국외출장복명서

천변저류지 조성 촉진 및 효율적

활용방안 연구를 위한 해외사례조사

2008년 12월

국토환경․문화연구실

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Ⅰ. 총 괄

복명서총괄

1. 출 장 자 국토환경․문화연구실 윤승환 연구원

2. 출장기간 2008. 11. 17~11.22(5박 6일)

3. 출 장 지 일본(동경, 카토리시, 요코하마)

4. 출장목적

◦ 일본의 천변저류지 조성 및 활용사례, 하천관리, 관련 법․제도를 조사하여 우리나라

천변저류지 조성 촉진방안 마련에 활용하고자 함

ㆍ일본 천변저류지의 대표적인 농경지 조성 및 활용사례인 하코지마 유수지 등 주변지

역 사례조사

ㆍ일본의 천변저류지 조성에 관련된 법․제도 현황을 조사하고, 우리나라에 적용할 수

있는 제도적 개선방안 마련

◦ 천변저류지 조성을 위한 민자유치방안 현황 및 관련제도 조사

ㆍ카토리시의 PFI 민간투자유치방안 현황 조사 및 자료수집

ㆍ천변저류지 조성 및 활용을 위한 정부정책 및 지원방안 조사

◦ 주요 조사내용

ㆍ일본의 천변저류지 조성 현황 및 법․제도 조사

- 천변저류지 조성 배경 및 현황 조사

- 천변저류지 활용실태 및 운영현황 조사

- 일본의 천변저류지 조성 촉진 및 활용에 관한 관련제도 및 조직체계 조사

ㆍ일본의 민자유치방안(PFI) 등 재원조달방안 현황 조사

- 하천 민간투자사업 계획

- 운영 및 관리방안

- 고규격 제방, 하천방재시설, 수변공원, 보트 계류시설 설치 및 관리방안 등 - 민간투자유치 관련 정책 및 재원조달 방안 조사

◦ 방문대상기관

ㆍ동경 국토교통성 도네가와 상류하천사무소, 하코지마 유수지 관리사무소

․카토리시청 건설부 시가지정비과

5. 기대효과

◦ 일본의 천변저류지 농경지 조성 및 활용 현황 조사를 통해 우리나라 천변저류지 조성

을 위한 시사점 도출

◦ 일본의 천변저류지 관련 법․제도 및 정책을 파악하고, 천변저류지 조성 시 민간투자

유치 정책 및 지원제도 조사하여 시사점 도출

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Ⅱ. 조사 계획

1. 출장목적 및 기대효과

◦ 건설교통부의 용역으로 수행중인 「천변저류지 조성 촉진 및 효율

적 활용방안 연구」의 과업내용 중 천변저류지 조성 및 활용방안

에 대한 해외사례를 조사하여, 우리나라 천변저류지 조성 활용사례

중 농경지활용을 위한 법․제도 개선정책 및 민자유치방안을 도출

하고자 함

◦ 일본의 천변저류지 조성을 위한 법․제도 및 정책, 다양한 활용

방안, 민간투자유치방안 등의 현황 조사를 통하여, 우리나라 천변

저류지 조성 및 활용을 도모하기 위한 정책 및 제도개선방안 도

출에 활용하고자 함

2. 조사 추진계획

◦ 조사기간(5박 6일) : 2007. 11. 17(월) ~ 11. 22(토)

◦ 조사지역 : 일본(하코지마 유수지, 카토리시, 쓰루미가와 유수지)

◦ 조사자

ㆍ 국토환경문화연구실 윤승환 연구원

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일 자 일 정 방문기관 조사 내용

11/17

(월)

한국(김포 09:25 출발)

⇒일본(하네다 11:25 도착)

- 하네다 공항 및 숙소 도착

동경 - 국토교통성 토네가와

하천사무소

- 국토교통성 토네가와 하천사

무소 담당자 면담조사 ․천변저류지 조성 및 활용현황

․규제지역에 개발된 사례 및

운영․관리 현황조사

11/18(화)

동경 - 하코지마 유수지 관리 사무소

- 하코지마 유수지 현장답사 ․농경지 활용현황

․홍수저감효과

․운영 및 관리방안 ․지역권 설정 및 토지보상

방안 조사

․관련 법․제도현황

11/19

(수)

카토리시 - 카토리시청 건설부 시가지정비과

- 카토리시청 민자유치사업 담당자 면담조사(카토리시 건설부)

․하천 민간투자사업 계획

․운영 및 관리방안 - 고규격 제방, 하천방재시설,

수변공원, 보트 계류시설

설치 및 관리방안 등 ․민자유치방안 등 재원조달방안

11/21

(목)

요코하마 - 쓰루미가와 유수지 - 쓰루미가와 유수지 현지답사

․천변저류지 활용현황

․운영 및 관리방안

11/22(금)

동경 - 동경 에도가와 하천활용 및 관리현황 조사

하네다(20:05 출발)

⇒한국(김포 22:25 도착)

◦ 조사대상국 및 일정

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Ⅲ. 조사 내용

1. 하코지마 유수지

□ 방문 개요

◦ 일 시 : 2008년 11월 18일 09:00

◦ 방문처 : 국토교통성 도네가와 상류하천사무소 및 하코지마 유수지 주변지역 답사

◦ 면담자 : 요네야마부소장, 이리에 용지과장 등

□ 사업개요

◦ 109호의 집단이전에 의해 수해에 강한 마을 만들기와 함께 농지에 지역권(地役權)을

설정하고 약 160ha, 저류량 500만㎥의 유수지를 건설

◦ 재해 후의 격심재해대책특별긴급사업(통칭 ‘격특사업’)으로 5년간에 걸쳐 실시

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- 하천격심재해대책특별긴급사업은, 홍수, 고조(高潮) 등에 의해 침수가옥이 2,000호를

넘는 등 격심한 재해가 발생한 지역에 대하여 하천의 개량을 긴급하게 실시함으로

써 똑같은 재해가 재발하지 않도록 하는 사업으로 통칭 격특사업으로 불리며, 5년

동안에 완료하는 것을 목표로 이뤄어짐

◦ 격특사업은, 하코지마(母子島)지구의 정비를 중심으로 하는 총 사업비 208억원의 사업

◦ 코카이천(小貝川) 치수계획(1986년의 홍수를 대상으로 홍수 후에 개정)에서는, 기준

지점 黑子의 기본계획고수를 1,950㎥/sec로 하고, 유수지군(群)에서 650㎥/sec를 조

절하여 계획고수유량을 1,300㎥/sec(1986년 홍수 시 범람한 상태에서의 黑子지점의

실적유량 정도)로 하기로 함

◦ 하코지마지구를 포함한 복수 개소에서 유수지를 건설하는 것이 고려됨

◦ 하코지마유수지에서는, 계획대로 완성될 경우 약 100㎥/sec의 호수조절이 예상됨

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□ 하코지마 유수지 현황사진

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□ 지역권의 설정

◦ 제방 등의 토지는 매수하였지만, 그것 이외의 유수지 내 농지는 홍수로 물에 잠길

때의 일시적인 토지사용이 필요한 토지이기 때문에 월류제(越流堤)를 요역지(要役地)

로 하고 농지를 승역지(承役地)로 하여 ｢지역권｣을 설정하고 대가를 보상함

◦ 지역권 설정의 목적 : 유수지화에 의해 다음과 같은 권리를 설정함

- 월류제(越流堤)의 설치에 기인하는 침수 및 관수(冠水)의 용인 (하천구역 지정)

- 유수지 기능에 장애가 되는 공작물의 설치, 기타 행위의 금지 (하천법)

◦ 지역권의 가격

- 다른 사례를 고려하고, 시모다테(下館)지구에 걸맞으며 사회적‧경제적으로 타당한

가격과 보상율을 전문가의 의견을 참고로 하여 결정함(25%)

□ 지역권 설정에 따른 보상방안

◦ 행위규제에 대한 보상방안

- 지역권 설정 시 소유지 지가의 1/4(25%)에 한하여 한번만 보상하는 것으로 하고, 그 이

외의 보상은 전혀 없음

- 홍수 시 농작물 등 피해를 입은 사항은 농업보험을 통해 보상을 받고 있으며, 평상

시 행위규제 등으로 인하여 발생하는 피해 보상방안은 마련되어 있지 않음

◦ 주민이주 및 시설물 등에 대한 보상방안

- 초기 농경지 지역은 사유지로 구성되어 있었으나, 일부는 국가가 토지를 매수하여

사업을 시행함

․월류제 및 수문 등을 설치하여 침수의 위험이 있는 주거지역은 국가가 토지를 매

수하여 주민을 이주시킴

․주민을 이주시키기 위한 택지는 국가가 매수하여 조성하고, 기존 건물은 이전보상

기준에 따라 보상해 줌

- 하코지마 천변저류지가 조성된 이후에 침수된 경우가 없었으므로, 현재까지 피해에

대한 보상 사례는 없음

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◦ 지역권 설정 경계범위에 대한 기준 및 지침

- 지역권의 설정은 제방의 안쪽으로 규정되어 있으며, 기준 및 지침 등에 대한 명확

한 사항은 없음

- 지역의 현황 및 조건에 따라서 상이하기 때문에, 그 지역에 맞도록 지역권 경계범

위를 설정함

□ 천변저류지의 관리(조직)체계

◦ 하천법에 의해 하천사무소가 관리

- 제방 및 월류제 등은 하천법에 의한 적용을 받기 때문에 하천사무소에서 통합 관리

하고 있음

□ 기타 유사한 사례지역 여부

◦ 하코지마 농경지 활용사례는 매우 특수한 경우임

- 현재 일본에서 총 3곳 정도의 유사한 농경지 활용 사례가 있지만, 성공적으로 활용

하고 있는 사례는 하코지마 유수지가 유일함

□ 관련 법․제도현황

◦ 천변저류지 조성(농경지 활용)을 위한 관련 근거 법률

- 지역권은 민법 제280조에 의해, 하천관리는 하천법 제26조, 27조에 의해 근거가 있음

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□ 유수지 내 토지의 활용방안

◦ 이상기후에 따른 국지적 호우현상과 특정기간 집중강우현상 등의 확산으로 홍수대

책 차원에서 유수지 확보와 유지‧관리의 중요성이 점증

◦ 기본적으로 유수지는 제내(堤內)의 민유지를 홍수피해 방지를 위해 활용하는 것인바

이를 위한 권리확보가 선결되어야 함

◦ 제내 민유지의 유수지활용을 위한 권리확보에서는 다음과 같은 유형이 고려될 수 있음

- 매수에 의한 소유권 확보

- 홍수시의 홍수저류 권한으로서의 지역권(地役權) 설정

- 지상권의 설정

- 토지이용 및 그와 관련한 수익의 권리를 갖는 임차권 계약

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구 분 주요 권리 비 고

토지소유권토지소유자의 토지이용‧수익권을 매수

할 수 있는 권리모든 권원(權原)을 차지

지 상 권타인의 토지에서 공작물이나 죽목을 소

유하기 위하여 그 토지를 이용하는 권리배타적이고 독점적인 사용권리

임 차 권임대계약에 의거하여 토지이용을 사용‧

수익하는 권리

침수‧관수의 용인 및 공작물을 설치하지

않는 등의 부작위의무에는 부적합

지 역 권타인의 토지[승역지(承役地)]를 자기의

토지[요역지(要役地)]의 편익을 위하여

이용하는 권리

필요로 하는 최소한의 권리설정이 가능

◦ “지역권(地役權)”을 설정하는 경우, 기존의 토지이용 형태에 영향을 크게 미치지 않

으면서 제내 농경지를 유수지로서 활용할 수 있는 이점이 있음

□ 지역권의 내용

◦ 지역권이란 토지소유자의 권원(소유 및 사용‧수익권)이 온전하게 보존됨과 아울러 토

지의 매각도 자유롭게 행할 수 있는, “필요 최소(소정의 홍수확률에 대한 일시적인

사용)의 합리적인 범위(토지소유자의 종전의 권원을 온전하게 보존)”로 하는 권한

◦ 다만, 토지소유자는 다음과 같은 용인과 부작위의무의 이행이 요구되며, 이러한 용

인 및 부작위의무 등에 대하여 지역권 설정대가(보상)가 주어짐

◦ 지역권의 용인 및 부작위의무의 내용

- 소정의 홍수확률에 의한 침수‧관수

- 공작물의 신축‧개축‧제거와 관련한 신청 협의 및 주택‧창고 등 건물류의 신축 불허

가 (하천법 제26조)

- 토지형상의 변경, 식재에 관련한 신청 협의 및 유수기능에 장해가 되는 행위의 불

허가 (하천법 제27조)

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□ 시사점

◦ 제내 토지의 유수지 활용을 위한 지역권 설정방식은 다음과 같은 장점을 지님

- 토지매입에 따른 비용부담의 경감

- 민간의 토지이용에 대한 공적 개입이나 규제의 최소화

- 홍수 시마다 침수 등의 피해보상과 보상액 산정을 둘러싼 토지소유자와의 협의‧조

정 등 행정부담의 경감 등

◦ 홍수에 따른 침수‧관수의 확률이 크게 줄어든 기존 유수지의 다른 용도로의 이용활

성화에 있어서도 활용 가능한 방식

- 국가 소유의 기존 유수지에 대하여 지역권을 설정하고 민간에 매각함으로써 토지이

용의 효율성 제고가 가능

◦ 공공목적을 위하여 국가가 소유한 토지에 대하여 공공목적을 내용으로 하는 지역권을

설정하고 그 소유권을 민간에게 매각하거나 민간소유 토지에 대하여 공공목적 내용의

지역권을 설정하여 보상함으로써 토지매입 없이 토지이용의 공공성을 확보할 수 있는

방안으로도 활용 가능

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2. 카토리시

□ 방문 개요

◦ 일 시 : 2008년 11월 19일 09:00

◦ 방문처 : 카토리시 건설부(민자유치 담당부서)

◦ 면담자 : 이하라 조사계장, 에비하라 하천관리계장 등

□ 사업개요

◦ 민자사업명 : 「사하라(佐原) 광역교류거점 정비사업」

◦ 일본에서 시행중인 하천시설에 대한 민자사업의 최초사례로 ‘07.5월 민자사업 실시

방침 공표, ’08.4월 민간사업자 결정 추진중

◦ 사업목적

- 일본 치바현 카토리(香取)시의 토네가와(利根川) 강 연안에 고규격 제방(국도), 하천방

재시설 등의 치수시설과 수변공원, 보트 계류시설 등이 친수시설, 제방도로 등을 종

합적으로 정비

◦ 추진방법

- 하천관리자가 전체 사업구역에 대한 종합계획 수립 후 하천시설의 종류에 따라 사업

추진방식 결정

◦ 민간투자자의 선정

- 정부에서 형평성을 유지하기 위하여 카토리시와 함께 규정된 선정기준에 의해서 민

간투자자를 선정

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□ 하천 민자유치 대상

◦ 하천시설 가운데 치수상 중요한 시설은 재정사업으로 추진

- 제방 및 도로, 항로, 갑문, 헬기장, 순시선 부두 등 건설

- 지방자치법에 의한 공공시설(주민편익시설 등)은 지자체 시행

◦ 민간자본은 일부 수익성이 있고, 치수와 관련이 없는 기타시설은 민간자본 유치대상

으로 선정하여 추진중 (BTL방식)

- 습지공원, 수경공원, 판매시설 등 지역교류시설, 자전거도로, 주자장 등 교통시설 건설

및 관리, 산책로 등

- 카누 선착장 건설 및 유지관리, 갑문시설 유지관리 등

□ 지원방안

◦ 국가재정사업으로서 국가가 100% 분담하는 방식

- PFI사업은 민간투자자가 개인의 금융으로 사업을 추진하되, 그에 대한 모든 재원은

정부 및 시에서 분담하고 있음

- 다만, 민간투자자의 금융비용(예를들면, 은행의 이자 등)은 국가가 전액 부담

- 시범사업의 사례이므로 일본 전체의 사례라고 판단할 수는 없는 특수한 경우임

◦ 조세감면, 공사비 보조 등 지원방안

- 기타 조세 감면 및 공사비 보조 등 지원방안은 마련되어 있지 않음

□ 개발이익환수방안

◦ 개발이익환수방안은 특별히 마련되어 있지 않으며, 민간투자자가 수익을 많이 낼수록

그에 대한 소득세 및 기타 세금 등을 통해 이익금을 환수하고 있음

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3. 쓰루미가와 다목적 유수지

□ 방문 개요

◦ 일 시 : 2008년 11월 21일 09:00

◦ 방문처 : 요코하마 쓰루미가와 천변저류지 답사

◦ 목 적 : 쓰루미가와 다목적 유수지 활용 현황 조사

□ 조성배경

◦ 쓰루미가와 유역의 급속한 도시화로 인하여 발생하는 홍수에 대한 피해를 조

절하기 위한 방안으로 제시됨

□ 유수지 개요

◦ 쓰루미가와 하구에서 16㎞ 상류에 위치한 요코하마 경기장 일대에 저류지가 조성되어

있으며, 홍수시 면적은 84㏊, 저류용적 390만㎥을 가진 유수지를 확보하고 있음

◦ 저지지역은 낮은 농지를 유수지로 계획하여 60㎥/s를 분담

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□ 홍수조절

◦ 쓰루미가와의 기본홍수량은 2,000㎥/s 정도이며, 이중 쓰루미가와 다목적 유수지에

서 200㎥/s의 유량을 분담

◦ 나머지 부분들은 하도에 1,050㎥/s, 상류부조정지에 50㎥/s, 유수 및 보수지역에

290㎥/s, 저지지역에 60㎥/s 등으로 분담토록 계획

◦ 기타 소규모 시설로 침투정, 침투트렌치 등과 같은 침투시설을 설치하여 대책을 수립

◦ 최근 지구온난화 영향 등으로 강우량 증가가 예상되어 최대 강우량에도 충분

히 대비할 수 있도록 치수계획의 등급을 상향조정할 계획에 있음

월류부

츠루미강

2004년 10월 9일 태풍22호

월류제

츠루미강 유수지

금회유입저수량 : 약 125만ｍ3

월 류

츠루미강

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4. 동경 에도가와

□ 방문 개요

◦ 일 시 : 2008년 11월 22일 09:00

◦ 방문처 : 동경 에도가와 하천주변지역 답사

◦ 목 적 : 도시하천정비 및 공원활용 현황 조사

에도가와 도시하천관리 및 활용 현황

[도시하천의 녹화조성 현황]

[에도가와 주변 수변공원 현황]

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[수문현황]