜센터) 운영현황 ···············································135

<표 4-3> SKTᆞSKB 콜센터 운영 현황 ·················································136

<표 4-4> SKT 고객센터(콜센터) 운영현황 ············································137

<표 4-5> LG유플러스 콜센터 운영 현황 ·················································139

<표 4-6> LG유플러스 고객센터(콜센터) 운영현황 ·······························140

<표 4-7> KT공사부문 하도급업체 구분 ···················································143

<표 4-8> KT 계열사 인력구조 중 its 인력현황 ··································145

<표 4-9> KT Service 경영평가 지표(KPI 구성현황) ························148

<표 4-10> KT Service 직급별 기본급 상ᆞ하한액 비교표 ···············149

<표 4-11> 인사평가 인상률 적용기준 ······················································150

<표 4-12> KT Service 기술직 개인실적급 지급 기준 ·······················151

<표 4-13> KT Service 급여명세서 항목 ···············································153

<표 4-14> SK브로드밴드 및 서비스센터 현황 ·······································154

<표 4-15> SK브로드밴드 Home 고객센터 현황 및 직원 수 ·············156

<표 4-16> SK브로드밴드 Home 고객센터 종합평가 항목 ·················159

<표 4-17> Home센터 자체 노무점검 평가항목 ·····································160

<표 4-18> SK브로드밴드 지역본부 평가 본부별 센터정원 기준표 ···161

<표 4-19> SK브로드밴드 상대평가 중 그룹별 센터정원 기준표 ·····161

<표 4-20> SK브로드밴드 등급별 행복기사 급여 기준표 ·····················163

<표 4-21> SK브로드밴드 Home고객센터 비정규직 임금협약 비교표 ···166

<표 4-22> SK브로드밴드 위탁현황 및 자회사 직고용 대상 ···············167

<표 4-23> LG유플러스 TPS서비스 고객센터 현황 ······························171

<표 4-24> 노조설립 이후 인력규모 변화 ················································177

<표 4-25> 임단협 전후 조합원 개통기사 임금 비교 ····························178

<표 4-26> SS통합장려금의 지급기준 및 등급 ·······································182

<표 4-27> CS 통합평가 장려금 평가 항목 ·············································183

<표 4-28> 감동레벨 별 장려금 ··································································184

<표 4-29> LG유플러스 주요 본부별 고용형태 현황 ·····························195

<표 4-30> PS본부의 주요 직군과 직무 ···················································197

<표 4-31> HSD 포인트 산정기준(LG유플러스) ····································199

<표 4-32> 통신3사의 직접고용 및 주요 외주화 부문 규모 비교 ······212

<표 5-1> 2002년까지의 공기업 민영화 내용과 결과 ···························237

<표 5-2> 1990년 이후 통신산업 구조조정 정책 ···································239

<표 5-3> 90년대 주요 통신사업의 민영화 및 신규사업자 선정 내용241

<표 5-4> 국내 통신산업 3사 경쟁체제 완성 과정 ································242

<표 3-5> 1999년 가스산업 민영화 내용 ·················································249

<표 5-6> 통신서비스의 정의 및 내용 ·······················································251

<표 5-7> 한국의 기간통신사업자 현황 ·····················································252

<표 5-8> 2015년 통신사업자별 보편적 업무 손실보전금 분담내역 ····254

<표 5-9> 국내 통신서비스 시장 매출액 현황 ·········································257

<표 5-10> 2011년 이후 통신사업자 매출액, 마케팅비, 영업이익 ····260

<표 5-11> 이동통신 사업자별 영업수익 추이 ········································261

<표 5-12> KT 명예퇴직과 감원인원 추이 ··············································262

<표 5-13> 4개사 종업원 1인당 매출액 추이 ·········································263

<표 5-14> 4개사 2011년 이후 당기순이익 현황 ··································264

<표 5-15> 통신 3사 배당금 추이 ······························································264

<표 5-16> KT와 SKT 매출 및 해외배당 현황 ·····································265

<표 5-17> 가계 통신비 추이 ······································································272

<표 5-18> 2016년 4/4분기 소득에 따른 통신요금 현황 ····················273

<표 5-19> 소득 5분위별 가구당 월평균 통신비 ····································274

<표 5-20> OECD 국가 가정용 전기요금 비교 ·······································278

<표 5-21> OECD 국가 천연가스 가정용 요금 ·······································279

<표 5-22> 한국과 일본의 가정용과 산업용 요금비교 ··························280

<표 5-23> KT 낙하산 인사 현황 ······························································282

<표 5-24> 상수도 평균 요금과 현실화 계획 ··········································285

그 림 목 차

<그림 2-1> 제조업 대비 BT의 생산성 ·······················································21

<그림 2-2> 오프콤 조직도 ·············································································24

<그림 2-3> 일본의 통신산업 규제 체제 ·····················································27

<그림 2-4> 보편적 보전비용 산정 방식 ···················································46

<그림 2-5> 경력경로제도의 개요 ·································································59

<그림 2-6> 근로시간의 변화 ·······································································69

<그림 3-1> 통신 사업 5개년 계획 사업비 ·················································81

<그림 3-2> 한국통신공사 매출액 및 고정유형자산 추이 ·······················88

<그림 3-3> 한국통신공사 종사자 및 기관 규모 ·······································89

<그림 3-4> 한국통신공사 매출액 및 종사자 1인당 매출액 ···················90

<그림 3-5> 1990년대 유선가입자와 무선가입자 추세 ···························94

<그림 3-6> 1990년대 유선전화와 무선전화 매출액 추이 ·····················94

<그림 3-7> 연도별 IPv4 주소 확보 추이 ··················································95

<그림 3-8> 한국전기통신공사 종업원 수 추이 ·······································101

<그림 3-9> 유선전화 가입자 추이 ·····························································103

<그림 3-10> 유선전화 소매 매출액 추이 ················································104

<그림 3-11> 이동통신 가입자 수 추이 ····················································105

<그림 3-12> 이동통신 사업자별 영업수익 추이(이동통신 부문) ······106

<그림 3-13> 이동통신 사업자별 LTE 영업수익 추이 ··························106

<그림 3-14> 초고속 인터넷 가입자 및 세대대비 보급률 추이 ··········107

<그림 3-15> 결합상품 계약 및 주민등록 세대 기준 가입률 추이 ····107

<그림 3-16> 2015년 EU회원국별 방송통신 결합서비스 가입률 ······108

<그림 3-17> 주요 통신서비스 대기업 고정유형자산 추이 ··················111

<그림 3-18> SK텔레콤의 고정유형자산 규모․증감률 추이 ··················113

<그림 3-19> 대형 통신사의 증감률 추이 ················································115

<그림 3-20> 주요 통신서비스 대기업 영업이익률 추이 ······················118

<그림 3-21> 이동통신 가입자 수 점유율 추이(MVNO 별도) ············120

<그림 3-22> 초고속인터넷 가입자 기준 시장점유율 추이 ··················121

<그림 3-23> 연도별 주요 통신서비스 대기업 종업원 수 추이 ··········122

<그림 3-24> 한국통신공사의 종업원 수와 1인당 매출액 추이(1982~91) ····124

<그림 3-25> KT의 외국인 주식 수 및 그 비중 추이 ··························125

<그림 4-1> 유선ᆞ무선 서비스 주요 업무 흐름도 ·······························133

<그림 4-2> SKT 콜센터 유ᆞ무선 업무 흐름도 ····································138

<그림 4-3> LG유플러스 고객 콜센터 지표 일일공지 사례 ·················141

<그림 4-4> LG유플러스 고객센터 센터별・그룹별 재약정 실적 공지사례 ···142

<그림 4-5> KT Service 북부 조직구조 ··················································146

<그림 4-6> LT 현장직 업무처리 절차 ·····················································147

<그림 4-7> SK브로드밴드 개통ᆞ장애 업무처리 절차 ·························157

<그림 4-8> 행복센터 평가항목 변경 공지 ···············································158

<그림 4-9> SK브로드밴드 한 센터의 임금명세서 ·································163

<그림 4-10> LG유플러스 PS본부 유선부문 조직체계 ·························169

<그림 4-11> LG유플러스 유무선 매출액 증가 추이 ·····························169

<그림 4-12> LG유플러스 유선 및 무선부문 영업수익(매출) ···········170

<그림 4-13> 고객센터의 조직체계 ····························································179

<그림 4-14> 개통 및 AS 수수료 변경 공지 ···········································184

<그림 4-15> LG유플러스 PS 본부 무선 부문 조직 체계 ····················191

<그림 4-16> LG유플러스 무선부문 주요 비정규직 고용 현황 ···········196

<그림 4-17> LG유플러스 PS본부 조직 위계별 고용형태 ···················197

<그림 4-18> LG유플러스 무선부문 직간전환 체계 ·······························202

<그림 4-19> 2011~12년 LTE 보급에 따른 통신사 ARPU의 변화 ·····210

<그림 4-20> KT의 매출과 직접고용 인력의 변동 ································213

<그림 4-21> SK 직접고용 노동자 1인당 매출액 규모 추이 ··············214

<그림 4-22> LG유플러스의 매출과 고용 변동 ·······································214

<그림 4-23> 2010년 이후 통신대기업의 매출액 추이 ························216

<그림 5-1> KT 지분구조 ·············································································244

<그림 5-2> 통신 3사 외국인 투자한도 소진율 ······································245

<그림 5-3> 전력산업 개방 및 망 분리 형태 ···········································247

<그림 5-4> 연도별 통신 4개사 종업원 수 추이 ····································261

<그림 5-5> OECD국가 2011년 가정용 평균 통신요금 ·····················275

- i -

요 약

○ 통신산업은 변화하는 기술적 환경 속에서 보다 공공적이고 정의로운

대안을 마련할 주객관적 필요성이 제기되고 있음. 이를 위해 통신서비

스가 가진 공공적 측면을 적극적으로 확대시킬 필요가 있으며, 이를

위한 국민·노동자의 권리, 국가 및 사회의 역할을 점검하고 그 구체

적 방향과 과제를 도출하는 것이 이 보고서의 목표임.

제2장. 통신산업의 민영화·자유화, 보편적서비스 및 노동문제에 관한 해

외사례조사

○ 전통적으로 통신산업은 국가가 독점적으로 운영하였고 그것을 통해 국

민들에게 통신이라는 공공재를 안정적으로 공급해왔음. 그러나 민영화

와 자유화의 흐름 속에서 통신산업은 다른 망 산업과 비교해 보았을

때, 정보 통신 기술과 결합하여 하나의 성장 잠재력이 높은 산업으로

발전해 나갔음.

- 그럼에도 통신, 더 나아가 정보통신 서비스란 우리 실생활과 아주 밀

접한 관계를 가지고 있기 때문에, 민영화와 자유화로 그것의 제공 환

경이 바뀌었어도, 안정적이고 편리한 공급이란 문제가 사라지지 않았

음.

- 이러한 환경 변화와 그 속에서 부딪히고 있는 문제들은 한국의 경우에

도 마찬가지임. 그래서 여기서는 한국의 구체적인 문제들을 다루기 전

에, 이러한 변화된 환경을 해외사례를 중심으로 살펴보려고 함. 주로

세 가지 문제, 민영화·자유화의 문제, 통신서비스에 대한 보편적 서비

스의 문제, 통신산업에서의 노동의 문제에 대해 살펴볼 것임.

○ 통신산업의 민영화와 자유화의 흐름을 간략하게 요약하면 다음과 같

- ii -

음. 통신 민영화·자유화는 60년대 말 미국의 AT&T의 독점적 지위를

해체하려는 시도에서 시작되었음. AT&T가 가진 독점적 지위를 해체하

려는 목적은 경쟁을 활성화하고, 요금과 서비스 면에서 소비자들의 후

생을 증대시킨다는 것이었음. 그리고 이와 더불어 통신산업의 경쟁 상

황을 규제하고 감독하기 위한 FCC가 창립되었음.

- 이러한 민영화·자유화의 흐름은 80년대 들어서 다른 나라에 전파되었

음. 영국을 시작으로 유럽에서도 국가가 운영하는 방식을 폐기하였고,

일본에서도 마찬가지의 흐름이 나타났음. 이러한 흐름에는 정보 통신

의 기술 발달을 간과할 수 없으며, 민영화·자유화의 진행과정에서 경

쟁상황의 진전을 감독하고 규제하기 위한 규제기관, 가령 영국에서는

오프콤(Ofcom), 일본에서는 총무성이 만들어졌음.

- 이러한 민영화·자유화의 진전에 대한 평가와 관련하여, 대체로 모든

민영화·자유화 시도가 그것의 고유한 의도를 달성하여 성공했다고 볼

수는 없음. 민영화와 자유화 이후에 요금이 하락했는가, 민영화된 기업

의 생산성과 효율성이 증진되었는가, 중복투자의 문제가 발생하지 않

았는가, 민영화·자유화는 기술혁신에 긍정적인 효과를 낳았는가, 기반

시설에 대한 투자는 착실히 이루어졌는가, 공기업 체제로 유지하는 것

이 바람직하지 않는가, 보편적 서비스를 제공하는데 문제가 있지 않은

가 등에 대해 생각해 볼 필요가 있음

○ 보편적 서비스란 모든 이용자가 언제 어디서나 적정한 요금에 제공받

을 수 있는 기본적인 통신서비스를 말함. 통신 서비스는 공공재로서

국가 독점적으로 제공되어 왔음. 그러나 민영화·자유화 이후에도 그

서비스는 국민들의 생활에 밀접한 영향을 주기 때문에 누구나 접근 가

능하고 안정적으로 공급되어야 한다는 취지에서 나온 개념이 바로 보

편적 서비스임.

- 보편적 서비스는 원래 미국의 AT&T가 자신의 독점적 체제를 합리화

하기 위한 방안으로 제시된 것이었음. 그러나 민영화·자유화가 확산

- iii -

된 이후에, 공적 서비스를 대체하는 것으로서 등장하게 되었음. 보편적

서비스와 공적 서비스는 국민들의 생활에 꼭 필요한 통신서비스를 제

공한다는 차원에서는 비슷하게 보이지만, 후자와 달리 전자의 경우는

항상 시장 경쟁을 기반으로 제공되며, 후자가 실질적 불평등의 해소를

목적으로 한다면 전자는 형식적 불평등의 해소에 방점을 찍고 있다는

점 등에서 차이가 있음.

○ 보편적 서비스에 관련된 몇 가지 해외 사례를 보면, 서비스의 범위를

어디까지 한정할 것이며, 그 서비스를 제공하기 위한 재원을 어떻게

마련하는가가 중요한 문제로 다뤄지고 있음.

- 특히 정보통신 기술의 발달과 더불어 국민들이 필수적으로 소비할 수

밖에 없는 서비스가 새롭게 생겨나고 있는 현실에서, 서비스의 범위는

지속적으로 검토되고 있는 문제라고 할 수 있음. 최근에는 초고속 인

터넷을 보편적 서비스에 포함시키는 것이 과제가 되고 있음.

○ 보편적 서비스가 전통적인 공적 서비스를 대체했지만, 과연 이것으로

충분한 것인지 생각해 볼 필요가 있음.

- ①보편적 서비스는 접근가능성의 문제에만 초점을 두어 형식적 불평등

을 해소하는데 관심이 있을 뿐인 소극적 개념임. ②보편적 서비스는

항상 시장에 종속되어 있음. 시장의 효율성을 해치지 않는 한에서 보

편적 서비스를 제공한다는 것이 공평성의 문제를 얼마나 잘 해결할 수

있는지 고려해야 함. ③보편적 서비스의 제공은 항상 재원 조달 문제

의 해결을 전제로 하는데, 이 문제는 잘 해결되지 않을 수도 있음. ④

보편적 서비스는 단기적인 성격을 가지고 있음.

○ 끝으로, 통신산업에서 노동의 문제와 관련하여 일본 NTT의 사례를 검

토하고 있음. 몇 가지 취합한 자료에 따르면, NTT 서일본에서 2000년

대 중반이 후 경력 경로 제도를 도입하여 비정규 사원의 정사원으로의

전환이 이루어지고 있음. 다른 한편 전기통신산업노조에 따르면, 최근

- iv -

NTT는 노동시간 조정, 근로조건의 변화 등을 통한 일련의 노동 개악

을 일삼고 있는 것으로 보임.

제3장 통신서비스 시장 구조 변화와 경영 전략 변화

○ 통신서비스 시장의 특성 변화는 경제 성장과 국민의 삶의 질에 큰 영

향을 미칠 수 있으며, 통신서비스 시장 내 일자리의 특성에도 변화를

가져올 수 있음.

- 여기서는 통신서비스 시장의 성장 과정을 중심으로 고찰하고, 동시에

통신서비스 시장 구조 변화 및 이와 함께 이루어진 통신서비스 시장

내 경영 전략 변화를 검토하고자 함.

○ 통신서비스 산업의 초기 성장은 정부 주도 하에 진행됨. 1962년부터

시작된 정부의 4차에 걸친 통신사업 5개년 계획 통신서비스 산업 발전

에서 중요한 의미를 가짐.

- 1962년~66년까지의 1차 계획 시기에는 농어촌 통신망의 확충 및 노후

시설 전비와 시내전화 증설로 통신의 이용가치가 확대됨. 1967년~71년

의 2차 계획 시기에는 650억 이상의 투자를 통한 통신시설의 확충, 서

비스의 질적 개선, 인원 육송 및 통신기계공업 성장이 견인됨. 1972

년~76년까지의 3차 계획 시기, 통신서비스의 공급을 농어촌 지역까지

확장하려 노력하여 전화서비스 가입자가 크게 증가하였으며, 자동화율

역시 진척을 보임. 그리고 1977~81년의 4차 계획 시기, 장거리 전화시

설의 증대로 섬과 같이 통신 취약지역의 주민들도 통신서비스를 이용

가능하게 됨.

- 하지만 정부 주도 하의 빠른 성장 과정에서도 문제가 있음. 전화서비

스에 대한 수요를 만족시키지 못함으로써 발생하는 적체 현상과 통화

품질이 문제로 지적됨. 전화 적체 현상을 해결하고자 전화 단말기 수

- v -

만 늘려서 통화 품질이 저하됨.

○ 통신서비스 산업의 성장은 1980년대 공사체제로 전환되며 큰 전환기를

맞이함. 1980년 12월, ‘통신사업경영체제 개선방안’이 확정되었고,

이듬해, 한국전기통신공사가 발족되었음. 막대한 투자가 단행되었고,

이로 인해 전국 동일요금 통화가 가능해지고, 통신 성공률이 93.7%까

지 증가함.

- 1980년대는 한국이동통신서비스 주식회사 설립과 함께 이동통신서비스

가 제공되며 서비스의 다양화가 이루어짐. 이동통신서비스는 가입자는

1984년 대비 1990년에 30배 이상 증가하였으며, 국제 통신 부문에서도

큰 발전을 이룸.

- 한국통신공사의 매출액은 1982년부터 1991년까지 연평균 17% 이상 빠

르게 증가하였으며, 고정유형자산의 규모 역시 같은 시기 연평균 13%

이상 크게 증가함. 공사 체제 하 고용 인력 역시 증대되어 1982년부터

1991년 사이 기관은 73개, 종사자수는 2만 여명이 증가함.

○ 1990년대 들어서 일반전화의 수요 충족으로 인해 가입자 증가세가 둔

화되고, 무선통신기술의 발전으로 인한 비용 하락으로 무선전화 수요

가 급증함. 1999년에는 이동전화 가입자수 및 보급률이 유선전화를 넘

어서는데, 매출액도 1999년과 2000년의 유선전화 매출액 대비 무선전

화 매출액의 비율이 218%, 311%로 급격하게 증가함.

- 이 시기 개별 가정에 인터넷 보급도 특징임. 1991년 대비 1999년에 7

만 4천 배 이상으로 IP주소 숫자가 증가함. 저렴한 가격으로 빠른 인터

넷이 가정에 보급되며 본격적으로 인터넷이 활용된 것은 2000년대임.

○ 1990년대 시장의 변화에서 핵심적인 측면은 통신서비스 시장의 민간부

문 개방임. 개방에 앞서 정부는 시장구조 개편을 실시하는데, 부분적인

경쟁을 도입해 국내 통신산업의 독점 체제를 해체하고자 하였음. 즉,

- vi -

통신산업 개방보다 선행하여 산업 내 경쟁 시스템이 도입되었음.

- 1차 통신시장 구조개편에 따라 1991년 12월 국제전화시장에 데이콤 등

의 기업들이 진입하며 통신시장에서 부분적인 경쟁 체제가 등장함.

1994년 6월의 2차 통신시장 구조조정은 경쟁의 도입과 규제의 완화가

이루어지며, 1995년 3차 구조개편을 통해 PCS사업에는 KT, LG, 한솔

등이, 국제전화 사업에는 온세, 회선임대 사업에는 두루넷과 지앤지 등

이 진입하여 더욱 경쟁적인 통신시장이 구축됨.

- 당시 통신서비스 산업의 높은 수익률을 보임에 따라 재벌기업은 이윤창

출을 위한 시장 개척을 위해 통신산업에 진출함. 1994년 신세기통신을

통해 포항제철이, 한국이동통신 주식 매입을 통해 선경이 각각 통신서

비스 산업에 진입. 이후 LG 역시 데이콤 등의 인수를 통해 통신시장에

진입함.

○ 2000년대 들어 한국전기통신공사의 민영화로 인해 통신서비스 산업은

또 한 번 큰 변화를 맞이함. 1997년부터 본격적인 민영화가 시작되는

데, 2000년 6월 공기업민영화추진위원회에서의 결정을 따라, 정부는

2002년 정부가 보유한 주식의 전량 매각을 통해 민영화를 추진함.

- 민영화 이후에도 가격 설정이나, 투자 결정 등과 관련해 정부는 통신

서비스 시장에 간섭할 힘을 가졌으며, 이후 실제로 시장에 개입하는

경우도 존재하였음. 한국전기통신공사의 민영화는 구조조정을 동반하

여 1998년 56,000명에서 2003년 37,652명으로 줄어듦. 또한 높은 수익

을 얻고자 경쟁하며 시장의 성격 변화.

- 민영화 이후 통신시장은 SKT, SKB, LGU+, KT 등 대형 통신사를 중심

으로 하는 새로운 경쟁 체제로 재편됨. 경쟁 속에서 작은 기업들은 경

쟁력을 상실하여 재벌 기업에게 인수되었으며, 그 결과 2009년 말 주

요 대형 통신사의 매출액 합은 전체 통신시장 매출액의 96% 이상을

차지함.

- vii -

○ 2000년대 통신서비스 산업의 특성 중 하나는 수요 확대가 한계 수준에

직면한 통신서비스 부문이 나타나기 시작했다는 것. 이 시기 무선전화

의 보급률이 크게 늘어나면서 유선전화에 대한 수요는 감소하는 경향

을 보임.

- 2000년 이후는 무선 이동통신 가입자 증가 추세 역시 이전시기보다 늦

춰지고, 2010년 이후에는 더욱 느려짐. 이는 무선 이동통신서비스가 짧

은 기간 동안 급격한 성장을 보인 후 시장이 포화상태에 가까워진 결

과임. 그러나 LTE와 같은 새로운 고가 상품의 출시를 통해 지속적인

고수익을 얻고 있으며, 무선 이동통신, 초고속 인터넷과 결합된 다양한

서비스에 대한 수요가 빠르게 늘어 통신 대기업들은 지속적으로 높은

수익을 거두고 있음.

○ 한국통신공사 민영화 이후 통신서비스 시장 내 주요 대기업들의 자산

변화를 살펴보면 2002년에서 2016년 사이 자산규모가 크게 증가한

SKT를 제외하고는 변동 폭이 상대적으로 크지 않음. LGU+의 경우 3사

합병이 이후 자산 규모는 증가하였지만 SK에 비하면 큰 폭이라고 볼

수 없음.

- 자산의 증가는 기업의 경제적 가치가 증가했음을 보여주는 것으로, 민

영화 이후 무선이동통신서비스 부문에서의 수익 증가가 반영된 것임.

특히 자산 중 고정유형자산의 증가는 투자 증가의 결과로 해석될 수도

있는데, 이는 무선이동통신서비스 부문에 대한 설비투자로도 볼 수 있

으나, 생산이나 매출 증가와 관련이 없는 건물, 토지의 구입 역시 이에

포함될 수도 있음. 기업별 차이에도 불구하고, 여전히 고정유형자산이

증가하고 있으나, 1980년대 공사 체제 하에 비하면 그 증가율은 낮은

수준임

○ SK, LG, KT 등 대기업 통신사들을 중심으로 재편된 통신서비스 시장

은 그 수요가 포화 상태에 가까워졌다는 평가 속에서도 꾸준히 매출액

은 신장되고 있음. 무선이동통신서비스 시장은 SK텔레콤 중심의, 유선

- viii -

통신서비스와 초고속인터넷 서비스 시장은 KT 중심의 과점경쟁체제가

공고히 됨. 그리고 대형 통신사들은 과점경쟁시장 체제 속에서 모두

이익을 얻고 있음.

- 이는 비용 절감 경쟁을 통해 수익 수준을 유지하고 있기 때문. 특히

인건비에 대한 비용 증대를 억제하고 있음. 전반적으로 대형 통신사의

인력이 감소함에 따라 종업원 1인당 매출액은 모두 크게 증가하여 높

은 수준의 이윤을 얻고 있음.

- 비용 절감을 통한 이와 같은 수익성 확보 전략은 과거 공사 체제 하에

서의 경영전략과는 확연한 차이를 보임. 이는 주주의 수익 극대화라는

현대 자본주의의 특성과도 연관되어 있을 수 있음.

○ 요컨대, 공사 주도의 독점적 체제에서 민영화된 과점적 시장으로의 변

화는 동시에 투자를 통한 성장 전략에서 비용 절감을 통한 수익성 확

보 전략으로의 변화를 의미하는 것이었음. 그 결과 위험 부담이 큰 설

비 및 인력 투자를 통한 성장 전략을 지양하고, 고용에 대한 비용 절

감을 통한 경쟁을 추구하게 됨.

- 민간 기업의 수익성 추구는 당연히 보장받아야 하지만 공공성을 위해

축적된 국민의 자산이 그 본연의 기능을 장기적으로 수행할 수 있도록

하는 제도적 기반 역시 마련되어야 함. 더불어, 통신산업 내 비정규직

노동자의 정규직화는 노동시장과 통신서비스 산업의 성장 모두에 긍정

적일 수 있음.

제4장. 통신산업 노동실태 분석 및 향후 변화의 전망; 유무선 고객서비스

부문을 중심으로

○ 지금까지 통신산업을 주도한 KT, SK, LGU+ 등 주요 기업들은 단기적

수익창출을 위해 구조조정과 외주화 확산 등 수량적 유연화로 설명되

- ix -

는 고용전략을 구사해왔음. 나아가 방송통신산업은 시장경쟁이 심화되

고 기술변화 속도가 빠르게 진행되는 환경에서 표준화되고 기술 통제

가 가능한 영역에서의 노동의 자율성은 극히 제한되는 반면, 노동에

대한 통제와 규율화는 강화되어 왔음.

- 그럼에도 불구하고 작금의 산업적 환경 변화는 노동의 재구조화를 선

택할 수밖에 없는 국면을 창출하고 있으며, 이는 ‘심화된 노동의 불

안정’과 ‘조율된 참여적 노사관계’라는 두 개의 시나리오를 제출하

고 있다고 볼 수 있음.

- 여기서는 통신산업의 정체 속에 통신 기업들의 신산업 전략 및 조직

구조변화가 불가피한 상황에서 이러한 환경변화에 가장 직접적으로 영

향을 받을 수밖에 없는 비정규직 고용의 변화 가능성을 진단하였음.

○ 먼저, 통신3사의 콜센터 인력의 규모는 대략 15,000여명에 달함. 기본

적으로 콜센터 상담사들의 임금체계는 소정의 고정급에 성과에 따라

크기가 달라지는 상당한 양의 변동급이 결합된 체계임. 이들 콜센터

상담사들의 임금체계는 공통적으로 기본급, 성과급, 역량급, 수당으로

구성되어 있으며 특히 역량급과 성과급은 일정기간의 평가등급 또는

근무성정에 따라 차등 지급되고 있음.

- 통신산업 내 가입자 유치 경쟁과 유통 단위 경쟁이 심해지면서 통신

기업이 콜센터와 상담사들에게 가하는 실적압박이 거세지고 있음. 이

과정에서 콜센터 상담사들이 감내해야 하는 감정노동과 영업압박의 강

도가 높아지는 추세임.

○ 다음으로, 유선홈서비스 업무와 관련하여 KT의 하도급 구조는 KT–자회사ㆍ계열사–협력업체의 형태로 이루어져 있는 반면, SKB나 LGU+는

주로 개인도급을 활용하는, 매우 불안정한 고용형태의 다단계 하도급

구조임. 통신3사 유선부문 현장직군의 규모는 대략 13,000명 규모임.

- x -

- 통신3사의 유선부문 협력업체에 대한 통제방향은 고객센터로 하여금

더욱 성과 비례적 수익구조에 의존하게 만드는 것임.

○ 먼저, KT는 현재 홈서비스 현장직 업무를 자회사인 KT Service(이전

사명 its)에 개통 및 AS 업무의 70~80%를 위탁주어 처리하고 나머지는

협력업체에 재차 외주화를 주는 방식을 취하고 있음.

- KT Service의 개통ㆍA/S를 담당하고 있는 기술직 노동자의 임금구성은

기본급 보다는 실적급 중심의 임금체계로, 경력에 비해 하향평준화 되

어 있는 기본급 체계에 대부분 초과근무수당과 CS 실적급, 판매 실적

급을 통해 임금을 높이고 있음. 이는 직장 내 경쟁심화, 이질감 확대

등의 문제뿐만 아니라 실적급 목표를 맞추기 위한 업무스트레스 및 노

동 강도 강화로 이어지고 있음.

○ 1997년 설립된 SKB는 유선 상품인 인터넷, 집 전화, IPTV 등의 신규

개통 영업, 장애(A/S)처리 등을 담당하는 현장직 업무를 모두 외주업체

에 위탁하였음. 현재 SK브로드밴드 외주업체는 103개 업체로 전국 78

개 Home 고객센터를 운영하고 있음.

- SKB와 Home고객센터 간 위수탁 계약은 지역단위로 일반경쟁 입찰방

식으로 진행됨. 계약기간은 대부분 1년~2년이며, 기간 종료 시 특별한

사정이 없는 한 기존 업체와 수의계약으로 반복 갱신하는 것이 일반적

인 형태임. SKB 산하 모든 고객센터의 실적 순위별 평가는 5개의 등

급, 상대평가로 이루어지며, 여기에 SKB 4개 지역본부 내 가입자수 규

모에 따라 S등급부터 D등급까지 차등화하고 있음.

○ LGU+는 개인고객 유선서비스를 PS본부 홈사업부에서 관리하고 있으

며, 2014년 기준 69개의 고객센터를 운영하고 있음. 각각의 고객센터는

법인의 형식을 취하고 있으며, 주로 행정구역상 구 단위에 한 개씩 설

치되어 있는 상황임.

- xi -

- 이렇듯 외주화된 고객센터를 일상적으로 관리하고 하도급 업자간 과잉

경쟁을 통해 수익 창출을 시도해왔음. 구체적으로 행정구역상 구(區)별

로 한 개씩 배치되었던 고객센터의 관할구역을 보다 작게 분할하여 별

도의 하도급 소사장을 두고 관리하게 한 것 등이 포함됨. 이는 하위

사업자들 간 수수료 인하 경쟁을 야기하였음. 여기에 하도급 사업자에

대한 재계약기간을 1년을 6개월로 단축하는 조치도 포함하게 됨.

○ 한편, 2014~15년 중요한 변화가 감지되는데, 2014년 SKB와 LGU+의 유

선부문 협력업체를 중심으로 노조조직화가 빠르게 진행되었으며, 그

결과로 2015년 이 두 업체와의 단체협약이 체결됨. 이러한 노사관계의

변화는 과도한 외주화가 주는 비합리적 기업지배구조에 일정한 변화를

가져올 수 있는 분명한 요인이었음.

- 이에 따라 과거의 파행적 임금체계에서 벗어나 임금체계의 안정성을

다소 높이는 성과를 가져왔음. 하지만, 고객센터의 재하도급은 철폐하

였으나 여전히 개인도급을 남용하여 조합원들의 일감 뺏기와 이를 노

조탄압의 수단으로 활용하고 있는 제도적 문제는 여전히 남아있는 상

황임.

- 특히, LGU+의 경우, 노골적인 반노조정책을 실행하는데, 여기에는 △

원청의 계약기간을 핑계로 센터 합병 및 법인명 교체 등을 통한 고용

불안의 가속화, △회사의 직원 감축 및 외주도 급화(개인도 급화)를 통

한 사용자 책임과 고정비용의 최소화, △노조설립 이후 정직 원이자,

조합원의 지위를 가진 노동자들에 대한 물량 감축 등이 포함됨.

○ 무선부문과 관련하여, 조사대상이 되었던 LGU+의 고용형태는 매우 다

양한 형태로 존재하는데, 특히 무선부문의 경우 가장 다양한 형태의

비정규직종이 존재하고 있다고 볼 수 있음. 여기에는 무기계약직인 영

업직군 이외에, 촉탁계약직 FM, 그리고 수습사원과 독립사업자로 분류

되는 플래너가 대표적임.

- xii -

- 이들 무선부문에서 외주화된 노동력 혹은 센터에 대한 통제의 방식은

두 가지로 압축됨. 먼저, 다양한 고용형태로 존재하는 노동자들에 대하

여 직군 상승의 사다리를 마련하고 있으며, 이를 통해 원청의 통제에

의존하는 구조를 창출하고 있음. 다음으로, 대리점(센터)에 대한 통제

로선, 판매 및 수수료 정책을 통해 원청의 지배력을 유지하고 있음.

○ 2000년대, 통신 대기업의 과두적 경쟁체제로 전환된 이후 몇몇 통신서

비스 부문에서 수요의 성장세가 제한되기 시작하지만, 수익성 악화가

가시화된 것은 아님. 즉, 시장의 성장 정체에도 불구하고 매출증가가

발견되는데, 여기에는 새로운 수요의 창출, 소비주기의 단축 등의 요인

이외에 수량적 노동 유연화에 의한 출혈적 성장의 메커니즘이 존재하

고 있음. 즉, 시장의 성장 정체에 은폐되어 있는 ‘노동의 분절’임.

- 이러한 출혈적 노동유연화 조치에는 두 가지 세부경향이 확인되는데,

직접적인 인력감축과 노동시장의 극단적 분절화 정책으로서 외주화의

활용이 그것임. 즉, 대규모 설비투자의 증가나 정규직 고용 인력의 증

가가 동반되지 않은 상황에서 진행된 매출의 증가는 결국 ‘수량적 유

연화’ 즉, 비용 절감을 위한 간접고용의 활용이 대규모적인 수준에서

활용되었다는 점을 추론할 수 있게 함.

○ 하지만, 이러한 노동배제적 성장전략이 앞으로 유효할 수 있을 것인가

는 분명치 않음. 즉, 2010년 이후 통신 대기업의 매출액은 뚜렷한 정체

를 보이고 있기 때문임.

- 여기에 관건이 되는 것은 먼저, 통신망과 통신기기에서의 기술적 진보

가 과연 새로운 수요를 계속 창출할 수 있을 것인가, 혹은 소비패턴의

가속화를 계속 견인할 수 있을 것인가에 대한 것임. 다음으로, 현재의

노동배제적 전략이 앞으로도 지속될 수 있을 것인가 역시 중요한 쟁점

이 될 것임.

○ 통신산업 내 외주화 체계에 국한될 경우, 고용에 대한 전망은 기술변

- xiii -

화 등에 의한 ‘위험의 내부화를 통한 고용의 내부화로 가느냐, 혹은

경쟁적 외주화 체계를 지속하느냐’로 단순화될 수 있음. 여기에는 크

게 3가지의 요인이 영향을 미칠 것으로 판단됨.

- 먼저, 산업 내 예상되는 기술적 환경의 변화 속에서 숙련의 내부화 가

능성임. 즉, IoT를 위시한 새로운 기술적 환경이 산업 내 숙련형성 구

조의 재창출에 영향을 미칠 것임. 다음으로, 통신산업 외주부문 노사관

계의 변화임. 노조 조직화와 교섭정례화가 진행되는 현재의 국면은 기

존의 비용 소모적 외주화 체계를 간소화하고 필수인력을 내부화할 수

있는 최소한의 계기를 낳았음. 끝으로, 신정부의 노동정책의 기조 혹은

개혁 드라이브가 하나의 환경변수가 될 수 있음.

○ 현재의 시점에서 외주화된 부문 내부에서 ‘포괄적 단체교섭’ 모델

혹은, ‘조율된 교섭전략’이 필요한 것으로 보임. 즉, 외주화된 부문

간 포괄적 단협, 혹은 최소한 각 부문 간 조율된 교섭을 통해 원청별,

그리고 콜센터, 유선부문, 무선 부문 간 일자리 질의 균형을 유지하는

방안이 모색되어야 함.

- 더불어 이는 원청 노조와 하청 노조 간 충분한 연대에 기초해야 함.

모든 원․하청 관계에서 하청 영역 노동조건 변화는 ‘핵심’ 사업장의

노동조건의 변화와 밀접하게 결부되기 때문임. 이러한 연대에 기초하

여 정규직 노조의 교섭력을 더 넓은 단위의 노동자들에게 영향을 미칠

수 있는 법제도적, 노사관계적 수단을 모색하는데 활용해야 함. 이를

통해 산업 내 비정규직의 이해 증진과 조직 확대를 도모해야 함. 또한,

망산업이 가지는 공공재적 성격을 고려할 때 통신산업에서 노조운동의

전략은 사회적 교섭의 형태를 가질 필요가 있음.

제5장. 한국 통신 산업에 대한 사회적 규제와 공공성 구축 과제

○ 한국의 통신산업이 민영화된지 15년 이상이 경과한 지금, 통신산업 민

- xiv -

영화는 한국통신을 KT와 SK, LG 3개사로 나눠놓은 복점·과점·재벌

지배 체계로의 변형에 불과한 상황임. 민영화 이후 정부의 규제 혹은

역할은 재벌 기업을 육성하고 과점체제 안착을 보호하며, 안정적 수익

을 창출하도록 지원하는데 맞추어져 있었음.

- 3개사 경쟁은 오히려 시장잠식을 위한 경쟁으로 치달아 과잉 중복 투

자를 낳았고, 이에 따른 제반 비용은 높은 통신요금과 노동의 외주화

로 전가되었음. 이렇게 획득하고 절감한 비용은 기업의 이윤으로 잠식

되며 높은 배당 등으로 소요되는 구조가 되풀이되었음.

- 지불능력과 상관없는 서비스의 보편성·접근성, 통신서비스에 대한 평

등한 권리 측면에서 볼 때, 한국의 통신산업은 기술적 성장에 비해 공

공적 성장은 상당히 뒤쳐졌다 할 것임. 나아가 공공성이, 요금과 양질

의 서비스를 넘어 해당 산업 종사자들의 노동의 권리를 포함해야 한다

고 할 때 한국의 통신산업은 공공적이지 않으며 정의롭지 않음.

○ 한국의 통신산업은 2002년 이전부터 구축된 지배적 3사의 체제가, 지

난 15년간 변하지 않은 채 유지되고 있음. 유선시장은 KT의 기존 망을

중심으로 한 지배력이, 무선시장은 민영화 전·후 과정에 적극적으로

개입했던 SK의 압도적 지배력이 크게 변하지 않은 채 지속되고 있음.

- 2016년 기준 유선통신서비스 시장의 총매출액은 11.3조이며, 무선통신

서비스 시장은 24.4조원으로, 통신시장 전반에서 SK가 차지하는 지배

력은 확고한 상황임.

○ 한국의 통신산업 민영화의 과정이 가지는 아래와 같은 특징들로 인해

통신3개사는 안정적인 수익구조를 유지하고, 3개사 체제의 안정적이고

독점적 과점 체계가 가능했으며, 암묵적 요금담합이 가능했음.

- 첫째, 지배적 사업자이자 민영화의 대상이었던 한국통신의 일정한 분

할과 해체 과정에 대기업들이 직접 개입했고, 결과적으로 SK와 LG 등

- xv -

후발주자들이 보다 유리한 조건에서 성장할 수 있는 기회가 되었다 할

것임. 둘째, 1990년대 중후반 당시 해외매각이라는 정부 정책기조 및

초국적 금융자본의 유입 욕구가 IMF 국면의 특수성과 결합하여 이루

어진 형태의 민영화였음. 셋째, 전기와 가스, 물 등 유사한 네트워크

(망) 산업과 달리, 통신산업은 3개의 지배적 사업자가 망을 경쟁적으로

소유하고, 수직적·수평적 계열화 확장을 가능하게 하는 방식이었음.

○ 한국의 기간통신사업자는 정부의 허가에 의하며 공공의 이익과 서비스

의 안정적 공급에 기여할 의무가 있음. 장애인과 도서 산간지역 주민

들에 대한 보편적 서비스의 이행, 서비스 품질의 유지, 재난 발생 시

임시통신수단의 사전준비, 번호자원의 합리적 관리, 긴급전화번호의 활

용 등을 수행해야 함. 그런데 한국의 통신산업이 지배적 3개사 체제가

확고한 만큼 그 책임도 특정되어 있음.

○ 먼저, 통신요금인가제에 따라 시장 지배적 사업자가 요금 출시를 할

경우 먼저 정부 즉 미래창조과학부의 심사를 거쳐야만 함. 이는 시장

에서 독보적 1위를 차지하는 기업이 마음대로 요금을 정해 출혈적 경

쟁을 하는 것을 방지하기 위한 조치임.

- 현재 유선전화는 1위 사업자인 KT가, 무선전화는 SK텔레콤이 통신요

금인가제의 대상임. 그러나 3개사 지배체제가 확고한 만큼, 1위 사업자

가 높은 요금을 유지하는 방식으로의 담합이 공공연히 이루어져왔음.

○ 다음으로, ‘보편적 통신 역무’는 어디서나 적정한 요금으로 기본적

인 전기통신서비스를 국민들이 누릴 수 있는 권리를 보장하기 위해 시

내전화, 시내공중전화, 육지와 섬을 연결하는 전화 등은 기본적으로 제

공되어야만 한다는 것을 의미함.

- 사회질서 및 시민안전에 필요한 긴급통신용 전화, 장애인과 저소득층

을 위한 요금감면 전화 역시 보편적 통신역무에 속함. 현재 모든 전기

통신서비스사업자는 보편적 통신 역무를 이용자에게 제공하거나 또는

- xvi -

역무를 제공하는 다른 사업자의 손실을 보전해야 할 의무가 있음. 현

재 유선전화의 1위 사업자인 KT가 보편적 통신역무를 제공하는 주체

이며, 이에 따른 손실이 발생할 경우 타사업자들이 분담하도록 되어

있음.

○ 한국의 통신3사의 역사를 보면, 유선시장은 한국통신 민영화 이전에는

독점체제였다가 제2사업자로 데이콤이 진출하면서 경쟁체제로 전환되

었음. 무선시장은 1996년 정부가 PCS 사업자로 선정한 KT프리텔, 한솔

엠닷컴, LG텔레콤 등이 경쟁 상태에 있다가 이후 각각 KT와 SK, LG로

인수·합병되면서 현재의 3개사 과점시장으로 구획되었음.

- 이러한 조건에서 KT는 유선의 독점적 지위를 기반으로 점차 무선시장

으로 확대해나가면서 현재의 유·무선 통합형태의 구조를 갖게 되었

음. KT와 LG의 경우 기존 유선시장의 지배력을 기반으로, 무선시장에

서의 부진을 털기 위해 유·무선 통합 운영 형태를 택하였다고 볼 수

있음. 그러나 무선부문의 1위 사업자인 SK의 경우, 굳이 통합운영 등

의 필요성이 크지 않았다는 점, 그룹 및 지주회사 운영의 특성 상 자

회사 체계가 수익의 공유에 유리한 점 등으로 인해, SKB, SKT로의 분

리가 유지되고 있음. 이렇듯 현재 통신 3사는 정부의 민영화 정책, 이

에 따른 경쟁시장 도입의 특혜 또는 조건을 각각 선별적으로 수용하면

서 발전해왔음.

○ 3개사 종사자 수를 시장지배력 및 매출액, 영업이익과 비교해 본다면,

SKT, SKB는 타사에 비해 심각한 수준으로 고용규모가 작음. 이는 거의

모든 노동을 외주화, 비정규직화한 결과로서, 노동비용이 상대적으로

적고, 그만큼 높은 기업의 수익이 보장됨.

- 특히 SK와 KT는 고용비용 절감 및 폭력적 고용축소를 통해 수익을 유

지하면서도 엄청난 마케팅 비용을 지출하는 기업운영을 하고 있음. KT

와 LGU+의 경우 2015년 마케팅비가 영업이익의 거의 3배에 달하는 정

도로 치열한 마케팅 전쟁이 벌어지고 있음.

- xvii -

- 2000년 이후 2016년까지 KT와 SKT의 외국인 배당액만 8조에 이르고

있음. 국민들이 지불하고 노동이 희생하는 비용은 통신 3사의 치열한

경쟁을 위한 마케팅 비용과 매년 1조에 달하는 배당금으로 탕진되고

있음. 현재 통신 3사는 고용에 대해서는 폭력적이면서, 이를 통한 수익

의 확대·보전, 높은 통신비를 통해 엄청난 수익을 거두고 있음.

○ 대다수 국가에서 통신서비스가 민영화되었지만 여전히 ‘보편적 서비

스 역무’가 존재하고 있음. 원래 통신서비스도 전기, 가스, 물 등과

같이 공공서비스 영역에 속했으나, 1997년 영국을 필두로, 신자유주의

민영화 정책을 통해 대다수 선진국들이 급속도로 통신산업을 민영화시

키며 public이 사라진 universal service라는 개념으로 변화하였음. 이는

민영화라는 소유·운영 구조의 변화를 의미하기도 하지만 결정적으로

통신서비스에 대한 권리가 시민권 혹은 인권이 아닌 접근권 정도로 축

소되었기 때문임.

- 그러나 여전히 많은 국가에서 보편적 서비스 역무가 존재하는 이유는

도서, 산간, 인구 협소지역의 주민이 통신서비스에서 배제될 수 없으

며, 긴급전화 등의 공적·사회적 소통이 반드시 필요하기 때문임. 하지

만 현재 극히 최소한의 유선서비스에 한정되어 있는 보편적 통신 역무

는 통신기술의 진화와 융합, 정보통신이 갖는 정보력, 새로운 소통의

공간 등 기술진화와 사회변화에 맞추어 마땅히 확장·강화되어야 함.

이를 위한 사회적 규범을 만들어 가는 것이 통신공공성이며, 이는 명

백하게 국가와 사회의 책임이라 할 수 있음.

- 한국의 통신요금은 세계적 수준에서도, 대표적 공공서비스와 비교해도

매우 높은 상황임. 이렇듯 2016년 가구당 평균 통신요금은 전기요금의

4배를 넘게 차지하고 있음에도 불구하고, 보편적 통신 역무는 극히 일

부의 유선서비스에 한정되어 있음. 이 서비스의 규준은 거의 20여년이

지난 낡은 것으로 통신서비스의 발전을 전혀 따라가지 못하고 있음.

○ 통신기업들은 민간기업이지만 이미 법적으로 볼 때 공공서비스를 담당

- xviii -

하는 국가기간산업으로서의 위치와 위상을 부여받고 있음. 따라서

‘준공공기관’으로서 통신기업의 위상을 확고하게 정립하고 이에 적

합한 공적 규제와 사회적 통제체제를 만들어야할 것임.

- 이를 위해 첫째, 통신 역시 사회적 거버넌스 및 공공 의무를 위한 법

적 규제를 명시해나갈 필요가 있음. 둘째 외국인주식보유하도를 낮추

어야 하며, 셋째 공기업의 국정감사와 유사한 정보의 공개 및 감사 및

감시기구를 만들어나가야 할 것임.

○ 무엇보다 통신서비스는 보편적 서비스를 넘어서는 공공서비스, 통신공

공성이라는 자기 정체성을 회복해야 함.

- 우선 과도한 통신요금에 대한 객관적 현실을 인정하고 그 절감 방안을

마련해야 함. 나아가 신규투자의 공적, 공동 수행을 통해 공공서비스

영역을 확장해나가야 함. 또한 보편적서비스역무의 의무를 공공서비스

에 준하는 수준으로, 사회변화와 정보통신기술 확장에 걸맞게 확장해

나가야 할 것임.

제1장

서 론

- 3 -

Chapter Ⅰ

서 론

송유나, 이상훈

1. 실종된 통신공공성의 회복을 위하여

2002년 한국통신이 민영화되었다. 오래된 일이라 많은 사람들은 기억

하지 못한다. 그만큼 통신서비스의 범주, 내용, 그리고 가격 등이 시장에

의해 결정되고 통제되는 모습은 오늘의 우리에게 익숙한 현상이다. 통신

요금이 비싸다고 생각하지만, 어떻게 왜 바꾸어야 하고, 바꿀 수 있는지

생각조차 못하고, 알 수도 없다. 그저 매번 새롭게 출시되는 통신기기와

서비스의 홍수 속에 복잡한 요금체계를 그저 받아들이고 또한 즐기는 것

에서 위안을 찾을 따름이다.

정보통신 기술이 진화를 거듭하고 통신서비스가 다양화될수록 통신서비

스는 우리의 삶과 보다 밀접하게 연결되어가고 있다. 통신서비스가 없는

생활을 상상하기란 불가능하며, 통신서비스가 연결해주는 공적·사적 모

든 관계의 지배하에 우리는 살아가고 있다. 이렇듯 통신서비스는 삶의 저

변을 장악했고 좌우하고 있다.

우리는 전기와 물, 가스가 공공서비스라고 인식한다. 국가·공기업·지

자체들이 서비스를 공급하고 있어서이기도 하지만, 누구나 같은 질의 서

비스를 차별 없이 영위하고 있기 때문이다. 그러나 통신은 같은 공공서비

스임에도 불구하고 서비스의 질, 범주, 매체에 따른 접근성 등 모든 측면

에서 차별적이다. 더구나 가격 역시 무척 높다. 민영화되어 민간·재벌들

이 공급하는 체계로 전환하였기 때문이기도 하지만, 통신공공성에 대한

- 4 -

사회적 규제 자체가 부재하고 극히 미약하기 때문이다.

그런데 흥미로운 것은 관련된 법·제도적 측면은 여전히 취약함에도 불

구하고, 통신서비스는 보편적 서비스로서의 사회적 역할이 엄연히 존재하

고 있다는 점이다. 한미 FTA 협상 과정에서 외국인 지분한도 49% 조항

을 철폐하려는 요구를 그나마 지켰던 것도, KT 등에 대해 –현재는 비록

왜곡된 형태이긴 하지만- 정부의 지배가 유지되는 것도 역설적인 증상이

다. 이는 통신서비스 및 통신산업이 갖는 공적 특성과 중요성 때문이다.

그 중요성은 정보통신 기술의 발전과 융합, 서비스의 확대에 따라 더욱

빠르고 넓게, 점점 더 폭발적으로 커져가고 있다. 그렇다면 이제 통신서

비스를 공급자의 입장에 기초한 한계적인 보편성을 넘어, 소비자, 국민의

권리라는 측면으로 확대해나가야 할 시점이 분명히 도래한 것이다. 이를

위해 국가와 사회의 마땅한 역할이 모색되고 요구되어야 한다. 본 연구는

바로 이러한 문제의식에서 출발하고 있다. 통신서비스를 공공서비스로 적

극적으로 호명하며 이를 확대하기 위한 국민·노동자의 권리, 국가 및 사

회의 역할을 점검하고 그 과제와 방향을 도출하는 것이 이 보고서의 목표

이다.

이러한 맥락과 관련하여, 본 연구가 SK브로드밴드 노동조합, (LG유플

러스의) 정보통신노조 민주유플러스지부, KT 새노조 등 통신3사 노동조

합이 진행해 왔던 공동사업 추진의 결과라는 점을 지적해야 할 것이다.

이들 노조는 변화하는 기술적 산업적 환경 속에서 보다 공공적이고 정의

로운 대안을 마련하기 위하여 공동 대오를 형성하고, 이를 통한 다양한

사업적 실천을 모색해왔다. 이러한 공동사업의 핵심적 영역에는 통신공공

성의 모색과 현실적 정립의 과제가 포함되었으며, 본 연구는 이를 위한

구체적 사업집행과정에서 기획되고 추진되었다.

변화하는 산업 환경에서 통신산업의 경영전략 및 고용시장의 변화에 대

한 본 연구의 분석과 전망은 향후 대안적 산업정책의 마련을 위한 비판적

관점의 정립과 노조운동의 정책 수립을 위한 토대가 될 수 있을 것이다.

더불어 사회공공성의 분명한 한 영역으로서 통신공공성에 대한 강조는 향

후 이를 위한 보다 구체적인 정책대안의 생산을 위한 조건이 될 것으로

기대한다.

- 5 -

2. 연구 내용과 방법

1) 연구의 주요 내용

한국 통신산업의 발전과정에서 망에 대한 중복투자와 비정규노동의 활

용을 통한 비용절감은 과잉투자와 과소투자가 교차하는 지점이라 할 것이

다. 이렇듯 모순적 성장을 내재한 한국의 통신산업은 현재 변화의 기로에

놓여있다. 변화하는 기술적 환경 속에서 수익 창출을 위한 새로운 경영전

략의 필요성이 제기되고 있으나, 그 공공재적 성격에도 불구하고 공공서

비스의 강화를 위한 사회적 토대는 여전히 열악한 상황이다.

이러한 상황에서 본 연구는 통신산업 시장의 변화, 향후 전망, 해외 사

례를 통해 본 시사점의 추출, 통신산업 종사자들의 현황과 조건, 노동과

공공성이 공존할 수 있는 한국 통신 산업의 재편 방향 및 대안적 방안을

추출하고자 한다.

이하 2장에서 해외의 사례를 다루었다. 여기서는 통신산업의 민영화·

자유화의 역사적 흐름과 현황을 검토하고 있는데, 구체적으로 민영화의

포문을 연 미국과 영국 사례를 중심으로 하여 추가적으로 일본의 자유화

조치를 검토하고 있다. 나아가 민영화와 자유화의 한계를 지적하는 이론

적 입장 역시 살펴본다. 이 과정에서 통신서비스가 보편적 서비스로‘한

정되고 국한되었던’역사적 맥락이 소개되고 있으며, 그 문제점에 대해서

도 지적하고 있다. 또한 통신노동자들의 노동과정과 고용실태의 변화에

대해 NTT(일본)의 사례를 통해 검토하고 한국에 대한 시사점을 추출한

다.

3장은 통신산업의 역사와 민영화 과정, 그리고 민영화 전후의 상황을

비교하고 있으며, 더불어 현재의 통신산업이 위치하고 있는 환경적 맥락

과 그 안에서 통신기업들이 처해있는 다양한 경영적 한계들을 지적하고

있다. 통신서비스의 성장과정은 정부 및 공사 주도 하에 통신서비스 시장

이 성장했던 시기와 민영화 이후 SKT, SKB, KT, LGU+등 통신 대기업

의 과점체제로 재편된 시기로 나누어 분석되고 있다. 여기서는 2000년

이후 과점화된 통신산업 내 수요와 매출의 변화 그리고 통신대기업의 자

산의 변화를 추적하고 있다. 이를 통해 민영화 이후의 시기 정부 주도하

- 6 -

의 성장 시기와는 다른 경영전략이 존재하고 있음을 지적한다. 더불어 이

러한 비용 절감을 통한 이와 같은 수익성 확보 전략의 위험성을 지적하고

있다.

4장에서는 통신산업의 정체 그리고 이에 따른 구조변화가 모색되고 있

는 현재의 상황에서 이러한 변화에 가장 직접적으로 영향을 받을 수밖에

없는 비정규직 고용의 변화 가능성을 진단하고 있다. 이러한 변화가능성

이 기업별 경영전략의 차이, 유무선의 영역별 차이, 직업고용과 간접고용

등 고용형태의 차이에 따라 어떤 차별적 영향을 미치는가를 검토하기 위

해 통신산업의 외곽에 광범위하게 존재하는 외주부문을 콜센터, 유선부

문, 무선부문으로 구분하여 그 노동실태와 직무통제의 방식을 분석하였

다. 더불어 통신산업의 고용변동과 관련하여 시장의 성장 정체에 은폐되

어 있는 노동의 분절을 확인하면서, 향후 중단기적 변화를 전망한다. 끝

으로 비정규 노동의 내부화와 외주화 체제의 지속 간 갈림길로 설명되는

현재의 국면에서 대안적 노동의 전략으로 포괄적 단체교섭 모델 및 정규

직・비정규직 간 연대를 제안하고 있다.

끝으로 결론격인 5장에서는 통신산업 공공성의 정의와 내용, 과제에 대

해 살펴보고 있다. 여기서는 현재 시장규모가 45조 원을 넘어서는 한국

의 통신시장에서 SK·KT·LG라는 3개사의 과점체계가 온전히 유지되

고 있으며 49%에 달하는 외국인 지분에 따라 매년 1조가 넘는 주주배당

중 절반 이상을 외국인들에게 넘겨주고 있는 상황이 가지는 모순적 성격

을 적시하고 있다. 그럼에도 불구하고 일국의 국가기간산업으로서 통신산

업이 가지는 위치와 위상이 다시금 강조된다. 또한, 통신공공성 확장을

위한 대안적 방향을 제시하고 있는데, 이를 위해 민간기업이지만 ‘준공

공기관’으로서의 역할 및 위상의 재정립, 극히 미약한 보편적 서비스에

대한 규정 및 의무를 넘어 보다 적극적인 통신공공성, 공공서비스로의 전

환, 이를 위한 통신산업에 대한 사회적 통제의 필요성 등이 제안되고 있

다.

2) 연구방법

본 연구는 연구방법으로 문헌검토와 현장조사, 전문가 간담회를 병행하

였다. 먼저, 해외 사례 조사와 관련하여 조사 대상이 되었던 영국통신

- 7 -

(BT)과 일본전신전화(NTT) 등 영국과 일본의 통신산업에 대한 관련 문

헌을 수집, 번역하였으며 분석하였다. 더불어, 전세계 공통적으로 진행된

면영화의 경로 및 결과, 그리고 그 과정에서 변동하는 보편적 서비스의

개념에 대한 문헌과 자료를 검토하였다.

그리고 국내 통신산업의 발전 경로, 통신3사의 공통적이고 차별적인 경

영전략의 변화를 분석하기 위하여 몇몇 통신관련 전문가로부터 자문을 구

하였으며, 정부 문헌과 관련 기업경영 자료를 검토하였다. 이러한 문헌자

료에는 KT 민영화 및 그 이후의 산업변동에 대한 자료, 통신시장에 대한

시계열적 통계, 각사의 경영공시자료, 통신3사 노동조합에 대한 자료, 통

신을 제외한 다양한 공공적 망산업을 분석한 자료 등이 포함된다. 더욱

중요하게는 관련 전문가와 KT 새노조, SK브로드밴드 노조, 정보통신노

조 민주유플러스지부 등 통신3사의 노동조합 관련자, 그리고 연구진이 결

합된 복수의 집담회와 세미나를 진행하였다. 이를 통해 연구의 공감도와

진행 정도를 중간 과정에서 점검할 수 있었다.

끝으로, 통신산업 내 존재하는 다양한 고용형태에 대한 분석을 위해서

복수의 면담조사가 진행되었다. 산업 내 정규직과 비정규직, 직접고용과

간접고용, 유선부문과 무선부문 등 다양한 사례에 대한 분석을 위하여 주

요 직종・직군별 고용실태, 위계적 고용구조와 노동과정의 변화, 사측의

직무통제 방식 등을 검토하였다. 이를 위하여 다양한 심층면담이 진행되

었는데, 최초의 면접대상자의 선정은 주로 통신3사의 노조 및 희망연대노

조, 그리고 참여연대 노동 분과를 통해 이루어졌다. 이후 눈덩이 표집

(snowballing) 방식을 통해 복수의 심층면접을 진행하였다. 심층면접의

형식과 관련해서는 희망연대노조에 소속된 각사 분회 담당자와의 집담회

및 비구조화된 리스트를 통한 현장조사를 진행하였다.

제2장

통신산업의 민영화·자유화, 보편적 서비스 및 노동문제에 관한 해외사례조사

- 11 -

Chapter Ⅱ

통신산업의 민영화·자유화, 보편적 서비스및 노동문제에 관한 해외사례조사

류승민

1. 들어가며

미국으로부터 시작된 통신 민영화·자유화의 흐름은 이제 30년이 넘었

다. 미국의 경우는 상황이 다르지만, 통신산업의 경우에는 국가가 독점적

으로 운영하였고 그것을 통해 국민들에게 통신이라는 공공재를 안정적으

로 공급하는 것이 하나의 트렌드였다. 그러나 민영화와 자유화의 흐름 속

에서 통신산업은 다른 망산업과 비교해 보았을 때, 정보 통신 기술과 결

합하여 하나의 성장 잠재력이 높은 산업으로 발전해 나갔다. 그럼에도 통

신, 더 나아가 정보통신 서비스란 우리 실생활과 아주 밀접한 관계를 가

지고 있기 때문에, 민영화와 자유화로 그것의 제공 환경이 바뀌었어도,

안정적이고 편리한 공급이란 문제가 사라지지 않았다.

이러한 환경 변화와 그 속에서 부딪히고 있는 문제들은 한국의 경우에

도 마찬가지이다. 그래서 여기에서는 구체적인 한국의 문제들을 다루기

전에, 이러한 변화된 환경을 간단히 살펴보려고 한다. 여기에서는 주로

세 가지 문제에 대해 다룰 것이다.

첫째, 통신산업의 민영화와 자유화의 흐름에 대해 살펴볼 것이다. 기존

의 연구들을 바탕으로 지난 30년간의 대략적인 흐름을 살펴보고, 추가적

으로 영국과 일본의 민영화와 자유화 과정 및 규제기관의 형성 과정을 살

펴볼 것이다. 마지막으로 이러한 자유화와 민영화에 대한 한계들을 지적

하는 여러 논의를 소개하고자 한다.

- 12 -

둘째, 통신, 즉 정보 통신 서비스의 보편적 서비스로서의 성격을 살펴볼

것이다. 이미 지적했듯이 정보 통신 서비스를 제공하는 환경이 변했지만,

이 서비스 자체가 가진 공공(익)성이란 성격은 여전히 남아있는 것처럼

보인다. 이러한 성격을 유지하는 차원에서 제시된 것이 바로 보편적 서비

스 개념이다. 그래서 여기에서는 보편적 서비스의 개념과 함께, 그것의

해외 현황을 살펴볼 것이다. 더불어 보편적 서비스 개념이 지니고 있는

한계에 대해서도 여러 논의를 소개할 것이다.

셋째, 통신산업에서 일하는 노동자들의 문제에 대해 살펴볼 것이다. 주

로 NTT에서 발생하고 있는 여러 가지 노동 문제들을 일본의 연구기관

및 전기통신산업노동조합에서 발표된 자료들을 통해 소개하고자 한다.

2. 통신 민영화·자유화에 대하여

1) 통신 민영화·자유화의 역사

통신산업은 다른 망 산업과 비교하여 보다 앞서서 민영화·자유화가 이

루어진 부분이다. 일종의 선도적인 사례를 남겼다고 볼 수 있는데, 통신

산업의 독특함은 이것만은 아닌 것 같다. 민영화·자유화 이전이나 이후

로도 기술 혁신이 계속 이루어지면서, 그 산업의 범위가 확장되어 가고

있다는 것도 주목해야 할 특징일 것이다. 그리고 그러한 산업의 변모 과

정에서, 자유화에 관련된 이슈가 끊임없이 제기되고 있다는 것도 염두에

두어야 할 점이다.

그래서 여기에서는 통신 민영화·자유화의 역사를 간단하게 살펴 볼 것

이다. 이 역사를 볼 때 출발점은 미국의 AT&T의 사례가 출발점이 되지

않을 수 없으며, 이 독점기업의 규제와 해체 과정이 전 세계적으로 파급

되었다고 볼 수 있다. 그래서 이러한 일련의 과정을 Melody(2013)의 연

구를 기초로 하여, 민영화·자유화의 흐름을 시기별로 구분하고, 시기마

다의 특징을 살펴보려고 한다.

(1) 1968-84년: 미국의 규제적 독점시장에서 규제적 경쟁시장으로의 전환1)

- 13 -

초기에 미국의 통신시장은 BELL사(社)가 20년 동안(1876-1894) 독

점체제를 유지하였다. 1895년에 BELL의 독점이 종료되면서 1909년까

지 많은 기업들이 새롭게 시장에 진입하여, 시장 경쟁이 매우 활성화되었

지만, BELL은 시장 지배력을 이용하여 규모의 경제를 실현하기 위해 인

수합병을 활발하게 실시함으로써, 소위 ‘자연독점(natural monopoly)’

상태를 실현하였다.

이러한 독점시장이 출현하면서, 독점의 폐해를 방지하기 위한 규제도

함께 생겨났다. 1910년 Mann-Elkins Act가 제정되고, 이것에 근거하여

ICC라는 규제기관이 만들어져서 주들 간의 전화서비스 규제기능을 담당

하였다. 그러나 ICC가 별로 효력이 없다는 것이 밝혀지면서, 1934년에

The Communication Act를 만들었고, 이를 근거로 연방차원의 규제기관

인 FCC가 창설되었다. 이 FCC가 AT&T의 독점으로 인한 폐해를 방지

하기 위해 통신시장의 인허가, 가격, 상호접속 등에 관한 규제를 실시하

였다.2)

그러나 새로운 기술의 도입이 이러한 독점 상태에 변화를 가져왔다.

1947년 마이크로웨이브 기술의 도입은 막대한 초기 고정비용이 소요된다

는 통신산업의 특성을 변화시켰다. 즉 비용절감 효과가 커서 적은 규모로

도 최소효율규모(MSE)의 달성이 가능했다. 특히 인구밀도가 높은 대도

시 지역을 중심으로 그러한 효과가 두드러지면서, 통신시장의 자연 독점

적 성격이 약화되었다. 결국 1959년에 민간 통신사업자들과 주파수를 공

동으로 사용할 수 있도록 규정하는 The Above 890 Mc decision이 제

정되었고, 1969년에는 MCI가 AT&T와 경쟁하는 기간통신사업자로서 진

입하게 되었다.

이렇게 MCI가 진입하면서, 장거리 통신 부문에서 가장 먼저 경쟁이 도

1) 이하 Melody(2011), 이덕희 외(2010) p.127-129 참고하였다.2) 미국에서 일어난 통신 시장의 개혁에 관하여 기술적이고 경제적인 측면 이외의 것을 지

적하는 다음과 같은 연구도 있다. “미국에는 혁신적인 통신기기와 통신 서비스를 갈망하는 소비자 및 대기업과 이를 공급할 준비를 갖춘 정보통신기업 사이에 강력한 개혁연합이 형성되어 있었다. 그리고 일본이나 유럽의 국가독점적 통신체제에 비하여 미국의 민간독점적 통신체제는 법원과 연방통신위원회(Federal Communications Commission)의 판결만으로 제도변화가 가능한 느슨한 체제였다. 법원과 연방통신위원회는 비토그룹이나 이익단체로부터 독자적으로 결정을 내릴 수 있었다는 의미에서 ‘행위능력’(Verhandlungsfähigkeit)이 높았다(Schneider 2001: 188-194). 이런 정치, 경제 및 제도적인 요인들 때문에 미국에서 통신체제의 개혁이 일찍 이루어졌다.”(김세연, 2006:232)

- 14 -

입되었다. 이때 시내전화 부문에서 여전히 독점적 지위를 차지하고 있던

AT&T가 시장지배력을 이용하여 약탈적 가격설정을 시행한다면, 그 지배

력이 장거리 부문에도 전이될 수 있다는 우려가 있었다. 그러나 후발 기

업인 MCI와 Sprint의 경쟁력이 향상되었고, AT&T 역시 그러한 전략은

득보다 실이 컸기 때문에, 장거리 부문에 경쟁이 도입될 수 있었다.

그러나 장거리 부문의 경쟁도입에도 불구하고 AT&T의 시장 지배력은

더욱 확대되었다. 왜냐하면 필수설비에 해당하는 시내전화부문은 AT&T

의 독점체제였기 때문이다.3) 게다가 1970년대 말 AT&T의 조직은 수직

적 통합 형태로까지 발전하는데, 시내 및 장거리 전화시장 뿐만 아니라

장비제조까지 겸하고 있었다. 결국 이러한 시장지배력 확대와 필수설비인

시내전화의 독점을 우려하여, 1982년에 AT&T의 분리가 결정되었다. 이

에 따라 시내전화와 장거리전화가 분리되었는데, 시내전화의 경우 7개의

RBOCs(Regional Bell Operating Companies)와 22개 전화사업자들이

161 LATAs(Local Exchange and Transport Area)를 지역 독점형태

로 운영하게 되었다. 그리고 AT&T는 국제전화를 포함한 장거리전화서비

스를 제공하게 되었다.4)

(2) 1984-1998: 자유화의 확산

AT&T의 분리에 의해 통신 시장이 자유화되면서, 그 자유화의 해택은

통신 관련 주변 산업들에게도 파급되었다. 컴퓨터와 전자 산업으로부터

장치 제조업자들이 통신산업에서 독립적인 공급자들과 결합하면서 통신

네트워크를 점차 재구축하거나 향상시키기 위한 디지털 장비를 제공하였

다. 그리고 PC가 네트워크에 접속할 수 있게 되었고 데이터 서비스가 도

입되었다. ICT 융합이라는 것이 네트워크 발전에 엄청한 영향을 미치기

3) 시내전화 부문에 경쟁 도입은 1996년에 새로운 통신법 제정과 더불어 본격화되었다.4) 이덕희(2010)의 논의에 따르면 이러한 AT&T 분리는 장거리 시장에서 대등한 경쟁의 장

을 보장하였고, 따라서 공정한 경쟁여건을 마련하는 점에서는 효과를 거두었다고 한다. 그러나 단점도 있었는데, AT&T가 시내 및 장거리 전화를 동시에 제공함으로써 누릴 수 있는 네트워크 효과가 희생되었다는 것이다. 그리고 1990년대에 들면서 컴퓨터를 비롯한 정보기술이 비약적으로 발전하면서 이것이 통신기술에도 응용되거나 양 기술이 융합되는 현상이 두드러지게 되는데, 이런 현상은 시장 분리 현상과도 적지 않은 마찰을 빚었다고 한다. 즉 낮은 범위의 경제적 효과와 저조한 R&D투자의 원인으로 이를 지적하는 논의도 있다는 것이다.

- 15 -

시작했으며 인터넷이 도입되었다.(Melody, 2013:113)

이러한 통신시장의 새로운 기술 및 환경변화에 따라 FCC는 1996년에

새로운 통신법을 제정하였다.5) 그것의 주된 내용은 통신, 방송 등 서비스

들 간에 경계를 없애고, 후발 사업자들의 진입을 촉진시켜 경쟁을 활성화

시키는 것이다. 그 결과 시내전화, 장거리전화, CATV 서비스 간에 상호

진입 및 사업자간 활발한 M&A 현상이 일어났다. 특히 CATV 사업자들

이 CATV망을 이용하여 시내전화시장에 적극적으로 뛰어들었으며 RBOC

들은 장거리 전화시장에 진입하기도 했다.

이렇게 미국에서 진행된 자유화의 흐름은 다른 나라에도 확산되었고,

미국의 자유화 경험이 일종의 벤치마크가 되었다. 1984년에 영국에서

BT가 민영화되었고, 1987년에는 유럽 위원회(EC)가 녹서(Green

Paper)6)를 발표하여, 유럽 내부 시장의 증진을 위한 시도가 본격적으로

시도되었다.7) 물론 유럽의 경우에는 미국의 통신 시장 개방 압력의 영향

도 빼놓을 수 없다.8) 그러나 유럽의 각 국들이 이러한 새로운 시도에 대

해 적극적이지 못했기 때문에, 향후 11년 동안 공공 네트워크와 음성 전

화에 관한 기존의 모든 규제가 제거될 때까지, 점진적으로 통신 인프라와

서비스에 대한 규제를 해제하기로 하였다. 하지만 이러한 조치는 각 나라

에서 각각의 입법화 과정과 새로운 규제 기관의 압력이 요구되었지만, 이

것은 각 나라마다 그 속도와 노력의 정도가 상이했기 때문에, 그 성과 역

5) 이하 이덕희 외(2010) p.129-130 참고. 이덕희(2010)에 따르면 1996년에 제정된 통신법의 특징은 이전의 경직적 경쟁구조를 타파하고 유효경쟁을 활성화시키는데 주된 목적이 있었다고 한다. 그렇다면 유효경쟁 활성화를 위해 어떤 정책들이 도입되었는가? 세분화된 망 요소 제공정책을 통해 후발사업자들이 망을 구축하지 않아도 기존 사업자들의 망을 빌려서 서비스를 제공할 수 있게 되었다. 또한 이를 위해 저렴한 접속료 산정, 재판매, 가상이동망사업자(MVNO), 번호이동 등의 정책이 도입되었다. 결론적으로 이러한 일련의 정책들은 설비기반경쟁보다 서비스기반경쟁을 채택했던 것이다.

6) “이 녹서에는 단말기, 서비스, 망의 세 분야로 나누어 속도의 차이에도 불구하고 완전히 자유화시키고자 하였다. 더욱이 이 백서를 통하여 공동체통신정책은 특권의 폐지를 통한 자유화, 통신망의설치와 음성전화서비스를 포함한 통신서비스의 제공을 위한 법적인 조건의 균등화에 의한 조화, 공동체법상의 경쟁규정의 적용을 통한 공정하고 기회 균등한 경쟁의 보장, 광의의 목적으로서 보편역무의 보장이 규제의 중심에 서 있다.” (길준규, 2004: 108)

7) 이하 Melody(2011) p.115 참고하였다.8) 일본도 마찬가지이다. 김세연(2006)에 따르면, 미국의 통신시장 개혁으로 인해 일본과 유

럽의 통신기업의 참여도 확대되었고 이로 인해 시장이 잠식되자, 미국 통신기업의 로비활동으로 인해 미국 정부가 양자 및 다자간 채널을 통해 일본과 유럽에게 통신시장을 개방할 것을 요구했다고 지적한다.

- 16 -

시 불균등하게 나타날 수밖에 없었다.9)

(3) 1998-2010: 자유화의 세계화

1998년은 전 세계적으로 통신 분야 개혁의 전환점이 되는 시기라고 평

가되고 있다.10) 미국의 경우 1996년의 통신법을 기초로 시내전화 부문

에 경쟁이 도입되었다. 그리고 유럽에서도 EU 가맹국들의 경우 통신 서

비스의 완전 자유화 정책이 시행되었다. 세계무역기구에서도 전 세계 통

신의 90%를 대표하는 69개의 나라들이 향후 특정 시기에 자유화 조치를

시행할 것이라는 협약이 맺어졌다. 이렇게 미국과 유럽을 거쳐 통신 자유

화가 전 세계적인 흐름이 되었다.

그리고 이 시기는 모바일과 인터넷의 폭발적인 성장이 주목되는 시기였

다. 미래 정보 경제를 구현하기 위한 투자가 이루어졌는데, 북미와 유럽

을 잇는 광섬유 케이블이 설치되었고, 인터넷 마켓에 기업들의 참여가 활

발해졌으며, 모바일 기술의 개발 역시 향상되고 있었다. 이러한 환경 변

화에 대해 자유화 조치의 현황에 대해 유선망(Fixed Network)에서의 접

속자유화와 모바일에서의 과점 정책을 중심으로 살펴보자.11)

첫째, 자유화 조치의 핵심은 발전한 인터넷과 모바일 서비스에 대해 타

당한 수준의 접속이 제공되어야 한다는 것이다. 브로드밴드를 요구하는

서비스를 제공하기 위해 네트워크 설비의 확장은 미래 정보 사회의 성장

을 위해 필수적이지만, 이것의 걸림돌이 될 수 있는 것은 기존 사업자

(incumbent operator)가 망설비와 접속에 대한 시장지배력을 가지고 있

다는 문제이다. 이러한 시장지배력으로 인해 대부분의 국가들에서 기존

사업자들이 여전히 주요 서비스의 지배적 공급자로서 남을 수 있게 되었

다.

이것을 반영하듯, 실제로 기존 사업자의 시장점유율은 한동안 감소하다

가 다시 증가했다고 한다. 미국에서는 7개의 RBOC가 3개로 감소되었으

며, 유럽의 경우 각국의 기존 사업자들 간의 잠재적 합병의 토대가 있는

지가 검토되고 있다.

9) 유럽의 경우 그 이후에 통신자유화 과정에 대해서는 Melody(2012) 참고할 수 있다. 10) 이하 Melody(2011) p.115 참고하였다.11) 이하의 내용은 Melody(2013) p.116-8을 참고하였다.

- 17 -

아무튼 유럽의 경우 완전히 자유화되고 더욱 더 경쟁적인 시장으로의

전환을 위해 유럽위원회 차원에서 통신산업을 규제하기 위한 새로운 모델

이 제시되어 왔다. 그 모델에 따르면, 국가의 규제 기관(NRA)가 기존의

시장지배적 사업자에게 초점을 맞추어 시장을 자유화하려는 기존의 방식

이 바뀌어야 한다는 것이다. 그래서 새로운 모델은 통신 서비스 시장에

초점을 맞출 것을 제안하고 있는데, 이에 따르면 규제기관은 특정한 통신

서비스 시장에서의 시장 집중도를 측정하고, 상당한 시장지배력을 가진

기업이 존재하는 시장을 자유화시키기 위한 규제 조치를 취한다는 것이

다.

둘째, 모바일의 경우 시장 침투의 정도가 대분의 나라에서 유선망 시장

을 넘어섰는데, 이것은 선진국에서는 유선음성통신을 대체하였고, 개도국

에서는 새로운 네트워크 개발의 주요 원천이 되었다.12) 모바일 마켓이

성장하면서, 추가적인 사업자에게 자유롭게 라이센스를 부여하는 것은 사

업자에게 실질적인 주파수 배당하는 정책에 의거했다. 그러나 모든 나라

들에서 공통적으로 나타나는 현상은, 모두 모바일 시장의 급속한 성장을

예측하지 못했으며, 그로 인해 신규 진입자를 받아들이기에는 정책에 규

정된 주파수가 부족했다. 결국 대부분의 나라에서 3 혹은 4개, 간혹 5개

의 사업자로 그쳤다. 이에 따라 자유화 정책 역시 진입의 자유화가 아니

라 과점체제를 관리하는 것이 되었다.

2) 영국과 일본의 사례

앞 절에서는 통신 분야 민영화의 전반적인 흐름에 대해서 살펴보았다.

이것에 이어서 영국과 일본의 사례를 들어 민영화의 구체적인 과정과 민

영화 이후의 통신 분야의 규제 체제가 어떻게 확립되었는지를 살펴보려고

한다.

(1) 영국의 사례

영국은 전화 사업이 1912년에 국유화되어, 국가 주도로 운영되고 있었

12) 이하의 내용은 Melody(2013) p.117을 참고하였다.

- 18 -

다. 이것은 앞에서 지적한 것처럼 유럽의 다른 국가들이나 일본의 상황과

도 유사하다. 국가 주도의 운영이라는 점만 제외하면, 독점 체제였다는

점에서 미국과도 유사하다고 할 수 있다. 이러한 영국에서 통신산업이 민

영화된 것은 1984년인데, 이러한 통신자유화가 이루어지기까지 일련의

변화된 상황들을 정리하면 다음과 같다.

영국은 유럽의 국가들 중에서 가장 먼저 통신산업 민영화가 이루어졌

다. 그렇다면 그 배경은 무엇인가? 김세연(2006)에 따르면, BT 민영화

는 두 가지 차원, 즉 국제적 배경과 국내적 배경에서 이루어졌다고 한다.

첫째, 통신 민영화의 국제적 배경이란 무엇인가? 무엇보다도 주목할 것

은 바로 미국에서 시작된 통신 자유화 흐름이었다. 미국의 AT&T가

1984년에 분할되고, 미국의 통신시장이 국제적으로 개방되면서, 국제통

신 환경의 변화가 일어났다. 이미 지적했듯이, 1980년대 초까지 국제적

통신 환경은 국가별로 분할된 체제였으며, 국제적으로 경쟁관계가 없었던

상황이었다.(김세연, 2006: 308) 그러나 미국에서의 변화는 유럽과 일본

의 통신 기업들의 미국 진출을 용이하게 했다. 결국 이를 계기로 미국 정

부는 양자 및 다자간 교섭창구를 통해 일본과 유럽에 대해 통신 시장 개

년도 변화 상황

1912 전화 국유화

1969 우편전기통신공사 설립

1977카터 보고서 제출

(우편과 전기통신의 분리, 택내기기의 자유화)

1979 대처 정부 집권

1981전기통신공사 설립

(사업부제 도입, 본 전화기 이외의 택내기기의 개방 등을 실시)

1982Mercury사(社) 진입

부가가치 통신의 자유화

1984민영화, 주식회사로의 전환

(BT의 설립)

자료: 총무성(2015)

<표 2-1> 민영화에 이르기까지의 상황 변화

- 19 -

방을 요구하였다.(김세연, 2006: 308)

하지만 당시 유럽의 경우 통신산업의 경쟁력은 미국에 뒤쳐져있다는 것

은 주지사실이었다. 그리고 기존의 국가독점적인 체제로서는 이 경쟁력

차이를 만회하기 힘들다는 의견도 다수였다. 이러한 인식을 배경으로 유

럽집행위원회는 규모의 경제를 달성하기 위해 기존의 체제를 경쟁적 체제

로 전화하고, 각국의 통신시장을 통합하여 유럽 차원의 내부시장 형성을

도모하는데 적극적으로 나서게 되었다.(김세연, 2006: 309) 그러나 당시

유럽 집행위원회는 통신 시장의 개혁을 회원국에게 강제할 수 있는 힘이

없었지만, 일련의 통신 시장 개방을 위한 권고조치 등 제도적 틀을 만들

기 위한 노력이 지속적으로 이루어졌다.

이러한 상황에서 영국에서는 이미 부가통신 서비스와 회선 임대 서비스

가 허용되어, 기간통신망의 독점이 와해된 상황이었다. 즉 이를 통해 통

신회사 사이에서도 요금경쟁이 일어나면서, 이용비용이 저렴해졌는데, 이

로 인해 영국을 통해 국제 통화가 급증하게 되었다. 결국 영국이 미국의

영향을 받아 통신 자유화를 수행하여 BT를 민영화시켰는데, 유럽 역시

영국의 영향을 받아 통신 자유화를 수행할 수밖에 없게 되었던 것이다.

그리고 유럽공동체가 통신 자유화를 위하여 만들었던 제도적 틀이 유럽

각국을 비롯하여 영국의 통신 개혁에도 다시금 영향을 미쳤다.(김세연,

2006: 310-311)

둘째, BT 민영화의 국제적 배경이 미국과 유럽의 통신 자유화라고 한

다면, 국내적인 요인은 무엇일까? 특히 그 민영화 및 자유화를 가속화시

킨 요인은 무엇일까? 우선 주목할 점은 통신 부문의 변화를 요구하는 세

력, 즉 일반소비자 및 대기업과 혁신적인 정보통신산업이 존재하고 있었

다는 점이다.(김세연, 2006: 312) 구체적으로 살펴보면, 영국의 런던은

조금 더 향상된 정보통신기술을 필요로 하는 금융 산업 및 통신망의 허브

였다고 한다. 더불어 BT의 효율성은 뒤쳐져서 일반 소비자들은 상대적으

로 높은 요금을 지불하고 있던 상황이었다. 즉, 기술적 측면에서 통신산

업의 향상을 원하는 요구들이 존재하였다.

다음으로 꼽을 수 있는 점은, 바로 대처 정부의 집권이었다. 대처의 보

수당 정부가 1979년에 집권했는데, 경제위기의 원인을 정부의 과도한 경

제개입의 노조의 세력 강화로 돌리면서, 작은 정부를 지향하는 신자유주

의 정책을 펼치게 된다. 그러나 화폐공급과 공공지출의 억제 및 세금감면

- 20 -

등의 정책을 추진하였고, 정부 부채 축소를 위해 공기업 민영화를 적극적

으로 추진하였다.

또한 민영화가 다른 나라에 비해 조속히 추진된 것으로 다음과 같은 원

인을 들기도 한다. 민영화에 반대했던 우편통신노조의 세력이 프랑스나

독일에 비해 미약했다는 점이다. 그리고 영국은 독일처럼 통신서비스를

국가의 의무로서 규정한 헌법 자체도 없었으며, 정치 과정에서도 이해관

계자들의 동의를 구하는 독일과 달리 다수결주의의 전통이 강했던 점이

다.(김세연, 2006: 312-314) 이러한 점들이 영국에서 상대적으로 빠르

고 순조롭게 민영화가 진행된 이유였다는 논의가 있다.

기간전기통신법 개정

1981-1989

BT 민영화 및 경쟁체제

(1990-1993)

글로벌화

(1994-)

정부

정책

․국영기업 효율성 제고

․정부재정적자 개선

․BT와 Mercury의

독점체제(1984-91)

․공정경쟁체제 구축

․서비스의 다양화 및 요금

인하를 통한 이용자 편의

제고

․국내 통신서비스의

자유화

․시장의 전면개방 및

완전경쟁

․국제통신서비스의 자유화

․외자규제 철폐

․국제선의 공전공접속 허용

사업

영역

(설립)

․BT Cellnet을 통한

이동통신 사업의 시작

(1985)

․ISDN 서비스 개시

(1985)

․ISDN2 서비스 개시

(1991)

․GNS(global network

services)(1992)

․1998년 AT&T와 Concert

합작관계 구축

․해외통신사업 참여

지배

구조

․1984년에 주식

상장시 지분매각

(정부지분 49.8%)

․1991-1993년 동안

1-2차 추가매각

(정부지분 완전매각)

․2001년 대대적인 구조조정

(BT wireless 분리,

Yell 매각 및 concert 청산)

경쟁

기업

․유선: MCL

․이동전화:Vodafone

(1985)

․이동전화: Mercury

(one-2-one)(1993)

․BT: 시내(74%) 국제(50%)

․이동통신:

Vodafone(34%), BT(31%)

자료: 김헌 외 (2003)

<표 2-2> BT 민영화 과정

이러한 배경 하에서 추진된 BT의 민영화는 어떤 과정을 밟았는가? 아

래 표를 통해 그 과정을 간단히 살펴보자. 다른 나라의 민영화 과정과 마

찬가지로 통신산업에서 유효한 경쟁을 창출하기 위한 규제가 이루어졌으

- 21 -

며, 경쟁 도입이 단계적으로 이루어졌음을 알 수 있다.13)

하지만, 이러한 민영화 과정에 대한 평가는 어떠한가? 민영화로 인해

괄목할만한 성장을 보였다는 의견도 있으며, 영국의 통신시장이 상당히

역동적으로 변했다는 평가도 존재한다. 하지만 비판적인 논의도 존재한

다. 이에 대한 좀 더 상세한 내용은 다음 절로 미루기로 하고, 여기에서

는 BT 민영화의 부정적인 측면을 실증한 Florio(2001)의 연구 결과를

소개하고자 한다.

<그림 2-1> 제조업 대비 BT의 생산성

자료: 김세연(2006)

13) 이러한 민영화 과정에서 인적 구조조정도 피할 수 없다. “BT에서는 이미 민영화 이전인 1982년 1만 5천 명 가량의 감원이 이루어졌고 노동자의 저항은 주식 매각 시 종업원들에 대한 우대조치를 통해 억제되었다. 민영화 이후 약 10만 명에 달하는 감원계획이 밝혀지자 노조는 1987년 엔지니어들을 중심으로 한 파업을 단행하였지만, 정부의 강경한 대처와 퇴직보상금, 연금혜택 등의 인센티브 제공을 배경으로 자발적인 조기퇴직을 유도한다는 내용으로 협의가 이루어졌다. 가장 강경했던 POEU(Post Office Engineering Union)은 민영화를 반대하고 노조원들에게 BT의 주식을 사지 말라고 권고하였으나 노조의 권고는 무시되었고, 95%의 노동자가 자사의 주식을 매입함에 따라 민영화 이후 노조세력은 크게 위축되었다. 이후 BT에서는 91년 약 1만 8천명, 92년 약 1만 5천명, 그리고 93년에는 무려 약 4만 명의 감원이 나타난 바 있다.”(이강국, 1996)

- 22 -

보통 민영화 정책은 국영 기업의 비능률성·비효율성을 개선하는 목적

을 기치로 내세웠지만, 실제로 그렇지 못했다고 한다. <표 2-3>에서 확

인할 수 있듯이 Florio에 따르면 민영화 전후를 비교했을 때 총매출액의

증가율이 민영화 이후에 오히려 감소했음을 보이고 있다. 그리고 <그림

2-1>에서 나타나듯이 생산성 측면에서 보았을 때 민영화 이후에 나타난

생산성의 향상은 민영화만을 원인으로 볼 수 없으며, 오히려 기술혁신과

규제제도 및 경쟁구조의 변화 및 민영화 이전에 수행된 경영합리화를 빼

놓을 수 없다고 한다.(김세연, 2006: 320)

국유화시기Ⅰ

1960-1969

국유화시기Ⅱ

1970-1979

민영화시기

1980-1984

민영화이후시기

1985-1990

규제변화기

1991-1999

총매출(변동율)a +11% +20% +16% +10% +4%

총매출b 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

노동비용b,d 44.5 38.4 42.5 35.1 28.3

기타 운영비용b 13.7 25.8 20.8 26.9 35.1

감가상각b 20.6 23.0 12.2 13.8 15.3

총이윤b 21.2 20.6 24.4 24.1 21.2

이자b 12.7 15.6 10.5 3.5 1.8

기타 항목b 0.1 -2.1 -0.6 -0.2 -1.4

세금b n.a. n.a. n.a. 7.7 7.3

순이윤b 8.4 7.0 14.5 13.2 13.5

배당금b n.a. n.a. n.a. 5.6 9.2

현금/투자 비율c 52.9e 72.0 106.5 88.7 106.3

n.a. = not availablea 당시 가격으로 상정한 시기별 연평균 증가율b 총매출 대비 시기별 연평균 비율(퍼센트)c 1966년부터 시작된 현금/투자 비율d 노동비용은 1970년에서 1977년까지 산정e 1966-1969년

자료: Massimo Florio(2001), p. 308; 김세연(2006)에서 재인용

<표 2-3> 민영화 전후 시기의 BT 재무 현황

이러한 일련의 민영화 과정에서 새로운 통신 분야의 규제체제도 정립되

었다. 이 규제 체제의 정립과정을 논의하기 위해서는 통신만이 아니라,

방송 분야도 함께 봐야한다. 원래 통신 정책과 더불어 방송 정책이 서로

- 23 -

다른 정부 부처에 의해 관장되었으며, 이를 위한 별도의 규제위원회가 존

재하였다. 통신의 경우에는 통산산업부(DTI: Department of Trade and

Industry)가 관장을 하고, 이를 위한 규제위원회로서 통신위원회

(OFTEL: Office of Telecommunications)이 있었다. 방송의 경우에는

문화매체스포츠부(DCMS: Department for Culture, Media, and Sport)

가 그 정책을 관장하고, 규제위원회로서 독립텔레비전위원회(ITC:

Independent Television Commission)가 존재하였다.

그러나 방송과 통신의 융합이 진전됨에 따라, 여러 정책 담당 기관 및

규제 기관의 통합이 논의되기 시작하면서 2003년 12월에 기존의 방송

및 통신 분야의 5개 독립 기관(<표 2-4> 참고)들이 통합되어 방송통신

규제위원회(Ofcom)가 설립되었다.

이 오프콤, 즉 방송통신규제위원회는 2003년에 제정된 ‘커뮤니케이션

법 2003’(Communications Act 2003)에 근거하여 설립되었는데, 이

법에 따라서 오프콤은 전자통신 및 방송 시장의 규제 및 감독, 주파수 계

획 및 할당 등을 담당하게 되었다. 이런 기능을 수행하는 오프콤의 조직

도는 <그림 2-2>와 같다.

기관 역할

방송기준위원회(BSC) 방송 기준 및 공정성 감독

독립텔레비전위원회(ITC) 민영 Tv 방송사 규제

라디오위원회(RAU) 민영 라디오 방송사 규제

통신위원회(Oftel) 통신산업 규제

무선통신국(RA) 영국 내 비군사용 라디오 주파수 규제

자료: 국가별 정보통신방송 현황 2016

<표 2-4> 방송통신 분야의 5개 독립기관

- 24 -

<그림 2-2> 오프콤 조직도

자료: 국가별 정보통신방송 현황 2003

(2) 일본의 사례

일본의 통신 자유화도 단계적으로 이루어졌다. 그 과정의 특징과 그 과

정에서 NTT에 대한 규제 내용을 다음과 같이 간단히 살펴볼 것이다.14)

유럽과 마찬가지로 일본에서도 통신산업은 국가가 독점적으로 운영하던

사업이었다. 1952년에 전신전화사업을 독점적으로 운영하던 ‘일본전신

전화공사(전전공사)’가 설립되었고, ‘우정성’이 그것을 감독하는 체제

가 형성되었다. 그러나 이러한 독점 체제를 뒤흔드는 환경 변화가 나타난

다.

일본에서도 영국의 상황과 비슷한데, 크게 두 가지 이유를 들 수 있다.

첫째 기술적 환경의 변화이다. 광 fiber, 마이크로파 회선 등 신기술이 실

용화되면서 통신산업의 자연독점성이 약화되었다. 그리고 양적으로 충족

된 서비스에 대한 새로운 욕구가 나타나게 되면서, 전전공사는 통신서비

스의 고도화를 위해 INS계획을 구상하게 되었다.

둘째, 경제상황의 변화, 즉 일본 역시 미국과 유럽과는 약간의 차이가

있지만, 70년대 경제 위기에 빠지면서, 신자유주의가 등장하게 되었다.

이로 인해 정부 재정적자 상황을 타개하기 위해 공기업들의 민영화가 적

극적으로 추진되었다. 1982년에 통신, 철도 등의 기존 공기업들, 즉 전전

14) 이하 내용은 총무성(2015) 참고하였다.

- 25 -

공사, 일본전매공사, 일본국유철도가 민영화되었다.

그렇다면 전전공사의 민영화를 통한 통신산업 개혁의 목표는 무엇이었

는가? 크게 세 가지를 들 수 있다. 전전공사의 경영합리화와 경쟁 도입을

통한 독점의 폐해를 제거하고 경영 관리 규모를 적정화하는 것이었다. 더

불어 통신 사업 전체에 경쟁 활성화, 즉 민간 참여를 활성화시키기 위해,

1984년에 기존의 규제법인 공중전기통신법을 폐지하고, 전기통신사업법

안 등 관련 법안을 새롭게 제정하였다. 이를 근거로 전기 사업은 아래 표

와 같이 구분되었다. 그리고 마지막으로 전전공사는 ‘일본전신전화주식

회사법’에 근거하여 오늘날의 ‘일본전신전화주식회사’(NTT)로 전환

되었다.

이미 지적했듯이 통신 분야에 대한 정책 역시 경쟁을 활성화시키는데

초점이 맞춰졌다. 이중에서 NTT에 대한 규제가 지속적으로 이루어졌다.

민영화되고 5년 이후에 다음과 같은 정부 조치가 시행되었다. 첫째, 공정

유효 경쟁을 촉진하기 위해 NTT는 장거리 통신 사업부, 지역별 사업부

를 도입하고, 철저히 그 재정수지 상황을 공개하도록 조치하였다. 그리고

이동 통신 업무를 연내에 NTT에서 분리 해 완전 민영화시켰다. 둘째,

NTT 자체로 철저한 합리화 방안을 만들고 이를 공개적으로 실행하도록

하였다.

이러한 NTT에 대한 규제는 이후에도 이루어졌는데. 특히 1996년에는

NTT를 재편성하는 방침이 결정되었다. 그 구체적인 내용은 다음과 같다.

NTT를 순수지주회사로 두고, 장거리통신회사와 2개의 지역 통신회사로

재편성하였다. 여기에서 지주회사는 장거리통신회사와 지역통신회사들의

주식 전부를 보유하고, 기초연구를 추진하는 주체가 되었다. 그래서

1999년에 기존의 NTT는 4개 회사로 분할되었는데, 바로 NTT(일본 전

전기사업의 구분

(전기통신회선설비 설치 유무)1종 2종

내용사업참여: 허가제

요금: 인가제

사업참여: 등록제

요금: 규제요금

자료: 총무성(2016)

<표 2-5> 전기사업의 구분

- 26 -

신 전화 주식회사: 지주 회사) NTT·커뮤니케이션 주식회사(장거리·국

제 통신 회사), 동일본 전신 전화 주식회사(NTT 동일본: 지역 통신 회

사) 서일본 전신전화 주식회사(NTT 서일본: 지역 통신 회사)가 그것이

다. 아래 표는 이러한 일련의 과정을 정리하고 있다.

이러한 변화와 함께 통신산업을 규제하는 체제 역시 변화되었다. 2001

년에 중앙성청 재편으로 출범한 총무성(Ministry of Internal Affairs

and Communications, MIC)이 기존의 우정성을 대신하여 통신과 관련된

기간1차 전기통신개혁

(1985-1995)

2차 전기통신개혁

(1996-1998)

NTT재편 이후

(1999-)

정부

정책

․통신시장의 효율성 제고

․민영화와 경쟁 도입

․전기통신 서비스의 분리를

통한 제한적 경쟁

(장거리, 지역, 국제, 위성,

이동)

․기술혁신과 국제화에

대응

․규제완화와 자유화

․국내외 및 역무간 구분이

없는 전면적 경쟁

․서비스 요금 자유화

․공정한 경쟁조건의 확립

․국제경쟁력 확보

․통신산업 외자규제 철폐

․NTT의 국제시장 진출

․NTT회선 접속료 인하

사업

영역

․NTT Co.(1985):국내서비스

․NTT Data

․Communications

Systems(1988): SI

․NTT Mobile Communications

Network,Inc.(1992): 이동

통신

․NTT Worldwide

․Telecomunication(1997)

: 국제통신시장

․NTT 동일본/서일본:

지역통신

․NTT Communications

Co.:장거리 및 국제

지배

구조

1-3차 지분매각

(1986-88)(정부지분율 65%)

NTT Data 분사

․4차 지분매각(1998)

․(정부지분 59%)

․5-6차 지분매각

(1999-2000)(정부지분

46%)1)

․지주회사 방식을 통한

NTT 분할(1999)

경쟁

기업

․시내 및 장거리:NTT

․국제:KDD

․이동:NTT(61%), IDO(16%),

DDI(23%)

․장거리: DDI, JYT, KDD ․국제: KDD(60%),

JT(20%), IDC(20%)

주 1) 2005년에 매각을 통해 정부 지분은 30%대로 하락하였다. 당시 현행법은 정부 지분을 최소 1/3을 보유하도록 규정하고 있다. 따라서 2005년 매각을 통해 NTT의 민영화 작업은 완료되었다.

자료: 김헌 외(2003)

<표 2-6> 정부정책 및 NTT 사업영역과 지배구조 변천

- 27 -

<그림 2-3> 일본의 통신산업 규제 체제

NTT 지주회사 NTT 서일본, NTT 동일본

목적

NTT 서일본과 동일본의 모든 주식을

보유

양사에 의해 적절하고 안정적인

전기통신 서비스 제공함

전기통신의 기반이 되는

전기통신기술에 관한 연구를 수행함

지역 전기통신사업를 경영

사업 범위

NTT 서일본과 동일본이 발행하는

주식을 인수, 보유, 주주 권리의 행사

NTT 서일본과 동일본에 대한 조언 및

기타 지원

전기통신 기반이 되는 전기통신기술에

관한 연구

자사 영역의

전기통신업무(지역전기통신업무)

총무대신의 인가를 받아서

지역전기통신업무를 운영하기

위해 보유하는 설비, 기술, 직원을

활용하여 행하는 업무(활용업무)

책무

국민생활에 꼭 필요한 전화 서비스를 전 국민에서 적절하고 공평하고

안적적으로 제공

전기통신기술에 관한 연구 추진 및 그 성과를 보급

주식정부가 1/3이상을 보유

외국자본 비율은 1/3까지지주회사가 전 주식을 보유

임원의 임면 총무대신의 인가

정관의 변경 총무대신의 인가

사업 계획 총무대신의 인가

자료: 淸水直樹(2007)

<표 2-7> NTT에 대한 규제

- 28 -

전반적인 규제를 담당하게 되었다. 구체적으로 정보통신, 우정산업 등을

포함한 인프라 관련 제도 및 국민경제와 사회활동을 뒷받침하는 시스템을

관장하게 되었다. <그림 2-3>은 총무성 중심의 규제 체제를 보여주고

있다.

이러한 규제 체제하에서 NTT에 대한 규제는 구체적으로 어떻게 이루

어지는가? 이미 살펴보았듯이, 1999년에 NTT는 지주회사 방식을 기초

로 4개의 회사로 분할되었다. 이 중에서 지주회사인 NTT와 그 자회사인

NTT 서일본 ․ 동일본에 대한 규제 내용에 대해 간단히 살펴보면, 위의

<표 2-7>과 같다.

3) 통신 민영화·자유화의 배경과 그 평가

앞 절에서 통신 민영화·자유화의 역사에 대해 간단히 살펴보았다. 간

단히 요약하면 통신산업은 국가가 독점적으로 운영하던 산업체제였는데,

1980년대부터 규제완화가 진행되어 민간 중심의 시장 경쟁 모델로 전환

되었다. 이러한 전환에는 크게 세 가지 요인을 들 수 있다고 한다.(김영

두, 2002)

첫째, 통신 네트워크의 기술적 변화를 들 수 있다. 이것은 기존 통신 네

트워크의 디지털화와 인터넷이라는 혁신적 네트워크의 등장을 말한다. 물

론 이것의 등장 과정에는 데이터 통신 네트워크와 케이블TV를 통한 통

신, 이동통신, 기업통신 시스템 등도 등장하는 데, 이들은 기존의 유선전

화 네트워크를 기반으로 하거나 그것을 부분적으로 대체하는 통신 네트워

크 및 서비스를 말한다. 이러한 기술 변화로 인한 영향은 무엇인가? 이것

은 직접적으로 네트워크 설치 및 운영비용을 줄였고, 기존의 독점체제의

영역 밖에서 다양한 틈새시장을 창출하였다. 이로써 통신 네트워크가 지

닌 자연독점적 성격이 약화되었다.

둘째, 통신서비스 산업의 관련 산업인 통신장비 산업에도 경쟁 체제가

생겨나면서 통신 서비스 산업에 대해서도 탈규제 압력이 증가했다. 또한

70년대 이후 다국적 기업의 등장과 국제 금융 자본 거래가 활발해지면서

정보 통신의 요구가 증대하였다. 즉 “통신관련 산업의 자본들은 통신서

비스의 탈규제를 통해 자신들의 장비공급 기반을 확대하고, 또 고수익이

예상되는 통신서비스 부문에서의 사업 기회를 얻고자 했다. 또 국제적 생

- 29 -

산자본 및 금융자본을 비롯한 대자본들은 기업정보 통신망을 필두로 한

정보통신망 일반을 축적의 중요한 기반으로 간주하여 국가독점체제의 통

제를 벗어나 자유로이 기업통신 네트워크를 구축하고 저렴하게 서비스를

제공받기를 원하였다.”(김영두, 2002)

셋째, 신자유주의 정책의 등장을 들 수 있다. 미국의 레이거노믹스와 영

국의 대처주의로 대표되는 탈규제 혹은 공공부문의 민영화 정책이 구체화

되면서 통신산업의 민영화가 추진되었다. 유럽의 경우에는 이러한 신자유

주의 정책의 전개와 더불어 유럽 통합을 추진하는 차원에서 네트워크 산

업과 관련하여 ‘내부시장’을 형성하려는 움직임도 영향을 미쳤

다.(Florio, 2013)

그렇다면 이러한 배경 하에서 진행된 통신 민영화에 대한 평가는 어떠

한가? 민영화에 대한 평가 및 현재 상태에 대한 많은 연구들이 있지만,

대체로 탈규제론자들이 예상했던 상황, 즉 경쟁시장의 활성화, 가격 하락

을 통한 소비자 후생 극대화 등의 현상은 일어나지 않거나 부분적으로 실

현된 것으로 보는 평가들이 많은 것으로 보인다. 그래서 이와 관련하여

몇 가지 논점들을 소개 및 정리하면 아래와 같다.

첫째, 통신 부문의 민영화와 자유화에 대한 경험연구들은 모호한 결론

을 내리고 있는데, 대체로 민영화와 자유화가 긍정적 효과가 있다는 생각

에 반론을 제기하는 것처럼 보인다.15) Flacher 외(2009)에 따르면,

OECD 22개국을 대상으로 한 몇 몇 연구들은 부분적 혹은 전체적 민영

화가 생산성과 가격 측면에서 더 높은 효율성을 획득하지 못했음을 보여

주고 있다고 한다. 이러한 현상은 개도국에서도 마찬가지로 발견된다는

연구도 있다. 반면 기업의 수익성을 제고시켰다는 연구 결과도 발견지만,

유럽의 경우에 고용 측면에서는 다른 유럽의 망 산업과 마찬가지로 고용

감소가 일어났다는 연구 결과가 있다.

특히 요금과 관련하여 민영화·자유화가 과연 요금인하 효과가 있었는

지에 대한 다음과 같은 연구가 있다. Florio(2013)의 EU의 통신 자유화

에 관한 연구에 따르면, 소유권의 변화가 요금 결정에 영향을 미치지 못

했다고 한다. 오히려 유선 전화 부문의 경우 요금 결정과 관련하여, 모바

15) 이하 Flacher 외 2013) p.115을 참고하였다.

- 30 -

일 전화로의 대체 등이 훨씬 중요한 요인으로 작용했다고 한다. 더불어

모바일 전화 요금의 경우에도, 소유권은 중요한 역할을 하지 않았다고 한

다. 즉 유선전화의 경우 “대체로 기술, 모바일 전화로의 교체 및 불확정

적인 국가적인 특수성과 결합된 다른 수요 요인들이 다른 규제 변수들보

다 요금에 더 많은 영향을 미쳤다. 다시 말해 민영화를 통해 평균적 소비

자들이 얻는 혜택은 무시할 만하며, 자유화로부터 기대했던 것 보다 못하

다.”라는 결론을 내리고 있다. 무선 전화의 경우에도 “소유권의 형태

여부는 별로 역할하지 못하고 있다.”고 한다.(Florio, 2013)

둘째, 투자 문제와 관련하여 통신산업에서 경쟁체제의 적절성에 대한

비판도 있다.(김영두, 2002) 즉 미국이나 유럽에서는 네트워크에 대해서

도 경쟁이 허용되고 있는데, 이러한 네트워크 투자는 기본적으로 그 규모

가 엄청나다. 즉 매몰비용이 발생할 수밖에 없기 때문에, 복수의 네트워

크에 투자가 이루어진다면, 그 비용은 기존의 기간 네트워크를 고도화하

거나 강화하는데 비용보다 훨씬 클 것이다. 이러한 현상이 발생한다면 당

연히 이러한 중복 투자는 사회적 낭비를 초래할 것이다.

미국의 경우 장거리전화 시장에서의 AT&T-MCI-Sprint간 네트워크

과잉투자가 90년대 초 이미 수요의 160%에 달하여 사회적 자본의 불필

요한 낭비를 낳고 있다는 지적이 있었다고 한다.(김영두 2002) 반면 독

일의 경우에는 규제완화 정책을 추진했지만, 독일 텔레콤(DT)의 전화 및

케이블TV에서의 독점을 용인하여 네트워크 중복을 피했기 때문에, 기업,

노조, 노동자, 소비자 등의 이익에 더 부합할 수 있었다는 지적도 있

다.16)

이러한 중복투자의 문제와 더불어, 좀 더 나아가 기술 혁신과 관련하여

경쟁의 활성화와 사전적 규제로 대표되는 민영화·자유화가 효과적이었는

가에 대한 문제도 있다. Flacher(2009)는 이 문제에 대해 다음과 같이

정리하고 있다.17) 우선 기술 혁신은 점진적인 혁신(incremental

innovation)과 파격적인 혁신(breakthroughts)으로 구분할 수 있는데,

전자의 경우 기업들 간의 수평적 차이를 목적으로 한 혁신이며, 질적인

16) Rosemary Batt & Owen Darbishire(1997) 참고. 이들에 따르면, 이러한 점에서 미국과 독일의 차이를 다음과 같이 지적한다. “독일의 사회적 시장 모델은 장기적으로 상호 이익을 창출할 수 있는 잠재력을 지니고 있다.”

17) 이하 Flacher 외 (2009) p.117 참고

- 31 -

비약이 아니라 상업적이고 개발적인 목적의 투자에 의거한다고 한다. 다

른 한편 후자의 경우는 기업들 간의 수직적 차이를 목표로 하며, 이것은

새로운 인프라와 완전히 새로운 서비스의 개발을 위한 투자와 관련된다고

한다.

그렇다면 이 두 가지 유형의 투자에 대한 기업들의 행태는 어떠한가?

이론적으로 이 두 가지 유형의 투자는 상호 보완적이지만, 기업들은 후자

보다 전자에 더욱 편향적인 경향이 있다고 한다. 왜냐하면 파격적인 혁신

을 위한 투자는 리스크가 매우 높으며 외부경제 효과가 발생할 수 있기

때문이다. 또한 기업이 기존에 가지고 있는 정보 처리 채널을 통해 처리

가능한 보다 친숙한 ‘신호(정보)’에 기초하는 것이 바로 전자와 관련된

투자이기 때문이다. 따라서 기업은 기존 기술에 적응하기 위한 투자에 대

해서는 효율적이지만, 기술적 도약과 관련된 혁신과 관련해서는 비효율적

이라는 것이다. 이것과 관련하여, 몇몇 연구들은 망 산업에서 사전적 규

제가 기존 사업자로 하여금 새로운 기술을 도입하거나 네트워크를 유지하

고 계량하기 위한 투자를 감소시킨다는 사실을 밝혔다. 동시에 사전적 규

제는 경쟁자들의 투자를 지연시키는 효과도 낳는다고 한다. 왜냐하면 이

들은 아무런 위험 부담 없이 기존 사업자의 투자로 인한 효과를 향유할

수 있기 때문이다.

이러한 논의들은 실제 현상의 분석에서도 나타나고 있다.18) 가령

2001~2004년 기간 동안 프랑스 사업자의 투자는 48%를 넘게 감소했으

며, 투자된 수익의 비중도 1995년의 21.2%에서 2003년의 11.3%로 급

격하게 감소하였다고 한다.

셋째, 통신산업의 민영화는 과연 성공적이었는가? Melody(1999)에 따

르면, “각국에서 수행한 통신 민영화 추진 정책은 성공, 부분적 성공, 실

패, 후회의 혼합으로서 민영화가 효율성과 보편 서비스라는 목표 달성을

용이하게 할 것이라는 보장은 없다”라고 평가하고 있다. “실제 멕시코

나 아르헨티나 등 일부 나라에서 통신 네트워크를 너무 싼값에 팔아버림

으로써 국내외 자본에만 엄청난 이익을 안겨주거나, 뉴질랜드처럼 효과적

인 규제가 수립되기 전에 민영화가 이루어져 국가독점 체제보다 더 효율

18) 이하 Flacher 외 (2009) p.118 참고하였다.

- 32 -

적이지는 않은 상황을 연출한 사례가 민영화에 대한 비판의 증거로 등장

하고 있다. 반면, 공기업 체제 하에서도 공공통신사업자가 높은 성과를

이룬 경우도 적지 않은 것으로 보고되고 있다. 스웨덴, 핀란드 등 스칸디

나비아 공공통신 사업자가 그 대표적인 경우로, 이들은 100% 국유 체제

하에서 국제적으로 높은 효율성과 기술력 및 서비스 제공능력, 자본동원

능력을 오랫동안 유지해 왔다.”(김영두, 2002)

넷째, 통신산업을 비롯하여 공기업 체제 일반의 유지의 필요성을 옹호

하는 논의도 여전하다.19) 이런 논의에 따르면“공기업이 민간 경쟁자를

배제할 필요는 없지만, 중요한 것은 공기업들이 반드시 복지를 증진시키

는 것은 아닐지라도, 민영화는 그 자체로 복지 최대화를 위한 어떤 시도

도 차단한다는 약점이 있기 때문에 공적 소유를 유지하는 것이 바람직하

다.”는 것이다. 더불어 “민영화의 긍정적 효과를 부정하고 다양한 소유

권 구조가 더 바람직할 수 있다고 지적”하면서 다음과 같은 네 가지 점

을 지적하고 있다.

① 민간기업과 공기업의 비용편익 분석 결과 민간기업이 늘 더 낫다는 결과가 얻어지

지 않는다.

② 실증분석 결과 소유권과 효율성 관계에 의미 있는 관계가 없는 것으로 나타났다.

③ 경쟁이 일반적으로 득이 되지만 민영화로 경쟁이 증폭되는 등 사회적 비용을 높이

거나 경쟁의질에 악영향을 미치면 경쟁 환경 하에서도 효율로 이어지지 않는다.

④ 실험경제학에서 얻어진 결과는 많은 사람들이 이기심보다 상호성에 동기가 촉발되

는 것으로 나타나고 있다.

이외에도 통신산업에서 기술 발달이 과연 자연독점성을 소멸시킬 수 있

는가에 대한 의문도 제기되고 있다.(Florio, 2013) 그렇다면 통신산업의

자유화 정책을 통해 몇몇 사기업이 이익을 얻을지는 몰라도 경제적 왜곡

이 야기되기 때문에 공적 소유를 유지하는 것이 더 바람직할 수 있다는

논의도 있다. 더불어 민영화가 보편적 서비스와 충돌한다는 증거도 제시

되고 있다. 김영두(2013)의 논의에 따르면 “멕시코의 민영화와 경쟁체

제 도입 경험을 조사한 Adrian E Gonzales, Amar Gupta와 Sawan

19) 이하 내용은 Willner(1993, 2003)의 논의를 박정수(2011)에서 재인용하였다.

- 33 -

Deshpande(1998)의 보고는 민영화와 경쟁이 서비스 공급에 얼마나 큰

왜곡을 초래했는지를 잘 말해주고 있다. 이들에 의하면, 멕시코에서는

1990년 공공통신 사업자인 텔레멕스(Telemex)를 민영화하는 동시에,

2000년까지 100인당 20개의 전화선 가설이 가능할 만큼 충분한 투자를

하는 것을 인가 조건으로 시내전화에 경쟁체제를 도입하였다. 그러나 텔

레멕스(Telemex)와 경쟁업체들은 수익성이 높은 부유층 거주 지역에만

투자를 집중시켰을 뿐, 수익성이 낮은 저소득 지역에는 투자를 기피하였

다. 이로 인해 멕시코 정부의 전화서비스 공급목표 달성은 좌절되었고 전

화서비스 공급에서의 빈부격차가 증대하였다.”

3. 통신산업의 보편적 서비스에 대하여

통신산업에서 이용자의 편의를 높이는, 소위 공익적 성격을 가진 서비

스로 제시되고 있는 것은 보편적 서비스 정책이다. 일반적으로 보편적 서

비스(Universal Service) 정책은 ‘모든 이용자가 언제 어디서나 적정한

요금에 제공받을 수 있는 기본적인 통신서비스’로 정의된다. 여기에서

‘모든 이용자’란 이용자의 소득수준의 고저, 신체장애의 유무 등에 무

관하게 누구나 서비스 제공의 대상자가 되어야 함을 의미한다. 그리고

‘언제 어디서나’는 도시뿐만 아니라 도서 산간지역 등 거주 지역과 상

관없이 원할 때 그것의 사용이 가능해야 한다는 것이다. 마지막으로 ‘적

정 요금’이란 전국적으로 유사하거나 동일한 수준의 요금으로서 그 서비

스의 이용자가 지불가능 한 수준의 것임을 가리킨다.

한국의 경우 통신 사업이 국내에 도입된 이후 약 100년 정도 유지되어

온 독점체제가 해체되면서, 시장 경쟁 체제로의 전환이 시도되었고, 그와

더불어 보편적 서비스 정책이 추진되었다. 그것의 본격적인 추진은 2000

년에 시작되는데, 그것을 위해 1998년에 전기통신사업법이 개정된다. 하

지만 그 이전에도 통신은 국가가 독점적으로 공급하던 공공재로서 다루어

져 왔기 때문에, 그 연장선상에서 서비스 정책의 변화를 살펴보면 아래

표와 같다.

- 34 -

시장 구조통신망

발전 단계

보편적 서비스

정책의 유형목표 정책수단 시기 구분

독점 구축기기업의 보편적

서비스지리적

내부 상호 보조,

총체적 지원1980~1987

경쟁

도입팽창기

이용의 보편적

서비스경제적

접속료, 내부

상호 보조,

요금제도

1988~1997

경쟁의

본격화성숙기

표적 지향의

보편적 서비스복지적 기금 제도 1998~현재

자료: 김영석(2004)

<표 2-8> 한국 통신산업에서 보편적 서비스 정책의 변화

이 표에 대해 좀 더 부연하자면, 보편적 서비스라는 개념은 경쟁이 본

격화된 1998년 이후에 성립되는 개념이라고 할 수 있다. 반면 경쟁 도입

이전 시기에 가입과 이용의 보편적 서비스는 기본적으로 내부 상호 보조

에 의해 이루어진 것이며, 이것은 세부적인 내용에서 차이가 있지만 공기

업이 통신산업을 독점하던 유럽과 일본의 경우에도 마찬가지였다. 그리고

특히 유럽의 독점 공기업의 제공하는 서비스를 ‘보편적 서비스’와 달리

‘공적이해 서비스’ 혹은 ‘공적 서비스’라고 명명하기도 한다.

그래서 이 절에서는 한국의 보편적 서비스 정책에 대해 논의하기 전에,

보편적 서비스 개념이 가지는 의미에 대해 살펴보려고 한다. 우선 보편적

서비스 개념은 어디에서 유래한 것인가? 통신 민영화·자유화의 한 가지

선례인 유럽, 영국 일본의 경우 보편적 서비스는 어떻게 도입된 것이며,

그 제도의 현황은 어떠한가? 마지막으로 보편적 서비스와 공적 서비스는

어떤 점이 다르며, 그 개념의 문제점이 있다면 무엇인가?

1) 보편적 서비스 개념의 유래와 방식

우선 보편적 서비스 개념의 유래에 대해 살펴보자. 이것은 원래 미국의

독특한 자유주의적 전통에서 유래하는 것으로서, 최초에 AT&T의 공공

문제 관리(Public Affairs) 활동으로 만들어졌다고 한다. 김영석(2004)

에 따르면 공공 문제 관리(Public Affairs) 활동이란 “PR의 한 분야로

- 35 -

서 특정 조직이 정부와의 관계를 우호적으로 건설하고 유지하여 공공정책

에 영향력을 행사하는 것을 의미”하는 것으로서, “사회의 여러 쟁점이

어떠한 방식으로 발전하여 정부의 정책이나 규제로 나아가는가를 사전에

파악하여 정책과 규제를 조직에 유리하도록 영향을 끼치는 기업의 활동으

로 정의된다.”라고 한다.(김영석, 2004: 374)

미국의 AT&T의 경우, 보편적 서비스를 내걸고 다양한 지역 네트워크

를 연결시켜서 어느 곳이든지 통신 서비스를 이용할 수 있도록 하는 것이

사업 방침의 하나였다.(서이종, 1998: 162) 이 때 보편적 서비스의 ‘보

편적’이란 말은 “모든 사람에게라기보다 어디에서든지라는 의미를 지닌

것”으로서, “상호연계를 중시하여 지역 독립계 전화회사를 설득하고 독

점을 유지하는 중요한 비전”이었다고 한다. 즉 당시의 보편적 서비스 개

념은 AT&T의 사적인 이익과 밀접한 관련이 있었다고 평가되고 있다.

하지만, 이후 통신 서비스의 보급이 급격히 확대되면서, 보편적 서비스

개념은 ‘모든 사람’에게 서비스를 제공한다는 의미를 포함하는 것으로

서 발전하게 되었다. 즉 보편적 서비스의 개념은 독점 체제만이 보편적

서비스를 달성하는데 효율적이라는 논의로 발전하였고, 경쟁 도입을 저지

하려는 AT&T의 논리적인 무기가 되었다.(서이종, 1998: 163) 이것은

실제로 1934년 미국 통신법 151조에 명문화되었으며, 이를 근거로

AT&T의 보편적 전화 서비스 정책은 기본적으로 장거리 전화요금에서

시내전화요금을 보전하는 상호보조를 통해 이루어졌다. 그런데 상호보조

는 장거리전화가 시내전화설비를 이용하고 있는 현실에 근거하여 통화량

에 따라 회수되었는데, 1950년 이후에는 그 이용량을 넘어 보조를 하게

되고 1982년에는 장거리서비스의 교신비율이 7.9%였음에도 불구하고 시

내설비 비용의 26%가 회수되었다고 한다. 그러므로 보편적 서비스는 그

속에 독점을 정당화하는 사기업의 논리, 네트워크의 확장과 발전을 꾀하

는 정부정책 등에서 연원하는 ‘신화적 개념’이었다고 한다.

그러나 미국에서 보편적 서비스의 개념은 그 자체가 가지고 있는 공익

성의 논리가 강조되면서 정책 입안자들에게 채택이 되었고, 공익 실현을

위한 정책으로 변화하여왔다. 미국의 통신산업에서 1984년 AT&T의 분

할 및 경쟁 도입이 이루어지면서, 보편적 서비스 역시 경쟁체제에서 어떻

게 이루어져야하는지에 대한 논의가 전개되었다.20) 그리고 더 나아가 정

보통신부문의 경쟁 환경이 변화하고, 더불어 정보화 수준이 고도화 되면

- 36 -

서 보편적 서비스의 개념도 보다 고도화 되었다. 미국의 경우 1996년 통

신법 개정으로 통해 ‘고도화된 보편적 서비스’가 규정되었는데, 이 서

비스에는 통신서비스 뿐만 아니라 정보서비스도 명시적으로 포함되어 있

다.21)

이렇게 미국에서 유래된 보편적 서비스 개념은 통신 자유화의 국제적

진전에 따라서 유럽에도 파급되었다. 유럽의 통신산업은 미국과 마찬가지

로 독점체제로 운영되었지만, 차이가 있다면 국가 소유의 공기업이 그 운

영의 주체라는 점을 들 수 있다. 즉 유럽의 경우 통신을 비롯한 여러 공

기업들이 ‘공적 서비스’를 제공하는 시스템이 확립되어 있었다. 하지

만, 공공부문의 민영화 및 경쟁 활성화를 위한 자유화 조치가 적극적으로

이루어지면서, ‘공적 서비스’ 시스템의 변화가 불가피 했다.

Finger와 Finon(2011)에 따르면, 당시 ‘공적 서비스’를 제공하는

체제는 다음과 같은 두 가지 위협에 직면하게 되었다고 지적한다.22) 한

가지 위협은 경쟁자들이 크림 스키밍 전략 등을 통해 수익성 있는 시장에

진입함으로써, 기존의 공기업은 교차보조로서 공적 서비스를 제공할 수

있는 물적 기반을 상실하게 되었다는 것이다. 다른 한 가지 위협은, 경쟁

의 진전과 민영화에도 불구하고 공적 서비스 제공 의무를 가지고 있던 기

업들은 여전히 그 의무를 가지고 있었다는 점이다. 그러나 이제 그 의무

수행을 위해 기존의 재원 조달 방식은 불가능하게 되었다. 즉 이러한 상

황에서 정부는 딜레마에 빠질 수밖에 없었다. 그리고 이러한 딜레마를 해

결하는 방안으로서 등장한 것이 바로 ‘보편적 서비스’ 개념이다.

요약하자면, ‘보편적 서비스’ 개념은 자유화로 인해 기존과 같은 공

적 서비스 제공이 어려워진 상황에서, 시장 자유화에 역행하지 않는 방식

으로 공적 성격의 서비스를 제공하는 것이라고 할 수 있다. Finger 외

(2011)에 따르면, 보편적 서비스의 제공 방식을 다음 4가지로 분류할 수

있다고 한다. 그것의 간단한 내용은 아래 표와 같다.

20) 접근기회의 확대에 초점을 맞추어 지리적 격차와 경제적 차이(가격)에 의한 접근기회의 제약을 해소하거나(보급률 확대), 신체적 장애인에게도 이용을 가능하게 하는 정책이 수행되었다.(서이종(1998) 3장 참고)

21) 서이종(1998) p.169 및 김영석(2004)을 참고.22) 이하 Finger and Finon(2011) p.54를 참고.

- 37 -

방식 내용

restricted-entry system

-보편적 서비스 의무는 일반적으로 그 의무에 가장 적합한 기존

사업자(historical operator)가 담당함.

-그러나 이 서비스 제공자가 과도한 경쟁우위를 갖지 않도록

규제당국의 철저한 감시가 필요함.

Imposing the USO to

every competitor

-모든 시장 참여자들이 똑같은 방식으로 의무를 수행함.

-보편적 서비스 의무에 보조금을 주는 문제나 시장 왜곡의

문제를 해결할 수 있음.

-모바일 전화의 경우에 이런 방식이 가능할 수 있음

‘pay or play’ system

-사업자가 보편적 서비스를 제공할 것인지, 아니면 그 활동에

비례해 세금을 지불할지를 선택

-그리고 이 세금 수입이 보편적 서비스 의무를 수행하기 위한

비용 충당 재원으로 사용됨.

-호주의 통신산업에서 이 방식이 이용됨.

auction-경매 방식을 통해 보편적 서비스 의무가 할당됨.

-미국의 통신산업에서 이 방식이 이용됨.

자료: Finger and Finon(2011)에서 정리

<표 2-9> 보편적 서비스 의무 부과 방식

2) 보편적 서비스 제도의 도입과 그 현황: 유럽, 영국, 일본의 사례

이러한 보편적 서비스 도입은 자유화의 진전 정도에 따라 각 나라마다

상이한 특성을 보이고 있다고 한다. 아래의 <표2-10>은 몇몇 국가들을

비교한 것이다.

아래 표에서 나타나듯이, 보편적 서비스의 주요 내용이나 그 개념 정의

에서 약간의 차이가 발견되지만, 전화, 공중, 긴급 서비스의 제공과 이용

가능성, 경제성을 강조한다는 점에서 전체적으로 유사한 부분도 많은 것

으로 보인다. 이하에서는 유럽, 영국, 일본의 사례를 주로 살펴볼 것이

다.23)

23) 이후의 사례 분석에서는 일본과 영국에 대해 좀 더 자세히 살펴볼 것이다. 이들 지역 및 나라를 선택한 이유는 통신을 비롯한 망 산업들이 공기업 체제에서 민영화·자유화 과정을 밟았다는 점에서 일단 한국과 유사성을 가지고 있다는 점 때문이다.

- 38 -

미국 영국 프랑스 한국 일본

제도창설 1996 1997 1996 2000 1997

주요내용

공공망으로의

음성접속

긴급통보

번호 안내

일부 인터넷

전화, 공중

긴급서비스

번호데이터서

비스

전화, 공중

긴급서비스

인쇄 및

전자가입자

정보

전화, 공중

긴급 서비스

전화, 공중

긴급 서비스

정의

이용가능성

경제성

품질 확보

동일요금유지

복지적 성격

EU통일

이용가능성

경제성

동일요금유지

복지적 성격

이용가능성

경제성

품질 확보

동일요금유지

자료: 총무성(2007)

<표 2-10> 주요국의 보편적 서비스 제도 도입

(1) 유럽(EU)의 사례

이미 살펴본 바와 같이, 유럽의 ‘보편적 서비스’ 개념은 민영화·자

유화 과정을 통해 ‘공적 서비스’ 개념으로부터 전환된 것임을 보았다.

그렇다면 그 구체적인 과정과 내용은 어떠한가? 일단 유럽의 경우 ‘보편

적 서비스’ 개념이 처음 등장한 것은 1987년 ‘녹서(Green Paper)’24)

이다. 이 ‘녹서’는 기본통신 서비스를 제외한 모든 통신서비스를 경쟁

적으로 공급할 수 있어야 하고 유럽차원의 통신표준을 설정해야 하며 경

쟁적 사업자들에게도 기존의 통신 네트워크에 대한 접근을 허용해야 한다

는 원칙을 제시한 것으로서, 통신 자유화를 유럽 공동의 통신정책으로 받

아들인 최초의 제안서로 평가 되고 있다.(석주연, 2011) 이 녹서에서 통

신 시장의 자유화와 더불어 그러한 환경 하에서 수행되어야 할 보편적 서

비스의 의무를 규정하였다.

바우어(1999)의 연구에 따르면, 당시 유럽의 정책 입안자들은 보편적

서비스의 목적과 경쟁 활성화 사이에 시너지 효과를 생각하고 있었다고

한다. 간단히 말해 서비스 공급자들 사이의 활발한 경쟁은 공급자들로 하

24) 정확히 말하면 “통신서비스 및 공동시장 발전을 위한 녹서”이다.

- 39 -

여금 혁신적인 가격 패키지를 도입할 수 있도록 하여 고객들을 유지할 수

있다는 것이다. 그리고 이러한 수익이 바탕이 된다면, 서비스의 확대가

가능하게 되어, 결국 명시적으로 규정된 보편적 서비스 정책은 점점 줄어

들 것이라는 전망이 있었다고 한다.(Bauer, 1999: 334) 그러나 자유화

를 통한 경쟁 활성화 조치는 보편적 서비스를 제공하기에 충분하지 않았

다고 한다. 경쟁이 상당히 불균등하게 전개되었고, 도서지역과 저소득 계

층에게 까지 자유화의 효과가 나타나기까지는 상당한 시간이 걸렸기 때문

이라고 한다.(Bauer, 1999: 334-335) 결국 보편적 서비스를 규정해야

했으며, 이는 시장 실패의 형태에 대처하는 것으로 나타났다.

그렇다면 유럽 차원에서 보편적 서비스는 어떻게 규정되고 있는가? 우

선 유럽 위원회의 지침에서는 보편적 서비스를 “경쟁의 왜곡 없이 회원

국의 상황을 고려하여 적절한 요금으로 모든 최종 이용자가 접근할 수 있

는 일정 품질의 최소한의 서비스”로 정의하고 있다고 한다.(나상우,

2010) 그리고 그 서비스의 범위는 아래 표에서 나타난 바와 같이 전화

서비스, 전화번호부 및 번호 안내, 공중전화, 장애인에 대한 조치로 구성

된다.25)

구분 내용

고정 위치에서의 접근

및 전화 서비스 제공

-고정 위치에서의 공중통신망에 대한 접근 제공

(음성, 팩스, 기능적인 인터넷 접속 포함)

-국내외 통화가 가능한 전화 서비스의 제공

전화번호부 및 번호 안내

서비스 제공

-관련 기관이 승인한 형태의 전화 서비스의 제공

-번호 안내 서비스 제공

공중전화 및 기타 공중음성 전화

접근지점 제공

-지리적인 커버리지 등 최종 이용자의 합리적인

수요를 만족할 수 있는 공중전화 및 기타 공중음

성전화를 이용할 수 있는 접근 지점(other public

voice telephony access points) 제공

장애인에 대한 조치-장애인에게 일반인과 동등한 수준의 전화 서비스

및 번호 안내 서비스에 대한 접근 제공

자료: 나상우(2010)

<표 2-11> 보편적 서비스의 범위

이런 서비스 제공에서 규제기관의 역할은 서비스 제공시 발생하는 비용

25) 표의 내용은 2009년의 지침에 의한 것이다.

- 40 -

과 관련되어 있다. 규제기관은 보편적 서비스를 제공하는 업무가 사업자

에게 부담이 되는지 여부를 판정해야 하는데, 그 판정의 기준은 순비용이

다. 만약 사업자가 서비스 제공 업무의 부담으로 인해 지원을 요청하는

경우, 규제 기관은 공적자금을 마련하여 지원하거나 다른 통신 사업자들

과 분담하게 하는 방식을 사용하여, 그 지원방안을 모색할 필요가 있다고

한다.(나상우, 2010)

위 표에 제시되어 있는 서비스의 범위는 고정된 것이 아니라, 정보통신

환경의 변화에 따라 변모하고 있다. 유럽의 경우 보편적 서비스 지침은 3

년마다 그 서비스의 범위를 재검토하도록 규정하고 있는데, 이 재검토를

통해 보편적 서비스의 범위가 점점 확대되고 있는 추세이다. 나상우

(2012)에 따르면, 2011년에 유럽위원회에서 시행한 보편적 서비스의 범

위 규정을 소개하고 있는데, 간단히 요약하면 다음과 같다.

(2) 영국의 사례

영국의 경우에는 보편적 서비스를 어떻게 규정하고, 그 서비스 제공을

위한 제도를 어떻게 마련하고 있는가? 우선 영국의 정보통신 규제기관인

서비스 규정 내용

이동전화

-이동전화의 경우 보급률이 증가하고, 요금은 감소 추세에 있음. 즉 경쟁이

활성화되고 있으며, 이로 인해 이동전화의 이용가능성이 확보되고 있는

것으로 판단됨.

-즉 사회적 배제에 대한 위험이 없으므로 보편적 서비스에 포함시킬 필요가

없음.

초고속

인터넷

-커버리지와 보급률은 상당한 수준이지만, 문제는 회원국별 보급률 격차가

상당하게 나타나고 있음(루마니아와 불가리아는 전체 가구의 20% 미만이

이용하는 반면, 스웨덴 및 덴마크는 80% 이상이 이용)

-이러한 상황에서 EC는 이러한 상황을 고려할 때, EU 차원에서

초고속인터넷을 보편적 서비스에 포함시키는 경우, 초고속인터넷 보급률이

낮은 국가의 사업자(궁극적으로 최종 이용자)에게 불균형이 초래될 것으로

판단함. 즉 모든 이용자에게 순이익을 제공할 수 없기 때문에 보편적

서비스에 포함시키기는 어려움.

자료: 나상우(2012)

<표 2-12> 서비스 범위의 규정

- 41 -

오프콤(Ofcom)에 따르면, “다수가 이용하고 사회·경제적 활동에 필수

적인 통신서비스를 합리적으로 요청하는 모든 사람이 적정한 방식과 이용

가능한 요금에 이용할 수 있도록 보장”하는 것으로 보편적 서비스가 규

정되어 있다.

이러한 규정에 기초하여, 영국에서는 1997년부터 두 개의 기업,

BT(Hull지역 외 전국)와 Kingston(Hull 지역)이 보편적 서비스 제공업

자로 지정되어 다음과 같은 서비스가 전국 동일 요금으로 제공되고 있다.

제공되는 서비스는 음성전화서비스, 저속 데이터 서비스 등 PSTN망 접

속, 소량이용자를 대상으로 한 특별요금제도, 공중전화서비스, 긴급전화

(999, 112) 서비스, 요금상세내역 서비스, 선택적 발신중지 서비스, 전화

번호안내 및 교환원 서비스 등이 있다.(길준규, 2009)

유럽(EU)의 경우와 마찬가지로 영국에서도 보편적 서비스의 범위 규정

은 상황에 따라 변경되고 있다. 보편적 서비스 제도는 1997년에 처음으

로 도입되었는데, 유선전화 및 이동전화 보급률의 확대, 인터넷 접속서비

스 등 서비스가 다양해지면서 추가적인 개정이 이루어졌다. 이미 99년에

제도개선에 대한 자문이 실시되었고, 2001년과 2003년에 보편적 서비스

의 범위는 어디까지이며 그 비용을 보전하는 방식에 대한 공식적인 성명

이 발표되었다. 이러한 일련의 수정 과정은 EU에서 발표된 지침의 영향

을 받은 것이기도 했다. 이러한 EU의 지침을 반영하여 2005년에도 보편

BT의 특별 의무 Kingston의 특별 의무

-요청에 따른 전화서비스 제공

-사회적 보호가 필요한 이용자를 대상으로

한 요금제

-공중전화 서비스

-textphone 이용자를 위한 relay service

제공

-보편적 서비스를 위한 요금

-itemised billing

-전화번호 안내용 DB의 관리 및 정보제공

-서비스 품질

-요청에 따른 전화서비스 제공

-사회적 보호가 필요한 이용자를 대상으로

한 요금제

-공중전화 서비스

-보편적 서비스를 위한 요금

-itemised billing

-서비스 품질

자료: 곽정호 외 (2005)

<표 2-13> 보편적 서비스 의무 내용

- 42 -

적 서비스 제도가 검토되었다.(곽정호 외, 2005)

특히 2005년에 이루어진 검토(2005년 6월에 발표된 성명서)에서는

수요와 기술에 따른 소비자 욕구 변화에 대해 지속적인 관심을 어떻게 기

울일지, 통신을 이용하는데 취약한 소비자와 상업적인 조건의 변화 사이

에서 균형을 어떻게 유지할 것인지, 서비스가 필요한 사람들에게 해당 서

비스가 제대로 공급되는지를 측정하는 것이 주요 쟁점으로서 다루어졌

다.(김유석, 2006) 이와 관련하여 5가지 항목에서 검토가 이루어졌는데

그것의 개략적인 내용은 <표 2-14>와 같다.

이러한 내용에서 주목할 점은, 지적한 바와 같이 보편적 서비스의 대상

이 주기적으로 재검토되면서 확대되고 있다는 사실이다. 재검토 대상으로

서 주목할 것은 ‘초고속 인터넷 서비스의 보편화’이다. 정보격차 등의

이유로 초고속 인터넷 역시 보편적 서비스로 지정해야한다는 논의가 진행

되고 있다. 다른 나라의 경우에도 마찬가지인데, 2008년 이후 스위스를

비롯하여 미국, 스페인, 핀란드 등이 초고속 인터넷을 보편적 서비스로

지정하였고, 유럽위원회(EC)도 2016년에 기능적 인터넷 접속을 보편적

서비스로 규정하였다.26)

그렇다면 이와 관련하여 영국에서는 어떠한 논의가 진행되었는지 간단

히 소개하고자 한다. 우선 이러한 논의가 왜 나오게 되었는가? 영국에서

는 2016년 기준으로 할 경우, 유선 초고속인터넷 가구 커버리지는 약

100%였지만, 전체 가구의 5% 정도는 초고속 인터넷(다운로드 속도

10Mbps 이상)을 제공받을 수 없는 것으로 나타났다고 한다.27) 이러한

상황에서 “인터넷에 대한 접근이 더 이상 사치가 아니며 21세기 삶에

있어 기본적인 권리가 되어야 한다.”는 캐머론 총리의 발표와 함께, 영

국 정부와 오프콤(Ofcom)은 초고속 인터넷의 보편적 서비스 지정을 위

한 운영 방안을 마련하였다. 그 방안 마련을 위해 구체적으로 공개 자

문28) 및 운영상의 구체적인 부분에 대한 기술적 분석이 이루어졌다. 이

러한 기술적 분석 중 정성 분석의 간략한 내용은 <표 2-15>와 같다.

26) 한국의 경우에도 2018년 12월까지 초고속 인터넷까지 보편적 서비스를 확대하는 방안을 마련할 계획이라고 한다.

27) 이하 내용은 Ofcom(2016)과 나상우(2017)을 주로 참고하였다.28) 공개 자문의 내용은 보편적 서비스의 범위 및 내용, 소요비용, 제공사업자, 시장 왜곡

유무 등에 대한 것이다.

- 43 -

항목 내용

특별

요금

제도

-저소득층을 대상으로 최소한의 유선전화 서비스 사용을 보장하기 위한 제도-기존 제도(소량이용자 요금제와 선불카드제도)를 목표 선택적 요금제로 변경함.(선지급할인(discount for early payment)과 기본료(line rental)에 포함된 Free Call의 이용시간(분)을 증가시키는 것이 포함됨)

-기존의 특별요금제를 당장 폐지하는 것이 아니라 BT로 하여금 60만 명의 소비자가 새로운 요금제 이용할 때 가지 유지하도록 함.

공중

전화

서비스

-이 서비스는 유선전화 및 이동전화가 없거나 또는 집에서 멀리 있는 이용자를 위해서 제공되는 보편적 서비스임.

-서비스 제공자인 BT와 Kingston은 공중전화에 대한 알맞은 커버리지를 제공해야 함.

-일반적으로 지역 공공단체가 공중전화의 철거를 반대한다면 사업자는 임으로 그것을 철거할 수 없음.(지역거부권(local veto))

-이번 검토에서 지역거부권은 유지되어야 하며, 그 지역의 공공단체와 의회가 그것을 통제할 수 있어야 한다는 결론이 내려짐.

장애

고객을

위한

서비스

-이 서비스의 핵심은 문자서비스이고, 이를 위해 해당 설비 등에 관한 일정한 수요와 요구수준의 설비를 제공할 수 있는 기술진전이 꼭 필요함.

-오프콤은 장애고객을 위한 서비스 제공업자들의 요건이 변화되어야 함을 제안했음. 주목할 만한 것으로서 설문조사의 결과 장애인들에게 높은 평가를 받고 있는 문자중계서비스에 대한 수요 및 기술 변화를 확장할 것, 그리고 비디오 중계를 포함한 소비스 확장에 관한 연구가 제안되고 있음.

-추가적으로 장애인들을 위한 공중전화의 보편적 제공에 따른 의무수행이 충실이 이루어져야 한다는 것도 제안되고 있음.

기능적인

인터넷

접속을

위한 조항

-서비스 제공업자인 BT와 Kingston은 지역과 관계없이 균일 가격으로 접속을 제공하여야 함. 이러한 제도를 통해 경제적 이유로 서비스가 제공되지 않는 시골 지역의 고객들에게 편의를 제공할 수 있음.

-현행 제도에서는, 만약 새로운 회선을 설치하는 경우 BT는 3,400 파운드 이하의 비용이 든다면 표준요금을 적용하고, 그 이상의 비용이 든다면 소비자에게 초과 비용을 부과할 수 있음.

-오프콤은 이러한 비균일 요금의 적용이 타당하다는 결론을 내림. 따라서 통신 이용이 취약한 소비자들의 경우 회선 설치 비용이 3,400 파운드를 초과할 경우 기준 요금 적용을 제안하는 지침서를 발표하였음.

보편적

서비스

비용보전

제도

-보편적 서비스를 제공하는 BT의 비용과 편익을 분석하여 다음과 같은 결론을 내림.

-1997년에 보편적 서비스 제공을 시작하면서 내렸던 방침은 서비스 의무 사업자로서 누리는 편익이 비용을 초과하기 때문에, 발생비용 전액을 BT와 Kingston이 자체 부담하도록 하였음. 비용분담 방식으로 정부 예산을 이용하거나 기금을 형성할 수 있다는 EU의 지침과는 다른 점임.

-이번 검토에서 소요비용에 대한 무형의 편익을 계산한 결과, BT에게 부당한 재정적 부담이 없다는 결론이 내려짐. 따라서 아직까지는 보편적 서비스의 소요비용을 제공사업자가 감당할 수 있기 때문에 별도의 비용 보전이 필요 없다고 판단함.

자료: 김유석(2006), 곽정호 외(2005) 참고

<표 2-14> 오프콤의 검토 항목과 그 내용

- 44 -

방안 장점 단점

제공대상

서비스 미제공 가구로 한정

상업적인 투자 유인왜곡 최소화

이용자의 탐색비용 증가

모든 가구에 제공의무 부과

이용자의 탐색비용 감소 소요비용 증가, 시장왜곡 및 중복투자 야기

요금설정지역별 요금 차등

지역별 상이한 원가 반영 가능

요금상한 별도 설정 필요

전국동일요금이용자의 거주 지역 차이에 따른 불이익 해소

—

제공

사업자

지정

방식

경쟁적인 절차를 통한 선정

효율성 증대, 소규모 사업자에게도 제공 기회 부여

제공 의사 표시 사업자가 적어 실효성 부족

규제기관 직접 지정 — —

사업자

수

하나의 지역에 다수의 제공사업자 지정

—

실효성 부족, 행정비용 증가, 장기 시행절차 필요, 비용 및 비효율성 증가, 추가적 관리기관 필요

하나의 지역에 소수의 제공사업자 지정

단기간 내 시행 가능, 행정비용 절감, 효율성 증진

—

기금

분담

주체

사업자 분담

정부 분담

사업자 + 정부 분담

비용

회수

기간

비용이 발생한 당해 연도에 보전

비용이 발생한 당해 연도에 보전

수요의 차이에 따라 보전금이 급변 가능성

내용연수 기간 동안 보전

보전금 규모가 안정적 보편 기금 운영기간 장기화

특정한 기간 동안 보전 보편 기금 운영기간 축소 감가상각 완료 전 원가 회수

분담

사업자

유선 초고속 인터넷 사업자만 분담

유선 초고속인터넷 사업자간 경쟁 왜곡 축소

소규모 사업자의 부담 증가, 유선→무선 대체로 경쟁 왜곡

유선 초고속 인터넷 사업자와 이동통신사업자가 분담

분담금의 이용자 전가 유인 축소, 유․무선 사업자간 경쟁 왜곡 축소, 이용자 전가 시 소매요금에 미치는 영향 축소

가계통신비에 미치는 영향이 가구 내 이동통신 가입자 수에 의존적

모든 통신사업자가 분담

데이터 서비스 제공사업자간 경쟁 왜곡 축소

기금 징수․ 납부 측면에서 효율성 저하

자료: 나상우(2017)

<표 2-15> 오프콤의 정성 분석 내용

- 45 -

(3) 일본의 사례

여기에서는 일본에서 시행되고 있는 보편적 서비스에 대해 살펴볼 것이

다. 보편적 서비스의 기본 구조와 그것의 변천과정에 대해 살펴볼 것이

다.29)

사업자 역할

적격 통신

사업자1)

NTT 동일본

NTT 서일본-전국적으로 염가로 보편적 서비스를 제공

부담

사업자2)

NTT 도코모, KDDI, 소프트

뱅크, NTT 동일본, NTT 서

일본 등  총 21 개사 (2016

년 12 월 1 일 현재)

-사용하는 전기통신번호 수에 따라 부담금을

거출

기초적

전기 통신

역무 지원

기관

(한 개) 전기 통신 사업자

협회

-교부금 및 부담금을 산정하고, 인가 신청 등

을 실시

-부담금을 접속전기통신사업자로부터 징수

-교부금을 적격전기통신사업자에게 교부

주 1) 적격 통신 사업자는 일본 전국에서 보편적 서비스를 저렴한 가격으로 제공하고, 그 수지가 적자의 경우 보편적 서비스 제도에 의한 교부금을 받는다.

2) 부담 사업자는 NTT 동서의 보편적 서비스 제공 설비와 접속하여 통신 서비스를 제공함으로써 수익을 얻고 있는 전기통신사업자(이동 통신사, 유선 전화 사업자, IP 전화 사업자) 중 다음의 2가지 중 하나의 요구 사항을 충족시키는 사업자를 말한다.(2016년 12월 1일 기준으로 21개) 2가지 요구란, 첫째 ,전년도의 전기 통신 사업 수익이 10억 엔이고, 둘째, 총무 대신으로부터 전화번호의 지정을 받아 그 번호를 최종 사용자에게 부여하고 있는 것을 말한다.

<표 2-16> 일본의 보편서비스

우선 보편적 서비스는 어떻게 정의되고 있는가? 보편적 서비스란 국민

생활에 불가결한 통신서비스로서 그 서비스의 종류는 가입 전화 또는 가

입전화와 동등한 광IP 전화, 제1종 공중전화, 긴급통신(110, 118, 119)

이다. 이런 서비스들은 일본 전국에서 제공가능하며 기초적인 전기통신역

무에 해당된다. 간단히 말하면, 기초적 전기 통신 역무 지원 기관이 총무

대신의 인가를 받아 부담 사업자에게 부담금을 징수하고, 적격전기통신사

29) 이하 내용은 신현문, 변정은, 이천수(2014)와 일본 총무성의 보편적 서비스에 대한 소개 내용을 참고하였다. (http://www.soumu.go.jp/main_sosiki/joho_tsusin/universalservice/seido.html)

- 46 -

업자에게 교부금을 주는 제도를 말한다. 여기에서 적격통신사업자는 일본

의 전기통신사업법에 따르면, NTT 동일본과 NTT 서일본이다.

그렇다면 이러한 보편적 서비스의 재원은 어디에서 마련되는가? 종래대

로라면 수익이 나는 지역에서 수익이 나지 않는 지역으로의 교차 보조를

통해 서비스의 제공이 가능했다. 이것은 앞에서 살펴본 바대로 통신산업

이 독점체제로 운영될 때 사용되던 방식이었다. 그러나 경쟁 도입이후에

는 이러한 방식이 불가능해졌다. 결국 경쟁이 도입되면서 기업들 간의 크

림 스키밍 전략이 시행되어, 수익이 나는 지역에서만 경쟁이 활성화되면

서, 수익이 나지 않는 지역에서는 이용의 편의성을 확보하기가 힘들게 되

었다. 따라서 적격통신사업자가 보편적 서비스를 제공하지만, 그것에 필

요한 비용의 일부를 NTT 동일본·서일본 이외의 사업자도 부담하는 제

도가 2002년에 성립되었고, 2006년부터 실행되고 있다.

다음으로 일본의 보편적 서비스의 변천과정을 간단히 살펴보자. 이 변

천과정을 시기 순서대로 그 주요 변화 내용을 정리하면 다음과 같다.(신

현문, 변정은, 이천수, 2014: 37-42)

<그림 2-4> 보편적 보전비용 산정 방식

주) 이 그림은 보편적 서비스가 도입될 때 마련된 비용 산정 방식이다. 이후 보편적 서비스의 범위가 변하면서 그 산정 방식도 변천을 겪었다.

자료: 신현문 외(2014)

- 47 -

변천과정 내용

1) 보편적 서비스 제도 도

입전

-1985년 일본전신전화공사가 민영화되면서 NTT가 탄생

-NTT가 국민 생활에 필수적인 전화 역무를 전국에 안정적으

로 공급할 의무가 부과됨

-NTT에 관한 법률 제3조에 이러한 의무가 규정됨

2) 보편적 서비스의 도입

-경쟁이 도입되면서 수익이 나지 않는 지역에서 이용의 편의

성이 상실됨. 이를 NTT의 노력으로 보장하기는 어려운 상황

이 발생함.

-이에 전기통신사업법 등 관련 법령을 개정하여 기금 방식을

이용하는 보편적 서비스 제도가 2002년 6월에 성립하였고,

2006년에 실행됨.

-보전액의 산정방법: 상계형 수익비용 방식(불채산지역의 적

자를 채산지역의 적자로 메꾸고 상계가 불가능한 부분을 보

전)에서 벤치마크방식(어떤 지역의 회선비용이 전국평균비용

을 일정부분 상회하는 경우 그 비용을 보전)으로 변경

3) 이용자 부담을 억제하

기 위한 보전액 산정방

법 검토(2007년)

-대부분의 경우 부담사업자는 그 부담금을 이용자에게 전가

함(2007년 1월 이용분부터 번호 당 7.35엔(소비세 포함)을

보편적 서비스료로 설정하였음)

-2007년 3월 재검토를 통해 이용자 부담의 증가를 억제하기

위한 임시조치가 이루어짐. 전국평균비용으로 설정된 벤치마

크를 “전국평균비용+표준편차의 2배”로 변경함.

-이러한 산정방법의 변경에 따르면, 실질적으로 NTT만이 부

담하는 결과가 됨. 따라서 각 사업자가 공평하게 부담하도록

하기 위해 2008년 이후 단계적으로 접속료원가에 산입하도

록 하였음.

4) IP화의 진전에 따른 보

전액 산정방법의 수정

(2009년)

-IP화의 진전에 따라 가입전화는 감소하는 반면, 가입전화 대

체제로서 광IP전화 가입자가 대폭 증가함. 특히 도시지역에

서 이러한 현상이 두드러짐

-이에 따라 도시지역에 가입전화에서 광IP전화로의 이행이 진

전되어 저비용회선이 감소함에 따라 전국평균비용이 상승하

여(즉 벤치마크 수준도 상승), 보전액이 감소하는 경향이 발

생하였음.

-이런 보전액 감소분을 조정하기 위해 보전액 산정방법이 수

정됨.

5) 가입전화와 동등한 광IP

전화를 보편적 서비스

대상에 추가(2011년)

-보편적 서비스 의무규정에 따르는 가입전화의 제공의무가

광Fiber 정비에 부정적으로 작용하지 않도록 하기 위해 광IP

전화를 보편적 서비스 대상으로 추가함.

자료: 신현문 외(2014)

<표 2-17> 보편적 서비스의 변천과정

- 48 -

3) 보편적 서비스와 공적 서비스의 비교와 보편적 서비스 개념의 문제점

지금까지 보편적 서비스 개념의 유래와 유럽 및 영국과 일본의 현황을

간단히 살펴보았다. 그렇다면 보편적 서비스와 (민영화·자유화 이전에

존재했던) 공적(이익) 서비스의 차이는 무엇일까? 그리고 보편적 서비스

가 어떤 점에서 문제가 있는지 간단히 검토해보려고 한다.

우선 공적(이익) 서비스와 보편적 서비스를 다음과 같이 비교해 볼 수

있을 것이다. 아래와 같은 비교에서 나타나듯이 공공 서비스와 보편적 서

비스는 상당히 다르다고 할 수 있을 것이며, 이를 통해 우리는 공공(익)

성이라는 맥락에서 보편적 서비스의 장단점을 가늠해 볼 수 있을 것이다.

공적 서비스 보편적 서비스

목적 공공이해를 우선하는 평등한 서비스 상업적 이해 속의 기본적 서비스 구현

정책초점 실질적 불평등(서비스 향유) 해소 형식적 불평등(접근기회) 해소

수단직접적 개입

(정부정책, 국가 기업)

간접적/우회적 개입

(가격/비용보조, 법적 의무화)

결정방식위로부터의 결정

독점을 통한 평등 추구

밑으로부터의 요구를 반영, 결정

경쟁 속에서 최소한의 기회균등 추구

자료: 서이종(1998)

<표 2-18> 공적 서비스와 보편적 서비스의 비교

공적(이익) 서비스

(services of general interest)

보편적 서비스

(universal service)

-취약 계층을 위한 사회적 요금

-의무(방위defence를 위한 네트워크,

교육을 위한 인터넷 접속 등)

-유선 네트워크의 지리적 편재성(ubiquity)

-비차별: 지역에 상관없는 요금의 공평성

(equality)

자료: Finger and Finon(2011)

<표 2-19> 통신산업에서 공적 서비스와 보편적 서비스의 비교

위의 표의 내용을 간단히 정리하자면 보편적 서비스나 공적 서비스나

본성상 정치적이라는 점에서는 공통점이 있다.(Finger and Finon, 2011:

- 49 -

60) 그러나 어떻게 규제되며 시행되는지, 그것의 시행을 위한 재원은 어

떻게 마련되는지, 그리고 그 정책의 초점은 무엇인지, 그리고 그것의 성

격은 어떠한지에 따라 명백히 구별되고 있다. 이상식(2003)도 비슷하게

공익성과 보편적 서비스를 대비시키면서 이와 같은 차이를 다음과 같은

명제로 정리하고 있다.30)

1. 공익성과 보편적 서비스 개념은 지역적 차이가 있음.(공익성은 유럽, 보편적 서비스

는 미국)

2. 공익성은 공공이해를 우선하는 평등한 서비스에, 보편적 서비스는 상업적 이해 속

에서 기본적 서비스를 구현하는데 초점을 맞추고 있음.

3. ‘보편주의’ 및 ‘소수 계층의 배려’라는 점에서 공통성을 가지고 있음. 하지만 공익성

은 내용 소구의 보편성이 중시되지만, 보편적 서비스는 이용의 보편성성이 중시됨.

그렇다면 보편적 서비스 개념이 가지고 있는 문제점은 무엇일까? 서이

종(1998)은 “정보 복지”라는 관점에서 다음과 같은 문제를 지적하고

있다. 첫째, 보편적 서비스 개념은 “정보기술 기반 즉 네트워크의 접속

여부가 매우 중시되는 한정된 개념”이라는 것이다. 즉 위의 표에서도 언

급되었듯이, 이것은 지리적 차이, 신체적 차이, 소득 수준 등의 접속을 제

약하는 요인들을 해소하여 접속의 빈도를 높이려는 정책 개념이다. 그러

면 어떻게 이런 요인들을 해소하는가? 바로 가격의 문제나 기술적 설계의

문제를 해결하여 위와 같은 요인을 해소할 수 있을 것이다. 그러나 “공

중전화를 통해 접근기회를 보장하거나 공공장소에 정보네트워크 단말기

등 공공 접근점을 설치하여 접근 기회를 확대할 수 있지만 이런 것들은

보편적 서비스 정책에서 배제되어 있다.”

둘째, 보편적 서비스 개념은 현상적 불평등에 그 초점을 맞춘 소극적

개념이라는 것이다. 보편적 서비스는 실제 네트워크에의 접근의 불평등과

서비스의 불평등한 배분은 여기에서 문제가 되지 않는다고 지적된다. 가

령, “경제적으로 통신비용뿐만 아니라 단말기 설치 및 PC 구입비용 등

에서 불평등이 있을 경우에는 보편적 서비스가 제약될 수 있다.” 즉 접

30) 이하 내용은 이상식(2003) p.132-135를 요약하였다.

- 50 -

근 기회가 확대된다고 하더라도 사회경제적 상황에 대한 종합적인 고려가

필요할 것이다. 그리고 이러한 고려가 없다면, 보편적 서비스가 제공할

수 있는 범위는 시장 메커니즘을 통해 제공할 수 있는 범위를 절대 넘어

설 수 없을 것이다.(서이종, 1998)

뿐만 아니라, 추가적으로 매체 이용 능력의 차이, 이러한 이용능력을 키

울 수 있는 교육 기회의 차이 등 사회구조적 불평등의 차이로 기인하는

문제를 포괄하여 형평성과 공공성을 보장하는 접근이 필요할 것으로 보인

다. 즉 개념적으로 보자면, 보편적 서비스 개념은 이전의 공적 서비스의

개념을 포괄하면서 진전될 필요가 있을 것으로 보인다.(서이종, 1998)

셋째, 두 번째로 지적한 문제31)와 관련하여 보자면, 보편적 서비스는

항상 시장에 종속되어 있다는 것이다.32) 바로 이 시장이 주요 서비스를

제공하며, 보편적 서비스는 공평성(equity)과 관련하여 시장 실패의 문제

가 발생할 때 이를 시정하는 성격을 지닌다. 유럽의 경우 유럽위원회가

공공서비스의 개념을 공적 이익(general interest)을 지닌 서비스로 규정

하여, 그것을 위한 재원이 마련될 수 있고, 그것이 시장을 왜곡하지 않는

다면 정부가 그것을 제공할 수 있다고 규정하고 있는데, 이러한 점은 보

편적 서비스가 공공성 측면을 포괄하는데 한계가 있음을 나타내는 것으로

보인다.

따라서 보편적 서비스 개념이 가지고 있는 시장의 효율성을 해치지 않

는 범위에서의 공평성의 확보란 것이, 항상 공평성과 효율성의 갈등을 잘

해결하는 것이 아닐 수 있다. 가령 윤상오 외(2010)에 따르면 다음과 같

이 문제를 생각해볼 만하다.

특히 최근에 이동통신과 인터넷의 보급으로 기존의 전통적인 보편적 서

비스가 막대한 재정적자를 기록함으로써 효율성차원에서 이를 축소하거나

폐지하자는 주장과 함께 공익성격이 강한 보편적 서비스를 효율성의 잣대

로만 볼 수 없으며 여전히 그 필요성이 있으므로 존치시키자는 형평성 측

31) 서이종(1998)이 지적한 문제를 Finger and Finon(2011)은 다음과 같이 지적한다. “공공 서비스가 공공정책에 기반하고 있다면, 보편적 서비스는 시장 실패를 시정하기 위한 규제적 도구이다. 이러한 점에서 전자가 적극적(offensive)이라면, 후자는 소극적(defensive)이다.”

32) 이하 내용은 Finger and Finon(2011) p.64-65를 참고.

- 51 -

면의 주장이 충돌하고 있는 양상이다.(윤상오, 김윤남, 2010: 52)

즉 정보통신 분야에서 급격하게 이루어지고 있는 환경 변화는 한편에서

는 보편적 서비스의 범위를 확대하는 방향으로 재규정해야 하는 상황을

야기하지만, 다른 한편에서는 기존 서비스의 존재 방식 자체를 문제시하

기도 한다는 것이다. 이것의 대표적인 사례로서 공중전화를 들 수 있

다.33) 공중전화의 경우 이동전화나 인터넷 및 문자 서비스의 확대로 인

해 그 이용률이 상당히 줄어들었다. 따라서 각국에서는 나름의 방안을 통

해 보편적 서비스로서 공중전화를 유지하는 차원에서 그 축소를 시행하고

있다.34) 그러나 그 축소방안에서 공중전화의 보편적 서비스로서의 규정

은 여전히 논란의 여지가 있을 수밖에 없을 것이다. 효율성의 차원에서

말한다면, 공중전화는 그 대수를 축소하거나, 폐지(이동전화로의 대체)가

적절할 수 있을 것이다. 그러나 최소한의 공적 성격, 가령 비상시에 그

유용성을 고려한다면, 공중전화는 그 사용이 빈번하지 않을지라도 적절한

대수가 유지되어야 할 것이다.35) 아무튼 보편적 서비스 개념에는 이러한

논란거리가 존재한다는 점이다.

33) “현재 34개 OECD 회원국 중 64.7%인 22개 국가가 공중전화를 보편적 서비스 범위에 포함하고 있어 아직까지는 다수의 국가가 공중전화를 기본적인 전기통신서비스로 인식하고 있는 것으로 나타난다. 반면에, 미국과 캐나다 등 6개 국가는 보편적 서비스 제도 도입 당시 공중전화를 보편적 서비스 범위에 포함시키지 않았으며, 일부 국가는 공중전화를 보편적 서비스 범위에서 제외시킨 것으로 나타난다. 예를 들면, 벨기에 및 오스트리아 등 6개 국가는 보편적 서비스 제도 도입 당시 공중전화를 보편적 서비스 범위에 포함시켰으나, 보편적 서비스 제도 운영 과정에서 공중전화를 보편적 서비스 범위에서 제외시키거나 제공사업자를 지정하지 않음으로서 보편적 서비스로서의 제공의무를 폐지하였다.” 나상우(2014) p. 5

34) 한국의 경우 그 문제점을 검토한 것으로는 윤상오, 김윤남(2010)을 참고할 수 있다. 이와 관련한 국내 및 국외 동향을 검토한 것으로는 나상우(2010)를 참고할 수 있다.

35) 이에 대해 다음과 같이 논의가 있다. “공중전화 서비스의 유용성 측면에서 이를 유지하자는 주장이다. 공중전화는 사용량이 줄어들었지만 여전히 그 유용성이 충분하다는 것이다. 미국에서 9.11 테러가 발생하였을 때나 전력공급 불안으로 대규모 정전사태가 발생하였을 때 시민들은 공중전화를 이용할 수밖에 없었다. 공중전화는 대규모 자연재해나 테러나 화재, 정전, 통신망 해킹과 같은 재난 시에 긴급통신 수단으로서 여전히 유용성이 존재한다. 또한 이동전화 분실, 파손, 배터리 방전 등과 같은 상황에서 응급통신수단으로 유용하다. 이 밖에도 단기로 국내관광을 온 외국인 여행객, 이동전화 지참 등교가 금지된 초･중･고생, 휴가 나온 군인뿐만 아니라 이동전화 요금 부담이 큰 일용직 노동자, 노점상인, 외국인노동자 등 저소득층에게도 여전히 유용한 통신수단이라는 점이다.”(윤상오 외, 2010: 60)

- 52 -

넷째, 보편적 서비스 정책은 소비자를 보호하는 것으로 여겨지지만, 그

럼에도 불구하고 취약하다는 비판이 있다. 이는 서비스를 수행하기 위한

재원 조달 메커니즘의 문제 때문이다. 보편적 서비스를 수행하기 위한 재

원은 기본적으로 국가의 보조금 지원이 아니라 서비스 시행 영역에서 지

불되어야 한다. 이것은 유럽 등의 현황에서도 확인했듯이, 보편적 서비스

와 관련해서 서비스에 수반되는 비용 지불 및 그 재원을 어떻게 조달하느

냐가 중요한 문제 중 하나였다. 따라서 이러한 재원 마련의 문제와 관련

하여 다음과 같은 문제가 발생할 가능성이 있다. 가령 경쟁자(신규 참여

자들)이 재원 조달에 협조적이지 않을 수 있으며, 기존 사업자들도 과도

한 의무를 부담하려고 들지 않을 수 있다는 것이다.

문제 내용

기금이 기술 중립적

방법으로 할당되지 않음

-이동시장의 성장 이전에 조성된 기금은 이동사업자도 기금

을 분담하지만, 기금의 분배에 있어서 유선사업자만 한정되

는 경우

-정부 소유의 유선 사업자가 가장 크게 이득을 볼 수 있음.

-기술 중립성 및 기금 부담자와 수혜자 사이에 형평성 원리

에 어긋남

적립된 기금에 비해

할당액이 적음

-이러한 경우 2가지 문제가 발생할 수 있음

-첫째, 사업자 부담금이 높게 책정되어 있어 UASF가 보전해

줄 수 있는 규모보다 기금이 더 많이 모아져 사업자의 투자

및 사업 확장을 저해하는 요인이 될 수 있음.

-둘째, 보편적 서비스 프로그램의 계획, 사업 설립, 경매 진

행 속도가 느림. 실제로 시장이 발전하는 속도보다 보편적

서비스 프로그램의 계획이 뒤쳐짐.

시장의 발달이 보편적

서비스 프로그램의 계획을

앞서나감

-인터넷의 확산으로 보편적 서비스 개념의 변화가 요구되고

있음. 유럽을 비롯해 각국에서 보편적 서비스의 범위 확대

및 이를 위한 규제 환경을 구축하고 있음.

-특히 초고속 인터넷을 보편적 서비스의 범위에 포함시키려

는 논의가 전 세계적으로 이루어지고 있음

자료: 신현문 외(2014)

<표 2-20> UASF 운영과 관련된 문제

특히 보편적 서비스를 위한 기금(UASF; Universal Access and

- 53 -

Service Fund)의 운영과 관련하여, 기금이 기술 중립적 방법으로 할당되

지 않거나, 기금이 투명한 방법으로 관리되지 않거나, 기금이 ICT와 관련

된 사업에 쓰이지 않고 정부 예산에 편입되거나, 적립된 기금에 비해 할

당액이 적거나, 시장의 발달이 보편적 서비스 프로그램 계획과 실행을 앞

지를 수 있다는 문제 역시 제기될 수 있다. 이렇게 지적된 문제들 중 몇

가지에 대해 <표 2-20>과 같이 정리할 수 있다.(신현문 외, 2014:

13-16)

다섯째, 단기적인 성격을 가지고 있기 때문에 자유화(혹은 민영화)의

장기적인 결과를 고려하지 못한다는 단점이 있다. 가령 인프라에 대한 장

기적이고 막대한 민간투자를 이끌어내고 계획하는데 어려움이 있을 수 있

다. 특히 서비스의 수요가 증대하고 기존 인프라의 개량과 관련하여 지속

적인 투자가 이루어질 수 있는지 여부가 중요할 것이다. 또한 보편적 서

비스는 본성상 정태적(static)인 성격을 지니고 있다는 점이다. 이미 기금

문제에 대한 논의에서 지적했던 것처럼, 시장의 발달 속도보다 보편적 서

비스를 계획하고 규제 환경을 조성하는 것이 지체된다는 점이 문제인 것

이다. 다시 말해 시장이 끊임없이 변하면서 보편적 서비스에 대한 새로운

필요를 창출하는데 반해, 보편적 서비스는 제도화되고 규제되기 때문에

동태적인 성격을 지니는 것이 아니라 정태적인 성격을 지니고 있다는 것

이다. 통신 분야에서 이동전화나 초고속 인터넷에 대한 보편적 서비스화

논의는 이런 성격을 보여주고 있다고 할 수 있다.

4. 결론

본 글은 해외 사례를 중심으로 세 가지 문제, 민영화·자유화의 문제,

통신서비스에 대한 보편적 서비스의 문제, 통신 산업에서의 노동의 문제

에 대해 살펴보았다. 결론 부분에서는 지금까지 논의했던 이 세 가지 문

제와 관련된 내용들을 간단하게 정리할 것이다.

첫째, 통신 산업의 민영화와 자유화의 흐름과 그것에 대한 평가를 살펴

보았다. 통신 민영화·자유화는 60년대 말 미국의 AT&T의 독점적 지위

를 해체하려는 시도에서 시작되었다. AT&T가 가진 독점적 지위를 해체

- 54 -

하려는 목적은 경쟁을 활성화하고, 요금과 서비스 면에서 소비자들의 후

생을 증대시킨다는 것이었다. 그리고 이와 더불어 통신 산업의 경쟁 상황

을 규제하고 감독하기 위한 FCC가 형성되었다. 이러한 민영화·자유화의

흐름은 80년대 들어서 다른 나라에 전파되었는데, 영국을 시작으로 유럽

에서도 국가가 운영하는 방식을 폐기하였고, 일본에서도 마찬가지의 흐름

이 나타났다. 이러한 흐름에는 정보 통신의 기술 발달을 간과할 수 없으

며, 민영화·자유화의 진행과정에서 경쟁상황의 진전을 감독하고 규제하

기 위한 규제기관, 가령 영국에서는 오프콤(Ofcom), 일본에서는 총무성

이 만들어졌다.

이러한 민영화·자유화의 진전에 대한 평가는 어떠한가? 대체로 모든

민영화·자유화 시도가 그것의 고유한 의도를 달성하여 성공했다고 볼 수

는 없다. 민영화와 자유화 이후에 요금이 하락했는가, 민영화된 기업의

생산성과 효율성이 증진되었는가, 중복투자의 문제가 발생하지 않았는가,

민영화·자유화는 기술혁신에 긍정적인 효과를 낳았는가, 기반시설에 대

한 투자는 착실히 이루어졌는가, 공기업 체제로 유지하는 것이 바람직하

지 않는가, 보편적 서비스를 제공하는데 문제가 있지 않는가 등에 대해

생각해 볼 필요가 있다.

둘째, 보편적 서비스에 관한 문제를 살펴보았다. 보편적 서비스란 모든

이용자가 언제 어디서나 적정한 요금에 제공받을 수 있는 기본적인 통신

서비스를 말한다. 통신 서비스는 공공재로서 국가 독점적으로 제공되어

왔다. 그러나 민영화·자유화 이후에도 그 서비스는 국민들의 생활에 밀

접한 영향을 주기 때문에 누구나 접근 가능하고 안정적으로 공급되어야

한다는 취지에서 나온 개념이 바로 보편적 서비스이다. 보편적 서비스는

원래 미국의 AT&T가 자신의 독점적 체제를 합리화하기 위한 방안으로

제시된 것이었다. 그러나 민영화·자유화가 확산된 이후에, 공적 서비스

를 대체하는 것으로서 등장하게 되었다. 보편적 서비스와 공적 서비스는

국민들의 생활에 꼭 필요한 통신서비스를 제공한다는 차원에서는 비슷하

게 보이지만, 후자와 달리 전자의 경우는 항상 시장 경쟁을 기반으로 제

공되며, 후자가 실질적 불평등의 해소를 목적으로 한다면 전자는 형식적

불평등의 해소에 방점을 찍고 있다는 점 등에서 차이가 있다.

보편적 서비스에 관련된 몇 가지 해외 사례를 보면, 서비스의 범위를

어디까지 한정할 것이며, 그 서비스를 제공하기 위한 재원을 어떻게 마련

- 55 -

하는가가 중요한 문제로 다뤄지고 있다. 특히 정보통신 기술의 발달과 더

불어 국민들이 필수적으로 소비할 수밖에 없는 서비스가 새롭게 생겨나고

있는 현실에서, 서비스의 범위는 지속적으로 검토되고 있는 문제라고 할

수 있다. 최근에는 초고속 인터넷을 보편적 서비스에 포함시키는 것이 과

제가 되고 있다.

마지막으로 보편적 서비스가 전통적인 공적 서비스를 대체했지만, 과연

이것으로 충분한 것인지 생각해 볼 필요가 있다. 이것에 대해 다음과 같

은 4가지 측면의 문제를 지적할 수 있다. ①보편적 서비스는 접근가능성

의 문제에만 초점을 두어 형식적 불평등을 해소하는데 관심이 있을 뿐인

소극적 개념이다. ②보편적 서비스는 항상 시장에 종속되어 있다. 그렇다

면 시장의 효율성을 해치지 않는 한에서 보편적 서비스를 제공한다는 것

이 공평성의 문제를 얼마나 잘 해결할 수 있는가? ③보편적 서비스의 제

공은 항상 재원 조달 문제의 해결을 전제로 하는데, 이 문제는 잘 해결되

지 않을 수도 있다. ④보편적 서비스는 장기적인 측면을 고려하지 못한다

는 점에서 단기적인 성격을 가지고 있다.

이하에서는 일본 NTT에 대한 사례검토를 통해 통신산업에서 노동의

문제를 살펴보고자 한다. 통신산업 고유의 노동문제를 일목요연하게 정리

해서 논의하는 대신, 관련 주제에 관한 몇 가지 자료를 일부는 발췌 번역

하고 일부는 요약하는 선에서 소개하고자 한다. 여기에서 소개하고자 하

는 내용은 크게 두 가지로 나눌 수 있다. 하나는 NTT 서일본에서 수행

한 비정규직 처우 개선에 관한 내용이다. 다른 하나는 전기통신산업노조

가 발간한 기관지에 작성된 NTT의 노동정책과 관련한 비판적 내용이다.

후자의 경우 가장 근래의 상황을 전하고 있기 때문에, 주목할 만할 것으

로 보인다.

아래의 자료들을 통해 확인할 수 있듯이, NTT 서일본에서는 2000년

대 중반 이후 경력 경로 제도를 도입하여 비정규 사원의 정사원으로의 전

환이 이루어지고 있다. 다른 한편 전기통신산업노조에 따르면, 최근 NTT

는 노동시간 조정, 근로조건의 변화 등을 통한 일련의 노동 개악을 일삼

고 있는 것으로 보인다.

- 56 -

참고자료 #1

NTT 서일본 그룹에서 비정규직의 처우개선

1. 배경

NTT가 관업(官業)에서 공사를 거쳐 민영화되어, 주식시장에 상장된

지 20 년이 넘었다. 경쟁원리의 도입으로 격화된 시장의 도태(기업 간

경쟁 등)를 이겨내면서, 경영의 자율성을 높이고 효율적인 사업 운영을

목표로 하는 소기의 목적을 거의 달성했다는 점에서 향후의 모습이 주목

받고 있다.

NTT (2007년 3월말 그룹 전체 사원수 19만 9,733명)의 2006년도

그룹연결결산은 매출이 지난 분기 대비 0.2% 증가한 10조 7,606억 엔,

순이익은 4.4 % 감소한 4,769억 엔으로서 매출은 늘었지만 수익은 감소

했다. 이는 기존 유선전화시장이 저하되는 가운데, 이동통신(휴대 전화

등) 시장도 번호 이동성 제도에 의한 고객 쟁취와 통화료 인하 전쟁, 어

플리케이션의 고도화에 따른 서비스 경쟁 등이 과열되었기 때문이다. 특

히 총매출의 약 60 %를 차지하는 ‘음성 관련 수익’의 침체가 두드러

졌다.

이러한 상황에서, NTT가 새로운 수익원으로서 활로를 모색하고 있는

것은 브로드밴드 시장, 정보서비스 시장이다. 따라서 그 비장의 카드는

“광액세스 회선(브로드밴드)의 보급”과 “IP 기술을 활용한 차세대 통

신네트워크 (NGN) 구축”이다. NTT는 2004년의 「NTT그룹 중기경영

전략」에서, 음성전화망을 광회선(데이터 통신)망으로 교체하는 것을

(2010년까지 3000 만 건 등)을 추진함과 동시에, NGN이라는 새로운

브로드밴드 인프라를 제공하여 수익기회 확대를 도모하고자 했다. 서일본

의 영업 구역(호쿠리쿠, 토카이, 간사이, 추코쿠, 시코쿠, 큐슈의 6블록)

에서 이러한 사업을 담당하는 NTT 서일본도 「NTT 서일본 그룹중기비

전」(2004년 제정)에서, 마찬가지의 전략을 추진할 계획이었다.

이런 상황에서, NTT 서일본은 다음과 같은 과제를 안고 있었다. 최근

- 57 -

들어 그룹 전체에서 고령화되고 있는 현재 보유한 인력들의 능력을 최대

한 살리면서, 한편에서는 기존의 유선전화서비스나 레거시 시스템(legacy

system) 서비스를 유지하고, 다른 한편에서는 유기계약·파트타임 등 비

정규직으로 젊은 인력을 조달하면서, 새로운 주력 분야인 광·IP 서비스

의 보급 확대를 추진해야 한다는 점에서, 경영 전략의 전환과 더불어 그

에 따른 인재 활용의 조정이 상당히 어려운 과제로서 제시되었던 것이다.

그래서 2007-2010년의 기간 동안 피크였던 베이비붐 세대의 대량퇴직

의 영향(그룹 전체로 약1.7 만 명 감소)의 심각성을 인식하게 되었다. 더

불어 그룹에서 일하는 유기계약 ·파트타임 등 비정규직이 상당히 증가하

는 상황에서, NTT는 모리시타 대표이사사장의 비전에 기초하여 60세가

넘은 기술 인력을 포함시키기 위한 틀을 정비하고, 비정규직에서 정규직

으로의 전환도 고려한 경력경로(Career Path)를 정비하는 등, 향후의 인

재 활용을 원활하게 하기 위해 다양한 방법을 개발했다.

이중에서 비정규 인력의 새로운 활용방식의 경우에, 파트타임, 파견 등

의 사원으로부터 시급제・월급제 계약직을 거쳐, 정규사원에까지 등용될

수 있는 경력경로의 구조가 계획되었다. 그리고 이러한 계획은 NTT서일

본그룹 회사(총 51개)중에서 116센터(및 대리점 컨설팅 부문) 등에 인

력파견을 담당하는 ‘NTT 마케팅액트사(社)’를 비롯해, 가내보수업무

등을 담당하는 ‘NTT 네오메이트서비스사(社)’와 SE·IP 시스템 서비

스 프론트 부문 등을 다루는 ‘NTT 아이티메이트' 등에 순차적으로 도

입될 예정이었다.

2. NTT 마케팅액트사(社)의 비정규 인력 활용 프레임

1) 새로운 사원 구분 설정 및 경력경로 제도의 창설

파트타임, 파견 등의 사원으로부터 시급제・월급제 계약직을 거쳐 정규

사원으로의 등용 기회를 개방한 ‘경력경로 제도’의 틀은 NTT 그룹의

모든 회사에 공통적으로 적용된다. 그래서 여기에서는 그 제도를 앞서서

도입한 ‘NTT 마케팅액트社’의 사례를 소개할 것이다.

‘NTT 마케팅액트社’(오사카)는 주로 NTT 서일본의 영업부서(116

센터나 대리점 컨설팅 부문 등)를 중심으로 한 인재 파견 및 콜센터 신규

- 58 -

담당자 등을 위한 교육·육성을 지원하고, 또한 수탁업무로서 서일본 지

역에서 104전화번호안내와 전화번호 데이터베이스의 정비, 광역 텔레마

케팅 및 IT 관련 영업 등을 담당하고 있다. 그리고 NTT 서일본이

100% 출자한 자회사이다. 등록형 파견을 포함하여 전체 직원 약 7,400

명 중에, 이번에 신설한 '경력경로 제도'의 대상이 되는 사람은 약 4,000

명이다.(이들은 광·IP 서비스 영업을 담당하는 116센터(및 대리점 컨설

팅 부문)의 업무에 종사하는 파견 직원이다.)

116 센터는 현재 어려운 업무 환경에 처해있다. 왜냐하면 베이비붐 세

대의 베테랑이 능숙한 아날로그 유선 전화의 폐지·신설 등에 관한 문의

와 새로운 지식의 흡수가 필요해서 오히려 젊은·비정규 인력이 강점을

발휘하는 광·IP 서비스 관련 문의가 착종되어 있기 때문이다. 반면 베이

비 붐 세대의 은퇴도 지난 몇 년 동안 최고조였으며, 또한 수익의 비중도

점차 광·IP 서비스 분야에서 커질 것으로 예상되는 가운데, 육성에 시간

이 걸릴 우수한 비정규 인력을 회사의 핵심부문으로 꾸준히 흡수할 수 있

는 틀이 필요하게 되었다.

이를 위해 설계된 ‘경력경로 제도’는 수익원의 전환정도에 따라 효율

적인 인력 전환이 가능하며, 더불어 비정규직에 대한 교육투자를 헛되게

써버리는 일 없이, 본인에게도 장기적인 경력 전만을 개척할 수 있도록

했다는 점에서 경영의 합리성과 기회 확대를 양립시키는 방안이었다.

경력경로제도는 크게 3 단계로 구성된다. 우선, NTT의 ‘등록형 파견

직원’에 응모하여 면접 등을 거쳐 채용된다. 채용 후에는 ‘기초지식의

습득(기초연수)’과 ‘실무(실무연수)’로 이루어진 신인 연수를 받는다.

실무연수에서는 실제로 몇 번 정도 고객의 문의나 주문에 응답할 수 있는

기회가 주어지는데, 혼자서 가능한 수준에 도달했다고 판단되면, 연수 과

정을 수료할 수 있다. 이후 그룹에 배속된다.

‘등록형 파견사원’(시급제, 고용계약은 3개월마다 갱신)으로 최소 6

개월간 근무하면서, 고객에 대한 대응 방법이나 조작단말기의 원활한 입

력 등의 ‘기술’ 및 하루에 받을 수 있는 전화수나 상품 판매수로 판단

되는 ‘실적’을 순조롭게 체득하면, 희망(경력경로)에 따라 제2단계인

‘계약형 파견사원’(계약사원), ‘기초적 수준’(시급제, 6개월마다 갱

신)으로 올라갈 수 있다.

- 59 -

<그림 2-5> 경력경로제도의 개요

‘계약형 파견 사원의 기초적 수준’에서 최소 6개월간 근무하고, ‘기

술 체크’나 ‘업적목표 달성도’ 등을 통과해 선발되면, 그 다음 단계는

‘실천적 수준’(월급제, 1년 단위갱신)으로 올라갈 수 있다. 더 나아가

면, 최소 1년 근무하고 높은 업적을 거두어서, 지도력이 있다고 인정되면,

같은 조건에 3년 단위로 갱신되는 ‘응용적 수준’ 단계에 선발된다.

‘계약형 파견직원의 응용적 수준’에서 최소 1 년간 근무하면서, 다른

파견사원 등을 지도할 수 있는 수준의 ‘코칭 스태프’나 그룹의 판매목

표달성, 고객응대품질의 확보, 불만대응, 다른 직원의 육성 등을 책임지는

‘그룹 리더’, 또는 여러 그룹 리더를 총괄하고 소관업무의 실무적 감

독·조정(관리직의 보조 역할)을 담당하는 「슈퍼바이저」 등, 이른바 관

리업무를 맡길수 있을 정도의 수준에 도달하여, ‘선발’과정(일정한 실

적 요건과 더불어 116센터 장의 추천을 받아, 적성검사 및 면접시험)을

거치면, 최종 목표 (제 3단계)인 정규사원으로 등용될 수 있다.

- 60 -

이러한 제도 하에서 실제로 ‘계약형 파견 직원의 실천적 수준’이 만

들어진 것은 2006년 11월이다. 신규도입을 위해, 그 단계로부터 ‘응용

적 수준’의 단계를 거치지 것 없이, 약 60명이 2007년 4월에 정사원으

로 등용되었다.

제도가 도입된 지 얼마 안되지만, 현재 ‘계약형 파견 직원의 응용적

수준’의 단계에는 약 200명, ‘실천적 수준’의 단계에는 약 1,300명,

‘기초적인 수준’의 단계에는 약 2,200명이 있다. ‘경력경로 제도’는

착실하게 NTT의 정규사원으로서 직접 고용될 수 있는 유일한 통로로서

기능하기 시작했다.

정사원으로의 등용 전망에 대해서 언론에서는 4,000명 규모로 보도되

었지만 약간의 오해가 있다. 어쨌든 한 번에 뽑는 것이 아니라, 116 센터

등의 수요확대(업황)나 유선전화서비스 및 광·IP 서비스 문의 내용의

변화 정도, 노사협정으로 통해 65세까지의 고용이 보장된 베이비 붐 세

대의 /퇴직 상황 등을 감안하여 3~4년에 걸쳐 서서히 끌어올릴 방침이

다. 기술·실적 등에 맞는 형태로 설정된 단계를 활용하여, 인건비를 을

끌어올리면서 우수한 사원에 대한 판별과 유연한 등이 가능하게 되었

다.36)

2) 경력 경로 정사원의 처우개선

36) 이후 상황에 대해서는 NTT 서일본의 CSR 자료를 통해 가늠해 볼 수 있다. 매년 발표되는 CSR 자료에는 위와 같은 비정규직의 정규직 전환 시책을 간단히 소개한 뒤에, 정규직으로 전환된 누적 인원수를 발표하고 있다. 2014년 이후에는 인원수에 대한 발표는 생략되어 있다. 누적 인원수를 그래프로 나타내면 다음과 같다.

- 61 -

지금까지 NTT 마케팅 액트사의 정규직원은 원칙적으로 NTT 서일본

본사로부터의 파견자(약 200명)와 NTT 서일본 지역회사의 51세 이상의

재고용자(약 110명)로 구성되어 있었다. 한편, 현장 업무의 대부분은 모

든 비정규인력(104 번호안내 부문의 직접고용 파트타임 등이 약 2,100

명, 116 센터 부문의 파견직원 등이 약 5,000명으로서 전체 약 7,100

명)에 맡겨져서, 말하자면 완전히 양극화된 노동으로 구성되어 있었다.

그러나 이번에 등록형 파견 사원에서 계약형 파견사원(계약직)을 거쳐,

경력 경로의 정규직에까지 등용될 수 있는 제도가 도입되었다. 따라서 회

사로서는 처음으로 일반적인 정규직원의 처우 방식을 새롭게 규정해야 했

다.

경력경로의 정규직의 임금 및 노동조건을 설정할 때, NTT 서일본 그

룹과 일관된 성과·실적 중시형 인사처우 체계를 기반으로 한다. 그와 더

불어서 ①본사의 정규사원과는 다르게, 근무 지역이나 업무 내용·역할이

한정되는 특화된 경력경로의 연장선상에 있다는 것, ②원가 경쟁력을 강

화시킬 뿐만 아니라 우수인력을 포괄하는 관점에서도 매력적일 필요가 있

는 것, ③계약형 파견사원으로부터의 승급·승격이 원활하게 진행되는 것

등을 충분히 고려했다.

그 결과, 경력경로의 정규직 임금은 자격 부분(리더자격, 영업전문자격

1·2급, 영업초급자격의 4 단계)+성과 가산 부분 (각 자격 모두 A-D 5

단계의 성과 평가에 응함)을 기본으로, 성과 수당이나 지역조정수당(지역

구분에 따름), 직무 수당(인사 발령을 동반한 직책 수당, 또는 실질적으

로 같은 역할을 하는 기간 당 지불 역할수당)과 같은 수당(기타는 정규

직원과 똑같은 시간외·휴일·심야 수당, 부양 수당 등)을 부가하는 형태

로 정리했다. (게다가, 계약형 파견사원으로부터 경력경로의 정사원으로

등용된 직후의 초임 임금은 계약형 파견 직원 당시 월액 수준이 확보된

다.)

특별 수당(소위 상여금)는 자격 부분+성과 가산 부분+지역 조정 수당

을 산정 기초로 하여, NTT 서일본 지역회사의 틀(정률 부분 75%+평가

반영 부분 25%)과 동일하게 지급한다. 퇴직 수당도 자격 부분 + 성과

가산 부분의 누적 금액에 정률을 곱하여 지급된다.

경력경로의 정규직에 적용되는 평가 제도에 대해서도 원칙적으로 NTT

서일본 지역회사의 틀과 동일하다. 업적과 행동을 대상으로 연 1회, 5 단

- 62 -

계로 평가하는 ‘종합 평가’와, 순수하게 성과만을 대상으로 연 2회, 5

단계로 평가하는 ‘성과평가’라는 2체제로 구성된다. 종합 평가 결과는

승진 등의 인사나 기본임금의 성과 가산 부분에 반영되고, 실적 평가 결

과는 성과 수당 및 특별 수당에 반영한다.

이렇게 경력경로 정규직의 평균 연봉은 NTT 서일본 지역 회사에 재고

용되는 정규 사원(50세 정년 이후에 각 지역에 한정 근무로 전환)에 비

해, 자격과 지역에 따라서 대개 70-80% 수준으로 설정되어 있다.

3) 노조의 비정규직 조직화와 처우개선 노력

민영화 이후 신규 사업 영역으로의 진출 및 그룹 형성이 활발해지면서,

경쟁격화에 따라서 인건비도 가차 없이 비용 절감의 대상이 되었다. 또한

노동 시장에서는 고용·취업 형태가 다양해지고 취업의식도 변화되면서,

NTT에서도 점차 파트타임, 계약, 파견 등의 비정규직을 활용하게 되었

다.

이런 상황에서 NTT 노조는 2002년 5월에, 다음과 같이 주장했다. ①

NTT그룹에서 일하는 같은 환경의 동료로서 연대 의식을 공유하고 사

회·기업의 일원으로서 함께 운동을 추진한다. ②지금까지의 정규직원 중

심의 운동에서 비정규직을 포함한 새로운 운동을 추진하고, 노동조합으로

서의 사회적 역할을 다한다. ③NTT 노조의 조직력을 강화하고, 연합·노

동조합 전체의 조직률 향상을 위한 일익을 담당한다. ④미조직 상태에 있

지만 연고가 있는 다른 조직의 권유를 미연에 방지하여 조직 방위의 강화

를 도모한다. 이와 같은 주장을 골자로 하는‘조직 개혁 추진 검토위원회

최종 답신’을 책정하여 같은 해 정기 대회에서 비정규직의 조직화를 정

책으로서 결정했다.

그리하여 이듬해 2003년 4월에는 비정규직의 조직화를 위한 활동을

시작했다. 구체적으로는 정규직과 똑같은 일을 하는 비정규직을 우선적으

로 조직화하는 것을 기초로, 풀타임 근무(1일 7시간 이상·주5일)로 1년

이상 고용된 계약직(연봉제 사원 제외) 파트타임 직원, (파견지가 NTT

그룹 회사인) 파견사원을 조직했다. 현재 NTT 그룹에 약 9 만 명의 비

정규직이 존재하는 것으로 보이는데, 그 중 10 % 정도가 조직화되었다.

(경력 파트너 조합원)

- 63 -

조직화 이후 비정규직 조합원에 관한 노력은 다음과 같다. ①고용계약

기간 및 재계약시 근로 조건(임금 등), 복리후생 및 근무환경(고충처리

등)을 주된 문제로 삼아 대응한다. ②고용에 대해서는, 계약기간 동안의

고용을 보장하는 것이지, 계약갱신을 보증하는 것이 아님을 명확히 하여

대응한다. ③다년 계약에서 일방적인 계약 파기 사건이 발생한 경우에,

노사 간에 그 타당성에 대해 대응한다. 즉 노조는 계약 내용대로의 이행

을 후방에서 지원했다. 왜냐하면 비정규직 조합원의 처우 개선의 노력은

이미 계약(=본인 동의)에 담보되어 있다고 생각하는 경영진으로서는 납

득하기 어려운 것이었기 때문이다.

이러한 상황에서도 NTT 노조는 정규직과 똑같이 일하는 비정규직 임

금의 하한선으로 ‘노련 지역 최저임금 협정’(원래 NTT 노조도 가입된

상위단체인 정보노련은 1998년부터 ‘노련산별 최저임금’ 기준에 불만

인 사람들을 대상으로 창설됨)을 착실하게 체결했다. 최근 2007년 4

월~2008년 3월 협정까지 법정 지역별 최저임금을 10% 높은 수준에서

체결했다.

또한 비정규직에 관한 노력은 이후 계속되었다. 2006년 춘투는 휴가·

복지후생, 2007년 춘투는 정규직으로의 등용도 고려하는 등, 점점 처우

개선 측면에서 그 내용이 풍부해지고 있다. NTT 노조로서는 고용·근무

형태마다의 과제에 따른 효과적인 개선 방안을 어떻게 구축하느냐가 매우

중요한 과제가 되고 있다.

- 64 -

참고자료 #2

정보통신산업 분야의 노조 현황: NTT의 사례37)

NTT노동조합은 조합원수가 17만 4천여 명으로, 전국정보ᆞ통신ᆞ설비

건설노동조합연합회(16,000명), KDDI노동조합(5,800명)과 더불어 렌고

가맹의 정보산업노동조합연합회(정보노련: 22만 명)를 구성하고 있다.

NTT노조의 전신은 1950년 전기통신성 산하의 전신전화공사에 결성된

전국전기통신노동조합(全電通: 젠덴쓰)인데, 전신전화공사가 1985년에

민영화되면서, 여러 개의 회사로 분할 됨에 따라, 1988년 NTT 노동조합

으로 조합명이 변경되었다. 다른 한편 전화통신공사의 전기통신노동조합

에서는 1981년 4월에 결성된 좌파계의 통신산업노동조합(통신노조)이

있었다. 1974년에 춘투 시 내부 갈등이 발생하면서 제2노조가 결정되었

고, 1981년에 오사카에서 통신산업노조(조합원 176명)가 결성되었다.

1985년에 전전공사가 민영화된 이후 NTT노동조합은 렌고에 가입했

고, 이에 대한 대응으로 통신산업노조는 1989년 조직을 전국으로 확대하

여 90년에 전노련에 가입하였다.(2010년 현재 조합원수는 800명) 통신

산업노조는 노조의 가입범위가 오로지 NTT 회사의 종업원에 한정되어

있는 기업별 조합으로서, NTT 각사와 단체교섭방식에 관한 협정을 체결

하고 있다. 다만 교섭은 행하고 있지만 노동조건에 관해서는 사용자의 협

약 체결 거부로 독자적인 협약은 체결하고 있지 않다. 다수파인 NTT 노

조와의 협약 내용이 그대로 적용되고 있다.

통신산업노조는 구조조정, 위장청부 문제 등에 대해 단체교섭을 요구해

왔으며, 이들 문제에 대한 부당노동행위 신청을 통해 조합활동을 유지하

기 위해 투쟁하고 있다. 이 가운데 특히 2002년의 11만 명 구조조정(소

위 ‘50세 정년=재고용’)에 대한 반대투쟁과 그것을 이유로 한 소수파

조합의 조합원에 대한 원격지 배치전환사건(‘NTT구조조정사건’)에서

의 투쟁에서 상당히 괄목할 만한 성과를 거두고 있다.

37) 김삼수(2011)의 일부 내용을 발췌 및 정리하였다.

- 65 -

참고자료 #3

全労連 NTT 구조조정 투쟁본부·통신산업노조·통신노조 성명서

: 보호·처우 체계의 재구축38)(2012.4.16.)

50세 고용선택제도 폐지에 대한 대가의 임금 인하 대 개악은 허용하지

않는다!

NTT 그룹 각사는 4월 5일 통신 노조에 대해 ‘향후 사업 운영 등을

감안한 처우 체계의 재구축’이라는 설명 자료를 제시했다. 이에 따르면

내년부터 각 세대의 ’워크 스테이지‘에 따른 새로운 처우체계(평가·임

금 제도)가 도입되고, 더불어 60세 이상의 계속 고용 제도의 창설 및 고

용형태·처우체계의 선택제도(50세 은퇴 또는 임금삭감 후 재고용)를 폐

지하였다.

‘50세 은퇴 또는 임금 삭감 후 재고용’ 제도는 2001년에 NTT가

이익 극대화를 위해, NTT 동일본·서일본·티즈컴웨어에 도입시킨 제도

이다. 이 제도는 지금까지 장기간동안 보장되어왔던 지역 채용·지역 근

무의 약속을 휴지 조각으로 만들고, 원격지에 전출시킨다는 위협을 통해

50세 이상의 노동자 임금을 30% 삭감하고, ‘은퇴·재고용’을 강요하

는 불법적이고 탈법적인 구조조정 방법이었다.

통신 노조는 일관되게 이 제도의 도입에 반대하였고, 도입 이후에도 그

것의 폐지를 요구해왔다. 또한 퇴직·재고용에 응하지 않았다. 노동자들

에 대한 보복·본보기로 이루어진 원격지 전출에 대해서는, 전국에 전출

무효 확인을 요구하고, 재판 투쟁을 통해 육아개호휴업 법까지 무시하는

차별적 의도에 따른 업무상 불필요한 전출은 불법이라는 판결을 얻어내었

다. 이러한 불법·탈법적 제도가 많은 NTT 노동자와 여론의 거센 비난

을 받는 와중에, 이번에 폐지되는 것은 지금까지 싸움의 결과이다.

‘처우개선 재구축’의 제안이 ‘50세 은퇴 또는 임금 삭감 후 재고

용’제도의 폐지에 대한 대가로, 현행 임금 제도의 재원을 그대로 하여

65세까지 고용을 보장하기 위한다고 하면서, 젊은 세대의 기본임금 인하

를 골격으로 하여 임금제도를 개악하는 것은 절대로 용납할 수 없다.

38) 통신산업노조 홈페이지 참고(http://tcwu.org/syutyo/2012/0416.html)

- 66 -

참고자료 #4

전기통신산업노동조합(電通労組) 기관지

: 진홍의 깃발(真紅の旗)39)

1. 382호(2016. 2) 아베정권의 노동법제 파괴를 선도하는 NTT의

“복무제도 재검토”를 반대한다.

아베정권이 그 정책 중에서 크게 추진하고 있는 일 중 한 가지는 노동

법제의 개악이다. “세계의 모든 기업이 활동하기 쉬운 나라를 만든다.”

는 발언 등에서 보이듯이, 현재의 노동법을 기득권으로 파악하여 그것을

파괴할 것이라고 선언하고 있다.

현실적으로 일본의 노동법에 의한 규제=노동자보호는 전후에 자민당

정권에 의해서 지속적으로 파괴되어 왔다. 그 결과 저임금, 불안정고용이

고착화되어 매일매일의 생황에 쪼들리는 노동자가 늘어나고, 빈곤율이 높

아져왔다. 또한 블랙기업(노동환경을 악화시키는 기업)의 증가는 노동법

규제가 허약하다는 것을 상징적으로 나타내고 있다.

이러한 아베정권은 한편에서는 노동법을 공격하면서, 다음과 같은 것을

제시하고 있다. “임금 인상, 최저임금 1000엔 실현”, “정규고용의 확

대”, “동일노동 동일임금, 격차 해소”, “여성의 사회 진출을 응원한

다.”, “Work Life Balance의 추진” 등과 같이 노동자들에게 달콤한

말이 수도 없다. 이러한 정책을 추진하면서, 동시에 재계에 협력을 요청

하는 퍼포먼스도 연출하고 있다. 그러나 “임금 인상” 등은 일부 대기업

이나 엔화 약세 정책으로 돈을 번 일부 기업만이 받아들이고 있을 뿐이

며, 대다수 노동자의 실질임금은 계속해서 떨어지고 있는 것이 현실이다.

그 외 과제에 대해서는 어떻게 실현할지에 대해 아무런 구체적인 정책도

없으며, 선거를 겨냥한 슬로건에 그칠 뿐이다.

현재 이와 같은 노동법에 대한 공격에서 문제가 되는 것은 노동시간의

유연화와 8시간 노동의 파괴이다. 원래 일본 정부는 1919년의 ILO조약

39) 전기통신산업노조에서 발행하는 기관지인 진홍의 깃발의 일부 내용을 발췌 번역하였다. 기관지는 전기통신산업노도 홈페이지 참고(http://www.dentu-rouso.or.jp/)

- 67 -

의 1호 조약(하루 8시간, 주48시간 노동시간)을 비준하지 않았다. 세계

적인 노동 규칙은 일본에는 적용되지 못하고, 노동기준법 36조에 따라

노사합의를 기초로 무제한의 장시간 노동이 널리 이루어지고 있는 것이

현실이다. 세계화 과정에서 일본 기업의 노동환경이 문제가 되고 그것을

개선할 것을 몇 번이나 권고 받았지만 전혀 개선되지 못했다. 하루 8시간

노동으로는 생활 가능한 임금을 확보할 수 없기 때문에, 노동자는 시간외

노동을 할 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고 경단련 등의 경영자측은 쓸데

없는 잔업대를 지불하면서 “시간외근무의 삭감에 의한 비용 삭감과 노동

시간의 삭감을 더불어 실행한다.”는 것을 방침으로 내걸고 있다. 게다가

고령화상황에서 노동력의 감소에 대응하기 위해 기업이 필요한 시간에 필

요한 노동자를 배치할 수 있도록 노동시간의 유연화도 함께 추진되고 있

다.

NTT 동일본의 경우에 복무제도의 재검토를 내세우고 있는데, 무엇보

다도 중요한 문제는 “근무시간제도의 재검토”이다. 회사는 기존 노동방

식으로부터 탈피하여 총노동시간을 단축하고 건강을 유지하고 증진시킨다

는 주장을 내걸고 있다. 그와 함께 장소나 시간에 관계없이 유연한 노동

방식을 확충하여 생산성을 높여서 Work Life Balance를 확보한다고 한

다.

그러나 이러한 시책은 ①플렉스타임제도의 재검토 및 그룹회사로의 도

입, ②1년 단위의 변형노동시간제도의 도입, ③분단근무의 도입을 통해,

노동력 부족을 노동 강화로 보충하고, 변형노동 혹은 근무시간을 불연속

적으로 실시하게 하는 것을 통해 시간외 노동을 법정 시간 내 노동으로

만드는 작전인 것이다. 시간외 노동을 없애면 통계적인 노동시간은 감소

되고, 그 만큼 부담이 줄어 비용도 줄어들게 된다는 것이다.

원래 노동력 부족은 비용을 우선시하는 회사의 정책이 불러온 결과이

다. 그러므로 시간외 노동을 하지 않으면 일이 돌아가지 않고, 시간외 노

동을 하지 않으면 생활이 어려워지는 임금체계에서, 많은 노동자들이 어

쩔 수 없었던 것이 현실이다. 지금부터 시간외 근무시간에 일을 해도 수

당을 받지 못한다면, 노동자들의 상황은 엎친 데 덮친 격이라고 해야 할

것이다.

플렉스타임재도의 재검토, 1년 단위의 변형노동시간제도의 도입은 전형

적인 일근 노동이 주가 되는 직장에는 친숙한 것이 아니다. 이 제도에서

- 68 -

노동자가 계획적인 생활을 보내기 위해 한 번 결정된 근무시간은 회사의

상황에 따라 자유롭게 해제되거나 변경될 수 없도록 법에서 규정되고 있

다. 그러나 회사의 제안에서는 법 규정을 경시하여 근무 시간 변경이 가

능하게 되어있다. 게다가 분단근무는 노동법에 규정되어 있지 않는 개념

으로서, 회사가 만들어낸 근무형태이다. 그것의 도입 목적은 야간작업에

대응하는 것인데, 그뿐만이 아니라 그것이 일단 도입되면 자유롭게 그 사

용방식을 찾을 것이 분명하다. 회사의 상황에 따라 노동시간을 유연화시

키는 것이므로, 노동자에게는 노동시간과 생활시간의 파괴에 다름 아닐

것이다.

2. 384호(2016. 5) 노동환경을 악화시키는 NTT의 노동정책(1):

잔업대를 지불하지 않는 분단근로

전통노조(전기통신노동조합)와의 논의가 정리되지 않는 상황에서, 회사

는 (2016년) 4월 1일부터 ‘복무제도의 재검토’를 강행 도입하였다.

이번 재검토는 노동자에게 아무 이익도 가져다주지 못한다. NTT는 “모

든 사원이 심신의 건강을 유지·증진시키면서 각자의 힘을 최대한 발휘하

고 활약”하기 위한 “노동 방식의 개혁”이며, 그 일환으로서 “근로시

간·휴가관련제도를 완전히 수정”한다고 한다. 하지만 NTT의 주목적은

“①이익중시의 경영으로의 전환, ②사업구조의 전환, ③NTT그룹의 연결

이익으로의 공헌”이며, 조기에 빨리 달성한다는 것이다. 이것의 목표는

“안정적으로 이익을 확보할 수 있는 지속가능한 경영”을 목적으로 “모

든 사원의 생산성을 높인다.”는 것이다.

NTT 노사 합의는 자기 책임을 강하게 내세워서 노동자에게 과중한 노

동을 강요하는 것이며, “노동자의 심신의 건강 유지·증진”에 대한 배

려 없이 “이익을 우선시하는”기업의 태도를 그대로 보여주는 내용인 것

이다. 따라서 우리는 이 합의에 반대한다.

NTT는 “분단근로”라는 새로운 개념을 가져왔다. 지금까지 심야시간

대의 작업은 “시간외” 혹은 “근무비율변경”에 의한 것이었다. 시간외

근무에 대해서는 “호출”·“심야”·“시간외” 등의 수단이 지급되었

다. “분단근로”는 “업무에 맞춰서 설정 가능한 근무시간”인데, “하

- 69 -

루 중 정규노동시간을 업무에 맞춰서 구분한다.”는 것이다. 가령 심야에

출동하여 “심야노동을 2시간동안 실시”한 뒤에 “귀가”한 뒤에, 다시

출근하여 나머지 5.5시간을 일하는 식이다.(아래 그림 참고)

<그림 2-6> 근로시간의 변화

“심야노동 2시간”은 “정규노동시간”이기 때문에 “시간외수당”은

지급하지 않는다. 노동자가 동일한 시간대에 업무를 수행함에도 불구하고

“시간외수당”을 지불하지 않고 끝낸다는 터무니없는 “해석변경”이다.

NTT 노사는 이대로라면 “잔업대의 삭감”만이 부각되기 때문에,

“심야 노동분에 대해서 출근시간을 늦추기 때문에 사원의 심신과 건강을

유지·증진시킨다.”라고 주장한다. 그리고 “사원에 관한 부담 등을 고

려하여 하루에 한번만”이라며, 어쨌든 노동자의 심신을 생각하고 있는

듯한 말을 함께 하고 있다. 현장에서는 노동력 부족과 숙련계승의 실패

속에서 심각한 상황이 확대되고 있음에도 불구하고, 이익우선을 위해서

(이러한 심각한 상황을) 임시방편으로 은폐하는 모습이 비쳐지고 있다.

“하루에 한번만”을 도입함으로써 “분단근무”를 항상화시켜서, 앞으

로는 심야작업 전부를 “분단근무”에 대응시킨다는 의도가 있다. NTT

는 노동기준법에 정해진 시종업시간(始終業時間)에 기초하여 “정형화된

근무”, “종래대로의 노동 방식”으로부터 “업무에 맞춰서 노동시간을

배분하는 유연한 노동방식”으로의 돌파구를 만들려는 중이다. “분단근

무시간의 시종업시간은 오전 7시부터 오후 7시를 넘어선 시종업시간의

- 70 -

설정을 가능하게 한다.”는 것이다. 회사가 분단근무를 “정규노동시간”

이라고 말한다면, 분단업무시간을 오전0시부터 2시까지로 가정할 경우,

“시업시간은 오전 0시이므로 종업시간은 17시 30분”이 되어 버린다.

회사가 말하는 “시종업시간의 설정가능시간”은 “2시간의 시종업시간

을 뒤로 물리는 것”에 의한 것이므로, “분단근무”에 대응하는 것이 아

니라는 점이 명백하다. 원래 “분단근무”라는 노동시간 개념은 존재하지

않는다. “하루 8시간, 주40시간”이라는 노동기준법 상의 노동시간규제

는 “하루는 오전 0시부터 오후 0시”라는 “일력(日曆)상의 하루”에

기초한다. 분단근무는 기존의 “시간외노동”을 “일정시간 내의 노동”

에 끼워 넣어서 “잔업대를 0”으로 만들려고 하는 임시 변통적 생각일

뿐으로 절대 허용되어서는 안 된다.

3. 385호(2016. 6) 노동환경을 악화시키는 NTT의 노동정책(2)

이것이 진정한 플렉스타임제(Flex time)인가?

플렉스타임제의 적용이 확대되고 있다. 하지만 NTT는 플렉스타임제를

이해하고 있는 것일까?

원래 플렉스타임제도는 “노동자가 그 생활과 업무의 조화를 도모하면

서 효율적으로 일하는 제도”라는 의미를 지니고 있다. 게다가 노동자가

“업무를 시작하고 수행하는 시간을 자유롭게 결정할 수 있다.”(노동자

의 자주결정권)는 것이 노동기준법에 기초한 플렉스타임제도이다. 그러나

NTT는 플렉스타임제도를 적용하는 노동자에게도 “분단근무”를 실시하

도록 하고 있다. 그러면서 “(노동자) 본인의 자주적인 분단근무의 실

시”라고 말하고 있다.

이러한 것이 도대체 가능할 것일까? 노동자 본인이 자신의 업무를 본인

의 계획에 따라 결정하고, 매일 매일의 노동시간의 길이와 시종업시간을

결정하는 틀 속에서, “돌발적인 업무를 받아들이는 것”은 있을 수 없

다. 즉 “돌발적인 업무”는 “다른 종류”의 업무이므로 원래 자신이 하

던 업무 이외의 것이다.

회사의 “새로운 플렉스타임제도”를 설명하는 그림에서는 어쨌든 잔업

시간의 단축이 이루어지는 것처럼 보인다. 하지만 “업무량”이 일정하다

- 71 -

면 “실제 노동시간”도 변함이 없다. 매주 고정된 요일에 시간외 근무가

발생하는 “불가사의한 직장”을 내버려두지 말고 개선시키는 것이 급선

무일 것이다. “각각이 라이프스타일에 대응한 근무시간의 설정”이

“Work Life Balance와 효율적인 노동방식”이라는 플렉스타임 제도의

취지를 생각한다면, “분단근무”의 적용 등은 있을 수 없을 것이다.

수당삭감을 목적으로 한 변형제 도입 반대! 노동시간 단축과 휴일 증가

를!

업무실태에 맞춰서 근무시간의 조정 폭을 넓게 확대할 수 있게 하는

“일년 단위 변형노동시간제도”의 도입으로 총노동시간의 축소에 도움이

되었다고 한다. 이 제도에서 가장 핵심은 “변형대상기간” 동안 “노동

일”, “시종업시간”과 “휴일”을 특정하는 문제에 관한 것이다.

변형노동시간제에는 “노동시간 배치의 자유”가 있기 때문에, 사용자

에게 큰 이점으로서 잔업대를 축소할 수 있다는 것이다. 그러나 노동자에

게 분주한 시간은 장시간노동이므로, 건강이나 생활에 큰 영향을 미친다.

그러한 의미에서, 조합은 단체교섭에서 “특정한 노동일과 휴일”을 변경

하지 않을 것을 요구했는데, 회사는 애매한 응답을 했다. 변형기간이 장

기가 되면 될수록, 노동자의 신체적 부담이 증가한다. 또한 노동일이나

휴일이 “회사 사정”에 따라 변경가능하다면, 노동자는 계획적인 생활을

운영하지 못하게 된다.

“노동시간단축, 휴일증가에 도움이 된다.”는 취지의 “변형제”는 본

래의 목적에 벗어나서, “시간외 수당 삭감”이란 기업의 메리트만을 추

구하는 것은 용납할 수 없는 탈법 행위임에 틀림없다. 하지만 NTT는

“총노동시간을 단축”하기 위해 1년 단위의 변형노동시간제도를 도입한

다고 제안하고 있지만, 동시에 “시간외수당의 삭감”이 그 목적이 되었

다.

즉, “휴일 증가”나 “시간 단축”의 시책이 보이지 않는 것은 바로

도입의 의도가 다르기 때문이다. 그렇다면 왜 NTT는 갑자기 “총노동시

간의 단축”을 말하기 시작했을까? “노동시간 등의 설정을 개선하는 것

과 관련된 특별조치법의 개정”에 의해서 “일정한 요건을 충족하면 노동

기준법의 적용 특례”가 존재한다. 따라서 경단련 등이 “세계화 과정에

- 72 -

서 보다 높은 노동법제의 규제 철폐”를 요구하는 것에서 보이듯이,

NTT가 선두에 서서 무엇인가를 추진하려고 하는 것으로 판단된다. 장시

간 노동에 대한 국제적인 비판, 불안정고용의 증대와 격차확대 등이 급속

하게 진행되고 있는 오늘날, NTT가 추진하고 있는 노동시간의 유연화의

문제를 생각하고, 젊은 노동자들이 안심하게 일할 수 있는 노동환경을 무

엇보다도 구축하는 것이 중요하다.

4. 389호(2016. 12) NTT 동일본은 법률에 따른 업무운영을 행하

라

설비부문의 영업지원업무는 위반행위이다.

NTT 동일본의 각각의 종합회사 등에서는 신규사업, 영업지원이라고

불리는 업무가 있는데, 이것은 설비부문의 사원이 수행하는 현장조사, 시

스템 설계, 시스템 설치 공사, 공사 입회 등의 다양한 업무를 말한다. 그

러나 현재 각 종합회사의 설비부문은 NTT 동일본의 모든 업무를 수탁하

는 자회사이다. 그러한 상황에서 영업업무의 지원은 과거에 광회선 판매

를 둘러싼 총무성의 개선명령에서 지적되었던 영업업무, 설비업무의 명확

한 분리에 저촉되는 것이다.

회사는 단체교섭의 장에서 “설비의 사원이 현장조사 등을 수행하는 것

은 영업과 설비의 분리를 위반하는 것이 아니기 때문에 문제가 되지 않는

다.”라고 주장하지만, 타 기업의 통신사업자의 지적에 따르면, 다시 한

번 개선 명령이 내려질 것이 분명하다고 한다. 다른 업무를 담당하는 부

서를 별도로 만들어야 한다는 것이다. 영업부분의 인원 부족, 숙련된 인

력 부족으로 인해 이러한 극단적인 업무가 생겨났다. 설비부문도 인력부

족이 심각하다. 그런데 이러한 업무는 NTT 동일본 회사의 지시에 따라

모든 종합회사 및 ME에서 실시되고 있다. 우리들은 이러한 규칙의 위반

의 개선을 요구한다.

고장수리업무의 요일 지정, 평일 오후 신청을 다음날로 유도하는 것은

전기통신사업법과 계약약관을 위반하는 것이다!

- 73 -

작년(2015년)부터 NTT 동일본은 평일 오후 및 경축일은 고장신고를

받아도 당일에 수리하지 않기로 하는 방침을 결정했다. 즉, 당일에 반드

시 수리가 필요한 고객이 아니면 다음날 이후로 수리일을 변경한다는 것

이다. 다른 한편, 영역(에어리어)마다 요일을 지정하기도 했다. 당초 시험

적으로 시행했지만, 고객의 불만이 적었기 때문에 본격적으로 실시하게

되었다. 현재 토요일 및 휴일의 윤번체제 요원을 감축시켜 시행되고 있

다.

또한 이렇게 해서 생겨난 요원을 영업지원업무나 보수업무에 돌려서 생

산성을 높인다는 계획도 세워졌다. 하지만 이러한 시책 자체가 고객과의

계약 약관에 위배되는 것이다. 또한 전기통신사업자로서의 의무 및 보편

적 서비스를 소홀히 하는 것이기도 하다.

원래 이러한 발상이 나온 것은 보수업무를 하는 노동자가 줄어든 것이

큰 요인이 되었다. NTT 동일본 그룹 회사에서 보수업무를 담당하는 노

동자의 30%가 60세 이상의 계약사원이다. 길어야 5년 이후에는 그 노동

자들이 모두 퇴직한다. 그것에 대응하여 신규채용을 하고 있지만, 노무비

용을 생각하는 회사는 퇴직자의 규모에 맞춰서 신규채용을 하지는 않는

다.

따라서 이번과 같이 법에 위배되는 시책을 통해 고장수리업무를 축소시

켜서, 노동자에게 과도한 노동을 시키는 쪽으로 나갔던 것이다. 지금까지

업무의 부담이 증가하면서, 노동 안전이 소홀해지고 서비스가 경시되는

방향으로 나갔다는 것은 부인할 수가 없다. 보수 노동자의 감소는 재해시

대응이나 미래를 위한 설비의 유지관리에 지장을 줄 것이 틀림없다.

제3장

통신서비스 시장 구조 변화와 경영 전략 변화

- 77 -

Chapter Ⅲ

통신서비스 시장 구조 변화와

경영 전략 변화

김수현, 송민정

1. 들어가며

통신서비스 산업의 성장은 경제적으로 중요한 의미를 가진다. 통신서비

스 산업은 다른 산업이 더 빠른 속도로 성장할 수 있는 토대를 제공하는

한편, 고부가가치를 생산하는 첨단 산업으로 전체 경제성장을 견인하는

동시에 새로운 일자리를 창출하는 역할을 한다. 또한 통신서비스 산업의

발전은 국민의 삶의 질 측면에서도 큰 의미를 가진다. 통신서비스의 양

적·질적 수준 개선은 국민들에게 보다 편리하고 안전한 삶의 기반을 제

공한다.

국내 통신서비스 산업은 1885년 9월 28일 한성과 제물포 간 전신개통

이 이루어진 이후 많은 변화 과정을 거친다. 주체적 성장이 불가능했던

일제 강점기와 이전까지의 통신서비스 관련 시설들이 대부분 파괴되는 한

국 전쟁기를 겪기도 했지만 이 과정들은 대부분 통신서비스의 성장 과정

들로, 이는 크게 두 시기로 구분할 수 있다.

첫 번째 시기는 정부 및 공사 주도 하에서 통신서비스 시장이 성장했던

시기이다. 정부는 통신서비스의 현대화와 보편화를 달성하기 위해 4차에

걸친 통신사업 5개년 계획을 추진한다. 1962년부터 시작된 통신사업 5

개년 계획은 1981년까지 추진되면서 통신설비 및 관련 기술 발전에 기여

했으며 통신서비스의 현대화와 보편화의 토대를 마련했다. 이후 정부는

통신공사를 통해 통신서비스의 양적·질적 성장을 추진하는 방법을 택한

- 78 -

다. 이에 따라 1981년 한국전기통신공사가 발족하게 되었고 1980년대

공사 체제 하 정부 정책의 지원 속에 한국의 통신서비스는 매우 빠르게

발전한다. 정부와 공사의 주도 아래 통신서비스의 성장은 경제 성장에 대

한 기여와 국민의 삶의 질 향상이라는 공공성에 확대에 목적을 두고 있었

다. 통신서비스의 질적 수준 개선과 보다 많은 국민들이, 국토 어디에서

라도 통신서비스를 이용할 수 있도록 하는 통신시설 구축에 막대한 투자

가 이루어진다.

두 번째 시기는 민간 기업 경쟁 체제가 통신서비스 시장에 도입된 시기

이다. 1990년대 들어 국내 통신시장은 공사 독점 체제에서 경쟁 시장 체

제로 전환되기 시작한다. 정부는 통신시장 개방 압박에 통신시장 경쟁력

강화라는 목적을 내세우며 통신서비스 시장 내 경쟁 체제를 도입하는데,

1997년은 이와 같은 통신산업의 구조 조정이 일단락되고 국내 통신산업

전반의 경쟁체제로의 재편이 완료되는 시기로 무선이동통신 분야를 비롯

해 시내전화와 시외전화 등 통신서비스의 대부분 영역에서 경쟁 체제를

도입한다. 그리고 2002년 한국통신공사를 민영화하면서 통신서비스 시장

의 민간 기업 경쟁 체제를 완성하였는데, 이후 통신서비스 시장은 SK텔

레콤, SK브로드밴드, LG유플러스, KT로 이루어진 과점 체제로 재편된

다. 한국통신공사의 민영화 이후 통신서비스 시장은 공사 체제 하에서와

확연히 다른 특성을 가진다. 경쟁 체제가 존재할 뿐만 아니라, 실제 통신

서비스를 공급하는 주체가 이윤을 추구하는 민간 기업이기 때문이다.

이와 같은 통신서비스 시장의 특성 변화는 중요한 의미를 가진다. 경제

성장과 국민의 공공성 증진에 목적을 두고 있던 통신서비스 시장의 변화

는 앞으로의 경제 성장과 국민의 삶의 질에 큰 영향을 미칠 수 있으며,

통신서비스 시장 내 일자리의 특성에도 변화를 가져올 수 있기 때문이다.

그러므로 이 장에서는 이러한 변화에 대해 통신서비스 시장의 성장 과정

을 중심으로 고찰하고 있다. 정부가 직접 경영했던 시기와 공사 체제 하,

즉 정부 주도 하에서 통신서비스 산업이 성장했던 시기와 통신시장에 경

쟁체제가 도입된 이후 결국 민영화를 통해 통신서비스 시장이 대형 통신

사들이 경쟁하는 시장 체제가 되는 과정을 통해 국내 통신서비스 산업이

어떻게 성장해왔는가에 대해 살펴본다.

그리고 이를 바탕으로 통신서비스 시장 구조 변화를 고찰하는 한편, 시

장 구조 변화와 함께 이루어진 통신서비스 시장 내 경영 전략 변화에 대

- 79 -

해서도 살펴본다. 경쟁체제의 도입, 그리고 민영화라는 시장 체제로의 전

환은 통신서비스 시장에 큰 변화를 가져온다. 더욱 많아진 기업들, 그리

고 공사가 아닌, 민간부문에 속했기 때문에 이윤을 추구해야 하는 대형

통신사들의 특성은 이전 정부 주도 하에서 통신서비스의 현대화와 보편화

를 위해 막대한 금액을 투자했던 시기와 명확하게 다른 경영 전략이 추구

된다. 또한 민영화 이후 무선이동통신서비스 시장이 포화상태에 가까워지

는 등의 통신서비스 시장의 변화 등도 통신사의 경영 전략에 변화를 가져

온다. 이에 본 장에서는 주요 대형 통신사의 재무제표 자료를 바탕으로

이와 같은 변화의 양상과 그것의 의미에 대해 살펴보고 있다.

2. 정보 주도 하 통신서비스 산업의 성장

1) 정부 직접 경영 시기

한국전쟁 이후 한국의 통신서비스 산업의 성장은 국가 주도 하에 이루

어진다. 한국에서 근대적 통신서비스가 실시된 것은 1885년이다. 하지만

일제강점기와 한국 전쟁기를 거치면서 한국의 통신서비스 산업은 독자적

인 발전을 하지 못했으며, 일제의 전쟁 수행을 위해 확충된 시설마저도

전쟁으로 인해 대부분 파괴된다. 전쟁이 끝난 후 정부는 미국 등 다른 국

가의 원조를 바탕으로 통신서비스와 기반 시설의 복구 및 재건에 나선다.

원조를 통해 얻은 자금의 많은 부분은 기존 통신 기반 시설들을 재건하는

데 투입되었지만, 시내선로의 개설 및 증설, 교환시설 확장, 자동화 도입

등 통신서비스 발전을 위한 새로운 모색에도 정부 주도 하 투자가 이루어

졌다.

1962년부터 시작된 정부의 4차에 걸친 통신사업 5개년 계획은 이후

통신서비스 산업의 성장과 현대화의 토대를 제공했다는 점에서 통신서비

스 산업 발전에서 중요한 의미를 가진다. 통신사업 5개년 계획은 1962년

부터 5년을 1회 차로 하여 4차례에 걸쳐 진행되었다. 1962년부터 1966

년 사이 1차 통신사업 5개년 계획의 주된 사업 내용은 지방통신시설 보

급, 전신전화시설 확장, 전신요금 현실화, 국내 통신기자재 공업 육성 등

- 80 -

으로, 외자 약 3,345만 4천 달러와 내자 약 72억 5,200만 원이 투입되

었다(정보통신부, 2001). 5년 동안의 1차 5개년 계획은 농어촌 통신망의

확충을 통해 농어촌 주민의 복지를 증진시키고, 노후시설 전비와 시내전

화를 증설해 통신의 이용가치를 확대시켰다.

2차 통신사업 5개년 계획은 1967년부터 1971년까지 실시되었다. 정부

는 2차 통신사업 5개년 계획 기간 동안 통신시설의 확충을 통해 경제성

장의 기반을 조성하는 한편, 시설의 현대화와 운영 방안을 개선으로 통신

서비스의 질적 수준을 개선하고자 했다. 이를 위해 통신서비스 제공에 필

요한 인원을 육성하였으며, 통신장비 생산의 기반을 마련하기 위해 통신

기계공업의 성장을 견인했다. 이 기간 동안 정부는 통신서비스 산업의 성

장을 위해 650억 원 이상을 투입하였다.

1972년부터 1976년까지의 3차 통신사업 5개년 계획은 통신시설 개량

확장, 시설 보전 방법 혁신, 기술 개발 등을 목표로 실시되었다. 정부는

이 기간 동안 통신서비스의 공급을 농어촌 지역까지 확장하려 노력했는

데, 이 과정에서 전화서비스 가입자는 55만 5,327명에서 127만 837명

으로 크게 늘어났으며, 인구 100인당 전화보급대수는 1.7대에서 3.4대로

증가했다. 기술 측면에서 자동화율 역시 진척을 보였다. 71.4% 수준이던

자동화율이 77.7%로 상승했으며, 국제통화방식에 있어 한국-미국, 한국

-일본 간은 자동화되었고, 기타 국가들 간의 통화는 반자동화되었다.

마지막 4차 5개년 계획은 1977년에서 1981년까지 추진되었다. 4차

통신사업 5개년 계획 역시 통신서비스의 개량 및 확충, 통신 서비스의 현

대화 및 보편화, 새로운 기술 및 인력 양성을 위한 체계 구축을 주요 목

표로 내세웠다. 4차 통신사업 5개년 계획 기간에도 가입전화시설은 크게

증가했는데, 특히 장거리 전화시설의 증대와 섬에 무선전화를 확대 가설

함으로써 이전까지 통신 취약지역이었던 낙도와 벽지 주민들도 통신서비

스를 이용할 수 있도록 하였다.

4차에 걸친 통신사업 5개년 계획이 시행되면서 국내 통신서비스 산업

은 빠르게 성장했다. 1차 통신사업 5개년 계획이 추진되기 전 1961년에

는 12만 3천 회선에 불과하던 가입전화시설은 4차 통신사업 5개년 계획

이 시행되었던 마지막 해인 1981년 326만 3천 회선으로 늘어났다. 같은

기간 인구 100인당 가입전화 비율은 0.44에서 8.4까지 증대되었다. 전화

의 자동화 비율 역시 52.6%에서 87.0%로, 장거리 전화시설은 1,777회

- 81 -

선에서 88,571회선으로 각각 증가였으며, 현대적 시외통신 방식인 자동

호출방식(DDD)을 도입하고 당시까지 최신 통신방식으로 여겨졌던 기입

전신(Telex)을 개통하는 등 시설 및 기술 측면에서도 국가의 정책 추진

하에서 큰 성장을 보였다(염용섭ᆞ이명호ᆞ김민철, 2005). 특히 제 1위

성통신지구국(1970년 7월 2일 개통)과 제 2위성통신지구국(1977년 1월

2일 개통)의 개설은 동남아, 중동, 유럽 및 아프리카 지역까지 직접교신

을 가능하게 함으로써 교역 증대와 함께 국력 신장에 기여한 것으로 평가

된다.

정부가 주도한 4차례에 걸친 통신사업 5개년 계획은 통신서비스의 양

적 성장과 기술적인 명에서의 빠른 성장을 가져왔다. 하지만 이와 같은

빠른 성장은 이전의 통신서비스 수준이 매우 낮은 수준이었기 때문에 가

능한 것이기도 했다. 1970년대 말까지의 한국 통신서비스 산업의 성장은

일제강점기와 한국전쟁을 거치면서 파괴되었던 산업의 재구축 과정이라고

도 요약할 수 있다. 하지만 정부 주도 하의 빠른 성장 과정에서도 여전히

해결되지 않는 문제들은 해결되지 않고 있었다.

서비스 측면의 가장 큰 문제는 서비스의 보편화와 품질 문제였다. 통신

서비스가 확대된 것은 사실이지만 여전히 많은 가구들이 전화서비스를 이

<그림 3-1> 통신 사업 5개년 계획 사업비 (단위: 백만 원)

자료: 전기통신공사(1985)

- 82 -

용하지 못하고 있었다. 통신사업 5개년 계획을 통해 정부는 통신시설을

확충하기 위해 노력했지만 전화 적체 현상은 1970년대 말까지 해결되지

못했다. 오히려 서비스에 대한 요구가 증대되면서 적체 문제는 더욱 심각

해졌다. 1972년 1만 3천 건이었던 적체 건수는 1979년 60만 건을 넘어

섰다(염용섭ᆞ이명호ᆞ김민철, 2005; 한국통신공사, 1992). 전화서비스

에 대한 가입이 힘들어지자 가입 자체가 투기의 대상이 되어 이를 청탁하

는 해위가 성행하는 등 전화 적체 현상은 사회적 문제로 확대되기도 했

다40).

전화서비스에 대한 수요를 만족시키지 못함으로써 발생하는 이와 같은

적체 현상의 직접적인 원인은 교환 및 전송망 시설 등에 대한 투자가 늘

어난 수요를 만족시키지 못했기 때문이다. 기반 통신시설에 대한 투자를

통해 이를 만족시킬 수 있었다면 이와 같은 적체 현상을 완화할 수 있었

을 것이다. 그리고 이와 같이 늘어나는 전화서비스 수요를 만족시킬 수

있을 만큼 투자가 이루어지지 못했던 중요한 이유 중 하나는 당시 정부가

직접 통신산업을 운영하고 있었지만 산업정책에서 통신서비스 산업이 차

지했던 지위가 상대적으로 낮았기 때문이기도 하다.

통신사업 5개년 계획을 통해 정부의 자본이 투입된 것은 사실이지만

1960년대와 1970년대 정부의 주요 정책 기조는 중공업의 육성이었던 것

이 사실이다. 1970년대 정부의 통신사업 부문은 법적으로는 독립적인 예

산이 구성되어 있었지만, 이윤에 대한 자기처분권이 없었기 때문에 통신

서비스 산업에서 발생한 수익을 정부의 일반회계로 이전할 수 있었다. 이

에 따라 정부는 통신서비스 산업 외 다른 산업정책에서의 활용을 위해 통

신서비스 부문의 수익 중 일부를 일반회계에 예탁하였다. 실제 정부는 1

차 경제개발계획 기간이었던 1962년에서 1966년 동안 통신사업 부문에

서 발생한 총 수입의 11%에 해당하는 22억 원을 일반회계로 이전하였고

(이기열, 1995), 이로 인해 통신서비스 산업은 투자에 대한 제약에 직면

했다(이준구, 2003).

1970년대 직면했던 한국 경제의 위기 역시 통신서비스 시장에 대한 투

자를 위축하는 요인이었다(이준구, 2003). 1970년대 석유파동으로 인해

큰 위기에 직면한 상황에서 정부는 중화학공업화를 중심으로 경제성장을

40) 개인 간의 전화매매를 금지하는 청색전화제도를 실시하기도 함(염용섭ㆍ이명호ㆍ김민철, 2005; 이기열, 1986)

- 83 -

견인하고자 한다. 하지만 이와 같은 산업 정책 하에서 통신서비스 산업은

상대적으로 큰 투자를 받지 못한다. 통신산업이 정부에 의해 운영되고,

통신산업의 우선순위가 다른 산업에 비해 낮은 상황에서 비롯된 통신산업

의 투자 제약은 당시 폭발적으로 증가했던 민간부문의 통신서비스 수요를

충족시킬 만큼의 공급을 만들어내지 못했다.

적체 현상과 함께 통화 품질 역시 문제로 지적되었다. 전화 적체 현상

을 해결하기 위해서는 교환 및 전송망 시설에 대한 대규모 투자가 필요했

다. 하지만 정부는 전화 단말기 수만 겨우 늘리는 조치를 취했는데, 이로

인해 전화 단말기의 충분한 공급이 이루어지지도 못하면서 통화 품질 역

시 저하시키는 결과를 초래했다. 통신사업 5개년 계획이 실행되는 동안

정부는 다양한 방법을 통해 통화 품질을 향상시키려 했다. 하지만 그런

노력에도 당시 시내전화의 통화 완료율은 선진국에 크게 못 미치는 50%

수준이었으며, 시외전화의 경우 통화 완료율이 20% 수준에 불과했다(염

용섭ᆞ이명호ᆞ김민철, 2005).

2) 공사 체제 하 통신서비스 산업의 성장

정부 주도하에서 이루어지던 통신서비스 산업의 성장은 1980년대 들어

큰 전환기를 맞이한다. 경영조직의 문제, 예산회계제도의 문제, 인사제도

의 문제 등 정부 기업으로서의 한계를 공사 설립을 통해 해결해야 한다는

연도 총가입자수 신규가입 적체신규대비

적체율

통화완료율

시내 시외

1973 763 120 47 37.2% - -

1975 1,058 186 110 59.1% - -

1977 1,537 279 196 70.3% 49.6 17.8

1979 2,292 424 619 146.0% 51.8 20.0

자료: 오정연(2006), p5. 표 인용

<표 3-1> 1970년대 전화적체와 통화품질 (단위: 천 명(건), %)

- 84 -

목소리가 힘을 얻은 것이다. 정부 통신사업 부문의 운영 체제를 공사 형

태로 전환해야 한다는 주장은 1980년대 이전부터 논의되어 왔다. 하지만

수차례에 이르는 논의 속에서도 공사화는 실현되지 못했다(정보통신부,

2001). 그러나 1980년대에 들어서면서 비대한 정부 통신산업 부문이 가

지는 한계는 더욱 부각되었고, 새로운 전문성을 가진 신진 기술관료들을

중심으로 개혁의 목소리가 더욱 커지면서 새로운 전기가 마련된다. 특히

통신수요의 양적 확대와 함께 새로운 통신서비스의 개발과 도입에 대한

요구가 늘어나면서, 체신부가 수행했던 전기 통신사업을 우정사업 등과

분리해 공사 체제로 전문화해야 한다는 주장이 힘을 얻는다.

이에 따라 1980년 12월 19일 ‘통신사업경영체제 개선방안’이 확정

되었고, 1981년 한국전기통신공사가 발족하게 된다. 한국전기통신공사는

전화와 전신서비스에 대한 독점적 지위를 부여받았으며, 공사 설립과 함

께 통신시설 및 통신사업과 관련된 업무와 시설들은 체신부에서 공사로

이관되었다. 통신부문의 체신관서 153개(직할기관 5개, 전신국, 전화국,

전신전화건설국 등 현업기관 148개)가 이관되었으며, 이 기관에 속했던

종업원 3만 5,225명 역시 공사 소속으로 신분이 바뀌었다(정보통신부,

2001).

한국전기통신공사는 그동안 부족했던 기본적인 통신 수요를 충족시키고

양질의 통신서비스를 제공하는 것을 목표로 출발하였다. 당시 한국전기통

신공사법 제1조에 명시되어 있는 공사 설립 목적은, “합리적이고 책임

있는 경영체제하에 공중전기통신사업을 수행함으로써 국민의 편익을 증진

하고 공공복지 향상에 기여함”이었다. 정부 주도 하에서 통신서비스가

제공되고 있던 상황에서 공사의 가장 중요한 목표는 정부 정책과 마찬가

지로 공공성에 초점을 두고 있었으며, 이를 위해 막대한 투자를 할 수 있

었던 것이다.

공사 설립 이후 정부는 공사를 중심으로 통신서비스의 개선 및 현대화

를 추진한다. 1982년에서 1986년 사이에 수행된 5차 경제사회발전 5개

년 계획 기간 중 한국전기통신공사는 연간 100만 회선 이상의 신규 전화

시설을 공급하였다. 그 결과 1987년에는 전체 전화회선수가 1천만 회선

을 돌파하였으며, 100인당 보급률도 1981년 8.4%에서 1990년 31.0%

로 크게 증가한다. 이는 1970년대 지속되었던 전화 적체 문제와 품질 저

하 문제의 해소를 의미하는 것은 물론 “1가구 1전화 시대”가 시작되었

- 85 -

음을 의미한다.

산간벽지와 섬마을 지역에 대한 통신서비스 보편화에도 노력을 기울였

다. 신청 당일 전화를 가설해주는 “즉시가설체제”를 구축해 산간 지역

과 섬마을 주민들 역시 통신서비스에 쉽게 접할 수 있도록 하였다. 또한

“섬마을전화 자동화 방침”을 통해 섬마을 주민에게도 육지 주민과 동일

한 통신서비스를 누릴 수 있도록 하였다. 당시 섬마을 지역의 경우 통화

량이 적은 관계로 1일 몇 시간으로 통신시간이 지정되어 있어 전화를 걸

거나 받기 위해서는 전화 통화가 되는 것까지 가서 기다려야 하는 불편이

있었다. 섬마을전화 자동화 방침에 따라 자동화를 실시한 결과 1991년

독도까지 자동화함으로써 사람이 거주하는 525개 섬의 모든 전화를 자동

화하였는데, 이에 따라 전국의 모든 섬에서 동일한 요금 체계 하에서 어

디로나 통화할 수 있는 혜택을 누릴 수 있게 되었다.

통신서비스의 질적 수준도 개선된 것으로 나타났다. 1980년대 공사는

교환시설의 디지털화를 추진하는 한편, 전화시설의 고장률을 낮추기 위한

많은 노력을 기울였다. 이에 따라 시내 전화시설 고장률은 1982년 100

가입자 당 월 4.0건에서 1990년 월 1.28건으로 감소한다. 시외전화의 품

질도 향상되었는데, 시외 통신회선의 고장 건수 역시 1982년 100회선

당 월 34.5건에서 1990년 6.41건으로 크게 감소했으며, 소통성공률에

있어서도 1990년 112억 통화에 대해 93.7%의 성공률을 보일 정도로 개

선이 이루어진다(정보통신부, 2001).

구분 1982 1984 1986 1988 1990

인구 39,326 40,513 41,184 41,975 42,793

연도별 공급량 530 1,221 1,404 1,330 2,781

전화시설 4,493 6,290 8,905 11,239 15,293

가입자수 4,080 5,595 7,521 10,306 13,276

100인당보급률 10.4 13.8 18.1 24.6 31.0

자료: 정보통신정책연구원(2001), p. 13 <표 2> 인용

<표 3-2> 전화시설 및 가입자의 증가 추세 (단위: 천 명, 천 회선, %)

- 86 -

1980년대는 통신서비스의 다양화 측면에서도 큰 변화가 발생한 시기

로, 이동통신 서비스가 제공되기 시작했다. 1980년대 경제성장이 가속화

되면서 이동통신 서비스에 대한 요구가 점점 커지고 있었는데, 이를 요구

를 충족시키기 위해 한국이동통신서비스 주식회사41)가 설립된 것이다.

한국이동통신서비스 주식회사는 1984년 3월 한국전기통신공사의 전액출

자로 설립되었는데, 이동통신 서비스의 확대 및 보급, 효율적 관리 및 전

문성 확보, 이용자의 편익 증진을 목적으로 하였다.

이동통신서비스는 빠른 성장률을 보인다. 1984년 2,569명에 지나지 않

던 차량 및 휴대전화 가입자는 1990년 80,005명으로 30배 이상 증가했

으며, 무선호출 가입자도 1984년 15,047명에서 1990년 417,650명으로

크게 늘어났다. 하지만 그것이 차지하는 비중 측면에서 보았을 때 1980

년대 이동통신 가입자 규모는 그리 크지 않은 것이 사실이다. 단기간 빠

른 증가세를 보인 것은 분명한 사실이지만, 전체 인구대비 이동통신 가입

자의 비율은 매우 낮은 수준에 머물렀는데, 여기에는 1980년대 말까지도

이동통신서비스 비용과 기기의 가격이 보편화되기에는 높은 수준이었던

현실도 영향을 미쳤다.

1980년대 들어 빠른 경제성장과 함께 필수가 된 국제 통신에 대한 수

요를 충족시키기 위한 서비스 공급도 확대되었다. 위성통신시설이 확충되

었으며, 해저케이블 회선도 확보하였다. 1982년 1,352회선에 불과하던

국제 통신회선은 1990년 4,559회선까지 늘어난다. 늘어나는 통신량을

감당할 수 있는 자동화기기가 도입되어 1983년 8월부터는 국제자동통화

41) 1988년 5월 상호를 한국이동통신주식회사로 변경, 이후 1994년 6월 선경그룹이 대주주가 되었으며, 1997년 3월 다시 상호를 SK텔레콤으로 변경

구분 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

차량 및 휴대전화 2,569 4,627 7,093 10,265 20,353 39,718 80,005

무선호출 15,047 18,782 37,894 60,200 100,373 198,286 417,650

자료: 정보통신정책연구원(2001), p. 28 <표 13> 인용

<표 3-3> 이동통신 가입자 증가 추세 (단위: 명)

- 87 -

가 가능해진 점도 중요한 발전이다. 국제자동통화가 개시된 1983년에는

자동통화의 대상이 일본 등 24개 국으로 한정되었으나, 이후 1989년 말

에는 153개까지 대상 국가가 확대된다(정보통신부, 2001).

구분 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

전보 12 13 13 13 13 15 18 18 17 17

전화 671 750 948 1,091 1,294 1,551 1,863 2,402 2,811 3,277

전신 489 517 529 719 773 901 991 923 838 851

전용회선 177 195 204 205 206 243 319 330 325 331

합계 1,352 1,480 1,699 2,033 2,290 2,715 3,208 3,755 4,056 4,559

자료: 정보통신정책연구원(2001), p. 21 <표 9> 인용

<표 3-4> 국제 전기통신회선 변동 추세 (단위: 회선)

이처럼 통신서비스의 보편화와 현대화, 서비스의 다양화의 추진에서 가

장 중요했던 동력 중 하나는 정부의 정책이었다. 정부는 통신서비스 부문

을 공사로 전환하는 한편, 통신서비스 산업의 중요성을 인식하고 투자를

확대하였는데, 이는 1980년대 통신서비스 산업 발전의 중요한 토대가 되

었다.

구분 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

국내총생산

(GDP)74,469 82,286 90,131 92,925 108,612 136,317 182,009 222,150 253,672

통신부문

매출액1,356 1,502 1,764 1,880 2,066 2,868 3,718 4,443 5,074

통신부문

투자액1,527 1,445 1,258 1,340 1,705 1,407 1,783 3,011 2,968

GDP대비

투자비중2.05 1.76 1.40 1.44 1.57 1.03 0.98 1.63 1.17

매출액대비

투자비중112.7 96.2 71.3 71.3 82.5 49.1 48.0 67.8 58.5

자료: 정보통신정책연구원(2001), p. 12. <표 1> 인용

<표 3-5> 통신부문 투자비중 (단위: 백만 US$, %)

- 88 -

실제 1980년대에는 통신부문 매출액의 절반 이상이 통신시설 확충과

현대화에 투자되었는데, 이는 당시 우리나라 국내총생산(GDP)의 1~2%

에 해당하는 수준이었다(정부통신부, 2001). 이로 인해 1970년대 3%를

밑돌았던 정부투자대비 통신투자비중은 1980년대 들어 5~7% 수준으로

증대되었다.(이기열, 1995; 이준구, 2003)

<그림 3-2> 한국통신공사 매출액 및 고정유형자산 추이 (단위: 십억, %)

주) 매출액 및 고정유형자산 규모는 우측 축, 증가율은 좌측 축 참조자료: 한국통신공사(1992)

통신서비스 수요 증대에 따른 시장의 확대와 투자 확대는 당시 재무정

보를 통해서도 확인할 수 있다. 한국통신공사의 매출액은 1982년 9,625

억 원에서 1991년 4조 1,120억 원으로 빠르게 증가하였다. 연평균 17%

이상 빠른 증가세를 보인 것이다. 매출액의 증가와 함께 투자를 바탕으로

한 고정유형자산의 규모 역시 빠르게 증가했다. 고정유형자산 역시 1982

년 2조 6,538억 원에서 1991년 7조 9,997억 원으로 연평균 13% 이상

빠르게 늘어났다(한국통신공사, 1992). 이는 통신서비스에 대한 매출 증

대와 함께 통신설비에 대한 투자 역시 꾸준하게 이루어졌음을 의미하는

- 89 -

것으로, 한국통신공사의 이와 같은 투자는 이상에서 설명한 통신서비스의

보편화와 현대화를 통해 국민들의 편익 증대를 견인했을 것으로 사료된

다.

공사 체제 하 통신서비스 제공 규모의 증가와 함께 고용 인력 역시 증

대되었다. 1982년부터 1991년 사이 기관의 수는 303개에서 376개로

증가하였으며, 종사자 수는 35,878명에서 56,825명으로 늘어났다. 10년

동안 1.5배 이상 고용 인원이 증대된 것이다. 고용은 증대되지만 종사자

1인당 매출액은 줄어들지 않는다는 점에서 이 시기 종사자 수 증가는 확

대되는 통신서비스 시장에서의 수요를 충족시키기 위한 목적이 큰 것으로

생각된다.

<그림 3-3> 한국통신공사 종사자 및 기관 규모 (단위: 명, 개소)

주) 종사자 규모는 좌측 축, 기관수는 우측 축 참조자료: 한국통신공사(1992)

1980년대에는 이동통신서비스 외에도 다양한 서비스들이 제공되었으며

활성화되기 시작했다. 대표적인 것이 데이터 통신 서비스로 1982년 설립

된 한국데이터통신 주식회사는 한국전기통신공사와 민간기업의 합작투자

- 90 -

를 바탕으로 공중정보망을 구축하여 민간부문에 데이터 통신 기반을 제공

하기 시작했다. 당시 한국데이타통신은 경영의 전문성과 독자성을 보장하

기 위해 상법상 주식회사로 설립되었다.

<그림 3-4> 한국통신공사 매출액 및 종사자 1인당 매출액 (단위: 십억)

주) 매출액은 좌측 축, 1인당 매출액은 우측 축 참조자료: 한국통신공사(1992)

무선이동통신과 마찬가지로 성장 가능성이 높은 새로운 데이터 통신 역

시 기존의 한국통신공사가 아닌, 새로운 기업을 통해 제공하는 이와 같은

방식은 이후 통신서비스 시장에 민간 부문이 참여하는 시점에서 수익 사

업을 중심으로 보다 용이하게 진입할 수 있도록 하는 바탕이 되기도 했

다.

국내 통신서비스 산업은 이처럼 정부 주도 하에서 빠른 성장을 했다.

막대한 자금 투자를 바탕으로 통신설비의 현대화가 추진되었으며, 더 많

은 국민들이 통신서비스를 이용할 수 있는, 통신서비스의 보편화 역시 중

요한 목표로 이를 달성하기 위해 많은 자금과 인력이 투입되었다. 그리고

이런 통신서비스의 현대화와 보편화의 궁극적인 목적은 국가 산업 발전이

라는 측면과 국민들의 편익 증진으로 요약할 수 있다.

- 91 -

정부는 다른 산업들의 발전을 위한 기반 산업으로 중요성을 갖는 통신

서비스 산업의 발전을 통해 장기적으로 경제성장을 도모하는 한편, 통신

서비스의 질적 수준과 접근성을 향상시킴으로써 더 많은 국민들이, 더욱

좋은 통신서비스를, 더욱 쉽게 이용하도록 하는, 공공성 측면을 중요한

목표로 설정하고 통신서비스의 발전을 추진했다.

3. 통신서비스 산업 구조 변화

1) 경쟁의 도입 : 통신서비스 독점 공급 체제의 해체

1990년대 들어서도 공사 체제 하에서 통신서비스 산업은 빠른 성장세

를 이어갔다. 1990년대 들어서는 기본적인 통신서비스의 보편화는 완성

단계로 진입한다. 1980년대 적체 현상이 해소된 일반전화의 경우 1990

년대는 기본적인 수요가 완전히 충족된 것으로 나타났다. 일반전화 시설

사업자명 주요 사업 내용자본금

(억 원)설립시기

한국전기

통신공사

- 공중전기통신시설 설치, 유지, 보수, 운용

- 공중전기통신에 관한 영업14,396 81년 12월

한국

데이터

통신(주)

- 국제 전화 사업

- 정보통신사업

- 부가통신서비스

- 공공부문 전산망 사업

236 82년 3월

한국이동

통신(주)

- 차량전화사업

- 무선호출사업

- 이동통신에 관한 연구 및 기술 개발

254 84년 3월

한국항만

전화(주)

- 공중전기통신사업 중 항만통신 관련 유무선 통신

- 공중전화교환망 접속 사업44 85년 12월

한국여행

정보(주)

- 항공예약 관련 정보교환시스템 구축 및 운영

- 여행사의 항공권 공동 발매시스템 개발 및 운영

- 유관 여행정보시스템과의 접속 서비스

36 87년 11월

자료: 정보통신정책연구원(2001), pp. 56~57 <표 24> 인용

<표 3-6> 1980년대 주요 통신사업자 현황

- 92 -

수는 1991년 1,757만 2천 회선에서 1999년 2,739만 회선으로 증가한

다. 가입자 수 역시 1991년 1,457만 2천 명에서 1999년 2,051만 1천

명으로 늘어났으며, 보급률은 1991년 33.7%에서 1999년 43.8%로 확대

되었다. 1990년대 후반으로 갈수록 일반전화의 가입자수는 증가세가 둔

화되는 것을 알 수 있는데, 이는 1980년대 이전 시기에 있었던 공급 부

족으로 인한 정체가 아닌, 기본적인 수요가 충족되면서 시장이 포화상태

에 가까워졌기 때문에 나타나는 수요 확대 둔화였다.

1990년대 중반 이후 일반전화의 증가세는 둔화 양상을 보인 것과 반대

로 무선전화에 대한 수요는 급격하게 증가한다. 무선 이동전화서비스는

1980년대 한국이동통신 주식회사의 설립과 함께 민간부문에 제공되기 시

작했다. 하지만 1990년대 이전까지 기기와 서비스 모두 높은 가격으로

인해 접근이 제한적이었다. 기술적 문제로 인해 통신성공률이 낮았던 것

도 무선전화에 대한 수요 확대를 제한했던 요인이었다. 이로 인해 1991

년까지만 해도 이동전화 시설은 35만 2천 회선에 지나지 않았고, 가입자

수 역시 16만 2천 명 수준이었다. 하지만 1990년대 들어 전세계적으로

무선통신 기술이 발전하면서 무선통신기기의 성능과 휴대성이 대폭 확대

되고 가격 역시 낮아져 그 수요가 크게 증가했다. 한국 역시 마찬가지였

는데, 무선통신 기술의 발전은 기기와 요금의 가격을 낮춰 무선통신에 대

한 접근을 보다 용이하게 함으로써 1990년대 중반 이후 이동전화에 대한

수요와 공급 증대를 가능하게 했다.

구 분시설 수(천회선) 가입자 수(천명) 100인당 보급률

1991 1999 1991 1999 1991 1999

일반전화 17,572 27,390 14,572 20,511 33.7 43.8

공중전화 259 599 - - 0.6 1.3

이동전화 352 30,400 166 23,283 0.4 49.7

무선호출 1,990 23,080 851 3,129 2.0 6.7

자료: 정보통신정책연구원(2001), p. 100 <표 46> 인용

<표 3-7> 1990년대 국내 주요 통신서비스의 시설 및 가입자 수 추이

- 93 -

이에 따라 1991년 16만 6천 명이던 이동전화 가입자수는 1999년

2,328만 3천 명으로 급속하게 증가했다. 그리고 이동전화 보급률 역시

1991년 0.4%에서 1999년 49.7%까지 확대된다. 1990년대 초반에는 이

동전화를 사용하는 사람을 보기 힘들었다면, 1990년대 후반에는 거의 두

명 중 한 명이 이동전화를 보유하게 된 것이다. 그 결과 1999년에는 이

동전화 가입자수와 이동전화 보급률이 유선전화 가입자 수, 유선전화 보

급률을 넘어서게 된다.

이러한 변화는 매출액에서 역시 분명하게 확인할 수 있다. <그림 3-6>

의 유선전화와 무선전화의 매출액 추이를 보면 유선전화의 경우 1990년

대 초반에서 중반까지 완만하게 증가하다 후반 들어 감소세를 보이는 것

을 확인할 수 있다. 이는 앞서 본 바와 같이 가입자 증가세가 둔화되면서

나타난 결과로 볼 수 있다. 유선전화 관련 가격이 점차 저렴해지면서 가

입자수는 유지되지만 매출액은 감소하는 양상을 보인다.

반면 무선전화 관련 매출액의 경우 1990년대 중반 이후 급속한 증가세

를 보이고 있다. 이에 따라 1991년에는 무선전화 매출액이 유선전화 매

출액의 1% 수준에 지나지 않았지만, 1990년대 후반에 이르러서는 무선

전화 매출액이 유선전화 매출액을 넘어서게 된다. 1998년 유선전화 매출

액 대비 무선전화 매출액의 비율은 115%이다. 이후 이 격차는 더욱 커

지는데, 1999년과 2000년의 유선전화 매출액 대비 무선전화 매출액의

비율은 218%, 311%로 급격하게 증대된다. 이는 1990년대를 거치면서

통신산업에 있어 주된 매출상품이 유선전화에서 무선이동전화로 변화되었

음을 나타낸다. 통신산업의 발전, 정부의 제도 개선 등을 바탕으로 무선

이동통신이 보편적 통신수단으로 자리매김했으며, 통신서비스 산업의 핵

심으로 자리 잡는다.

1990년대 국내 통신산업의 중요한 특성 중 하나는 개별 가정에 인터넷

보급이 시작되었다는 것이다. 한국인터넷정보센터의 통계를 보면 확보한

IP주소 수는 1991년 256개에서 1999년 7,246,336개로 크게 증가한 것

을 확인할 수 있다. 불과 몇 해 사이 엄청난 증가율을 보인 것이다.

1990년대 동안 1991년과 비교했을 때 7만 4천 배 이상으로 IP주소 수

가 증대하였다. 특히 1990년대 후반으로 갈수록 그 증가세는 더욱 급경

사를 이루고 있음을 확인할 수 있다.

- 94 -

<그림 3-5> 1990년대 유선가입자와 무선가입자 추세 (단위: 천 명)

자료: 정보통신부(2001)

<그림 3-6> 1990년대 유선전화와 무선전화 매출액 추이 (단위: 10억)

자료: 정보통신부(2001)

- 95 -

하지만 그 절대적인 수를 보았을 때 1990년대는 인터넷이 보급되기 시

작한 시기로 평가하는 것이 옳을 것으로 사료된다. 본격적으로 인터넷이

활용된 것은 2000년대로, 1990년대 말 이후 보다 빠른 양질의 인터넷

회선이 보다 저렴한 가격에 가정으로 보급되면서 인터넷 사용량은 급속하

게 증가한다. 하지만 그와 같은 인터넷 산업의 급격한 성장 기반은 1990

년대 후반에 갖추어진 것으로, 정부서비스와 산업 측면에서는 1990년대

에 이미 인터넷을 활용한 변화가 나타나기 시작했다.

<그림 3-7> 연도별 IPv4 주소 확보 추이 (단위: 백 회선)

주) 1999년부터 사용된 IPv6 주소 확보량은 포함하지 않음. 1999년 1개, 2000년 4개임자료: 한국인터넷정보센터 홈페이지, nic.or.kr

1990년대는 통신서비스 상품 측면에서의 변화와 함께 시장 측면에서의

변화 역시 시작되었다. 1980년대까지 정부와 공사에 의해 주도되었던 통

신서비스 시장이 민간부문에 개방된 것이다. 1980년대 말 선진국들은 한

국 통신시장의 개방을 요구한다. 특히 미국의 경우 1987년경부터 통신시

장 개방을 요구했는데, 1989년 이전까지는 주로 장비시장 개방에 대해

협상을 했으나, 1989년 2월 한국을 통신 분야 우선협상대상국(Priority

foreign countries)로 지정하면서 통신산업 전반에 대한 개방을 요구했

- 96 -

다. 당시 미국은 새로운 종합무역법을 통해 개방에 미온적인 국가에 대해

서는 미 행정부가 강력한 보복조치를 할 수 있도록 하고 있었다. 그리고

한국은 미국으로의 수출에 상당히 의존적이었기 때문에 서둘러 협상에 임

할 수밖에 없는 상황으로, 이후 1990년 2월까지 5차례 협상을 통해 거

의 모든 쟁점에 대해 합의하며 통신시장을 개방하기도 한다(이준구,

2003).

개방에 앞서 정부는 이에 대한 대비로 시장구조 개편을 실시한다.

1990년 7월 3일 발표된 1차 통신시장 구조조정 방침이 발표되었는데,

주요 내용은 부분적인 경쟁을 도입해 국내 통신산업의 독점 체제를 해체

하는 것이었다. 이를 위해 정부는 기존에 “공중전기통신사업”이라는 한

가지로 분류되었던 통신사업을 기간통신사업과 부가통신사업으로 분류하

고, 기간통신사업은 다시 구분하여 각기 다른 사업 진입 조건을 부여하

며, 부가통신사업에는 전면 경쟁 체제를 도입하는 방안을 추진했다. 그리

고 무선호출과 이동전화 및 국제전화에는 복점 및 과점형태의 부분경쟁을

도입하려 했다(염용섭, 이명호, 김민철, 2005). 이런 정부의 정책은 통신

산업 개방 이전 국내 통신산업에 경쟁 시스템을 도입한다는 것을 의미했

다(박재범, 2014).

1차 통신시장 구조 개편에 따라 1991년 12월 국제전화시장에 데이콤

이 진입하였고, 1992년 무선호출시장에 지역사업자들이 진출하면서 통신

서비스의 독점 공급 체제는 해체되기 시작했다. 그리고 1994년 2월 제2

이동통신사업자로 신세기통신이 설립되어 통신시장에 진입함에 따라 통신

시장은 부분적으로 경쟁 체제가 갖추어 졌다.

2차 통신시장 구조 조정은 1994년 6월 실시되었다(박재범, 2014).

1993년 우루과이라운드 협상이 타결되고, 1994년 4월 WTO의 기본통신

협상이 시작되는 등 세계 무역질서의 변화 가운데 이루어진 2차 통신시

장 구조 개편은 첫째, 유선과 무선 등 통신사업자의 사업영역 제한을 완

화해 사업 다각화와 신규서비스의 상용화를 촉진하고, 둘째, 경쟁 도입을

통해 서비스의 효율성 제고와 통신시장의 참여를 확대하며, 셋째, 규제

완화를 통해 경영활동의 자율성 보장과 통신이용자의 편익을 제고하는 것

이었다(염용섭, 이명호, 김민철, 2005). 2차 구조조정의 목적은 새로운

통신서비스의 도입을 활성화하고, 통신시장 내 더욱 치열한 경쟁 체제를

도입하는 것을 목적으로 한 것으로, 이에 따라 1995년 3월 제2시외전화

- 97 -

사업자로 데이콤이 선정되었다.

1995년에는 3차 구조개편이 이어졌다. 염용섭․이명호․김민철(2005)은

“3차 통신시장 구조 개편은 “통신사업 경쟁력 강화를 위한 기본정책

방향” 아래 통신사업의 세계화를 추진하고 국가기간 통신망 운영의 안정

성을 확보하며, 국내 통신사업자의 국제 경쟁력을 강화하고자 이루어졌

다”고 평가하고 있다. 당시 정부는 통신산업의 경쟁력 강화라는 기조 아

래 더욱 경쟁적인 국내 통신시장을 구축하려 했다. 3차 구조개편을 거치

면서 PCS사업에는 KT, LG, 한솔이, 국제전화 사업에는 온세가, 회선임

대 사업에는 두루넷과 지앤지 등이 진입해 국내 통신시장은 더욱 경쟁적

으로 변화하였다.

1997년에는 통신개방과 경쟁체제에 맞춰 국내 정보통신 관련 법규의

개정이 이루어지는 한편, 더욱 치열한 경쟁체제가 도입된 해였다. 정부는

진입연도 역무 진입사업자

91년 국제전화 데이콤

92년 지역무선호출 나래, 서울, 부일, 세림, 광주, 신원, 전북, 새한, 강원, 제주

94년 이동전화 신세기

95년 시외전화 데이콤

96년

PCS

국제전화

CT-2

TRS

무선호출

무선데이터

회선임대

KT, LG, 한솔

온세

KT, 기존의 지역무선호출사업자 10개

한국TRS, 아남, 서울, 세방, 대구, 광주, 제주

해피

에어미디어, 인테크, 한세

두루넷, 지앤지

97년

시내전화

시외전화

회선임대

TRS

무선호출

하나로

온세

드림라인, 한국전파기지국관리, 온세

충남, 새한, 전북, 강원

부경

자료: 염용섭, 이명호, 김민철(2005), p. 51 <표 2-2> 인용

<표 3-8> 경쟁사업자 진입 추이

- 98 -

1997년 3월 “기간통신사업자 허가신청 요령 및 심사기준 고시”를 발

표해 이후 통신서비스 산업이 더욱 시장주의적인 경쟁체제를 지향할 수

있도록 하였다. 그리고 1997년 6월 시내전화, 시외전화, 회선임대, 무선

호출 분야에 대한 신규사업자를 허가해, 시내전화에 하나로통신, 시외전

화에 온세통신 등 5개 분야에 9개 신규사업자를 선정함으로써 통신서비

스 시장을 더욱 경쟁 체제로 만들었다.

또한 1997년 8월 이동무선공중전화, 이동전화지하중개기 등 공공복리

증진을 위해 개설하는 무선국에 대해서는 전파사용료를 감면할 수 있도록

하는 근거를 마련하는 한편, 외국인 등이 소유하고 있는 주식이

49%(2000년 말까지는 33%)를 초과하지 아니하는 법인 또는 단체에 대

하여 무선국 개설을 허용하도록 전파법을 개정해 신규 사업자의 보다 원

활한 진입을 가능하게 하였으며, 전기통신사업법의 일부 개정을 통해

WTO 기본통신협상의 결과를 반영함으로써 기간통신사업에 대한 외국인

주식소유 한도를 확대해 국내 통신시장에 보다 많은 국외투자가 이루어질

수 있도록 만들었다.

1990년대 후반의 이와 같은 법제도 개선에 대해 정부는 대외개방과 공

정한 경쟁 환경 조성을 목적으로 제시했다. 한국 통신시장의 구조 변화는

외부의 통신시장 개방 압박으로 시작되었다. 하지만 그 과정에서 내부 민

간부문의 압력이 가해지기 시작하면서 더욱 시장중심의 경쟁 체제로 전환

된 측면이 없지 않다. 당시 경제성장에 있어 중심축은 정부에서 민간자

본, 특히 재벌로 이동된 상태였다. 재벌은 경제성장의 견인차 역할을 하

면서 경제 전반으로의 확대를 꾀하고 있었으며, 이런 재벌에 대한 규제

수단도 없는 상태였다(이준구, 2003). 이런 상황에서 재벌들은 민간부문

에도 통신산업을 개방하라는 요구를 통해 통신산업으로의 진입을 꾀했던

것이다.

당시 경제성장의 한 축을 차지하며 막대한 수익을 올리던 통신서비스

산업으로의 진입은 재벌에게는 또 다른 이윤을 올릴 수 있는 시장 개척을

의미하는 것이었다. 재벌 대기업들은 통신시장에 경쟁시스템의 도입과 함

께 끊임없이 통신시장 진입을 위해 노력했으며, 그 결과 1994년 신세기

통신을 통해 포항제철이, 한국이동통신 주식 매입을 통해 선경이 각각 통

신서비스 산업에 진입했다. 이후 LG 역시 데이콤 등의 인수를 통해 통신

시장에 진입하게 된다.

- 99 -

구조 변화 속에서도 1990년대 통신서비스 산업은 꾸준한 성장세를 보

인다. 연도별 정보통신산업의 생산규모 추이를 살펴보면 1991년에서

2000년 사이 정보통신서비스, 정보통신기기, 소프트웨어 분야 모두에서

생산규모가 빠르게 증대되고 있음을 확인할 수 있다. 정보통신서비스는

521%, 정보통신기기는 846%, 소프트웨어는 3,160%가 각각 증대되었

다. 특히, 1980년대 통신산업의 성장을 이끌었던 국가 중심의 공사 체제

가 대외 개방 압력과 민간 부문의 진입 압력을 통해 경쟁시장 구조로 변

화 시기였던 1990년대 중반 이후에도 정보통신산업의 생산은 빠르게 증

가한 것으로 나타나고 있다.

2) 민영화

1990년대 통신산업 구조 조정을 거치면서 통신서비스 산업은 정부 중

심적 공사 체제에서 시장 중심적 경쟁 체제로 변모하게 된다. 그리고

2000년대 들어 통신서비스 산업은 또 한 번 큰 변화를 맞이하는데, 그것

은 한국전기통신공사의 민영화였다. 1981년 설립된 한국전기통신공사는

앞서 살펴본 바와 같이 통신시장 구조 개편 과정과 법제도 개편으로 인해

1990년대 중반 통신서비스 제공 부문에서 독점적 지위를 상실했으며,

구분 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

정보통신

서비스

550

(25.8)

661

(20.2)

743

(12.4)

849

(14.3)

1,114

(31.3)

1,481

(32.9)

1,705

(15.1)

1,787

(4.8)

2,172

(21.5)

2,865

(31.9)

정보통신

기기

1,243

(16.8)

1,438

(15.6)

1,727

(20.1)

2,473

(43.2)

3,863

(56.2)

4,196

(8.6)

5,498

(31.0)

6,557

(19.3)

8,679

(32.4)

10,516

(21.2)

소프트

웨어

25

(92.9)

72

(183.8)

96

(23.8)

117

(22.1)

168

(42.8)

267

(59.4)

350

(31.2)

468

(33.7)

650

(38.8)

790

(21.5)

계1,818

(20.1)

2,171

(19.4)

2,556

(18.2)

3,439

(34.0)

5,145

(49.6)

5,944

(15.5)

7,553

(27.1)

8,812

(16.7)

11,501

(30.5)

14,170

(23.2)

주) 괄호 안은 전년대비 증가율임자료: 이장우ㆍ이동엽(2001), p. 127 <표 47> 인용

<표 3-9> 연도별 정보통신산업 생산규모 추이 (단위: 백억 원, %)

- 100 -

1997년 경제위기 이후부터는 한국전기통신공사의 민영화가 본격적으로

추진되기 시작한다.

한국전기통신공사의 민영화에 대한 계획은 1990년 이전부터 제시되었

다. 한국전기통신은 1987년 민영화 계획을 통해 주식회사 형태로 전환하

고, 100%의 정부 보유 주식 중 49%를 민간에 매각하려 하였다. 하지만

이와 같은 민영화는 반대의 목소리에 직면했고 당시에는 추진되지 못했다

(김은경, 1995). 하지만 민영화에 대한 요구는 계속되었다. 1994년에는

한국통신의 모든 문제점의 출발은 공기업적 성격으로 인한 것이란 경영진

단반의 종합보고서를 중심으로 민영화를 추진하려 하였다. 당시 경영진단

반은 “사기업과 같은 이윤극대화의 동기가 없기 때문에 비효율적이고,

관료적 경영형태 및 수직적 조직구조는 조직 내 관료주의 및 비효율성을

노정시키며, 이러한 비효율성과 방만함으로 인해 정부의 규제는 더욱 강

화되는 형태로의 악순환을 보이고 있다”고 이야기하는 동시에, “세계적

인 민영화 추세”와 “통신산업개방 및 세계화, 통신산업의 경쟁 확대에

따른 민영화의 필요성” 등을 이유로 내세우며 한국전기통신공사의 민영

화를 추구했다.

민영화를 주장하는 목소리가 힘을 얻게 됨에 따라, 결국 한국전기통신

공사는 민영화의 길을 걷게 된다. 민영화에 앞서 한국전기통신공사는

1997년 정부투자기관에서 정부출자기관으로 전환된다. 그리고 1997년 8

월 정부는 한국전기통신공사법을 폐기하고 한국전기통신공사를 ‘공기업

의 경영구조 개선 및 민영화 관한 법률’의 적용 대상으로 한다고 명시한

다. 이는 법제도 차원에서 본격적인 민영화가 시작되었음을 의미하는 것

으로, 이후 본격적인 민영화 작업이 이루어진다. 이후 1998년 증권거래

소에 KT주식회사가 등록되었으며, 1999년에는 뉴욕 증시에 상장된다.

그리고 2001년 12월 KT로의 사명 변경을 확정하고, 2000년 6월 공기

업민영화추진위원회에서의 결정을 따라 정부는 2002년 정부가 보유한 주

식의 전량 매각을 통해 민영화를 추진한다.

2002년 당시 정부의 방침은 한국전기통신공사의 완전 민영화였다. 정

부는 주식 전량을 매각해 경영의 효율성 및 생산성을 제고할 수 있는 전

략적 투자자의 참여를 유도하며, 보다 시장 친화적인 통신서비스 시장을

구축하려 했다. 하지만 국내 통신서비스 시장의 민영화가 곧 정부가 통신

서비스 시장에서 손을 떼는 것을 의미하는 것은 아니었다. 한국전기통신

- 101 -

공사의 민영화 이후에도 가격 설정이나, 투자 결정 등과 관련해 정부는

통신서비스 시장에 간섭할 힘을 가졌으며(조화순, 2003), 이후 실제 시

장에 개입하는 경우도 있었다. 이는 통신회사의 가격이나 투자에 대해 통

제하려는 시도나 혹은 산업 내 다양한 통신회사 간의 이해관계를 조정하

려는 시도는 하지 않고 시장지향적인 통신시장의 개혁을 추구한 미국과

다른 특성이라 할 수 있다(조화순, 2003).

<그림 3-8> 한국전기통신공사 종업원 수 추이 (단위: 명)

한국전기통신공사의 민영화는 구조조정을 동반했다. 1998년의 구조조

정을 시작으로 한국전기통신공사의 종사자 수는 민영화가 완성되는 2002

년까지 지속적으로 감소한다. 이에 따라 1998년 56,600명이던 종사자

수는 민영화가 단행된 2002년 43,659명으로 줄어들었다. 그리고 민영화

직후 또다시 이어진 대규모 구조조정으로 2003년 종사자 수는 37,652명

으로 줄어든다.

2002년 한국전기통신공사의 민영화로 통신서비스 시장의 경쟁체제화는

일단락되었다. 여전히 정부가 시장에 대해 규제할 수 있고 정책적 방향을

제시할 수 있는 힘을 가지고 있었지만, 시장 내에서 통신서비스를 제공하

는 기업들은 모두 이전과 달리 민간부문에 속하며 다른 민간부문의 기업

들과 마찬가지로 높은 수익을 얻기 위해 경쟁하게 되었다. 이러한 변화는

통신서비스 시장에서의 큰 변화를 예고하는 것이었다. 이전 정부 주도 하

- 102 -

에서 통신서비스 산업이 발전하던 시기의 목표였던 국가의 기간산업으로

서의 통신산업의 성장과 공공성 확대 측면에서의 통신서비스 질적ᆞ양적

수준 개선은 민간 부문에 속한 통신 사업체들이 추구하는 바와는 다르기

때문이다. 정부의 개입이 여전히 존재하기 때문이 이전의 목적들을 완전

히 등한시 할 수는 없겠지만, 민간 부문의 기업으로서 이들에게 가장 중

요한 것은 높은 이윤이기 때문이다. 특히 통신서비스 시장의 지배력을 바

탕으로 한 높은 수익을 장기적으로 유지하는 것이 이들 기업에 있어서는

보다 중요한 과제가 되었을 것이다.

4. 민영화 이후 경영 전략 변화

1) 민영화 이후 통신서비스 시장 재편

한국전기통신공사의 민영화와 함께 통신시장은 SK텔레콤, SK브로드밴

드, LG유플러스, KT 등 대형 통신사를 중심으로 하는 새로운 경쟁 체제

로 재편되었다. SK텔레콤은 무선이동통신서비스를 제공하는 기업으로 선

경그룹에 인수되었던 한국이동통신이 사명을 변경한 기업이다(박준범ᆞ강

성민ᆞ정상욱, 2015). SK텔레콤과 함께 SK 기업군으로 묶을 수 있는

SK브로드밴드는 유선통신서비스와 인터넷서비스를 제공하는 기업으로

SK텔레콤의 자회사이다. 다음으로 LG유플러스는 LG텔레콤, LG데이콤,

LG파워콤의 합병으로 설립된 기업으로, 유ᆞ무선통신서비스와 인터넷서

비스를 모두 제공한다. 한국전기통신공사의 민영화로 설립된 KT 역시

LG유플러스와 마찬가지로 유ᆞ무선통신서비스, 인터넷서비스를 모두 제

공하고 있다.

대기업 중심의 이와 같은 경쟁체제는 1990년대 통신서비스 산업에 시

장 중심의 경쟁 체제를 도입할 때부터 예상된 결과였다. 당시 정부는 경

쟁 활성화를 위한 법제도 개선을 통해 통신사업자들로 하여금 다양한 서

비스에 진출할 수 있도록 하였는데, 이는 통신시장을 대기업 통신사 중심

의 경쟁 체제로 변화시키는 결과를 낳았다. 경쟁 속에서 작은 기업들은

경쟁력을 상실해 갔으며, 신세기통신의 SK텔레콤 합병, SK텔레콤의 하나

- 103 -

로텔레콤 인수, KT와 KTF의 합병 등을 통해 결국 재벌이 소유한 대형

통신기업과 독점적 공사가 민영화된 KT를 중심으로 하는 새로운 경쟁

체제가 공고해졌다. 2009년 말 SK텔레콤, SK브로드밴드, LG유플러스,

KT 등 대형 통신사의 매출액 합은 전체 통신시장 매출액의 96% 이상을

차지했다(정보통신연구원, 2016).

통신서비스 시장의 개편 이후 2000년대 통신서비스 산업의 특성 중 하

나는 통신서비스 수요의 변화였다. 이 중 가장 특징적인 것은 수요 확대

가 한계 수준에 직면한 통신서비스 부문이 나타나기 시작했다는 것이다.

2000년대 들어 이동전화나 초고속인터넷 등에 대한 수요는 증가세를 유

지하지만, 시내전화, 시외전화, 국제전화 등 유선 전화서비스의 수요는 감

소하는 양상을 보인다. 이는 해당 서비스의 공급이 포화 상태에 이를 만

큼 이루어짐에 따라 수요가 더 이상 확대되지 못하고, 오히려 새로운 서

비스의 출현으로 수요가 감소했기 때문이다. 특히 유선 전화서비스의 경

우 인터넷전화가 출현하면서 이러한 경향이 더욱 강해졌으며, 유선 전화

서비스의 매출액 역시 감소하고 있다.

<그림 3-9> 유선전화 가입자 추이 (단위: 만 명)

자료: 정보통신연구원(2016)

- 104 -

유선전화 수요의 감소는 1990년대 중반 이후부터 예상되었던 결과이

다. 1가구 1전화 체제가 구축되면서 유선전화의 수요 증가세는 이미

1990년대부터 정체되는 양상을 보여 왔다. 그리고 2000년대 들어 대체

재라 할 수 있는 무선전화의 요금이 인하되고, 그에 따라 무선전화의 보

급률이 크게 늘어나면서 유선전화에 대한 수요는 감소하는 경향을 보이기

시작했다. 특히 2000년대 중반 이후 새로운 통신서비스인 인터넷전화 서

비스가 활성화되면서 유선 전화서비스에 대한 수요 감소세는 더욱 가속화

된다. 이와 관련해 유선 전화서비스 가입자수의 증가세 둔화가 한국전기

통신공사 민영화의 주된 이유라고 주장하는 이들도 있다. 유선 전화서비

스와 같은 감소세를 보이지는 않지만 전용회선의 경우 역시 2000년대 들

어 증가세가 크게 둔화된다.

무선 이동통신 가입자 증가 추세가 상대적으로 완만하게 되었다는 점도

2000년대 통신시장의 특성 고찰에 있어 중요한 부분이다. 무선 이동통신

가입자는 1990년대부터 매우 빠른 속도로 증가하기 시작했다. 하지만

2000년 이후의 증가세는 1990년대 말에 비하면 상대적으로 느린 편이었

<그림 3-10> 유선전화 소매 매출액 추이 (단위: 억 원)

자료: 정보통신연구원(2016)

- 105 -

다. 물론 2000년대 들어서도 꾸준히 증가세를 유지하고 있다. 하지만 성

장세로 보았을 때 1990년대에 못 미치는 수준이다. 특히 2010년 이후에

는 증가세가 더욱 느려지는데, 이는 무선 이동통신서비스가 짧은 기간 동

안 급격한 성장을 보인 후 시장이 포화상태에 가까워졌기 때문에 나타나

는 현상으로 볼 수 있다. 이와 같은 무선 이동통신 가입자 수 증가율의

둔화 양상은 앞으로 과거와 같은 무선 전화 시장의 빠른 성장은 기대하기

힘들다는 것을 가리킨다. 동시에 이는 무선전화 역시 유선전화와 마찬가

지로 다른 통신수단의 발전으로 인해 대체될 경우 그 수가 감소하게 될

수 있음을 보여준다.

무선 이동통신 가입자 증가세 둔화에도 대형 통신사들의 이동통신 서비

스에서 꾸준한 수익을 얻고 있다. 하지만 수익의 증가세는 뚜렷하게 둔화

되고 있는 것이 사실이다. LTE 등과 같은 새로운 고가 상품의 출시를 통

해 수익을 증대시킬 수 없었다면 이런 수익 증가세 둔화 경향은 더욱 뚜

렷하게 나타났을 것이다. 큰 수익을 가져왔던 무선이동통신서비스 부문의

수익 증가세 둔화는 대형 통신사들의 경영 전략에도 중요한 영향을 미쳤

는데, 대형 통신사들은 새로운 고가의 이동통신서비스를 제공하거나 초고

속 인터넷 가입자가 증가를 바탕으로 한 다양한 상품개발을 통해 수익을

증대시키는 전략을 취하는 한편, 더욱 치열한 비용 절감 경쟁을 바탕으로

수익과 과점 경쟁 시장 구조를 유지하려 노력하고 있다.

<그림 3-11> 이동통신 가입자 수 추이

자료: 정보통신연구원(2016)

- 106 -

<그림 3-12> 이동통신 사업자별 영업수익 추이(이동통신 부문) (단위: 억 원)

자료: 정보통신연구원(2016)

<그림 3-13> 이동통신 사업자별 LTE 영업수익 추이 (단위: 억 원)

자료: 정보통신연구원(2016)

- 107 -

하지만 초고속 인터넷 가입자 역시 2000년대 후반 들어서는 보급률이

포화 상태에 가까워지면서 향후 지금과 같은 수익 구조가 유지될 수 있는

<그림 3-14> 초고속 인터넷 가입자 및 세대대비 보급률 추이 (단위: 만 명)

주) 가입자수는 좌측 축, 보급률은 우측 축 참조자료: 정보통신연구원(2016)

<그림 3-15> 결합상품 계약 및 주민등록 세대 기준 가입률 추이 (단위: 만 건, %)

자료: 정보통신연구원(2016)

- 108 -

가에 대한 의문이 더욱 커지고 있다. 이는 이미 유선 전화 가입자가 감소

세로 돌아선 가운데, 무선 이동통신서비스뿐만 아니라 초고속 인터넷 부

문에서도 가입자 증가세가 정체되고 있고, LTE 등 새로운 통신서비스의

보급률도 포화 상태에 가까워지고 있기 때문이다. 과점 경쟁 시장 구조와

비용 절감 경쟁을 통한 수익 증대 전략이 아니었으면 더욱 두드러졌을 이

와 같은 의문들은 수익을 증가시킬 수 있는 새로운 상품이 나오지 않을

경우 대형 통신사들의 비용 절감 경쟁을 더욱 치열하게 만드는 요인이 될

수도 있다.

이와 함께 2000년대 들어서는 결합상품 가입자의 비중이 커진 것도 큰

변화로 볼 수 있다. 2007년 7월 결합상품 규제완화 이후, 경합상품 계약

건수는 지속적으로 증가하여, 2015년 현재 결합상품 계약건수는 1,606

건, 가구대비 보급률은 85.8%, 주민등록 세대 대비 보급률은 76.6%에

달하고 있다. 이는 우리보다 앞서 결합상품이 활성화된 EU의 결합상품

가입률을 웃도는 수치이다(정보통신연구원, 2016). 결합상품 계약의 상

당수는 통신서비스 업계 대기업들과 이루어지고 있는데, 이들은 이와 같

은 새로운 결합상품이나 콘텐츠 개발, 고품질 통신서비스 제공 방안 등을

통해 기존의 통신서비스 상품의 성장세 둔화를 극복하려 하고 있다.

<그림 3-16> 2015년 EU회원국별 방송통신 결합서비스 가입률 (단위: %)

자료: EC(2016), 정보통신연구원(2016) 재인용

- 109 -

2) 민영화 이후 대형 통신사 현황

한국통신공사 민영화 이후 통신서비스 시장 내 주요 대기업들의 자산변

화를 살펴보면 SK군 내 무선이동통신서비스를 제공하고 있는 SK텔레콤

을 제외하고는 자산 규모의 변동 폭이 상대적으로 크지 않은 것을 확인할

수 있다. SK텔레콤의 경우 한국통신공사 민영화 이후 통신시장이 대형 3

사 중심 체제로 재편되는 속에서 자산 규모가 크게 증가한 것으로 나타났

다. SK텔레콤의 자산 규모는 2002년 12조 7,210억 원에서 2016년 25

조 4,490억 원으로 크게 증대되었다. 14년 사이 약 두 배 정도로 자산의

규모가 확대된 것이다. SK텔레콤과 같은 SK군에 속한 SK브로드밴드의

경우에는 자산 규모가 2002년 3조 6,020억 원에서 2016년 3조 5,230

억 원으로 줄어들었음에도 SK텔레콤의 자산 증대를 바탕으로 SK 통신그

룹 차원에서 보면 2002년 이후 큰 자산 증대를 이루었음을 확인할 수 있

다.

이에 비해 KT의 자산 증대 규모는 그리 크지 않다. 재무제표에 따르면

민영화 이후부터 2007년까지는 자산 규모가 감소 경향을 보이다 이후 회

복해 2016년 2조 4,700억 원 규모의 자산을 보유하고 있는 것으로 나타

났다. 2002년 이후 3조 정도의 자산이 증가한 것으로, SK텔레콤, SK 통

신그룹의 자산 증가폭에 크게 미치지 모하는 수준임을 확인할 수 있다.

이에 따라 2002년 SK 통신그룹보다 더 컸던 자산 규모가 2016년 현재

역전되어 있음을 확인할 수 있다. LG텔레콤, LG데이콤, LG파워콤이 합

병한 LG유플러스의 경우 합병이 있었던 2010년 이후의 자산 규모를 보

면 2011년 11조 330억 원에서 2016년 11조 9890억 원으로 변화한 것

을 볼 수 있다. 자산 규모는 9,560억 원 증가했지만 이 역시 상대적으로

큰 폭의 증가라고는 할 수 없다.

이런 자산의 증가는 기업이 소유한 경제적 가치의 증가를 보여주는 것

으로 민영화 이후 무선이동통신서비스 부문에서의 부의 증가가 컸던 현실

을 반영하고 있다. 상대적으로 SK 통신그룹 중 SK텔레콤은 무선이동통

신서비스의 성장을 토대로 이와 같은 빠른 자산 증가를 이루었다. 이러한

자산 중 고정유형자산의 증가는 투자 증가의 결과로 해석되기도 한다는

점에서 중요한 시사점을 주기도 한다. 고정유형자산에서는 토지, 설비 등

이 포함되는데, 더 많은 생산을 위한 자산 투자의 상당 부분이 고정유형

- 110 -

자산의 증가로 이어지기 때문이다. 물론 모든 고정유형자산의 증가가 생

산 규모 확대를 위한 것은 아니다. 하지만 더 많은 생산을 위한 생산설비

투자는 고정유형자산의 축적으로 이어져 생산과 매출 증가에 있어 중요한

역할을 한다는 점에서 중요한 의미를 가진다.

통신서비스 시장 내 주요 통신 대기업의 고정유형자산의 변화 추이는

아래 그림과 같다. 상대적으로 자산이 큰 폭으로 증가한 SK텔레콤의 경

우 고정유형자산 역시 크게 증가한 것을 확인할 수 있다. SK텔레콤의 고

정유형자산은 2002년 4조 4,520억 원에서 2016년 7조 2,990억 원으로

늘어났다. 같은 SK통신그룹에 속하는 SK브로드밴드의 고정유형자산은 2

KT LGU+SK

SKT SKB

2002 21,761 3,112 16,323 12,721 3,602

2003 19,573 3,358 16,758 13,376 3,382

2004 20,114 3,407 17,193 14,021 3,172

2005 17,937 3,766 17,502 14,522 2,980

2006 17,962 3,369 18,668 15,814 2,854

2007 17,950 3,629 20,814 18,143 2,671

2008 18,685 3,858 21,748 18,617 3,131

2009 24,342 4,028 22,445 19,298 3,147

2010 24,101 8,509 22,044 18,960 3,084

2011 26,454 11,033 23,840 20,521 3,319

2012 26,509 11,070 25,286 22,250 3,036

2013 25,694 11,746 25,871 22,827 3,044

2014 24,920 11,986 25,823 22,712 3,111

2015 24,222 11,939 26,439 23,147 3,292

2016 24,700 11,989 28,972 25,449 3,523

자료: 재무제표 자료 활용

<표 3-10> 주요 통신서비스 대기업 자산 추이 (단위: 십 억)

- 111 -

조 6,960억 원에서 2조 5,650억 원으로 소폭 감소하지만, SK통신그룹의

고정유형자산의 합은 크게 증가해 2016년에는 KT의 고정유형자산 규모

를 앞지른다. SK텔레콤의 고정유형자산 규모만으로도 유선과 무선 통신

서비스를 모두 제공하는 KT의 고정유형자산 규모를 넘어선 수준인 것이

다. 반면, KT의 고정유형자산은 소폭 증가되는 수준에 머문다. 2002년에

서 2016년 사이 KT의 고정유형자산은 11조 8,100억 원에서 11조

9,610억 원으로 소폭 증가한 것으로 나타났다.

고정유형자산의 증가를 투자의 증가로 볼 경우 이러한 차이는 무선이동

통신서비스에 대한 투자가 많이 이루어졌음을 의미한다. 무선이동통신서

비스를 기반으로 한 SK텔레콤의 고정유형자산이 빠르게 증가했기 때문이

다. 하지만 이와 같은 결과를 반드시 생산을 위한 투자 증대로 등치시킬

수만은 없다. 앞서 이야기한 바와 마찬가지로 생산이나 매출 증가와 관련

이 없는 건물, 토지의 구입 역시 이에 포함될 수 있기 때문이다.

하지만 최근 들어서 이러한 양상이 변화한 것으로 나타나고 있다. LG

유플러스가 합병한 2010년 이후를 살펴보면 고정유형자산의 증가율은

<그림 3-17> 주요 통신서비스 대기업 고정유형자산 추이 (단위: 십 억)

자료: 재무제표 자료 활용

- 112 -

SK브로드밴드가 가장 크고, LG유플러스와 SK텔레콤이 그 뒤를 잇는 것

을 확인할 수 있다. 그리고 KT는 2011년에 비해 2016년 고정유형자산

의 규모가 감소한 것으로 확인된다. 이러한 경향과 관련해 LG유플러스의

경우 합병 이후 시장 내 지위를 확보하기 위한 투자가 영향을 미친 것으

로 생각되며, KT는 민영화 이전부터 축적된 자산들이 존재하는 상황에서

새로운 투자에 대한 동력이 상대적으로 작아졌기 때문이라고 볼 수 있다.

이와 함께 시장 상황을 고려했을 때 무선이동통신서비스에 대한 시장

수요가 포화상태에 가까워지면서 무선이동통신에 대한 투자 증가폭이 줄

어든 현실도 중요하게 작용한 것으로 보인다. 무선이동통신서비스를 제공

하는 SK텔레콤의 고정유형자산 증가폭은 둔화된 반면, SK브로드밴드의

고정유형자산에 대한 투자는 증대된 이유 중 하나는 무선이동통신서비스

부문에 대한 새로운 고정유형자산에 대한 투자보다는 초고속인터넷과 유

선 방송 등을 바탕으로 한 새로운 컨텐츠에 대한 투자의 증가 더 빠르게

이루어졌기 때문인 것으로 생각된다. 그리고 이와 같은 이유로 상대적으

로 SK브로드밴드의 고정유형자산 증가율이 무선과 유선 서비스를 함께

제공하는 KT나 LG유플러스보다 빠르게 이루어졌을 것으로 사료된다.

이상의 결과는 우선 기업별 차이가 있지만 여전히 투자 증가에 따라 고

정유형자산이 증가하고 있음을 보여준다. 하지만 1980년대 공사 체제 하

에 비하면 민영화 이후 시기의 고정유형자산의 증가율은 낮은 수준임을

KT LGU+SK

SKT SKB

2011 13,305 5,628 8,303 6,260 2,043

2012 13,009 6,075 9,150 7,119 2,031

2013 13,088 6,390 9,651 7,460 2,191

2014 12,419 7,192 10,023 7,706 2,317

2015 12,145 7,158 9,843 7,442 2,401

2016 11,961 6,886 9,864 7,299 2,565

자료: 재무제표 자료 활용

<표 3-11> 주요 통신서비스 대기업 고정유형자산 추이 (단위: 십 억)

- 113 -

확인할 수 있다.

앞서 한국전기통신공사의 고정유형자산 증가율과 2000년대 민영화 이

후 상대적으로 고정유형자산에 대한 투자 증가 속도가 빠른 SK텔레콤과

의 비교할 경우에도 공사체제 하에서의 고정유형자산 증가율이 훨씬 빠르

다는 것을 확인할 수 있다. 고정유형자산의 규모가 작았던 1980년대와

그 규모가 커진 2000년대의 증가율을 직접적으로 비교할 수는 없다. 하

지만 투자의 증가율 차이에서 사업자의 특성 차이가 중요한 부분을 차지

할 수 있다는 점을 주목할 필요가 있다. 민영화 이전 수익성 측면에서 더

욱 불리했던 시기 더 빠른 속도로 투자가 증가할 수 있었던 것은 통신사

업자가 이윤을 추구하는 민간기업이 아닌, 공공성 차원에서 통신서비스의

양적․질적 수준의 개선을 추구하며 대규모 자금을 투입했던 공사였기 때

문일 수 있다.

이와 함께 2010년 이후 또 다른 경향을 주목할 필요가 있다. 고정유형

자산의 변화를 살펴보면 민영화 이후 대형 통신사 수익의 큰 비중을 차지

<그림 3-18> SK텔레콤의 고정유형자산 규모 ․ 증감률 추이(단위: 십 억, %)

주) 고정유형자산 규모는 좌측 축, 증감률은 우측 축 참조

자료: 재무제표 자료 활용

- 114 -

했던 무선이동통신서비스 시장이 포화상태에 가까워짐에 따라 무선이동통

신서비스에 대한 투자 증가율이 둔화되고 있음을 확인할 수 있다. 이는

이상에서 보았던 바와 같은 새로운 상품에 대한 투자를 포함해 대형 통신

사의 전반적인 경영 전략에 있어 변화가 발생했을 수 있음을 나타낸다는

점에서 중요하게 고찰할 필요가 있다.

민영화 이후 유무선서비스에 대한 수요가 포화상태에 다가섰다는 우려

를 보이고 있지만 대형 통신사들의 매출액은 여전히 증가하고 있는 것으

로 나타났다. 2002년 이후 매출액 증가폭이 가장 큰 기업은 SK브로드밴

드로 확인되었다. SK브로드밴드의 매출액은 2002년 1조 2,540억 원에

서 2016년 2조 9,430억 원으로 크게 증가한다. SK브로드밴드가 제공하

는 서비스의 특성을 고려했을 때 이 중 상당 부분은 2000년대 들어 초고

KT LGU+SK

SKT SKB

2002 11,709 2,266 9,888 8,634 1,254

2003 11,575 2,227 10,895 9,520 1,375

2004 11,851 3,209 11,140 9,704 1,436

2005 11,877 3,509 11,605 10,161 1,444

2006 11,772 3,943 12,374 10,651 1,723

2007 11,936 4,586 13,154 11,286 1,868

2008 11,785 4,798 13,536 11,675 1,861

2009 15,906 4,949 13,995 12,101 1,894

2010 20,234 8,499 14,572 12,460 2,112

2011 20,167 9,181 14,837 12,551 2,286

2012 18,863 10,905 14,819 12,333 2,486

2013 17,937 11,452 15,399 12,860 2,539

2014 17,436 10,985 15,667 13,013 2,654

2015 16,942 10,780 15,288 12,557 2,731

2016 17,029 11,435 15,293 12,350 2,943

자료: 재무제표 자료 활용

<표 3-12> 주요 통신서비스 대기업 매출액 추이 (단위: 십 억)

- 115 -

속 인터넷의 매출 증가에 기인한 것으로 사료된다. 하지만 SK브로드밴드

의 경우 다른 기업들과 비교했을 때 매출액의 규모가 상대적으로 작은 것

을 확인할 수 있는데, 이는 상대적으로 매출액의 규모가 큰 무선통신서비

스를 SK브로드밴드에서 제공하지 않기 때문이다.

KT와 SK텔레콤은 매출액은 증가한 것으로 나타나기는 하지만 증가율

은 SK브로드밴드에 비해 작은 것으로 나타났다. 반면, 매출액의 규모에

있어서는 SK브로드밴드보다 훨씬 큰 것을 확인할 수 있었는데, 이는 SK

텔레콤의 경우 무선이동통신서비스를 기반으로 하고 있고, KT의 경우 무

선이동통신서비스와 유선통신서비스를 모두 제공하기 때문인 것으로 생각

된다.

<그림 3-19> 대형 통신사의 증감률 추이 (단위: %)

자료: 재무제표 자료 활용

특히 이러한 경향은 2010년 이후 더욱 두드러진다. 2010년 이후 KT

와 SK텔레콤의 매출액은 감소세를 보인다. KT의 경우 지속적으로 매출

이 감소한 것으로 나타나고 있으며, SK텔레콤의 경우에도 2010년에 비

해 2016년 매출액이 소폭 감소한 것을 볼 수 있다. 반면, SK브로드밴드

의 경우 여전히 매출 증가세를 이어가고 있다. 이와 같은 차이는 앞서 이

- 116 -

야기한 바와 같이 2010년 전후를 기점으로 무선이동통신서비스 시장이

포화상태에 가까워졌기 때문에 나타나는 현상으로 보인다. 이에 따라 무

선이동통신서비스에 대한 시장 수요 증가폭이 줄어들면서 매출 증가 속도

역시 둔화된 반면, 초고속인터넷과 유선방송을 바탕으로 하는 SK브로드

밴드의 매출액은 꾸준히 늘어난 것이다.

매출액에서 매출원가, 판매 및 관리비를 제외한 영업이익의 경우 대체

로 양(+)의 값을 유지되는 것으로 나타났다. 2016년 현재 영업이익이

가장 큰 기업은 SK텔레콤으로 1조 7,822억 원의 영업이익을 거두고 있

는 것으로 확인되었다. 민영화 이후 2000년대 중반에 비하면 영업이익의

KT LGU+SK

SKT SKB

2002 1,794,060 177,606 2,689,756 2,683,676 6,080

2003 1,243,144 211,152 3,155,867 3,080,660 75,207

2004 2,127,119 131,148 2,473,602 2,359,581 114,021

2005 1,659,883 359,944 2,706,798 2,653,570 53,228

2006 1,737,139 416,532 2,615,213 2,584,370 30,843

2007 1,433,722 323,945 2,252,487 2,171,543 80,944

2008 1,113,389 379,049 2,037,228 2,059,896 -22,668

2009 611,550 386,948 2,070,125 2,179,337 -109,212

2010 2,053,297 652,519 2,048,530 2,034,992 13,538

2011 2,025,926 213,238 2,274,048 2,198,390 75,658

2012 1,074,656 125,858 1,743,372 1,675,388 67,984

2013 309,950 542,624 2,042,847 1,969,684 73,163

2014 -719,490 593,083 1,795,314 1,737,160 58,154

2015 863,860 646,332 1,722,501 1,658,776 63,725

2016 1,059,591 755,777 1,863,893 1,782,172 81,721

자료: 재무제표 자료 활용

<표 3-13> 주요 통신서비스 대기업 영업이익 추이 (단위: 백만 원)

- 117 -

규모가 줄어들었지만, 여전히 지속적으로 높은 수준의 영업이익을 유지하

고 있다. 그 다음으로 영업이익의 규모가 큰 기업은 KT이다. KT는

2014년 마이너스(-) 영업이익을 기록하기도 하지만, 곧바로 회복해

2016년에는 1조 596억 원의 영업이익을 기록했다. 그 뒤로 LG유플러스

가 7,558억 원의 영업이익을 기록하고 있으며, SK브로드밴드가 817억

원의 영업이익을 얻고 있는 것으로 나타났다. SK브로드밴드의 경우 합병

이 있었던 시기 영업이익이 마이너스(-)를 기록하기도 하지만, 이후 회

복해 2010년 이후에는 지속적으로 이익을 거두고 있는 것으로 나타났다.

매출액이 증가하는 상황에서 영업이익이 양의 값을 유지한다는 것은 대

체로 통신서비스에 대한 수요가 증가세를 보이고 있고, 통신서비스 시장

내 대기업들이 충분한 수익을 거두고 있음을 의미한다. 민영화 이후 무선

이동통신서비스에 대한 수요 증가가 매출액 증대를 이끌었던 기간 대형

통신사들은 모두 이처럼 매출액 증가세를 유지하면서 영업이익도 거두는

상황을 유지한다. 하지만 2010년을 전후해 변화가 발생한다. 수익의 큰

비중을 차지했던 무선이동통신서비스의 성장세가 둔화되면서 무선이동통

신서비스 관련 매출액은 증가세는 둔화되는 양상을 보이거나 감소하게 된

다. 하지만 그럼에도 대형 통신사들은 영업이익을 얻고 있는데, 이는 SK

텔레콤과 SK브로드밴드, LG유플러스, KT로 구성된 과점경쟁체제 속에

서 통신서비스를 제공하는 대기업들 모두 이익을 얻는 구조가 유지되고

있음을 보여준다.

매출액 대비 영업이익률42)을 살펴보면, SK텔레콤의 영업이익률이 다른

기업들에 비해 매우 높은 수준을 유지하고 있는 것을 확인할 수 있다.

2016년 현재 SK텔레콤의 영업이익률은 14.4%로 2002년의 31.1%에

비하면 크게 줄어들었지만 여전히 다른 기업들의 2배 이상인 수준을 유

지하고 있다. 영업이익률이 높다는 것은 통신서비스 시장에서 동일한 매

출을 기록했다고 해도 더 높은 이윤을 얻을 수 있음을 의미한다. 예를 들

어, 무선통신서비스 시장에서 동일한 1,000억 원의 매출을 올렸다고 할

때 비용을 제외하고 얻는 수익이 SK텔레콤의 경우 다른 기업들의 두 배

이상이라는 것이다.

LG유플러스와 KT의 2016년 영업이윤율은 각각 6.6%와 6.2%로 SK

42) (매출액 대비) 영업이익률 = 영업이익 ÷ 매출액

- 118 -

텔레콤보다는 낮은 수준을 기록했다. KT의 경우 민영화 직후보다는 영업

이윤율이 줄어든 것으로 나타난 반면, LG유플러스의 경우 합병 직후보다

는 영업이윤율이 증가하였다. 그리고 유선통신서비스에 기반을 둔 SK브

로드밴드의 2016년 영업이윤율은 2.8%로 가장 낮은 수준을 기록했다.

<그림 3-20> 주요 통신서비스 대기업 영업이익률 추이 (단위: %)

자료: 재무제표 자료 활용

통신서비스 시장 내 주요 대기업들의 이와 같은 영업이윤율은 우선 무

선이동통신에서 상대적으로 높은 이익을 얻고 있는 현실을 보여준다. 무

선이동통신서비스 시장에서 가장 큰 비중을 차지하고 있으며(정보통신연

구원, 2016) 무선이동통신서비스만 제공하는 SK텔레콤의 영업이윤율은

다른 기업들보다 월등히 높으며, 무선이동통신서비스와 유선통신서비스를

모두 제공하는 KT와 LG유플러스의 경우가 유선통신서비스에 기반하고

있는 SK브로드밴드보다 높은 영업이윤율을 기록하고 있다.

하지만 동시에 이런 무선이동통신서비스의 수익률은 시간이 갈수록 낮

아지고 있음을 확인할 수 있다. 무선이동통신서비스를 제공하고 있는 SK

텔레콤, KT, LG유플러스의 최근 수익률은 민영화 직후에 비해 상당히

- 119 -

낮아진 것으로 나타났다. 이는 앞서 언급한 바와 마찬가지로 최근 무선이

동통신서비스의 보급률이 포화 상태에 가까워짐에 따라 무선이동통신서비

스의 수요 증가율이 둔화된 데 따른 결과로 생각된다.

이러한 영업이익률은 기업들이 얼마나 효율적으로 이익을 얻고 있음을

보여주는 지표 중 하나이다. 하지만 이들 기업들이 얻는 이익을 영업이익

률만으로 평가할 수는 없다는 지적도 존재한다. SK텔레콤과 SK브로드밴

드, LG유플러스, KT는 그룹에 속한 계열사들과 기술적·영업적 측면에

서 관계를 가지면서 전체 그룹의 수익에 영업이익률로 표현되는 이상의

수익을 창출하는데 기여하기 때문이다. 이런 점에서 대형 통신사가 그들

이 속한 그룹에 가져 오는 이익은 재무제표에 나타나는 것 이상으로 볼

수 있다.

앞서 민영화 이후 SK, LG, KT 등 대기업 통신사들을 중심으로 재편된

통신서비스 시장에서 대형 통신사들은 빠르게 성장세를 유지하다 최근 들

어 성장세가 둔화되고 있음을 확인할 수 있었다. 민영화 이후부터 2010

년까지의 기간 동안 SK텔레콤, SK브로드밴드, LG유플러스, KT의 매출

액은 모두 전반적으로 증가세를 유지하였으며, 이들 기업들은 모두 차이

는 있지만 일정 수준 이상의 영업이익을 얻고 있는 것으로 나타났다. 여

기에는 무선이동통신서비스를 통한 수익의 기여가 큰 것을 확인할 수 있

었는데, 무선이동통신서비스를 제공하는 SK텔레콤의 경우 높은 매출액과

영업이익을 얻는 동시에, 영업이익률 측면에서도 높은 수익을 얻고 있는

것으로 나타났다.

하지만 무선이동통신서비스에 대한 수요 증가세가 둔화된 2010년을 전

후해 변화가 발생한다. 무선이동통신서비스에 대한 매출액이 줄면서 KT

와 SK텔레콤의 매출액은 감소하거나 둔화되는 경향을 뚜렷하게 보인 반

면, 초고속인터넷과 유선방송서비스를 제공하는 SK브로드밴드의 경우 매

출액과 영업이익의 증가세를 유지한다. 영업이익률 역시 상대적으로 민영

화 이후에 비해 줄어든다. 하지만 대형 통신사들의 영업이익은 여전히 양

(+)의 값을 유지한다. 높은 수익을 가져왔던 무선이동통신서비스에 대한

수요가 줄어들면서 이익의 폭은 줄어들었지만 여전히 대형 통신사 모두가

이처럼 영업이익을 유지할 수 있었던 이유 중 하나는 과점 경쟁 체제화된

통신 서비스 시장에서 비용 절감 경쟁을 통해 비용을 줄일 수 있었기 때

문이었을 것이다.

- 120 -

3) 비용 절감 경쟁을 통한 수익성 확보 경영 전략 추진

민영화 이후 통신서비스 시장은 대형 통신사 중심의 과점체제로 재편되

었다. 무선이동통신서비스 시장은 SK텔레콤 중심의 과점경쟁체제가, 유

선통신서비스와 초고속인터넷 서비스 시장은 KT 중심의 과점경쟁체제가

공고히 되었다. 그리고 대형 통신사들은 앞서 살펴본 바와 같이 이러한

과점경쟁시장 체제 속에서 모두 영업이익을 얻고 있었다. SK텔레콤, SK

브로드밴드, KT, LG유플러스는 그동안 높은 수준의 수익을 보장해 주었

던 무선이동통신서비스에 대한 수요가 포화상태에 달한 2010년 이후에도

여전히 모두 영업이익을 얻고 있는 것으로 나타났다.

<그림 3-21> 이동통신 가입자 수 점유율 추이(MVNO 별도) (단위: %)

자료: 정보통신정책연구원(2016)

공사 중심 독점 체제에서 경쟁체제로의 전환은 일반적으로 기업 측면에

서는 수익을 얻기 어려운 상황으로의 변화를 의미하는 경우가 많다. 국민

의 삶의 질에 직접적으로 영향을 미치는 통신서비스를 독점적으로 공급할

경우 그 기업은 높은 가격 설정을 통해 매우 높은 수익을 얻을 수 있는

기회를 가질 수 있기 때문이다. 하지만 당시 독점적 지위를 가졌던 기업

은 수익성보다 공공의 이익을 추구했던 공사였기 때문에 국민들은 상대적

- 121 -

으로 적은 돈을 지불하면서 질적 수준이 높은 통신서비스를 이용할 수 있

었다. 이러한 시장 내 독점적 지위를 가진 기업이 사라지고 경쟁 체제로

전환되면 일반적인 상품시장에서는 상품의 가격은 낮아지고, 기업의 수익

은 줄어드는 결과가 발생할 가능성이 있다. 경쟁 구조 속에서 기업들은

살아남기 위해 더 낮은 가격으로 상품을 공급하는 선택을 하게 되고 이에

따라 상대적으로 이익의 수준이 낮아지는 상황에 직면하게 될 수 있기 때

문이다.

<그림 3-22> 초고속인터넷 가입자 기준 시장점유율 추이 (단위: %)

자료: 정보통신정책연구원(2016)

하지만 국내 통신서비스 시장에서는 통신사들은 모두 민영화 이후 높은

수익을 거둔다. 무선이동통신서비스를 제공하는 SK텔레콤을 필두로, KT,

LG유플러스, 유선통신서비스에 기반을 둔 SK브로드밴드 등 대형 통신사

들은 모두 민영화 이후 상당기간 동안 매출액 증가세를 유지하는 한편,

높은 영업이익을 얻는다. 이처럼 통신서비스 시장 내에서 과점기업들이

경쟁 속에서도 이익을 유지할 수 있는 이유는 민영화 이후 비용 절감 경

쟁을 통해 수익 수준을 유지하고 있기 때문으로 보인다. 특히 인건비에

- 122 -

대한 비용 증대를 억제하는 가운데 매출 증대를 지속함으로써 이윤을 얻

고 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 통신서비스를 제공하는 통신사의 매출액

은 민영화 이후 일정 기간 동안 전반적으로 증가세를 보이는 반면, 통신

서비스를 생산하고 판매하는 대형 통신사 종사자의 규모는 감소하거나 일

정 수준을 유지하는 데 머무는 양상을 보인다.

이와 같은 경향은 대형 통신사 모두에서 관측된다. KT의 경우 민영화

이후 지속적으로 종사 인력의 규모가 줄어드는 것으로 나타나며, SK텔레

콤과 SK브로드밴드의 인력은 일정 수준을 유지하는 경향을 보인다. LG

유플러스의 경우 합병 이후 인원이 증가하는 것으로 나타나고 있지만 이

는 통신서비스 시장 진입 후 다른 기업들을 따라 잡는 기간으로 이러한

경향이 앞으로 유지될 것인가는 의문이다.

이처럼 전반적으로 대형 통신사의 인력이 감소함에 따라 종업원 1인당

매출액은 모두 크게 증가한다. 2016년 현재 SK텔레콤의 종업원 1인이

올리는 매출액의 크기는 28억 800만 원이며, SK브로드밴드는 17억

5,500만 원, LG유플러스는 13억 5,400만 원, KT는 7억 2,200만 원 수

<그림 3-23> 연도별 주요 통신서비스 대기업 종업원 수 추이 (단위: 천명)

자료: 재무제표 자료 활용

- 123 -

준이다. 이처럼 대형 통신사들은 생산 및 매출 증대를 위한 새로운 인력

을 고용하는 데 드는 비용을 줄이면서도, 종업원 1인이 올리는 매출은 증

가시킴으로써 높은 수준의 이윤을 얻고 있는 것이다.

이와 같이 비용 절감 경쟁을 통해 수익성을 확보하는 경영 전략은 실제

로 더 적은 인력을 통해 더 많은 매출을 달성함으로써 추진될 수 있다.

이는 과거 100명이 하였던 일을 이제는 80명이서, 그보다 더 많은 일을

하도록 하는 경우에 해당된다. 앞서 살펴본 기업 재무제표 상의 인력 변

동은 이러한 방법이 추진되고 있음을 가리키고 있다. 하지만 실제로는 더

많은 인력이 투입되고 있을 수도 있다. 비정규직 형태로 계약될 경우 재

무제표 상 종업원으로 기록되지는 않지만 매출 증가에 기여할 수 있기 때

문이다. 민영화 이전 많았던 인력을 줄이고 있는 KT 외 SK와 LG의 경

우 설치나 A/S 부분에서는 이런 비정규직의 활용 비중이 크다. 이처럼

KT LGU+ SKT SKB

2002 268 1,671 2,108 796

2003 307 1,306 2,286 924

2004 314 1,599 2,284 938

2005 313 1,731 2,359 989

2006 314 1,978 2,449 1,150

2007 323 2,116 2,485 1,157

2008 336 2,043 2,647 1,177

2009 516 1,964 2,725 994

2010 649 1,546 2,818 1,444

2011 631 1,483 3,174 1,601

2012 586 1,681 3,027 1,727

2013 553 1,689 3,068 1,609

2014 746 1,531 3,060 1,674

2015 720 1,401 3,104 1,681

2016 722 1,354 2,808 1,755

자료: 재무제표 자료 활용

<표 3-14> 주요 통신서비스 대기업 종업원 1인당 매출액 추이(단위: 백만 원)

- 124 -

비정규직을 활용하는 경우 역시 비용 절감 경쟁의 한 방법에 해당된다.

비정규직은 임금 수준이 낮으며, 해고가 상대적으로 용이하고 해고 비용

역시 적기 때문에 정규직을 고용하는 데 비해 낮은 비용으로 더 높은 매

출액을 달성할 수 있다.

<그림 3-24> 한국통신공사의 종업원 수와 종업원 1인당 매출액 추이 : 1982~1991년 (단위: 명, 백만 원)

자료: 한국통신공사(1992)

민영화 이후 이와 같은 비용 절감을 통한 수익성 확보 경영 전략은 공

사 체제 하에서의 경영 전략과는 확연한 차이를 보인다. 공사 체제 하에

서도 통신사의 매출액은 증가세를 유지했고 영업이익 역시 얻었다. 그리

고 이 과정에서 종업원 1인당 매출액 역시 증가했다. 하지만 결정적으로

공사 체제 하에서는 매출액의 증대가 종업원의 고용 증대와 함께 이루어

지는 경향을 보인다. 한국통신공사의 1982년부터 1991년까지의 종업원

수와 종업원 1인당 매출액 추이를 살펴보면 종업원 1인당 매출액이 증가

하는 동시에 종업원 수 역시 증가하고 있음을 확인할 수 있다. 이는 공사

체제 하에서는 설비와 인력에 대한 투자를 바탕으로 통신서비스의 양적·

질적 성장을 추구하는, 즉 투자를 바탕으로 한 성장 전략이 추진되었기

- 125 -

때문이다. 공공의 이익 증대를 목표로 했던 공사가 민영화되고 통신서비

스 시장에 민간기업들이 참여함에 따라 통신서비스 시장에서의 경영 전략

은 투자를 통한 성장 전략에서 비용 절감을 통한 수익성 확보 경영 전략

으로 변모하게 된 것이다.

과점 경쟁 체제 하에서 비용 절감 경쟁을 통해 수익을 유지하는 이와

같은 경향은 2010년을 전후해 심화되었을 것으로 예상된다. 민영화 이후

대형 통신사의 수익과 성장에 큰 기여를 했던 무선이동통신서비스에 대한

수요 증가세가 둔화되었지만 높은 영업이익을 유지할 수 있었던 이유 중

하나는 이와 같은 비용 절감 경쟁의 성과 중 하나일 것으로 생각된다. 무

선이동통서비스에 대한 매출액이 증가하지 않는 상황에서 통신사들은 수

익 확보를 위한 전략 중 하나로 인력 운용 관련 비용 절감 전략을 선택할

수 있다. 그리고 이와 같은 비용 절감 전략은 향후 더욱 중요해질 수 있

다. 초고속인터넷 보급률 역시 포화상태에 가까워지고 있는 상황에서 새

로운 통신서비스 상품이 창출되지 않을 경우 통신사들의 비용 절감 경쟁

은 더욱 치열한 양상으로 전개될 수도 있기 때문이다.

<그림 3-25> KT의 외국인 주식 수 및 그 비중 추이

자료: 재무제표 자료 활용

- 126 -

또한 주주에게 지급되는 배당금을 보면 2010년 이후 매출액의 비중이

줄어드는 상황에서도 주주 수익 극대화를 위한 경영 전략이 추진되고 있

음을 확인할 수 있다. KT와 SK텔레콤의 배당금과 배당성향43)을 보면

SK텔레콤의 경우 무선이동통신서비스 시장이 포화상태에 다다름에 따라

매출액이 줄어들어 상대적으로 당기순이익이 줄어드는 가운데에도 배당금

과 배당금 비중은 오히려 증가하였음을 알 수 있다. 또한 KT의 경우에도

배당금의 비중은 줄어드나 꾸준히 높은 배당성향을 유지하고 있는 것으로

나타나고 있다. 2013년에는 당기순이익이 음(-)의 값을 기록했음에도

배당금을 지급한 것으로 나타나고 있다. 이와 같은 주주 수익의 보장이란

측면에서도 향후 비용 절감 전략이 통신사들에게는 더욱 중요해질 것이

다. 제도적으로 수익 수준을 개선시킬 정책이 마련되지 않는 가운데 새로

운 수익을 창출할 수 있는 새로운 서비스가 만들어지지 않을 경우 통신사

들은 주주의 수익을 보장하는 방법의 하나로 비용 절감 경쟁을 더욱 강화

하는 경영 전략을 선택할 수 있기 때문이다.

43) 배당성향=배당금/당기순이익

KT SKT

당기순이익 배당금 배당성향 당기순이익 배당금 배당성향

2010 1,171,866 586,150 50.0% 1,410,968 597,198 42.3%

2011 1,289,055 486,602 37.7% 1,694,363 585,438 34.6%

2012 719,352 487,445 67.8% 1,242,767 585,438 47.1%

2013 -392,311 195,112 -49.7% 910,157 595,865 65.5%

2014 -1,141,889 0 0.0% 1,028,541 595,865 57.9%

2015 770,324 122,425 15.9% 1,106,761 635,482 57.4%

2016 809,330 195,978 24.2% 1,217,274 635,482 52.2%

주) 배당성향 중 음(–)의 값을 가지는 것은 당기순이익이 손해를 봤음에도 배당을 했기 때문임

자료: 재무제표 자료 활용

<표 3-15> KT와 SK텔레콤의 배당금 및 배당성향 (단위: 백만 원, %)

- 127 -

5. 소결

이상에서는 통신서비스 시장의 성장 과정과 통신서비스 산업의 시장 구

조 변화에 대해 살펴보았다. 통신서비스 산업은 정부 및 공사 주도 하 독

점적 시장 체제에서 1990년대를 거치면서 민간기업들이 참여하는 경쟁

체제로 전환되었다. 특히 2002년 한국통신공사가 민영화되면서 통신서비

스 시장은 SK텔레콤, SK브로드밴드, LG유플러스, KT 등 대형 통신사의

과점 경쟁 체제로 재편된다.

이러한 과정을 거치면서 통신서비스 시장 내 경영 전략 역시 큰 변화를

겪는다. 공사 체제 하에서 추구되었던 경제 성장에 대한 기여와 국민의

삶의 질 향상이라는 공공성은 수익을 추구하는 민간 통신 기업들에게 주

된 목적이 될 수 없었다. 민영화 이후 과점 경쟁 체제 하에서 민간 대형

통신사들은 현 상황을 유지하면서 막대한 이윤을 얻을 수 있게 되었기 때

문에 이전 정부 주도 하에서 통신의 현대화와 보편화를 추구하던, 그리고

국가 경제의 성장 기반으로서의 통신서비스 산업의 발전과 국민의 편익

증진이라는 공공성 증진을 추구하던 시기와는 다른 선택을 하게 된다.

즉, 높은 수익을 유지하는 데 있어 위험 부담이 큰 설비 및 인력 투자를

통한 성장 전략을 지양하고, 고용에 대한 비용 절감을 통한 경쟁을 추구

하는 것이다. 더 적은 인력으로 하여금 높은 매출액을 달성하도록 하거

나, 상대적으로 비용이 덜 드는 비정규직 인력을 고용함으로써 통신사들

은 통신서비스에 대한 수요 증가세가 둔화되는 가운데에도 여전히 높은

수익을 얻을 수 있었다.

정부 및 공사 체제 하 투자를 통한 성장 전략에서 비용 절감 경쟁을 통

한 수익성 확보 경영 전략으로의 변화는 중요한 의미를 가진다. 특히 공

사 하에서와 달리 향후 통신서비스의 발전은 공공성의 확대를 추동하지

않고 이루어질 수도 있다는 것을 의미한다. 민간 부문이 제공하고 있는

통신서비스의 기반 설비가 구축되는 과정을 고려했을 때 이와 같은 변화

는 사회적 합의를 필요로 한다 생각된다. 국가의 성장과 국민의 삶의 질

개선을 위해 이루어졌던 정부와 국민의 투자가 대형 통신사들의 수익성

확대를 위한 자산으로만 활용되어서는 안 될 것이다. 민간기업의 수익성

추구는 당연히 보장받아야 한다. 하지만 그와 함께 공공성을 위해 축적된

- 128 -

국민의 자신이 그 본연의 기능을 장기적으로 수행할 수 있도록 하는 제도

적 기반 역시 마련되어야 한다.

이와 함께 최근의 비용 절감 경쟁 속에서 이루어지고 있는 대형 통신사

들의 비정규직 고용에 대해서도 주목할 필요가 있다. 더 높은 수익을 위

해 노동자들의 삶의 안정성을 위협하며, 노동시장 내 차별을 더욱 심화하

는 고용 형태를 확산시키는 현재의 경영 방법은 노동자 개인의 삶에 부정

적인 영향을 미칠 뿐만 아니라, 장기적으로 통신서비스 산업의 성장과 숙

련 형성을 저해할 수 있는 요인이 될 수 있다. 이런 측면에서 최근 이루

어지고 있는 통신서비스 산업 비정규직 노동자의 정규직화는 노동시장과

통신서비스 산업의 성장 모두에 긍정적인 영향을 미칠 수 있을 것으로 생

각된다.

제4장

통신산업 노동실태 분석 및 향후 변화의 전망

- 131 -

Chapter Ⅳ

통신산업노동실태분석및향후변화의전망;

유무선고객서비스부문을중심으로

이상훈, 박재범

1. 들어가며

한국 통신산업의 발전과 그 누적된 사회적 결과는 어쩌면 전체 한국자

본주의의 그것과 매우 닮아 있다. 한국 통신산업의 발전은 공공에서 민간

으로, 정부 주도에서 시장 주도로의 변화과정이었다. 뒤늦은 산업화만큼

이나, 발전의 속도는 빨랐다. 하지만, 빠른 성장 성장은 이보다 더 빠른

독과점구조의 정착을 전제한 것이었고, 그 양적인 성장의 이면에는 다양

한 불합리한 노동관행이 은폐되어 있었다고 볼 수 있다. 성장의 성과와

산업 내 새로운 동력이 모두 불투명해질 때, 누적된 다양한 문제들은 구

조개편, 체제변환, 노사 갈등의 이름으로 제기되기 마련이다. 2017년 현

재 한국의 통신산업이 처해있는 모습이다.

2,000년대 이후 통신시장 구조변화에 따라 통신 3사의 독과점 구조가

공고화되었지만, 현재 통신산업의 정체는 보다 가시화되고 있다. 빠른 성

장과 민영화 과정에서 과잉투자의 누적된 결과가 수익성 저하로 연결되고

있는 모양새이다. 따라서 제한된 경쟁 상황임에도 불구하고, 기존의 성장

전략에 대한 반성적인 평가, 새로운 기술적 환경의 변화에 따른 새로운

성장전략의 필요성 등이 조심스럽게 모색되고 있다. 이는 기업 간 지위

및 경쟁 관계의 양상, 기업 내 조직구조, 산업 내 중심과 주변부 노동의

관계, 통신사업자와 통신장비사업자와의 관계 등 다양한 측면에서 새로운

변화의 가능성과 필요성이 모색되고 있는 상황이라고 볼 수 있다.

- 132 -

노동에 국한할 때, 이는 새로운 고용형태와 새로운 노사관계의 부상이

가능한 객관적 조건을 형성하고 있다고 볼 수 있다. 지금까지 통신산업을

주도해 오던 KT, SK, LGU+ 등 주요 기업들은 단기적 수익창출을 위해

구조조정과 외주화 확산 등 수량적 유연화로 설명되는 고용전략을 구사해

왔다고 볼 수 있다. 이에 따라 적어도 KT 민영화 이후 통신산업 전반에

서 직접 고용의 축소와 간접고용의 확산이 목도되어 왔다. 나아가 방송통

신산업은 시장경쟁이 심화되고 기술변화 속도가 빠르게 진행되는 환경에

서 표준화되고 기술 통제가 가능한 영역에서의 노동의 자율성은 극히 제

한되는 반면, 노동에 대한 통제와 규율화는 강화되어 왔다. 그럼에도 불

구하고 작금의 산업적 환경 변화는 노동의 재구조화를 선택할 수밖에 없

는 국면을 창출하고 있으며, 이는 ‘심화된 노동의 불안정’과 ‘조율된

참여적 노사관계’라는 두 개의 시나리오를 제출하고 있다고 볼 수 있다.

적어도 정규직으로 설명되는 산업 내 핵심 노동력을 제외할 때, 통신산

업의 구조적 변화는 불안정 노동의 확산, 노동통제의 강화, 외주화 체계

의 확대를 통해 가능했다고 볼 수 있다. 이러한 노동의 유연화는 그러나

산업 내 다양한 부문에서 상이한 효과를 가진다. 예를 들어 기업별 경영

전략에 따라, 유ᆞ무선 영역에 따라, 직접고용과 간접고용의 차이에 따라

상이한 양상을 보인다고 볼 수 있다. 본 연구가 주목하고자 하는 부분 역

시 통신산업의 고용전략이 여러 부문에 걸쳐 상이한 효과를 가진다는 전

제를 공유하고 있다. 즉, 본 연구는 통신산업의 정체 속에 통신 기업들의

신산업 전략 및 조직 구조변화가 불가피한 상황에서 이러한 환경변화에

가장 직접적으로 영향을 받을 수밖에 없는 비정규직 노동의 변화 가능성

을 진단해 보고자 한다.

관련 연구의 연속성이라는 측면에서 볼 때, 본 연구는 이전 연구와의

발전적 연속이라는 의미를 가지다고 볼 수 있다. 이상훈ᆞ김종진(2014)

의 연구는 LG유플러스를 중심으로 고용형태와 노동조건에 대한 분석을

통해 노조혁신의 조건을 탐색하고 있다. 또한, 김수현ᆞ이상훈ᆞ김직수

(2015)의 연구는 연구대상은 통신3사로 확대하여 위 연구의 조사영역을

재검토하고 있으며, 특히 90년대 이후를 중심으로 통신산업의 변화가 산

업 내 노동시장에 어떤 변화를 미쳤는가를 추적하고 있다. 이들 두 연구

는 주로는 정규직을 포함한 직접고용 노동자들의 노동조건 및 노동환경을

- 133 -

분석하는데 집중하고 있다.

본 연구는 새로운 산업환경의 변화가 더 크게 영향을 미칠 외부 노동시

장에 좀 더 주목하고자 한다. 이에 따라 기존 연구의 이러한 성과를 넘어

통신3사의 가장 큰 외주부문이라 할 개인 고객부문의 유무선 외주화 체

계를 분석하고 있다.

본격적인 논의를 시작하기 전에 통신3사의 유ᆞ무선사업의 업무체계를

개략적으로 살펴볼 필요가 있다. 각 통신사들의 가입자 확보 및 유지를

위한 유ᆞ무선 고객서비스 업무는 공통적으로 해당 상품의 요금제ᆞ부가

서비스 안내 및 신청ᆞ변경ᆞ해지, 통화품질, 장애 등의 업무로 대부분

외주화 되어 있거나 자회사 형태로 운영되고 있는 것이 특징이다.

고객서비스 업무의 흐름을 살펴보면 유선 서비스 업무의 경우 1단계로

콜센터에서 집 전화, 인터넷, IPTV, IoT 등 홈 상품에 대한 상담ᆞ접수

후, 2단계 시설작업 업체에 통보되고 3단계로 해당 작업자(기사)가 현장

에 출동하여 처리되며, 4단계로 사후검사(해피콜)를 실시한다. 무선 서비

스 업무의 경우 1단계로 대리점 또는 콜센터에서 개통, 요금ᆞ변경 등 고

객 요청업무 처리 및 통화품질 등 관련 장애 접수 시 전문상담을 진행한

다.

<그림 4-1> 유선ㆍ무선 서비스 주요 업무 흐름도

- 134 -

여기서 이동통신서비스의 다양한 채널(대리점, 거점센터, 콜센터 등)은

통신 3사의 모회사와 형식상 분리된 형태를 가진다고 볼 수 있다. 그러나

실질적으로는 모회사와 지배ᆞ종속적인 관계로 형식상 하청의 형태를 띠

고 있어 이런 환경에서 통신 모회사의 구조조정이나 노동의 외부화는 외

주부문의 노동악화 혹은 노사갈등으로 연결될 수밖에 없다.

이러한 상황을 반영하여, 이하에서는 통신3사의 외주부문을 콜센터, 유

선부문, 무선부문으로 나누어 분석할 것이다. 주요한 분석 영역은 노동조

건을 포함한 통신산업 내 외부노동시장의 실태, 원청 대기업의 외주부문

관리 방식이다. 보다 구체적으로 원청의 수익창출 전략이 어떻게 외주부

문에 대한 노동의 통제, 경쟁의 강화, 노동강도의 강화로 연결되는지에

대해 분석할 것이다. 또한 이러한 맥락인 2015년 통신산업에서 새로운

노사관계의 부상으로 연결되고, 이것이 다시 새로운 변화의 요인으로 자

리매김하는 과정을 추적할 것이다. 이러한 분석을 토대로 향후 통신산업

고용변동에 대한 일련의 전망을 수행하고, 끝으로 노조운동의 과제를 추

출할 것이다.

2. 통신사 콜센터 업무의 현황과 특징

1) KT 콜센터 현황

구분 업무구분 세부내용

유선 콜센터

일반상담요금 및 변경 문의 확인

고객요청 업무 상담ㆍ처리

A/S 상담 고장 접수 출동 상담

지원ㆍ스텝 교육, 통계, 인사, 서무 등 지원

무선 콜센터

일반상담요금 및 변경 문의 확인

고객요청 업무 상담ㆍ처리

기술상담 기술ㆍ통화 품질 상담

지원ㆍ스텝 교육, 통계, 인사, 서무 등 지원

자료: 국회 미방위 자료 표로 재구성. 2017. 3.

<표 4-1> KT 콜센터 운영 현황

- 135 -

KT의 경우 고객 상담 콜센터는 유선센터와 무선센터 2가지로 구분되

며, 유선센터의 경우는 일반상담, A/S상담, 지원ᆞ스텝부서로 구분되며,

무선센터의 경우는 일반상담, 기술상담, 지원ᆞ스텝으로 구분된다.

유선센터의 일반상담은 요금 및 변경 등 문의 확인 및 고객요청 업무를

상담ᆞ처리하고 있으며, A/S상담은 고장 접수 및 출동 상담을 진행한다.

지원ᆞ스텝부서는 교육 및 통계, 인사, 서무 등 지원업무를 담당한다.

무선센터의 일반상담은 요금ᆞ변경 등 문의 확인 및 고객요청 업무처리

ᆞ상담을 진행하며, 지원ᆞ스텝부서는 교육 및 통계, 인사, 서무 등 지원

업무를 담당한다.

운영 사업자 구분 센터 인력규모

ktis

유선센터

용산

2,328군포

일산

원주

무선센터

분당

1,424

동작1

군포

일산

원주

ktcs

유선센터

부산

1,916

대구

광주

대전

전주

청주

제주

무선센터

부산

1,664

대구

광주

대전

청주

동작2

제주

자료: 국회 미방위 추혜선 의원실 미래창조과학부 요구자료 재구성. 2017. 3.

<표 4-2> KT 고객센터(콜센터) 운영현황

- 136 -

KT 콜센터 운영방식은 KT그룹의 계열사인 Ktis와 Ktcs 등 2개 운영

사를 통해 고객서비스 상담업무를 진행하고 있으며 Ktis는 서울, 경기,

강원지역의 4개 유선센터, 5개 무선 센터에서 총 3,752명이 근무하고 있

다.

Ktcs의 경우 대전, 부산, 대구, 광주, 제주, 청주 등 지방권역의 7개 유

선센터, 7개 무선센터에서 총 3,580명이 근무하고 있어 KT 콜센터 관련

2개 자회사의 총 인력은 유선센터 4,244명, 무선센터 3,088명이다.

해당 콜센터 상담사들의 임금체계는 기본급, 성과급, 역량급, 수당으로

구성되어 있으며 특히 역량급과 성과급은 일정기간의 평가등급 또는 근무

성정에 따라 차등 지급되고 있다. 이는 상담사들의 개인 실적지표와 연동

되는데 주로 상품판매, 상담품질, 응대 신속성 및 정확성 등의 항목으로

구분되어 임금과 연계하여 평가되고 있다.

2) SKTᆞSK브로드밴드 콜센터 현황

구분 업무구분 세부내용

유선 콜센터

(SKT, SKB)

일반상담(SKT)유선 인터넷 및 IPTV 가입, 요금, 변경,

해약관련 일반적인 상담

특수상담(SKT) 유선 인터넷 및 IPTV 등 기술상담

일반상담(SKB)개인 고객 대상 유선 인터넷 및 IPTV 가입, 요금,

변경, 기술, A/S, 해약관련 상담 업무

특수상담(SKB)기업고객 대상 가입, 요금, 변경, 기술,

해약관련 상담 업무

무선 콜센터

(SKT)

일반상담 요금제, 부가 서비스안내 및 변경 일반상담

특수상담 통화품질, 멜론, T-로밍, 법인고객 등 전문적인 상담

CRM유선상담 인터넷 및 IPTV 등 유선 상품 유치 및 안내

무선상담 휴대폰 가입자 기기변경 유치 및 안내

자료: 국회 미방위 자료 표로 재구성. 2017. 3.

<표 4-3> SKTㆍSKB 콜센터 운영 현황

무선사업을 담당하고 있는 SK텔레콤과 유선사업을 담당하고 있는 SK

- 137 -

브로드밴드의 고객 상담 콜센터 운영은 자회사인‘SERVICE ACE' 및

'SERVICE TOP' 회사를 통해 업무를 담당하고 있다.

주요 업무로는 유선인 집 전화, 인터넷, IPTV 등 홈 상품 및 무선인

휴대폰 관련 요금제ᆞ부가서비스 안내 및 신청ᆞ변경ᆞ해지, 통화품질,

장애 등에 대해 전화ᆞSNSᆞCyber 등에 대한 고객 상담업무를 진행하

고 있다. 또한 상품가입자 유치 및 상품이용 유지 및 만족도 조사 등도

시행하고 있다.

운영 사업자 센터 인력규모

SERVICE

ACE

구로1 고객센터

2,609명

구로2 고객센터

CS센터

당산 고객센터

장안 고객센터

마포 고객센터

마포CRM센터

장안TED센터

SERVICE

TOP

본사

3,898명

부산1 센터

부산2 센터

대구1 센터

대구2 센터

서부1 센터

서부2 센터

중부1 센터

중부2 센터

전주 센터

부산3 센터

대전TWD 센터

부산4 센터

서부 3 센터

자료: 국회 미방위 추혜선 의원실 미래창조과학부 요구자료 재구성. 2017. 3.

<표 4-4> SKT 고객센터(콜센터) 운영현황

- 138 -

SK텔레콤 자회사인 SERVICE ACE는 서울지역의 8개 센터 2,609명

이 근무하고 있으며, SERVICE TOP에서는 대전ᆞ부산ᆞ대구ᆞ광주ᆞ충

북ᆞ전북 지역 13개 센터 3,898명의 인력이 있다.

해당 콜센터 상담사들의 임금체계는 기본급, 성과급, 인센티브 등으로

구성되어 있으며 월 고정급 160여만 원 정도에 실적평가에 따른 성과급

등이 차등 지급되고 있다. 실적평가 방식은 상담사들에 대해서는 상담품

질ᆞ직무ᆞ콜평가ᆞ판매실적 등의 항목으로 평가되고 있으며 조직별로는

품질, 이직률 등 전체실적에 대하여 평가되고 있다.

◎ SKT 무선 고객 상담 서비스 흐름도

◎ SKT 유선 고객 상담 서비스 흐름도

<그림 4-2> SKT 콜센터 유ㆍ무선 업무 흐름도

- 139 -

3) LG유플러스 콜센터 현황

LG유플러스 콜센터는 무선 서비스 업무의 경우 일반 업무 및 CRM 업

무, 일반기타 업무로 나뉘어져 있다. 일반 업무의 경우에는 요금 및 상품

에 대한 상담, 부가서비스 가입에 관한 일을 담당하고, 고객 관리를 위한

CRM 업무, 고객지원ᆞ사이버ᆞ로밍ᆞ외국인 상담ᆞ분실ᆞ파손 등의 업

무를 담당하는 일반기타 업무로 구분되어 있다.

홈 상품 서비스 업무를 담당하는 유선 콜센터의 업무는 요금ᆞ이사 등

일반 종합문의를 상담하는 일반 업무와 장애처리ᆞ기사 방문 접수를 담당

하는 기술업무, 해지상담을 하는 해지담당 업무, 가입ᆞ민원 등을 담당하

는 특수 업무 등으로 구분되어 있다.

모바일 서비스 업무에는 약 1,600여명의 콜센터 인력이 있으며, 홈서비

스 업무에는 약3,000여명의 콜센터 인력이 LG유플러스의 도급 형태로

외주업체에 소속되어 있다. 특히 LG유플러스 외주업체 소속 콜센터 상담

사들은 고객 상담과 상품판매를 동시에 진행하고 있다.

외주업체 콜센터 상담사들의 임금체계는 기본급, 수당, 성과급, 인센티

구분 업무구분 세부내용

유선 콜센터

일반업무요금ㆍ이사 등 일반 종합문의

상담ㆍ처리

기술업무 장애처리ㆍ기사 방문 접수

해지업무 해지상담 업무

특수업무 가입ㆍ민원 등 담당

무선 콜센터

일반업무요금 및 상품 상담, 부가서비스 가입 등

업무 상담ㆍ처리

CRM업무 가입 고객 관리

일반 기타업무고객지원ㆍ사이버ㆍ로밍ㆍ외국인 상담 및

분실ㆍ파손 상담

자료: 국회 미방위 자료 표로 재구성. 2017. 3.

<표 4-5> LG유플러스 콜센터 운영 현황

- 140 -

브 등으로 구성되어 있으며 월 기본급은 약 135만여 원에 만근수당과 식

대가 지급되고 있으며, 실적평가에 따른 10등급으로 나누고 성과급, 인센

티브 등이 차등 지급되고 있다.

콜센터의 실적 평가 방식은 고객만족(상담품질, ARS만족도, 오상담 귀

책, 전사 TEST 등), 마케팅, 장애처리비율(1차 처리율), 정성평가 등의

지표로 평가된다.

4) 통신사 콜센터 실적관리 현황 및 문제점

통신 3사 기업들의 콜센터 운영은 단순한 고객 상담서비스에 그치지 않

고 있다.

통신산업 내 가입자 유치 경쟁과 유통 단위 경쟁이 심해지면서 통신 기

업이 콜센터와 상담사들에게 가하는 실적압박이 거세지고 있다. 이 과정

에서 콜센터 상담사들이 감내해야 하는 감정노동과 영업압박의 강도가 높

아지는 추세다.

구 분 사업자 소재지 직영/도급 운영사업자 인원

모바일

서울

도급

CS리더616

대전 CS리더

부산 아인텔레서비스

1,189대구 아인텔레서비스

광주 아인텔레서비스

홈서비스

서울 CS원파트너스1,671

부산 CS원파트너스

서울 LB휴넷1,281

전주 LB휴넷

자료: 국회 미방위 추혜선 의원실 미래창조과학부 요구자료 재구성. 2017. 3.

<표 4-6> LG유플러스 고객센터(콜센터) 운영현황

- 141 -

일반적으로 통신 기업들의 각 콜센터를 평가하는 기준과 이에 근거해

콜센터 관리자가 상담사들을 평가하는‘지표’는 보통 고객 응대율, 평균

통화시간, 평균후처리시간, 시간당 평균 콜 수(Call Per Hour), 하루 평

균 콜 수(Call Per Day), 상품판매 건수, 통화품질 등으로 구성되어 진

다.

<그림 4-3> LG유플러스 고객 콜센터 지표 일일공지 사례

통신 3사 중 LG유플러스의 콜센터 관리를 사례로 살펴보면, 원청이 외

주업체인 홈서비스 전국 5개 고객콜센터의 성적을 하루 단위로 관리해

전날 실적이 순위로 매겨지고 다음 날 공지되고 있다. 센터의 실적 순위

는 결국 각 센터가 지급 받는 운영비에 영향을 주기 때문에 상담사들에

대한 실적압박은 매우 심할 수밖에 없다. 또한 LG유플러스의 외주 콜센

터 실적지표의 경우 정교하고 세부적으로 관리되고 있는데 각 센터별 순

위는 인터넷 가접수, TV 가접수, 인터넷 재약정, MR_TV, MR_IoT, 정

도위배 등 총 7개 지표로 매일 전국 외주 콜센터의 순위를 매기고 있는

것이다. 그렇기 때문에 각 외주 콜센터에는 '불태웁시다. 분발합시다. 집

중합시다.' 등 실적을 독려하는 말들로 채워져 있어 상담사들이 받는 실

- 142 -

적압박은 매우 클 것으로 보인다.

LG유플러스의 외주 콜센터 실적관리에 따라 각 외주 콜센터 업체들의

경우에도 원청의 요구를 맞추기 위하여 내부 실적관리도 매우 세부적인

것으로 확인되었다.

LG유플러스 전주의 콜센터의 경우 회사는 일명 레드, 블루1, 블루2로

그룹별 상담사들의 실적을 관리하고 있다. 상품판매 실적이 높은 이들로

구성된 레드팀의 실적이 좋으면 같은 센터의 블루팀 상담사들은 그만큼

인센티브에서 손해를 보게 만드는 등 팀별 실적에 따라 철저히 차등하는

구조이다. 실적급여로 불리는 인센티브(프로모션 등 타 인센티브 제외)는

등급에 따라 차등 지급되는데 1등급은 70만 원을 받고 9등급은 4만 원

을 받는다.

또한 가장 압박이 심한 부서로는 LG유플러스 콜센터 세이브팀(해지방

어)의 경우로 월별로 콜 수 가·감점 기준을 세우고 이에 미달한 상담사

들에게 감점을 줬다.

올해 초 실습생 신분으로 LG유플러스 전주 콜센터에서 근무하다 자살

한 고 홍수연양도 콜 수를 못 채워 감점당하지 않기 위해 야근을 했으며

실적급은 9등급으로 4만원을 받은 것으로 확인되었다.

<그림 4-4> LG유플러스 고객센터 센터별・그룹별 재약정 실적 공지사례

- 143 -

3. 통신사 유선 현장직군 업무의 현황과 특징(개통/AS)

1) KT 유선 홈서비스 업무 현황과 특징

(1) 현장직 업무개괄 및 현황

KT의 인터넷, 집 전화, IPTV 등 유선 홈서비스 설치/AS업무를 담당하

는 현장직 하도급 구조는 KT – 자회사ᆞ계열사 – 협력업체의 형태로 이

루어져 있는 것이 특징이다. 그렇기 때문에 SK브로드밴드나 LG유플러스

의 외주업체 소속 현장직군처럼 개인도급을 활용하는 다단계 하도급 구조

처럼 불안정한 고용형태는 많지 않다.

KT는 현재 홈서비스 현장직 업무를 자회사인 KT Service(이전 사명

its)에 개통 및 AS 업무의 70~80%를 위탁주어 처리하고 나머지는 이들

자회사에서 협력업체에 재차 하청을 내리는 방식을 취하고 있다. 아마도

이러한 형태는 타 통신사와 달리 KT가 공기업 당시 수익성이 낮은 지방

까지 정규인력으로 서비스를 제공하였기 때문에, 민영화 과정에서 노동자

저항 최소화와 숙련된 인력손실 최소화를 위해 일정 수준의 노동조건을

보장해 줄 수 있는 자회사 형태를 채택한 것으로 보인다. 다만 공사업무

와 관련해서는 타 통신사와 같이 다양한 하도급 구조가 형성되어 있다.

분야 대상공사 해당 공사업

1군 선로공사 광케이블, 동케이블, 판로공사

정보통신공사업

2군 장비공사 전송, 장비설치 및 망 연동공사

3군전원 및

전기공사

발전기, 수ㆍ배전반 등 전기공사, 통신

전원 공사

전기공사업 및

정보통신공사업

4군전화가설 및

인터넷 가설공사

전화, 초고속인터넷 전용회선 개통 등

가입자계 공사 및 A/S정보통신공사업

자료: KT내부자료. 2016.

<표 4-7> KT공사부문 하도급업체 구분

- 144 -

(2) KT 현장직군 계열사 세부현황(AS/개통 업무 등)

가. 자회사 설립 추진배경 및 경과

2000년대 초반까지 한국통신 계약직 노동자였던 비정규직들이 대부분

구조조정 되면서 이후 협력업체 비정규직으로 전환 되었다. 이 당시 업무

용 차량은 지입하여 이용하고 유류비 등 유지비 자부담, 주말근무 등 매

우 열악한 상황이었다. 이에 2004년 11월 협력업체 비정규직 노동자들

이 노동부에 휴일 근무수당 관련 진정서를 제출하고 2005년 KT 비정규

직 노조 설립을 시도하기도 하였다. 당시 KT 원청은 이에 대응하여 계약

중지 명령 등을 통해 협력업체의 해당 50여명의 비정규직을 계약해지 하

는 등 탄압으로 일관하였다.

이후 2007년 12월 KT는 초고속 인터넷 전화 가설 및 AS업무를 다수

의 협력업체에 위탁해 오던 형식을 7개 별도법인 형태의 자회사인 its를

설립해 업무를 전담하는 방식으로 전환하였다. 당시 KT는 이러한 자회사

설립근거로 협력업체 계약직 지위로 인해 업무의 연속성이 떨어지고 서비

스 품질이 낮아져 자회사 설립을 하게 되었다고 밝힌 바 있다.

그러나 KT 자본금 일부지원, 종업원 지주형태 자회사 법인설립은 기업

의 사회적 책임 강화 측면보다는 주주가치 하락요인을 피하기 위한 목적

으로 추진된 것으로 보인다. 그럼에도 KT 원청 주도로 자회사인 its가

설립되고 당시 외주업체에 소속되어 있던 현장직 업무를 흡수하는 등 하

도급구조 개편이 이루어지게 되었는데 이에 당시 외주 협력업체들은 집단

적으로 반발하기도 하였다.

그럼에도 KT는 지속적으로 자회사로 해당업무를 흡수하는 정책을 지속

하게 되는데 2010년에는 4개 분야 협력업체 484개를 307개로 36% 축

소하는 등 지속적으로 자회사로 업무가 집중되었다. 한편 2014년 KT 특

별명예퇴직 형태로 9,000여명에 대한 구조조정을 진행하면서 고연령자들

은 대부분 퇴직시킨 반면, 젊은 층은 계열사인 its등으로 이직시키는 방식

으로 활용되기도 하였다.

나. KT 홈서비스 업무 자회사 현황 (ITS 별도 법인설립)

- 145 -

초기 KT의 초고속 인터넷, 전화 가설 및 AS업무 등을 전담하는 KT의

자회사명은 its로, 전국의 5개 별도법인인 its부산, its북부, its서부, its중

부, its호남 등으로 구성되었으며 각 법인별 300~500인 이상 규모로 약

2,000여명이 근무하고 있었다. KT의 초고속 인터넷 전화 가설 및 AS

등의 거래비중은 its 업무의 95%이상을 차지하고 있다.

KT 현장직군의 자회사인 its 구성인원의 상당수는 지역 내 협력업체

근무했던 노동자들로 구성되었으며 주요업무는 개통/AS외에 유무선, TV

등 상품판매 등 영업활동을 병행하고 있으며 its 지사별로 할당된 영업코

드를 통해 처리하고 있었다.

당시 자회사의 직급구조는 사원-과장-팀장-지점장으로 구성되고 임금

은 성과주의 임금체계로 기본급+실적급+영업수익 형태로 구성되었다. 기

본급은 근속과 기량에 따라 다르며 인사고과도 반영되어 책정되었으며,

실적급은 개통 및 서비스 처리건수로 구성되며 개인별 편차가 있으며, 이

는 숙련에 따른 일 처리량에 따라 임금격차가 발생하고 있었다. 또한 영

업활동 실적에 따른 수익도 편차가 커 월 소득의 10~25%를 차지하기도

하였다.

자회사 고용형태인 만큼 고용은 안정되어 있으나 성과중심의 실적급 및

영업수익 비중이 높고 현장분야의 인력부족으로 노동 강도가 큰 것이 문

계열사 상시 계 정규직 기간제간접고용

/기타

비정규직

비율

its 부산 319 284 35 20 16.2

its 북부 389 300 89 0 22.9

its 서부 455 333 122 0 26.8

its 중부 519 388 131 0 25.2

its 호남 326 323 3 0 0.9

총 계 2,008 1,628 380 20 18.4

자료: 고용형태별공시자료(2014), KT 사업보고서 재구성

<표 4-8> KT 계열사 인력구조 중 its 인력현황

- 146 -

제점으로 나타났다.

다. KT 홈서비스 업무 자회사 법인통합 (KT Service로 변경)

2015년 7월 KT의 자회사인 its 별도 법인들이 KT Service로 통합ᆞ

변경되었는데 KT Service 북부(서울, 경기, 인천) / KT Service 남부

(충청, 강원, 호남, 부산, 대구, 제주) 등 2개의 법인으로 나뉘어 운영되

고 있다. KT Service 총 인원은 출범당시 4,100여명으로 이 중 KT

Service 남부는 현재 약 2,300명의 인력이 채용되어 있는 것으로 확인되

었다.

KT Service는 일반직군과 기술직군으로 나뉘어 있으며, 일반직군의 경

우에는 G1, G2, G3, G4, G5등의 직급별 구분이 되어 있다. 기술직군의

경우에는 개통 및 A/S 등을 담당하는 현장직군인 C직급과 통신상품 영

업을 전담하는 SC직군으로 나뉘어 있다. 그 외에 각 지사에서 유/무선

/Biz상품 S/O처리 및 실적관리, 요금 컨설팅 지원을 전화상담하는 SM

직급과 인터넷 개통 전산업무, 스케줄러 등 이선 지원업무를 담당하는

FM 직급이 있다.

<그림 4-5> KT Service 북부 조직구조

- 147 -

KT Service 조직체계 중 개통ᆞAS 업무는 광역본부(지사)→지역지사

→센터ᆞ지점 형태로 구성되어 있으며 현장 개통ᆞAS 담당자들에 대하여

타 통신사와 같이‘기사’로 호칭하지 않고 'KTE(KT-Engineer)' 또는

‘ITE(IT-Engineer)'로 명칭을 부여하고 있다.

(3) 현장직 업무처리 절차 및 평가지표 실태

KT Service의 개통ᆞA/S 업무처리 절차는 1단계로 KT100번 콜센터

를 통해 접수 및 신청을 받고 2단계로 이를 KT CS 집중실에서

FM(Floor Manager)가 작업분배 및 내용을 분배하여 3단계로 KT

Service 지사현장의 ITE(또는 KTE)에 전달 처리하고 있다.

<그림 4-6> LT 현장직 업무처리 절차

KT Service의 경영평가 지표는 KPI(목표관리시스템)으로 전사-지역

본부-지사별로 구분되어 지며, 주요지표로는 계량형 지표와 비계량형 지

표로 구분되어 있다.

계량형 지표로는 SLA(고객만족도평가, Service Level Agreement)

- 148 -

지표, 영업동기화(판매 달성도) 지표, 구조경쟁력 강화(우수인력 확보)지

표, 재무실적(영업이익) 달성도 등으로 구성되어 있다. 비계량형 지표로

는 혁신과 성장 Agenda, 비용혁신 노력도, 가감지표 등으로 구성되어 있

다.

평가지표 비율을 살펴보면 계량지표가 70%, 비계량지표가 30%를 차

지하게 되며, 특히 SLA 평가지표가 35%로 가장 높은 비율을 차지하고

있는데 세부지표를 살펴보면 고객만족도, 고객약속준수율, 고객희망일준

수율, 현식추진도 등으로 구성되어 있다. 다음으로 높은 비율은 구조경쟁

력 강화지표로 우수인력확보, 구조개선도, 질적 영업개선도 등으로 구성

되어 있으며 14%를 차지하고 있다. 영업동기화는 전체 비중의 11%를

차지하고 있는데 유선ᆞ무선ᆞBiz 시너지 달성도 등이 포함되어 있다.

지표 지표명 내용

계량

지표

SLA (35%)

고객만족도(협력사 포함)

고객약속 준수율

고객희망일 준수율

혁신추진도(직원만족도 포함)

영업 동기화 (11%)

유선 판매 달성도

무선 판매 달성도

Biz 시너지 달성도

구조경쟁력 강화 (14%)

우수인력 확보

구조 개선도

질적 영업 개선도

재무실적 달성도 (10%) 영업이익

비계량

지표

혁신과 성장 아젠다 (15%) 차별화 혁신, 신사업 성과창출

Single KT 및 비용혁신 노력도 (15%) 기업문화정착, 경영품질개선, 비용혁신

가감지표윤리경영, 소통강화, 안전관리

정도경영, 획기적 성과

<표 4-9> KT Service 경영평가 지표(KPI 구성현황)

- 149 -

비계량지표 중 특징적인 것은 가감지표로 안전사고 예방, 회사이미지

실추와 실적 왜곡 등 정도경영 위반, 이로 인한 방통위 등 클레임 발생

등에 대하여 감정등급에 따라 최대 해당 지표별 5점(전체 지표의 5%)을

감점하도록 하고 있다.

(4) 평가지표가 현장직 노동자에 미치는 영향

KT Service에 근무하는 노동자들의 임금 및 노동 강도는 사측의 경영

평가지표와 밀접하게 연관되어 있다. KT Service의 임금체계는 크게 기

본급과 개인 실적급(CS초과 실적급 + 판매 실적급)으로 구성되어 지는

데 특히 회사의 경영평가지표가 실적급에 많은 영향을 미치고 실질임금에

서 차지하는 비율도 높게 나타난다.

먼저 기본급 체계를 살펴보면 KT Service는 일반직과 기술직군의 기

본급 체계는 상ᆞ하한액이 정해져 있으며, 인사평가를 반영하여 기본급이

정해지고 있다.

예를 들어 일반직 G1의 기본급 하한액은 월 170만원, 상한액은 204만

원이며, 상위 보수등급인 G5의 하한액은 월 250만원, 상한액은 300만원

으로 규정되어 있다.

이에 반해 기술직은 개통 및 A/S 등을 담당하는 현장직군인 C직급의

경우 하한액은 월 140만원, 통신상품 영업을 전담하는 SC직군은 월 150

만원으로 최저임금을 겨우 넘기는 수준으로 상한액은 제한되어 있지 않

다.

구분일반직(정규직) 기술직(정규직)

G1 G2 G3 G4 G5 C SC

상한액 2,040 2,280 2,520 2,760 3,000 - -

하한액 1,700 1,900 2,100 2,300 2,500 1,400 1,500

<표 4-10> KT Service 직급별 기본급 상ㆍ하한액 비교표(단위: 천원/월)

- 150 -

이를 기준으로 인사평가 인상률로 기본급이 결정되는데 보통 5개 단계

인 S-E-G-N-U 등급으로 나뉘는데 개인성과 E등급, S등급 인사평가

부터 기본급 인상률이 적용되고 N등급이하 부터는 감액이 적용된다.

KT Service의 기간제 계약직의 경우에는 기본급이 최저임금인 136만

원에 초과근무수당이 약 18시간 적용 117,130원, 통신비 3만원, 급식비

일일당 5,500원으로 정해져 있다.

이러한 기본급 체계에 기술직군의 경우 실적급이 추가되는데 특히 실적

급 지급기준은 ‘기준포인트제’에서 ‘매출기반제’로 순수 개인 매출기

반에 의한 실적급으로 적용되고 있다. 개인 실적급은 다시 CS실적급과

판매실적급으로 나뉜다.

구분 S E G N U

기준 인상률 2.5% 1.5% 0% -1.0% -2.0%

<표 4-11> 인사평가 인상률 적용기준

CS실적급은 보통 기본실적급과 추가인센티브, 지급률 가감을 통한 실

적급 차감 지표까지 적용하여 매월 지급되어 진다. 보통 기본실적은 개통

실적과 AS실적 등을 통한 기본실적급과 매출 500만 원 이상 추가실적에

따른 차등지급, 유지 고객수 증감에 따른 지급률 연동제 도입, 판매 포인

트(3포인트) 초과에 따른 실적급 적용과 CSI/N-VOC 발생에 따른 실적

급 차감 등을 적용하여 계산한다. 하지만 CS실적급의 경우 판매기준 포

인트(월 3포인트) 미달 시에는 80%만 지급하도록 되어 있다.

판매실적급은 개인별 판매성과에 따라 기준단가(2.7만원)×상품별 포인

트를 적용하여 지급한다. 영업전문직인 SC직군은 CS실적급을 지급하지

않는다.

이러한 지급기준에 따른 KT Service의 개통ᆞA/S를 담당하고 있는 기

술직 노동자의 임금구성은 크게 기본급+초과근무수당+휴일수당+급식비

+통신비+야간대기수당+판매성과급+CS성과급 항목이 공통적으로 구성

되어 있는 확인되었다.

- 151 -

구 분 개정 전 개정 후 비 고

지급방식 기준포인트제 매출기반제 기준포인트 삭제

기준 포인트136P

(기본급구간적용)

개인총매출-

기본급*180%*지급률건수→매출

개통실적 상품별 포인트 적용 개인 개통매출 포인트→매출

AS실적 건당 0.7P 개인AS 회선수 매출건당 포인트→

회선수 매출

포인트 단가 1P=13,000원 개인기여 매출연동 단가→매출

KTE 상한 CAP 150만원 없음 매출확대

추가인센티브 없음

매출 500만 원 이상

차등지급 (800만 원 이상

지급률 20%)

구간합 적용

(기우량자 우대)

CSI 차감CSI 무결점율

(최대 10% 차감)

CSI무결점율

(최대 10% 차감)CS품질 유지

판매실적급

포인트 변경

기가전환 0.2

TV 0.3

기가전환 0.4

TV(약정별 차등 포인트)

TV약정별 차등적용

및 기가전환 포인트

상향조정

판매 포인트

초과 시없음

3포인트 초과 시 포인트

당 지급률의 1% 가산

기본실적급 지급률

상향

N-VOC 차감 없음N-VOC 발생건

(구간차감)

N-VOC 구간별

지급률 반영

모뎀회수 실적 매출액의 30% 매출액의 80% 30→80%상향조정

구역계수0.8~1.2까지

지사장 설정

0.8~1.2까지 지사장

설정작업난이도 해소

유지고객수 없음유지고객수에 따른

지급률 연동제고객케어 활동

지급대상 퇴사 후 급여반영 기술직 성과급 지급기준 적용

지급률 매월말 공지 결산완료 후 공지 급여당월 공지

시행시기 ‘15.7.1~12.31. ‘16. 1.1 ~

<표 4-12> KT Service 기술직 개인실적급 지급 기준

기본급은 인사평가율에 따라 개별적으로 모두 다르게 책정되어 있으며

- 152 -

초과근무수당은 평균 월 18~20시간 정도로 지급받고 있었으며 휴일근무

수당도 상당히 많은 금액을 받고 있었다. 또한 급식비 13만원, 통신비 7

만원은 현장직군 모두 공통적으로 적용되고 있었다.

이외에 직급 또는 근무지 특성에 따라 추가로 특수지 근무수당 또는 자

격수당, 직책수당 등과 역량강화인센티브, 유무선포상비, 실적급 등의 인

센티브 형식의 수당이 주어지기도 하는 것으로 확인되었다. 또한 개인연

금 또는 상조회 가입 시 회사로부터 개인연금 5만원, 상조비 2만원을 추

가로 지원받고 있었다.

공제항목은 공통적으로 소득세+주민세+건강보험+노인장기요양보험+

국민연금+고용보험+노동조합비로 구성되어 있으며, 개인별로 개인연금,

상조회비 등이 추가 공제되기도 하였다.

실제 임금현황 사례를 살펴보면 경력직 입사 2년차의 경우 기본급은

150만원에 정기수당(통신비, 급식비) 20만원을 제외하고 초과근무수당+

휴일수당+야간대기 수당 등은 약 70여만 원, 판매성과급+CS성과급은

약 50여만 원 등 세전 290여만 원을 받고 있었다. 여기에 공제항목 약

40만원을 제외하면 실질임금은 250여만 원 정도로 나타났다.

두 번째 사례로는 ITS법인 포함 약 9년차의 30대 중반 노동자의 사례

를 살펴보면 기본급 약 157만원에 정기수당(통신비, 급식비) 20만원을

제외하고 초과근무수당+휴일수당+야간대기 수당 등은 약 55만원, 판매

성과급+CS성과급은 약 80여만 원, 상조지원 2만원, 개인연금 5만원 지

원 등 세전 약 319만원을 받고 있었다. 여기에 공제항목 약 57만원을 제

외하면 실질임금은 약 262만 원 정도로 나타났다.

세 번째 사례로는 ITS법인 포함 약 10년차의 40대 중반 노동자의 사

례를 살펴보면 기본급 약 171만원에 정기수당(통신비, 급식비) 20만원을

제외하고 초과근무수당+휴일수당+야간대기 수당 등은 약 68만원, 판매

성과급+CS성과급은 약 79여 만원, 상조지원 2만원, 자격수당 7만원 지

원 등 세전 약 347만원을 받고 있었다.

여기에 공제항목 약 72만원을 제외하면 실질임금은 약 275만 원 정도

로 나타났다.

이처럼 KT Service의 개통ᆞA/S를 담당하고 있는 기술직노동자의 임

금구성은 기본급 보다는 실적급 중심의 임금체계로 경력에 비해 하향평준

- 153 -

화 되어 있는 기본급 체계에 대부분 초과근무수당과 CS실적급, 판매실적

급을 통해 임금을 높이고 있는 것으로 확인되었다.

이러한 성과중심의 임금체계는 결과적으로 장기간 고숙련된 노동자들

보다는 경력이 낮은 노동자들의 실적급 확대로 인한 임금의 역전현상이

나타나 직장 내 경쟁심화 및 이질감이 확대될 뿐 아니라 실적급 목표를

맞추기 위한 업무스트레스 및 노동 강도 강화로 이어져 고숙련자들의 이

탈이 우려된다. 이에 향후 고숙련자들에 대한 우대방안 마련과 더불어 장

기근속을 유도하기 위하여 기본급 비중 향상 및 숙련도에 따른 인센티브

지급 방식의 임금체계가 필요할 것으로 보인다.

지급항목 금액 공제항목 금액

기본급 소득세

초과근무수당 주민세

휴일수당 건강보험

급식비 노인장기요양보험

통신비 장기요양보험정산

(개인연금) 국민연금

(상조) 고용보험

야간대기 (개인연금공제)

판매성과급 (상조공제)

CS성과급 노동조합비

(자격수당) (노사랑)

지급총액 공제합계

<표 4-13> KT Service 급여명세서 항목

2) SK브로드밴드 유선 홈서비스 업무 현황과 특징

(1) 현장직 업무개괄 및 현황

1997년 설립된 SK브로드밴드는 유선 상품인 인터넷, 집 전화, IPTV

- 154 -

등의 신규 개통 영업, 장애(A/S)처리 등을 담당하는 현장직 업무는 모두

외주업체에 위탁하였다. 이후 SK브로드밴드는 2009년 모든 홈서비스의

신청, 개통, 장애처리 등을 담당하는 기존의‘고객센터’의 업무에 지역

마케팅과 체계적 고객 관리 역할을 강화해 더 나은 서비스를 수행한다는

의미에서‘행복센터’로 명명하고 고객센터를 개편하였다.

또한 SK브로드밴드 원청은 전국의 5개 권역별 본부를 두고 외주업체

(행복센터)에 대한 실적평가 및 센터 TO 관리 등을 진행하였다. SK브로

드밴드는 각 외주업체에 근무하는 기사들을 ‘행복기사’로 명명하고 기

술교육 및 등급심사 시험실시, 분기별 행복기사 등급별 인센티브 지급,

교육 동영상 배포 등 실질적인 관리를 진행하기도 하였다. 당시 전국 87

개의 외주업체인‘행복센터’중 약 20여개는 종합센터 성격으로 영업 및

기술(개통, 장애처리 등) 파트를 종합적으로 운영하고 있었으며, 나머지

행복센터는 대부분 기술(개통, 장애처리 등) 중심으로 운영되고 있었다.

원 청 서비스센터

▪사업장명: SK브로드밴드(주)

▪소 재 지: 서울 중구 퇴계로 24

▪대표이사: 안승윤

▪업 종: 유선통신업 등

▪근로자수: 1,500여명

▪설 립 일: 1997.9.26.

▪자산총계: 3,044억 원 (’13년 말 기준)

▪당기순이익: 123억 원 (’13년 말 기준)

▪ 87개소(84개 업체)

*서울(20),경기(17),부산(6),인천(5),대구

(5),대전(4),울산(2),광주(4),경북(3),경남(4),

전남(3),전북(3),충남(6),충북(2),강원(3),제

주(1)

* 퇴직자 운영 협력업체: 12개사

▪ 기사총원: 3,200여명

* 개통:1,500여명, 장애:1,700여명

자료: SKB 및 LGU+ 협력업체 수시감독 결과 및 후속조치 계획 자료 중, 고용노동부, 2014. 9.

<표 4-14> SK브로드밴드 및 서비스센터 현황(2014년 기준)

그러나 2014년 외주업체 행복센터 소속 노동자들이‘SK브로드밴드비

정규직 노조’를 결성하자 SK브로드밴드 원청은 외주업체에 대한 직접적

인 실적관리 및 기사 교육, 행복기사 등급 심사 등 원청의 사용자성이 문

제될 부분에 대하여 즉각 중단하였으며, ‘행복센터’도 다시 명칭을

- 155 -

‘Home 고객센터’로 개편하였다.

그동안 SK브로드밴드와 Home 고객센터(외주업체)간 위․수탁 계약은

지역단위로 일반경쟁 입찰방식으로 수급업체를 결정하여 왔다. 계약기간

은 대부분 1년~2년(매년 7.1~6.30)이며, 기간 종료 시 특별한 사정이

없는 한 기존 업체와 수의계약으로 반복 갱신하는 것이 일반적인 형태이

다.

(2) SK브로드밴드 현장직 외주업체 현황(AS/개통 업무 등)

SK브로드밴드와 계약을 체결한 외주업체가 운영하는‘Home 고객센

터’의 업무는 보통 신규 설치(개통), 장애(A/S)처리 등을 중심으로 운

영되며 해당 업체 내에는 보통 관리직, 스케줄러, 영업직, 개통기사, 장애

기사 등으로 구성되어 있다.

외주업체에 소속된 노동자들의 근로계약 방식은 업체별로 차이를 나타

내고 있는데 2015년 비정규직노조 결성 이전에는 개통기사는 개인 도급

계약, 그 외 장애기사를 비롯한 다른 직군들은 외주업체와 근로계약 관계

를 맺고 있었다.

이에 따른 보수체계는 통상 내근직과 장애 기사 등은 기본임금이 보장

되는 월급제 형태로 구성되어 있었으며, 개통기사는 대부분 건당 수수료

형태이나 일부 개통기사는 보험료 등을 원천징수하기 위하여 임금대장상

형식적으로 기본급 등을 기재하고 그에 따라 근로소득세 납부하는 등 다

양한 형태를 가지고 있었다. 심지어 개통기사들의 소속이 외주업체가 아

니라 외주업체가 해당 위탁지역을 나뉘어 재하도급을 주어 재하도급에 포

함되는 등 매우 불안정한 다단계 하도급 구조를 이루는 센터가 많았다.

이처럼 다양한 고용형태를 가지게 된 이유로는 개통기사의 경우 기본임

금이 보장되는 월급제로 할 경우 건당 업무실적이 저조할 수 있고, 경기

등에 따라 개통물량 변동이 심하기 때문에 업무실적 향상과 업무량 변동

에 대비하기 위해 건당 수수료 형태인 실적급 개인도급 형태를 취하게 있

는 것으로 보인다. 반면 장애기사의 경우에는 시스템 유지보수를 위한 기

본 업무를 꾸준히 수행하여야 하고, 건당 수수료로 임금을 산정할 경우

실적을 높이기 위하여 충분한 A/S의 기피 가능성이 있어 안정적인 고객

- 156 -

만족도 향상을 위해 월급제를 도입하게 되었다.

결국 불안정한 고용관계 및 저임금, 고강도 노동에 따른 해당 기사들의

불만은 2014년 3월 노동조합 결성과 제도개선으로 이어졌으며, 임단협

요구에도 원․하청의 불성실 교섭에 대한 파업 등 장기투쟁 끝에 결성 1년

여 만인 2015년 노ᆞ사 합의를 이끌어 내게 되었다. 주요 합의내용으로

는 △각 센터내의 다단계 하도급을 금지하고, △개인도급을 최소화시키고

자 개통기사들의 센터와의 근로계약관계로 전환, 월급제 도입에 합의하게

된 것이다. 그러나 다단계 하도급 근절이라는 유의미한 성과에도 불구하

고 개인도급의 최소화에 대한 합의는 지켜지지 않은 채 외주업체들은 오

히려 비조합원들인 도급 기사들을 확대하였다. 또한 이들에게 일감을 몰

아줌으로서 조합원들의 생계를 위협하고 노동조합 활동을 축소시키는 수

단으로 활용함으로서 현장직군의 인력운용의 문제를 드러내었으며 노사갈

등의 불씨가 되었다.

권역본부(원청) 소속지역 구분 해당지역 센터 수 지역 내 직원 수

수도권본부

강남 8개 센터 506명

강북 11개 센터 548명

경기ㆍ인천 6개 센터 437명

수원ㆍ경기남부 9개 센터 566명

동부본부

대구 8개 센터 412명

경남 5개 센터 309명

부산 5개 센터 238명

서부본부 광주ㆍ전남ㆍ전북 11개 센터 420명

중부본부 대전 10개 센터 289명

충청ㆍ강원 5개 센터 154명

총 계 총 78개 Home 고객센터, 정규인력 3,879명

<표 4-15> SK브로드밴드 Home 고객센터 현황 및 직원 수

현재 SK브로드밴드 외주업체는 103개 업체로 전국 78개 Home 고객

- 157 -

센터를 운영하고 있으며 전체 인력 5,200여 명 중 센터 내에 3,800여명

이 정규직으로 고용되어 있고 나머지 인력은 계약직이나 개인도급 형태로

존재하고 있는 것으로 확인되었다.

(3) 현장직 업무처리 절차 및 센터관리 평가지표 실태

SK브로드밴드 Home 고객센터의 업무처리 절차를 살펴보면, 고객이 대

표 콜센터 번호인 106번이나 영업점을 통해 홈서비스 업무가 접수 되면

이후 개통과 장애(AS) 처리절차가 나뉜다.

<그림 4-7> SK브로드밴드 개통ㆍ장애 업무처리 절차

먼저 개통서비스 신청의 경우에는 접수된 콜센터에서는 HS센터로 넘기

게 되는데 해당 센터운영은 SK브로드밴드의 파견업체인 (주)파인스태프

라는 회사가 운영하고 있다. HS센터는 SK브로드밴드가 계약한 파견업체

로 ① 홈상품 희망고객 개통일정 안내 및 개통기사 일정 조율, ② 브로드

밴드 상품 부가서비스 업셀링(안내) 업무 등을 담당하고 있으며, 전국 8

개 센터(서울/수원 2곳/부천/부산/광주/대전/대구)를 운영하고 있다. HS

센터로부터 개통업무에 대한 스케줄이 확정되어 해당지역 개통기사에게

문자 또는 휴대폰 업무 앱으로 발송되면 해당 기사는 고객과 통화하여 방

문일정을 확인하고 업무를 처리하게 된다. 작업 완료 후에는 해당 업무

- 158 -

앱에 작업완료 등록하고 이에 따라 해당 고객에게 비용이 청구ᆞ지급되면

마무리 된다.

반면, 장애(AS) 업무의 경우에는 해당 콜센터 접수 후 바로 해당지역

장애기사에게 문자로 발송되면, 해당기사는 이를 고객과 통화하여 확인

후 업무를 처리하게 된다. 이후 작업완료 후 고객 비용 처리 절차는 동일

하다.

자료: 은수미 의원실 보도자료 참조, 2014. 5. 19.

<그림 4-8> 행복센터 평가항목 변경 공지

SK브로드밴드의 외주업체인 고객센터 지표관리는 비정규직 노조 설립

되기 이전과 이후로 나뉘어 살펴볼 필요가 있다. 2014년 이전 SK브로드

밴드는 협력업체(행복센터)의 기사들에게는 본사의 일정한 교육과정(본사

- 159 -

직접교육과 폴리텍대학 위탁교육 등)을 이수해서 통과하면 H/L자격증을

Master에서 G5까지 등급으로 나누어 부여해왔고, 각 등급별로 100만원

에서 20만원 까지 분기별 수당을 지급해왔다.

당시 평가지표를 살펴보면 장애처리 평가항목 중 현장항목은 전체의

25%를 차지하고 있는데 이는 외주 센터에 대한 평가가 SK브로드밴드

본사의 공통적인 평가항목 뿐 아니라 원청 산하 지역본부 평가를 중층적

으로 받고 있었음을 확인할 수 있다. 특히 현장항목은 마케팅지역본부 평

가 5%, NW 지역본부 평가 20%로 나뉘어 있어 개통, A/S 등 기술업무

중심의 외주 센터가 기술지표 평가뿐만 아니라 영업지표도 평가도 받고

있어 영업실적에 대한 원청의 요구가 있었음을 알 수 있다.

구분 평가항목 비중 세부측정 평가방법

고객

관리

(60%)

고객

만족도

20% -csi절대평가

10% -고객관리 불만율

개통처리 10% -개통지수

“항목별 상대평가”

(평가 그룹별)

S등급(상위10%):100정

A등급(상위30%):90정

B등급(상위70%):80정

C등급(상위90%):70정

D등급(상위100%):60점

장애처리10% -장애지수

10% -당일장애처리율

고객

창출

(20%)

판매실적 15%

-TG(거점성장) 목표달성률

*초고속마트/관내 비중에 따라 실적

가중치 부여

Value

mktg.5%

-고객구조 고도화 비중

*TV(동시)번들, 유무선(신규)결합, 스

마트Tire

고객

접점

(20%)

마케팅

본부10% -본부평가

(마케팅,N/W본부별 각2개 항목운영)N/W본부 10%

합계 100%

기타 Hurdle

-기본 지키기 위반,CE RISK위반(위반 시 종합평가등급 하락)

-점수 Hurdle(미달 시 종합평가4등급 이하 제한(그룹C는 3등급

이하 제한))

-노무점검 관련 지침 위반(위반 시 종합평가등급 하락)

<표 4-16> SK브로드밴드 Home 고객센터 종합평가 항목

- 160 -

현재 SK브로드밴드의 Home 고객센터 평가를 살펴보면 고객관리

60%, 고객창출 20%, 고객접점 20% 기준으로 평가하고 있으며 고객만

족도(30%)를 제외한 모든 항목에 대하여 5등급 체계로 상대평가를 진행

하고 있다.

주목할 점은 2015년 SK브로드밴드 비정규직 노사합의 이후 원청의 고

객센터 평가항목에 ‘노무점검 관련 지침 위반’점검항목이 포함되어 있

다는 점이다. SK브로드밴드는 협력업체별로 자체 노무점검을 2차례 의무

적으로 시행하도록 하고 점검결과를 통보하도록 하였으며, 법률위반 사항

시정조치 하도록 하고 미이행 시 모두 종합평가 등급 하락지침을 마련하

였다.

-1/2차 이행 기한 경과 시 당월 평가등급 하락

구분2개월 경과

(1차 기한 경고)

1차 기한 경과 이후 회사가

통보한 2차 이행 기한 경과비고

자체 노무점검 미시행

혹은 점검결과 미통보

종합평가 1등급

하락종합평가 2등급 하락

계약체결일

기준

구분1개월 경과

(1차 기한 경과)

1차 기한 경과 이후 회사가

통보한 2차 이행 기한 경과비고

위반사항

시정조치 미이행

종합평가

1등급 하락

종합평가

2등급 하락

점검결과

통보일 기준

<표 4-17> Home센터 자체 노무점검 평가항목

2017년 1월에도 원청은 NW 평가 변경안을 수립하여 개통처리 지표와

장애처리 지표에 대하여 세부적인 평가 산식을 마련한 것으로 확인되었

다.

이 내용을 살펴보면 개통처리의 경우 개통지수가 전체 평가항목의

10%를 차지하며, 평가항목으로는 ① 희망처리일수(희망일 2H내 처리

율), ② 개통 CSI 방문약속 준수율, ③ 품질측정율, ④ 자체처리 점수 등

으로 구성되어 있다.

장애처리의 경우에는 전체 평가항목의 20%를 차지하고 있으며, 평가항

목으로 ① 희망처리일수(희망일 2H내 처리율), ② 장애 CSI 방문약속 준

- 161 -

수율, ③ 1개월 내 AS발생 점수, ④ 품질측정율, ⑤ 자체처리 점수로 구

성되어 있다. 특히 2014년 폐지된 자체처리율이 평가항목으로 재도입되

어 외주업체의 책임비중이 더 높아진 것으로 보인다.

구분 수도권 동부 서부 중부 비고

S등급 5개소 3개소 2개소 2개소 100점

A등급 8개소 4개소 2개소 3개소 90점

B등급 9개소 5개소 3개소 5개소 80점

C등급 8개소 4개소 2개소 3개소 70점

D등급 5개소 3개소 2개소 2개소 60점

소계 35개소 19개소 11개소 15개소 80개소

※ 센터 개소 변동 시 Quota 변동 가능자료: SK브로드밴드비정규직노조 자료 참조. 2017. 4.

<표 4-18> SK브로드밴드 지역본부 평가 본부별 센터정원 기준표

등급 비중

개 소

점수Group A

(가중회선10만 이상)

Group B

(가중회선5만 이상)

Group C

(가중회선5만 미만)

S등급 15% 6개소 5개소 1개소 100점

A등급 20% 10개소 6개소 1개소 90점

B등급 30% 12개소 7개소 3개소 80점

C등급 20% 10개소 6개소 1개소 70점

D등급 15% 6개소 5개소 1개소 60점

소계 100% 44개소 29개소 7개소 80개소

※ 센터 개소 변동 시 Quota 변동 가능

자료: SK브로드밴드비정규직노조 자료 참조. 2017. 4.

<표 4-19> SK브로드밴드 상대평가 중 그룹별 센터정원 기준표

- 162 -

또한 위의 Home 고객센터 평가 산식에 따라 모든 고객센터의 실적 순

위별 평가는 5개의 등급, 상대평가로 이루어지는데 그 기준으로 SK브로

드밴드의 4개 지역본부 내 S등급부터 D등급까지의 센터별 평가 정원이

아래와 같이 지역 할당(Quota)으로 제한되어 있다. 동시에 중층적으로

항목별 상대평가 항목 중 가중회선 기준으로 그룹별로 센터의 각 평가등

급 수가 할당되어 평가되도록 되어 있어 지역별, 해당 가중회선별 외주업

체간 실적경쟁은 매우 치열할 수밖에 없을 것으로 보인다.

(4) 평가지표가 현장직 노동자에 미치는 영향

SK브로드밴드 홈고객센터에 근무하는 노동자들의 임금 및 노동 강도는

사측의 경영평가지표와 밀접하게 연관되어 있다. 앞에서도 살펴본 바와

같이 2014년 비정규직노조 결성, 2015년 임금 및 단체협약 체결 이전에

는 SK브로드밴드 원청이 협력업체(행복센터)의 기사들에 대한 직접적인

교육 및 등급별 인센티브를 차등지급하는 제도를 도입하였으며 이에 따른

인센티브 차등 폭이 대단히 컸다.

또한 외주업체들은 원청의 인센티브 지급 등에 중간착취가 심각하였으

며 더불어 개별 기사들에게 각종 차감정책 및 업무비용 전담, 실적강요

등이 커서 노동자들은 이를 만회하기 위하여 장시간 노동을 할 수 밖에

없는 구조였다.

2014년 당시에 SK브로드밴드 행복센터(홈고객센터) 노동자들의 근무

시간은 하루 평균 10시간 이상이었으며, 토요일 정상근무, 일요일은 월

1~2회 당직형태의 근무 등 주 평균 60시간 이상 근무하고 있었으며, 공

휴일ᆞ명절 정상근무 등 장시간 노동에 놓여 있었다.

또한 SK브로드밴드 원청이‘행복기사’에게 지급하던 분기별 등급 인

센티브의 경우 1등급 130만원에서 5등급 91만원까지 차등지급 되고 있

었는데 이를 당시 외주업체는 센터운영비 명목으로 30%를 차감하고 지

급하거나 심지어 아예 기사들에게 지급하지 않고 착복하기도 하였다. 심

지어 센터 유지관리비용 명목으로 명찰, 명함 비용도 기사들의 월급에서

차감하기도 하였고 장비 회수 미비 발생 시 그 비용을 기사들이 월급에서

차감하기도 하였다.

- 163 -

등급 기본급여 인센티브율 인센티브 급여합계

1등급 1,200,000 100% 1,300,000 2,500,000

2등급 1,200,000 95% 1,235,000 2,435,000

3등급 1,200,000 90% 1,170,000 2,370,000

4등급 1,200,000 80% 1,040,000 2,240,000

5등급 1,200,000 70% 910,000 2,110,000

<표 4-20> SK브로드밴드 등급별 행복기사 급여 기준표(2013년)

당시 한 행복기사의 월급명세서를 살펴보면 기본급은 최저임금 수준으로

책정되어 있고 대부분이 인센티브 명목으로 구성되어 있는 것을 확인할 수

있다.

<그림 4-9> SK브로드밴드 한 센터의 임금명세서

- 164 -

인센티브 항목에 휴일수당ᆞ야간수당이 정액으로 책정되어 있으며 유류비

인센티브, 평가인센티브 등이 인센티브가 상당히 높은 비중을 차지하고 있었

다. 또한 공제항목의 경우 4대 보험 등 법적인 공제항목 외에 모뎀분실, 민원

발생 차감 등 불법적인 임금 차감항목이 포함되어 있는 것을 확인할 수 있다.

2014년 3월 SK브로드밴드 비정규직 노조 결성이후 1년여 동안 장기

간의 투쟁 끝에 2015년 4월 임금 및 단체협약이 노사 간 교섭을 통해

최종 체결되었다. 합의내용은 그동안 불합리하게 운영되었던 행복센터(홈

고객센터)에 대한 고용관계를 개선하고 근로기준법 준수 등 노동조건 개

선, 노동기본권 보장 등 최소한의 권리보장에 맞추어져 있었다. 주요 내

용을 살펴보면 다음과 같다.

① 개통기사는 임단협 체결 즉시 센터(외주업체) 소속 정규직 노동자로 전환하고, 2차

하도급업체들에 재위탁한 업무를 2015년 이내에 회수하는 등 다단계 하도급 구조

와 왜곡된 고용구조를 개선한다.

② 건당 수수료를 받았던 개통기사들에게 업무량에 관계없이 150만 원 이상의 고정급

을 보장하는 등 임금 체계를 개선하고, 장애처리(AS)기사와 내근직에 대해 고정급

을 각각 25만원과 15만원 인상한다.

③ 과거 임금체불, 퇴직금, 4대 보험, 각종 급여차감 등 노동법 위반 사항들과 관련하

여 노동자들에게 면책 합의금을 지급하고, 고용ㆍ임금ㆍ퇴직금ㆍ4대 보험 등을 정

상화 한다.

④ 격주 토요일 휴무 등 노동시간 단축, 명절연휴 등을 유급휴일로 부여하고 연차휴가

보장, 복리후생 확대 및 제도화, 홈서비스센터 운영업체 변경이나 센터 간 이동 시

SK브로드밴드 홈서비스센터 경력의 50%를 인정하는 근속․경력 포상제도 신설 등

노동조건을 개선한다.

⑤ 원청이 센터 운영 업체 폐업 및 변경 시 고용안정 의지와 왜곡된 고용구조 개선

의지를 확인하였고, 이에 대해 임단협 타결 시점에 원청이 직접 입장을 밝히기로

한다.

이처럼 SK브로드밴드 외주 협력업체 노동자들의 임단협 체결은 전국

90여개의 Home 고객센터별로 천차만별이었던 임금체계를 표준화하였다

- 165 -

는데 그 의미가 있다.

특히 도급체계였던 개통기사, 멀티기사의 경우 개통 실적급을 당장 적

정수준 고정급화하는 데는 한계가 있어 건당 수수료의 한계를 극복하기

위해 ‘고정급+실적급 포인트’ 체계로 표준화하였다.

그럼에도 개인도급으로 건by건 형태의 임금체계인 개통기사의 포인트

매체별 기준 도입은 여전히 임금 불안정이 존재했기 때문에 비정규직 노

동조합은 2016년 임금협상에서 포인트와 시간외근로수당 동시 확보, 기

본포인트 인하를 통한 임금 인상을 꾀하였으나, 평일 연장근로 개통 업무

보장, 시간외근무 개통 업무 시 기본포인트와는 별도산정ᆞ지급, 개통촉

진수당 기준 완화를 중심으로 합의하였다.

또한 고객센터의 재하도급은 철폐하였으나 여전히 개인도급을 남용하여

조합원들의 일감 뺏기와 이를 노조탄압의 수단으로 활용하고 있는 제도적

문제와 관련해서도 적극적인 교섭을 요구하였다. 결국 SK브로드밴드 산

하 전국 고객센터의 57.5%에 달하는 개인도급 남발에 대해서는 2015년

체결 단협이 ‘정규직 채용 지향’임을 재확인하고 지속적으로 노사대표

협의, 업무개선노사정례협의회 등을 통해 정규직 전환으로 이어갈 수 있

도록 하였다.

그럼에도 불구하고 지속적인 기본급 인상, 개통 업무 포인트 불안정에

대한 대책, 개인도급의 정규직 전환 등의 가닥을 잡아냈지만 개통 포인트

표준화, 업무차량 지급 등 주요 쟁점을 단체교섭 통해 풀어내는 데 어려

움이 있다. 또한 간접고용 사업장의 특성상 일부 외주업체들의 임단협 적

용 관련해서 사측 도발이 이어지는 등 고질적인 악덕사업장 문제에 분명

한 해결점을 찾는데 한계가 있다.

- 166 -

구분 2015년 임금협약 금액 2016년 임급협약 금액 차액

현

장

직

통상

임금

기본급 1,300,000 통상

임금

기본급 1,380,000 80,000

식대 100,000 식대 100,000 -

업무

비용

업무수행수당 100,000

업무

비용

업무수행수당 100,000 -

통신비 50,000 통신비 50,000 -

유류비 300,000 유류비 300,000 -

차량운전보조비 - 차량운전보조비 50,000 50,000

시간외

수당

주 3시간 연장근무 120,574

시간외

수당

시간외

수당

주 3시간 연장근무 127,464 6,890

토요일 격주근무 148,708 8,038

토요일 격주근무 140,670

시간당

1포인트

기준

주 3시간 연장근무 150,000 29,426

토요일 격주근무 (7시간기준) 175,000 34,330

휴일근무 60일 기준

1회 근무(반액)35,167

휴일

근무

휴일근무 60일 기준 1회

근무(반액)37,177 2,010

통상시급 6,699 통상시급 7,081 382

내

근

직

인상금액시간외수당 146,938

시간당 1포인트 기준 195,766

기본급 1,250,000 기본급 1,350,000 100,000

식대 100,000 식대 100,000 -

토요일 격주근무 135,660 토요일 격주근무 145,698 10,038

주 3시간 연장근무 116,280 주 3시간 연장근무 124,884 8,604

휴일근무 60일 기준 1회 근무(반액) 33,915 휴일근무 60일 기준 1회 근무(반액) 36,425 2,510

통상시급 6,460 통상시급 6,938 478

인상금액 인상금액 121,630

<표 4-21> SK브로드밴드 Home고객센터 비정규직 임금협약 비교표

- 167 -

(5) SK브로드밴드 외주업무 자회사로 흡수

SK브로드밴드는 홈서비스 경쟁력 강화라는 명분하에 현재 초고속인터

넷 및 IPTV 설치·AS 관련 위탁업무를 수행하고 있는 103개 홈센터 직

원 약 5,200 명을 자회사의 정규직으로 직접 채용한다고 지난 5월 21일

발표하였다. 이는 KT의 유사업무를 KT Service라는 자회사 형태로 운

영하고 있는 방식과 유사하다.

방식은 SK브로드밴드가 자본금 460억 원 규모의 자회사를 100% 지

분 투자를 통해 설립하는 자회사 형태로 사명은 ‘홈앤서비스’로 결정되

었다. 설립 시기는 오는 7월부터 업무위탁 계약이 종료되는 외주업체 소

속 Home 고객센터 직원을 자회사 정규직 구성원으로 2018년 7월까지

채용해 모든 대고객 서비스 담당 구성원을 자회사 정규직으로 직접 채용

한다는 계획이다.

특히 자회사 구성원들이 IPTV, 인터넷, 전화 등 기존 서비스 뿐 만 아

니라 AI, 홈 IoT, 홈 시큐리티 등 홈을 기반으로 하는 다양한 신성장 서

비스도 맞춤형으로 제공할 수 있는 전문 역량을 갖추도록 해 향후 SK 그

룹 내 홈서비스 제공을 위한 허브로 자회사를 육성한다는 계획이다.

구분 센터 수 인력 수 위탁 업무

홈고객센터 76 4,563 설치, 이전, 장애처리 서비스, 영업

홈클리닉 4 109 주요고객 관리

스케줄러 1 229 개통, 장애처리 일정관리

기업서비스센터 22 288 기업고객 개통, AS 등

합 계 103 5,189 *기술직 3,292명, 서비스직 1,897명

자료: SK브로드밴드 자회사 설립 배경 설명자료 재구성.

<표 4-22> SK브로드밴드 위탁현황 및 자회사 직고용 대상

이에 대해 기존의 외주업체들은 반발하며 중소협력업체의 생존권을 위

협하는 대기업의 횡포로 규정하며, 대기업 소속 계열 자회사로 일감을 몰

- 168 -

아주기로 공정거래위원회에 제소, 부당노동행위 및 업무방해, 강요죄 등

으로 검찰 고발하는 등 반발하고 있다.

그럼에도 불구하고 6월 현재 SK브로드밴드의 예상보다 빠르게 전체

103개 외주업체 중 80% 이상이 원청과의 계약을 종료하여 이에 소속된

간접고용노동자들이 7월 1일 자회사로 고용이 전환하게 되었다. SK브로

드밴드는 위탁업무 종료 의사를 밝히지 않은 20%의 센터에 대해서는 희

망하면 기존과 같이 위탁업무를 수행할 수 있도록 하고, 위탁업무 종료

센터에 대해서는 자회사 관리직으로 재고용하거나 영업전담 대리점 운영

및 회사 관련 유관사업 기회 부여, 위로금 지급 등 다양한 보상방안을 마

련해 지원한다는 방침이다.

또한 6월 16일에는 SK브로드밴드 자회사인 홈앤서비스와 희망연대노

동조합 SK브로드밴드 비정규직지부는 고용안정, 처우개선, 노사상생 등

의 내용을 담은 '홈센터 역무 내재화에 따른 확인서'를 체결하였다. 회사

와 노동조합은 향후 교섭을 진행하며 점진적이고 단계적으로 노동조건을

개선하기로 합의하였다. 특히 오는 9월 새로운 임금체계 설계를 목적으로

한 태스크포스팀(TFT)을 구성해 운영키로 합의하였다.

3) LG유플러스 유선 홈서비스 업무 현황과 특징

(1) LG유플러스 현장직 업무개괄 및 현황

현재의 LG유플러스는 LG 그룹이 통신산업으로 경영영역을 확장하면서

존재하던 LG 텔레콤 외에 별도의 기업이었던 데이콤과 파워콤을 병합하

면서 2010년 설립된 회사이다. 이전의 독립적으로 존재하던 이들 통신 3

사의 통합은 2000년 1월, 데이콤이 LG 그룹 계열로의 편입을 그 시작으

로 하며, 이후 2003년 파워콤 역시 LG그룹 계열로 편입되어 해당 통신

3사는 모두 LG 그룹 내 계열사로 존재하게 된다. 이후 LG 내 3개사의

통합과정에서 LG 텔레콤은 합병을 통해 LG 데이콤이 담당하던 국제 및

시외전화 등의 유선전화사업과 인터넷, 부가통신사업 등을, 그리고 LG파

워콤이 담당하던 통신망임대 및 초고속인터넷 사업 등 역시 인수하게 된

- 169 -

다.

여기서 PS(Personal Solution) 본부는 기업고객을 제외한 개인 고객

부문 즉, 개인 및 가정용 회선(인터넷, 전화 등)과 무선 부문을 담당하는

부서로서, 대부분의 인력이 고용되어 있는 부서이다.

<그림 4-11> LG유플러스 유무선 매출액 증가 추이(단위: 조 원)

자료: LG Uplus 2017 Presentation March

<그림 4-10> LG유플러스 PS본부 유선부문 조직체계

- 170 -

LG 유선부문에서 존재하는 비정규직의 경우, 소수의 업무보조 파견인

력을 제외하면, 크게 전화상담 및 고객센터 인력과 개통 및 장애처리를

위한 협력업체 인력으로 구분할 수 있다. 먼저, 전화 상담과 고객센터가

별도로 존재하는데, LB휴넷은 진주와 가산 두 곳에 위치하고 있으며, 주

로 가정용 인터넷 상품 판매를 위한 인보이스, 아웃보이스 업무를 전담하

여 운용되고 있다. 또한, 다수의 TPS 고객센터의 경우 가정용 인터넷 고

객에 대한 인보이스 업무를 담당하고 있다.

잘 알려져 있다시피 LG유플러스는 유선 및 무선 부문에서 SKT/SKB

및 KT에 이은 만년 3위 사업자이기는 하나, 2010년대 이후 매우 빠른

성장세를 보이고 있다. 매출액 기준으로 매년 3% 이상의 성장을 보이고

있으며44), 해당 기준 무선과 유선 부문이 차지하는 비중은 2016년 말

현재 각각 5조와 3조 5,700억 원으로 대략 5.8:4.2의 비율을 보이고 있

다.

<그림 4-12> LG유플러스 유선 및 무선부문 영업수익(매출) (단위: 십억 원)

자료: LG UPLUS 지속가능경영보고서 2015

기업고객을 제외한 LG유플러스의 개인고객에 대한 매출(영업수익)은

44) 유사한 맥락에서 LG유플러스의 인력규모 역시 뚜렷한 확장세를 보이고 있다. 2015년 기준 기간제노동자를 포함한 전체임직원 규모는 7,693명(기간제 제외 시 6,251명)으로(LG Uplus 지속가능경영보고서, 2015), 이는 2013년의 6,780명에서 13.5%(913명) 증원된 규모이다.

- 171 -

2015년 기준 6조 7천억 원으로 전년 대비 3.0%증가하였다. 물론, 무선

부문의 매출이 유선부문의 3.7배가량 큰 것으로 나타나고 있으나, 증가율

로 보면 유선부문 매출의 증가율이 8.3%로 무선부문에 비해 빠르게 증가

하는 것으로 볼 수 있다.

(2) LG유플러스 현장직 외주업체 현황(AS/개통 업무 등)

통상 가정용 인터넷 부문이라 불리는 이른바 TPS서비스와 관련하여,

잘 알려져 있다시피 LG유플러스는 해당 부문에서 KT, SKB에 이은 만년

3위 사업자라고 할 수 있다. 이러한 TPS서비스와 관련하여 LG유플러스

는 2014년 기준 전국 69개의 고객센터를 운영하고 있으며, 이는 현재

LG유플러스의 PS본부 홈사업부에서 관리되고 있다.

각각의 고객센터는 법인의 형식을 취하고 있으며, 주로 행정구역상 구

단위에 한 개씩 설치되어 있는 상황이다. 물론, ‘모점’, ‘분점’의 형

태로 하나의 구에 두 개 이상의 대리점이 있는 경우도 존재한다. 그러나

원청에 해당하는 LG유플러스와 고객센터 간의 계약관계는 보다 복잡하

다.45) 즉, 원청과 고객센터 간 직접계약의 형식도 있으나, 중간에 별도의

지역 센터수 센터

서울 15강남, 강서, 관악, 구로, 동작, 마포, 서초, 송파, 양천, 강북, 광진,

성동, 은평, 용산, 중랑서비스센터

경기

(인천)17

구리, 의정부, 고양, 파주, 분당, 수원, 시흥, 안산, 안양, 용인, 광주,

평택, 부천, 부평, 서인천, 남인천, 남동서비스센터

충청 7 천안, 아산, 동대전, 서대전, 남대전, 서청주, 동청주서비스센터

강원 3 강릉, 원주, 춘천서비스센터

대경 7 서구미, 달서, 동구미, 북대구, 수성, 안동, 포항서비스센터

울산 4 울산동구, 울산남구, 울산울주, 울산중구서비스센터

부경 9김해, 마산, 남부산, 북부산, 서부산, 중부산, 해운대, 진주, 창원서비

스센터

호남 7 순천, 목포, 여수, 서광주, 광산, 익산, 전주서비스센터

<표 4-23> LG유플러스 TPS서비스 고객센터 현황

- 172 -

법인과 계약을 맺고 그 업체가 산하에 2~3개 지역의 고객센터를 운영하

는 다단계 하도급 형태를 띠는 경우도 있다.(권영국, 류하경, 2014) 이렇

듯 TPS서비스 제공을 담당하는 PS본부(홈사업부)는 다수의 고객센터를

외주화하고 있는데, 이러한 외주화된 고객센터를 일상적으로 관리하고 하

도급 업자간 (과잉)경쟁을 통해 더 많은 수익을 창출하는 업무를 담당하

는 것은 해당 본부 내에 존재하는 ‘QM’이라 불리는 정규직 직원들이

다.

원청인 LG유플러스(PS본부)의 하도급 협력업체로 볼 수 있는 고객센

터는 고객 3만 명을 가진 센터의 경우 대략 3~40여명의 인력으로 구성

되어 있다.46) 별도 법인인 고객센터에는 우선 AS 담당기사가 통상 고객

3천 명당 1명이라는 기준에 의거 3만 명 고객센터의 경우 약 10여명으

로 구성된다. 이들은 4대보험이 독립적으로 보장된다는 점에서 센터 내

정규직에 해당된다. 이와 유사하게 총무, 인바운드, 스케줄러 등 내근직이

5명인데 여기에는 통상 개통팀 4명과 AS 담당 1명으로 구성된다. 이들

역시 4대 보험 적용 등 정규직에 해당한다. 또한, 개통팀에 소속되어 통

상 현장기사라 불리는 개통 및 설치 기사가 10~15명 정도 배치되어 있

는데, 이들은 센터에 직고용된 형태의 인력이 존재하는가 하면, 개별 도

급계약 형태로 운영되며 설치 건당 비용을 보상받는 도급계약자들, 즉 사

실상의 특수고용노동자들도 혼재되어 있다. 이외에 해지 및 철거 업무를

담당하는 인력이 2명 정도 존재한다.

그런데 이러한 일반적인 편제는 노동조합을 인정하는 통상적인 경우의

고객센터에 해당되는 설명이다. 노조를 인정하지 않고 적대적인 입장을

취하고 있는 고객센터의 경우, 이와는 다른 인력 활용상황을 보여준다.

노조에 적대적인 고객센터의 경우 업체 내 정규직이 아닌 별도의 도급 기

사를 활용하고 있기 때문에 기본급을 지급할 필요가 없으므로 훨씬 더 많

은 인력을 현장기사로 활용하고 있는 실정이다. 반면, AS업무의 경우 통

상적인 경우보다 더 적게 배치하는 상황이다. 아래에서 설명하겠으나, 이

45) 이는 사실 앞서 제시되었던 원청인 SK브로드밴드와 하도급 업체인 지역별 행복센터와의 관계와 대동소이하다.

46) 물론, 이보다 더욱 복잡하게 2,3차의 하도급으로 구성되어 센터 아래 별도의 하청업체를 두고 현장기사를 운영하는 사례도 존재하고 있다. 구체적으로 고객센터가 담당하는 지역의 일부를 떼어 별도의 소사장한테 하도급을 내리는 경우가 있으며, 이 소사장은 별도로 10여명의 현장 도급기사와 함께 해당 업무를 진행하는 사례가 존재한다.

- 173 -

러한 인력편제의 차이는 사실상 노조의 설립 및 노사관계 변화의 결과라

고 볼 수 있다. 노조 설립 이전인 2014년까지 센터 당 인력은 대략 50

명 선이었으나, 노조 설립 및 단체협약 체결 이후 노조에 대한 입장 차이

에 따라 센터의 소속인력이 차이를 보이게 된다는 점이다.

주목할 것은 이러한 일종의 원․하청 구조가 매우 전근대적인 방식으로

형성되어 왔다는 점이다. 특히 현장기사들의 경우, 원청인 LG유플러스를

통해 지속적인 직무교육, 작업통제 및 성과평가를 받고 있는데, 이와 관

련된 합법성 여부와 관련된 쟁점이 형성된 바 있었다. 또한 각 센터의 형

식적 대표인 센터장은 사실상 바지사장인 경우가 대부분이다. 즉, 일상적

인 업무지시는 원청에서 스마트폰 앱을 통해 센터로 전달되며, 이는 다시

내근직 직원은 해당 직무지시를 현장기사에게 전달하는 방식이다. 또한,

이들은 대부분 업체 소속기사들이었다가 2013년 중반 이후 원청의 사실

상의 압박 아래 도급업자로 전환된 사례가 많은 것으로 나타난 바 있다.

(권영국, 류하경, 2014)

더불어 원청인 LG유플러스의 중간관리자와 각 센터 사장들끼리 긴밀한

유착관계가 유지되어 있었으며, 이는 매우 불합리한 관행으로 연결되어

왔다. 즉, 원청이 대략 1년 주기로 하청사업자를 교체할 때마다 원청의

중간관리자와 유착관계에 있는 센터의 사장들은 사실상 센터의 법인명만

바꾸거나, 이른바 ‘센터 지역 돌리기’, ‘센터 주고받기’를 통해 자신

의 지위는 유지하는 반면, 하청 교체시마다 노동자들의 근속은 무시되고

처음부터 다시 계산되는 경우, 경우에 따라 퇴직금을 지급하지 않기 위해

1년 이내에(간혹 ‘364일’만에) 퇴직시키는 경우도 발생하였다. 결국,

원․하청 간 전근대적인 유착관계는 불합리한 반노동적 고용관행과 쉬운

해고로 연결되고 있었다.

가. 노동조합의 설립과 원․하청 관계의 변환

LG유플러스는 하도급 구조 내에서의 격화된 경쟁의 창출 및 이를 통한

추가적인 수익창출구조를 형성시키고자 하였다. 구체적으로 행정구역상

구(區)별로 한 개씩 배치되었던 고객센터의 관할구역을 보다 작게 분할하

여 별도의 하도급 소사장을 두고 관리하게 한 것이었다. 이는 하도급 구

- 174 -

조에서 하위 사업자들의 경쟁을 격화시켜 수수료를 인하시키고 이를 통한

원청의 수익을 확보하고자 하는 시도였다고 볼 수 있다. 더불어 여기에는

하도급 사업자에 대한 재계약기간을 1년을 6개월로 단축하는 조치도 수

반된다.

이러한 LG유플러스의 탈법적 수익창출 시도는 하도급 업체 간 경쟁 격

화를 야기했을 뿐만 아니라, 해당 사업장의 노동자들을 노동 강도의 과도

한 증가로 연결되기도 하였다. 이는 노동조합의 건설 및 이에 따른 노사

관계 변화의 직접적인 원인이 된다.47)

2014년 SK 브로드밴드와 LG유플러스의 가정용 인터넷 부문 협력업체

를 중심으로 노조조직화가 빠르게 진행되었다. 2014년 4월 ‘희망연대노

조’로 조직된 이들 노조는 창립과 함께 해당 노동자들의 노동권 신장을

위한 요구로서 ‘시간 외 수당’, ‘연차 휴가비 지급’ 등을 요구하기

시작했고, 이에 따른 비용증가에 대해 원청이 책임질 것을 요구하게 된

다. 더불어, 제도 개선 요구로 다단계하도급 구조개선, 도급기사 관행 근

절, 그리고 이에 대한 원청의 확약을 요구했다. 이러한 노조조직화와 노

조의 강고한 투쟁은 SK 브로드밴드와 LG유플러스 원청의 일정한 양보를

이끌어낸다. 즉, 2015년 4월 17일 SK브로드밴드와 임금 및 단체협약 조

인식을, 이후 4월 19일 LG유플러스와도 잠정합의안의 가결로 연결된다.

하지만, 단체협약 체결에 대해 두 기업의 대응은 사뭇 차이를 보였다.

먼저, SKB의 사례를 보면, SKB 원청은 환영 논평을 통해 ‘수탁계약서

에 근로기준법 준수조항 포함시킬 것’, ‘위탁업체 폐업이나 변경과정에

서 기사들의 고용승계 등을 노력할 것’등을 약속하게 된다. 통신산업의

원․하청 노사관계에 있어 두 가지의 중요한 의미를 가지는 것이라고 해석

되었다. 먼저, 하도급 구조에서 원청의 책임성을 사실상 인정한 것이었다.

이는 이미 하도급 업자인 고객센터의 현장 기사를 대상으로 실제적인 직

무통제, 평가 및 직무교육을 실시했던 상황에서 더 이상 사용자의 지위를

47) 실제 2,3차 하도급 업체에 소속된 현장기사의 경우, 이른바 ‘건 바이 건’으로 비용을 보상받았으며, 개인 사업자로 간주되면서 자재비, 교통비, 차량운영비를 스스로 감당해야 했으며, 실적 부족은 그대로 빈곤으로 연결되며 고객 불만에 대한 보상 역시 자기소득에서 보상해야 했다. 이에 따라 많은 경우 주당 70시간가량의 노동시간에 노출된 노동자들도 있었다. 이에 대해서는 “SK브로드밴드, LG유플러스 서비스센터 비정규직 노동실태 발표 및 증언대회(2014.4.16)” 자료집 참조.

- 175 -

부정하기 어려워졌음을 의미하는 것으로, 더 이상 회피 전략에 의한 탈법

적 하도급 구조를 더 이상 유지하기 어렵게 된 것으로도 볼 수 있다.

다음으로, 노조의 설립이 단순히 노사관계의 변화를 넘어 하도급 구조

자체를 변화시킬 가능성을 형성시켰다는 점이다. 이는 현재의 다단계 산

업구조에서 원청의 비용이 급격히 증가하게 되었던 점이 중요하다. 즉,

단체협약 체결로 인해, 4대 보험 적용 등 도급 기사들의 정규직 전환 비

용뿐만 아니라, A/S기사나 내근직들의 임금 인상(약 15~25만원)을 원청

의 수수료에 반영시키게 된다.

이렇게 보면, LG유플러스의 상황에서도 노조의 설립으로 대표되는 노

사관계의 변화는 과도한 외주화가 주는 비합리적 기업지배구조에 일정한

변화를 가져올 수 있는 분명한 요인이었다. 물론, 실제 노사 간 교섭에

원청이 참여하느냐에 따라 크게 달라지기는 하겠으나, 일단 표면적으로는

노사 간 교섭구조의 안정화는 사업의 안정적 지속을 위해 조직을 개편하

여 필수인력들을 내부화하는 전략(고객센터의 직영화 포함)을 활용하느냐

혹은 노조의 설립과 이에 따른 노사 관계적 해법을 무력화하는 전략으로

나아가느냐로 구분될 수 있었다. 그러나 적어도 2014년 직후 LG유플러

스 원청의 선택은 후자의 것이었다.

나. 노조 설립 이후 LG유플러스의 후진적 선택: 도급화의 확대48)

2014년 노동조합의 설립과 이후의 노사교섭은 2015년도 임단협 체결

로 이어진다.49) 하지만, 협약 체결 이후 임금은 하락했으며, 노동조합의

규모와 동력은 빠르게 축소되고 있다. 이는 사측의 반노동적인 행태, 고

용구조의 왜곡, 과잉인력의 양산에 따른 결과이다. 이 과정에서 원청인

LG유플러스는 문제를 방치하거나 나아가 조장할 뿐 해결하려는 노력은

하지 않고 있다.

2014년 노조가 만들어진 후, 하청업체는 새로운 전략을 구사하게 되는

데, 여기에는 △원청의 계약기간을 핑계로 센터 합병 및 법인명 교체 등

을 통한 고용불안의 가속화, △회사의 직원 감축 및 외주도 급화(개인도

48) 이 부분은 제유곤(2016)의 내용을 참조.49) 전국 70여개 센터 중 단협이 이루어진 2015년 조직화가 이루어진 사업장은 17개소였으

나, 2017년 현재 그 규모는 30개 대리점으로 증가하였다.

- 176 -

급화)를 통한 사용자 책임과 고정비용의 최소화, △노조설립 이후 정직

원이자, 조합원의 지위를 가진 노동자들에 대한 물량 감축 등이 포함된

다. 이러한 상황은 노조원들의 고용불안과 임금삭감으로 연결되었으며,

결국 스스로 개인 도급이 되거나 이직하는 상황으로 연결되었다.

① 센터교체를 통한 노조탄압

사실상 노조가 설립되기 이전부터 원청의 하청업체 변경은 주기적으로

이루어져 왔다. 하지만, 이 과정에서 센터 인력들의 고용은 자연스럽게

승계되어 왔다. 그러나 노조설립이후 원청과 하청은 고용승계의 의무가

없음을 이유로 인원교체를 강제하고 있다. 이 과정에서 조합원 솎아내기

가 자연스럽게 진행되고 있다.

더불어 센터를 교체하는 과정에서 조합원이 존재하지 않는 센터의 경우

별도의 어용노조를 만들어 기존의 임단협을 무력화하는 동시에 노조활동

의 토대를 제거하고 있다. 사실상 조합원은 해고위협에 노출되고 있으며,

비노조원의 경우도 센터면 변경과 동시에 진행되는 센터 교체로 인해, 근

속과 경력이 무시된 채, 신규채용의 경로를 밟게 되는 비합리적 상황이

반복되고 있다.

② 개인도급화의 활용

통신산업에 종사하는 개통기사들은 본인의 개통 업무량에 따라 소득이

달라진다. 주지한 바 있듯이 개인고객을 대상으로 하는 TPS서비스의 경

우 가입자의 규모 증가가 한계에 다다른 현재의 조건에서 개통기사들은

업무량 확보 경쟁을 치열하게 벌일 수밖에 없는 상황이다. 따라서 시장

내 인력 규모와 고용 형태에 따라 개인의 업무량-소득은 큰 영향을 받을

수밖에 없는 상황이다.

다만, 2014년 이후 노조설립 이후 달라진 점이라면, LG유플러스 비정

규직지부 노동자들의 경우 (건당 수수료에 완전히 의존하는 이들에 비해

서) 일부라도 고정급을 지급받을 수 있기에 임금 및 고용의 불안정성이

조금 작다는 차이가 있을 뿐이다. 그런데 LG유플러스의 하청센터들은 노

조설립 이후 과잉인력을 운영하거나, 개인도급 형태로 전환하는 방식을

매우 적극적으로 활용하고 있다.

- 177 -

2014년 4월

(임단협 체결 이전)

2015년 5월

(임단협 체결 당시)

2016년 4월

(1년 후)

전체 인력 551명637명

(2014년 대비 116%)

629명

(2014년 대비 114%)

도급 인력

(규모 및 비중)-

233명

(전체 인원대비 37%)

312명

(전체인원 대비 50%)

주) LG유플러스 홈서비스센터 중 노동조합이 설립돼 있는 17개 센터를 대상으로 조사한 자료임.

자료: 제유곤(2016)에서 재구성

<표 4-24> 노조설립 이후 인력규모 변화

위 표에서 볼 수 있는 바와 같이 근무하는 전체 인력의 규모가 증가했

으며, 또한 이와 함께 개인도급의 증가가 크게 이바지하고 있는데, 현재

전체 인원 대비 50%에 달하고 있다. 이러한 인력의 과잉과 고정비를 지

급할 필요가 없는 개인도급화의 증가는 향후 현재의 정직원에 대한 구조

조정을 가능케 하는 조건이 되고 있다.

사실상 이러한 인력의 과잉 현상은 2015년 11월 노조 설립 이후 최초

의 임단협을 앞두고 비정규노동자들의 파업이 진행되었을 때, 이를 전후

하여 원청과 각 센터에서 별도의 인력을 확보하는 과정에서 발생되었던

것이다. 일반적으로 파업을 이유로 대체인력을 신규 채용하는 것은 물론

노동법상 불법에 해당한다. 그러나 간접고용 노동자이기 때문에 원청에서

는 손쉽게 별도의 하청계약을 통해 해당 인력을 이용할 수 있었으며, 파

업이후 센터 통합 및 바꿔치기 과정을 통해 해당 인력을 지속적으로 확보

하고 있는 것이다. 즉, 파업의 무력화를 위해 이용되었던 인력이 향후의

구조조정을 위한 포석으로 활용되고 있는 상황이다. 또한 원청의 인력활

용은 유연한 고용이 가능하고 노조조직화의 위협이 적은 개인도급화의 증

가로 연결되고 있는 상황이다.

센터직원들의 임금이 건당 수수료(이른바 ‘건 by 건’)에 의존하고

있는 상황에서 이렇듯 인력의 과잉과 개인도급화의 증가는 빠르게 노동자

개인의 소득 감소로 연결되고 있는 상황이다. 또한 이러한 상황에서 이직

이 발생하게 될 경우, 해당 인력은 또다시 개인 도급으로 교체되거나, 직

원이 스스로 개인도급으로 전환하는 악순환이 반복되고 있다.

- 178 -

③ 업체의 물량 게임: 개인 도급

하청업체 정직원과 조합원에 대한 공세는 해당 노동자의 고용불안과 임

금저하로 나타나고 있으며, 이는 사측의 경영전략에서 기인한 바 크다.

하지만 이러한 사측의 전략은 비단 과잉 인력화와 개인도급의 증가에만

국한되지 않는다. 바로 업체의 물량통제가 핵심적이다. 예를 들어 센터의

사측이 도급이나 정직원 여부, 조합원 여부와 관계없이 업무를 1/n로 할

당했을 때, 조합원의 경우, 노조 설립이전의 임금보다는 낮더라도, 어느

정도 생계가 가능한 최소한의 임금이 가능한 상황이었다.50) 그러나 많은

센터에서 사측은 노조원에게는 현재의 기본포인트에 해당하는 100p만을

할당하고 나머지 부분을 개인도급 기사에게 일감 몰아주기를 반복하고 있

다. 이로 인해 실제로 정직원의 임금수준은 개인 도급의 소득과 비교할

때 절반 수준에 지나지 않는 실정이다. 당연히 이러한 상황은 조합원이자

정직원인 노동자가 스스로를 개인도급으로 전환하는 상황을 초래하고 있

다.

노조설립 이전 평균 수수료

(2014년 3~4월)

임단협 체결 당시 평균임금

(2015년 8~10월) 편차 변화율

2,823,9291,875,807 -948,122 -34%

유류비 포함 2,025,807 -798,122 -28%

자료: 제유곤(2016)에서 재구성

<표 4-25> 임단협 전후 조합원 개통기사 임금 비교(단위: 원)

사측은 과잉인력을 운영하는 동시에 고정 비용이 발생하지 않는 도급

50) 2015년 LG유플러스 홈서비스센터 노사는 △건당 수수료 체계를 고정급과 실적급으로 구성된 임금체계로 변경, △고정급(통상임금)은 월 140만원, △업무량이 월 100포인트를 초과하는 경우 초과 포인트 당 12,500원을 지급, △시간외근로에 대해 시간외수당(주말) 또는 작업 포인트에 따른 수당(평일 저녁)을 지급함을 골자로 하는 임금협약을 체결한 바 있다. 이런 임금 구조를 설계하는 데 있어 전제가 되었던 것은 협약체결 이전의 업무량을 고러하여 개통기사가 월별로 소정근로시간 내 약 147포인트를 수행하고, 이에 상응하는 약 232만 원 정도의 임금을 보장한다는 내부 합의였다. 이는 협약체결 이전에 이미 280여만 원의 소득이 있었던 것에 비하면 임금의 실질적 하락이라고 볼 수 있는데, 이는 정직원으로의 지위변화에 따라 4대 보험 등 비용증가 요인이 있는 만큼 사측의 비용증가 우려에 대한 노동의 양보였다.

- 179 -

기사들을 활용함으로써, 실적급이 임금의 상당부분을 차지하는 즉, 일정

량 이상의 업무(물량)를 확보해야 소득을 유지할 수 있는 정직원과 조합

원에게 치명적 상황을 초래하고 있다. 이로 인해 회사가 심각한 경영 악

화 등 예외적인 상황이 발생하지도 않았는데, 협약체결에도 불구하고 임

금이 하락하는 매우 이상한 양상이 발생하고 있다.

(3) 현장직 업무처리 절차 및 센터관리 평가지표 실태

고객센터의 조직체계를 보다 자세히 살펴보면 아래 그림과 같다. 대리

점의 대표인 ‘센터장’아래에는 CS(고객서비스) 총괄팀장이 있으며 그

아래에는 개통 및 설치 업무를 담당하는 개통팀과 선로의 유지 관리를 담

당하는 AS팀으로 구분된다.

<그림 4-13> 고객센터의 조직체계

주1) 현장 영업을 담당하는 영업 관리팀(장)의 유무에 따라 종합대리점과 전문대리점이 구분됨.

2) 개통팀과 달리 AS업무의 스케줄링은 원청의 자회사인 별도 콜센터를 통해 이루어짐.

물론, 몇몇 중간업체가 대리점을 복수로 보유하는 경우가 존재하기 때

문에, 이러한 센터장은 중간업체의 대표에 고용되어 있는 경우도 있다.

CS총괄팀장과는 별도로 현장 영업을 담당하는 영업 관리팀(장)이 존재할

- 180 -

수가 있는데, 이 경우 통상 종합대리점으로, 개통 및 AS만을 가진 대리

점의 경우 전문대리점으로 불린다.

통상 고객이 전화나 인터넷 온라인을 통해 접수하게 되면 일단, 개통과

AS로 나누어지게 되는데, 먼저 장애처리(AS) 업무의 경우, 원청인 LG유

플러스에 별도로 존재하는 LG 휴넷과 유선콜센터에 접수된다. 이후 해당

콜센터는 고객이 거주하는 지역 고객센터의 AS기사의 일정을 확인 후 업

무를 할당하게 된다. 작업과정 및 이후 고객 비용처리 절차는 앞서 설명

한 SKB의 사례와 동일하다. AS업무는 중앙의 콜센터에 의해 일괄적으로

통제되기 때문에, 설혹 센터에 고객이 직접 연락한다 해도 해당 콜센터로

유도된다.51)

반면, 개통의 경우 SKB와 분명하고 중요한 차이점이 존재한다. LG유

플러스의 경우 개통팀 현장기사의 스케줄을 관리하는 내근직 스케줄러가

고객센터마다 존재하는데, 이는 앞서 언급한 SKB와는 분명히 다른 구조

이다. 이렇듯 개통업무를 위하여 고객센터마다 스케줄러가 존재하는 것은

단순한 고용상의 특이점을 넘어서는 의미를 가진다.

먼저, 신규개통의 업무과정과 성과가 중앙에서 통제 및 관리되지 않는

다는 것을 의미한다. 즉, 신규개통 및 신규가입자 유치 등 성과에 대한

압력이 다른 통신기업에 비해 상대적으로 클 수밖에 없는 상황임을 보여

준다.

다음으로 노조설립 이후 조합원에 대한 차별과 직간접적인 노조탄압이

성행하는 현재의 상황에서 스케줄러가 내근직으로 있다는 것은 센터 내에

조합원과 비조합원 이 혼재되어 있을 때, 센터장은 보다 쉽게 양자에 대

한 차별적 조치를 취할 수 있는 조건이 된다. SKB의 경우 개통업무를 별

도의 콜센터에서 담당하다보니, 개통업무를 특정 고객센터의 특정 현장기

사에게 하달할 때, 현장기사의 조합원 여부가 크게 영향을 미치지 않을

수 있다고 볼 수 있다.52) 하지만, LG유플러스 고객센터의 경우 현장기사

51) 기사가 14일 이내에 발생하는 장애의 경우는 이른바 ‘한방처리율’로 관리되는 동시에 현장기사에게 페널티가 적용되기 때문에, 중앙에서 통제되는 고객센터로 전환되지 않고 현장기사가 직접 처리하는 것이 관행이다. 이러한 사안을 제외한 모든 AS는 고객센터의 스케줄링을 거치게 된다.

52) 물론, 노조에서는 콜센터 차원에서 현장기사가 조합원, 비조합원에 따라 인식가능한 차별적 코드를 부여하여 업무할당에서 차별하는 방식, 그리고 애초에 전산 상에 입력할 때

- 181 -

의 스케줄링을 담당하는 내근직원이 센터에 배치되어 있기 때문에 업무의

할당과 관련하여 센터장의 입김이 보다 크게 작용할 가능성이 크다. 뒤에

서 상술하겠지만, 이는 통신산업 내 원․하청 간 임단협 체결 이후 LG유플

러스 하청과 SKB 하청이 임금협상 요구안을 서로 다르게 가져가는 한

가지 요인이 되기도 한다.

어쨌든 개통 접수가 되는 경로는 매우 다양하다. 먼저, 해당 고객센터로

직접 접수되는 경우이다. 이외에도 무선 대리점에서 결합상품 등을 이유

로 신청되는 경우, 인터넷 온라인으로 신청되는 경우, 독립 사업자로 존

재하면서 영업행위를 하는 별도 콜센터로부터 고객을 매입하는 경우 등이

존재한다. 이러한 일체의 경우는 본사차원에서 전산 상 입력, 심사 등을

거친 후 전산프로그램을 통해 해당 대리점으로 업무가 할당된다.

별도의 콜센터는 통상 ‘영업점’이라고 불리는데, 고객센터와는 고객

유치를 대상으로 거래관계에 있다고 볼 수 있다. 통상 수명에서 수십 명

단위의 텔레마케터를 고용하고 있으며, 불법적 통로를 통해 확보된 고객

명단을 통해 영업행위를 한다. 원청과는 영업실적과 직결되므로 실질적인

협력관계가 있을 수도 있다고 추론되나, 개인정보보호법 등 실정법 위반

가능성이 상존하기 때문에 그 거래관계가 수면위로 드러나지는 않고 있

다.

이들 영업점은 사실상 LG유플러스 고객센터만이 아니라 다양한 통신사

의 유선 부문 협력업체들과 거래관계를 맺고 있다. 영업점 입장에서는 고

객을 확보하는 과정에서 날마다 통신사별로 고객센터 별로 바뀌는 수수료

를 감안하여 특정 통신사로의 고객유치를 유도하게 된다. 사실상의 경매

시스템이라고 볼 수 있다. 이러한 영업점은 위에서 언급한 중간업체 대표

나 센터장이 별도로 이러한 영업점을 운영하는 경우도 존재한다.

“센터 하나당 통상 연매출이 200억 정도 된다고 해요. 들은 얘기라서 확실치는 않긴

한데, 이게 세금신고가 실제로 그렇게 안 들어갈 거예요. 이게 영업점하고 센터하고

무자료 현금거래 한다는 얘기가 있어요. 예를 들어 센터입장에서는 99건을 유치하는

것하고 100건을 유치하는 것하고 본사에서 내려오는 돈이 완전 달라져요. 그러면 이

부터 비조합원 현장기사의 관장 지역을 넓게 입력하여 더 많은 업무를 수임하게 한다는 주장이 제기되고 있기는 하다.

- 182 -

럴 때 일단 100건 채우는 걸로 가고, 영업점에서 돈 엄청 주고 그 한두 명 채우는 거

지요. ((중략)) 잘나가는 센터는 매출이 400억 되는 데도 있데요. 본사에 센터 실적으

로 50만원씩 5,000개가 올라 간데요. 근데 그게 센터의 기사들이 한 게 아니거든요.

할 수도 없고요. 그게 영업점에서 사오는 거지요. 이런 거는 팀장들도 몰라요. 센터장

이 혼자 진행하는 거예요.(LGU 산하 고객센터 조합원 인터뷰)”

LG유플러스 원청의 각 고객센터에 대한 통제는 영업 및 장애처리

(AS)에 대한 실적을 각종 수수료와 장려금을 통해 경제적으로 보상하는

방식으로 이루어진다.

먼저 수수료는 AS에 대한 기본 수수료가 책정되어 있으며, 수수료율은

시기별로 다르게 고객센터에 하달된다. 그리고 장려금의 경우 매우 종류

가 많고 시시 때때로 원청의 방침에 따라 변경되기 때문에 분명하게 언급

하기는 어려우나, 크게 보면 고객만족(CS)지표에 의거하여 지급되는 장

려금과 신규가입자수 유치에 따른 장려금으로 크게 구분된다.

2017년 2월 현재 본사가 고객센터에 교부하는 장려금은 크게

‘SS(Service & Sales) 통합장려금’과 ‘CS 통합장려금’으로 구분된

다. 먼저, SS 통합장려금은 전적으로 초고속 인터넷 신규 유치실적에 따

라 지급된다. 즉, 센터가 보유한 AS가입자 규모에 따라 지급되는 것으로

초고속 AS가입자수에 등급에 따른 평가 단가를 곱한 금액이 장려금으로

등급1) S A B C D

평가단가 373원 327원 280원 100원 -

규

모

별

10만 이상 1.1% 0.9% 0.7% 0.5% C미만

7-10만 0.9% 0.7% 0.5% 0.4% C미만

5-7만 0.8% 0.6% 0.4% 0.3% C미만

3-5만 0.7% 0.5% 0.3% 0.2% C미만

3만 미만 0.6% 0.4% 0.2% 0.1% C미만

주 1) 등급은 신규 가입자에 따라 매겨짐.자료: 희망연대노조 내부자료

<표 4-26> SS통합장려금의 지급기준 및 등급

- 183 -

지급된다.

또한, 신규개통 및 장애처리 등에서 고객 응대 서비스에 대한 종합적

평가인 CS에 대한 실적평가의 결과로 CS 통합평가 장려금이 지급된다.

이는 2017년 2월부터 개통 품질확보 장려금, AS 품질확보장려금, 공통

CS 품질확보장려금, 홈 IoT 품질확보장려금 등 기존의 4개 장려금을 1

개로 통합 운영한 것으로 그 주요 평가 항목은 <표 4-27>과 같다.

구분 평가항목 비중 지표 정의 평가방법

고객

감동

(35%)

개통 MMS 15% MMS 고객 만족도 조사 결과 점수 절대평가

AS MMS 15% MMS 고객 만족도 조사 결과 점수 절대평가

개통/AS IB VOC 5%고객센터로 인입되는 고객 VOC

발행 건절대평가

현장

품질

(55%)

개통 한방처리율 5% 개통 후 14일 이내 장애 발생률그룹별 상대평가

(3개월 임시)

AS 한방처리율 10% AS 후 14일 이내 장애 발생률그룹별 상대평가

(3개월 임시)

표준공법준수율 10%개통 시 표준 표준공법 준수 여부

확인율(샘플링 조사)절대평가

개통대기일 10%청약 이후 개통 완료 시까지

리드타임절대평가

신규 개통 목표

달성율5% 신규 인터넷 개통 목표 대비 개통율 절대평가

신규 인터넷

개통율10% 청약 대비 신규 인터넷 개통율

그룹별 상대평가

(3개월 임시)

주택설변개통율 5%댁외이전 접수 대비 댁외이전 개통

완료율

그룹별 상대평가

(3개월 임시)

신사업

관리

(10%)

IoT 신규 정상

개통율5% 신규 IoT 개통건의 페어링 완료율 절대평가

IoT 완전 개통율 5% 플러스&열림감지센서 완전 개통율그룹별 상대평가

(3개월 임시)

계 100%

자료: 희망연대노조 내부 자료

<표 4-27> CS 통합평가 장려금 평가 항목

원청이 센터라는 사업소 단위로 평가하여 센터에게 부여하는 이러한 장

- 184 -

려금 이외에 센터 내부 인력에 대한 능력 및 실적을 평가하고 차등화하여

센터에게 부여하는 장려금도 존재한다. 2017년 현재 ‘감동레벨 장려

금’이라는 명칭으로 존재하는 이 장려금은 센터 내 인력의 성과 및 역량

을 평가하여 레벨을 부여하고, 그 결과에 기초하여 분기별로 센터에 장려

금을 지급한다.

<그림 4-14> 개통 및 AS 수수료 변경 공지

자료: 희망연대노조 내부자료

이외에 기본수수료가 정해지는데, 개통수수료와 AS수수료로 나뉘며 이

감동레벨 1레벨 2레벨 3레벨 4레벨 5레벨 명장 대명장

장려금(월) - 5만원 10만원 15만원 20만원 100만원 400만원

자료: 희망연대노조 내부 자료에서 재구성

<표 4-28> 감동레벨 별 장려금

- 185 -

역시 원청에서 주기적으로 변경하고 있다.

정리하자면, 현장영업에 따른 신규고객 유치와 고객 만족도로 평가되는

판매 및 영업실적에 의해 센터를 평가하고 있다고 볼 수 있다. 원청인

LG유플러스 본사가 각 센터에 대한 통제의 변화방향은 수수료의 단가를

지속적으로 인하하면서 장려금의 의존도를 점차 늘리는 방식을 추구하고

있는 것이다. 이는 지속적으로 성과 비례적 수익구조를 창출해나가자는

자본 특수적 이해의 산물이라고 볼 수 있다.

더불어 LG유플러스 원청은 고객센터의 평가기준을 상당히 상향시키고

있는데, 반대로 사실상 고객센터의 정상적인 운영을 위해서는 상당한 고

평가를 받아야 하게끔 하여 고객센터의 경영압박을 가속화하고 있다.53)

더불어 각 장려금의 등급이 상호 연관되어 있어, 특정 장려금 등급이 낮

게 평가될 경우 다른 장려금의 등급도 연동되어 떨어질 수 있게 설계되어

있어 실적에 대한 압박이 매우 크게 작용하고 있다.

이러한 고객센터에 대한 압박은 현장직 노동자 개인에 대한 압박으로

연결되고 있다. 즉, 매달 개인단위의 실적이 매겨지고 관리되는데, 예를

들어 이는 저성과자에 대한 추가교육으로 연결되고 있다. 실제로 현장단

위에서 영업에 대한 압박은 단협 이전과 이후가 동일한 상황이다. 원청에

서 신규 목표건수가 센터별로 할당되면 그것을 1/n해야 개인 기사들에게

할당되는 구조라고 할 수 있다. 목표는 IoT, TV, 인터넷 부문이 혼재되

어 제시되며 해당 목표를 채우지 못했을 경우 개인 등급에 반영된다. 물

론, 과거와는 다르게 이러한 목표 미달성이 임금 저하로 직접 연결되지는

않지만, 재교육 등을 통해 실적 달성을 유도하고 있다. 개통직의 경우, 하

지만 통상 2박 3일로 진행되는 이러한 재교육은 물리적인 시간 압박으로

월별로 제시되는 포인트의 미달성으로 연결되어 급여의 손실로 이어질 가

능성은 더 크다고 하겠다.

(4) 임단협 이후, 계속되는 노사 간 갈등상황

53) 예를 들어, 고객센터에 대한 사실상의 종합 평가인 ‘홈서비스협력사 평가’ 기준 상에서 보면 S등급을 130%, A등급을 110%로 기존 목표치 대비 초과달성을 명기하고 있는 반면, 정상적이고 현상 유지적 센터 운영을 위해서는 최소한 A등급을 받아야만 하도록 구성하여 센터의 경영부담을 가중시키고 있다.

- 186 -

앞서 설명했듯이, 2015년 임단협 체결 이후, 사측의 교섭회피전략에 따

른 개인 도급의 확대, 그리고 이에 따른 연이은 재외주화는 당초의 임단

협의 취지를 정면으로 거스르는 것이었다. 당초 노조와 사측은 단체협약

체결을 통해 “회사의 인원 충원이나 보강 시 현행의 개인도급 형태를 인

정하며, 향후 점진적인 정규직 채용을 지향한다(협약 제21조(하도급) 2

항)”고 합의한 바 있다. 적어도 이 문구가 의미하는 바는 정규직 채용의

확대를 지향한다는 것이었으나, 단체협약 체결 이후 정규직 채용이 이루

어진 곳은 거의 없는 것으로 나타나고 있다. 물론 결과론적인 것이지만,

왜 당시 ‘현행의 개인도급’을 승인했는가가 쟁점이 될 수 있다. 노조

입장에서는 개인도급화가 또 다른 외주화의 확대를 야기할 가능성으로 인

해 전체 인원의 정규직화를 요구했으나, 경총의 지원 하에 사측은 ‘노동

자 개인이 개인 도급과 정규직원 사이의 선택권을 가져야 한다’는 논리

를 들어 이를 반대하게 된다. 또한, 단협 체결 이후에는 사용자의 우월적

지위를 이용하여 개인도 급화를 강제하고 있는 상황인 것이다.

흥미로운 점은 사실상 개인도급 인력을 활용으로써 하청인 서비스센터

들과 원청, 즉 사용자가 가져가는 ‘경제적’ 이익은 크지 않다는 점이

다. 오히려 같은 업무량을 처리한다고 할 때, 정규직에 대한 인건비가 개

인 도급기사에 비해 낮게 책정될 수밖에 없는 현재의 상황에서 개인 도급

인력에 대한 채용 확대, 일감 몰아주기는 사실상 경제적 측면 보다는 반

노조주의에 입각한 정치적 선택으로 볼 수 있다.(이상훈, 2016)

어쨌든 임단협이 체결된 지 2년이 지난 현재의 시점에서 노사 간의 약

간의 변화가 발견되는 것도 사실이다. 먼저, 원청의 임금통제가 보다 간

접적인 방식으로 전환되었다. 과거 원청은 현장에서 ‘검수차감’과 ‘영

업환수’라고 불렸던 방식을 통해 직접적인 임금삭감을 수행해 왔다. 하

지만, 검수 차감은 현재 없어졌다. 즉, 과거 현장기사의 작업이 선로 관리

에 있어 기술적인 문제가 있을 경우 ‘공법 위반’을 근거로 임금을 직접

차감할 수 있었다. 무작위 검수를 통해서 이루어졌기 때문에‘검수차감’

이라고 불렸던 이러한 관행은 현재 없어진 것으로 나타났다. 반면, 통상

‘영업환수’라고 하는 원청의 수수료 환수조치는 아직도 잔존한다. 즉,

HSD 정책에 따라 소위 불완전판매에 따른 유치실적금의 환수가 존재한

다. 계약기간을 준수하지 않고 조기에 계약을 해지하게 될 경우 기존의

수수료 장려금을 환수하는 것으로 이는 아직도 존재한다. 신규 고객이 유

- 187 -

치되면 포인트 기준에 근거하여 수수료를 센터에 지급하게 되는데, 이유

여하를 막론하고 최소 3개월 이내에 해지하게 될 경우 이러한 수수료/장

려금 지급은 환수된다.

다음으로 교육방식에 있어서 다소간의 변화가 발견되었던 것도 사실이

나, 이 부분은 여전히 원청의 직접 교육이 복원되고 있는 상황이다. 노조

가 생기고 나서 사측은 원청 사용자성에 대한 법적 부담으로 인해 이전까

지 원청에서 직접 담당했던 일체의 직무교육을 전파진흥원 쪽에 위탁해서

진행한 바 있었다. 그러나 2016년 이후 사실상 원청에 의한 직접 교육이

다시 복원되는 상황이다.

“예전에는 직무교육이나 모든 교육을 원청이 직접 했었어요. 그러다가 노조가 생긴 이

후로 전파진흥원에서 위탁해서 하더라고요. 근데 원청하고 그쪽하고도 뭐 얘기가 잘

못된 건지 전파진흥원 쪽에서 엘지 정직원이 아니라서 자기네가 교육 못하겠다고 하

더라고요. 그래서 요즘은 원청이 다시 직접 하기 시작했어요. 아산에 교육하는데 있

거든요. 집체 교육하는 데가. 그리고 센터에 코드가 부여되면 3개월 이내에 교육이

진행되는데, 이건 예나 지금이나 원청이 직접 해요.”

다만, 과거 원청의 차장이나 부장 등 QM이 내려와서 현장기사들에게

부정기적으로 실시했던 직접 교육은 현재 거의 사라진 것으로 보인다.

중간사용자라 할 수 있는 센터의 사측과 현장직 노동자들 간의 관계 역

시 변화했는데, 이는 임금의 안정성이 확보되었다는 것과 현장직에 대한

인권적 대우가 개선되었다는 점이 두드러진다.

“2년 지났는데, 노조 설립이후 달라진 건 크게 없는 거 같아요. 근데 센터가 우리 압

박하는 건 다소 약해진 것 같아요. 예전엔 아침에 욕하고 저성과자들 이지매하고 그

랬는데 그건 없어진 거 같아요.”

단협체결 이전 센터가 개별 기사들에게 직접 임금 차감을 실시하고, 기

사 간 임금 차이를 제한 없이 자의적으로 단행한 바 있다. 즉, 사실상 고

정급이 부재한 임금체계였기 때문에, 센터 내 기사 간 임금격차를 매우

크게 둘 수 있었다. 하지만, 현재 기본급과 약간의 수당 등 고정급이 확

보되고 여기에 달성 포인트에 따른 성과급이 가산되는 구조로 정착되었기

- 188 -

에 과거와 같은 자의적 임금체계는 사라졌다고 볼 수 있다. 또한, 비록

현재의 임금체계 내에 근속이 인정되는 수당은 존재하지 않지만, 적어도

신규 단협에 의해 연차가 발생하여 격주 토요일 휴무가 가능해졌다.

가. 잦은 업체변경의 문제점

하지만 여전히 문제가 되는 것은 잦은 업체 변경의 문제점이다. 원청과

센터간의 재계약 주기는 대개 1년인데, 심한 경우 6개월이나, 3개월도 있

는 것으로 드러났다. 통상 ‘업체교체율’로 불리는 원청과 고객센터간의

재계약 실패율이 2016년의 경우 62%였다. 즉, 재계약에 성공한 경우가

38%에 지나지 않았다는 것이다.

이러한 잦은, 구조화된 업체 변경은 노동자의 근속인정을 아예 불가능

하게 만들고 있다. 앞서 언급한 연차도 사실상 업체 변경에 따라 승계가

안 되기 때문에 근속의 증가가 연차의 증가로 연결되지 않는다.

업체의 변경이 노동자에게는 근속 불인정으로 인해 불이익일 수밖에 없

으나, 점주에게는 사실상의 부당이득을 유지시키는 상황이 유지되고 있

다. 즉, 센터장들은 업체 변경에 따라 원청에 대한 업무의 제공의 중단된

상황임에도 법인을 유지하게 되는데 이는 두 가지 이유에서 기인한다. 먼

저, 통신공사업법에 기초하여 법인의 보유가 이후의 사업수탁을 용이하게

한다는 점과 함께 더 중요하게는 일종의 유령회사를 통해 유치/관리수수

료를 받기 위함이다.

“센터장들은 재계약이 안 되도, 법인은 그냥 두는 거예요. 안되면 모바일 대리점이라

도 하나 갖고 있는 거예요. 아무것도 안 해도 수수료 꼬박꼬박 나오거든요. 근데, 업

체 변경이라는 게 고용승계가 사실상 안 되다 보니까, 노동자들 입장에서는 단협, 연

차, 근속에 퇴직금까지 다 없어지는 거예요. 그리고 또 노동자건, 도급기사건 우리들

입장에서 양수/양도가 안 되다 보니까, 우리가 포인트 받았던 실적은 다 날아가는 거

지요.(LGU 산하 고객센터 소속 조합원 인터뷰)”

관리수수료가 신규 가입자 유치의 누적된 성과에 따라 지급된다는 점에

서 볼 때, 관리수수료는 현장기사들의 직무수행의 결과로 발생한 것임에

도 불구하고, 업체의 변경은 현장 노동자의 기여가 사회적으로 불인정되

- 189 -

는 동시에 센터장에게 독점되는 상황을 낳고 있는 것이다.

나. 고정급의 확대전략의 불안정성

희망연대노조 LG유플러스 비정규직지부는 임금요구와 관련하여 SKB

지부와는 사뭇 다른 행보를 보이고 있다. 가장 눈에 띄는 것은 기본수행

업무량(포인트)을 증가시키고 있는 부분이다. 즉, LG유플러스 비정규직지

부는 2015년 기본수행 포인트를 100포인트 타결하였으나, 2016년 교섭

을 통해 120포인트로, 2017년 교섭에서는 140포인트를 요구한다는 계

획이다.

기본 수행포인트는 그 이상 달성한 포인트에 대해서 추가 실적급을 지

급하는 기준이기에, 전체 임금이 동일하다고 가정할 때, 기본포인트의 증

가는 고정급 규모는 확대되는 반면, 성과급 규모는 줄어든다고 볼 수 있

다. 이는 고정급의 확대를 통해 사측의 자의적 임금통제를 완화하고 임금

격차를 줄이는 효과를 기대할 수 있다. 반면, SKB 비정규직지회의 경우

반대로 기본 수행포인트를 낮추는 교섭전략을 구사하고 있다. 이는 전체

적으로 할당 업무가 적어지는 상황에서 기본 수행포인트를 낮춰 실수령

임금을 높이자는 전략이다.

물론, LG유플러스 지부의 이러한 전략은 사측에게 기울어진 현재의 권

력구조에서 불가피한 선택일 수 있다. 앞서 얘기했듯이 이는 개통업무의

스케줄러를 고객센터에 두는 LG유플러스 하청 구조의 독특한 특징과 관

련된다. 현재의 조직 편제는 센터 내의 노사관계에서 사측에 해당하는 센

터장의 권력을 비약적으로 확대시켜 합리적 노사관계의 정착을 가로막고

있는 실정이다. 실제로 노조 결성 및 임단협 체결 이후 사측의 물량 통제

로 인해 수많은 조합원이 노조를 탈퇴하고 도급기사로 복원된 바 있다.

노조 역시 LG유플러스 원청과의 교섭 요구를 통해 개통업무의 스케줄링

을 본사차원으로 통합할 것을 요구한 바 있으나, 사측은 거부하고 있다.

다. 원청사용자성과 노사관계의 변화 가능성

사측으로 하여금 숙련의 내부화를 도모하도록, 그들의 전략 선택구조를

예각화하는 전략이 필요한 것으로 보인다. 구체적으로 비정규직이 아닌

- 190 -

정규직화가 변화하는 산업 환경에서 기업특수적 숙련 형성에 이바지할 수

있는 사측의 전략 선택의 환경을 만들어내야 한다. 이를 위해서는 지속적

인 원청사용자성에 대한 지속적인 문제제기, 현재의 하청구조가 가지는

경제적 조직적 불합리성을 지속적으로 쟁점화할 필요가 있다. 여기서 현

재의 하청구조가 가지는 경제적 불합리성이란 원청에서 나오는 엄청난 규

모의 수수료가 노동에 대한 적절한 보상으로 연결되기는커녕 센터장 관리

수수료라는 사실상의 불로소득으로 낭비되는 구조를 의미한다. 이로 인해

노동의 동기구조 형성의 실패 및 기생적 중간 착취자의 비용 소모가 발생

하는 것이다. 또한, 현재의 하청구조가 가지는 조직적 불합리성은 복잡한

하청구조가 오히려 변화에 둔감하게 하는 경직적 숙련형성구조로 연결되

고 있는 측면을 의미한다.

4. 통신사 무선서비스 업무의 현황과 특징 - LG유플러스를 중

심으로

1) LG유플러스의 조직 개요와 업무의 흐름

여기서는 통신산업의 무선부문의 업무현황과 그 특징을 추적하기 위하

여 LG유플러스를 중심으로 설명하고, 필요할 경우, SK와 KT와의 차이

점을 부가적으로 기술할 것이다. 주지한 바 있듯이, LG유플러스는 대략

5본부 체계를 구성하고 있으며, SKT와 SKB로 분리된 SK 통신사와 달

리 유선과 무선부문이 하나의 기업아래 통합되어 있다. LG유플러스의 5

개 본부 중 정책/전략/지원 파트를 제외하고, 실제 고객을 응대하는 부분

은 PS본부(Personal Solution)와 BS본부(Business Solution)이다.

LG유플러스의 PS본부는 이른바 ‘B to C 서비스(Business to

Customer service)’ 즉, 개인고객을 담당하는 부문으로, KT의

“Customer 부문”에 해당하며, 반면 BS본부는 이른바 ‘B to B 서비

스(Business to Business service)’ 즉, 기업고객을 담당하는 부문으

로, KT의 “G&E 부문”에 해당한다. 앞서 밝혔듯이 PS본부는 모바일

- 191 -

파트를 담당하고 있던 기존의 MS본부를 중심으로, 과거 SC본부에 소속

되어 있던 유선서비스 부문이 통합된 부문으로, 기업 내 전체 인력의 절

반 이상이 이 PS본부에 소속되어 있다. 여기서 중심적으로 논의될 무선

부문은 이러한 PS본부 산하 ‘PS영업그룹’으로 편제되어 있으며, 추가

적으로 유선부문은 ‘홈사업부’로 편제되어 있다. 이를 그림으로 도식화

하면 아래와 같다.

<그림 4-15> LG유플러스 PS 본부 무선 부문 조직 체계

(1) 유선부문의 조직 체계 개요

유선부문인 ‘홈사업부’는 가정용 TPS서비스(가정용 인터넷, IPTV,

전화) 등을 담당하며 1개의 ‘영업담당’ 아래에 지역별로 전국 9개의

지점 체계를 갖추었으며, 해당 지점 내에 대리점, 센터 등으로 불리는 고

객센터가 편제되어 있다. 물론, 지점까지가 통상 정규직으로 편성된 ‘본

사’에 해당하며, 고객센터 이하는 외주화 부문이라고 할 수 있다.

외주부문인 대리점 혹은 센터에 대한 관리는 각 지점에 소속된

- 192 -

CM(channel manager)과 QM(quality manager)을 통해서 이루어진다.

CM은 영업(신규개통)만을 관리하는 반면, QM은 선로관리 등 개통센터

에서 담당하는 일련의 유지보수업무에 관할한다. 따라서 CM과 QM은 업

무는 다르지만 동일한 대리점을 관리하므로 상호 업무 연계가 중요하다고

볼 수 있다.

일반적으로 QM은 선로와 서비스의 유지관리가 중요하므로 지역별 관

할이 분명히 구분되는 반면, CM은 모바일 쪽 업무와 유사하게 개통만을

담당하므로, 지역별 관할이 분명하지 않아 보다 광역을 담당하고 있다.

CM이 하는 영업업무만을 담당하는 대리점을 ‘전문대리점’이라하며,

CM과 QM이 하는 업무 일체(영업, 설치, AS)를 모두 담당하는 대리점을

‘종합대리점’, 혹은 통상 ‘센터’라고 지칭한다.

(2) 무선부문의 조직 체계 및 개요

무선 모바일 사업을 담당하는 ‘PS영업그룹’은 산하에 광역별로 7개

의 영업담당으로 세분화되어 있다. 지점을 관할하는 영업담당이 유선부문

과 달리 7개의 영업담당으로 구성되어 있는 특징을 보이는데, 이는 유선

부문과 비교할 때 사업과 인력의 규모가 큰 무선부문의 특징을 반영한 것

이다. 영업담당까지는 조직의 장(長)이 임원급인데 반해, 지점이하의 경

우 부장급 이하 직원이 별도의 직책으로 지점장, 점장 등을 수행하는 상

황이다. 영업담당에 배속된 지점은 도매지점과 소매지점으로 구분되는데,

도매지점과 달리 통상 ‘지점’이라하면 소매지점을 지칭한다.

지점에는 ‘사무기술직’이라 불리는 정규직인 지점장과 CM들로 구성

되어 있으며, 이들이 산하의 대리점과 직영점의 영업을 관리한다. 이들

지점 아래에는 직영점과 함께 외주부문이라 할 수 있는 대리점이 위계적

으로 결합되어 있다. 도매 지점의 경우 직영점은 다시 일반적인 도매직영

점과 제휴직영점으로 구분된다.54)

도매직영점의 경우 통신3사의 상품을 모두 판매하는 일명 ‘2차점(혹

은 판매점)’에 상품과 서비스를 넘기고 판매수수료를 통해 거래관계를

54) 도매직영점, 도매대리점, 도매지점의 이전 명칭은 각각 ‘유통직영점’, ‘유통대리점’, ‘유통지점’이었다. 2017년 1월부터 도매직영점으로 그 명칭이 변경되었으며, 직영점 내 CM도 ‘유통CM’에서 ‘도매CM’으로 변경되었다.

- 193 -

유지하고 있다. 마찬가지로 제휴직영점은 대형마트(예를 들어, 이마트, 홈

플러스, 테크노마트, 하이마트 등)의 핸드폰 판매 매장에 상품과 서비스

를 제공하여 소비자에게 판매케 하고 있다. 도매직영점과 제휴직영점의

FM은 대형마트 등 판매점과 2차점의 실적을 관리하고 물품 및 판촉물

등 각종자료의 공급을 담당하고 있다. 또한, 도매/제휴 직영점의 FM이

판매점의 플래너(planner)55)들을 관리하고 있다

직판을 담당하는 소매직영점의 경우 주로 점장을 포함하여 FM 이라 불

리는 인원으로 구성되며, 양판을 주 업무로 하는 도매직영점의 경우 FM

과 플래너가 혼용된 구성을 가진다. 이러한 직영점에서 FM의 숫자는 해

당 직영점의 상품 판매실적 및 관리하는 고객 규모에 따라 T/O가 정해져

있다. 소매지점에 결합되어 있는 소매대리점과 소매직영점은 LG유플러스

상품만을 담당하는 매장을 의미한다.

통상 대리점은 개인사업자에 해당하며, 본사인 LG유플러스는 모바일

상품을 판매하는 이들 대리점에 수수료를 지급하고 있다. 업무체계상 대

리점은 사실상 개인사업자를 의미하며, 지점에 소속되어 대리점의 영업을

관리하는 CM에게는 각 대리점 별로 ‘코드’라는 일련번호가 부여된다.

개인사업자로서의 ‘대리점’은 복수의 매장을 소유하는 경우가 많다.

<그림 4-10>와 <그림 4-15>을 통해 유/무선부문과 분리하여 기술하

기는 했으나, 사실 이러한 대리점과 직영점은 사실상 유선과 무선 영업을

모두 담당한다. 이는 앞의 유선부문에서 설명한 대리점, 혹은 고객센터

역시 마찬가지이다. 즉, 모바일 상품과 TPS서비스를 모두 판매한다는 것

이다. 따라서 대리점과 직영점의 경우 별도의 일련번호(‘코드’)가 부여

되어 관리된다. 따라서 위 조직 편제 개요도에서와 달리, 유무선 상품을

독립적으로 취급하는 대리점과 직영점은 존재하지 않는다. 동일한 대리

점, 직영점에 무선 사업부의 CM과 유선사업부의 CM 혹은 QM이 자기에

게 할당된 상품과 관련된 영업을 관리할 뿐이다.56) 물론, 대리점 혹은 직

영점 별로 유선과 무선 상품의 목표 실적은 서로 다른 비율로 주어진다.

55) 플래너는 과거 판매사 혹은 SP(Sales Professionals)라 불렸던 이들로 실제 도소매점에서 고객응대 서비스를 포함하여 판매와 양판 등의 실무업무를 담당하는 이들을 의미한다. 이들에 대한 공식명칭은 2017년 1월 1일 이후 UP(U-planner)라고 바뀌었다.

56) 따라서, 동일한 대리점에 대해 유선의 CM과 무선의 CM은 독립된 코드(일련번호)를 부여하여 관리한다.

- 194 -

즉, 유선부문에서 주로 담당하는 대리점의 경우 유선 상품에 할당된 목표

실적 비중이 높은 반면, 무선부문의 경우 무선의 목표실적이 높은 비율을

차지하게 된다. 따라서 유선에 주력하는 대리점과 무선에 주력하는 대리

점이 구분된다.

이러한 방식은 유무선이 SKT와 SK로 분리된 SK, 그리고 유무선이 완

전히 통합되어 지역별로 센터체계가 유지되는 KT와는 구분되는 특징이

라고 할 수 있다. 굳이 얘기하자면 중간적 형태라고 볼 수 있는 LG유플

러스의 이러한 형태는 유무선 결합상품이 보편화 추세를 고려할 때, 과도

적 형태라는 것이 올바른 판단일 것이다.

2) 고용형태 분석

(1) LG유플러스의 다양화된 고용형태

LG유플러스의 고용형태는 매우 다양한 형태로 존재한다.57) 먼저, 사무

기술직은 사실상의 정규직에 해당한다. 이외에 전임직은 일종의 무기계약

직 형태로, 90년대 말 계약직의 형태로 채용되었다가 이후 별도 직군화

되었다. 전임직의 많은 인원은 NW본부에 집중되어 있다. 또한 사무지원

직 역시 무기계약직 형태이며, 이들은 주로 사무기술직의 행정보조 업무

를 주로 담당하고 있다. 판매직은 통신 상품의 판매를 전담하는 직종으로

고객영업을 전담하는 PS본부와 BS본부에 주로 고용되어 있다.

주로 1~2년까지의 계약기간을 가지는 촉탁직의 경우, 영업직과 일반직

으로 구분된다. 일반 촉탁직은 주로는 사무기술직의 사무보조를 담당하고

있는 반면, 영업촉탁직은 상품 판매를 주로하고 있으나, 영업직군(판매직

군)으로 가는 중간 단계를 구성하는 경우가 대다수이다. 이외에도 일반

사무지원 업무나 소프트웨어 개발 등의 몇몇 업무와 관련하여 파견형태의

근무인력이 존재하는 상황이다. 일반촉탁직과 파견형태의 일부 인력의 경

우 전임직 및 사무지원직이 특정기간 동안 촉탁직의 형태로 채용되었다가

57) 참고로, 여기서 언급되는 고용형태는 정규직 여부를 포함한 직군별 구분을 의미하며, 반면 ‘CM’, ‘FM’, ‘QM’, ‘TM’ 등은 해당인력이 수행하는 직무의 구분을 지칭한다. 물론, 특정한 직무가 대체로 하나의 직군에 소속된 경우가 많기는 하나, 꼭 일치하는 것은 아니다. 예를 들어, 대다수의 CM은 사무기술직이나, 일부 소매CM의 경우 영업(판매)직군으로 구성되기도 한다.

- 195 -

무기계약직화되는 과정에서 이후 선별된 인원들이 현재 무기계약직과는

별도로 촉탁직으로 채용되고 있다.(이상훈・김종진, 2014)

FC본부 PS본부 BS본부 NW본부

정규직 사무기술직 ○ ○ ○ ○

무기계약직

전임직 ○ ◎

사무지원직 ○ ○ ○ ○

판매직 ◎ ○

촉탁직영업 ◎ ○

일반 ○ ◎ ○ ○

파견(사내근무) ○ ○ ○ ○

기타(알바, 협력사 등) ○ ○ ○ ○

자료: 이상훈, 김종진(2014)에서 재구성

<표 4-29> LG유플러스 주요 본부별 고용형태 현황

(2) 무선 사업부문의 고용형태

LG유플러스 전 조직 내에서도 무선부문의 경우 가장 다양한 형태의 비

정규직종이 존재하고 있다고 볼 수 있다. 먼저 본부의 특성상 가장 주요

한 업무인 판매 및 영업 분야에 다양한 형태의 직접고용 비정규직이 존재

한다. 이들은 위계적 승진구조를 가지고 있는데, 먼저 통상 플래너로 불

리는 판매사(UP)는 수습근로자 혹은 특수고용노동자라고 할 수 있으며,

이외에 영업직군인 FM의 경우 촉탁직 형태와 무기계약직 형태로 또다시

나뉜다. 촉탁직 FM 의 경우 일정기간 경과 후 성과에 따라 (현장에서는

정규직으로 불리는 사실상의) 무기계약직으로 전환되는데, 이들 FM은 실

질적 정규직인 사무기술직과 플래너의 중간적 고용형태를 구성하고 있다

고 볼 수 있다. 둘째, 모바일 분야 소프트웨어 개발을 위한 파견인력 들

이 존재하는데, 이는 주로 LG CNS를 통해서 공급받는다.58) 셋째, 고객

58) LG유플러스 전체에서 소프트웨어 개발업무는 상당규모가 파견인력에 의존하고 있다.

- 196 -

센터 운영을 위한 자회사를 운영하고 있으며, 이는 CS리더 외 2개의 자

회사가 대표적이다. 끝으로, 사무기술직을 보조하는 업무 보조 인력과 관

련하여 별도직군으로 구성된 사무지원직, 이들 직군과는 별도로 관리되는

일반 촉탁직, 휴먼풀, 한성 PS등의 인력파견업체에서 인력을 공급받는 형

태의 파견직 등이 존재하고 있다.

<그림 4-16> LG유플러스 무선부문 주요 비정규직 고용 현황

이들 주요 비정규 직군 중 2017년 현재 모바일 부문의 직군에서 가장

큰 비중을 차지하는 것은 판매 및 영업 직무에 종사하는 집단이라고 할

수 있다. 이들 판매 및 영업직은 크게 사무기술직과 영업직군(FM) 등의

정규직, 그리고 촉탁직 FM과 플래너로 대표되는 비정규직으로 크게 구분

할 수 있다. 영업(판매)직군은 현장에서 정규직으로 분류되고 있기는 하

나, 정년의 제한이 없을 뿐 사무기술직과 비교할 때, 열악한 임금 및 노

동조건을 가지는 사실상의 무기계약직이다. 이들은 별도의 승진체계를 보

유하고 있다. 또한 플래너는 고용형태에 따라 UP1과 UP2로 구분되는데,

이러한 UP1과 UP2는 판매사(U-planner)를 구분한 용어로서 현장에서

는 ‘플래너’라는 명칭으로 불리고 있다.

LG유플러스 본사에서 같이 근무하는 이들 파견인력은 주로는 PS본부와 BS본부의 SW 개발업무를 담당/보조하고 있는 실정이다. 그런데 두 본부에서 소프트웨어 개발 인력을 공급받는 업체는 다소 상이한데, LG텔레콤에서 전환된 PS본부(무선부문)의 경우, 병합 이전부터 인력공급 관행으로 인해 현재까지 거의 대부분의 해당인력을 LG CNS으로부터 공급받고 있는 반면, 데이콤에서 출발한 BS본부의 경우, 합병 이전 시기 데이콤의 빌링 및 홈페이지 관리 등의 업무를 담당하던 자회사 Dacom ST.를 별도로 보유하고 있었다. 이로 인해 통합 이후 현재의 소프트웨어 개발을 위한 인력 파견에 있어 LG CNS의 공급비중이 높아지기는 하였으나, PS본부에 비해 다양한 업체로부터 인력을 공급받고 있는 실정이다.

- 197 -

구분

비정규직 정규직무기계약직

플래너1)

촉탁계약직

영업직군2)

(판매직군)사무기술직수습

(UP1)특수고용노동자

(UP2)

직무 판매사 판매사 FM FM CM, QM 등

소속/

근무

지점(이상) - - - ○ ○

도매직영점 ○ ○ ○ ○ -

제휴직영점 ○ ○ ○ ○ -

소매직영점 - - ○ ○ -

(도소매)대리점 - - - - -

주 1) 과거 SP(Sales Professionals)로 불렸고, 고용형태로는 SP1과 SP2로 구분되었다. 하지만, 2017년 1월 1일 이후 그 명칭은 UP(U-planner)로, 고용형태별로는 UP1, UP2로 바뀌었다. LG유플러스는 2017년 말을 기점으로 해당 플래너직군을 없애고 촉탁직 FM으로 전원 교체한다는 계획이다.

2) 기존에는 판매직군이라고 불렸으나, 2017년 1월부로 ‘영업직군’이라는 명칭으로 바뀌었다. 이하에서는 판매직군과 영업직군을 혼용해서 쓸 것이다.

<표 4-30> PS본부의 주요 직군과 직무

<그림 4-17> LG유플러스 PS본부 조직 위계별 고용형태

지점에 소속된 CM들은 대리점과 직영점을 관리하고 있는데, 소매 지점

- 198 -

에 소속되어 소매 대리점과 소매 직영점을 관리하는 소매 CM과, 도매 및

제휴 직영점을 관리하는 도매 CM으로 구분된다. 이들은 대개의 경우 사

무기술직 즉, 정규직이라 할 수 있으나, 소매 CM중 일부는 사무기술직이

아닌 영업직군인 경우가 존재한다. 플래너부터 사무기술직으로의 전환,

즉 사실상의 승진이라 할 수 있는 이러한 직군 체계는 위계적 구조를 이

루고 있다.

주로 정책개발과 지원업무를 담당하고 있는 지점급 이상에는 전형적인

정규직에 해당하는 사무기술직이 근무하고 있는 반면, 실제로 고객을 응

대하고 영업업무를 수행하는 대리점, 직영점, (고객)센터의 경우 촉탁직,

특고, 수습직 등 다양한 비정규직들이 근무하고 있다. 지점급 이상 조직

에서 사무기술직 만으로 구성되어 있는 이러한 현상은 최근 다소 바뀌는

추세이다. 특히 유선사업부인 홈사업부에서 무선사업부의 조직편제를 따

라 소매직영점을 추가로 설치하면서 소매직영점을 담당하는 CM을 사무

기술직이 아닌 영업직군이 맡는 사례가 증가하고 있다. 즉, 무기계약직에

해당하는 판매직군은 주로는 FM을 담당하면서 대리점(직영점)에 근무하

고 있으나, 일부는 지점에 소속되어 CM직무를 수행하는 경우도 있다.

가. 직간 전환 #1. UP1과 UP2

UP1은 소매 직영점에서 무선 상품의 판매와 관련하여 고객을 직접 응

대하는 업무를 담당하고 있는 일종의 수습사원이다. UP1이 약간의 고정

급을 받는 수습직원인 반면, UP2는 독립된 사업자로 취급받으며, 별도의

판매수수료를 받는 ‘특수근로 고용형태 종사자’에 해당한다. 과거에는

UP1에서 UP2로의 전환에 대한 별도의 규정이 없었던 적도 있었다. 그러

나 이후 경영효율화 조치의 일환으로 이들 플래너의 규모를 축소했으며,

그 과정에서 UP1 입사 후 3개월 이후 심사를 거쳐 탈락할 경우 퇴사하

거나 혹은 UP2로 전환되고 있다.

“예전에는 SP1에서 SP2로 전환되는 비율이 적었던 적이 있었어요. 탈락되는 사람이

많았었는데, 지금은 SP1에서 SP2로 넘어가는 거는 거의 대부분 넘어간다고 보면 되

요. 3개월 동안 일정수준 달성하면 SP2로 넘어가게 되는데, 3개월 동안 다른 FM들이

- 199 -

나 선배들이 조금 신경써주면, 그러니까 조금 몰아주면 포인트 넘기는 거는 쉬운 일

이예요. 예전에 SP1에 대해서 기간제한이 없었을 때는 SP2넘어갈 때 탈락하거나 그

런 경우가 있었는데, 요즘은 그런 경우가 별로 없어요. 3개월 되면 어차피 플래너 넘

어가는 거고, 거기서 성과 안 나면 어차피 자기가 그만두거든요.(LGU PS본부 CM과의

인터뷰)”

이러한 전환 여부는 주로 HSD포인트라 불리는 정량지표를 통해 평가

된다. 즉, 3개월간 일정 포인트 이상을 받게 되면, UP2, 즉 개인사업자로

전환된다.

구분 포인트

Mobile

(무선)LTE

신규(010) 2

MNP 4

기변 1

HVC일반 1

고가 1.5

VAS 0.5

TPS

(유선)

인터넷 신규일반 2

광기가 3

tvG 신규일반 2

14이상 3

홈보이 신규 1

맘카 1

홈IoT(hub 기준)ONE 1

무제한/캡스 2

모바일 & 인터넷 동시판매 1

제휴카드 1

<표 4-31> HSD 포인트 산정기준(LG유플러스; 2017년 5월 현재)

나. 직간 전환 #2. 플래너 ~ FM

플래너의 경우, 과거 기업의 내부인력이었으며, 직접고용 비정규직에 해

당하였다. 4대 보험이 보장되었으며, 퇴직금 역시 지급된 바 있다. 그러나

이후 기간도과에 따른 정규직 전환을 회피함은 물론, 4대 보험과 퇴직금

- 200 -

등의 보수비용을 절감하기 위해 개인사업자로 전환되었다.

플래너들은 특채나 추천을 통해 FM으로의 응시를 추천받을 수 있다.

면접과 인적성 검사를 통해서 FM으로 전환된다. 그러나 모든 플래너들이

FM을 지원하는 것은 아니다. 플래너들의 수입은 성과에 의해 전적으로

결정되기 때문에 FM으로의 전환이 수입의 증가를 보증하는 것은 아니기

때문이다. 따라서 플래너들 중 안정적인 직장을 추구하는 이들은 FM으로

의 전환을 꾀하게 되나, 경우에 따라 이직을 염두에 두고 소득 창출에 전

념하는 이들의 경우는 플래너로 남게 된다.

“들어온 지 오래되었는데 아직도 플래너 하는 친구들도 있어요. FM하는 것보다 플래

너 하는 게 급여가 더 많다고 생각하는 거죠. 안정적인 직장을 원하지 않는 애들, 돈

벌어야겠다 하는 사람들은 그냥 플래너로 있는 거죠. FM의 경우 초임이 대략 2,400

정도이다. 근데 플래너들 중 잘 버는 사람은 4~5,000 버는 사람도 있죠.”(LGU PS본부

CM과의 인터뷰)

실무적인 수준에서 플래너에서 fm으로 전환되는 것은 단순히 플래너

개인이 원한다고 해서 되는 것은 아니다. 실제로 플래너의 관리직이라 할

수 있는 FM 상급자의 추천, HSD 포인트 등 정량지표의 달성여부, 이후

인적성 검사와 면접 등의 절차를 통과해야 한다. 면접의 경우 (지역별)영

업담당 단위에서 존재하는 영엽인재채용팀에서 (광역)지역 단위의 전환대

상 플래너들을 일괄 면접을 통해 전환 여부를 심사한다.

“본인이 원한다고 해서 다 FM되는 건 아니에요. 점장이나, 지점장이 ‘야 너 FM 해라’

하거나 자격이 되는 얘들한테 권유 같은 걸 했을 때 되는 거죠. 자격이 뭐냐면, 예를

들어 HSD포인트가 3개월 이상 일정기준 이상 달성해야 되고 뭐 그런 게 있어요.”

다. 직간 전환 #3. 촉탁 FM ~ 영업직군 FM

직영점의 영업업무를 직접적으로 담당하는 FM(floor manager)은 회사

에 입사를 할 때, 촉탁계약직으로 시작하게 된다. 이들의 임금은 (위에서

밝혔듯이) 2017년 현재 기준연봉 2,400만원 수준이며, 판매실적에 따른

수당과 주말 휴일 수당을 합산할 경우 대략 연 3,000만 원가량 수준이

- 201 -

다.

이들은 입사 이후 1년이 도과하게 되면 재계약을 하게 되며, 물론 재계

약에 실패하게 될 경우 퇴사하게 된다. 이들 촉탁직 FM은 재계약 이후 2

년이 도과할 경우 관련법과 내부규정에 의거, 일종의 ‘정규직 전환’이

이루어진다. 물론 이 과정에도 특정한 평가를 거쳐야 한다. 즉, 인사규정

의 평가 점수 및 실적 포인트에 의거하여 직간 전환이 결정되며, 여기서

통과하지 못할 경우 재계약 실패로 사실상 해고의 절차를 따르게 된다.

이러한 승급을 위한 심사는 통상 2사분기와 4사분기 등 연2회 이루어지

는데, 2016년 한 해 동안의 직간 전환 성공 비율은 대략 75%인 것으로

나타났다. FM 하지만 여기서 전환된 ‘정규직’은 전형적인 정규직이라

할 수 있는 ‘사무기술직’이 아닌, 무기계약직에 해당하는 ‘영업직군

(판매직군)’이 되는 것이다.

라. 직간 전환 #4. 영업직군 FM ~ 사무기술직

영업직군 FM은 별도의 계약기간이 없으므로, 당사자의 의사가 없을 경

우 이러한 직간 전환은 발생하지 않는다. 하지만, 영업직군에서 사무기술

직으로의 전환은 영업직군에게 적지 않은 이득을 선사한다고 볼 수 있다.

임금의 인상은 물론, 전환될 경우 유사한 직급으로 넘어오게 되어 있어,

경력과 직위를 보장받는다고 볼 수 있다. 2017년 현재 직간 전환을 신청

하고 그 요건에 부합한 전체 전환 대상자의 40% 정도가 사무기술직으로

전환되고 있다.

참고로 영업직군은 무기계약직이긴 하나, 별도의 승급체계를 가지고 있

다. 사무기술직의 경우, 사원<대리<과장<차장<부장의 직제를 가지고 있는

반면59), 영업직군의 경우 사원<주임<대리<과장<차장의 직제를 가지고 있

다. 영업직군으로부터 사무기술직으로의 직간 전환은 영업직군의 대리 이

상부터 가능하며, 3년 이상의 근속자부터 지원 자격이 주어진다. 최근 과

거에 비해 혁신적인 인사방침이 시행되는 것은 주목할 만하다.

59) 물론, 최근 2017년 5월의 직제개편을 통해 사무기술직의 경우, 대리와 3년차 이하 과장을 ‘선임’으로, 과장 3년차 이상부터 부장까지를 ‘책임’으로 그 명칭을 바꾼 바 있다. 지점장은 통상 부장에서 선임되나, 최근 그 하위직급에서 선임되는 경우도 발생하고 있다.

- 202 -

“최근 부회장 들어오고 나서, 솔직히 본심을 모르겠지만, 이 판매직군들한테 엄청 열

어놨어요. 그래서 이제 판매직군 출신인데, 지점장까지 오른 사람도 있고, 나이도 어

리고 이제 과장 차장인데, 여성에 30대 초반인데 지점장하는 친구도 있는 거죠. 판매

직군으로서는 엄청난 동기부여가 되는 게 사실이죠.”

물론, 이러한 전반적인 직간 전환이 쉬운 것은 아니다. 수습직원인

UP1 등의 하위 직군에 사실상의 승진사다리인 직간전환 체계를 거쳐 실

질적 정규직인 사무기술직으로 전환되는 것은 매우 어려운 것이 사실이

다.

“SP1에서 촉탁FM, 그리고 현장영업판매직군, 점장과 CM 등을 거쳐 사무직으로 직군

전환하는 것은 군대에서 별(스타, 장성)을 다는 것과 같은 거예요.”(조합원 인터뷰)

<그림 4-18> LG유플러스 무선부문 직간전환 체계

한편 현장영업판매직(FM)이 ‘사무기술직’으로 직군 전환을 하기 위

해서는 내부의 인사규정의 평가, 면접과 같은 공식적 요구사항뿐 아니라

비공식적인 요구사항도 존재한다. 즉, 평가방식에는 ‘리더십 평가’(변

형된 다면평가), ‘연말 후임자 평가’(리더십 평가), ‘영업점 지점장

(부장) 평가’등이 포함되는데, 직군전환 과정에서 상사의 다소 주관적

- 203 -

(?)인 의사가 평가기준이 되는 사례도 있으며, 학위 규정이 비공식적인

기준이 되기도 하는 것으로 나타났다.

(3) 플래너(판매사)의 단계적 축소

최근 LG유플러스는 이러한 개인 판매사라 할 수 있는 플래너의 규모를

줄여나가고 있는 실정이다. 담당자와의 인터뷰를 통해 적어도 본사 차원

에서는 2017년 말을 기점으로 모든 플래너를 촉탁직 FM으로 전환시키

겠다는 계획을 가지고 있는 것으로 확인되었다. 이에 따라 모든 직판(소

매직영점), 양판(도매직영점), 제휴(제휴직영점)에서의 모든 플래너를 대

상으로 촉탁 FM으로의 전환을 유도하고 있는 실정이다. 특히 소매 직영

점을 중심으로 플래너직군을 없애는 과정이 두드러진다. 이에 따라 소매

직영점의 경우 점장과 FM들로 구성되는 추세이다.

이러한 플래너의 규모 축소는 크게 보면 두 가지 때문인 것으로 보인

다. 먼저, 노사관계법 즉, 비정규직 규정을 회피하기 위한 것이었다.

“첫째는 노무 이슈예요. 우리 직원은 아니긴 한데, 개중에는 노동부에 저기 하는 사람

들도 있어요. ‘1년 이상 근무했는데, 퇴직금도 못 받았다’, ‘니들이 교육훈련도 다시켰

고, 아침에 출퇴근도 다 체크하지 않았냐’ 하면서요. 근데 그거 관련해서 근로감독관

이 판단하는데, 어떤 애들 은은 퇴직금을 받는 사람들도 있고, 못 받는 애들도 있고

그런 거예요.(LGU PS본부 CM과의 인터뷰)”

“사실 예전에 근로감독관이 저한테도 온 적 있었어요. ‘아침에 왔는데, 사람이 출근을

안했어요. 그럴 때 어떻게 합니까?’라고 물어보더라고요. 그러면서 ‘이거 피하려면 ‘아

무것도 안합니다’라고 대답해야 해요’라고 하더라고요.(LGU PS본부 CM과의 인터뷰)”

두 번째는 조직의 충성도(loyalty)의 확보를 통한 고객서비스의 향상을

위함이다. 즉, 플래너의 경우 개인사업자로 분류되기 때문에, 개인의 수입

과 직결되는 실적 향상에 도움 되지 않는 다양한 직무숙련의 향상 및 서

비스의 개선을 기대하기 어렵기 때문이다. 반면 FM의 경우, 전반적인 고

객 응대 등 CS(customer satisfaction; 고객 만족) 품질의 향상을 기대

- 204 -

할 수 있다. 또한, 기업 입장에서도 요금문의, 전산업무 등 다양한 업무를

요구할 수 있게 되어 노동력 활용의 유연성은 직접 고용된 FM이 외부화

된 비정규직에 비해 높다고 볼 수 있다.

하지만, 플레너를 촉탁직 FM으로 전환시키겠다는 본사의 방침에도 불

구하고 도매지점(구 유통지점)에 편제된 도매직영점과 제휴직영점의 경

우, 플래너들이 아직까지 존재하는 상황이다. 따라서 해당 조직에는 점장

이하 FM, 플래너들이 위계적으로 혼재되어 있다.

본사의 방침에도 불구하고, 이렇듯 도매 및 제휴직영점에서 아직 플래

너 직군이 잔존하는 이유는, 일단 전국적으로 존재하는 2차점이 수량적으

로 매우 많다는 점에서 기인한다. 따라서 해당 인력을 모두 직접 고용된

인원으로 충당하기 어렵다고 볼 수 있다. 더구나, 이러한 2차점과 대형마

트에 자사의 모바일 상품을 판매하는 인력을 FM 등의 자사 인력으로 충

당할 경우, (이는 사실상의 파견직이라고 볼 수 있는데) 관련 규정의 준

수해야 할 필요성이 발생하고 동시에 직무를 일상적으로 통제하기 어렵다

는 제약요인이 존재한다. 또한, 도매 직영점과 판매점(2차점)의 관계에서

플래너들은 상품을 공급하는 과정에서 판매점을 직접 물리적으로 돌아다

니면서 상품과 서비스의 판촉과 배송을 담당하고 있다. 따라서 도매 및

제휴직영점의 경우 다수의 플래너를 아직 두고 있는 상황이다.60)

3) 외주 부문의 관리

(1) 대리점 관리

가. CM 업무를 통한 대리점 통제

소매 대리점은 사실상 프랜차이즈 가맹점과 유사하다. 소매CM은 대리

점을 관리하면서 본사의 정책과 판매 전략들을 전파하며, 변동하는 수수

료 공지, 월별 판매 실적 관리, 세세하게는 인테리어 등 매장 관리까지

60) 하지만, 이 역시 소매 직영점에서 플래너의 규모가 축소되는 이유와 마찬가지로 줄어들 가능성이 존재한다. 플래너의 업무를 촉탁직 FM으로 완전히 정리하겠다는 본사의 방침이 그대로 이행될지, 그리고 일부 당사자의 반대가 있음에도 강행할 것인지는 2017년 말 보다 분명해질 것으로 보인다.

- 205 -

영향력을 행사한다.

“저는 3개 대리점을 관리해요. 근데 대리점마다 매장이 여러 개라 총 9개의 매장을 관

리한다고 보시면 되요. 그러니까 저한테 할당된 게 3개 대리점에 9개 매장 그런 거

죠. 관리하면서 회사의 정책이 어떻다, 매장은 어떻게 꾸며야 된다, 본사 지침이 이거

다 그런 거 하는 게 우리 일이죠. 그거 하면서 수수료라든지 이런 것들, 한 달 영업

을 몇 개 팔아라, 이번 달 부족한건 뭐다 이런 거 얘기하는 게 저희 역할이죠.(LGU

PS본부 CM과의 인터뷰)”

PS 본부 아래에는 유통관리팀이 있는데, 여기서는 매월마다 판매수수료

의 정산을 통해서 각 도소매 대리점의 실적을 통합적으로 관리한다. 이

과정을 통해 지점 내 CM에 대해 각각 담당하고 있는 대리점의 실적과

목표실적 대비 달성율 등을 공지하여 관리하게 한다.

나. 대리점과 직영점의 상보성

하지만, 무선부문에서 본사와 대리점의 관계는 본사가 판매실적을 대리

점에게 강제하는 일방향적인 관계는 아니다. 이는 통신사간의 비록 제한

적 의미이긴 하나, 경쟁체제라는 점에서 기인한다. 또한, 이러한 특성으로

대리점과 직영점은 일종의 상보적 관계를 구성하고 있다.

구체적으로 보면 상위 편제인 지점 수준에서 판매목표로 설정된 실적을

강제할 수 있는 직영점과 달리, 도매 대리점은 사실상 개인사업자에 해당

하므로 판매실적을 일방적으로 강제해내기는 어렵다. 물론, 기업입장에서

현재 수준에서 직영점 체제가 장점만 존재하는 것은 아니다. 즉, 실적목

표의 달성을 위한 활용의 관점에서는 직영점 체제가 좋을 수 있으나, 형

식적 목표를 뛰어넘는 기대 이상의 판매 실적을 기대하기는 어렵다. 직영

점이 주로 직접 고용된 내부화된 인력이라 할 수 있는 FM들로 주로 구

성되어 있고, 이들의 임금체계가 (물론, 성과가 반영되는 변동급적 요소

가 있다고는 하나) 주로 고정급체계이기 때문이다.

반면, 대리점의 경우 판매실적에 비례해서 수수료를 수입으로 전환시키

기 때문에 단기간에 실적의 증대를 기대할 수 있다. 지점의 입장에서 실

적관리의 안정성이라는 측면에서는 직영점 체제가, 단기간의 실적 증대를

- 206 -

위해서는 효율적인 대리점 체제가 유리하다고 볼 수 있다. 또한, 시장점

유율을 높여야 하는 기업의 입장에서 고용의 내부화 없이 보다 많은 판매

점을 확보할 수 있게 하는 대리점 체제는 보다 효율적이라고 할 수 있다.

추가적으로 대리점과 그 산하의 판매점인 2차점은 특정 기업의 상품만이

아닌, 주로 통신 3사의 상품을 모두 판매하기 때문에, 더 큰 시장점유율

을 위해서는 판매점에 더 나은 대우를 해야 하는 상황이 존재한다.

(2) 판매수수료를 통한 수익구조

기본적으로 모바일 부문에서 통신기기의 유통과정은 사실상 통신사가

제조사로부터 기기를 구입한 뒤, 이를 대리점에 공급하여 최종소비자에게

판매케 하는 과정을 거친다고 볼 수 있다. 대리점이 본사와의 거래 관계

를 통해 확보할 수 있는 수입은 수수료라고 할 수 있는데, 이 수수료는

‘영업수수료’와 ‘관리수수료’가 있다.

먼저, 영업수수료는 당월의 판매 실적에 따라 결정되고, 매월마다 정산

되는 방식이다. LG유플러스의 경우 본사와 대리점과의 관계는 상품의 판

매/구매 관계라기보다는 채권/채무관계에 가깝다. 즉, 본사가 대리점에 핸

드폰 등의 모바일 기기를 넘기는 과정이 판매가 아니라, 대리점은 채무

를, 본사는 채권을 떠안는 방식이다.

즉, KT와 SK의 경우, 통신사가 제조사로부터 구입한 통신기기를 기본

적으로 대리점에 판매한 뒤, 소비자에게 최종 판매가 이루어지면 이게 맞

는 판매수수료를 정산하여 지급하는 방식이라면, LG유플러스의 경우 대

리점에서 일정수량의 기기를 요청할 경우 이를 지점차원에서 대리점으로

전달하며,61) 이 과정에서 채권/채무액이 변동하게 된다. 대리점을 최종소

비자에게 판매를 통해 영업실적이 발생할 경우, 채무액에서 영업수수료를

감한 실지급액이 결정된다.62) 결국, 최종소비자에게 상품과 서비스의 판

61) 판매가 아니므로, 이를 현장 용어로 ‘출고’, ‘입고’ 혹은 ‘이관한다’ 등의 용어를 사용한다.

62) 여기서 LG유플러스는 ‘채권 상계 유예’ 조치를 취하고 있다. 쉽게 말해, 당월에 발생한 채무에 대해서는 상환을 연기시켜 줌으로써 대리점이 자금 유통의 여유를 확보할 수 있게 하는 방식이다. 이를 통해 대리점의 LG유플러스 상품의 선호도를 높이는 경영전략을 구사하고 있다. 물론, 대리점에게 상대적으로 우호적인 이러한 방식이 모든 대리점에게 허용되는 것은 아니다. 예를 들어, 한 달 평균 실적이 30건 이상의 우수한 대리점을 대상으로 우선 실시하고 있다.

- 207 -

매는 기기 값에 대한 대리점의 채무가 소비자에게 전환되는 과정이라고

볼 수 있다. 또한, 본사는 대리점에게 별도의 판매 수수료를 지급하고, 이

는 대리점의 수입이 되는 구조이다. 본사가 일정 수준의 리스크(risk)를

떠안는 이러한 방식은 물론 업게 3위 사업자인 LG유플러스의 공격적인

경영방식이라고 할 수 있다.

다음으로, 관리수수료는 누적 개념이다. 즉, 특정 대리점을 통해서 개통

을 하게 된 소비자(고객)가 내는 요금의 일정 비율을 수수료의 명목으로

지급받는 방식인데, 해당 소비자가 통신사와 계약관계를 유지하고 있는

동안 계속된다. 구체적으로 그 소비자가 매월 내는 요금 즉, 약정 요금에

서 각종 규정에 의해 할인된 요금을 제한 실제 요금의 일정비율을 대리점

에게 지급하는 방식이다.63) 이러한 관리수수료는 대리점 주가 상대적으

로 대리점 운영의 안정성을 확보하는 수단이 되기도 한다. 즉, 영업수수

료의 경우 당월의 판매실적에 따라 결정되기 때문에 단기간의 판매실적

부진이 영업수수료를 통한 수입의 감소로 바로 연결되지만, 관리수수료는

누적 가입자 규모에 따라 결정되고 지급받으므로, 안정적 대리점 운영의

기본 조건이 되는 실정이다.

(3) 거래관계의 종료

대리점과의 계약 해지는 통상 각각의 대리점에 부여된 일련번호의 삭제

즉, ‘코드 해지’라고 지칭되는데, 이러한 대리점과의 계약 해지는 계약

서상에 그 사유가 명시되어 있다. 여기에는 △수수료 취득을 위해 가개통

하는 행위를 포함하여 ‘이상 영업’, △‘해지 후 재가입’ 즉, 고객 가

입 후 단기간에 해지와 재가입을 반복하여 수수료를 챙기는 행위, △특정

통신사 제품만을 판매키로 했던 계약의 위반을 지칭하는 ‘전매 위반’,

△개인적 사정에 의한 가압류 등이 포함된다.

“단순히 실적부진만 가지고 계약해지를 하기는 어려워요. 대리점주 자신이 경제적으로

어려우면 그만두겠다고 얘기해요. 그러면 해지하면 되는 거죠. 본사 차원에서 실적이

낮으니까 먼저 해지하자고 얘기하지는 않죠. 그렇지 않아도 매장을 더 많이 확보해야

63) 2017년 5월 현재, 그 비율은 LG유플러스가 7% 이상, SK와 KT는 6%대이다.

- 208 -

하는데, 까탈스럽게 구는 게 쉬운 건 아니죠. 물론, 실적이 너무 떨어졌다 싶으면 실

적이 어떻다 얘기해주고 조금 더 분발해야겠다, 이대로 운영이 어렵지 않겠냐 등등의

얘기를 하기는 하지요. 그게 CM이 하는 일이기도 하구요.”

당연한 얘기지만, 특정 통신사의 상품만을 취급하는 소매 대리점(직영

점)과 여러 통신사의 제품을 모두 취급하는 2차점(판매점) 중에서 특정

통신사 상품의 판매실적은 전자에서 높게 나타난다. 소매대리점(직영점)

의 판매량은 특정 통신사의 판매량과 일치하지만, 2차점의 경우 전체 판

매량을 주로는 통신3사가 분할하기 때문이다. 그럼에도 개별 통신사는 시

장점유율 확보 등의 이유로 2차점(판매점)의 판매실적에 주목할 수밖에

없다. 각 통신사는 이러한 2차점에 대해 ISS 지표(매장별 판매비중)를

통해 관리하고 있는데, 수수료율 등의 정책적 요인에서부터 CM의 영업방

식 등 미시적 요인들이 이러한 특정 통신사의 판매비중의 증감에 영향을

미친다고 볼 수 있다. 특히, 통신3사의 경쟁체제 속에서 번호이동(MMP)

에 따른 소비자 특혜가 존재하는 상황에서 각 통신사의 대리점 전략은 이

러한 고객 유치에 적지 않은 영향을 미친다고 볼 수 있다.

본사가 매장을 관리하는 측면에서 보면, 본사의 정책을 보다 명확하고

분명하게 전달하거나, 영향력을 행사할 수 있는 것은 소매직영점>소매대

리점>2차점(판매점)의 순서라고 할 수 있다. 이는 세세하게는 노동과정의

규율화, 매장관리 방식의 변화 등을 포함하여 보다 양질의 서비스를 제공

할 수 있는 가능성에서도 마찬가지이다. 물론, 소비자의 다양한 통신사의

선택가능성이라는 측면에서 보자면, 2차점이 더 유리하다고 볼 수 있다.

5. 통신산업 재편에 따른 노동의 변화

1) 시장의 성장 정체와 은폐된 노동의 분절

1980년대는 통신산업의 기반시설 확충과 현대화를 위한 정부의 대규모

투자가 단행된 시기였으며, 고용의 증가와 이를 뛰어넘는 매출의 증가가

- 209 -

동시적으로 이루어지던 시기였다. 이러한 산업규모와 생산성의 동시 증대

라는 성장의 환희는 하지만 90년대 후반 경제위기를 경유하며 경쟁의 활

성화라는 이유로 통신 대기업의 과두적 경쟁체제로 전환되었다.

통신산업의 과두적 경쟁체제로의 개편이 더 이상의 돌이킬 수 없는 추

세가 되어버린 2000년대, 통신산업의 특성 중 하나는 통신서비스 수요에

있어서의 변화이다. 이 중 가장 특징적인 것은 몇몇 통신서비스 부문에서

수요의 성장세가 제한되기 시작했다는 것이다.

먼저, 2000년대 들어 이동전화나 초고속인터넷 등에 대한 수요는 여전

히 증가하는 양상을 보이지만, 시내전화, 시외전화, 국제전화 등 유선 전

화서비스의 수요는 감소세를 보였으며, 이에 따라 해당 부문의 매출액 역

시 줄어드는 경향을 보인다. 유선전화의 수요는 이미 1990년대부터 정체

되어 왔으나, 2000년대 들어 대체재라 할 수 있는 무선전화 부문에서 요

금 인하 및 그에 따른 보급률 확대에 따라 수요 감소는 더 빨라졌다. 특

히 2000년대 중반 이후 새로운 통신서비스인 인터넷전화 서비스가 활성

화되면서 유선 전화서비스에 대한 수요 감소는 더욱 가속화된다.

무선통신의 경우에도, 무선 이동통신 가입자의 증가세는 유지되었으나,

2000년대 들어 그 증가세는 다소 완만해지게 된다. 무선 이동통신 가입

자는 1990년대부터 매우 빠른 속도로 증가하기 시작했다. 하지만 2000

년 이후의 증가세는 이전 기간에 비해 상대적으로 완만한 증가세를 보이

고 있다고 볼 수 있다. 2000년대 중반이후 이동전화 가입자 수 증가는

대략 5%이하로 고정되고 있다.

하지만, 유선에 이은 무선통신 부문의 성장세 완화가 통신 대기업의 수

익성 악화로 연결된 것은 아니었다. 앞서 적시했듯이 무선통신서비스 시

장은 SK텔레콤 중심의 과점경쟁체제가, 유선통신서비스와 초고속인터넷

서비스 시장은 KT 중심의 과점경쟁체제가 형성되는 과정에서 통신3사는

영업이익의 영역별 분점체계를 형성했다고 볼 수 있다. 즉, 유선, 무선,

초고속인터넷 등 통신산업 내 거의 모든 시장에서 소비자가 포화상태에

다다랐음에도 불구하고, 2000년대 이후 이들 통신 대기업의 매출액 증가

세는 꾸준히 유지된 바 있다.

이렇듯 ‘시장의 성장 정체’에도 불구하고 매출증가가 이어지는 것에

는 가설적이나마 몇 가지 요인이 있을 수 있음을 추론할 수 있다.

- 210 -

먼저, 기존 시장의 수요는 포화되었으나, 기술 발전에 따른 새로운 상품

이 새로운 소비를 창출하는 측면이 있다. 즉, 2000년 이후 무선 이동통

신 가입자수의 증가세는 둔화되었으나, 초고속 인터넷 가입자가 빠른 속

도로 증가했으며, 무선인터넷, TPS 서비스 등 새로운 서비스에 대한 수

요 새롭게 역시 빠르게 증가하면서 통신 3사는 경쟁 속에서도 계속해서

높은 수익을 확보하게 된다.

예를 들어, 스마트폰의 등장과 이후 통신망의 발전은 이를 잘 보여준다.

2000년대 후반 아이폰 열풍에 따른 국내 스마트폰 시장의 급속한 성장은

하지만 통신사의 수익 창출에 반드시 유리한 요인만은 아니었다. 스마트

폰 등장 이전 ‘피쳐폰’이라 불리는 휴대전화가 대중적이었으며, 이 시

기 이동통신사는 피쳐폰을 통해 음성전화, 문자, 국외전화 등을 사용자에

게 제공하여 수익을 창출한 바 있다. 하지만, 스마트폰의 보급이후 카카

오톡, 스카이프 등 기존의 유료서비스를 대체할 무료 앱이 급속도로 보급

되었고, 이는 단순히 유료문자서비스 만이 아니라 음성서비스의 이용마저

감소시키는 결과를 초래했다.

<그림 4-19> 2011~12년 LTE 보급에 따른 통신사 ARPU의 변화

결국, 2000년대 후반 이동통신사의 이익은 감소하였으며, 이는 비단 국

내에만 국한된 것이 아닌 세계적인 현상이었다. 이러한 상황에서 통신사

의 새로운 수익창출전략은 소비자의 데이터 사용량을 늘이는 것이었다.

- 211 -

이는 기존의 음성 및 문자서비스에 따른 통신사의 이득을 대체할 것으로

기대되었다. 즉, LTE 등 더 빠른 데이터 전송속도를 가능케 하는 신규

통신망의 발전은 소비자의 데이터 소비량을 증가시키고 이를 위해 소비자

가 더 비싼 요금제를 선택하게끔 하였다. 실제로 LTE가 보급되었던

2010년대 초반, 통신사의 수익을 증가로 반전되며 이는 <그림 4-19>에

서 볼 수 있듯이 해당기간‘각 가입자에게 제공되는 서비스에 대한 월평

균 운용수익’을 의미하는 ARPU(Average Revenue per Use) 64)의

변화를 통해 확인가능하다. 즉, 2012년을 기점으로 각 통신사의 ARPU

는 다시 반등하는 추세를 보이고 있다. 특히 LG는 LTE 망의 보급과 이

에 따른 신규 수익창출 국면을 가장 잘 활용했다고도 볼 수 있을 것이다.

다음으로, 통신장비산업의 신제품 출시 등 기술적 발전을 들 수 있다.

즉, 통신산업에서의 발전이 통신망의 기술적 혁신에 의한 것이라면, 무선

이동전화기 등 통신장비산업의 발전은 역시 소비의 회전주기를 단축시키

는 과정을 통해 통신대기업의 수익창출에 이바지하고 있다고 볼 수 있다.

“통신업계의 전망은 밝다고 생각해요. 현장에서는 테뉴어(tenure)라고 하는데, 가입자

한 사람당 핸드폰 평균 사용기간을 얘기해요. 이게 최근 18개월이라고 하더라고요.

이게 예전에는 24개월이었고, 그 전에는 2년 6개월 그랬단 말이에요. 그래서 판매량

이 늘었으면 늘었지, 줄어들거나 그렇지는 않아요. 통신산업이 하향세가 되려면 제조

사가 위기가 와야 될 거예요. 제조사가 새로운 폰들 계속 출시해 내고, 그래서 테뉴

어가 단축되는 상황이 계속되면 통신업계, 글쎄요 잘될 거 같은데요.(LGU 모바일 부

문 정규직 지점장과의 인터뷰)”

하지만 더 중요하게 지적해야 할 마지막 요인은 통신산업 내 시장의 성

장 정체에도 불구하고 매출 증가가 꾸준히 이어져 온 현상의 배면에는 수

량적 노동 유연화에 의한 출혈적 성장의 메커니즘이 존재했다는 합리적

추정에 대한 것이다. 즉, 통신산업에서 과점구조의 공고화는 산업의 발전

방식을 외연확장이 아닌 내포적 수익창출 방식으로 전환시켰다. 경쟁을

통한 통신서비스의 양적 ․ 질적 수준 개선을 표방했던 1990년대의 정부

64) 더 쉽게 말해 ARPU는 소비자가 통신서비스에 얼마나 많은 비용을 쓰는가를 추정케 한다.

- 212 -

정책 목표와는 다르게, 2000년대에는 통신 대기업들 간의 폐쇄적 경쟁

체제가 공고화되면서 통신시장은 새로운 외연 확대를 위한 경쟁보다는 기

존의 시장을 두고 비용 절감을 통해 더 높은 수익을 올리는 경쟁으로 나

아가는 경향이 발견되는 것이다.(이상훈, 2016)

결국, 과점구조의 공고화와 이에 따른 시장의 성장 정체에는 직접적인

인력감축에서 노동시장의 극단적 분절화 정책인 외주화의 활용 등 다양한

고용유연화가 숨겨져 있다고 볼 수 있다. 즉, 시장의 성장 정체에 은폐된

‘노동의 분절’이다. 1990년대 후반 경제위기를 배경으로 형성된 2000

년대의 통신산업 환경은 내부 인력의 직간접적인 축소를 경험하게 된다.

구분

정규직

(무기계약직

포함)

(직고용)

기간제

외주부문(콜센터 및 유선부문)1)

콜센터유선

현장직소계

KT 22,981 594 7,312 4,100 11,412

SKT 4,242 157 6,5072)

-11,707

SKB 1,600 77 5,200

LGU 6,541 1,905 4,600 3,500 8,100

합계 35,364 2,733 18,419 12,800 31,219

주 1) 외주부문의 경우, 연구조사에서 접근 가능한 콜센터 및 유선 현장직만을 대상으로 한 것이며, 이 또한 대강의 추정치라는 점을 밝힘.

2) SKB와 SKT는 SERVICE TOP와 SERVICE ACE라는 두 개의 콜센터를 공유하고 있으며, 이 둘의 구분은 다른 통신사와 같은 유선/무선의 구분이 아닌 지역별 구분임.

<표 4-32> 통신3사의 직접고용 및 주요 외주화 부문 규모 비교(2016년 말 현재)

위의 표는 통신3사의 직접고용과 유선부문 현장직과 콜센터 등 주요 외

주화부문의 인력 규모를 비교한 것이다. 위의 표에서 무기계약직을 포함

한 정규직의 규모는 외주화부문과 직고용 기간제를 합한 규모와 거의 일

치하는 것을 알 수 있다. 물론, 위에서 언급된 기간제(촉탁직)와 콜센터,

유선 현장직 등의 외주화 인력은 통신산업에 존재하는 전체 비정규직에

비한다면 일부분에 지나지 않는다. 통신망 선로의 유지 보수 등을 담당하

는 네트워크 업무의 수탁사(혹은 협력사), 그리고 소프트웨어 개발 및 다

양한 사무보조를 위한 파견직, 신규 가입 서류 검수 등 특정 업무를 외주

화한 경우 등 기타 다양한 형태의 비정규직이 크고 작은 형태로 산업 내

- 213 -

에 존재하고 있다.

어쨌든 이러한 출혈적 노동유연화 조치에는 두 가지 세부경향이 확인된

다. 즉, 직접적인 인력감축과 노동시장의 극단적 분절화 정책인 외주화의

활용이 그것이다. 예컨대, 구조 조정을 통한 인력 감축이 지속되었던 KT

는 전자의 사례에 해당한다. 민영화가 단행된 2002년 이전에도 KT는

1998년과 1999년 두 번의 구조조정과 부문별 외주화를 통해 직접고용

인력을 감축한 바 있었다. 민영화 이후 구조조정의 규모가 더욱 커졌는

데, 2003년 5,500명, 2009년 5,900명, 2014년 8,300명 등과 같은 대

규모 구조조정이 차례로 단행되었고, 대규모 구조조정 외에도 다양한 방

법으로 인력감축에 나서면서 KT의 직접고용 인원은 2000년대 들어 크

게 감소하는 경향을 보인다.

<그림 4-20> KT의 매출과 직접고용 인력의 변동

이러한 맥락에서 매출의 증가를 고용규모의 변동과 함께 살펴보는 것은

의미 있는 작업일 수 있다. KT의 인력감축은 2000년대 후반 매출의 급

속한 성장으로 연결된 바 있다.

유사한 맥락에서 SKB의 경우도 과거 합병 과정에서 구조 조정이 단행

된 바 있으며, 최근 SKT에 인수된 후 2010년 외주화와 함께 별도의 구

- 214 -

조조정을 실시한 바 있다. 이후 신규채용이 진행되면서 전체 인원규모는

과거의 수준을 회복했으나, 적어도 고용의 증가는 발견되지 않는다.

<그림 4-21> SK 직접고용 노동자 1인당 매출액 규모 추이

자료: 김수현ㆍ이상훈ㆍ김직수(2015)

<그림 4-22> LG유플러스의 매출과 고용 변동

- 215 -

LG유플러스의 사례는 직접적인 인력감축이 없었다는 점에서 매우 흥미

로운 사례라 할 수 있다. 후발주자라 할 수 있는 LG유플러스의 경우 적

어도 KT와 같은 대규모 구조 조정을 경험하지는 않았다는 점에서 KT와

LG유플러스의 사례는 상이한 현상을 가리키는 것으로 볼 수도 있다. 하

지만, 잠정적이나마 LG유플러스의 사례는 매출과 고용의 확대가 동반 성

장했던 80년대의 상황과는 판이하게 외주화된 간접고용의 활용을 통한

매출의 증가로 해석하는 것이 타당할 것이다.

요컨대, 직접고용의 축소는 간접고용의 확대를 추론할 수 있게 한다.

2000년대 이후 통신 3사에서 간접고용은 그 전체 윤곽을 모두 알기 어

려울 정도로 광범위하게 활용되고 있다. 상식적인 수준에서 대규모 설비

투자의 증가나 고용 인력의 증가가 동반되지 않은 상황에서 (1인당) 매

출의 증가는 직접고용으로 계정되지 않는 별도 인력의 활용을 전제한 것

이라는 해석이 타당하다. 실제로 2000년대 대규모 설비투자는 확대되고

있지 않는 상황에서 결국 ‘수량적 유연화’ 즉, 비용 절감을 위한 간접

고용 노동자의 활용이 대규모적인 수준에서 활용되었다는 점을 추론할 수

있게 한다. 이러한 간접고용의 확대는 통신산업 내 노동조건 및 환경의

악화를 대변하는 것이라고 볼 수 있다. 즉, 전반적으로 통신산업 노동시

장의 임금을 낮추고, 고용불안정성은 증가시키는 변화를 초래했다. 위의

사례에서 살펴보았듯이 원청 통신 대기업의 노동배재적 경영은 이런 의미

에서 주목할 필요가 있으며, 특히, LG유플러스의 경우 노사 관계적으로

볼 때, 노조설립 및 단협 체결이라는 분명한 요인에도 불구하고 사측의

이러한 노동배제적 전략은 기본골격을 유지하고 있다고 볼 수 있다.

하지만, 이러한 노동배제적 성장전략이 앞으로 유효할 수 있을 것인가

와 관련해서는 또 다른 해석이 필요한 것으로 보인다. 실제로 2010년 이

후 통신 대기업의 매출액은 뚜렷한 정체 및 감소를 보이고 있기 때문이

다.

보다 구체적으로 살펴보면, 여기에는 통신사가 수익 창출의 주요 요인

이 2000년대 말 이후 기술적 측면에서 경영적/제도적 측면으로 변화해왔

던 과정이 내재한다. 2000년대 후반 이후에는 통신사의 수익이 스마트폰

의 보급과 LTE 서비스의 개시로 설명되는 기술적 발전에 의해 가능했다

- 216 -

면, 2014년대 이후는 이른바 단통법의 시행에 따른 안정적 수익창출을

가능케 했다고 볼 수 있다.

<그림 4-23> 2010년 이후 통신대기업의 매출액 추이

즉, 단통법의 시행은 각 통신사의 마케팅 비용을 공통적으로 절감시키

도록 하였으며, 이는 과두적 통신대기업 간 출혈적 비용경쟁을 절감시킬

것으로 기대되었다.65) 실제로 번호이동건수도 감소하는 등 비용경쟁을

통한 가입자 유치는 줄어드는 현상을 보였다. 이렇듯 마케팅 비용감소에

따라 실제로 통신사의 실적은 우호적 수준을 유지하였으나, 최근 들어 이

동통신 매출은 정체 혹은 감소세가 분명한 상황이다.66) 이는 사실상 기

65) 하지만, 다른 측면에서 단통법 시행을 통한 마케팅 비용의 감소는 소비자의 잠재적 저항을 전제하는 것이었다. 즉, 마케팅 비용의 감소가 소비자의 통신비 지출 감소로 연결되지 않았으며, 오히려 공고화된 통신사간 담합적 수익창출구조를 소비자에게 확인시키는 결과를 초래했다고 볼 수 있다.

66) 이는 통신사 수익의 주요 지표인 ARPU를 통해 확인가능하다. SKT의 지난해 4분기 ARPU는 3만5355원으로 전년 동기대비 2.4% 감소했다. KT와 LG유플러스도 각각 3만5452원, 3만5657원을 기록해 전년 대비 0.6%, 1.85% 줄어들었다. 이러한 ARPU 감소는 선택약정할인제도 도입으로 인한 요금 할인폭 확대, 세컨드 디바이스 가입자 증가, IoT 가입 증가, 결합상품 요금할인 등에 의한 것으로 설명된다. 문제는 앞으로도 이러한 수익감소를 역전시킬 요인이 분명치 않다는 것이다. 이에 대해서는http://news.newsway.co.kr/view.php?tp=1&ud=2017020817203835112&md=20170208174327_AO

- 217 -

술적 측면과 제도적 측면 양자에서 수익창출의 우호적 요인이 모두 사라

졌기 때문으로 볼 수 있다. 즉, 제도적 측면에서 단통법의 시행 및 마케

팅 비용의 인하가 소비자의 지출 비용 감소가 아닌 통신사의 이익 증가로

만 연결되었던 결과가 통신비 인하에 대한 사회적 여론의 증가로, 다시

새로 출범한 신정부의 통신사 압박으로 연결되고 있다. 또한, 기술적 요

인에서도, 세컨드 디바이스와 IoT와 같은 신규 사업 등이 더욱 성장할

것으로 전망되면서 통신사의 수익(ARPU) 상승은 어려울 것으로 전망되

고 있는 상황이다.

여기에 관건이 되는 것은 크게 두 가지이다. 앞서 수요의 포화에도 불

구하고 매출의 증가를 보장했던 기술적 진전과 출혈적 외주화 체계의 유

지가능성이 그것이다. 먼저, 통신망과 통신기기에서의 기술적 진보가 과

연 새로운 수요를 계속 창출할 수 있을 것인가, 혹은 소비패턴의 가속화

를 계속 견인할 수 있을 것인가에 대한 것이다. 한국의 통신산업이 산업

의 공공적 성격 혹은 지정학적 특징으로 인해 다른 제품시장과 달리 해외

진출을 적극 모색하기 힘든 상황에서, 수요의 반복적 포화를 따라잡을 만

큼 기술적 혁신주기를 지속적으로 단축시킬 수 있는가가 쟁점이 될 것이

다.

또 다른 맥락에서 현재의 노동배제적 전략이 앞으로도 지속될 수 있을

것인가 역시 중요한 쟁점이 될 것이다. 즉, 2000년대 후반 이후 통신시

장의 전체적인 수익구조 변화에 따라 통신산업 유무선 사업과 관련된 외

주화 체계는 적지 않은 변화를 겪게 된다. 특히, 무선망과 유선망사업의

분리, 무선사업의 수익집중 현상은 두드러지며, 이에 따라 유선망 사업에

해당되는 TPS서비스의 수익은 상대적으로 한계적이라는 인식이 업계전

반에 공유된다. 특히 가정용 인터넷 부문의 소비자가 통신3사에 의해 완

전 분할된 이후, 시장은 정체되고 별도의 투자가능성은 존재하지 않는 것

으로 인식되게 된다. 이러한 상황은 구조조정 혹은 조직개편의 압박으로

연결된다.(이상훈, 2016) 이러한 통신 대기업의 공격적 수익창출 시도는

하도급 업체 간 경쟁 격화를 야기했을 뿐만 아니라, 해당 사업장의 노동

자들을 노동 강도의 과도한 증가로 연결되었다. 또한, 이는 통신산업 외

주화 부문에서 노동조합의 건설에 따른 노사관계 변화, 그리고 이것이 다

시 외주화 체계의 연속적 변인으로 자리매김하고 있는 상황이라고 볼 수

- 218 -

있다.

2) 분화하는 주관적 전망들

통신산업 고용체제의 변화에 대한 이론적 전망을 수행하기에 앞서 흥미

롭게 확인할 수 있는 것은 통신산업 내 당사자들의 전망이 차이를 보이고

있다는 점이다. 이러한 주관적 전망의 격차는 다시 두 가지 측면에서 발

생하는데, 내부 노동시장에 존재하는 정규직과 외주부문의 비정규직 간

전망의 차이가 그것이고 유선부문과 무선부문의 차이가 그것이다.

먼저, 내부화된 정규직의 전망은 통신산업의 고용규모가 확대되거나 최

소한 유지될 것이라는 전망이 우세한 듯 보인다.

“고객과의 접촉면을 늘여야 하지 않을까요? 영업부서도 확대되어야 할 것이고, 판매점

도 더 늘여야 할 것 같은데요. 물론, 영업조직의 경우 기능축소 경향이 좀 있어요. 예

전에는 영업조직에서 매장도 보러다니고, 부서별로 정책도 따로 만들고 그랬는데, 지

금은 매장관리가 정량화되고, 정책도 본사 차원에서 만들다 보니까, 영업부서가 슬림

화되는 경향은 있지요. 그래서 사람을 줄여서 다른 데로 이동시키는 경우는 간혹 있

긴 해요.(LGU 유선부문 지점장과의 인터뷰)”

반면, 외주화부문에 위치한 비정규직 노동자의 산업 전망은 자신의 고

용지위 만큼이나 불확실하게 비쳐진다.

“솔직히 지금 하고 있는 이 일을 얼마나 오래할 수 있을지는 확신이 안서는 것이 사

실이에요. 사측에서 하도 치사하게 나오니까 노조도 만들어서 대응하고 있기는 하지

만, 도급기사들 활용하면서 물량으로 장난치는 거 보고 있으면 일단 충분한 일감이

존재한다면 이런 상황은 없지 않을까 싶기도 하구요.(희망연대노조 조합원과의 인터

뷰)”

이러한 인식의 격차는 내/외부 노동시장에 각기 위치하고 있는 정규직

및 비정규직 노동자들의 고용전망이 적지 않은 차이를 보이고 있음을 보

여준다.

더불어, 유무선 사업부문을 둘러싸고 전망의 차이 역시 적지 않다. 모바

- 219 -

일 부문의 경우, 각 통신사가 꾸준히 사업 확장을 도모하고 있는 영역이

기도 하며, 여전히 많은 영업이익을 창출하고 있다는 측면에서 볼 때, 이

부문에서의 고용규모 축소의 가능성은 높지 않다고 볼 수 있다.(이상훈,

2016) 더불어 (특히, SKT와 LGU 무선부문의 경우 이미 충분히 외주화

와 비정규직화가 상당부분 진행되어 있기 때문에 고용유연화를 통한 비용

절감은 이미 적지 않은 수준에 이르고 있는 것이 사실이다. 다만, 통신산

업 내 기술개발이 안정적 수익과 고용체제의 확대 혹은 최소한의 유지가

가능할 정도로 속도감 있게 전개될 수 있는가는 한 가지 중요한 변인이

될 수 있을 것이다.

“솔직히 대리점주 같은 경우 신규 대리점주가 급격하게 증가하는 상황은 아니에요. 그

런데 현재 있는 대리점들이 그러면 망해 가냐, 그렇지는 않거든요. 통신3사가 땅따먹

기 하는 상황이라고는 해도, 이러한 대리점들이 그동안 확보한 가입자들이 있기 때문

에 관리수수료를 통해서 안정적 수입이 어느 정도 확보돼 있는 상황이란 말예요. 수

수료 규모가 작은 게 아니에요. MMP(번호이동)하면서 결합상품이라 그래서 TV, 인터

넷 끼고 들어가면 고객유치 한 건당 대리점에 떨어지는 게 백만 원 가까이 되요. 생

각해 보세요. 어떤 사업이 상품하나 팔아서 백만 원 떨어지는 데가 있냔 말이에

요.(LGU 정규직 CM과의 인터뷰)”

반면, 유선망 사업의 경우, 인터넷, IPTV, 케이블 방송 등은 이미 소비

자가 포화되어 있을 뿐만 아니라, 주요 통신사업자 간에 이미 시장의 점

유가 완료되어 있다고 볼 수 있다. 따라서 무선망 분야와 달리 이익을 창

출해 낼 수 있는 여지가 적다는 점에서 시장 자체가 상대적으로 정체되어

있다는 점을 지적할 필요가 있다.

3) 통신산업 내 고용변동에 대한 전망

향후 고용체제의 변화 전망과 관련하여 통신산업 내 외주화 체계만을

대상으로 할 경우, 다양한 단서조항을 걷어낸 보다 단순한 진술이 가능할

수 있다. 즉, 산업의 유지를 위한 필수적 기능 인력이기는 하나 그 주변

적 고용지위로 인해 핵심부문의 외곽에 광범위하게 확대되어 있는 외주화

부문의 고용변동은 크게 두 가지 시나리오, 즉 기술변화 등으로 발생하는

- 220 -

‘위험(risk)의 내부화를 통한 고용의 내부화로 가느냐, 혹은 경쟁적 외

주화 체계를 지속하느냐’로 단순화될 수 있다. 여기에는 크게 3가지의

요인이 영향을 미칠 것으로 판단된다.

첫째, 산업 내 예상되는 기술적 환경의 변화 속에서 숙련의 내부화 가

능성이다. 즉, 직군별・직무별 고용규모의 변동은 현재의 숙련이 대체 가

능한가의 여부, 그리고 변화하는 기술적 환경에서 특정 불가능한 위험

(risk) 혹은 불확정성(uncertainty)의 내부화를 통해 거래비용을 감소시

킬 수 있을 것이냐에 따라 달라질 수 있다는 것이다. 일반적으로 비정규

직의 활용 및 외부화 체계의 지속은 비용절감을 도모하기에는 유리하나,

기업특수적 숙련의 형성이나, 통합적 서비스의 제공에 있어서는 기업경영

에 그리 우호적이지 않다는 점을 지적할 필요가 있다. 이런 의미에서 정

규직과 비정규직의 고용형태의 결정이 기업의 비용에 대해서 가지는 관계

는 보다 심도 있는 논의가 필요한 것이 사실이다. 예를 들어, 노동의 내

부화(ie. 정규직화)는 외부화(ie. 비정규직화)와 비교할 때, 임금비용의

증가라는 의미에서 비용 소모적이라고 볼 수 있으나, 제한된 합리성과 기

회주의의 약화를 통해 거래비용을 축소시킨다는 의미에서 비용 합리적이

기도 하다. 즉, 노동의 외부화는 내부화된 노동에 비해 상대적으로 노동

자의 직무에 대한 지속적 모니터링 비용을 더 발생시키며, 전체 노동자들

의 행위 및 상황별 대응을 미리 특정화하기 어려운 측면이 존재한다.

따라서 비정규직에게 다양한 상황에 대한 업무매뉴얼을 교육하거나, 고

객에 대해 다양한 서비스를 제공하기를 기대하기는 어려운 측면이 있다.

더불어 매체 통합과 기술융합이라는 통신환경의 변화에서 고객의 요구가

매우 다양화될 것으로 예상되는 상황에서 비정규직에게 다양한 고객요구

에 응대할 수 있는 상황별 대응을 훈련시키는 것은 쉽지 않다는 것이

다.67) 따라서 ‘제4차 산업혁명’, ‘인공지능’, IoT 기술의 확대 등

통신환경의 기대되는 급속한 변화는 노동의 내부화를 위한 보다 긍정적인

요인이 될 가능성도 존재한다.

물론, 원청 역시 비정규직에게 이른바 강압적인 방식의‘상황별 대응의

67) 노동자의 저항이 발생할 가능성도 있으며, 교육 훈련의 정기성과 강도가 강화될 경우 현재의 노동법(비정규직법) 규정에 저촉될 가능성도 있다.

- 221 -

특정화’를 통해 이러한 임의적 서비스를 강제할 수 있는 경우의 수가 없

는 것은 아니다. 개인사업자로 분류되거나 간접고용 등 고용 제약이 있는

비정규직에게 다양해지는 고객요구의 대응가능성을 높이면서도, 임금비용

과 거래비용을 동시적으로 절감시키는 방식, 더불어 사용자성을 회피하여

노동법적 규제로부터 자유로워질 가능성은, 예를 들어 CS 평가를 강제하

고, 이를 실적지표에 통합하는 방식 등이 있을 수 있다. 또한 재계약시에

이를 반영하고 평가하여 노동의 종속을 강화하는 방식이 그것이다.68) 하

지만, 이 역시도 두 가지 제약요인이 존재한다. 하나는 노동의 저항이고,

다른 하나는 이러한 방식이 경쟁체제 하에서 개별기업에 좋지 않은 결과

를 가져올 수 있다는 점이다. 모든 경쟁자들이 외주화와 낮은 서비스를

지속한다면 문제가 되지 않을 수 있으나, 다른 특정 경쟁자가 노동의 내

부화를 통한 숙련의 강화와 변동하는 서비스 요구에 대한 대응을 강화할

경우, 이는 경쟁 상황 속에서 해당 기업에게 서비스의 질적 하락, 브랜드

이미지의 추락 등 부정적 결과로 귀결될 가능성도 존재한다.

추가적으로, 외부화된 노동을 지속하느냐 혹은 노동의 내부화를 단행할

것이냐와 관련하여 거래비용에 입각한 이와 같은 추론은 부문별 전망 즉,

해당 직무가 유선부문이냐 무선부문이냐에 따라 상이한 전망을 가능케 한

다. 예를 들어 상품의 판매와 요금 수납 및 AS 등의 고객관리가 직무상

분리되어 있는 모바일 부문의 경우, 상품 판매만을 담당하는 외주부문의

종사자가 판매 이후 지속적으로 고객을 응대하거나 다양한 고객요구에 노

출될 가능성이 유선부문에 비해 상대적으로 적다고 볼 수 있다. 즉, 고객

은 모바일 상품에 대해 일단 구입을 완료하고 나면 판매사와의 관계는 사

실상 종료된다고 볼 수 있다. 요금의 수납/변경, 서비스의 변경 및 AS 등

과 관련하여 고객은 판매부문이 아닌 별도의 고객센터와 소통하게 된다.

따라서 독립사업자로 간주되는 현재의 고용형태상 독립성이 유지될 가능

성도 비교적 크다고 볼 수 있다. 반면, 가정용 인터넷, IPTV 등 유선부문

의 경우 고객센터 등의 대리점이 상품의 최초판매에 해당하는 개통과 AS

등을 모두 담당하기 때문에, 이러한 고객요구에 좀 더 노출된다고 볼 수

있다. 따라서 유선부문의 경우 거래비용 절감의 유인은 유선부문에서 더

크게 작용할 가능성이 있으며, 이는 유선부문에서 노동의 내부화 가능성

68) 사실상 이는 2,000년대 이후 통신 대기업이 외주부문을 통제, 관리했던 주요한 방식이었다.

- 222 -

이 상대적으로 클 수 있다는 점을 시사한다.

외주화의 지속과 노동의 내부화에 영향을 미치는 두 번째 요인은 통신

산업 외주부문 노사관계의 변화이다. 통신산업 자체가 빠르게 확장되고,

주요 통신사간 경쟁이 심화되던 시기에 공고화되었던 현재의 외주화 체계

는 이를 관리하기 위한 인력이 원청 내 정규직의 형태로, 그리고 하청 센

터의 관리직 인력의 형태로 존재하게 하였다. 하지만 산업 자체의 성장률

이 둔화되고, 특히 유선부문의 저성장 국면이 예견되는 상황에서, 외주화

된 부문의 노조 조직화가 진행되는 현재의 국면은 기존의 비용 소모적 외

주화 체계를 간소화하고 필수인력을 내부화할 객관적 필요성을 낳았다고

볼 수 있다.

사실상 노조 설립 이전부터 외주화된 고객센터의 유지와 관리를 위해

적지 않은 비용을 지불하고 있었으며, 이러한 불합리한 비용지출 구조는

노동조합의 설립과 이에 다른 노사 관계적 변화로 인해 원하든 원하지 않

든 변화될 가능성과 마주했던 것이 사실이다. 이러한 상황에서 노조 설립

과 임단협 체결은 노동자은 고용안정을, 사측은 인력구조의 합리적 재편

과 인건비 절감을 도모할 수 있는 분명한 계기였다고 볼 수 있다(이상훈,

2016).

어쨌든 분명한 것은 통신서비스의 질적 수준의 확보, 숙련에 대한 투자,

그리고 기저 기술에 대한 투자가 이루어지지 않은 상태에서 현재의 단기

수익 창출 중심의 노동배제적 성장전략의 지속은 성장세의 둔화라는 환경

적 조건 아래에서 장기적으로 통신산업의 경쟁력 약화, 통신 공공성의 약

화, 그리고 노동의 저항으로 연결될 수밖에 없다는 점이다.

끝으로, 외주화 체계의 지속과 노동의 내부화에 영향을 미칠 수 있는

마지막 요인은 통신산업 고용구조를 둘러싼 정치적 기회 구조(POS)의

변화이다. 쉽게 말해, 정권변수가 존재한다는 것이다. 실제로 문재인 정부

는 취임 이전부터 공공부문을 필두로 일자리 확충 정책과 비정규직 정규

직화의 추진을 지속적으로 밝힌 바 있다. 앞서 밝혔듯이 SK브로드밴드의

자회사 설립 및 외주화청 노동자 직고용화는 사실상 신정부 출범이 간접

적인 압박 요인으로 작용한 결과라고 볼 수 있을 것이다. 어쨌든 신정부

의 이러한 기조는 기존의 통신산업 고용구조의 변화를 기대할 수 있는 한

- 223 -

가지 요인인 것은 분명하다.

6. 노조운동의 대응 방향

끝으로 지적할 것은 노조운동의 대응과 관련된 것이다. 앞서 통신산업

의 내외적 조건 및 환경의 변화를 추적하기는 하였으나, 이러한 변화가

산업 내 다양한 노동자의 노동조건의 결정을 위한 독립변수가 되는 것은

아니다.

노동배재적 외주화 체계를 안정되고 예측 가능한 고용이 가능한 체제로

의 변화를 위한 보다 중요한 요건은 자본의 호혜로운 조치가 가능해지는

경영환경의 도래나 새로운 정부의 친노동적 조치 등이 아니다. 오히려 노

동의 조직화와 동원, 이를 통해 증가된 노동의 저항가능성은 보다 노동

친화적 산업변동의 중요한 계기가 될 수 있다. 노동이, 그리고 노조운동

이 자본의 전략에 대해, 산업환경에 대해 종속변수의 지위에 머무르는

한, 친노동적 변화는 불가능하다는 점을 상기할 필요가 있다.

단적으로, 현재의 시점에서 외주화된 부문 내부에서 포괄적 단체교섭

(encompassing collective bargaining) 모델 혹은, 조율된 교섭전략이

필요한 것으로 보인다. 앞서 밝혔듯이 통신3사는 광범위한 외주부문을 거

느리고 있다는 공통점을 가지고 있다. 이러한 하청을 통한 이윤 창출전략

은 임금과 노동조건의 압박과 이에 기초한 성공적인 노동비용의 절감을

통해 가능했으며, 이는 외부 노동시장 노동자들에 대한 위험의 전가로 연

결되어 왔다.

통신산업에서 90년대에서 2000년대의 변화는 민영화, 자유화라는 하나

의 수렴되고 공통적인 경향으로 설명할 수 있을 것이다. 하지만, 2000년

대 이후 적어도 점진적으로 변화하는 산업 환경 내에서 통신3사가 수익

창출을 위한 고용전략을 모색하고 추진하는데 있어 다소간의 차별성을 가

진다는 것 역시 주목할 필요가 있다. 거칠게나마, 사내인력의 축소라는

구조조정을 지속하고 있는 KT, (단협 체결 이후에도) 경쟁적 하청구조의

지속을 통해 노동배제적 전략을 유지하는 LG, 그리고 이 중간적인 형태

- 224 -

로서 외주체계의 부분적 내부화를 통해 새로운 환경에의 적응을 도모하는

SK가 그것이다. 이러한 상황에서 원청별로, 부문별로 존재하는 노동조건

의 차이는 서로 ‘상승을 위한 벤치마킹’의 조건이 될 수도 있지만, 역

으로 ‘바닥을 향한 경주’의 시작점이 될 수도 있다. 더욱이 통신비 인

하라는 여론 형성이 자칫 외주화 체계의 비용경쟁을 재개하게 만들 가능

성도 엄연히 존재한다. 따라서 외주화된 부문 간 포괄적 단체교섭, 혹은

최소한 각 부문 간 조율된 교섭은 각 사의 콜센터, 유선부문, 무선 부문

간 일자리 질의 균형을 유지하고, 이들 부문의 임금과 노동조건을 공통적

으로 상승시키기 위한 주요한 도구가 될 수 있다. 즉, 이를 통해 각 부문

노동자의 계약조건이 균형을 이룰 수 있도록 할 필요가 있다.

더불어 강조할 것은 이는 원청 노조와 하청 노조 간 충분한 연대에 기

초해야 한다는 점이다. 통신산업을 포함하여 모든 원․하청 관계에서 하청

업체에서 발생하는 다양한 노동조건의 변화는 전통적인 의미의 ‘핵심’

사업장의 노동조건의 변화와 밀접하게 결부되기 때문이다.

특히, 이중화된 노동시장 구조에서 ‘비정규 계약직을 외면하고 전통적

인 제도적 교섭을 지닌 정규직 노동자의 노동조건 보호에 집중하는 것은

결국 현 조합원의 노동조건을 악화시킬 것’이라는 Eichhorst(2014)의

경고에 주목할 필요가 있다. 물론, 이러한 연대의 필요성이 연대전략의

성공을 담보하는 것은 아니다. 하지만, 연대의 필요성과 정규직 노조의

각성을 요구하는 이러한 진술들은 연대의 방향성을 유추할 수 있게 한다.

즉, 정규직 노동자의 일자리 질과 노조의 교섭력을 유지하기 위해서는 단

체교섭과 이를 통한 법제도적 고용부호를 주변부 노동자 집단에게 점차

확대해야 한다.(Doellgast et al., 2015; p.202)

Doellgast et al.(2015)이 네트워크 산업에서 성공적인 연대전략의 집

행을 위한 두 가지 조건으로 통합적 노동시장제도와 정규직・주변부 노동

자를 포괄하는 조직동원력을 들었던 점에 주목할 필요가 있다.69) 즉, 정

규직 노조의 교섭력을 더 넓은 단위의 노동자들에게 영향을 미칠 수 있는

69) 여기서 전자(통합적 노동시장제도)는 네트워크 산업에서 정규직 노조운동이 보다 교섭력을 정규직/비정규직을 아우르는 법률 형성이나 전국적/업종별 단협 체결을 통해 광범위한 ‘동일노동 동일임금’ 원칙을 관철해나가는 전략을 의미하며, 후자는 점차 각 부문 간 이질화되는 전체 생산네트워크의 조합원을 동원할 수 있는 능력을 의미한다.

- 225 -

법제도적, 노사관계적 수단을 모색하는데 활용되게끔 해야 한다. 이를 통

해 산업 내 비정규직의 이해 증진을 도모하고, 조직 확대라는 선순환을

정착시켜야 한다.

끝으로 지적할 것은 한국의 통신산업에서 노조운동의 전략은 사회적 교

섭의 형태를 가질 필요가 있다는 것이다. 즉, 망산업이 가지는 공공재적

성격, 특히 한국의 통신산업이 국민적 헌신과 동의에 기초한 정부의 대대

적인 투자를 토대로 발전했다는 측면으로 인해 산업의 공공적 발전에 대

한 사회적 요구는 여전히 타당할 수 있다. 이 과정에서 소비자의 과잉부

담으로 연결되는 폐쇄적 과두체제의 문제점을 분절적 노동시장으로 설명

되는 출혈적 외주화 체계에 대한 비판으로 연결시킬 가능성은 얼마든지

존재한다. 소비자의 서비스 이용권과 노동자의 노동권의 현실적 양립 방

안의 모색 및 이를 위한 사회적 합의 구조의 창출은 언제든 유효한 전략

이 될 수 있다.

제5장

통신산업에 대한 사회적 규제와 공공성 구축 과제

- 229 -

Chapter Ⅴ

통신산업에 대한 사회적 규제와

공공성 구축 과제

송유나

1. 들어가며

문재인 대통령 당선 이후 통신산업의 구조적 재편에 대한 관심이 커지

고 있다. 문 대통령은 가계통신비 인하 방안을 8대 공약으로 제시한 바

있다. ① 기본료 완전 폐지 ② 단말기 지원금 상한제 폐지 ③ 단말기 가

격 분리 공시제 실시 ④ 통신사 통신비 인하 유도 ⑤ 편리한 데이터 이용

환경 구축 ⑥ 와이파이망 확대 ⑦ 취약 계층을 위한 무선인터넷 요금제

도입 ⑧ 한중일 3국간 로밍요금 폐지 등이다. 와이파이 개방 문제는 유선

망의 지배적 사업자인 KT와 SK, LG의 온도차는 다른 듯하다.70) 19만

개 이상의 와이파이 AP를 보유한 KT는 경쟁력이 악화될 것을 우려하지

만 SK와 LG는 KT와 경쟁하기 위해 이제 막 개방을 시작한 단계이기 때

문에 크게 잃을 것이 없다는 분위기이다.

새 정부 통신 정책 중 가장 흥미로운 부분은 5세대(5G) 이동통신 네트

워크에 대한 정부의 직접 투자에 관한 것이다. “5G 이동통신 네트워크

는 4차 산업혁명의 핵심 기반사업이자 미래 산업발전을 이끌 원동력”이

라며 “정부가 직접 투자하겠다”고 한 바 있다.71) “이동통신 3사의 개

70) 자세히 후술하고 있으나, 현재 통신 3사의 시장 지배력은 SK-KT-LG 순이다. 그렇지만 SK는 무선통신에서 KT는 유선통신에서 각각 지배력을 행사하고 있다. 와이파이망의 경우 유선에 의존하기 때문에 민영화 이전부터 유선망을 장악해왔던 KT에게 보다 유리하였다.

71) news1, “문재인 5G 네트워크 직접 투자하겠다, 국유화 논란”, 2017.4.14.(http://news

- 230 -

별 중복 투자를 방지하고 네트워크 공익성을 강화하며, 4차 산업혁명을

국민이 손쉽게 노릴 수 있도록 국민 인터넷 접속권을 보장하겠다”, “국

민의 통신요금은 대폭 내리고 편리함을 올리겠다”, “공공에 대한 투자

는 공공의 일자리로 이어질 것” 등의 내용이다. 당시 대통령 후보의 이

와 같은 발언에 대해 통신사들의 반응은 충격적이라며, 한때 국유화 논란

이 일기도 하였다. 그러나 2002년 이후 민영화된 통신산업의 현실을 찬

찬히 살펴보면, 국유화까지는 아니라도 국가의 개입과 규제가 필요한 것

은 분명하다. “2016년 2인 가구 이상 가계통신비는 월 14만 4000원이

었다. 우리나라는 OECD 국가 중 소득대비 통신비 지출이 가장 높았고

국민들은 가계 지출 중 식비와 교육비 다음으로 통신비를 가장 많이 지출

하고 있었다”72).

이처럼 한국의 통신서비스 현실은 민영화를 통해 경쟁체계는 구축했지

만 그 경쟁이 통신 요금 인하로는 귀결되지는 않아 끊임없는 사회적 논쟁

거리가 되어 왔다. 나아가 통신산업 경쟁체제가 R&D 등 기술축적과 숙

련인력 확보, 질 높은 고용의 창출 등 통신산업의 내재적 발전을 위한 물

적·인적 투자로 이어졌다고 보기 어렵다. 통신원가 공개 등 투명한 운

영, 보편적·공익적 서비스의 확대 등 공공적 측면에서 역시 성과를 거두

었다 볼 수 없다. 결과적으로 한국의 통신산업 민영화는 한국통신을 KT

와 SK, LG 3개사로 나눠놓은 복점·과점·재벌 지배 체계로의 변형에

불과했다. 민영화 이후 정부의 규제 혹은 역할은 공정한 통신서비스를 보

편적으로 공급하는 역할에 주력하기보다 이들 재벌 기업을 육성하고 과점

체제 안착을 보호하며, 안정적 수익을 창출하도록 지원하는데 맞추어져

있었다. 이들 3개 사의 시장잠식을 위한 경쟁은 과잉 중복 투자를 낳을

수밖에 없었고, 이에 따른 제반 비용이 한국의 높은 통신요금과 노동의

외주화로 전가되었다. 이렇듯 한국의 3개 재벌 통신 기업은 세계 최고의

빠르고 질 높은 서비스를 창출하는 것에는 성공했지만, 그 모든 비용을

높은 통신요금과 노동비용 절감을 통해 해소한 것이다. 결국 국민의 부담

과 노동의 희생을 대가로 하여 한국의 통신산업이, 이에 기초한 재벌기업

1.kr/articles/?2967574)72) 민중의 소리, “비싸도 너무 비싼 통신비, 문재인 정부가 손볼까?”, 2017.5.18. (http://

www.vop.co.kr/A00001160552.html)

- 231 -

이 크게 성장하는 토대가 되었다.

통신서비스 없는 생활이 지속불가능하다는 사실은 이미 누구도 부정할

수 없는 현실이다. 그러나 한국의 통신서비스는 물·전기·가스와 달리

공공재가 아닌 시장재이다. 한국은 그 어떤 나라보다 공공재에 대한 국민

들의 강한 신뢰와 욕구가 존재한다. 통신산업과 마찬가지로 민영화를 추

진했지만, 전력·가스·물·철도 민영화는 중단되거나 지연되었다.73) 물

론 민영화된 한국의 통신산업을 일순간 공적 소유 혹은 규제 체제로 변화

시키는 것은 쉽지 않으며, 불필요한 효율성 논란에 휘말리고 말 것이다.

그러나 통신서비스가 민간 혹은 공공 등 소유권 여부와 상관없이 공공재

이며 국민들의 이용 및 접근의 권리가 수입, 살고 있는 지역, 요금체계의

선택과 별개로 반드시 보장되어야 한다는 전제는 결코 변하지 않는다.

전기통신사업법은 제1조에서 “공공복리의 증진에 이바지함을 목적으

로 한다”고 명시하고 있으며, 제3조에서 “정당한 사유 없이 전기통신역

무의 제공을 거부하여서는 아니된다, 전기통신사업자는 업무를 공평하고

신속하며 정확하게 하여야 한다, 요금은 공평하고 저렴하게 제공받을 수

있도록 합리적으로 결정되어야 한다”, 제4조에서는 모든 국민이 차별 없

이 필수 서비스를 제공받을 수 있는 “보편적 역무 제공”의 의무가 있다

고 명시하고 있다. 제8조에서 “기간통신사업자의 주식은 외국정부 또는

외국인 모두가 합하여 그 발행주식 총수의 100분의 49를 초과하여 소유

하지 못한다”고 규정하여 외국인 소유 지분에까지 제한을 두고 있다. 이

렇듯 한국의 통신산업은 법적 토대, 정부 규제만으로 보면 분명히 보편

적·공공 서비스의 영역 안에 존재한다.

그러나 지불능력과 상관없는 서비스의 보편성·접근성, 통신서비스에

대한 평등한 권리 측면에서 볼 때, 한국의 통신산업은 기술적 성장에 비

해 공공적 성장은 상당히 뒤쳐져 있다. 나아가 특정 서비스의 공공성은

합리적 요금과 양질의 서비스 제공을 넘어, 해당 산업 종사자들의 노동의

권리 역시 포함해야 한다. 이 점에서 볼 때 한국의 통신산업은 노동의 외

73) 1980년대 후반부터 추진된 강력한 신자유주의 민영화 드라이브는 거의 모든 국가에서 관철되었다. 전기와 가스, 철도 민영화를 막아낸 나라는 한국이 유일하다. 20여년이 넘게 민영화의 폐해를 경험한 많은 국가들은 이제 이들 공공서비스의 재공영화를 위해 국가가 혹은 지자체와 시민사회가 나서고 있는 실정이다. 자세한 바는 에너지노동사회네트워크(2015)를 참조할 것.

- 232 -

주화에 따른 비용절감 즉 노동의 희생을 통해 기업이 성장한 대표적인 영

역이다. 바로 이러한 제반 문제로 인해 통신서비스 및 통신산업이 보다

공공적이자 정의롭게 재편되어야 한다고 시민사회 및 노동진영이 끊임없

이 요구해온 것이다. 이제 새 정부 들어 통신산업의 공적 규제에 대한 본

격적 논의가 시작되었다. 통신서비스의 공공성을 규명하기는 쉽지 않다.

그러나 공공성이라는 한국 국민들의 보편적 요구를 최소한이나마 충족시

키고 종사자들의 노동의 권리 역시 보장될 수 있는 새로운 규제, 공공적

거버넌스를 만들어나가야 할 시기임은 분명하다. 나아가 신규 통신 투자

가 국민들의 통신 서비스의 보편적이고 평등한 이용 확대로 이어질 수 있

도록 공적 개입과 조정 역시 필요하다고 본다. 이번 보고서는 바로 이러

한 문제의식에서 출발하고 있다.

이 글은 우선 한국 공공부문 민영화의 역사와 맥락을 살펴보고 그 속에

서 통신산업 민영화의 과정과 특질에 대해 파악해볼 것이다. 신자유주의

민영화를 추진한 대다수 국가와 마찬가지로 한국 역시 전기·가스·철도

와 통신의 민영화를 동시에, 강력하게 추진했다. 그러나 통신을 제외하고

다른 공공서비스는 여전히 공적 소유 아래 엄격한 규제를 받고 있다. 이

러한 과정 혹은 결과의 차이는 통신산업이 갖는 산업적·기술적 특질에서

비롯하기도 하지만, 무엇보다 통신산업 민영화의 선행과정 즉 재벌의 개

입과 세계화 및 개방 정책에 기인한다. 국내외 재벌 및 초국적 자본의 이

해관계가 집약되어, 다른 공공서비스와 달리 민영화가 매우 빠르고 쉽게

관철되었고, 현재의 3개사 과점 체제가 15년 이상 지속되고 있다.

다음으로 융합과 결합이 확장되어 가는 통신산업을 어떻게 정의할 것이

며, 유선 및 무선 등 제반 시장에서 3개사 과점·복점·재벌 지배 체제의

현황은 어떠한가에 대해 살펴볼 것이다. 특히 한국의 기간통신사업자에

대한 규정 및 규제가 어떠한 내용인지, 이를 기반으로 향후 통신산업의

공공적 통제와 공공성 강화 방안은 새로이 구축될 수 있을 것인지 그 가

능성에 대해 모색해볼 것이다. 또한 정보 통신의 융합과 동시에 급격히

진행되는 정보통신산업 영역 확장이 한국의 통신시장 및 산업의 구조, 노

동시장을 어떻게 변화시킬 것인가에 대해 간략하게 살펴볼 것이다.

마지막으로 통신산업 공공성의 의미와 과제에 대해 살펴볼 것이다. 이

동통신 가입자가 6000만 명, 전체 인구의 수를 넘어선 조건에서 한국 통

- 233 -

신서비스의 공급 측면에서의 보편성은 확대되었다. 그러나 서비스의 질을

중심으로 한 접근성과 이용 범위는 지불능력 또는 요금체계에 종속되어

있고 향후 보다 계층화될 가능성이 높다. 정보통신의 인권·기본권으로서

의 의미, 이를 확장해나가기 위한 과제와 사회적 규제의 필요성 등에 대

해 제안해볼 것이다.

2. 한국의 민영화 정책과 통신산업 민영화 특질

1) 한국의 민영화 정책 개괄

일반적으로 공공부문 혹은 국가기간산업은 자본주의 발전 과정에서 민

간기업이 투자할 수 없는 기간산업 또는 사회서비스 영역 확대를 위해,

국가재정 즉 국민의 세금을 통해 구축·확장해온 영역 전반을 일컫는다.

철도, 항만, 도로, 공항, 통신, 전력과 가스, 상하수도, 댐, 그리고 군수산

업까지 포괄할 수 있다. 한국의 국가독점 개발주의 시대를 돌아보면 금융

산업 역시 국가가 주도하여 육성한 일종의 공적 영역으로 포함할 수 있

다. 이들 공공부문 중 특히 장치산업74)은 사회간접자본이라는 이름으로,

대다수 국민 생활 영위에 근간이 되면서도 자본주의 경제 발전에 필수적

인 분야이다. 이 때문에 막대한 초기 투자비용을 대부분 근대 혹은 자본

주의 국가가 담당하였고 이것이 근대 자본주의 국가의 주요 역할이었다.

이렇듯 국가는 국가·공적부문 육성을 통해 사회서비스를 제공하면서 동

시에 민간기업들이 성장할 수 있는 토대를 만들어 자본주의 경제 발전,

토대 형성에 기여하였다. “자본주의에서 공공부문은 총자본가로서의 국

가가 사적 자본들의 재생산에 없어서는 안 되지만 사적 자본들로서는 감

당할 수 없는, 이른바 생산의 일반적 조건을 창출하여 담당하는 부분이

다. 쉽게 말하면 하부구조로 말해지는 산업부문이 대표적으로 이에 해당

된다. 뿐만 아니라 계급관계의 재생산, 특히 노동력의 재생산도 공공부문

74) 장치산업이란 유형고정자산에 대규모 자본이 투여되고 초기 설비투자에 따른 감가상각비가 중요하게 요구되기 때문에 일정하게 계획생산이 필요한 산업 영역을 말한다. 이러한 장치산업은 육성 초기에 자본의 투여가 매우 높기 때문에 가동률 혹은 안정적인 판매가 보장되어야만 유지될 수 있다.

- 234 -

의 대상이 된다. 국가는 총자본의 이해를 위해 자본의 일반적 생산조건을

창출하면서도 그러한 개입을 계급중립적인 외관 속에서 관철하기 위해서

는 공공서비스의 공급을 통한 일반적 전사회적 서비스의 제공이라는 형식

을 취하지 않을 수 없다. 이렇게 보면 공공부문은 사적 자본의 이윤생산

에 궁극적으로 복무하면서도 그것은 이윤 원리로부터 형식적으로 벗어나

서 보편적 서비스의 제공이라는 형태를 띠지 않을 수 없고 이로부터 공공

부문의 구체적 형상과 기능을 둘러싸고 계급간의 이해대립이 경쟁하게 된

다. 특히 현대자본주의로의 발전과 함께 국가가 위기에 처한 독점자본주

의의 재생산을 유지하고 독점 이윤을 보장하기 위해 전면적으로 경제에

개입함에 따라 공공부문은 크게 팽창하였고 계급투쟁에서의 그 의미는 더

욱 제고되었다(김성구, 2002).” 이렇듯 공공부문·국가기간산업은 공적

서비스의 확대와 자본주의 경제발전 토대 형성이라는 이중적 의무와 지위

를 부여받고 탄생·발전해왔다.

한국사회에 본격적으로 공기업이 확장된 것은 1961년 박정희 정권부터

이다. 1962년에서 1977년까지 생겨난 공기업 수는 22개에 이른다. 국가

가 주도하는 개발독재의 전형적 양상인데, 박정희 정권은 외채를 기반으

로 하여 공기업의 양적 성장을 꾀했고 이것이 한국 자본주의 발전의 기본

토대로 기능하였다. 즉 사회간접자본과 국가기간산업을 집중적으로 육성

함으로써 중화학, 수출 중심의 급속한 경제발전의 토대를 마련하였다. 그

럼에도 1970년대 들어 일부 공기업은 민영화되거나 지분매각 절차를 밟

았다. 공기업이었던 대한항공공사가 한진그룹에게 매각되어 한진그룹은

당시 재계 10순위 안에 들어갔다. 조선공사와 해운공사, 광업제련 역시

매각되어 재벌 축적에 기여하였다. 전두환 정부 들어서서도 공기업에 대

한 끊임없는 정부 개입 축소 정책이 이어졌다. 이는 독점 재벌 육성을 위

한 정부 정책과 직결되어 있다. 특히 이 시기 공기업 매각 정책이 세계은

행(World Bank), 국제통화기금(IMF) 등이 주도한 공기업 민영화 요구

와 연결되어 있다는 점75)은 매우 시사적이다. 1980년대에는 석유공사가

75) 1978년에서 1988년 사이 세계은행은 구조조정 기금을 출연할 때, 해당 국가의 공기업 민영화를 대출조건의 40%로 전제하였다. 한국의 1998년 IMF 구제기구의 명령 역시 공기업 민영화였다. 세계은행과 IMF 등은 전세계 신자유주의 구조개편을 추동하면서 무엇보다 공기업 민영화를 촉진한 조직들이다.

- 235 -

SK 그룹의 전신인 선경에게 매각되어 SK 그룹을 성장시킨 모태가 되었

다. 한일은행, 제일은행, 서울신탁은행, 조흥은행, 대산준설공사, 대한석유

공사 등은 일반 공개 입찰 방식으로 매각되어 민간 금융자본 성장의 모태

가 되었다. 이렇듯 한국의 공공부문은 한국 자본의 축적과 성장을 위해

국가자본으로 건설되었다가, 재벌의 형성 및 발전 과정에서 점진적으로

민영화되어 재벌 체제 강화로 수렴되어 왔다.

민영화라는 이름조차 생소했던 시기, 한국사회에 본격적으로 민영화가

시작된 것은 1987년 공기업민영화추진위원회를 구성하면서이다. 당시에

도 정부 역할을 축소하여 기업을 활성화한다는 목표 하에 민영화를 검토

하였다. 이 때 국민은행과 포항제철, 한전이 국민주 방식으로 공개되었다.

이후 민영화 정책은 1993년 김영삼 정부 출범 이후 본격적으로 재개되었

다. 1993년 12월 정부투자기관경영평가위원회는 공기업 민영화 및 기능

조정방안을 의결하여 58개 공기업의 민영화 및 10개 공기업의 통폐합 방

침을 확정하였다. 김영삼 정부 시기, 공기업 민영화는 16개사 매각과 6개

사 지분매각, 5개사 통폐합 수준에 그쳤다. 공기업 민영화가 전면화된 것

은 1997년 9월이었다. 공기업경영혁신 및 민영화 특별법이 국회에서 입

법화되면서 민영화를 위한 주요 계기가 만들어진 것이다. 당시 김영삼 정

권 말기였고, 여야 담합으로 이 법안은 통과되었다. 민영화와 공공성에

대한 사회적 관심이 아직 높지 않았던 시기였기 때문에 당시 노동조합이

나 시민사회 역시 정부의 민영화 정책에 대한 대응은 크지 않았다.

한국의 민영화 정책은 김대중 정부 출범 이후 대통령직 인수위원회에서

부터 본격적으로 시작되었다. 당시 민영화 정책의 특질은 정부의 관료집

단이 강력한 추진주체로 등극했다는 점이다. 1998년 7∼8월 사이 대대

적인 민영화 추진계획이 수립되었고 IMF 구조조정, 국가채무 해소, 초국

적 자본에 대한 개방 등과 결합하여 한국사회에 강력한 민영화 드라이브

가 구축되었다. 김대중 정부는 1998년 2월 출범 이전부터 대통령직인수

위원회를 통해 김영삼 정부 시절 미완에 그친 주요 공기업 민영화를 비롯

하여 인력감축, 임금축소, 복지축소 등을 핵심 의제로 하는 공공부문 구

조조정 방안을 검토하기 시작했다. 전체 정부산하기관을 대상으로 대대적

이고 빠른 실사를 거쳐 1998년 7월 3일 1차공기업민영화추진계획, 8월

4일 2차 공기업민영화·경영혁신 추진계획, 8월 17일 정부출연·위탁기

- 236 -

관 경영혁신 추진계획, 10월 2일 지방공사·공단 민영화·경영혁신 추진

계획 등을 속사포로 발표·추진하였다. 김대중 정부는 공공부문 민영화·

경영혁신을 추진하는 이유에 대해 1) 공공부문이 오랜 권위주의 통치과

정에서 방만하고 비효율적으로 운영되어 왔다, 2) 자원 및 인력의 집적으

로 시장경제의 질곡으로 작용하고 있다, 3) 공기업 매각 등을 통해 구조

조정에 소요되는 재정을 확보하고 외환위기 상황에서 공공부문의 혁신이

외국자본에 대한 한국경제의 신인도 제고와 직결될 것이라 하였다.76)

위력적 민영화 정책에 따라 1998년 이후 국정교과서, 한국종합기술금

융, 송유관공사, 포항제철, 종합화학, 한국중공업, 한국전력, 한국통신, 한

국가스공사, 한국지역난방공사 등 11개 기업 및 55개 공기업 자회사의

대대적 민영화가 추진되었다. <표 5-1>은 2002년까지의 공기업 민영화

추진과 그 결과를 보여준다. 민영화 대상 11개 기업 중 8개 기업이 경쟁

입찰·증시 매각·국내외 매각 등을 통해 2002년 10월까지 완전 민영화

되었다. 그런데 한국전력, 한국가스공사, 지역난방공사의 민영화는 유보되

거나 지분매각에 그쳤다.77) 이 중 한국중공업은 당시 3조원이 넘던 기업

이 단지 4,290억 원에 헐값으로 두산에 매각되었다. 소유 분산 방식을

택했던 포항제철과 한국통신은 한국사회에 초국적 금융자본이 침투하는

대표적인 대상으로 변모하였다.

정부와 관련 기관들은 당시 민영화 정책에 대해 “포스코의 민영화 성

과는 단순히 소유·지배 구조의 전환만이 아닌 기업 내 경영혁신과 철강

가격 자유화와 연계되었다”는 긍정적 평가를, “두산중공업은 정부지분

을 매각하여 민간기업인 두산(주)이 주주가 된 것으로 국한되었다”는 소

극적 평가를, “대한송유관공사는 정부의 에너지특별회계 지분을 송유관

이용자인 정유회사들이 인수한 것과 SK가 대주주가 된 것에 국한되었

다”다는 평가를 내린 바 있다. KT에 대해서는 “2002년 민영화 이전

76) 자세한 바는 김성구(2002)를 참조할 것77) 철도 역시 민영화가 중단된 대표적인 산업이다. 전력, 가스, 철도, 열 등의 민영화 중단

은 해당 노동자들의 저항과 국민들의 민영화 반대 여론이 결합하여 이룬 성과이다. 물론 민영화의 이론적·정치적 논거의 부당성에 대한 반대 논거 즉 민영화 반대 및 공공성에 대한 정책적 대응이 본격적으로 이루어졌기 때문이다. 그러나 현재 이들 산업은 소유권 매각 방식 민영화는 일정 중단되었으나, 개방과 경쟁이라는 이름의 우회적 민영화가 끊임없이 추진되어 왔다.

- 237 -

대상기업1998년

민영화계획

추진실적

매각방법 매각수익 완료시점 인수업체

국정

교과서

▶3년간 현행가격,

공급량 유지 조건으로

매각

·경쟁입찰(86.5%) 460억 원 98.11대한

교과서

종합기술

금융

▶정부지분, 자사주

경쟁입찰 매각

·경쟁입찰(10.2%)

·증시매각(2.0%)116억 원 99.1

㈜미래와

사람

대한

송유관

▶한국송유관(주)과 통합,

00년 실수요에 매각

·투자계약서에 의해

기존주주인수(36.8%)

1,669억

원00.4

기존주주

(정유 4사)

포항제철

▶정부와 산업은행 지분

26.7%를 1인당 3%

한도매각

·해외DR(18.5%,3회)

·자사주(8.2%, 3회)

2조

7,801억

원

00.10 소유분산

한국

종합화학

▶자산매각 후 청산,

남해화학은 농협에

매각

·3회유찰, 적자로 조기

청산(01.12)- 00.11

남해화학

→ 농협

한국

중공업

▶지분매각, 완전민영화,

우리사주도입

·공모(24%)

·경쟁입찰(36%)

4,290억

원00.12 두산그룹

한국통신

(KT)

▶신주10% 전략적 제휴

▶직상장후 해외공모,

우리사주 등 국내매각

·해외매각(44.1%,3회)

·국내매각(29.5%,2회)

12조

6,999억

원

02.5 소유분산

담배인삼

(KT&G)

▶00년까지 정부 및

은행지분 완전매각

·해외(39.7%,3회)

·국내(41.9%, 3회)

3조

513억 원02.10 소유분산

한국전력

▶발전과 송배전 분리발

전과 배전 민영화

▶송전은 공기업 유지

·6개 발전자회사 분리완료(01.4)

·노사정공동연구단연구(03.09∼04.05) 결과에 따라 노

사정위에서 배전부문 분할 중단 권고(04.06)

→산자부에서 권고 수용결정(04.06)

한국

가스공사

▶도입, 도매부문 3개사

분할, 2개사 매각

·구조개편법 국회제출(01.11)했으나 회기만료 폐기

·노사정공동해외사례조사(03.06∼10)

·노사정공동위원회 협의안 도출

→관련법 국회제출(06.10)했으나 회기만료 폐기

지역난방

공사

▶부천, 안양사업소 분리

매각 후 01년까지 51%

이상 지분매각

·안양, 부천 사업소 LG에 매각

·주민 반발 및 소송으로 상장지연, 소송종결(04.1.12)

·07.9 이후 현재까지 계속해서 상장 추진 중

자료: 기획재정부 홈페이지(www.mosf.go.kr) 및 각종 정부 자료 재구성

<표 5-1> 2002년까지의 공기업 민영화 내용과 결과

- 238 -

자회사분할 및 종업원의 명예퇴직 등 구조조정이 병행되었고 민영화 이후

에도 통신요금에 대한 정부의 규제는 지속되고 있다”고 하며, 민영화 목

표 달성에 대해 매각을 통한 정부 재정수입 확대, 경영효율성 달성, 자본

시장 발전에의 기여와 함께 정부 역할 축소에 대해 가장 높은 점수를 주

었다.(한국조세연구원, 2007) 공공성에 대한 최소한의 우려와 이에 대한

평가는 존재하지 않았다.

이렇듯 KT 민영화는 민영화 이전 자회사 분할 등을 통한 재벌개입 및

경쟁체제 구축, 종사자에 대한 가혹한 구조조정이 선행되어 급속한 민영

화의 완결로 귀결되었다는 특징을 갖는다. 보다 자세하게 KT 등 한국통

신산업 민영화 선행 과정에 대해 살펴보도록 하자.

2) 1990년대 한국통신 민영화 선행 과정78)

: 적극적 개방과 경쟁 도입을 통한 민영화 토대 구축

유행과도 같았던 영미식 신자유주의 민영화, 세계경제의 불황 등을 근

거로 한국의 통신산업 민영화 논의는 이미 1990년대 초반부터 시작되었

다. 세계화 및 개방에 대한 각종 대외적 압력, 국내 재벌들의 성장 욕구

가 통신산업으로 응집되면서 통신산업 민영화 정책은 일찍부터 추동되었

다.

정부는 1990년 미국 등 시장개방 압력과 재벌들의 시장 참여 요구를

수용하여 제1차 통신사업 구조조정 계획을 발표하였다. 장거리 국제전화

와 이동통신 부문에 점진적으로 경쟁을 도입하고 부가가치 통신 사업 부

문의 외자 비율 50%를 철폐하여 국내 통신사업의 경쟁력을 제고하며, 개

방화 시대에 능동적으로 대응해야 한다는 내용이었다. 1992년 2월 한미

통신 협상에서는 부가가치통신망(VAN) 사업에 대한 투자 제한을 폐지하

고 전용 회선 이용 제한을 완화하며, 공정경쟁보장제도를 시행한다는 등

의 조달시장개방을 합의했다. 1993년 12월 우루과이 라운드가 타결되면

서 통신 분야와 관련해서는 “그 어떤 기본 통신도 협상 범위에서 배제될

수 없으며 이후 기본통신협상 그룹을 창설해서 추가 협상을 추진한다”라

78) 한국통신산업의 역사와 궤적, 민영화의 구체적 과정과 내용에 대해서는 앞의 3장을 참조할 것.

- 239 -

는 결정에 합의했다. 당시 한국이 통신 부속서를 통해 양허한 내용을 보

면, 1994년 1월 부가통신 서비스 투자자유화, 1994년 4월 컴퓨터 예약

(CRS) 부문 개방, 국제·시내·시외·이동통신 등 기본 통신은 1997년

개방 예정 등 통신서비스 민영화의 모든 내용이 포함되어 있었다. 우루과

이 라운드 협상 타결을 계기로 통신시장 개방의 흐름은 바야흐로 기본통

신 분야까지 확대되었다. 이렇듯 한국의 통신산업 민영화는 1990년대 초

부터 각종 국제협정 등을 발판으로 한 해외 자본의 개방 압력에 따라 시

작되었다. 그런데 <표 5-2>를 보면 1994년 이후, 한국통신의 점진적 개

방 등 민영화와 동시에 국내외 진입장벽완화 등 각종의 규제완화 정책이

병행되었다는 점을 확인할 수 있다. 특히 제 2차 통신시장 개방은 통신부

문간 사업자의 구분 자체를 폐지하여 통신산업에 대한 진입장벽 자체를

허무는 내용이다.

정부정책 방향 내용

1990년:

제1차

통신사업

구조조정

경쟁체제

점진적

도입

·시내전화만 한국통신 독점 유지

·장거리, 국제전화, 이동통신의 점진적 경쟁도입

·부가통신사업외자비율(50%)철폐

·1991년부터 국제부가서비스 전면허용 및 부가통신사업

의 조기경쟁체제 구축

·사업영역의 엄격한 구분(일반, 특정, 부가통신사업자)을

통한 분야별 관리

1994년:

제2차

통신사업

구조조정

경쟁체제를

위한

제도 보완

·사업자 분류 체계의 개선(사업자 구분 폐지)

·한국통신 민영화 방침 발표

·통신산업 진입 장벽 완화

·재벌과 미국의 시장 참여 장벽 완화

·전기통신기본법, 사업법 대폭 개정

1995년:

통신사업경쟁력

강화를 위한

기본정책 방향

전면적

자유시장

경쟁체제

·시내전화를 포함한 모든 통신사업에 전면적 경쟁체제 도

입

·한국통신을 국제 경쟁력을 갖춘 대표적 통신사업자로 육

성(규제완화를 통한 경영 자율성 확보, 내부적 경영혁신)

·공정경쟁 환경조성

자료: 임채윤(1997)

<표 5-2> 1990년 이후 통신산업 구조조정 정책

- 240 -

한국통신 민영화는 노동조합의 파업을 통해 민영화의 문제점에 대한 사

회적 논란이 형성되자 정체되었다. 1995년 5월 한국통신 노동조합은 공

기업 임금 가이드라인 철폐, 통신시장 개방 반대, 대기업에게 돌아가는

통신산업 민영화 중단 등을 요구하며 파업에 돌입했다. 한국통신 파업은

공공부문 사업장, 그것도 대규모 사업장의 거의 최초에 해당하는 파업이

었다. 정부는 즉각 공공부문 노사분규가 정권에 큰 위협을 미칠 것이라

보고 이를 해소하기 위해 한국통신의 지역별·기능별 조직분할 작업에 들

어갔다. 즉 조직을 분화하고 해체하여 노동조합의 영향력을 낮추겠다는,

탄압 전략이었다.79) 1996년 이후 한국통신 민영화 계획은 다시 정체에

빠졌고 그 이유는 주식시장의 침체 때문이었다. 한국통신은 1993년과

1994년 각각 10%의 주식을 매각했지만, 주식시장 상황 악화로 추가 매

각은 지지부진했다. 정부는 1998년 초 정부 지분 49% 매각을 목표했지

만, 당시 매각 비율은 28.8%에 불과했다. 그러나 이와 같은 갖은 우여곡

절을 거치고 외환위기를 맞자 한국통신 민영화는 급속도의 탄력을 받게

된 것이다.

<표 5-3>은 1990년대 중반 이후 통신산업 국내 개방의 내용이다. 시

내전화, 시외전화, 국제전화 등 유선 시장은 하나로통신, 데이콤, 온세통

신에게, 이동통신은 SK 텔레콤과 신세기통신에게, PCS는 한통프리텔과

한솔PCS, 엘지텔레콤에게 각각 개방되었다. 1996년도에 사업자 선정이

이루어진 개인휴대통신(PCS)은 물론 제3국제전화, 제2시내전화, 주파수

공용통신(TRS) 등 많은 신규 통신 서비스들의 사업권을 차지하려는 기

업들의 쟁탈전이 시작되었다. 급기야 뇌물과 비리로 얼룩지기도 하였다.

이러한 사전적 개방을 통해 SK 등 재벌 기업은 통신산업에 교두보를 확

보했고, 최종적으로 IMF 경제위기를 정점으로 하여 한국통신 민영화는

완성되었다.

79) 한국통신 노동조합 해체 전략은 실로 고도의 것이었다. 공공부문 노동조합의 성장 자체를 사전에 차단하여 정권의 공공부문 민영화를 관철시키기 위한 시도였다. 당시 한국통신 노동조합을 거의 해체하기까지 이른 정권의 노무관리 전략은 이후 지하철, 철도, 발전노조에 대한 노조탄압 및 파괴전략으로 그대로 이식되었다.

- 241 -

허가부문 대상법인(괄호 안은 대주주) 연도

시내전화 하나로통신(데이콤, 한전) 1997

시외전화

데이콤(LG가 사실상 대주주이며 동양, 삼성, 대우, 현대 등

주식보유)1996

온세통신(고합, 금강고려, 동아, 롯데, 아세아, 일진, 한라, 해태) 1997

국제전화데이콤 1991

온세통신 1996

이동통신SK텔레콤(한국이동통신이 94년 민영화된 이후 SK 최대주주) 1994

신세기통신(포철, 코오롱) 1994

개인휴대통신

(PCS)

한통프리텔(한국통신 자회사)

한솔PCS(한솔)

엘지텔레콤(LG)

1996

자료: 정보통신부, 『정보통신 백서』 1996∼1997 재구성 및 연대와 전망(1998)

<표 5-3> 90년대 주요 통신사업의 민영화 및 신규사업자 선정 내용

<표 5-3>을 보면 1990년대 중반 시내·시외·국제전화 등 유선통신

은 하나로 통신, 데이콤, 온세통신에게, 이동통신과 개인휴대통신은 SK와

LG 등에게 개방되었음을 알 수 있다. 이후 데이콤과 한전의 파워콤은

LG가 인수했고, 신세기통신을 SK가 한솔 PCS를 KTF가 흡수하면서

<표 5-4>와 같이 아주 빠르게 3사 과점 체계로 이행하였음을 확인할 수

있다. 특히 2002년 한국통신이 완전 민영화될 당시 이미 SKT는 신세기

통신을 합병하여 3사 과점 체제에 가장 빠르고 안정적으로 진입했다. 후

발주자인 LG는 경쟁력 강화를 위해 2010년 텔레콤과 데이콤, 파워콤을

합병하여 유·무선 통합체계를 구축하였다.

현재 한국의 통신산업은 2002년 이전부터 구축된 지배적 3사의 체제

가, 지난 15년간 변하지 않은 채 유지되고 있다. 2015년 기준 유선전화

시장점유율은 가입자 수 기준 KT 57.5%, LG유플러스 17.5%, SK브로

드밴드 15.5%이며, 소매매출액 기준 KT 64.7%, LG유플러스 15.6%,

SK브로드밴드 8.7%이다. 이동통신은 가입자 수 기준 SK텔레콤 44.5%,

KT 25.9%, LG유플러스 19.5%이며 영업수익 기준으로 SK텔레콤

51.4%, KT 28.8%, LG유플러스 19.8%이다. 이렇듯 유선시장은 KT의

기존 망을 중심으로 한 지배력이, 무선시장은 민영화 전·후 과정에 적극

- 242 -

적으로 개입했던 SK의 압도적 지배력이 크게 변하지 않은 채 지속되고

있다. 2016년 기준 유선통신서비스 시장의 총매출액은 11.3조이며, 무선

통신서비스 시장은 24.4조원으로, 통신시장 전반에서 SK가 차지하는 지

배력은 확고하다.

구분 내용 경쟁구도

1984년 한국이동통신(KMT) 차량무선전화서비스(AMPS)개시

독점체제1988년 KMT 아날로그 셀룰러 이동전화서비스 개시

1994년 SK그룹의 KMT 인수(1997년 SKT로 사명 변경)

1996년 SKT의 디지털(CDMA)서비스 개시와 신세기통신 진입 복점체제

1997년 PCS 3사(KTF, 한솔PCS, LG텔레콤) 진입5사 경쟁체제

1999년 SKT의 신세기 통신 인수

2001년 KTF의 한솔엠닷컴 인수 및 합병 4사 경쟁체제

2002년 SKT의 신세기통신 합병3사 경쟁체제

2006년 KTF, SKT W-CDMA 서비스 본격 개시

2008년 SKT의 하나로텔레콤 인수3사 경쟁체제

(유·무선통합)2009년 KT의 KTF 합병

2010년 LG텔레콤, LG데이콤, LG파워콤 3사 합병(LGU+)

2015년 9월MNO 3사(낫, KT, LGU+)

MVNO 38개사

MNO 3사 경쟁체제,

MVNO 본격화

자료: 정보통신정책연구원, 2016, 『통신시장 경쟁상황 평가』

<표 5-4> 국내 통신산업 3사 경쟁체제 완성 과정

3) 한국 통신산업 민영화의 특질

첫째 지배적 사업자이자 민영화의 대상이었던 한국통신의 일정한 분할

과 해체 과정에 대기업들이 직접 개입했고, 결과적으로 SK와 LG 등 후

발주자들이 보다 유리한 조건에서 성장할 수 있었다. 유선전화 시장에는

동양, 삼성, 현대, 대우, 롯데 등 각종 기업이 뛰어들 수 있도록 규제가

- 243 -

완화되었으며 PCS 3사 진입과정에서도 정부의 각종 특혜가 있었다. 이렇

듯 한국통신 민영화는 국가가 주도하여 한국통신의 기존 망과 서비스를

기반으로 각종 재벌 기업들의 진입과 성장을 지원해주는 양상으로 진행되

었다. 즉 한국의 통신 민영화는 전형적인 재벌 특혜 민영화의 특질을 갖

는다.

둘째 1990년대 중후반 당시 해외매각이라는 정부 정책기조 및 초국적

금융자본의 유입 욕구가 IMF 국면의 특수성과 결합하여 이루어진 형태의

민영화였다. 한국의 통신산업은 1997년 IMF 이후 신자유주의 금융세계

화 경향에 급속히 편입되면서 WTO 협상에서 타결한 개방 계획보다 앞

당겨 개방을 진행하였다. 기간통신사업자에 대한 외국인 지분보유한도를

조기 확대하여 한국통신은 1998년 민영화되기 이전에도 이미 외국인 지

분보유한도가 33%에 달했다. 2001년 4월부터는 타 기간사업자와 동일

하게 49%로 확대되었다. 한국통신 민영화 결과 2004년 1월에는 외국인

지분보유가 46.82%까지 올라갔으며80), <그림 5-1>과 같이 현재 한국

통신의 외국인지분은 48.5%에 달하고 있다. 이렇듯 한국의 통신산업은

초국적 금융 자본의 요구에 부응하고 이들을 유입해주는 주된 통로 혹은

타겟이었다.

현재 통신 3사의 외국인 투자한도 소진율81)은 <그림 5-2>와 같다.

KT는 100%에 달했으며, SK와 LG 역시 90%에 육박한다. 전기통신사업

법상 기간통신사업자의 외국인 주식보유 한도가 49%이기 때문에 배당성

향이 높은 이들 통신주를 외국인들이 더 사고 싶어도 사지 못해 안달인

상황이 지속되고 있는 슬픈 현실이다.

80) 한국의 통신산업 개방은 한국통신 완전 민영화 이전부터 시행된 것으로 당시 민영화되었던 부분 중 초국적 자본의 유입이 독보적이자 유일한 산업부문이었다. 1999년 5월 한국통신 주식예탁증서(DR)가 해외 상장되면서 한국통신의 정부 지분은 71%에서 51%로 낮아졌고 외국인 지분은 5%에서 19.1%로 높아졌다. 2001년 6월 2차 DR 발행 후 한국통신 정부 지분은 57.95%에서 40.1%로 낮아졌고 외국인 지분은 37.2%로 높아졌다. 2003년 6월 말에는 외국인 지분이 41.84%, 2004년 1월 16일에는 46.82%까지 올라갔다. WTO 협상과 이후 한미 FTA 협상 과정에서도 끊임없이 논란이 되었던 바는 국가기간산업이 통신의 외국인 지분 49% 상한이기도 하였다. 아직까지 아슬아슬하게 그 한도 49%만을 유지하고 있을 따름이다. 자세한 바는 국가기간산업사유화(민영화)저지공동투쟁본부, 2004.4, “신자유주의 세계화와 구조조정”, 보고서를 참조할 것.

81) 외국인 투자한도 소진율이란 외국인이 특정 주식의 지분을 최대로 보유할 수 있는 한도 내에서 현재 보유하고 있는 주식지분의 비율을 말한다.

- 244 -

<그림 5-1> KT 지분구조

자료: KT 홈페이지(http://www.kt.com/ir/stocks_05.jsp)

셋째 무엇보다 주목할 바는 한국의 통신산업 민영화가 전력과 가스,

상·하수도 등 유사한 네트워크(망) 산업의 민영화 경향과 다른 경로를

택하였다는 점이다. 전력의 송·배전망, 가스수송 및 고압배관 등을 중립

적으로 독립시키거나 국가 혹은 공적 소유로 존치시키는 망산업 민영화의

일반적·전형적 방식과 달리 한국의 통신산업은 망의 공동 이용과 이에

대한 규제에 대한 논의 자체가 활발히 이루어지지 않았다. 이는 우선 통

신산업이 갖는 급속한 기술발전의 특성이 한 요인이라 보인다. 통신의 경

우 필수설비 및 공동이용설비의 강제성과 지속성이 급변한다. 이로 인해

망의 중앙집권적 통제 즉 공적 소유 및 공동이용에 대한 사회적 규제의

필요성에 대한 논의가 어느 정도 배제되면서, 완전 경쟁 형태의 민영화

방식을 택한 것으로 이해할 수 있다.82) 그러나 이 결과 한국의 통신산업

은 통신서비스의 계층별 서비스가 특정 기업에 의해 수직적으로 독점되고

이것이 강화되는 형태로 발전해왔다. 나아가 신규 영역으로의 통합 및 결

합 등이 이어지며 수평적 지배 역시 확장되었다. 결국 한국의 통신산업은

앞서 분석하였듯, 한국통신을 민영화하기는 하였어도 실질적 경쟁이 도입

82) 이에 대해서는 KDI(2008)를 참조할 것.

- 245 -

된 형태가 아니었다. 즉 3개의 지배적 사업자가 망을 경쟁적으로 소유하

고, 수직적·수평적 계열화 확장을 통해 안정적이고 독점적 지배 형태를

유지할 수 있었던 것이다. 그러나 이 경우 망의 중복투자에 따른 비효율

이 발생할 가능성이 크며, 경쟁을 도입했다 할지라도 신규사업자들이 진

입하기 어려우며, 요금과 서비스의 내재적 담합이 이루어질 가능성이 크

다. 이 때문에 한국의 통신산업 과점 체계가 과연 효율적이냐, (통신원가

측면에서) 적정한 비용을 계상하는 체계인가에 대해 의문이 지속적으로

제기될 수밖에 없었다. 또한 질 낮은 고용과 높은 통신 요금을 통해 3사

간 필연적 과잉 경쟁에 따른 비용을 해소했을 가능성이 농후하다. 한국

통신산업 3사 경쟁체제의 유효성을 따져봐야 하며, 사회적 규제 및 일정

한 공적 개입이 필요한 것은 바로 이 때문이다.

<그림 5-2> 통신 3사 외국인 투자한도 소진율

자료: 미디어스, “외국인들이 KT 주식을 더 이상 못사는 까닭”. 2017.3.28. (http://www.mediaus.co.kr/news/articleView.html?idxno=85421)

3. 통신산업 및 통신 시장에 대한 이해

1) 네트워크(망) 산업의 특질과 민영화 양상

네트워크산업 혹은 망(網)산업이란 네트워크(망)로 엮여진 수송설비를

- 246 -

통해 가스·석유·전력 등 에너지, 통신, 교통, 상하수도 서비스를 공급하

는 산업 전반을 일컫는다. 전통적으로 네트워크 산업은 가스·전력·물과

같이 인간이 삶을 영위하는데 없어서는 안 될 필수재이며, 규모의 경제와

범위가 중요시되었다. 특히 서비스를 공급하기 위한 수송망 즉 네트워크

는 설비 투자에 따른 리스크가 높으며, 규모와 범위의 경제가 요구되었

다. 이 때문에 독점화 경향은 필연적이었고 수직·수평적 통합 혹은 지역

독점이 효율적이며 공급 안정성을 높인다는 인식이 지배적이었다. 또한

장치산업의 특성 상 대규모 매몰 비용(sunk cost)을 국가가 수용하는 것

이 바람직하며, 필수재인 이들 서비스를 안정적이고 적정한 가격으로 공

급하는 것을 국가의 책임으로 여겼다. 더욱이 보편적 서비스(universal

service)의 제공은 국가 운영에 있어 정치적으로 매우 민감한 사안이었

다. 이 때문에 대다수 국가들이 이들 서비스를 정부의 규제를 받는 민간

독점 혹은 공공독점 형태로 운영해온 것이다. 2차 대전 이후 1970년대까

지 수직 통합된 공공부문(public utilities)을 많은 국가가 직접 소유·운

영했고 이에 대해 규제하는 방식을 채택해왔다.83)

그런데 1970년대 이후 미국과 영국을 필두로 네트워크산업에 대한 구

조개편, 민영화, 그리고 규제 시스템 전반을 변화시키는 제도개편 논의가

시작되었다. 미국은 1978년 항공 산업 탈규제를 시작으로 1980년 철도,

1984년 통신, 1992년 가스, 1996년 전력산업 민영화 및 탈규제 정책을

추진했다. 영국은 1984년 BT 민영화를 시작으로 90년대 중반까지 주요

네트워크 산업을 모조리 민영화했다. 유럽연합은 1990년대 이후 전력,

가스, 철도, 통신 자유화를 추진하며, 이를 EU 회원국에 공통으로 강제하

는 규제 즉 유럽연합 디렉티브를 추진하기 시작했다. 중남미는 1980년대

초부터 재정위기를 맞아 공공부문을 대대적으로 해체했다. 동남아시아 역

시 비슷했다. 특히 중남미와 동남아시아의 물, 전력의 민영화의 폐해는

심각한 것으로 이미 판명되기도 하였다. 한국의 민영화 정책도 이러한 줄

기 아래 존재한다.

83) 대다수 국가들이 이들 서비스를 공적독점으로 유지했다가 신자유주의 정책에 따라 민영화를 시켰지만, 독특한 나라가 일본이다. 일본은 전력과 가스가 2차 대전 이후, 한국전쟁을 거치면서 지역별 강고한 민간독점 체제로 고착되었다. 역설적으로 통신은 국가의 장악력이 보다 높은 상황에 있다. 이에 대해서는 본 보고서의 2장을 참조할 것.

- 247 -

기술의 발전과 자본주의 시스템 변화는 점차 규모의 경제성 논리를 무

너뜨렸고, 그 범위 자체도 축소시켜왔다. 이러한 변화는 대체로 통신과

전력산업에 집중되었다. 통신산업은 기술혁신에 따른 산업 변화가 타 산

업보다 빠르게 진척되었다. 특히 장거리 통신시장 등이 확대되면서 유선

시장의 자연독점성이 급격히 무너졌다. 무엇보다 이동통신은 기술적·사

회적 측면에서 지역 독점을 해체하는 기제가 되었고 유선과 이동전화의

경쟁 역시 가능한 구조로 기술이 진화하였다.

반면, 전력산업의 경우 발전분야와 판매 시장의 경쟁은 가능하지만, 수

송 즉 네트워크 부문은 기술변화의 속도 및 범위가 늦고 한정적이었다.

무엇보다 저장이 불가능하며 공급과 수요가 일치해야만 하는 전력산업의

특성상 계통의 안정적 운영과 중장기 계획이 무엇보다 중요한 산업이다.

가스의 경우 고압배관망에 대한 중복투자는 사회적으로 불필요한 비용을

양산할 수밖에 없고 상하수도 역시 마찬가지였다. 이 때문에 특히 전력과

가스의 경우 망을 분리하고 이를 독립화 혹은 국가 소유를 통해 공동 이

용하는 민영화 방안이 채택되었다. 즉 경쟁이 가능한 부문을 자연독점적

성격을 가진 부분과 수평 또는 수직 분리(vertical separation,

unbundling)하여 운영하는 것이 타당하다는 것이 네트워크 산업의 일반

적 민영화 논리가 구축된 것이다.

<그림 5-3> 전력산업 개방 및 망 분리 형태

자료: 에너지경제연구원(2014)

자연독점적인 성격을 지닌 부문은 정부의 규제 하에 두되, 생산 및 판

- 248 -

매 부분은 완전경쟁 체제로 두는 것 즉, 수직·수평적 분리 방안이 영미

식 민영화였다. 이것이 가감 없이 이식된 것이 한국의 전력, 가스, 철도

민영화 정책이었다. IMF 외환위기를 기점으로 한국은 급속히 이 모델을

모방했고, 전력과 가스, 철도에 적용하여 수직 분할 혹은 상하 분리 민영

화를 추진한 것이다.84)

전력을 보면, 1999년 당시 4단계 경쟁도입 단계를 설정하여 1단계로

발전부문을 분할 매각하여 경쟁체제로 돌입하고 이후 배전 즉 판매 분야

까지를 완전 분할 매각하여 양방향 경쟁체제를 확립하고 최종적으로 송전

망까지 개방하겠다는 단계적 민영화 계획을 세웠다. 그러나 캘리포니아와

빅토리아 주의 대규모 블랙다운, 영국의 에너지 빈곤층 확대로 민영화 정

책이 갖는 위험성에 대한 전세계적 경고가 이어졌다. 무엇보다 경쟁을 도

입했다 하지만, 민영화 직후 민간의 독과점 강화 및 거대 기업의 인수합

병을 통해 민간의 재수직통합, 재지역독점화 경향이 급속도로 강화되었

다. 특히 유럽의 경우 미국과 독일, 프랑스의 전력기업이 점령해나가며

거대화하는 경향이 뚜렷이 발견되었다. 이 때문에 미국의 대다수 주는 민

영화 정책에서 속속 이탈하기 시작했고 민영화에 대한 회의적 입장이 강

화되었다. 현재 영국과 유럽의 다수 국가가 재공영화를 검토하며 공적 규

제를 강화해나가는 추세이다.

한국은 2002년 4월 2일 한전에서 발전분야를 6개 공기업으로 분할하

고 전력거래소를 설립하는 등 전력산업구조개편 즉 민영화를 강력하게 추

진했지만, 2004년 4월 노사정위원회를 통해 배전분할이 중단되면서 수직

분할 민영화 방식은 일정 중단되었다. 그러나 <그림 5-3>과 같이 최근

까지도 박근혜 정부는 발전의 경쟁 및 민영화(주식상장)를 강행하였으며,

판매 분야 경쟁 도입을 추진하였다. 이러한 과정에서도 송전망에 대한 규

제 및 공적 소유의 필요성은 유지되고 있는 편이다.85) 이는 망이 민영화

되거나 독점화될 경우에 대한 우려의 반영이다.

84) 이에 대해서는 강남훈 외(2010)을 참조할 것.85) 최근 한국에서도 송전망의 분리 필요성에 대한 논의가 있다. 재생가능에너지 사업자 등

신규 사업자가 성장하기 위해서는 한전과 발전자회사 간 소유-지배구조보다 망의 분리가 효과적이라는 인식 때문이다.

- 249 -

□ 경쟁제한 요소를 과감히 제거

o 도입 . 판매부문을 설비부문과 분리(Unbundling)하여 경쟁체제로 전환

o 자연독점적 성격인 설비부문은 공공성 확보를 위해 공동이용제(OAS)로

운영

□ 도입 . 도매부문

o 가스공사의 도입/도매 부문은 2001년 중 3개 자회사로 분리

o 2개사는 2002년 말까지 민간에 매각

o 1개사는 가스공사의 자회사로 존치하되 매각 시기는 별도로 결정

자료: 산업자원부(1999)

<표 3-5> 1999년 가스산업 민영화 내용

가스 역시 도입과 판매 등을 설비 즉 망과 분리하여 경쟁체제로 전환하

겠다는 것이 1999년 정부 민영화 정책의 핵심 내용이었다. 자연독점적인

설비 즉 망은 공동이용제를 통해 공적으로 운영하되 나머지는 매각하겠다

는 것이다. 그런데 한국의 가스산업은 전력과 달리 도입·도매는 공적 독

점체제이지만, 소매 도시가스가 지역민간독점으로 이원화된 상황이었다.

이 때문에 망의 중립성, 공적 규제 제도의 구상이 전력보다 복잡했다.

2004년 전력의 배전분할 중단 직후 가스의 분할 매각 역시 중단되어 현

재에 이르고 있다. 반면 철도의 경우 상·하 분리라 칭하였다. 즉 철도망

을 하부, 운영부문을 상부라 칭하는 것이다. 망 부문은 공단형태로 운영

하되 운영과 판매 부분은 화물과 여객 혹은 지역별 분할하여 매각하는 것

이 철도 민영화였다. 2005년 한국철도공사와 한국철도시설공단이 분할된

것은 이 상하분리 정책 때문이다. 그러나 철도 역시 상·하 분리에 그치

고 완전 민영화 정책으로까지 나아가지는 못하였다. 이렇듯 통신산업 민

영화와 동시에 추진된 한국의 전력·가스·철도 민영화는 망의 분리 혹은

공적 소유 및 사회적 규제 등이 주요한 논란거리였다.

그러나 통신 민영화 양상은 달랐다. 앞서 살펴보았듯 한국통신을 국민

주 방식 민영화를 통해 우선 시장 지배력을 약화시키는데 주력했고, 신규

시장에 대해 재벌 기업의 진입을 사전적으로 보장하는 방식이었다. 물론

1996년 12월 27일 설비제공제도 등 법 개정이 있었지만 그 규제의 힘은

- 250 -

크지 않았다. 이는 통신산업이 갖는 기술변화의 특수성 때문이기도 하지

만, 통신산업의 보편성·공익성에 대한 관심 혹은 정책적 보완 작업 자체

가 사회적·정치적으로 존재하지 않았다는 것을 의미한다. 이 때문에 특

히 이동통신 분야는 2G, 3G, 4G로 이어지는 급격한 기술 투자 과정이

경쟁적으로 이루어질 수밖에 없었고 이 비용을 모두 경쟁 사업자인 3사

가 고스란히 떠안는 방식으로 민영화 즉 과점 경쟁을 하는 통신산업 민영

화 방식이 점차 정착된 것이며 이 세 기업은 유선과 무선, 방송통신 전반

의 수직·수평적 계열화를 확장해나갈 수 있었다. 이러한 한국의 통신산

업 민영화 결과, 세계적으로 가장 빠른 서비스를 이용할 수는 있지만 그

모든 비용은 고스란히 통신원가 상승으로 귀결될 수밖에 없었다. 기업들

은 점차 투자의 비용을 통신요금 뿐 아니라 노동비용의 감소에서 구해야

했고, 나아가 숙련된 기술 및 인력을 외부에서 조달하는 방식으로 해소

(폭력적인 외주화 및 비정규직의 확대 등)하며 내부 비용을 더욱 절감했

다.86) 이 때문에 현재 한국의 통신산업 전반의 노동은 지독하게 왜곡되

었고, 급속도로 빠른 기술진화를 보이고 있음에도 오히려 그 기술이 내적

으로 축적되지 못하는 모순을 동시에 안고 있는 것이다.

2) 통신사업의 정의와 기간통신사업자에 대한 공익적 규제

한국의 통신시장은 유선전화, 이동통신, 초고속인터넷, 전용회선, 국제

전화 시장 등으로 크게 구분할 수 있다. 유선전화시장은 시내전화, 시외

전화, 인터넷 전화 전반을 말하며, 이동통신시장은 기술방식 및 단말유형

에 관계없이 접속(access) 및 음성통화·문자·데이터를 포괄하여 구획

하고 있다. 초고속인터넷 시장은 전송속도, 기술방식 및 단품판매·결합

판매 여부와 관계없이 동일시장으로 보며, 전용회선시장은 속도 및 거리

와 관계없이 전체 전용회선(시내·시외·국제·기타·인터넷·전용회선)

을 하나의 시장으로 보고 있다. 국제전화는 착신국가 및 국제전화 발신·

착신, 발신구분(유선·이동)과 관계없이 동일한 시장으로 구획하고 있

다.(정보통신정책연구원, 2016)

전기통신사업법에 의거한 전기통신사업의 정의를 살펴보면“전기통신이

86) 자세한 바는 본 보고서의 4장을 참조할 것.

- 251 -

란 유선·무선·광선 또는 그 밖의 전자적 방식으로 부호·문언·음향 또

는 영상을 송신하거나 수신하는 것을 말한다. 전기통신사업이란 전기통신

역무를 제공하는 사업을 말한다. 전기통신사업자란 이 법에 따른 허가를

받거나 등록 또는 신고(신고가 면제된 경우를 포함한다)를 하고 전기통신

역무를 제공하는 자”이다. 이에 따라 전기통신사업을 기간통신사업, 별

정통신사업, 부가통신사업으로 구분하고 있다.“기간통신사업은 전기통신

회선설비를 설치하고 그 전기통신회선설비를 이용하여 기간통신역무를 제

공하는 사업이며 별정통신사업은 기간통신사업자의 전기통신회선설비 등

을 이용하여 기간통신 역무를 제공하는 사업 및 대통령령으로 정하는 구

내에 전기통신설비를 설치하거나 그 전기통신설비를 이용하여 그 구내에

서 전기통신역무를 제공하는 사업, 부가통신산업은 부가통신역무를 제공

하는 사업”으로 규정하고 있다. <표 5-6>을 보면 기간통신은 허가제에

따르며 별정통신은 등록제, 부가통신은 신고제에 의하고 있다.

구분 제도 정의 제공서비스

기간

통신

유선

통신허가

송·수신 양자가 전선으로 연결되고,

이에 의해 신호가 매개·전달되는 전기

통신서비스

일반전화, 전용회선, 초

고속망, 전신전보 등

무선

통신허가

전파를 전송매체로 하여 모든 종류의

정보를 송·수신하는 서비스

이동통신, 무선초고속인

터넷, 위성통신

별정

통신

회선

재판매등록

기간통신사업자의 통신 회선설비를

이용 또는 국내에서 전기통신 설비를

이용하여 통신 역무를 재판매 제공

회선설비임대재판매,

통신서비스모집, 중계서

비스

부가

통신

부가

통신신고

기간통신사업자로부터 회선설비를 임

차하여 기간통신 역무 외 전기통신

역무 제공

인터넷 관리와 지원서비

스, 부가통신응용, 중계

서비스, 기타

자료: 한국정보통신진흥협회(2015) 및 성기성(2016)에서 재구성

<표 5-6> 통신서비스의 정의 및 내용

이 중 기간통신사업자(commom carrier)는“전기통신회선설비를 설치

하고 이를 이용하여 공공의 이익과 국가산업에 미치는 영향, 역무의 안정

적 제공의 필요성 등을 참작하여 전신, 전화(시내, 시외, 국제), 전기통신

- 252 -

1 ㈜케이티 31 ㈜현대에이치씨엔 61 ㈜넷티어

2 에스케이텔레콤㈜ 32 ㈜현대에이치씨엔경북방송 62 ㈜태백케이블방송

3 케이티파워텔㈜ 33 ㈜현대에이치씨엔서초방송 63 ㈜양인케이블네트워크

4 ㈜아이즈비전 34 ㈜현대에이치씨엔동작방송 64 ㈜신진네트워크

5 ㈜센티스 35 ㈜현대에이치씨엔부산방송 65 인천음악방송㈜

6 세종텔레콤㈜ 36 ㈜현대에이치씨엔충북방송 66 ㈜ 하나방송

7 ㈜한세TNG 37 ㈜티브로드노원방송 67 (유)익산방송 익산넷

8 ㈜엘지유플러스 38 ㈜씨엠비광주방송 68 (유)군산방송 우리넷

9 ㈜에어미디어 39 ㈜씨엠비동서방송 69한국케이블티브이

충남연합방송㈜

10 대성글로벌네트웍(주) 40 ㈜씨엠비대구동부방송 70 ㈜진산케이블넷

11 제주티알에스㈜ 41 ㈜씨엠비대구수성방송 71 ㈜하나넷

12 리얼텔레콤㈜ 42 ㈜딜라이브강남케이블티브이 72 ㈜한국케이블텔레콤

13 ㈜파워텔티알에스 43 ㈜아름방송네트워크 73 ㈜한국케이블티브이광주방송

14 드림라인㈜ 44 ㈜KCTV제주방송 74 ㈜씨엠비한강케이블티비

15 에스케이브로드밴드㈜ 45㈜딜라이브경기동부

케이블티브이75 ㈜서청주케이블티브이

16 코리아오브컴㈜ 46 ㈜씨엠비충청방송 76 ㈜파워네트워크

17 서울국제전화㈜ 47 남인천방송㈜ 77 ㈜화천케이블넷

18 한솔아이글로브㈜ 48 ㈜한국케이블티브이서대구방송 78 ㈜새빛넷

19 ㈜대한리치 49 금강방송㈜ 79 ㈜씨씨에스 충북방송

20 ㈜데이콤크로싱 50 ㈜서경방송 80 ㈜씨씨비

21 삼성에스디에스㈜ 51 한국케이블티브이푸른방송㈜ 81 제이씨엔울산중앙방송㈜

22 일진씨투씨㈜ 52 ㈜동남네트웍스 82 에이피위성통신㈜

23 ㈜이스트셋 53 ㈜미금유선방송 83 ㈜씨엠비대전방송

24 에스케이텔링크㈜ 54 ㈜진남케이블네트워크 84 보성케이블네트웍㈜

25 서울이동통신㈜ 55 하나넷㈜ 85 ㈜무진이엔엠

26 한국위치정보㈜ 56 (유)다도네트워크 86 글로벌스타아시아퍼시픽

27 한국전파기지국㈜ 57 ㈜반송종합유선방송 87 하나방송㈜

28 ㈜티브로드동대문방송 58 ㈜부천종합네트워크 88 ㈜케이티샛

29 ㈜씨제이헬로비전 59 ㈜장승포케이블넷 89 ㈜티브로드

30 ㈜딜라이브 60 광양케이블네트워크㈜

자료: 미래창조과학부(2016)

<표 5-7> 한국의 기간통신사업자 현황

- 253 -

회선임대, 주파수를 할당받아 제공하는 서비스 등의 전기통신 역무를 제

공하기 위하여 정부의 허가를 받은 사업자”이다. 2016년 5월 기준, 미

래창조과학부에 따르면 한국의 기간통신사업자는 총 89개이다.

한국의 기간통신사업자는 정부의 허가에 의하며 공공의 이익과 서비스

의 안정적 공급에 기여할 의무가 있다. 장애인과 도서 산간지역 주민들에

대한 보편적 서비스의 이행, 서비스 품질의 유지, 재난 발생 시 임시통신

수단의 사전준비, 번호자원의 합리적 관리, 긴급전화번호의 활용 등을 수

행해야 한다. 한국의 통신산업이 지배적 3개사 체제가 확고한 만큼 그 책

임도 특정되어 있다. 일단 기간통신사업자의 공익적 역무 중 통신요금인

가제와 보편적 통신 역무에 대해 알아보도록 하자.

통신요금인가제는“일정한 사업규모 및 시장점유율 이상의 기간통신사

업자 중 방송통신위원회가 지정한 사업자를 중심으로 요금에 대해 사전규

제를 하는 방식”을 말한다. 통신요금인가제에 따라 시장 지배적 사업자

가 요금 출시를 할 경우 먼저 정부 즉 미래창조과학부의 심사를 거쳐야만

한다. 시장에서 독보적 1위를 차지하는 기업이 마음대로 요금을 정해 출

혈적 경쟁을 하는 것을 방지하기 위한 조치이다. 현재 유선전화는 1위 사

업자인 KT가, 무선전화는 SK텔레콤이 통신요금인가제의 대상이다. 그러

나 1위 기업이 요금제 심사를 받더라도 2위, 3위 기업들이 비슷한 요금

제를 출시하는 경향이 많아 사실상 담합의 가능성이 없지 않다. 특히 한

국의 통신시장은 지난 15년 이상 1∼3위 사업자의 지배력이 유지되고 있

으며, 이들 기업은 이 조건에 어느 정도 안착하고 만족해왔기 때문에 지

나친 경쟁을 할 필요가 없다는 사실을 익히 알고 있다.

이러한 통신요금인가제에 대해 2015년 6월 25일 미래창조과학부는

“이동통신시장 경쟁촉진 및 규제합리화를 위한 통신정책 방안”을 발표

한 바 있다. 1) 통신요금인가제 폐지 추진 2) 제4 이동통신 진출 적극

유도 3) 알뜰통신 활성화 방안 4) 데이터 요금제의 의미 과장 등이다.

그러나 참여연대와 통신공공성 포럼 등은 “통신서비스의 공공성의 상징

인 요금인가제가 폐지되는 것은 사회공공성을 강화하자는 국민적 합의와

시대정신을 정면으로 거스른 것일 뿐 아니라 실제로도 요금인가제 폐지가

요금인하로 이어질 가능성이 거의 없고, 오히려 SK텔레콤의 요금인상이

나 시장지배력 확대를 부당하게 확장해줄 가능성만 커졌다는 점에서 최악

- 254 -

의 대책이다, 요금인가제 역사를 보면 2005년 이후 요금인가 신청 건수

가 353건이나 되지만 미래창조과학부 장관이 인가를 거부하거나 수정을

요구한 적이 단 한 번도 없었다, 특히 이동통신 시장을 장악하고 있는

SK텔레콤이 스마트폰 정액요금제 등 통신요금을 급등시키는 요금제를 내

놓았을 때마다 미래부가 이를 모두 승인해주었다, 요금인가제가 문제가

아니라 요금인가제를 엉터리로 운용해온 통신 당국이 문제이다, 요금인가

제 하에서도 요금인하는 신고만 하면 되는 것으로 요금인가제가 있어 요

금인하 경쟁이 발생하지 않았던 것이 아니다, 요금인가제를 없애면 국가

가 개입할 여지가 더욱 줄어들게 되어 통신공공성이 후퇴될 것이다”87)

라고 강력하게 비판하였다. 즉 요금인가제라는 통신산업에 존재하는, 최

소한의 국가·공공적 규제를 통해 향후 요금인하를 유도해 나가고 나아가

통신요금 원가 공개 및 규제 기관 강화, 요금인하와 공익성 강화를 위한

공공적 역할을 강화하는 것이 필요하다는 입장이다.

이러한 점에서 현재 존재하는 기간통신사업자에 대한 규제로서 통신요

금인가제는 그 취지에 맞게 보다 공익적이고 규범적으로 운용할 수 있는

제도적 보완이 반드시 필요할 것으로 보인다. 또한 미래부의 제4 이동통

신사업자의 진입과 이에 따른 자율 경쟁의 문제는 사실상 기존 3개사의

지배력이 공고한 상황에서 막대한 초기 투자비용을 감당하면서 뛰어들 중

소사업자는 존재하기 힘들다. 결국 또 다른 재벌기업이 출현하는 기회가

될 터, 이것이 과연 바람직한 일인지에 대해 고민해볼 필요가 있다.

87) 참여연대, 2015.6.26, “미래부가 통신서비스 공공성의 상징인 요금인가제를 폐지하려는 것에 강력 반대!”, 보도자료 참조.

구분 KT SK텔레콤 LG유플러스 SK브로드밴드 기타 합계

2014164

(32.9%)

181

(36.4%)

105

(21.1%)

25

(5.0%)

23

(4.6%)

498

(100.0%)

2015159

(36.0%)

149

(33.8%)

90

(20.6%)

21

(4.8%)

21

(4.8%)

441

(100.0%)

자료: 미래창조과학부 보도자료, “15/16년도 보편적역무 손실보전금 441억원으로 산정”, 2017.5.30.

<표 5-8> 2015년 통신사업자별 보편적 업무 손실보전금 분담내역(단위: 억 원)

- 255 -

다음으로 보편적 통신 역무(universal telecommunication service)에

대해 살펴보자. 보편적 통신 역무란 어디서나 적정한 요금으로 기본적인

전기통신서비스를 국민들이 누릴 수 있는 권리를 보장하기 위해 시내전

화, 시내공중전화, 육지와 섬을 연결하는 전화 등은 기본적으로 제공되어

야만 한다는 것을 의미한다. 또한 사회질서 및 시민안전에 필요한 긴급통

신용 전화, 장애인과 저소득층을 위한 요금감면 전화도 보편적 통신역무

에 속한다. 모든 전기통신서비스사업자는 보편적 통신 역무를 이용자에게

제공하거나 또는 역무를 제공하는 다른 사업자의 손실을 보전해야 한다.

현재 유선전화의 1위 사업자인 KT가 보편적 통신역무를 제공하는 주체

이며, 이에 따른 손실이 발생할 경우 타사업자들이 분담하도록 되어 있

다. 2012년 이전까지는 대규모 기간통신사업자들이 이 손실금을 분담했

지만, 2012년 4월부터 연 매출액 300억 원 이상인 별정통신사업자 등도

손실보전에 책임을 지도록 하였다. <표 5-8>을 보면, 2015년 보편적 역

부 제공에 따른 손실보전금 총액은 시내전화 168억 원, 공중전화 136억

원, 도서통신 59억 원, 선박무선 78억 원 등 441억 원이다. 2014년보다

도서통신과 선박무선 비용이 감소하여 11.4% 줄어든 금액이다. 이들 서

비스는 우선 KT가 제공하고 손실액을 전기통신분야 매출액 300억 원 이

상의 기업들이 매출액에 비례해 분담하고 있다.88)

최근 보편적 통신 역무와 관련하여 초고속인터넷도 이 범주에 포함해야

한다는 논의도 진행 중이다. 전국 행정 동과 농어촌 읍·면·리까지 초고

속인터넷 커버리지를 확대해야 한다는 것으로, 보편적 서비스 기금과 같

이 방송통신발전기금을 조성하여 서비스의 확장에 사용하자는 의견 등이

있다. 이는 향후 공공 와이파이 확산 등 정보통신기술(ICT) 전반의 사업

을 포함한 논의로 확장될 것으로 보인다. 이 기금은 정부가 일정 비율을

우선 출연하고 사업자들이 분담금 형태로 납부하는 방식이 유력할 것으로

보인다. 미래창조과학부는 “초고속인터넷 보편적 서비스 시행 계획안”

을 올해 안에 마련할 계획이어서 2018년 이후에나 초고속인터넷의 보편

적 서비스 지정이 시행될 예정이다.

88) 손실보전금 정산은 전해년도 예정 금액을 일단 분담하고, 회계자료 검증 후 확정 액수가 산정되면 상호정산을 하는 식으로 진행한다. 2015년의 경우 총 분담 사업자는 20곳이었다.

- 256 -

이 밖에 독과점을 방지하기 위한 각종의 금지행위와 이에 따른 페널티

제도 등이 있다. 그러나 현행 제도 안에서 볼 때 통신산업에 대한 공익적

규제로서 의미 있다 평가할 수 있는 것은 통신요금인가제와 보편적통신역

무라고 할 수 있다. 완전 경쟁 시장에 대한 국가 차원의 보편적·공공적

서비스 제공을 위한 최소한의 의무 규정인 것이다. 이러한 제도를 보다

더 잘 활용하고 발전시켜 통신서비스의 보편적 이용을 위한 사회적 규범

및 기업의 사회적 책임을 강화하는 것이 필요할 것이다.

3) SK·KT·LG 3개사 과점체계의 현황과 문제점

2016년 기준 한국의 통신서비스 시장의 총 매출액은 45조 400억 원

이다. 이 중 유선통신서비스는 11.3조, 무선통신은 24.4조를 차지한다.

유선전화 시장은 이동전화로 점차 이동하면서 가입자수와 매출액 모두 감

소해온 추세이다. 초고속인터넷 시장은 보다 과열되어가는 양상이다. 무

선통신 시장은 이미 가입자수가 2014년 9월 기준 보급률 113.5%에 달

해 포화상태에 진입한 것으로 판단할 수 있다.

2015년 기준 유선전화 시장점유율은 가입자 수 기준 KT 57.5%, LG

유플러스 17.5%, SK브로드밴드 15.5%이며, 소매매출액 기준 KT

64.7%, LG유플러스 15.6%, SK브로드밴드 8.7%이다. 이동통신은 가입

자 수 기준 SK텔레콤 44.5%, KT 25.9%, LG유플러스 19.5%이며 영업

수익 기준으로 SK텔레콤 51.4%, KT 28.8%, LG유플러스 19.8%이다.

이렇듯 유선전화 시장에서는 KT가, 무선전화 시장에서는 SK텔레콤이 각

각 1위 사업자의 위치를 변함없이 유지하고 있다. 그러나 2015년 기준

유선전화 소매 매출액은 이동전화의 10.0%에 불과하며 발신 통화량도

22.4% 정도이다. 즉 유선 시장은 무선시장 확대에 따라 수익성이 점차

낮아지고 있으며, 고비용 지역에 신규 진입이 이루어지고 있지 않기 때문

에 KT의 장악력이 유지되고 있을 뿐이다.

한국의 통신시장은 89개에 이르는 기간통신사업자, 수많은 별정통신,

부가통신사업자가 존재하지만, 유·무선 공히 SK, KT, LG 3개사 과점

체제라는 점은 익히 알려진 사실이다. 3개사 역사에 대해 간략하게 살펴

보면, 우선 KT는 정부의 민영화 정책에 따라 2002년 5월 완전 민영화된

기업으로 외국인 지분이 48%에 달하고 유선 1위, 무선 2위 사업자이다.

- 257 -

구분 2014년 2015년 2016년증감률

2014-2015 2015-2016

통신서비스 451.2 439.8 450.4 △2.5 2.4

유선통신서비스 119.4 111.6 113.3 △6.5 1.5

무선통신서비스 249.1 241.4 244.4 △3.1 1.2

회선설비 임대 재판매 19.3 19.8 20.2 2.6 2.0

부가통신서비스 63.3 67.1 72.5 6.0 8.0

자료: 방송통신위원회, 2016년 연차보고서

<표 5-9> 국내 통신서비스 시장 매출액 현황

LG유플러스의 전신은 복잡하다. 1996년 개인휴대통신(PCS) 사업자로

선정된 LG텔레콤으로 시작하여 2010년 유선사업자인 LG데이콤과 LG파

워콤을 인수 합병하면서89) 유·무선을 통합한 형태로 현재의 (주)LG유

플러스가 되었다.

SK텔레콤은 1984년 4월 20일 설립된 한국이동통신서비스를 모태로

한다. 이 회사는 민영화되기 전 구 한국전기통신공사, 현 KT의 자회사였

다. 1988년 5월 한국이동통신주식회사로 사명을 변경하였고, 1994년 공

개입찰을 통해 당시 선경그룹이자 현재의 SK 그룹에게 매각되었다.

1997년 3월 SK텔레콤으로 사명을 바꾸어 현재에 이른다.

SK브로드밴드는 1997년 6월 정부가 제2 시내전화사업자로 선정했던

하나로 통신을 전신으로 하며, 2004년 13월 하나로텔레콤으로 사명을

변경하였다. 2005년 2월 두루넷을 인수하고 2006년 1월 두루넷과 통합

법인을 출범시켰으며, 2008년 3월 SK텔레콤이 하나로텔레콤 지분의

43.59%를 인수하면서 SK텔레콤의 자회사가 되었다. 2008년 9월 SK브

로드밴드라는 현재의 사명으로 변경하였다.

한국의 통신 3개 기업의 역사를 보면, 정부의 통신시장 개방 및 민영화

정책의 시기와 범주에 의해 또한 유선과 무선 개입 시점에 따라, 각각 다

89) 2000년 1월 국제전화와 시외전화 서비스를 담당하던, LG 데이콤이 우선 LG 그룹에 편입되었고, 2003년 2월에 초고속인터넷 서비스를 담당하던 LG파워콤이 계열사가 되었다. LG유플러스로 통합하면서 LG는 SK와 달리 유·무선을 통합하여 운영하고 있다.

- 258 -

른 형태로 발전해왔음을 이해할 수 있다. 유선시장은 한국통신 민영화 이

전에는 독점체제였다. 제2사업자로 데이콤이 진출하면서 경쟁체제로 전환

한 형태이다. 무선시장은 1996년 정부가 PCS 사업자로 KT프리텔, 한솔

엠닷컴, LG텔레콤을 선정하면서 본격적인 경쟁에 돌입하였다. 이후 이 세

사업자가 각각 KT와 SK, LG로 인수·합병되면서 현재의 3개사 과점시

장으로 구획된 것이다.

이러한 조건에서 KT는 유선의 독점적 지위를 기반으로 점차 무선시장

으로 확대해나가면서 현재의 유·무선 통합형태의 구조를 갖게 되었다.

LG는 유선 시장의 선발주자이나, 무선시장에서는 상당히 뒤쳐있었다.

2010년 12월 LTE 장비공급업체로 선정되고 2011년 7월 4G LTE 상

용서비스 시작, 2012년 2월 와이파이존 전면 무료 개방하는 등 LTE 전

국망 구축에 뛰어들면서 최근 무선시장의 장악력을 키워가고 있다. 이를

위해 유·무선 통합 운영 형태를 선택한 것이고 2010년 LG유플러스로

통합하였다. 다만 SK만이 텔레콤과 브로드밴드 즉 유·무선으로 분리한

채 운영하고 있다.

KT와 LG의 경우 기존 유선시장의 지배력을 기반으로, 무선시장에서의

부진을 털기 위해 유·무선 통합 운영 형태를 택하였다. 그러나 SK는 무

선에서의 1인자라는 절대적 강점이 존재하기에 굳이 통합운영 등의 필요

성이 크지 않았다. 또한 SK 그룹 및 지주회사 운영의 특성 상 자회사 체

계가 수익의 공유에 유리하며, 워낙 노동의 외주화가 심각하게 진행된 조

건에서 굳이 회사 형태 변경 등을 통해 노동비용 등 내부비용 증가를 감

수할 이유가 전혀 없었다. 이렇듯 현재 통신 3사는 정부의 민영화 정책,

이에 따른 경쟁시장 도입의 특혜 또는 조건을 각각 선별적으로 수용하면

서 발전해왔다. 그런데 각 사의 현재 수익은 현격한 차이를 보이고 있다.

그 차이가 전적으로 노동의 구조에서 비롯된다고 하면 과도한 평가일까.

이에 대해 보다 자세히 살펴보도록 하자.

<표 5-10>은 2011년 이후 KT, SK텔레콤, LG유플러스 등 통신 3사

의 매출액과 영업이익, 마케팅비를 분석한 자료이다. 3개사의 2015년 추

정 매출액은 39조 7,800억 원이며, 영업이익은 3조 4,370억 원이다. 3

개사 모두 지난 5년여 동안 매출액 변동이 크지 않다는 사실을 우선 확

인할 수 있다. KT의 매출액이 SK텔레콤보다 높게 나타나는 이유는, <표

- 259 -

5-10>이 SK브로드밴드를 포함하고 있지 않아서이다. 주목할 바는 3개

사의 마케팅비이다. 2011년 이후 매년 7조 가량이었고, 2014년에는 8조

7,774억 원이었다. 2015년 추정치만 하더라도 7조 7,990억 원에 달한

다. 3개사 마케팅 비용은 2014년의 경우 영업이익의 5배가 넘었고,

2015년 추정치로 가늠하더라도 두 배 이상이다.

이들 3개사의 마케팅비는 단통법이 시행된 2014년에 가장 많이 지출

되었음을 알 수 있다. 2015년 추정 마케팅비는 총 영업이익의 20%에 해

당하고, KT와 LG유플러스의 경우 2015년 마케팅비가 영업이익의 거의

3배에 달하고 있다. 이렇듯 한국의 통신시장은 지난 15년 이상 3개사 지

배가 공고히 유지되었음에도 불구하고 여전히 출혈적 마케팅 경쟁이 치열

하다. 그 이유를 조심스레 추정해볼 때 SK의 경우 그룹 이미지 메이킹을

SK 텔레콤을 통해 수행하고 있어 SK텔레콤의 높은 마케팅 비용이 일종

의 모그룹으로의 수익이전의 양태라 볼 수 있다. 그런데 1위 기업인 SK

텔레콤의 공격적 마케팅에 KT와 LG 역시 유사한 수준의 마케팅 경쟁을

할 수밖에 없는 것이 바로 3사 과점체제의 현실이다. 3사의 보호적 과점

체계를 유지하기 위한 낭비적 마케팅 비용을 절감하고 통신시장을 보다

공공적으로 규제해나간다면 통신비용을 현재보다 현격히 낮출 수 있는 충

분한 비용과 여지가 존재함은 말할 나위 없다.

영업이익에 대해서도 살펴보자. <표 5-10>이 SK브로드밴드가 제외된

통계이지만, 역시 SK텔레콤의 수익이 가장 높다. 2015년 추정액만 보더

라도 유·무선이 통합된 KT보다 650억 원이 넘을 것으로 예상되었다.

그런데 SK텔레콤의 독보적인 수익은 전적으로 종사자 ‘수’와 ‘질’에

반비례하고 있다. <그림 5-4>는 2002년 이후 SK브로드밴드까지를 포

함한 통신 4사 종사자 수의 현황 및 변화 추이를 보여주고 있다. 2002년

43,700명이었던 KT의 종사자는 2016년 23,600명으로 무려 20,100명

이 줄었다. 2002년 LG유플러스는 1,400명에서 출발하여 현재 8,400명

으로 6배로 늘어났다. 그런데 1위 기업인 SK는 텔레콤과 브로드밴드를

합산해 보아도 2002년 5,700명에서 2016년 현재 6,100명으로, 지난

14년 동안 고작 400명만이 늘었다. 3개사 종사자 수를 시장지배력 및

매출액, 영업이익과 비교해 본다면, SK텔레콤 및 SK브로드밴드는 타사에

비해 심각한 수준으로 고용규모가 작다. 그만큼 거의 모든 노동을 외주

- 260 -

화, 비정규직화했기 때문이다.

구분 2011 2012 2013

2014.

3Q

누적

2014.

4Q

2014

합계

2015.

3Q

누적

2015

추정

유무선

매출액

SKT 12,705 12,333 12,860 9,832 3,181 13,103 9,419 12,559

KT 20,167 18,863 17,937 13,276 4,160 17,436 12,494 16,658

LGU+ 9,256 10,905 11,452 8,292 2,688 10,980 7,922 10,563

합계 42,128 42,100 42,250 31,400 10,029 41,429 29,835 39,780

마케팅

비

SKT 3,255 3,474 3,428 2,757 816 3,573 2,334 3,111

KT 2,576 2,567 2,681 2,340 813 3,153 2,072 2,763

LGU+ 1,514 1,754 1,837 1,569 479 2,048 1,443 1,925

합계 7,344 7,796 7,946 6,666 2,108 8,774 5,849 7,799

영업

이익

SKT 2,095 1,675 1,970 1,285 453 1,738 1,270 1,693

KT 2,026 1,075 310 -736 17 -719 776 1,035

LGU+ 286 127 543 397 196 593 532 709

합계 4,406 2,877 2,822 946 665 1,611 2,578 3,437

자료: 국회입법조사처, 2015년 11월 30일, “가계통신비 관련 현황 조사”

<표 5-10> 2011년 이후 통신사업자 매출액, 마케팅비, 영업이익(단위: 십억 원)

결과적으로 노동비용 지출이 타사에 비해 적을 수밖에 없고 그만큼 기

업의 수익은 높을 수밖에 없었다. 특히 SK텔레콤의 경우 2002년 4,100

명으로 출발하여 2007년 4,500명까지 인원이 증가했지만 2011년 이후

오히려 고용이 줄었다. SK브로드밴드 고용 변화 역시 크지 않았다. 반면

SK의 수익은 무척 크게 증가했다.

<표 5-11>은 2002년 이후 통신 3개사의 영업수익 추이를 다시 추출

해본 것이다. 3개사 모두 영업수익이 크게 증가했고 사업영역은 보다 확

장되었다. 사업의 확대는 노동의 확대로 이어지는 것이 당연한 일인데도,

3개사의 현실은 그와 반대이다. LG유플러스의 경우 2010년 유·무선 통

합의 효과로 고용이 증가했을 뿐 고용확대 폭은 크지 않았다. KT는 오히

려 고용이 큰 폭으로 줄어왔고, SK텔레콤은 작은 규모로 시작한 고용이

극히 미미하게 증가하거나 또는 감소했다.

- 261 -

<그림 5-4> 연도별 통신 4개사 종업원 수 추이(단위: 천명)

자료: 재무제표 자료 활용. 앞의 3장 <그림 3-23>을 재인용

구분 2002 2005 2008 2011 2014 2015

SKT 86,045 100,727 118,660 121,480 141,376 137,775

KT 44,556 541,16 64,583 67,909 77,451 77,112

LGU+ 17,113 26,992 34,968 34,289 51,571 53,078

합계 147,714 181,835 218,211 223,679 270,398 267,966

자료: 정보통신정책연구원, 통신시장경쟁상황평가(각년도)에서 재구성

<표 5-11> 이동통신 사업자별 영업수익 추이(단위: 억 원)

KT는 민영화 이전 그리고 이후로도 대규모 명예퇴직과 감원, 즉 정리

해고를 단행하였다. <표 5-12>에서 보듯 지난 20년 동안 KT의 정리해

- 262 -

고 인원은 무려 3만 7,584명에 달한다. 이 중 KT 민영화를 위해 선행된

감축 인원수를 분리하더라도, 2003년 이후 현재까지 2만 명에 가까운 인

원이 회사를 떠나야 했다. 2014년에는 일거에 8,302명이 감축되었다. 민

영화 이전 5만이 넘던 노동자는 2016년 현재 23,600명으로 절반도 남

지 않았다. 민영화 사전과 사후의 끊임없고 폭력적인 KT의 노동비용 축

소는 고스란히 주주들에 대한 높은 배당으로 돌아갔다. 2012년까지만 해

도 KT의 배당성향이 50%에 달했다.

연도 1997 1998 1999 2000 2001 2003 2008 2009 2014 합계

퇴직자

수1,959 3,203 9,335 1,429 1,309 5,505 550 5,992 8,302 37,584

자료: KT 새노조 정책연구자료(2016)

<표 5-12> KT 명예퇴직과 감원인원 추이(단위: 명)

SK텔레콤은 LG유플러스와 함께 적극적으로 노동의 외주화 및 아웃소

싱 정책을 고수해온 회사이다. SK텔레콤의 무선시장에 대한 지배력이 가

입자 수 및 시장지배력, 수익 등 모든 측면에서 50% 이상을 차지하고 있

음에도 정규직 고용 비중은 <그림 5-4>에서 보듯 2016년 기준, 4개사

정규직 총 38,100명 중 단지 4,400명에 불과하다. 통신 4사 정규직 고

용인원의 단지 11.5%인데 영업수익은 50% 이상을 차지한다. 이렇듯 SK

와 KT만 보더라도 기업의 수익이 노동의 외주화·비정규직화, 폭력적 인

원감축을 통해 가능했다는 평가는 결코 과하지 않다.90) 그리고 그 수익

은 전적으로 주주들에게 또는 그룹에게 이전되고 있다.

<표 5-13>은 KT, LG유플러스, SK텔레콤, SK브로드밴드의 종업원 1

인당 매출액을 보여주고 있다. KT는 1인당 매출액이 722억 원으로 LG

유플러스의 절반 수준이다. SK텔레콤과 비교하면 1/4에 불과하다.

90) 출혈적 노동유연화 조치에는 두 가지 경향이 있다. 직접적인 인력감축과 노동시장의 극단적 분절화 정책인 외주화의 활용이 그것이다. KT는 폭력적 노동 감축을 지속했고 이 결과 2000년대 후반 매출의 급속한 성정으로 연결되었다. SKB의 경우도 과거 합병 과정에서 구조조정이 단행된 바 있으며 최근 SKT에 인수된 후 외주화를 통해 정규직 고용만을 유지한 형태이다. LG유플러스는 직접고용에 대한 직접적인 구조조정은 없었지만 외주화된 간접고용을 가장 많이 활용한 기업이다. 자세한 바는 본 보고서의 4장을 참조할 것.

- 263 -

KT LGU+ SKT SKB

2002 268 1,671 2,108 796

2003 307 1,306 2,286 924

2004 314 1,599 2,284 938

2005 313 1,731 2,359 989

2006 314 1,978 2,449 1,150

2007 323 2,116 2,485 1,157

2008 336 2,043 2,647 1,177

2009 516 1,964 2,725 994

2010 649 1,546 2,818 1,444

2011 631 1,483 3,174 1,601

2012 586 1,681 3,027 1,727

2013 553 1,689 3,068 1,609

2014 746 1,531 3,060 1,674

2015 720 1,401 3,104 1,681

2016 722 1,354 2,808 1,755

자료: 재무제표 자료 활용. 앞의 3장 <표 3-14>를 재인용

<표 5-13> 4개사 종업원 1인당 매출액 추이 (단위: 백만 원)

그런데 앞의 <그림 5-4> 종사자 수 분포를 다시 보면, KT의 현재 종

사자 수는 SK텔레콤과 SK브로드밴드를 합한 수의 대략 4배이다. LG유

플러스는 3개사 중 3위 기업이지만 SK의 유·무선을 합해 비교해보아도

종사자가 2,300명이나 많아 SK브로드밴드보다 종업원 1인당 매출액이

적을 수밖에 없다. 즉 종업원 수가 1인당 매출액과 ‘일정하게’ 반비례

하고 있음을 다시 확인할 수 있다. 앞의 <표 5-10>의 3개사의 마케팅비

를 보면, 2014년 SK텔레콤이 3조 5,730억 원이었으며 KT 3조 1,530

억 원, LG유플러스 2조 480억 원이었다. 현재 3개사 지출의 가장 큰 비

용이 마케팅 비용인데, 그 비용은 3개사 시장지배력 및 수익 규모와 비례

하고 있다. 결국 3개사 수익 차이의 결정적 원인은 노동의 규모와 질에서

비롯한다는 평가를 내릴 수밖에 없다.

<표 5-14>는 2011년 이후 2016년까지 4개사의 당기순이익만을 추출

해본 것이다. LG유플러스는 2010년 LTE사업자로 지정되면서 투자를 급

- 264 -

격히 확대하여 2012년 적자로 돌아섰고, KT는 단말기유통법 시행 이후

휴대폰 판매 매출 하락 및 마케팅비 증가로 인해 2013년 마이너스 수익

을 기록했다. 바로 이 때문에 KT는 2014년 8,302명의 명예퇴직을 단행

했고, 1조원이 넘는 명예퇴직금으로 인해 2014년 역시 1조원이 넘는 적

자를 기록했다. 그러나 SK텔레콤은 매년 1조원이 넘는 수익을 안정적으

로 거두고 있다. 단통법 시행 이후에도 무선에서의 안정적 매출액이 유지

되고 있어서이기도 하지만 결국 SK텔레콤의 낮은 노동비용이 높은 수익

을 뒷받침하는 근원이 되고 있다.

구분 SK텔레콤 SK브로드밴드 LG유플러스 KT

2011 1,694,363 19,272 80,850 1,289,055

2012 1,242,767 26,412 -62,584 719,352

2013 910,157 12,306 277,512 -392,311

2014 1,028,541 4,307 244,034 -1,141,889

2015 1,106,761 10,832 367,328 770,324

2016 1,217,274 21,526 501,042 809,330

자료: 4개사 공시자료 재구성

<표 5-14> 4개사 2011년 이후 당기순이익 현황(단위: 백만 원)

구분2017년 2016년

배당금 순이익 배당성향 배당금 순이익 배당성향

SKT 6,355 16,601 38% 6,355 15,159 42%

KT 1,960 7,978 25% 1,224 6,313 19%

LGU+ 1,528 4,927 31% 1,092 3,512 31%

자료: The Consumer News, “통신3사 배당성향 SK텔레콤 최고, KT는 배당액 60% 껑충”, 2017.3.14.(http://www.consumernews.co.kr/?mod=news&act=articleView&idxno=516537)

<표 5-15> 통신 3사 배당금 추이(단위: 억 원)

<표 5-15>는 2016과 2017년 통신 3사의 배당금 내역이다. SK텔레

콤의 2016년 배당금은 6,355억 원, 2017년도 6,355억원이다. 배당성향

이 40%를 넘나들고 있다. KT는 2015년 이후 (명예퇴직 이후 노동비용

- 265 -

의 큰 감소로 인해) 흑자로 돌아서면서 배당성향을 높이고 있다. LG유플

러스의 배당성향은 31%를 유지하고 있다. 통신 3사의 2017년 배당금

규모만 1조원이 넘고 있다.91)

<표 5-16>은 2000년 이후 2016년까지 KT와 SKT의 배당총액과 이

중 외국인 배당액 현황을 보여주고 있다. 두 기업의 배당총액은 15조

1,192억 원이며, 이 중 외국인 배당액만 8조에 달한다. 현재 한국의 통신

3개사 체계는 3개사의 ‘질서 있는’경쟁을 통해 안정적인 과점을 유지

하고 있으며 국가의 규제 역시 이 과점에 유리한 방식으로 작동해 왔다.

이들 3개사는 전세계 유례없이 높은 통신비를 통해 높은 수익을 거두어

왔다. 또한 높은 마케팅비와 높은 배율의 주주배당을 지속하고 있다. 다

만 해당 노동자들에게는 낮은 질의 노동조건을 강요하고, KT의 경우 최

악의 노사관계를 통해 노동자들을 내보내고 민주노조를 탄압하고, 노동자

들을 죽음으로 내몰기까지 하였다.

구분매출액

(백만)

영업이익

(백만)

당기순이익

(백만)

자기주식

매입소각

(백만)

배당

총액

(억 원)

배당

성향

(%)

외국인

배당액

(억 원)

2000

∼

2016

KT 250,682,319 21,814,236 13,681,332 2,358,886 58,962 43.0931,525

(53.5%)

SKT 183,958,694 36,877,757 23,713,147 1,847,381 92,230 38.8948,186

(52.2%)

합계 434,641,013 58,691,993 37,394,479 4,206,267151,19

279,711

자료: 금융감독원 전자공시시스템 및 KT 인권백서 재인용

<표 5-16> KT와 SKT 매출 및 해외배당 현황

한국의 통신산업 시장은 민영화를 통해 경쟁이 도입되었지만, 3개 재벌

기업의 ‘안정적이고 질서 있는 과점 체계’로 지난 15년 이상 존재해왔

다. 3개사의 높은 수익과 그들 간 경쟁의 결과 국민들은 높은 통신요금,

91) KT와 SKT은 최근 3∼4년간 대규모 고용조정, 신규 투자 등으로 배당성향이 약간 낮아졌지만, 2002년 이후로 거의 매년 50% 이상을 기록했다. 2009년 KT는 이석채 사장 취임 이후 94.2%나 배당하여 외국인 주주들로부터 황제경영권을 이양받았다. 자세한 바는 KT노동인권센터, KT노동인권백서를 참조할 것.

- 266 -

차별적인 통신서비스, 실종된 통신공공성이라는 현실에 처해 있다. 해당

노동자들은 폭력적인 노사관계, 구조조정에 대한 끊임없는 두려움, 신규

정규 노동진입이 부재한 상황에서 극단적인 노동의 분절 상태에 놓여 있

다. 이러한 조건에서 과연 통신 공공성을 회복할 수 있을 것인가, 통신

공공성의 실체는 무엇일까, 이에 대해 고민해보도록 하자.

4. 통신공공성의 실체와 내용

1) 통신 공공성: 보편적 서비스⇒공공서비스로의 회복의 필요성

한국의 통신 3사는 출혈적 마케팅을 통한 경쟁, 시장의 잠식을 위한 비

용은 아낌없이 사용하지만 노동 비용에는 무척 인색한, 정의롭지 않은 기

업구조를 상호 공유하며 유지하고 있다. 앞서 살펴보았듯 KT와 SKT은

매년 1조 원가량을 주주에게 배당하고 있으며 이 중 절반 이상은 외국인

주주에게 돌아간다. 이렇듯 높은 통신비를 거두어 매년 큰 수익을 올리면

서 주주에게는 무척 후하며 노동에는 유독 인색한 기업형태가 지속되고

있다. 그 동안 한국의 통신산업은 엄청난 기술 진화를 이루어 서비스의

질적 측면에서는 신화적 성공을 거두었다. 세계 최강의 통신서비스를 영

위한다는 점에서, 빠르게 진화하는 통신서비스의 화려함에 취해, 국민들

은 그 동안 통신요금의 부당함과 그 실체, 통신서비스의 공익적·공공적

책무의 실종에 대해 어느 순간 잊고 말았다. 그러나 통신서비스의‘질

적’발전은 통신서비스의 특성 상 결코 보편적이지 않다는 점을 유념해야

한다. 스마트폰을 이용하느냐, 초고속 인터넷을 이용하느냐, 데이터의 양

은 얼마나 사용할 수 있느냐는 등 지불능력에 의해 철저히 좌우되는 서비

스의 질에 불과하다. 돈만큼 누릴 수 있는 자본주의 소비 논리에 따라 국

민들 역시 지불한 만큼만 누리는, 철저히 차별적 서비스였다. 통신서비스

의 영역 역시 유선에서 무선, 초고속 인터넷 등으로 끊임없이 확장되고

있다. 그러나 거의 20여년이 되어가는 최소한의 규정인‘보편적 서비스

역무’는 확장되지 않은 채 낡디 낡은 유물로 전락하였다. 이러한 점으로

볼 때 현재 한국의 통신서비스는 공공재라기보다 시장재로 규정할 수밖에

- 267 -

없을 것이다.

그런데 통신서비스는 국제적으로 보편적 서비스라 칭한다. 대다수 국가

에는 보편적 서비스 의무(Universal Service Obligation; USO)가 존재

한다. 원래 통신서비스도 전기, 가스, 물 등과 같이 공공서비스(public

service) 영역에 속했다. 그러나 1997년 영국을 필두로, 신자유주의 민

영화 정책을 통해 대다수 선진국들이 급속도로 통신산업을 민영화시키며

public이 사라진 universal service라는 개념으로 변화했다. 이는 우선

소유·운영 구조의 차이(민영화와 경쟁의 도입)에서 비롯하지만, 통신서

비스에 대한 권리를 시민권 혹은 인권이 아닌 접근권 정도로 축소했다는

점에 그 결정적 차이가 존재한다. 즉 통신서비스는 공급되고 있으니 누구

나 언제나 이용할 수 있으나, 이용의 권리 및 범위는 구매력에 좌우되는

‘권리’로 철저히 차단된 것이다. 그렇다면 통신서비스의 공공성, 최소

한의 이용권은 사라진 것일까. 더욱이 통신산업의 질적 진화에 따라 최소

한의 권리의 범주는 어디까지로 볼 것인가.

여전히 많은 국가에서 보편적 서비스 의무(역무)가 존재하는 이유는 도

서, 산간, 인구 협소지역의 주민이 통신서비스에서 배제될 수 없으며, 긴

급전화 등의 공적·사회적 소통이 반드시 필요하기 때문이다. 그런데 경

제논리로 보면, 민간기업은 당연히 이 서비스의 공급을 회피한다. 특히

네트워크(망) 산업의 특성상 (공급 비용에 따른 수익성의 차이 및 유지·

보수 등 제반 비용 등으로 인해) 망의 경제성·효율성이 떨어지는 지역과

주민에게 공급을 할 이유가 없다. 이 때문에 한국에도 보편적 통신 역무

가 존재하며 대다수 국가에도 이와 비슷한 제도를 시장과 민영화의 보완

책으로 만든 것이다. 그러나 통신기술의 진화와 융합, 정보통신이 갖는

정보력, 새로운 소통의 공간 등 제반 측면에서 볼 때 보편적 통신 의무

(역무)는 기술진화와 사회변화에 맞추어 마땅히 확장·강화되어야 한다.

그러나 한국만 보더라도 보편적 통신 역무는 극히 최소한의 유선서비스에

한정되어 있다. 이에 대해 규명하고 사회적 권리를 확장해나가는 것을 우

선 통신 공공성의 내용이라 할 것이다.

더욱이 한국의 통신서비스는, 전기통신사업법 제8조에 따라 외국인주식

보유 한도가 49%로 제한되어 있으며 제1조, 제3조, 제4조에 따라 공공

서비스로의 법적·사회적 역할이 당당히 명시되어 있다. 이렇게 볼 때 민

- 268 -

영화된 기업이지만 한국의 통신기업은‘준공공기관’의 성격을 가진다고

규정해도 무방하다. 민간기업이지만 통신산업 및 통신서비스가 가지는 특

성 상‘준공공기관’으로서의 거버넌스를 갖추고 이를 제도화할 수 있는

사회적·공적 규제가 반드시 필요한 것이다. 바로 이 점에서 통신 공공성

의 제도적 기반의 확대 가능성을 찾을 수 있다.

한국에서 일반적으로 정의하는 공공성은 전세계적으로 비교해볼 때 매

우 독특하며 다분히 한국적 특성을 갖는 개념이다. 자본주의 사회 발전

과정에서, 그 병폐의 수습방안으로 복지국가가 탄생했다. 보다 발전한 자

본주의 국가에서 노동자나 국민들의 요구와 정치적 싸움의 과정에서 사회

서비스가 이론화되고 일정하게 정착되었다. 결과적으로 사회서비스는 최

소한의 사회안전망, 국가의 유지와 안녕을 위한 토대와 계급 타협의 산물

로 정착되었다. 그러나 한국은 국가 주도의 짧고 빠른 경제성장·발전주

의 전략을 택했고, 취약한 정치적 민주주의와 더불어 사회서비스 전 영역

이 부재했다. 이러한 국가 주도 발전주의 전략에서 소위‘공익성’이 통

치 전략으로 자리 잡았다. 일제 치하 그리고 전후를 거쳐 모든 것이 망가

지고 부재했던 상황에서 1960년대 아주 빠른 속도로 전기가 전국적 환상

망으로 깔렸다. 1980년대 중반부터 단 10년 안에 세계적으로 유례없는

비율로 난방용 도시가스가 보급되었다. 그리고 전국의 162개 지자체가

물을 관리하고 있어 상·하수도 서비스 역시 공공서비스 안에 존재한다.

도시가스 보급률은 전기·물과 달리 90%에 미치지 못하고 전국적 보급

률과 요금의 형평성이 부족하지만, 전기와 물의 보급률은 거의 100%이

다. 이렇듯 한국의 국민들은 전기·가스·물을 매우 낮은 요금으로 꽤 좋

으며 (평균적 질의) 평등한 서비스의 형태로, 공기업 또는 지자체에 의해

공급받고 있다. 얼마 전까지도 많은 국민들은 전기세, 물세라고 흔히 말

하곤 하였다. 이들 서비스가 국가가 마땅히 공급해야 할 서비스라는 인식

때문이다. 그러나 한국의 국가자본주의가 만든‘공익성’은 급속한 경제

발전을 위한 사회간접자본 구축 과정의 부산물에 불과했다. 또한 국가 및

공기업에 대한 일종의 충성심을 요구하는 동원 이데올로기로 작용하기도

하였다.

1990년대 후반 한국에도 신자유주의 민영화 광풍이 일었다. 특히 폭력

적이며 급속도로 진행된 민영화 과정에서 민영화=요금폭등=해외매각=주

- 269 -

권상실 등 다소 척박한 논리로 시작하여 공공성이라는 개념으로 점차 확

장되었다. 이는 공공부문 노동운동의 점진적 성장, 국가의 역할과 공공성,

기업·재벌에 대한 사회적 통제 및 규제의 필요성이라는 정치적 운동이

함께 성장한 결과이다. 민영화를 둘러싼 기나긴 논쟁 과정에서 물, 전기,

가스, 철도, 의료, 교육 등의 공공성 강화 및 민영화 반대92)는 특히

2008년 촛불 정국 이후 사회적 인식으로 정착되었다. 그런데 이 전 과정

에서 통신의 공공성은 예외였으며, 여전히 까다롭고 어려운 영역으로 남

아 있다.

통신서비스는 물, 전기, 가스와는 좀 다른 성격을 갖는다. 2005년 단전

이 된 빈곤층 여중생이 촛불을 켜고 공부하다 사망한 사태가 있었다. 혹

서기와 혹한기의 저소득층의 삶, 그 힘겨움에 많은 사람들은 공분했다.

전기, 가스, 물 등이 생존에 필수적인 재화 즉 공공재일 수밖에 없다는

기본 인식이 존재해서이다. 역설적이게도 에너지빈곤층이라는 개념은 영

미식 민영화의 폐해로 등장하여, 이를 방지하기 위한 규제와 정책 역시

발전한 것이다.93) 그런데 통신서비스는 생존과 직결된 사회적 책임에서

어느 정도 자유롭다고 생각해온 서비스 영역이다. 이 때문에 한국통신 민

영화가 그토록 빠르게 추진될 수 있었고94), 국민주 방식 민영화에 수많

92) 공공성의 실체와 내용에 대한 논의는 보다 정치화되어야 한다. 예를 들어 낮은 전기요금을 보장하기 위해 원자력과 석탄을 용인할 것이냐의 문제가 있다. 요금과 서비스의 보편적·질적 공급의 확장과 더불어 어떠한 전기를 어떻게 누가 생산할 것이냐의 논의로 발전하고 있는 것이 바로 전기를 포함한 에너지 공공성이 마주한 현실이다. 통신 역시 마찬가지이다. 기술발전에 따라 빠르게 회전하는 매개체를 수용하고 받아들이는 것이 과연 올바른가 하는 논의 역시 앞으로 시작해야 한다.

93) 통신의 보편적 서비스 개념 역시 미국의 AT&T 민영화 과정에서, 공적 서비스의 후퇴에 대한 반대급부로 형성된 개념이라는 점에서 상당히 유사한 성격을 갖는다. 이렇듯 공공서비스는 민영화를 하더라도 국가적 수준에서 민영화의 폐해를 보완하기 위한 제도적·사회적 규제는 불가피하다. 이 규제를 어떻게 확장해나갈 것인가를 둘러싼 제반 과정이 바로 공공성의 실체에 접근하는 경로이다. 자세한 바는 본 보고서의 2장을 참조할 것.

94) 한국통신 민영화는 통신산업의 특수성으로 인해 급속히 추진된 바 없지 않으나 무엇보다 노동조합 및 사회운동 차원의 대응 등 주체의 문제와 밀접히 연관되어 있다. 한국통신은 민영화 및 시장개방과 생존권 쟁취를 위해 1994년 공공부문 초유의 파업사태 직전까지 갔었다. 이 때문에 한국통신 민영화가 지연되었다. 그러나 정부는 민영화를 위해 치졸한 방법으로 한국통신 노동조합을 말살시켰고, 백색·어용노조를 키워나갔다. 전력과 가스, 철도, 물의 민영화 저지가 해당 주체, 노동자들의 투쟁의 결과라는 점에서 공공부문 노동조합 운동과 공공성 문제가 매우 밀접하게 연결되어 있다는 점 역시 적확히 이해해야 할 것이다.

- 270 -

은 국민들이 개미 주주로 뛰어들었다.

또 다른 측면에서 통신기술은 물, 전기, 가스와 다른 양상으로 급속히

발전해왔다. 2G, 3G, LTE에서 이제 5G로 발전하는 것이 통신산업이다.

즉 물, 전기, 가스와 달리 통신의 기술진화 속도는 매우 빠르며 중앙집권

적 통제의 필요성이 상대적으로 약하다. 이러한 기술 진화의 특성 등으로

인해 국민들은 통신서비스의 성격 여부(공공성과 보편성)에 국한하지 않

고, 새로운 기기 구매에 열광하고 높은 통신 요금을 감내하면서 통신서비

스 재화를 기꺼이 즐기는데 관심이 집중되었다. 이러한 제반 측면에서 통

신서비스의 공공성에 대한 사회적 관심은 점차 낮아졌다. 이 시기를 우리

는 일종의 통신 공공성의‘과도기적 시기’라 칭할 수 있겠다.

그런데 정보통신 사회가 급속도로 발전할수록 이제 아이들은 인터넷과

컴퓨터가 있어야 과제를 하고, 인간 간 소통과 사회로부터의 모든 정보는

정보통신 시스템과 매체를 통해 이루어진다. 앞서 말했던 2005년 여중생

사망으로 인해, 전기요금을 내지 못하는 빈곤층 가정에 단전을 미루면서

110W 소전류제한기를 도입한 적이 있다. 소전류제한기란 순간전력

110W까지는 무상으로 전기를 공급하는 기기인데, 20W 형광등 5개 혹

은 36W 3개 정도를 이용할 수 있는 전력이다. 최소한의 형광등과 냉장

고 정도가 가동할 전력인데, 만약 500W인 전기밥솥을 작동하거나 컴퓨

터를 켜게 되면 차단이 되어 정전이 발생한다. 바로 이 때문에 소전류제

한기 한도를 높이고, 저소득층에 한해서는 혹서기, 혹한기 3개월 동안 단

전을 하지 못하게 하는 제도가 만들어졌다. 도시가스 역시 민간기업이 공

급하지만, 혹서 혹한기 단가스 제도는 유예되며, 저소득층에 대한 지원제

도가 있다. 지자체가 공급하는 상하수도 역시 가혹한 단수 조치를 하지

않는다.95) 이러한 최소한의 공급, 최소서비스의 유지에 따른 공적 규제는

통신에도 마땅히 해당되어야 한다. 가령 전기가 없으면 컴퓨터도 켜지 못

하지만, 인터넷이 연결되지 않으면 전기가 공급되고 아무리 좋은 컴퓨터

가 있어도 아이들은 과제를 수행하지 못한다. 인터넷이 연결되지 않고 최

소한의 매체가 없다면 사회의 정보로부터 인간은 차단될 수밖에 없다. 즉

정보통신의 발전이 역설적으로 통신 공공성의 영역과 범주를 넓히고 있는

것이다.

95) 자세한 바는 송유나(2012)와 송유나 외(2013)를 참조할 것.

- 271 -

앞서 살펴보았듯 한국에는 보편적 서비스 역무가 존재하지만, 그 영역

은 최소한의 유선서비스에 한정되어 있다. 저소득층, 도서지역과 산간에

사는 사람들도 최소한의 생활과 소통을 위해서는 무선인터넷 서비스가 필

요하다. 시내·시외 전화와 긴급전화만이 아니라 최소한의 무선인터넷도

기본서비스의 범주에 들어가야 하는 것으로 삶의 조건은 이미 변화했다.

한국의 통신산업이 민영화되었어도 보편적 통신 역무가 있듯이, 민간기업

이지만‘준공공기관’으로서의 사회적 책무가 법적으로 규정되어 있듯이,

민영화된 다수 국가들도 그에 대한 사회적 의무가 존재하듯이, 통신산업

의 공공적 영역은 분명히 존재하고 있는 실체이다. 이제 사회의 변화에

맞추어, 기술적 진화와 사회적 소통의 구획 확장에 따라 통신서비스의 공

공적 영역 역시 반드시 적절하게 확장되어야 한다. 민영화된 기업이라 할

지라도 통신서비스를 담당한다면‘준공공기관’으로서의 본연의 업무에

맞게 사회적 책임을 수행해야 한다. 바로 이를 규제하고 강제하는 일이

통신 서비스 공공성의 실체이며, 국가가 마땅히 수행해야 할 역할이다.

더욱이 우리는 통신 서비스의 질적 측면의 특수성에 주목할 필요가 있

다. 전기는 모든 가구가 220V라는 같은 전압을 제공받는다. 시골에 살건

강남에 살건 대한민국의 국민의 주택용 전기요금은 같다. 가스의 경우 지

역별 요금격차가 있지만, 전국이 같은 열량, 44.4MJ/Nm3의 가스를 공급

받고 있다. 물은 전국 162개 지자체가 관리하기 때문에 지자체별 상·하

수도 요금 차이는 있다. 그러나 5만 이하 군·면 단위 주민들, 취수원이

부족해 공급비용이 비싼 주민들도 지자체가 그 비용을 흡수하여 원가 이

하로 물을 공급받고 있다. 이렇듯 물, 전기, 가스는 같은 질의 서비스를

비슷한 요금으로 대한민국의 거의 모든 국민들이 영위하고 있다. 그러나

통신은 전혀 그렇지 않다. 지불능력에 따라 누리는 서비스의 질과 양, 매

체가 너무나 상이하다. 누구나 4G 이상의 무선통신과 초고속 인터넷이

필요하지는 않을 터이지만, 최소한의 무선서비스는 이제 보편적 서비스의

영역이 되었다. 시내전화와 시외전화의 상대적으로 낮은 요금, 비상전화

서비스 정도로 통신공공성을 이야기하기에는 정보통신이 삶에 미치는 영

향이 지대하다. 이러한 점에서 통신서비스는 이제 낡아빠진 보편적 서비

스의 역무 –서비스의 내용·영역·매체 전반의-라는 이름을 버리고, 보

다 적극적인 공공서비스로서의 자기 정체성을 확보해나가야 한다. 즉 통

신공공성이 부재했던 지난 20여년의 과도기를 이제 극복하고 보다 적극

- 272 -

적인 담론으로서 통신공공성을 정의하고 확장해나가야 할 시기가 도래했

다.

2) 공공서비스와 비교한 한국의 통신요금 현황

한국의 통신요금이 과연 국제적 수준에서 비싼 것이냐의 논쟁이 있다.

과거 정부와 기업은 통신서비스의 특수성(속도, 매체, 이용량 및 소비구

조 등)으로 인해 그리 비싸지 않다는 반론을 계속했다. 국민들의 70% 가

량이 4G를 영위하는 세상에서 이 정도면 비싼 것이 아니며, 지속되는 투

자로 인해 통신요금 인하는 불가피하다는 것이 통신 3개사의 입장이었다.

그러나 우리는 통신 3개사의 높은 수익과 매년 7∼8조에 이르는 엄청난

마케팅 비용, 매년 1조가 넘는 주주배당, 인색한 노동비용 모두를 살펴보

았다. 무엇보다 중요한 것은 통신요금이 비싸다는 전국민의 인식이다. 다

만 우리 국민들은 민영화된, 민간기업에 대한 규제수단의 부재로 인한 자

포자기, 정부의 무관심 또는 통신산업에 대한 보호조치와 특혜에 대해

‘울며 겨자 먹기’로 수용했을 뿐이다. 과연 한국의 통신요금은 정부나

기업의 주장과 같이 높지 않을까, 국내의 다른 공공서비스와 비교하면 어

떠한 수준일까.

구분통신 통신장비 통신서비스

금액 전년대비증감 금액 전년대비증감 금액 전년대비증감

2014 2/4 143,459 - 17,550 - 125,641 -

2014 3/4 151,132 - 24,912 - 125,963 -

2014 4/4 148,422 △6,351 21,302 6,833 126,756 △13,259

2015 1/4 145,994 △13,386 20,792 △11,045 124,861 △2,426

2015 2/4 147,740 4,280 22,687 5,137 124,764 △877

자료: 국회입법조사처, 2015년 11월 30일, “가계통신비 관련 현황 조사”

<표 5-17> 가계 통신비 추이(단위: 원)

- 273 -

<표 5-17>을 보면 2015년 2/4분기 가계통신비는 147,740원이다. 이

중 통신장비 비용이 22,687원이다. 한국의 통신요금 체계가 서비스 요금

과 장비비용이 구분되지 않아 서비스 자체 비용을 계상하지 쉽지 않고,

특히 무선의 경우 각종 서비스의 범주 차이에 따라 요금 격차가 존재하기

에 통신요금을 일반화하기 어렵다는 것이 통신회사들의 주장이다.

구분 전체 가구 구분 전체 가구

전체평균

가구원수(명)/연령(세) 3.12/51.16

300∼400

만 원

미만

가구원수(명)/연령(세) 3.24/48.09

가구분포(%) 100.00 가구분포(%) 19.51

소득(원) 4,335,580 소득(원) 3,455,599

가계지출(원) 3,272,226 가계지출(원) 2,817,717

주거·수도·광열(원) 253,578 주거·수도·광열(원) 260,124

통신(원) 143,049 통신(원) 151,615

100만 원

미만

가구원수(명)/연령(세) 2.30/66.92

400∼500

만 원

미만

가구원수(명)/연령(세) 3.35/47.62

가구분포(%) 5.21 가구분포(%) 17.12

소득(원) 615,042 소득(원) 4,460,404

가계지출(원) 1,144,584 가계지출(원) 3,400,251

주거·수도·광열(원) 131,226 주거·수도·광열(원) 247,191

통신(원) 60,164 통신(원) 156,235

100∼200

만 원

미만

가구원수(명)/연령(세) 2.40/60.13

500∼600

만 원

미만

가구원수(명)/연령(세) 3.34/48.12

가구분포(%) 11.19 가구분포(%) 12.01

소득(원) 1,509,075 소득(원) 5,423,736

가계지출(원) 1,577,168 가계지출(원) 3,902,856

주거·수도·광열(원) 213,303 주거·수도·광열(원) 262,953

통신(원) 85,828 통신(원) 164,401

200∼300

만 원

미만

가구원수(명)/연령(세) 2.79/53.07

600만 원

이상

가구원수(명)/연령(세) 3.52/48.49

가구분포(%) 14.92 가구분포(%) 20.04

소득(원) 2,505,990 소득(원) 8,341,841

가계지출(원) 2,113,846 가계지출(원) 5,589,840

주거·수도·광열(원) 230,602 주거·수도·광열(원) 308,834

통신(원) 114,347 통신(원) 184,327

자료: 통계청 홈페이지

<표 5-18> 2016년 4/4분기 소득에 따른 통신요금 현황

- 274 -

<표 5-18>은 2016년 4/4분기 소득에 따른 통신요금 현황이다. 소득

분위를 100만원 미만에서 600만 원 이상으로 비교해볼 때, 100만원 미

만의 통신비 지출은 60,164원이고 600만 원 이상은 184,327원임을 알

수 있다. 소득은 6배 이상 차이가 나지만 통신비 지출 차이는 3배 정도

에 그치고 있다. 소득이 늘수록 통신비 지출 비중은 줄어들고 있다.

<표 5-19>는 소득 5분위별 가구당 월평균 통신비이다. 2016년 2/4분

기 전체 평균은 146,000원이고, 1분위의 월평균 통신비는 81,000이다.

그러나 2분위와 5분위의 차이는 단지 5만 3,000이다.96) 이렇듯 가구당

통신 요금은 소득의 차이와 큰 상관없이 지출되는 항목 혹은 일정한 고정

비용의 성격을 가지고 있음을 알 수 있다. 더욱이 <표 5-18>과 비교해

보면 2014년 4/4분기 주거·수도·광열비 전체 평균이 253,578만원인

데 통신비 평균은 143,049원이다. 생존에 필수적인 주거비와 물, 전기,

가스 비용 모두를 합한 비용과 통신비를 비교하면, 가구당 통신비 수준이

매우 높다는 사실을 다시 확인할 수 있다. 더욱이 <표 5-18>의 200만

원 이상 500만 원 미만 소득 구간을 볼 때 주거·수도·광열비와 통신요

금 간 차이가 소득 증가에 따라 오히려 줄어들고 있다. 이는 소득이 높아

지더라도 가구당 통신비 비중이 주거·수도·광역비와의 격차가 줄어드는

만큼, 저소득층일수록 통신비용 부담이 상대적으로 높다는 것을 의미한

96) 소득 5분위 배율은 5분위인 최상위 20%의 평균소득을 최하위 20%인 1분위계층의 평균소득으로 나눈 값이다. 소득 5분위 배율은 지니계수와 함께 국민소득의 분배 상태를 나타내는 대표적인 지표이다.

2014

1/4

2014

2/4

2014

3/4

2014

4/42014

2015

1/4

2015

2/4

2015

3/4

2015

4/42015

2016

1/4

2016

2/4

전체 159 143 151 148 150 146 148 145 152 148 146 146

1분위 85 78 90 88 83 86 84 82 88 83 79 81

2분위 151 138 139 138 143 131 135 132 143 137 133 135

3분위 179 152 162 152 159 155 153 158 155 156 159 156

4분위 183 170 171 174 176 171 175 173 179 171 170 170

5분위 198 179 194 190 191 187 191 180 196 192 187 188

자료: 통계청, 2016.9.13., “국회의원 추혜선 의원 요구자료”

<표 5-19> 소득 5분위별 가구당 월평균 통신비(단위: 천원)

- 275 -

다. 이렇게 볼 때 한국의 통신요금은 소득과의 연관성이 적은 일종의 고

정비 성격을 갖고 있으며, 대다수 가구가 주거·수도·광열비 등 필수서

비스 지출에 거의 맞먹는 수준으로 통신비를 지출하고 있다는 사실을 확

인할 수 있다.

<그림 5-5> OECD국가 2011년 가정용 평균 통신요금

주) PPP란 국가 간 비교를 위해 달러 가치로 환산한 구매력 평가지수이다. 자료: OECD, Communications Outlook, 2013

<그림 5-5>는 2011년 기준 OECD 국가의 월평균 통신요금이다. 한국

의 유선전화, 인터넷, 이동통신을 합한 통신요금은 일본, 미국에 이어 세

계 3위로 높다. 무선의 경우 세계 1위이다.97) 이에 대해 정부는 각국마

다 통신비 통계방법이 달라 단순 비교할 수 없다는 입장이었다. 역설적으

로 반박의 주장과 똑같은 오류(4G 가입자의 수가 2014년 67%로 압도

적으로 높은 조건에서 2G 통계와 비교하는 식의)를 범하며 억지 수습에

나선 적도 있다.98) <표 5-19>를 보더라도 한국의 통신요금은 2014년

97) <그림 5-5>와 같은 자료 중 이동통신 요금만을 추출한 자료를 보면, 한국이 세계 1위이며 2위가 일본, 3위가 멕시코이다. 보다 자세한 사항은 IT DAILY, “현기증 나는 가계통신비, 최선의 해결책은?”, 2014.6.2.(http://www.itdaily.kr/news/articleView.html?idxno=52501)를 참조할 것.

98) 미래창조과학부와 KTOA는 2015년 7월 16일 한국의 통신요금이 저렴하다는 보도자료를 발표하였다. 이에 대해 참여연대 등은 2015년 7월 22일 “우리나라 통신요금이 저렴

- 276 -

1/4분기 전체 평균 16만원에까지 이르렀다가 단통법 시행 이후 146,000

원선으로 미미하게 떨어진 상황이다. 그러나 전 국민이 알고 있듯 한국의

통신요금은 세계적으로 매우 높은 수준임이 분명하다.

그렇다면 한국의 대표적인 공공서비스인 전기와 가스요금을 OECD 주

요 국가와 비교할 때 어떠할까. <표 5-20>을 보면, 2016년 한국의 가정

용 전기요금 평균은 119.7USD/MWh이다. 매우 높다고 생각하겠지만,

MWh는 1,000KWh이다. 2016년 한국의 평균 주택용 사용량 232kWh로

환산해보면, 가정용 전기요금 평균은 29,860원이다. <표 5-18> 통계청

의 2016년 4/4분기 가구당 통신요금 평균 143,049원과 비교할 때 가정

용 전기요금은 채 1/4에도 미치지 못하는 수준이다. 국제적 수준에서 한

국의 전기요금을 비교해볼 때 2016년 기준, 한국보다 낮은 나라는 캐나

다와 노르웨이, 멕시코밖에 없다. 캐나다와 노르웨이는 수력 발전 비중이

높아 연료비가 거의 들지 않는 천혜의 자연 조건을 갖고 있다. 멕시코는

석유와 천연가스의 생산국으로 자국 전기 생산에 드는 연료비가 한국과

비교할 바 아니다. 한국은 97∼8%의 에너지를 수입하며 전기를 생산하

는 연료(석탄, 천연가스, 원자력 등)는 거의 100% 수입에 의존하고 있

다.99) 또한 전기는 연료비 비중이 80%에 달하는 특성이 있어 어떠한 연

료를 사용하느냐 일국의 부존자원 여부가 어떠하냐에 따라 생산원가가 철

저히 좌우되고 있다. 한국은 대표적 자원빈국으로 전기 생산 원가가 매우

높은 국가이다. 그럼에도 전기요금은 OECD 국가 기준 3번째로 낮다. 이

는 전기가 공기업에 의해 생산·공급되며, 공공서비스로서 전기요금을 철

저히 공적으로 통제하고 있기 때문이다.100) 부존자원이 없어 수입에 의

하다는 KTOA의 발표는 왜곡·과장, 또 국민들의 통신비 고통·부담 외면하는 실로 무책임한 처사”라는 반박 보도자료를 내기도 하였다.

99) 멕시코와 노르웨이의 전력회사는 국영 또는 공기업이다. 100) 문재인 정부 들어 노후석탄 폐쇄, 신규 원전 축소 등 탈핵·탈석탄 정책이 시작되고 있

다. 한국은 부존자원이 없으며 특히 전기와 관련하여 거래를 할 수 없는 지정학적 위치로 인해 원전과 석탄 비중을 높이면서 전기 생산원가를 낮추어 왔다. 그러나 세계적으로 원자력이 축소되고 있으며, 기후변화 등의 문제로 인해 석탄화력 줄여나가야 한다. 즉 원전과 석탄으로 인해 낮은 요금을 유지한 전력공급 체제에서 재생가능에너지 확대와 전기의 저소비 체제로 전환해나가는, 에너지 전환 정책이 반드시 필요하다. 물론 에너지 전환에 대해 전기요금 폭등과 공급 안정성을 걱정하는 비판의 목소리 역시 크다. 그러나 한국의 낮은 전기요금의 수혜는 전체 전기의 55% 가량을 소비하는 산업용 즉 기업이 누려왔다. 한국의 가정용 전기소비 비중은 15% 정도에 불과하다. 한국이 원전과 석탄 등을

- 277 -

존하는, 한국과 가장 유사한 조건에 있는 일본의 가정용 전기요금은

221.5USD/MWh로 한국의 거의 2배에 달한다. 일본의 전력산업은 완전

민영화된 10개의 지역독점 체제(10개중 대표적 기업은 도쿄전력, 오사카

전력, 중부 전력으로 한국의 3개사 통신 과점과 유사한 형태)이기 때문이

다.

한편, <표 5-21>은 OECD 주요국의 천연가스 가정용 요금이다. 한국

은 천연가스를 100% 수입에 의존하지만 지리적 조건으로 인해 유럽 등

과 같이 PNG(Pipeline Natural Gas) 형태로 수입할 수밖에 없다. 액화

하여 배로 수송해야 하는 LNG(Liquefied Natural Gas) 형태이기 때문

에 연료 도입 비용이 매우 높다. 한국과 유사한 조건의 나라는 일본과 대

만 정도이다.

그런데 일본의 가정용 천연가스 요금은 113.3USD/MWh으로 한국의

63.6USD/MWh에 비해 거의 2배 수준이다. 한국은 천연가스 도입과 도

매 공급을 공기업이 하고 있으며 산업용 요금과의 교차보조 등을 통해 가

정용 요금을 억제하는 방법으로 가정용 천연가스 요금을 조정하고 있어서

이다. 반면 일본은 수십·수백 개 민간 회사가 난립하여 경쟁하고 있으나

사실상 지역독점·3개사의 과점(도쿄가스와 오사카 가스 등)형태이기 때

문에, 한국과 도입가격이 비슷함에도 가정용 천연가스 요금이 2배 정도

비싸다. 그만큼 민간기업의 수익이 높은 것이다.(송유나, 2014)

<표 5-22>는 한국과 일본을 추출하여 가정용 및 산업용 가스 요금을

비교해본 것이다. 2012년까지 고유가 국면에서 일본의 가정용 도시가스

요금은 한국의 2배가 넘었다. 2013년 이후 격차가 줄어들고 있으나, 같

은 수입조건 및 유사한 도입가격인 일본과 한국의 요금격차는 가스를 공

급하는 주체의 소유(공공이냐 민간이냐)와 요금에 대한 공적규제의 차이

로 인해 큰 차이를 빚어내고 있는 것이다.

고수하면서 낮은 전기요금을 유지한 것은 국민들을 위해서라기보다 산업발전 논리, 기업에 대한 특혜를 위한 것이었다. 이 때문에 에너지 전환을 위해 어느 정도 전기요금 인상이 필요하다면 이 또한 마땅히 감수해야 할 것이나, 그 부담을 국민들이 일방적으로 질 필요는 없다. 자세한 바는, 송유나(2017)를 참조할 것.

- 278 -

자료: IEA(2017)

<표 5-20> OECD 국가 가정용 전기요금 비교(단위: USD/MWh)

- 279 -

자료: IEA(2017)

<표 5-21> OECD 국가 천연가스 가정용 요금(단위: USD/MWh)

- 280 -

　구분 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년

가정용

한국(A) 808 931 989 1,045 1,095 870

일본(B) 1,986 2,218 2,310 1,934 1,822 1,550

B/A 2.46 2.38 2.34 1.85 1.66 1.78

산업용

한국(A) 674 790 838 876 921 680

일본(B) 763 943 1,049 953 919 653

B/A 1.13 1.19 1.25 1.09 1.00 0.96

자료: IEA Energy Price & Taxes, 2017.1/4분기, 통계청 연도별 평균 환율 적용

<표 5-22> 한국과 일본의 가정용과 산업용 요금비교(단위: 원/Nm3)

이제까지 우리는 한국의 통신요금을 OECD 등 국제통계와 일본, 그리

고 대표적인 공공서비스인 전기·가스요금과 비교해보았다. 한국의 통신

요금은 세계적 수준으로 볼 때 매우 높은 것이 분명하며, 특히 전기와 비

교할 때 가구당 요금이 4배가 넘는다는 사실을 확인하였다. 한국은 통신

산업 민영화 이후 지난 15년 동안 통신 3개사 과점체계를 유지·온존해

왔으며, 사전요금인가제와 보편적 서비스 역무 등의 규제가 존재하지만

이들은 효과적인 규제장치로 작동하지 않았다. 사전요금인가제는 오히려

지배적 사업자(무선에서는 SKT, 유선에서는 KT)가 낮지 않은 요금을

책정하고 기간사업자끼리의 담합을 통해 높은 수준의 요금을 유지하는 수

단이 되었으며, 보편적 통신 역무는 20여 년 전의 통신서비스에 기초한

낡은 제도에 불과하다는 점 역시 확인하였다. 나아가 신규 투자를 명목으

로, 원가공개조차 하지 않았던 통신요금의 이면에는 안정적인 기업의 수

익, 높은 마케팅비와 주주배당, 폭력적인 노동비용 및 구조가 자리하고

있다는 사실 역시 알아보았다. 한국의 통신요금은 이제 전기와 가스, 물

과 마찬가지로 공적규제 안에 존재해야 하며, 보편적 서비스가 아니라 공

공서비스로서의 제 이름과 역할을 되찾아 나가야만 할 것이다.

5. 통신공공성 확보를 위한 과제

1) 준공공기관에 적합한 공적·사회적 규제

- 281 -

2002년 소유분산 방식으로 한국통신은 12조 6,999억 원에 매각되었

다. 당시 이 비용은 외채를 감는 비용으로 사용되었다고 하지만, 국민의

혈세로 급히 민영화했던 과정에서 사회적 합의도 없었고 해당 노동자들에

게는 가혹한 구조조정이 선행되었다. 한국통신 매각 비용은 그만큼 국민

의 자산이 유출된 것과 다르지 않으며, 통신기업들은 매년 1조원이 넘는

높은 배당성향을 갖는다. 그만큼이 또한 국민들 자산의 탕진이라고 보는

것은 과도할까. KT 민영화가 국민주 방식이었다 하여 국민기업이라 칭하

지만, 사실상 역대 정권 낙하산의 집산지로 기능하는 등 기업 경영은 심

각하게 왜곡되어 왔다. 국회의원 최민희 의원실에서는“이들 각 자가 매

년 받아가는 연봉이 적게는 7000만원에서 많게는 10억 원이 넘는다, 정

부 지휘 하에 국민이 내는 통신요금으로 이동전화 품질개선이나 가격인하

를 도모하는 것이 아니라 낙하산인사들 월급만 챙겨주는 꼴”이라고 강하

게 비판한 바 있다.101) 이석채 사장은 KT 사장 취임 후 경영효율화를

명목으로 KT 노동자 3,000명을 정리해고 했지만, 임원은 133명이나 늘

렸다. 심지어 취임 첫해인 2009년 수익의 94.2%를 배당했다. 당기순이

익 5,165억 원 중 4,864억 원을 배당한 것이다. 황창규 사장은 취임 첫

해 301%를 배당했다. 2013년 당기순이익이 3,923억 원 적자였는데

1,951억 원을 배당한 것이다. 그러고서 8,000명의 노동자들을 명예퇴직

시켰다.102) <표 5-23>을 보면 KT가 정권의 입맛에 맞는 낙하산 인사

통로로 기능했다는 사실을 확연히 알 수 있다. MB와 박근혜 정권에서

KT에‘하사한’인사가 36명이나 된다.

이토록 천인공노할 일이 가능했던 이유는 매우 역설적이다. KT를 비롯

하여 통신기업은 민간기업임에도 공익적 성격을 갖는 기업이다. 이 때문

에 현재는 최소한의 수준이라 할지라도 법적·사회적 규제를 받고 있다.

그런데 이 규제가 정권의 성격에 따라 친정부 인사를 낙하산으로 배치하

고 높은 연봉을 챙기게 하며 정권을 비호하는 세력으로 키우는 것으로 악

용되었다. 재벌과 주주들에게는 높은 수익을 보장하면서 노동자들에게는

가혹한 기업으로 변질시켰다. 이렇듯 정권과 재벌의 유착, 정치와 기업의

커넥션이 통신기업이 갖는 최소한의 사회적 규제를 왜곡시켜온 것이다.

101) 이에 대해서는 최민희 의원실 미래부 국정감사 보도자료(2013.10.14.) 참조할 것102) 자세한 바는 KT 새노조(2016) 및 조태욱(2017)을 참조할 것.

- 282 -

자료: 국회의원 최민희, 2013.10.14, 미래부 국정감사 보도자료

<표 5-23> KT 낙하산 인사 현황

- 283 -

통신기업을‘준공공기관’으로서 정립시키고, 이에 적합한 공적규제와

사회적 통제체제를 만들어야 한다. 정권의 성격에 따라 악용되는 기업이

아니라 통신공공성과 노동권 모두를 확보·회복하기 위해 통신기업은 보

다 정의롭고 공공적인 기업 거버넌스를 갖추어야 한다. 이를 위해 정부의

역할이 강화되어야 하며 국회의 감시, 국민들이 사회적으로 규제할 수 있

는 방안이 필요하다. 현재 공기업들은“공공기관운영에대한법률”의 지배

를 받는다.103) 통신기업 역시 민간기업이라 할지라도 공공적 서비스를

제공하며 국가의 운영에 중요한 역할을 담당하기 때문에 마땅히 준공공기

관으로서의 사회적 규제를 받아야 한다. 통신서비스 확장이 국민생활에

미치는 영향이 지대해지는 만큼 통신산업·기업의 준공공기관으로서의 역

할은 오히려 중요해지고 있는 상황이다.

통신공공성 확보를 위해 KT 국유화가 필요하다는 논의는 지난 10년

이상 끊이지 않았다. “한미 FTA 협정 중 KT와 SKT에 대한 외국인 소

유 지분 한도를 현행 49%에서 미연방 통신법 제 310조와 형평성에 걸

맞게 20%로 낮추어야 한다, 과도한 국부유출 구조를 완화시켜야한다, 통

신국유화특별법을 제정하여 통신공공성의 법적 기틀을 만들어야 한다, 전

기통신사업법 제8조(외국정부 또는 외국인의 주식소유제한)도 동시에 개

정해야 한다, 민영화를 위해 1997년 공기업의경영구조개선 및 민영화에

관한 법률(특별법)을 제정했듯이 통신국유화특별법을 제정할 필요가 있다

(조태욱, 2017)”는 내용 등이다. KT가 폭력적 방식으로 민영화되었기

에 이를 재국유화하여 통신산업에 대한 최소한의 공적규제의 디딤돌을 마

련하는 것은 필요하다고 보며 국민들의 권리를 어느 정도 회복하는 길이

기도 하다. 그러나 현재 통신산업의 구조는 KT만의 지배·경영구조만을

민주화하고 개혁한다고 바뀌기 쉽지 않은 구조로 재편되었다. 이 때문에

통신기업 전반에 대해‘준공공기관’으로서의 법적·사회적 지위를 부여

하고 통신의 공공서비스로서의 사회적 역할과 책무를 다할 수 있도록 국

가 및 사회적 규제·통제를 강화하는 것이 무엇보다 우선 필요하다.

첫째“공공기관운영에관한법률”이 존재하듯이 통신산업을 준공공기관

103) 현재 공운법 등과 공기업 지배 및 경영평가 제도 역시 매우 왜곡되어 있고 심각한 문제가 있다. 이 부분 역시 전변시켜나가야 하는 것을 전제로 하여 준공공기관에 대한 사회적 규제 역시 함께 고민해나가야 한다.

- 284 -

으로 규정하고 이에 걸맞은 거버넌스 및 사회적 감시 장치를 마련해야 한

다. 공운법 역시 한계가 많고 공기업 경영평가 등이 많은 문제가 있으나,

민간기업의 운영과 비할 바 아니다. 공기업의 운영 및 경영평가를 공공적

으로 바꾸어나가는 과정과 동시에 준공공기관에 대한 법적·제도적 규제

장치를 마련하고, 정보 공개 및 운영에 대한 국회 등의 감시체계를 확보

해나가야 한다.

둘째 외국인주식보유한도를 반드시 낮추어야 한다. KT만 보더라도 자

사주 지분을 제외하면 외국인이 대주주로서 기능한다. 애초에 외국인주식

보유한도를 설정했던 이유, 한미 FTA 과정에서도 이를 철폐하려는 미국

정부에 맞서 이를 지켜냈던 이유가 있다면, 바로 그 이유 때문에 외국인

주식보유한도는 현재보다 낮추어 일국의 국가기간산업, 공공서비스를 공

급하는 기업으로서의 중요성과 그에 걸맞은 사회적 역할을 수행해야 한

다.

셋째 공기업들이 국정감사를 받고 알리오 등을 통해 정보를 투명하게

공개하듯이 준공공기관도 국회 등의 감사 및 감시 기구를 확보해나가야

한다. 현재 통신 3개사는 이사회와 주주총회에서 모든 것을 결정한다. 그

러나 낙하산 인사의 통로이자, 외국인·재벌·모기업이 지배하는 조건에

서 통신 3개사의 투명한 경영, 공공적 경영은 결코 불가능하다. 준공공기

관으로서 통신기업을 규정하고 이에 걸맞은 사회적 감시·통제 구조를 만

들어나가야만 할 것이다. 이 과정에서 해당 노동자와 이용자인 국민들의

참여는 반드시 보장되어야 한다.

2) 통신의 공공서비스로의 회귀 방안

현재 한국의 통신서비스에 대한 공공적 규제와 서비스의 질적·양적 범

주에 대한 규정은 요금사전인가제와 보편적 서비스 역무 밖에 없다고 보

아 무방하다. 그러나 요금사전인가제는 3개사의 담합 체제 하에서 제 기

능을 상실하고 있으며 보편적 서비스 역무는 십 수 년도 넘은 낡은 정의

하에 통신서비스가 확장되고 있는 현재의 사회변화를 따라잡지 못하고 있

다. 우선 요금에 대해 말하자면, 한국의 통신요금은 세계적 수준에서도

높으며 여타 공공서비스에 비한다면 턱없이 높다. 가구당 통신요금은 전

- 285 -

기요금의 4배 이상이며, 원가조차 공개되고 있지 않다. <표 5-24>는 상

수도 전국 평균요금과 현실화율이다. 상수도 평균요금은 원가에도 미치지

않는 수준으로 공급되고 있음을 알 수 있다. 이는 지자체가 운영하고 있

는 상수도 사업이 비효율적이어서가 아니다. 서울 등 대도시는 원가에 근

접하게 공급하고 있으나 인구가 적은 지역, 전라도와 같이 섬이 많은 지

역, 공급비용이 매우 높은 강원도 등 이 모든 지역에 공급을 해야 하며,

요금을 내지 못하더라도 가혹한 단수를 하지 않으니 원가 이하의 공급 지

역이 매우 많을 수밖에 없다. 상수도요금 원가를 예를 든 것은 통신도 원

가 이하로 공급하자고 주장하려는 것이 아니다. 공공서비스 공급을 위한

공기업 또는 지자체의 의무가 확보하고 원가도 투명하게 공개되는 여타

공공서비스104)와 비교해보기 위함이다. 도대체 통신의 원가는 알 수가

없다. 기업들은 투자비용이 많이 든다고 하고 기업영업 비밀이라 한다.

정부도 통신서비스의 다채로움으로 인해 통신 원가를 계상하기 어렵다고

비호해왔다. 그러나 우리는 무척 궁금하다.

구분 2012년 2014년 2015년 2016년 2017년

현실화율 83.8% 86.9% 88.5% 90.1% 91.6%

평균요금 629원 652.5원 664.2원 675.9원 687.6원

자료: 안전행정부(2014), “지방상·하수도의 경영합리화 추진계획”

<표 5-24> 상수도 평균 요금과 현실화 계획

첫째 한국의 통신요금이 높다는 객관적 현실을 인정하고, 통신요금을

절감할 수 있는 방안을 마련해야 한다. 투자비용과 원가 등도 투명하게

공개해야 한다. 이는 통신산업을 준공공기업으로 규정하고 사회적 규제를

강화해나가는 법적·사회적 통제 과정에서 해결해나가야 할 것이다.

둘째 5G 등의 신규투자가 필요하다면, 결국 3개사 과점기업이 할 것이

라면, 출혈적으로 경쟁할 필요가 없다. 공동투자 등을 통해 신규투자 비

용을 절감하고 협력적으로 진행하는 것이 필요하다. 네트워크(망) 산업의

특성, 어느 정도 기술진화가 이루어진 산업 영역에서 불필요한 경쟁비용

을 들이기보다 신규투자 및 개발을 협력적으로 해나갈 수 있는 방안을 모

104) 전력과 가스의 원가는 어렵지 않게 확인할 수 있다.

- 286 -

색해야 한다.

셋째 보편적 서비스 역무의 정의 및 범주를 보다 확장해야 하며 통신서

비스 역시 공공서비스라는, 적극적인 사회적 호명이 필요하다. 낡디 낡은,

최소한의 유선서비스의 구획 안에 갇혀 있으면서 보편적 서비스라 말하는

것은 일종의 국민적 사기 행각이다. 통신기술의 진화만큼, 무선서비스 및

매체, 접근 공간 모두를 고려하여 통신공공성, 통신의 공공서비스 확장을

고민해야 한다. 통신 공공성의 정의, 범주를 법적으로 명시하고 이에 따

른 통신기업의 사회적 역할을 강화해야 한다. 이를 위해 매년 혹은 일정

한 기간(유럽 등은 3년)을 기준으로 공공서비스 공급의 질, 내용을 평가

하고 확장해나가는 사회적 감시 및 평가기구도 필요하다.

넷째 통신의 공공서비스 확장의 비용을 현재와 같이 KT가 감당하고 –이는 유선에 한정했기 때문에- 매년 주먹구구식으로 해소하는 방안은 적

절하지 않다. 통신기업들의 초과 수익에서 기금을 형성하는 방안을 찾는

것이 바람직하다. 이러한 기금을 방송통신위원회 산하 혹은 독립적 기금

관리위원회 등을 통해 수행하고 기금 운영 및 통신의 공공적 서비스의 확

장에 대해 논의하는 사회적 틀이 필요하다.

- 287 -

참고문헌

강남훈・김영수・김인재・송유나・송태수. 2010. 『전력산업 구조개편과 수직통합의 경제학』. 사회평론

곽정호・한상훈. 2005. “EU 규제체계 및 영국의 보편적 서비스제도 분석”, 『정보통신정책』 . 제17권 8호. pp.1-27

구갑우. 2007. 유럽통합의 정치와 신자유주의적 통신정책. 한국학술정보

국가기간산업사유화(민영화)저지공동투쟁본부. 2004. 신자유주의 세계화와 구조조정 연구보고서. 2004. 4.

기획재정부 홈페이지(www.mosf.go.kr)

길준규. 2004. “유럽공동체 통신법의 역사적 발전”, 『土地公法硏究』 Vol.21. pp.105-128

길준규. 2009. “통신민영화에 따른 보편역무제도의 확보”, ·『公法學硏究』 Vol.10 No.2. pp.245-270

김성구. 2002. 『신자유주의와 공공부문 구조조정』. 문화과학사. 2002. 2.

김세연. 2006a. “유럽통신환경의 변화와 DT의 민영화”, 『국제정치연구』 제9집. 2호. pp.229-249

김세연. 2006b. “국제통신환경의 변화와 BT의 민영화”, 『유럽연구』 제24호 pp.303-330

김수현・이상훈・김직수. 2014. 통신산업 구조변화와 노동시장. 새로운사회를여는연구원 연구보고서

김영두. 2002. “연구노트: 한국통신 민영화 대응 방향”, 『노동사회』 Vol.64. pp.112-126

- 288 -

김영석. 2004. “통신 산업에 있어서 보편적 서비스 정책 형성에 대한 연구: 공공 문제 관리를 중심으로”, 『홍보학 연구』 Vol.8. No.1. pp.372-405

김유석. 2006. “동향: Ofcom, 통신환경 변화와 보편적 서비스제도의 개선동향”, 『정보통신정책』 Vol.18 No.16. pp.19-23

김헌・홍길표・설원식・여인갑. 2003. “민영화정책이 산업구조와 성과에 미치는 영향: 주요국 통신산업을 중심으로”, 『국제무역연구』. 제9권 제1호. pp.195-221

나상우. 2010. “주요국 보편적 서비스 제도 재편 방향 및 시사점”, 『정보통신정책연구』 22권 23호. pp.23-58

나상우. 2012. “통신환경 변화에 대응한 EC의 보편적 서비스 범위 검토결과”, 『정보통신정책연구』. 제24권 3호. pp.1-10

나상우. 2017. “영국의 초고속인터넷 보편적 서비스 지정을 위한 기술 분석 결과와 시사점(II)”, 『정보통신정책연구』. 29권 2호. pp.1-28

녹색소비자연대전국협의회. 2016. “실질적 가계통신비 인하를 위한 정책 방안 연구”. 2016. 2. 25.

더불어민주당정책위원회·미래창조과학방송통신위원회. 2017. 미디어의 공적 책무 확보와 미디어산업 활성화를 위한 차기 정부의 과제 토론회 자료집. 2017. 3. 7.

미래창조과학부. 2016. “기간통신사업자 현황 통계”. 2016. 5.

박재범. 2014. “통신산업의 역사와 간접고용비정규직의 문제”, 비정규노동. 2014년 7~8월호

박정수. 2011. 『공기업 민영화 성과평가 및 향후과제』. 한국조세재정연구원

방송통신위원회. 『방송매체 이용행태 조사』. 각년도 보고서

방송통신위원회. 각년도 연차보고서

산업자원부. 1999. 가스산업구조개편

서이종. 1998. “정보화의 공공목표로서 "보편적 서비스"(universal service) 개념과 그 문제점: "정보복지" 개념의 정립을 위하여”, 『한국사회과학』. 제20권 2호. pp.156-191

석주연. 2011. 『유럽의 통신자유화: 유럽의 공동통신정책 형성과정을 중심으로』.

- 289 -

서강대학교 대학원 석사논문

성기성. 2016. “DEA를 이용한 국내 통신서비스의 경영효율성에 대한 연구”. 강원대학교 경영학박사학위논문. 2016. 8.

송유나. 2012. 『에너지빈곤층과 에너지 기본권』. 사회공공연구원 2011-07

송유나. 2014. 『사유화의 반면교사, 일본 가스산업 분석과 시사점』. 사회공공연구원 보고서

송유나. 2017. 지속가능한 에너지 체제 전환을 위한 정책과제. 19대 대선 정의당과의 정책 토론회 자료집. 2017. 3. 30.

송유나・한인임・서영표・구준모. 2013. 『한국의 물정책, 시장화의 문제점과 공공수도 대안』. 사회공공연구원 2013-03

신현문・변정은・이천수. 2014. 『보편적 서비스제도의 이해』. 한국전자통신연구원 기획보고서 2014-04

언론개혁시민연대·국회의원추혜선 등. 2017. 국민주권 실현을 위한 방송·통신분야 조직개편 방안 3차 토론회 자료집. 2017. 3. 24.

에너지경제연구원. 2014. 『전력산업발전방안』

에너지노동사회네트워크. 2015.『민영화가 패퇴하고 공영화로 돌아오다』정책자료집

연대와 전망. 1998. “통신산업 민영화와 보편적 서비스의 위기” 통권 3호

염용섭・이명호・김민철. 2005. “국내 통신서비스 사업 및 정책 : 연혁과 현황”, 정보통신정책연구원, 『통신서비스 정책의 이해』. 법영사.

윤상오・김윤남. 2010. “지식정보사회의 성숙과 정보통신 보편적 서비스의 위기: 공중전화서비스 사례를 중심으로”, 『한국지역정보화학회지』. 제13권 제1호. pp.49-76

이강국. 1996. 『민영화정책에 대한 비판적 연구: 영국 대처정권의 정책경험이 주는 시사점』. 서울대학교 대학원 석사논문

이덕희. 2010. 『정보통신경제학』. 이앤비 플러스

이상식. 2003. “공익성과 보편적 서비스 개념의 비교 연구”, 『한국언론정보학보』. 통권 20호. pp.111-139

이상훈. 2016. “통신산업의 구조변화와 외주화 체계의 변화가능성: LG 유플러스 사례를 중심으로”. 사회공공연구원 워킹페이퍼 2016-03

- 290 -

이상훈・김종진. 2015. 정보통신노동조합 민주유플러스 지부 조직현황 및 조직진단 연구. 사회공공연구원 연구보고서 2014-7

이재규. 2015. “통신산업 노동조합의 특성에 대한 분석”. 고려대학교 노동경제학과 석사학위논문. 2015. 7. 3.

이준구. 2003. “한국 통신체제의 형성과 전환, 1978~1995”, 『정보와 사회』 제5권 pp.57~101.

임채윤. 1997. “공기업의 경영혁신: 한국통신의 사례”. 서울대사회학과석사학위논문

전국정보통신노동조합연맹․한국노동사회연구소. 2003. 정보통신산업의 비정규직 노동 현황과 과제

전기통신공사. 1985. 『한국전기통신 100년사』. 전기통신공사

정보통신부. 『정보통신 백서』 1996∼1997.

정보통신부. 2001. 『한국정보통신 20세기사』. 정보통신부

정보통신정책연구원. 2001. “정보통신망의 효율적활용 및 중복투자 축소방안 연구”, 정책연구 01-12

정보통신정책연구원. 2001. 『정보통신 20세기사 정책/산업부문 조사, 집필: 제 5편 도약발전기(1980년~2000년)』. 정보통신부

정보통신정책연구원. 2016. 『통신시장 경쟁상황 평가』

제유곤. 2016. “LG 유플러스 고객서비스센터 노동 실태”, LG 유플러스 비정규직 임단협 타결이후 개인도급 확대, 반인권적인 노조탄압 실태와 문제점 긴급토론회 발표문

조태욱. 2017. 통신민영화 15년의 폐해와 통신공공성 회복방안. KT인권센터 토론회 자료집. 2017. 4. 11.

코넥스(CONEX). 2003. 『국가별 정보통신방송 현황 2003』

코넥스(CONEX). 2016. 『국가별 정보통신방송 현황 2016』

통계청 홈페이지

한국정보통신진흥협회. 2015. ICT 주요품목 동향조사. 2015. 12.

한국조세연구원. 2007. 『공기업민영화 성과분석: 국민경제적 관점의 효과』.

- 291 -

2007.6.

한국통신공사. 1992. 『한국통신10년사』. 한국통신공사

KDI. 2008. 『해외전력산업 구조개편 사례분석 및 시사점 연구』2008. 2.

KT 노동인권센터. 2017. 통신민영화 15년 이대로 갈 것인가? KT 노동백서발간기념 토론회 자료집 2017. 4. 11

KT 새노조. 2016. “황창규 KT 회장 경영평가”. CEO 경영평가위원회

KT 홈페이지(http://www.kt.com/ir/stocks_05.jsp)

KT노동인권센터 등. 2017. 통신민영화 15년, 이대로 갈 것인가? 토론회 자료집. 2017.4.11.

Bauer, J. M. 1999. “Universal serive in the European Union”, Government Information Quarterly, Vol.16 No. 4 pp.329-343

Doellgast, V. and E. Pannini. 2015. “아웃소싱이 콜센터 노동자의 일자리의 질에 미치는 영향”, edited by Jan Drahokoupil et al. 유럽연합(EU)의 아웃소싱과 노동조합의 도전: 파편화된 생산네트워크의 조직화 연구. ETUI. 한국노총 번역 2015.12

Doellgast, V., K. Sarmiento-Mirwaldt & C. Benassi, 2015. “유럽 전기통신산업 생산네트워크 조직화를 위한 노동조합 캠페인: 영국, 이탈리아, 스웨덴, 폴란드 사례”, edited by Jan Drahokoupil et al. 유럽연합(EU)의 아웃소싱과 노동조합의 도전: 파편화된 생산네트워크의 조직화 연구. ETUI. 한국노총 번역, 2015.12

Finger, M. and D. Finon. 2011. “From ‘service public’ to universal service: the case of the European Union”, INTERNATIONAL HANDBOOK OF NETWORK INDUSTRIES. edited by M. Finger, R. Kunneke, and E. Elagar

Flacher, D., H. Jennequin and M. Ugur. 2009. “Has the European Union Got It Right?: A Critical Analysis of Liberalization in Network Industries” (https://www.researchgate.net/publication/256023710) (접속일: 2017. 06. 01)

Florio, M. 2013. Network Industries and Social Welfare. OXFORD

- 292 -

University Press

IEA. 2017. Energy Prices and Taxes. first quarter 2017

Melody. W., 2011. “Liberalization in the telecom sector”, INTERNATIONAL HANDBOOK OF NETWORK INDUSTRIES. edited. by M. Finger, R. Kunneke, and E. Elagar

Melody. W., 2012, “Viewpoint: The Closing of the Liberalization Era in European Telecommunication”, Competition and Regulation in Network Industries. Vol.13. Issue 3. pp.218-235

OECD. 2013. Communications Outlook, 2013

Rosemary Batt & Owen Darbishire, 1997, “Institutional Determinants of Deregulation and Restructuring in Telecommunications: Britain, Germany, and United States Compared”(http://digitalcommons.ilr.cornell.edu/articles) (접속일: 2017. 06.26)

総務省. 2015. “通信自由化30年―制度、サービス、市場の変遷”, 『平成27年版 情報通信白書』

淸水直樹. 2007. “通信産業の競争と規制の在り方”(http://www.ndl.go.jp/jp/diet/publication/refer/200702_673/067307.pdf) (접속일:2017. 07.05)

労働政策研究・研修機構. 2008. “ＮＴＴ西日本グループにおける非正規社員の処遇改善の取り組み”, 『民営化企業における非正規社員の活用と処遇改善に関する事例調査』