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内蒙古自治区呼和浩特市轨道交通１号线一期工程

典型案例二十二

内蒙古自治区呼和浩特市轨道交通１号线一期工程

一、项目概况

（一）项目基本情况

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呼和浩特市轨道交通１号线一期工程位于内蒙古自治区呼和浩特市。呼和浩特市规划轨道交通线网由５条线路构成。首期建设规划 （２０１５—２０２０）批复的１号线一期工程是内蒙古自治区重点建设工程、呼和浩特市城市建设的 “一号工程”。

呼和浩特市轨道交通１号线为东西向骨干线，沿新华大街东西向发展轴布置，全线长约３４１公里。１号线线路分两期实施，初期建设一期工程为金海工业园区至白塔段，线路长２１９７公里，其中地下线１８４２公里，高架线３２５公里，过渡段０３公里；设车站１９座 （具体线路见图２２－１）、主变电站２座和控制中心１座 （５条线共用）。车辆采用Ｂ型车６辆编组，初期配车共２４列１４４辆。

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呼和浩特市轨道交通１号线一期工程 ＰＰＰ项目总投资为１７７７亿元，其中纳入ＰＰＰ项目范围的总投资为１４６８亿元，ＰＰＰ项目资本金为７３４亿元，占ＰＰＰ项目总投资比例为５０％。３

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该ＰＰＰ项目合作期限为３０年 （其中建设期５年，运营期２５年）。

（二）项目进展情况

呼和浩特市轨道交通１号线一期工程ＰＰＰ项目已通过公开招标方式确定社会投资人，项目实施机构与中标社会投资人已签约，项目已进入实施

阶段。

该项目各阶段工作开展情况如下：

（１）２０１２年１２月呼和浩特市轨道交通线网规划获得呼和浩特市政府批复；２０１４年１１月轨道交通建设规划及线网规划环评通过国家环境保护部审查批复；２０１５年 ４月 《呼和浩特市城市轨道交通近期建设规划

（２０１５—２０２０）》经国务院批准，获得国家发展改革委批复。（２）２０１５年８月，呼和浩特市轨道交通１号线项目获得国家发展改革

委贴息 （贴息９０％）的专项基金支持，作为项目建设资本金投入；同月，呼和浩特市轨道交通１号线一期工程 ＰＰＰ项目试验段工程 （政府方投资）

开工建设。

（３）２０１５年９月，呼和浩特市轨道交通１号线工程可行性研究报告获得自治区发展改革委批复；２０１６年３月，１号线初步设计文件获得呼和浩特市建委批复。

（４）２０１５年１２月２１日，发布ＰＰＰ项目社会投资人公开招标的招标公告，通过采用公开招标方式选择项目社会投资人；２０１６年２月底采购结果确认谈判工作启动；２０１６年９月２日，呼和浩特市政府授权代表与社会投资人签订 《呼和浩特市轨道交通１号线一期工程 ＰＰＰ项目合同》；２０１６年１１月２１日，项目公司 （呼和浩特市地铁一号线建设管理有限公

司）成立。

（三）项目社会资本方概况

呼和浩特市轨道交通１号线一期工程ＰＰＰ项目采用公开招标方式，通

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过一次招标确定社会投资人与施工总承包单位，中国中铁股份有限公司和

深圳太平投资有限公司联合体中标成为该项目社会投资人，其中，中国中

铁股份有限公司同时承担该项目施工总承包。

项目公司 “呼和浩特市地铁一号线建设管理有限公司”的股权结构为

呼市政府授权的政府方出资代表 （呼和浩特市城市轨道交通建设管理有限

责任公司）出资４９％，社会资本方出资５１％。

（四）咨询机构

通过竞争性磋商，中国国际工程咨询公司中标为呼和浩特轨道交通１号线一期工程提供了全过程咨询服务。

二、运作模式

呼和浩特市轨道交通１号线一期工程分为Ａ部分和Ｂ部分，其中：Ａ部分由市政府委托呼和浩特市交通投资有限责任公司负责投资建设，Ｂ部分采用ＰＰＰ模式，项目公司负责投资和建设，按照ＰＰＰ合同约定对１号线一期工程项目进行运营、维护，并根据法律和ＰＰＰ合同规定获取票款和其他收益。特许经营期结束后，项目公司按照ＰＰＰ合同的约定，将呼和浩特市轨道交通１号线一期工程项目资产无偿全部交还给市政府或其指定机构。

（一）项目交易结构

根据呼和浩特市政府授权，呼和浩特市机场铁路办公室 （简称 “机铁

办”）为该ＰＰＰ项目实施机构，呼和浩特市交通投资有限责任公司 （简称

“交投公司”）为该ＰＰＰ项目的政府出资人代表，ＰＰＰ项目公司负责项目建设、运营和移交，接受政府及相关部门监管。项目交易结构如图 ２２－２所示。

（二）项目投融资模式

呼和浩特市轨道交通１号线一期工程采取Ａ＋Ｂ模式建设。Ａ部分总投资为３０９亿元，主要包括征地拆迁、勘察设计、监理、部

分建设单位管理费和预备费等，全部由政府出资，由市政府委托交投公司

负责投资建设。

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Ｂ部分总投资１４６８亿元，主要包括建筑工程、各系统设备采购和安装、车辆购置、部分工程建设其他费用和预备费等，由ＰＰＰ项目公司负责融资。Ｂ部分工程的实施由项目公司以ＢＯＴ方式进行投资、建设。

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ＰＰＰ项目 （Ｂ部分）资本金７３４亿元，占 ＰＰＰ项目总投资的５０％；资本金中政府出资３６０亿元，占比４９％；社会资本出资３７４亿元，占比５１％。ＰＰＰ项目所需债务资金由项目公司负责筹集，债务资金计算利息不超过中国人民银行公布的中长期贷款利率。

（三）项目投资回报机制

该项目投资回报采用 “使用者付费＋可行性缺口补助”模式。使用者付费主要是指运营期间的乘客票务收入和非票务 （广告、商业

和通信等）收入。

可行性缺口补助是根据 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证

指引》（财金 〔２０１５〕２１号文），ＰＰＰ项目运营期间的政府承担部分直接付费责任。政府每年运营补贴支出数额包括：社会资本方承担的年均建设

成本 （折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用

者付费的数额。计算公式为：

当年运营补贴支出数额＝

项目全部

建设成本×１＋

合理( )利润率×１＋

年度( )折现率

ｎ

财政运营补贴周期 （年）＋

年度运营成本×（１＋合理利润率） －当年使用者付费数额

（１）项目全部建设成本：Ｂ部分实际总投资 （含增值税） －Ｂ部分政府出资资本金。

（２）合理利润率：参考当期上一年度中国人民银行５年期贷款利率的加权平均值。

（３）年度折现率：参考当期上一年度呼和浩特市发行的政府一般债券利率的加权平均值。

（４）财政运营补贴周期：２５年。

（四）项目主要风险分配框架

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①土地获取风险；②设施拆迁风险；③国家专项基金获取风险；④项目审批风险 （工程可行性研究、初步设计、施工图设计等的审批）；⑤施工期间交通与环境风险；⑥工程规模、范围、标准变化风险；⑦法律、法

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规、政策变化风险；⑧廉政风险。２

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①如期完成项目融资的风险；②项目建设风险 （包括工期风险、供应

风险、技术风险、工程质量风险、安全风险、成本增加风险、运营风险以

及移交资产不达标风险等）；③水土保持、环境保护和文物保护风险；④社会稳定风险；⑤项目稳定运营和设施维护风险；⑥运营成本风险。３

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双方共同承担风险包括客流风险和不可抗力风险。其中，客流风险建

立了分担机制，包括设置保底客流和超额客流收益共同分配。

（五）项目合同体系及权利义务

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ＰＰＰ项目合同体系的合同文件之间是相互说明和相互补充的。在该ＰＰＰ项目中，呼和浩特市人民政府授权项目公司特许经营权的特许经营合同，是该项目所有合同体系的核心；特许经营合同附件主要包括 《股东协

议》、《公司章程》、 《建设工程总承包协议》、 《担保合同》和 《借款合

同》等。

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（１）合同约定的政府权利呼和浩特市政府的法定权利：土地使用权划拨或出让的权利、建设工

程规划的权利、监管特许经营企业依法纳税的权利、监督特许经营企业确

保建设工程质量进度投资控制权利等。

特许经营合同约定的权利：政府负责监督企业总承包工程的进度、质

量以及项目公司设立，政府有权接受社会资本在特许经营期满后移交的项

目优良资产等。

（２）合同约定的政府义务一般义务：法律及特许经营合同规定的相关义务；除了必要监督检查

之外，不得干预项目工程建设、运营和维护；促使相关方及时地，以公平

价格向项目公司提供项目所需的公用设施等。

建设期的政府义务：提供ＰＰＰ项目设施用地 （包括车站、车辆段、停

车场等），促使并确保交投公司履行Ａ部分的投资及建设；完成１号线一期工程的勘察设计工作，聘请监理单位；及时向项目公司提供与１号线一

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期工程建设相关的信息资料。

运营期的政府义务：编制城市轨道交通管理条例，制定突发事件应急

预案；积极支持轨道交通１号线一期工程的客流培育；将每年运营补贴列入地方政府财政中长期计划等。

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（１）合同约定的项目公司权利按项目合同约定获得政府支持的权利；按合同约定实施项目并获得相

应报酬的权利；按照绩效考核结果获得足额支付运营补贴等。

（２）合同约定的项目公司义务一般义务：股权转让的限制，即自呼和浩特市轨道交通１号线一期工

程项目全线正式运营日之后的５年内 （“锁定期”），不得转让其在项目公

司中的全部或部分股权；锁定期满后，未经市政府的事先书面同意，项目

公司不得转让其在项目公司中的全部或部分股权。锁定期满后，呼和浩特

市政府要求项目公司将其持有的项目公司股权转让给政府方指定的机构

时，项目公司应无条件同意并按照双方选定的评估机构确定的评估价格进

行转让，但社会资本方占项目公司的股比始终不应低于１０％等。建设期项目公司主要义务：完成项目融资义务；确保建设成本控制在

约定的概算范围内；按照特许经营合同的规定，为Ｂ部分建设工程购买保险；接受市政府的监督和检查；按合同规定组织呼和浩特市轨道交通１号线一期工程试运行，完成项目的竣工验收；向政府部门提供与呼和浩特市

轨道交通１号线一期工程建设相关的信息资料等。运营期的项目公司义务：承担呼和浩特市轨道交通１号线一期工程运

营、维护和设施设备的更新改造，自行承担运营期间风险和费用，提供客

运服务，并确保城市轨道交通安全运营；执行市政府制定的城市轨道交通

运营票价；向政府部门提供相关运营资料等。

三、借鉴价值

（一）因地制宜地界定轨道交通项目范围

　国内轨道交通ＰＰＰ项目通常采用 “Ａ＋Ｂ”模式，但政府投资的Ａ部分一般包括征地拆迁、管线迁改、交通疏解、绿化迁移等前期工程以及土

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建和常规的安装装修工程等，采用ＰＰＰ模式的Ｂ部分一般只包括机电设备系统采购安装及车辆购置等。呼和浩特轨道交通１号线ＰＰＰ项目充分考虑各类工程风险、项目投融资方案等因素，通过多方案比较，将征地拆迁、

勘察设计、监理、部分建设单位管理费和预备费等费用纳入 Ａ部分投资，将土建工程和机电设备系统采购安装及车辆购置等纳入Ｂ部分采用ＰＰＰ模式，而且该项目中标社会资本联合体成员之一是 ＰＰＰ项目施工总承包方。这种范围界定创新，为国内其他城市轨道交通ＰＰＰ模式下的Ａ、Ｂ划分提供了新思路。

（二）我国险资成功进入轨道交通ＰＰＰ项目第一单

作为我国险资入股轨道交通ＰＰＰ项目第一单，中国太平保险集团旗下的深圳市太平投资有限公司直接投资参股呼和浩特轨道交通１号线ＰＰＰ项目，备受社会关注。虽然该项目太平投资有限公司的持股比例不高，但实

现了保险资金直接参与地铁ＰＰＰ项目的突破。基础设施ＰＰＰ项目合作期限通常长达几十年，具有投资回报长期稳定等特点，始终被业界认为属于更

加符合保险资金风险偏好的优良资产。２０１６年８月１日正式实施的 《保险

资金间接投资基础设施项目管理办法》（保监会令２０１６年第２号）明确，保险资金可以间接投资基础设施项目，参与ＰＰＰ项目投资。呼和浩特轨道交通１号线ＰＰＰ项目出现险资 “身影”，是保监会２０１６年第２号令出台后的险资首个正式 “亮相”的轨道交通基础设施ＰＰＰ项目。

（三）充分利用专项基金优势设计ＰＰＰ项目投融资方案

该项目利用国家发展改革委贴息的中央专项基金及地方配套资金，优

化项目资本金比例和项目公司权益结构，使项目融资成本相对较小。呼和

浩特轨道交通１号线ＰＰＰ项目投融资方案设定Ａ部分由政府投资，Ｂ部分资本金比例为５０％，由呼浩特市政府出资人代表与社会资本方按照４９∶５１的比例出资；项目债务资金由项目公司负责筹集，Ａ部分政府直接投资和Ｂ部分政府资本金拟由中央贴息专项基金和地方配套资金解决 （实际到位

资金少于计划安排资金）。这不仅降低了项目所在地政府初期财政直接支

出的压力，而且增加了债务融资信用，减少了项目融资成本和运营期政府

补贴。

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（四）合理地控制轨道交通ＰＰＰ项目过程补贴

该项目是第一个采用财金 〔２０１５〕２１号文计算各年可行性缺口 （政

府补贴）的城市轨道交通ＰＰＰ项目。该项目的实施方案和招标文件设置了年均运营人工成本、年均运营能耗成本、年均修理维护费 （日常维修和大

架修）等过程控制指标，有效地规避了政府补贴执行风险。此外，基于财

金 〔２０１５〕２１号文计算的各年可行性缺口在整个合作期呈现 “前少后多”

的递增分布，对于缓解轨道交通项目运营初始阶段的财政补贴压力也是有

一定好处的。

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