VOL.34 2015.03《金融市场研究》 37

PPP模式的定义及分类

PPP是Public-Private Partnerships的缩写，即“公私合作伙伴

关系”。PPP是公共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供

公共产品和服务而形成的各种合作伙伴关系。PPP模式的广泛

应用开始于20世纪80年代，这一术语也随之被人们熟知。广义

地方政府融资新模式——PPP模式

Abstract: As a new public goods supply financing mode, PPP is widely used globally. After nearly 30

years exploration, with the support and promotion of government, the PPP mode will fast grow in the near future

in China. This article introduced the definition, category and international practical experiences of PPP, and made

the suggestion on how to promote PPP mode based on China situation.

Keywords: local government financing, PPP, financing mode

摘 要：PPP这种公共产品供给融资的新模式在全球范围内被广泛应用，而中国探索和发展PPP模

式已近三十年，随着中国政府对PPP模式的重视和推广，预计在近年PPP模式将进入快速增长期。本文

介绍了PPP的定义、分类以及在国外的运用经验，并基于中国的发展情况对中国推广PPP模式提出了有

关建议。

关键词：地方政府融资 PPP 融资模式

关书宾 姜承操 霍志辉

The New Local Government Financing Mode: PPP Mode

作者单位：中债资信评估有限责任公司。本文仅代表作者观点，与所在单位无关。

地方政府融资新模式——PPP模式

38 《金融市场研究》2015.03 VOL.34

专 题：

Special Topic: The Financing New Mode

融资新模式

的PPP作为公共部门和私人部门合作伙伴

关系的统称，其本身就是一个宽泛的概

念；加之受意识形态和经济成分划分不

同的影响，各国和不同机构对PPP的定义

也存在一定的差异。狭义的PPP指公共部

门和私人部门合作中一系列项目融资模

式的统称，如BOT（建设-运营-移交）、

BOO（建设-拥有-运营）和TOT(转让-运

营-移交)等，狭义的概念更加侧重公共部

门和私人部门合作项目的运作模式、风

险分担机制、投融资职能分配和项目监

控评估等方面。正确理解PPP，首先要明

确公共部门和私人部门的界定；其次需

要明确PPP的目的是为了提供公共产品和

服务；最后，公共部门和私人部门通过

合同文本等形式明确约定各自的职责和

权利。

依据财政部《关于推广运用政府和

社会资本合作模式有关问题的通知》，

中国将PPP定义为政府部门和社会资本在

基础设施及公共服务领域建立的一种长

期合作关系，属于广义PPP的范畴。但对

PPP的通用模式进行阐述时则主要针对狭

义的PPP，即通常模式是由社会资本承担

设计、建设、运营、维护基础设施的大部

分工作，并通过“使用者付费”及必要的

“政府付费”获得合理投资回报；政府部

门负责基础设施及公共服务价格和质量监

管，以保证公共利益最大化。

在理解财政部关于PPP的定义时需

要注意：第一，PPP中的公共部门明确为

政府部门，并未包含其他非政府公共部

门（社会团体、行业协会、民办非企业

单位等），即财政部关于PPP定义中公共

部门的范围相对较小。第二，PPP定义中

私人资本范围放大为社会资本，私人资

本不再以所有制性质来定义，泛指以盈

利为目的建立了现代企业制度的境内外

企业法人（见2013年12月财政部《关于

印发政府和社会资本合作模式操作指南

（试行）的通知》，以下简称《操作指

南》）。第三，社会资本的范围中排除

了本级政府所属的融资平台公司及其他

控股国有企业。

PPP模式可以在公共产品和服务全

生命周期的各个环节实施，因此可依据

社会资本在PPP项目中的参与程度、项目

资产产权归属、投融资职责分配、商业

风险归属（社会资本承担的风险大小）

等因素对PPP项目进行分类。世界银行

结合PPP项目资产所有权归属、经营权、

投资等要素将PPP模式分为6种模式，加

正确理解PPP，首先要明确公共部

门和私人部门的界定；其次需要明

确PPP的目的是为了提供公共产品

和服务；最后，公共部门和私人部

门通过合同文本等形式明确约定各

自的职责和权利。