ops carrera sanitaria en el perú

5/20/2018 OPS Carrera Sanitaria en El Per

1/154

FUNDAMENTOS TCNICOS

PARA SU DESARROLLO

CARRERA SANITARIAEN EL PER

Direccin General de Gestin del Desarrollo de Recursos Humanos

Direccin General de Gestin

del Desarrollo de los

Recursos Humanos


2/154

Catalogacin hecha por el Centro de Documentacin OPS/OMS en Per

La Organizacin Panamericana de la Salud dar consideracin muy favorable a las solicitu-des de autorizacin para reproducir o traducir, ntegramente o en parte, alguna de sus publicacio-

nes. Las solicitudes y las peticiones de informacin debern dirigirse a la Unidad de Desarrollode Recursos Humanos para la Salud, rea de Desarrollo de Sistemas de Salud, OrganizacinPanamericana de la Salud/Organizacin Mundial de la Salud, Washington, D.C., Estados Unidosde Amrica, que tendr sumo gusto en proporcionar la informacin ms reciente sobre cambiosintroducidos en la obra, planes de reedicin, y reimpresiones y traducciones ya disponibles.

Las publicaciones de la Organizacin Panamericana de la Salud estn acogidas a la protec-cin prevista por las disposiciones del Protocolo 2 de la Convencin Universal de Derechos delAutor. Reservados todos los derechos.

Las denominaciones empleadas en esta publicacin y la forma en que aparecen presentados

los datos que contiene no implican, por parte de la Secretara de la Organizacin Panamericanade la Salud, juicio alguno sobre la condicin jurdica de pases, territorios, ciudades o zonas, ode sus autoridades, ni respecto del trazado de sus fronteras o lmites.

La mencin de determinadas sociedades mercantiles o de nombres comerciales de ciertosproductos no implica que la Organizacin Panamericana de la Salud/Organizacin Mundial dela Salud los apruebe o recomiende con preferencia a otros anlogos. Salvo error u omisin, lasdenominaciones de productos patentados llevan, en las publicaciones de la OPS, letra inicialmayscula.

Produccin grca duArtes 247 2788Av. Grau 653 - E BarrancoLima, setiembre 2009

Carrera Sanitaria en el Per. Fundamentos para su Desarrollo. Ministerio deSalud / Organizacin Panamericana de la Salud 2009N pginas 156

Carrera Sanitaria / Desarrollo y Gestin de los Recursos Humanos / Evolucinde la Carrera Publica y Carrera Sanitaria en el Per, 1950-2008

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2009-11362

ISBN 978-9972-222-20-7Primera edicin 1000 ejemplares

Organizacin Panamericana de la Salud, 2009Los Pinos 251, Urbanizacin Camacho, La Molina, Lima, Per.


3/154

Ministerio de salud

Dr. Oscar Ugarte UbilluzMinistro de salud

Dr. Melitn Arce RodrguezViceministro de Salud

Este documento tcnico fue realizado por el Dr. Juan Arroyo Laguna y el Econ. Ciro EchegarayPea por encargo de la Organizacin Panamericana de la Salud.

Ha contado con el valioso concurso y trabajo de:

Direccin General de Gestin del Desarrollo de Recursos Humanos

Dr. Manuel Nez VergaraDirector General

Dr. Pedro Daz UrteagaAsesor de la Direccin

Dr. Lizardo Huamn AnguloDirector Sectorial II

Dra. Betsy Moscoso RojasResponsable del Observatorio de Recursos Humanos en Salud Per

Organizacin Panamericana de la salud

Dra. Monica PadillaConsultora de Recursos Humanos en Salud Sub Regin Andina

Dr. Giovanni Escalante GuzmnConsultor Nacional de Desarrollo y Gestin

de Recursos Humanos en Salud Per.


4/154


5/154

NDICE

Presentacin 9

PRIMERA PARTEFundamentos para el desarrollo de la Carrera Sanitaria en el Per 11

Importancia de la Carrera Sanitaria como basepara el Desarrollo de los Servicios de Salud 13

Las Evidencias Actuales y la Carrera Sanitaria en Per 17

Evolucin de los Aspectos Legales de la Carrera Sanitaria en el Per 20

Modernizacin de la Gestin del Estado Peruano 20

Bases Tcnicas de la Carrera Sanitaria 22

SEGUNDA PARTECARRERA PBLICA Y CARRERA SANITARIA EN EL PER, 1950-2008La normativa de la construccin y deconstruccin del modelo burocrtico 25

Captulo 1 La evolucin de la normatividad del Estado peruano

sobre el rgimen de empleo pblico 29

1. La primera reforma del Estado peruano 1950-1980: el Estado Burocrtico. 30

1.1 La primera norma integral sobre carrera pblica,el Decreto Ley N 11377, Estatuto y Escalafn del Servicio Civil. 30

1.2 El surgimiento del ente regulador: el Decreto Ley N 20316,de creacin del Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP). 33

1.3 La normativa sobre remuneraciones del sector pblico,complementaria del Decreto Ley 11377. 34

1.4 El reimpulso de la carrera pblica con el Decreto Legislativo N 276del 24 de marzo de 1984, Ley de Bases de la Carrera Administrativay de Remuneraciones del Sector Pblico. 36

1.5 La reglamentacin del Decreto Legislativo 276 y la modicaciondel escalafon original en base a decisiones sobre remuneraciones. 39 1.6 La evolucin de la gestin operativa y descentralizada

de los recursos humanos. 44

2. 1980-2000: Del retroceso del modelo burocrticoa la desestructuracion explcita de la carrera pblica. 44

2.1 Las normas remunerativas especcas por profesin luego del Decreto

Legislativo 276, en contradiccin con el ordenamiento burocrtico. 46 2.2 La crisis scal, la contraccin de los salarios

y el cambio de enfoque hacia el Estado mnimo. 46

2.3 La coexistencia de dos regmenes laborales, con la dacinel 12 de noviembre de 1991 del Decreto Legislativo N 728o Ley de Fomento del Empleo. 48


6/154

2.4. La expansin de la Modalidad de Locacin de Servicios,con la aplicacin masiva del Cdigo Civil de 1984. 49

2.5 El viraje en pensiones, las evaluaciones, los desplazamientos

y la jornada de trabajo. 50

3. Los aos 2000: entre la reinvencion de la carrera Pblicay la restauracin del mix burocrtico-corporativo de los 80. 51

3.1 La Ley 27658, Ley Marco de Modernizacinde la Gestin del Estado del 30 de enero del 2002. 51

3.2 La Ley 28175, Ley Marco del Empleo Pblico,del 19 de Febrero del 2004. 52

3.3 Los dispositivos sobre Servicio Civil:El Decreto Legislativo N 1023 del 21 de junio de 2008,que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil. 53

3.4. El Decreto Legislativo N 1024 del 21 de junio del 2008,que crea el Cuerpo de Gerentes Pblicos. 54

3.5 El Decreto Legislativo N 1025 del 21 de Junio del 2008,que aprueba las Normas de Capacitacin y Rendimientoen el Sector Pblico. 54

3.6 El Decreto Legislativo N 1026 del 21 de Junio del 2008,que faculta a los Gobiernos Regionales a implementarprocesos de modernizacin. 55

3.7 El nuevo sistema de contrataciones: El Decreto LegislativoN 1057 del 28 de Junio del 2008, que crea el RgimenEspecial de Contratacin Administrativa de Servicios (RECAS). 55

3.8 Las Leyes N 27588 y 27815 del 2001 y 2002, que apruebanlas normas de tica de la Funcin Pblica. 55

3.9 La Ley N 27557 del 22 de noviembre del 2001 restablecelos desplazamientos del personal bajo las formasde los destaques y reasignaciones. 57

3.10 Las normas sobre derechos reproductivos de la mujer trabajadora. 57 3.11 Las normas sobre la reposicin de despedidos:

la Ley N 27487 del 09 de junio del 2001 y dispositivos siguientes. 57 3.12 El Decreto de Urgencia 088 del 2001 de unicacin

de los incentivos laborales, la remuneracin hoy ms importante. 58

Captulo 2

La evolucin de la normatividad sobre el rgimen de empleo pblico en salud 59

1. Primera etapa, antes de 1950: regulaciones sectorialessin regulacin sistmica del Estado. 59

2. La segunda etapa, entre 1950 y 1981, con nfasis en la formacin en salud. 61 3. La tercera etapa, entre 1982 y 1990, de desarrollo de normas especcas

de los profesionales de salud, con primaca de intereses corporativos. 62 4. 1982-90: La produccin de normas sobre remuneraciones,

modicando el escalafn y sus niveles remunerativos. 67 5. La etapa 1990-2000: la masicacin de los Servicios No Personales. 69 6. La etapa 2001-2008 y el retorno a los nombramientos. 70 7. Las leyes especcas de trabajo de los profesionales de salud. 72

Anexos 79


7/154

9

PRESENTACIN

El trabajo en salud debe tener como nalidad la atencin de las personas conun enfoque integral, reconociendo que este proceso es realizado por personas

que atienden personas; a diferencia de otras actividades econmicas, el trabajoen salud tiene importantes especicidades y un elevado nivel de valoracin

social, mas aun, su gestin no puede restringirse a procesos administrativosy requiere incorporar una visin clara de la funcin y los alcances estratgicos

que los trabajadores de salud tienen en los resultados sanitarios y en el impactode los sistemas de salud en trminos de equidad , eciencia y calidad.

En el Per, estamos comprometidos con un profundo cambio sanitario basado

en la promocin y cuidado de la salud, as como el derecho de todas las per-sonas a acceder a servicios de salud en forma ptima y con calidad. Las prin-cipales estrategias que venimos desarrollando son la implementacin del ase-

guramiento universal, la descentralizacin y el fortalecimiento del primer nivelde atencin orientadas a modicar un escenario de exclusin, ineciencia y

inequidad en salud. En este escenario la necesidad de vincular el desarrollopersonal y profesional, el desempeo laboral y la motivacin del trabajador de

salud, surge como un asunto de importancia vital para alcanzar los objetivosdel sistema de salud, as la carrera sanitaria resurge con carcter de urgencia.

El presente libro, aun cuando expresa el punto de vista de los autores, siste-matiza la experiencia acumulada y contribuye a generar debates, movilizaropiniones y promover decisiones entre los actores del campo de recursos hu-manos y la salud en nuestro pas.

Expreso mi agradecimiento a la Organizacin Panamericana de la salud y a

los autores por la colaboracin brindada, permitindonos contar con una revi-sin de los fundamentos de la carrera sanitaria en el Per y su evolucin en el

contexto de la carrera pblica. No dudo que las propuestas presentadas con-tribuyen a construir las bases de una carrera sanitaria en el pas, en el que los

peruanos armamos la decisin de hacer realidad el derecho a la salud paratodos.

Oscar Ugarte UbillsMinistro de salud


8/154


9/154

PRIMERA PARTEFundamentos para el desarrollode la Carrera Sanitaria en el Per


10/154


11/154

13

F U N D A M E N T O S T C N I C O S P A R A S U D E S A R R O L L O

PRIMERA PARTE

IMPORTANCIA DE LA CARRERA SANITARIACOMO BASE PARA EL DESARROLLO

DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Los servicios de salud constituyen uno de los principales medios por los queel estado y los organismos privados brindan el cuidado y la atencin de salud.En estos servicios los trabajadores de salud, como personas, miembros de unasociedad, deben garantizar las prestaciones de salud a toda la poblacin en elmarco de las polticas de salud impulsadas por nuestro pas con nfasis en laatencin integral con enfoque de atencin primaria renovada, el enfoque degnero e interculturalidad.

En el Per los servicios de salud, estn organizados en Microrredes, las mismasque se constituyen en las unidades de prestacin de servicios de salud y queincluyen diversos establecimientos de salud

El conjunto de microrredes conforman una red de servicios en una regin desalud determinada, cuya suma constituye parte del Sistema Nacional de Salud.

En trminos de organizacin por capacidad resolutiva, los establecimientos de

salud han sido categorizados por niveles de atencin (primer, segundo y tercernivel) para atender las demandas por atencin principalmente de daos a lasalud segn complejidad. Si, consideramos que todo sistema de salud debe ga-rantizar la continuidad de la atencin, independientemente del lugar y origende la misma, debemos contar con las capacidades resolutivas necesarias paraatender la demanda poblacional y lograr un sistema de referencia y contrarrefe-rencia eciente y ecaz, que permita que las personas puedan conar y utilizarlos servicios en cualquier punto del pas.

Por tanto, cuando las personas tienen un problema de salud ms complicadoy, acuden a un establecimiento de menor complejidad, podrn ser referidas


12/154

14

C A R R E R A S A N I T A R I A E N E L P E R

Fundamentos para el Desarrollo de la Carrera Sanitaria en el Per

pronta y apropiadamente, a travs de una red de transporte sanitario, a otrosservicios con mayor capacidad resolutiva. En tal sentido, el Estado peruano es-

tablece regulaciones especcas para la provisin de los servicios y garantiza lacalidad e idoneidad de los mismos, a travs de la acreditacin y el sistema degestin de la calidad.

La provisin de los servicios de salud requiere de la permanente e intensivalabor de los trabajadores de salud, con los ptimos estndares de calidad, entodas las redes del Sistema Nacional de Salud, en el marco de la descentraliza-cin en salud y la universalizacin del aseguramiento en salud.

De all que los recursos humanos sean fundamentales para hacer viables lossistemas de salud y promover la salud con equidad, eciencia y calidad. Cons-tituyen una condicin esencial para el desarrollo efectivo de las polticas sanita-rias en los sistemas de salud y el logro de los resultados sanitarios (Figura 1)

Fuente: OPS/OMS

FIGURA 1

La gura 1 grco ilustra tambin las consecuencias de varias dcadas de pos-tergacin para abordar la agenda de los recursos humanos en salud, los efectos


13/154

15


PRIMERA PARTE

de polticas liberales extremas, como el despido de una importante proporcinde la fuerza laboral del Ministerio de Salud (as como en otros prestadores

pblicos de servicios de salud), la contratacin de personal bajo formas derelacin exibles-precarias y una desregulacin de las normas sobre el empleopblico en salud.

La gura 2, adjunta demuestra la relacin existente entre la mayor densidad delos recursos humanos y la reduccin de la mortalidad materna en las regionesdel Per. Ntese que los departamentos catalogados en situacin de pobrezamuestran las menores densidades de recursos humanos para 2005.

Las reformas del estado y de salud privilegiaron la contencin de costos, losmecanismos de mercado y la ampliacin de opciones de los consumidores,pero prest poca atencin a cuestiones trascendentales como la gestin laboralen salud.1

Fuente: MINSA Direccin General Desarrollo de Recursos Humanos. 2008

1

OPS/OMS. La Gestin del Trabajo en Amrica Latina y El Caribe: Tensiones y Conciliacinentre La Vieja y la Nueva Agenda. Unidad de Desarrollo de recursos Humanos. Serie De-sarrollo de Recursos Humanos. N 36. Brasilia Brasil. 2004

FIGURA 2


14/154

16



Por tener entre sus nes la disminucin de los riesgos de enfermar o morirpor enfermedades o daos a la salud que afectan a la poblacin, acciones de

alta valoracin, as como la alta responsabilidad que ello implica , el trabajo ensalud tiene especicidades propias de su naturaleza y, por lo tanto su gestinno puede restringirse a procesos meramente administrativos y requiere de unavisin clara de la funcin y los alcances estratgicos que los trabajadores desalud tienen en los resultados e impacto de los sistemas de salud.

Asimismo en el Per, el sector salud acaba de asumir la inmensa responsabili-dad de la implementacin del aseguramiento universal y la descentralizacin,que conguran un escenario en el cual la necesidad de mantener la motiva-

cin del trabajador de salud, para mejorar su despeo es de importancia vitalpara asegurar el desempeo del sistema de salud, en este contexto la carrerasanitaria constituye un medio para ordenar el accionar, la labor y/o el trabajode los recursos humanos en salud.

La carrera sanitaria toma en consideracin los intereses de los diferentes acto-res como son los derechos del trabajador, las necesidades del usuario de losservicios de salud y los requerimientos institucionales y del sistema de salud.En la gura 3, puede observarse la inuencia de la carrera sanitaria en todas lasetapas de la vida laboral del trabajador de salud desde su formacin, el ejerci-cio laboral y el cese respectivos. Por tanto, habr factores claves en cada etapaque deben ser debidamente regulados de una forma homognea para todos losprestadores del Sistema de Salud. Adems, el trabajador de salud tendr sub-sistemas que ayuden a su desarrollo y progreso tales como2:

l Escalafn Sanitario o Sistema de cargos, puestos y salarios.

l Evaluacin del desempeo

l

Certicacin peridica de la competencia profesional

l Incentivos variables por rendimiento, individuales y colectivos, por

localizacin geogrca.

2 Rosales C. OPS/OMS Presentacin PPT. Carrera Sanitaria: Aspectos Generales y Objetivos.Taller Carrera Sanitaria en el Per: Opciones y Posibilidades. 10 de junio 2008. Lima, Per


15/154

17


PRIMERA PARTE

LAS EVIDENCIAS ACTUALESY LA CARRERA SANITARIA EN PER

En la Reunin Regional de los Observatorios de los Recursos Humanos enSalud, realizada en Octubre del 2005 en Toronto, Canad, fue planteado unLlamado a la Accin para que la prxima dcada sea de movilizacin de ac-tores nacionales e internacionales del mbito de la Salud, para construir colecti-vamente polticas e intervenciones para el desarrollo de Recursos Humanos enSalud (RHUS), que ayuden al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

(ODM), de las prioridades nacionales de salud de calidad para todos los pue-blos de las Amricas para el 2015.

En los prximos diez aos, los gobiernos y actores sociales priorizan el desar-rollo de los recursos como una de sus estrategias, para lograr la voluntad pol-tica, acciones y recursos nancieros para que los trabajadores de salud puedanejercer realmente bien sus funciones con los instrumentos que les son msnecesarios: desarrollo de sus competencias, compensacin adecuada, buenascondiciones de trabajo y polticas de apoyo.

El Llamado a la Accin tiene como lneas estratgicas cinco desafos:

Fuente: OPS/OMS. 2004

FIGURA 3


16/154

18



l Denicin de polticas y planes de largo plazo, y su revisin peridi-ca, para adecuar la fuerza laboral a las necesidades de salud;

l Conseguir una distribucin equitativa de los profesionales de salud deacuerdo con necesidades regionales;

l Regular las migraciones de los trabajadores de salud para garantizaratencin a toda la poblacin;

l Generar relaciones laborales que promuevan ambientes de trabajo salu-dables y compromiso para dar servicios de salud a toda la poblacin; y

l Desarrollar interaccin de instituciones educativas y de servicios desalud para adecuar la formacin a las necesidades de salud de la po-blacin.

El cuarto desafo implica la generacin de vnculos entre los trabajadores y lasorganizaciones de salud para lograr el compromiso con la misin institucionaly garantizar buenos servicios de salud para toda la poblacin.

El cumplimiento de este desafo implicar que existan mecanismos y reglasde juego en materia de contratacin, incentivos, evaluacin del desempeo yeducacin permanente que permiten a los trabajadores comportarse en formaproductiva, con un mantenimiento de su capacidad tcnica, y buena calidaden el trato humano. Por lo tanto, las organizaciones sindicales y profesionalescompartirn, en lneas generales, este comportamiento.

De esta forma, debern existir:

l Sistemas de contratacin, incentivos y evaluacin (contratos, carrera,

plan de cargos y salarios) que promuevan la identicacin de los tra-bajadores con la misin de dar buenos servicios de salud.

l Un ambiente participativo y acciones que permiten una relacin conlas organizaciones de trabajadores que permite asegurar continuidaden la prestacin de los servicios.

l Sistemas de seleccin y capacitacin de los gerentes/gestores que per-mitan desarrollar capacidades de gerencia de los equipos de trabajoque estimulan a los trabajadores a brindar buenos servicios de salud atoda la poblacin.


17/154

19


PRIMERA PARTE

l Sistemas de educacin permanente / educacin en servicio que ayu-den a mantener la capacidad tcnica acorde a los cambios tecnolgi-

cos y a los cambios en las necesidades de salud.3

La Direccin General de Recursos Humanos del Per, a travs del ObservatorioNacional de Recursos Humanos en Salud y la Cooperacin Tcnica de OPS/OMS Per realizaron una medicin de los indicadores para las 20 metaspropuestas. La tabla adjunta muestra los resultados referidos al desafo cuatro,que est estrechamente relacionada con el desarrollo de la carrera sanitaria enel Per.

Desafo 4:Generar ambientes de trabajo saludables que propicien el com-promiso con la misin institucional de garantizar la prestacin de serviciosde salud de buena calidad para toda la poblacin.

Meta Basal

Meta 13: Proporcin de empleo precario, sin proteccin para los provee-dores de servicios de salud se habr reducido a la mitad en todos los pa-ses.

15.25% 30.50%

Meta 14:El 80% de los pases de la Regin habrn implementado polticasde salud y seguridad para los trabajadores de salud, incluyendo el apoyo aprogramas para reducir las enfermedades y accidentes ocupacionales.

80.00% 52.00%

Meta 15:Al menos 60% de los gerentes de servicios y programas de saludreunirn requisitos especcos de competencias para la salud pblica y lagestin, entre ellas las de carcter tico.

60.00% Sin datos

Meta 16:El 100% de los pases de la Regin contarn con mecanismos denegociacin y legislaciones efectivas para prevenir, mitigar o resolver losconictos de trabajo y garantizar la prestacin de los servicios esenciales,toda vez que se presenten.

100.00% 100.00%

LNEA BASAL DE LOS INDICADORES REFERIDOSAL DESAFO CUATRO PER 2009

Fuente: Direccin General RHUS MINSA (2009)

3 OPS/OMS, Gobiernos de Ontario y Canad. Consulta Regional Recursos Humanos En Salud:

Desafos Crticos. Reunin Regional de los Observatorios de Recursos Humanos en Salud.Desafos Crticos para una Dcada de Recursos Humanos en Salud en las Amricas. Toronto,Canad. 4 al 7 de octubre de 2005


18/154

20



Como se observa, existen avances pero an quedan pendientes cuestiones fun-damentales en las metas.

EVOLUCIN DE LOS ASPECTOS LEGALESDE LA CARRERA SANITARIA EN EL PER

El Estado peruano muestra avances positivos en materia de empleo pblico enPer habiendo recongurado las bases legales con el propsito de contar confuncionarios del Estado competentes que son aplicables en salud. Hacemos

mencin algunos de los hitos descritos ampliamente por Arroyo J. & EchegarayC. (2008) ms adelante.

MODERNIZACIN DE LA GESTINDEL ESTADO PERUANO

Constituye un marco de accin con el propsito de construir un Estado al ser-

vicio de la ciudadana, con canales efectivos de participacin ciudadana, des-centralizado y desconcentrado, transparente en su gestin, con servidores p-blicos calicados y adecuadamente remunerados, y scalmente equilibrado4

En este proceso est incluida tambin la carrera administrativa del sector p-blico y sus remuneraciones que hace nfasis en la necesidad de unicar losdistintos regmenes laborales actualmente existentes, en uno solo, conforme alos fundamentos de la modernizacin del empleo pblico aunque el dispo-sitivo legal no derog los regmenes anteriores, lo que constituye una agenda

pendiente. Ms an cuando esta entr en vigencia el 1 de enero del 2005. Sinembargo, hasta octubre del 2008 an no tena aplicacin, pues deban de apro-barse normas complementarias, que estn paralizadas en el Congreso debido ala fuerte resistencia por parte de sectores polticos y organizaciones laborales.5

El establecimiento del Sistema Administrativo de Recursos Humanos, a travsde la creacin de la Autoridad Nacional de Servicio Civil constituye otro impor-tante hito. La citada Autoridad Nacional formular la poltica recursos humanosen el sector pblico y las Ocinas de Recursos Humanos de las entidades del

4 Ley 27658, Ley Marco De Modernizacin de la Gestin del Estado (30.01.2002)5 Ley 28175, Ley Marco Del Empleo Pblico (19.02. 2004)


19/154

21


PRIMERA PARTE

sector pblico. Sus funciones establecidas son de planicacin, organizaciny distribucin del trabajo, adems de las de evaluaciones y seguimiento del

rendimiento, compensacin, desarrollo, relaciones humanas y resolucin decontroversias.6

Con este mismo espritu surge el Cuerpo de Gerentes Pblicos7como una franjade gestores, que deben ingresar por la modalidad de concurso para cubrir puestosclaves y a los cuales se les otorgar remuneraciones especiales mayores a las quese aplican en cargos similares no declarados claves. Y, como complemento, fue-ron aprobadas las normas de capacitacin y rendimiento en el sector pblico.

Las normas clasican la capacitacin en tres niveles: a) de post grado; b) forma-cin laboral; y c) por actualizacin. Hasta aqu los postgrados no eran conside-rados capacitacin sino formacin. Se propone que la capacitacin ser desa-rrollada mediante programas a travs de universidades e institutos, acreditadosde acuerdo a lo que regule la autoridad de Servicio Civil.

Clasica la capacitacin en tres niveles: a) de post grado; b) formacin laboral;y c) por actualizacin. Hasta aqu los postgrados no eran considerados capacita-cin sino formacin. Se propone que la capacitacin ser desarrollada median-te programas a travs de universidades e institutos, acreditados de acuerdo a loque regule la autoridad de Servicio Civil.8

An ms, incluye una Norma Legal9que hace posible la reforma del escalafn yel ingreso a un rgimen especial de contrataciones, si cuenta con un expedientede modernizacin institucional aprobado por la Autoridad Civil

Finalmente, como una medida de desprecarizacin del empleo surge la moda-lidad de Contrato Administrativo de Servicios (CAS) como un rgimen interme-dio entre el rgimen laboral pblico y la locacin de servicios. En sntesis, es un

6 Decreto Legislativo N 1023 Creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil(21.06.2008)

7 Decreto Legislativo N 1024 Creacin del Cuerpo de Gerentes Pblicos (21.06.2008)8 Decreto Legislativo N 1025 Del 21, aprobacin de las Normas D+de Capacitacin Y

Rendimiento en el Sector Pblico (Junio 2008)Decreto Legislativo N 1057 Creacin del

Rgimen Especial De Contratacin Administrativa De Servicios (Recas) 21.06.089 Decreto Legislativo N 1026 Faculta A Los Gobiernos Regionales A Implementar ProcesosDe Modernizacin (21.06.08)


20/154

22



rgimen exible pero no siempre precario, una forma de quebrar parcialmentela formula de exibilizacin con precarizacin de los 90.10

Todos estos aspectos respaldan el desarrollo de una Carrera Sanitaria en Perbajo las siguientes consideraciones tcnicas.

BASES TCNICASDE LA CARRERA SANITARIA

Entendemos por Carrera Sanitaria11

a un sistema integrado y armonizado ju-rdico y administrativo del Estado, aplicado a todos los trabajadores de la salud(profesional, tcnico y auxiliar) del Sistema Nacional de Salud (todos los sub-sectores)12

Por tanto, su principal propsito es regular y normar los aspectos relacionadoscon la incorporacin, permanencia y retiro de los trabajadores de salud. Unacarrera sanitaria brindar oportunidades de ascenso y expectativas de progresoa los trabajadores de salud que prestan sus servicios en organizaciones pblicas

o privadas del Sistema Nacional de Salud conforme a los principios de igual-dad, mrito y capacidad.13

Por otro lado en la Carrera Sanitaria tiene un sistema de escalafn sanitarioque responde a las caractersticas particulares de los trabajadores de la salud,como parte de la Poltica Salarial del Sistema Nacional de Salud. Signica laconsolidacin de una serie de remuneraciones e incentivos a los profesionales,tcnicos y auxiliares de salud y mejores condiciones de estatus y de retribucineconmica que se van obteniendo de un modo sucesivo y progresivo comoconsecuencia de los avances en la preparacin, responsabilidad, experiencia ydesempeo a lo largo del tiempo.

10 Decreto Legislativo N 1057 Creacin del Rgimen Especial De Contratacin AdministrativaDe Servicios (Recas) 21.06.08

11 Algunos autores llaman Carrera Profesional a la Carrera Sanitaria pero podra ser entendidacomo un sistema exclusivo para los trabajadores profesionales de la salud con formacinuniversitaria.

12

Comisin Coordinadora. Formulacin De Ley De Carrera Sanitaria Y Poltica Salarial. Carre-ra Sanitaria: Marco Referencial. (Informe Del Grupo No. 1) Managua 200613 Comisin Coordinadora (2006) Op. Cit.


21/154

23


PRIMERA PARTE

La Carrera Sanitaria es una excelente herramienta de desarrollo profesional yaque se debe proponer preservar los valores y actitudes para mantener y desarro-

llar la competencia y el inters por el trabajo que se realiza.

Con una Carrera Sanitaria hace viable afrontar los servicios de salud que plan-tean los contextos del Pas que demandan

aprendizajes continuos, promoviendo nuevas modalidades de organizacinde los procesos de trabajo, capaces de responder a las necesidades y a una di-nmica de cambios cotidianos. Un objetivo de buena prctica es la posibilidadde analizar estos procesos de trabajo desde una perspectiva estratgica, permi-

tiendo comprender y acompaar la cintica de las organizaciones y ensayarnuevos modelos de intervencin para mejorar la prestacin de los servicios.14

Por tanto, los principios de igualdad estipulados en la Carrera Sanitaria permiti-rn incluir modalidades innovadoras de gestin en la prestacin de los serviciosacordes al Modelo de Atencin de Salud (MAIS), al Plan Esencial de Asegura-miento en Salud (PEAS), las prioridades sanitarias y la descentralizacin.15

Con la Carrera Sanitaria se har posible establecer los incentivos necesariospara una sana competencia entre los trabajadores, el reconocimiento social porel mejor desempeo, premios a los mritos laborales y sus evidentes mejoresen los servicios de salud, la calidad, la satisfaccin de los usuarios y el perfec-cionamiento del Sistema de Salud.16

La carrera profesional para el Sistema de Salud en el Per constituye una nece-sidad del actual contexto para hacer efectivo el desarrollo de todos los trabaja-dores de salud, en particular para aquellos que laboran en las zonas prioritariasy menos favorecidas.17

14 En: http://estatico.buenosaires.gov.ar/areas/salud/dircap/mat/matbiblio/progformform.pdf (ac-ceso 12.05.09)

15 Dur M.I. Reconociendo las diferencias: innovaciones conceptuales a la hora de pensar eldesarrollo de una carrera para los profesionales de salud. XIII Congreso Internacional delCLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina,4 - 7 nov. 2008

16 GARCIA IBANEZ, Jos. Modelos de incentivacin y la carrera profesional. Rev. Asoc. Esp.Neuropsiq. [online]. 2006, vol. 26, no. 1 [citado 2009-05-11], pp. 89-104. Disponible en:. ISSN 0211-5735.17 GERVAS CAMACHO, Juan. La Carrera Profesional desde el punto de vista de un MdicoClnico. Rev Clin Med Fam, jun. 2008, vol.2, no.4, p.167-170. ISSN 1699-695X.


22/154


23/154

SEGUNDA PARTEFundamentos para el desarrollode la Carrera Sanitaria en el Per


24/154


25/154

27


SEGUNDA PARTE

La historia de la carrera pblica en el Per se podra resumir en el paso deuna larga y trabajosa etapa de construccin del rgimen pblico, entre 1950

y 1980, a una fase de desestructuracin de todo lo construido, que abarc lasdcadas de los 80 y 90, estndose ahora en los aos 2000 en una fase incierta,irresuelta, entre la posibilidad de una reinvencin del Estado y de la carrerapblica en el Per o el retorno a esa mezcla de burocratismo y patrimonialismoque ha sido siempre nuestra tradicin administrativa principal.

Como casi todas las cosas en el Per, nunca ha habido virajes abruptos en laevolucin del Estado y de su normativa sobre el rgimen de carrera, de con-tratacin y salarial, de tal forma que lo que tenemos ahora como Estado, en un

corte transversal, es fruto de la prolongacin inercial de elementos de todas susetapas previas, yuxtapuestas. Por eso, los cientos de miles de trabajadores queexisten en el Estado peruano muestran una amalgama desordenada de regme-nes pblicos y privados, formas de vnculo laboral y niveles remunerativos,que han sido hasta hoy imposibles de reordenar por los mltiples interesescreados.

Segn el Banco de Datos de Servidores Pblicos del Estado, del Ministerio deEconoma y Finanzas,18en el mes de Diciembre de 2004 la planilla del Estado

ascenda a 1372,742 personas, con un personal activo de 623,019 empleadosy un total de 688,366 pensionistas. Estas cifras no incluyen a las empresas delFONAFE ni a los Gobiernos Locales. El Censo del MEF indicaba adems quela mayor parte del personal activo estaba en los Gobiernos Regionales (314836), pues en ellos se incluye al personal de educacin y salud, y tambinestaba en otros sectores como el Sector Interior (94 645) que incluye al personalpolicial, el Sector Educacin (92 176), el Sector Defensa (55 654) que incluye

18 Ministerio de Economa y Finanzas. Banco de Datos de Servidores pblicos del Estado, Resu-men ejecutivo, 2008.


26/154

28


Carrera Pblica y Carrera Sanitaria en el Per, 1950-2008. La normativa de la construccin y descontruccin del modelo burocrtico

al personal de las Fuerzas Armadas y el Sector Salud (25 909, personal slo deLima). En relacin a las formas de vnculo laboral, el personal contratado por

Servicios No Personales se concentraba en el Sector Salud (15 530, slo deLima), los Gobiernos Regionales (10 932), el sector Educacin (10 665) y elsector Agricultura (5 769). El total del personal bajo la modalidad de ServiciosNo Personales alcanzaba la cifra de 61,357 personas. Otra fuente indica queel ao 2001 existan 506 mil trabajadores en planilla, 49.5 mil trabajadoresen el rgimen privado y 59.9 miles contratados por servicios no personales. 19

Esto quiere decir que en las mismas instituciones labora personal con ttulos ygrados, aos de experiencia, puestos, niveles de experticia, muy diferentes, queno se reejan necesariamente en sus niveles remunerativos.

Se podra decir, por eso, que la poltica de recursos humanos del Estado pe-ruano tiene en la mdula este desafo irresuelto del nuevo rgimen de empleopblico. En realidad este es el piso hard de todas las otras dimensiones de lagestin de recursos humanos, pues la carrera pblica ordena el inicio, esto es laforma de ingreso, la seleccin del personal y su remuneracin inicial, as comoel nal de la carrera, el retiro, cese o jubilacin, estableciendo para la fase in-termedia las normas de gestin del trabajo, ascensos y certicaciones. Cuandotodos estos puntos estn desorganizados, hay captacin de recursos humanos

sin planicacin ni concursos, hay trabajo pero no gestin del trabajo, progra-

mas de capacitacin sin necesariamente resultados, hay salarios pero no unapoltica salarial prescrita, en suma, hay un potencial de millones de horas/tra-bajo poco gerenciables y poco gobernables.

El presente informe resume la trayectoria de las normas legales, a partir de1950, por la cual arribamos a esta situacin. Se trata de una revisin de la evo-lucin del marco legal de la carrera pblica y carrera sanitaria, a lo largo delos tres periodos que hemos caracterizado de construccin, desestructuracin yreinvencin de la carrera administrativa. Lo haremos primero a nivel de todo elEstado y luego en relacin con la carrera sanitaria.

19 Congreso de la repblica. Informe sobre el personal del Estado, 2001.


27/154

29


SEGUNDA PARTE

CAPTULO 1La evolucin de la normatividad del Estado peruano

sobre el rgimen de empleo pblico

Cmo era el Estado Peruano hace 100 aos? Cundo ingres la administra-cin cientca al Estado peruano? Cundo comenz la primera reforma delEstado? Nuestra conclusin, luego de la revisin hecha, es que el ingreso delmodelo burocrtico a mediados del siglo XX fue el equivalente del nacimientode la administracin cientca en el Estado. Comenz la era de las reglas en laadministracin pblica y por tanto el orden legal weberiano, que tuvo su apo-geo en la etapa del nacional-desarrollismo peruano, entre 1963 y 1975, con los

gobiernos de los presidentes Fernando Belaunde y Velasco Alvarado.

Sin embargo, no es el propsito de este informe hacer una historia del Estadoperuano. Deseamos s explicar por qu hemos iniciado nuestro recuento de losorgenes de la carrera pblica en 1950. En realidad hasta ah el Estado Peruanono registra una legislacin laboral que comprenda la carrera administrativa delsector pblico en su conjunto. Recin ello se da con la expedicin del DecretoLey N 11377 de 1950, que se constituye por tanto en la primera norma delsector pblico que regula de manera integral el empleo pblico.

Existen evidentemente las huellas de un orden elemental del personal del Esta-do con anterioridad a 1950, pero sin el modelo sistmico de gestin del empleopblico que se inici con el marco normativo de mediados del siglo pasado.Iacoviello y Zuvanic20hablan de la creacin de una Intendencia General deHacienda en 1937, que se encargaba de la tarea, funcin que asumira poste-riormente la Direccin General de Escalafn y Listas Pasivas, creada mediantela Ley N 8.801, y despus, en julio de 1950, por la Direccin General deServicio Civil, creada mediante el D.S. 522, y el Reglamento del Estatuto y

Escalafn del Servicio.

Pero mas all de estos antecedentes, el Estado peruano de la primera mitad delsiglo XX se organiz conforme al modelo patrimonialista, caracterizado por lano diferencia de lo pblico de lo privado; la fragmentacin y feudalizacin de

20 Iacoviello, Mercedes y Laura Zuvanic. Informe sobre la Situacin del Servicio Civil en Am-rica Latina. El caso del Per. En: Echebarra, Luis Estanislao. Informe sobre la Situacin del

Servicio Civil en Amrica Latina. Documento comisionado por la Red de Gestin Pblica yTransparencia del Dilogo Regional de Poltica para la V Reunin Hemisfrica celebrada losdas 17 y 18 de Marzo de 2005. Julio, 2006.


28/154

30



las instituciones y cargos; la existencia de procedimientos rudimentarios, conuna gran debilidad tcnica y escaso profesionalismo; la presencia de una regu-

lacin muy escasa o nula y el otorgamiento de una amplia discrecionalidad alos decisores; el manejo laboral en base a conanzas y lealtades y la primacade la casustica; y el manejo de las cosas en base a relaciones clientelares yprebendalistas.21

1. LA PRIMERA REFORMA DEL ESTADO PERUANO 1950-1980: EL ESTADO BUROCRTICO.

El periodo de construccin de la carrera pblica en el Per comprende la etapa

que va desde 1950 a 1980, en que se procesa progresivamente una reformaincremental que busca construir un Estado con todas las caractersticas delmodelo burocrtico: un Estado racional, segn la terminologa weberiana,regido por un rgimen legal y ya no la casustica y la discrecionalidad de losdecisores; un Estado organizado bajo la idea fuerza de lo sistmico, esto es lasujecin de las partes al todo y por tanto la ubicacin de todas las entidadesen una sola matriz funcional-programtica; un Estado hiper-reglamentado, queotorga prioridad a los procedimientos, los medios y procesos; un Estado con unservicio civil, cuyo desempeo se basa en incentivos normativos, suponiendola existencia de un thos pblico o nocin del deber ser; un Estado cuya go-bernanza se basa en la primaca de la administracin sobre la gestin, ms vol-cada hacia dentro, con mecanismos presupuestales y de pago inerciales; y unEstado con un rgimen de empleo asentado en un cuadro analtico de personal,por grupos ocupacionales y niveles remunerativos prejados, con estabilidadlaboral y pago centralmente por tiempo de trabajo y aos de experiencia.

Esta reforma incremental de varias dcadas tuvo tres grandes momentos normativos:la dacin en 1950 del Decreto Ley 11377 de regulacin integral del empleo pbli-co, la creacin en 1973 del rgano rector, el INAP, y la dacin en 1984 del DecretoLegislativo 276, que coron el edicio normativo del modelo administrativista.

1.1 La primera norma integral sobre carrera pblica, el DecretoLey N 11377, Estatuto y Escalafn del Servicio Civil.

Dado el 19 mayo de 1950, el Decreto Ley 11377 fue la primera norma de carrerapblica, que orden de manera general el servicio civil. Antes de ella existan

21 Arroyo, Juan. Situacin y desafos en el campo de los recursos humanos en salud en el reaAndina en los albores de los 2000. Cuadernos Medico-Sociales N 82, octubre 2002.


29/154

31


SEGUNDA PARTE

dispositivos especcos que regulaban los procesos de ingreso de personal a lasdistintas dependencias pblicas, as como los aspectos remunerativos, pero stos

no tenan articulacin entre s ni objetivos claros. Con este Decreto Ley el Estadorealiz un esfuerzo de ordenamiento del campo laboral del sector pblico.

El Decreto Ley 11377 gener el primer escalafn del servicio civil, que organi-z el campo del trabajo pblico en una estructura de clasicacin de los traba-

jadores en cuatro categoras, que dependan del tipo relacin contractual:

a) Empleados de carrera, que tenan condicin de personal nombrado,dentro de las categoras de Ocial, Auxiliar y Ayudante;

b) empleados a contrata;

c) empleados adscritos,que eran el personal que se encontraba cubrien-do cargos de conanza; y

d) personal de servicio.

Los profesionales de la salud se encontraban comprendidos dentro de las dosprimeras categoras.

El Decreto Ley estableci que el sistema de ingreso como servidor pblico sera porconcurso, y deba darse mediante una evaluacin escrita y oral, precisndose que lanota mnima de ingreso era de 60 puntos de 100. Esto ha quedado hasta ahora.

El ingresante lo haca a la carrera por el ltimo nivel, excepto para el caso de losfuncionarios que eran cargos de conanza. Esta norma consideraba un perodode prueba de 90 das, luego de los cuales el empleado adquira derecho a laestabilidad en el cargo.

Una diferencia con el escalafn ulterior es que entonces la carrera era por car-gos, a diferencia de la que le sigui, que es por puestos. Esto signica que quieningresaba lo haca como especialista y esa era su denominacin para toda la ca-rrera, por encima del puesto que desempease. Una caracterstica fundamentalde esta diferencia entre escalafones es que el cargo le perteneca a la persona yno a la organizacin, a diferencia del escalafn por puestos, que no se trasladaautomticamente con la persona.

De otro lado, los derechos y deberes de los trabajadores pblicos eran explci-tos en esta norma y se presentaban de manera ordenada. No estaba prohibido


30/154

32



el doble empleo remunerado pero s el empleo meritorio o empleo ad hono-rem. El trabajo doble o triple del mdico, por ejemplo, vena desde los tiempos

de la Benecencia y hasta la dcada de 1960 fue legal el doble o triple empleodentro del Estado. En enero de 1942 el Estado haba dado una ResolucinLegislativa por la cual permiti que los mdicos y odontlogos con puestosen la administracin del estado pudiesen trabajar en la Benecencia o en losservicios del Ministerio siempre que su remuneracin en estas entidades no so-brepasase los 200 soles22. Para 1961 haba 1,200 mdicos que cubran 3,114plazas pblicas, esto es, haba mdicos con dos, tres o incluso ms plazas en elEstado. Recin a partir del 16 de junio de 1961, en que se dio la denomin Leydel Puesto nico, se prohibi tener dos trabajos en el Estado23. Pero el trabajo

mltiple del mdico prosigui ya no dentro del Estado sino dentro y fuera del. El Decreto Ley 11377 no toc en 1950 este tema.

Este dispositivo sobre carrera pblica no contempl como lcito el derecho deconstituir sindicatos y ejercer la huelga. Solo se permitan las organizacionescon nes culturales y deportivos. Sobre la capacitacin del trabajador, se hacamencin a ello pero sin mucho nfasis, hablndose de cursillos. No existatampoco un captulo sobre el bienestar del trabajador. Se reconoca el mritoen base al trabajo distinguido, que deba premiarse anualmente. Los extranjerospodan ser contratados pero no nombrados, efectundose su contrato dentrodel marco de la Ley 4916 y sus ampliatorias.

Asimismo, el D.L. 11377 estableci el rgimen laboral disciplinario, precisn-dose las faltas y las sanciones respectivas. Para ello se instaur un Tribunal delServicio Civil como ltima instancia administrativa de las reclamaciones labo-rales. Antes de esta norma, la separacin del trabajador o su sancin no estabanreguladas. Buena parte de esta jurisprudencia est an vigente.

Igualmente, se cre la Direccin General del Servicio Civil y Pensiones, rganotcnico encargado de velar por los derechos y obligaciones de los empleados p-blicos. Y se establecieron las funciones de las Ocinas de Personal, especican-do se deban dedicar a escalafn, remuneraciones y control de asistencia, entreotras, que desde ah han sido las funciones bsicas de la gestin del personal. Las

22 Facultad de Medicina (1957) Anales de la Facultad de Medicina, Universidad Nacional Ma-yor de San Marcos. Tomo XL, No. 4, Lima, cuarto trimestre, p. 991.

23

Ugarte, L. (1964) Informe resumido de la Encuesta sobre modalidades el ejercicio de la medi-cina en el Per. Anales de la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional mayor de SanMarcos, vol. 47, Nos. 3-4, pp. 316-317


31/154

33


SEGUNDA PARTE

funciones de contrataciones y nombramientos en ese tiempo parece menti-ra, hasta los aos 50 y 60 - las haca el propio Presidente, fueron luego delega-

das a los Ministros, y posteriormente, a las Direcciones centrales de Personal, yahora ltimo a las Direcciones descentralizadas.

Finalmente, el Decreto Ley 11377 seal las formas de trmino de la carrera:jubilacin, cese, destitucin y renuncia.

Dado que es normal que los dispositivos sobre carrera comprendan el tema deremuneraciones, es necesario anotar que este D. Ley no integr un captulorelacionado con las remuneraciones.

Este Decreto Ley se reglament mediante el D.S. N 522, del 26 de julio de1950.

1.2 El surgimiento del ente regulador: el Decreto Ley N 20316,de creacin del Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP).

La norma de creacin del INAP fue dada el 11 de diciembre de 1973 y tuvocomo objetivo principal generar el organismo regulador capaz de ordenar elaparato pblico, que vena creciendo rpidamente y en forma desordenada. ElINAP se cre como un organismo pblico descentralizado dependiente de laOcina del Primer Ministro, con la misin de regular y administrar los sistemasde personal, racionalizacin, capacitacin y abastecimiento. Posteriormentefue adscrito como rgano autnomo al despacho de la Presidencia de la Rep-blica y se otorg a su jefe la categora de Ministro con voz en las sesiones delConsejo de Ministros.

Conforme a la concepcin burocrtica, con el INAP se establecieron sistemas,y uno de ellos fue el Sistema de Personal, con su Direccin Nacional de Perso-nal en el vrtice, a la que le corresponda denir las polticas de personal paratodos los trabajadores de la Administracin Pblica.

El INAP por vez primera regul tcnicamente la administracin de los docu-mentos de gestin institucional: el Reglamento de Organizacin y Funciones(ROF), Cuadro para Asignacin de Personal (CAP), Manual de Organizacin yFunciones (MOF) y el Presupuesto Analtico de Personal (PAP), vigentes hastala fecha, pero desnaturalizados en su aplicacin.

Asimismo se aprob el Manual de Clasicacin de Cargos del Sector Pblicoy se establecieron los procedimientos de aplicacin de los procesos tcnicos


32/154

34



de personal: ingreso, control de asistencia, desplazamiento, ascenso, capacita-cin, rgimen disciplinario y trmino de carrera. La normativa generada por el

INAP operacionaliz lo dispuesto en el Decreto Ley 11377.

Pese a la alta jerarqua de la entidad y de su titular, el INAP no fue capaz degestionar de manera ecaz las polticas de gestin de los recursos humanos,en especial la relativa a los salarios, que se mantuvieron bajo autoridad directadel Ministerio de Economa y Finanzas. En 1995 el INAP fue disuelto (Ley N26.507), y sus funciones pasaron a ser responsabilidad exclusiva de cada enti-dad del sector pblico.

1.3 La normativa sobre remuneraciones del sector pblico,complementaria del Decreto Ley 11377.

Los primeros dispositivos que generaron en el Estado peruano un marco norma-tivo general sobre remuneraciones conforme al nuevo modelo pblico, fueronlos Decretos Leyes N 17876 y 19847.

Estos dispositivos, emitidos el 31 de octubre de 1969 y 1 de abril de 1973,comenzaron a ordenar el panorama remunerativo, y se expidieron en crtica ala forma en que se establecan las remuneraciones en el sector pblico, carac-terizada por no tener a la base criterios tcnicos, equitativos y racionales. Hastaaqu cada sector tena su propia regulacin sobre remuneraciones, situacindesordenada que ha retornado en los ltimos aos. Esto generaba desigualda-des entre los sectores. En 1970 el MINSA tena las mejores remuneraciones delSector Pblico, mayores incluso que las del Seguro Social.

Para este ordenamiento hubo la necesidad de suprimir regmenes de excepcinestablecidos para los distintos grupos de servidores pblicos, para facilitar laimplementacin del sistema de clasicacin de cargos.

a. El Decreto Ley N 22404 del 28 de diciembre de 1978, Rgimen deRemuneraciones para todos los Trabajadores de la AdministracinPblica.

Este Decreto Ley complement el Decreto Ley 11377 en el tema de re-muneraciones, estableciendo que la estructura de las remuneracionesse deba componer de:

1. La Remuneracin Bsica:que sirve como base para el clculo de lasbonicaciones o remuneraciones complementarias y especiales.


33/154

35


SEGUNDA PARTE

2. Las Remuneraciones Complementarias del Trabajador:que son la boni-cacin personal por quinquenio de servicio, la bonicacin familiar, la

bonicacin por promocin y la bonicacin por retardo en el ascenso.3. Las Remuneraciones Complementarias al Cargo:por responsabili-dad directiva, por trabajo altamente especializado, por asesora ypor estrategia del desarrollo regional.

4. Las Remuneraciones Especiales:la Compensacin por Tiempo deServicio, la remuneracin por enseanza dentro de la institucin,por horas extraordinarias, por servicios al exterior de la Repblica,por directorio, por condiciones de trabajo, por riesgo de vida, porgraticaciones, propinas y reenganche.

5. Las Remuneraciones del Empleado Eventual:para el personal contrata-do o temporal. stos no tenan ninguna de las bonicaciones previas.

Este sistema ordenado de remuneraciones comprenda una estructurade ocho grados y en cada uno de ellos haba cinco sub-grados. En estohay una diferencia con el Decreto Ley 11377, que no tena nivelesremunerativos sino grupos de trabajo o cargos.

Obviamente, como era de esperarse, con los aos empezaron a desor-denarse estos niveles y formas remunerativas.

b. La Ley N 23596 del 20 de mayo de 1983, Dispositivo por el cual seadiciona al Rgimen de Remuneraciones del D.L. N 22404 la Remu-neracin Especial de Funcin Salud.

El Decreto Ley N 22404 del 28 de diciembre de 1978 ha sido uno delos dispositivos jurdicos ms modicados luego de su emisin, por elinters de otorgar incrementos por fuera de los niveles establecidos,amparndose para ello en las caractersticas propias de cada sector.

Una de estas modicaciones fue la propiciada por la Ley 23596 de1983, argumentando la funcin salud, con alcance para todo el per-sonal del Ministerio de Salud, no slo para el profesional de la saludsino tambin para el no profesional de la salud.

La Ley 23596 estableci una remuneracin especial con una aplica-cin ascendente en funcin al tiempo de servicio. As, fue de hechoun incremento remunerativo disfrazado, en respuesta a los reclamoslaborales, con lo cual se fue deformando el rgimen administrativo ysalarial original, crendose diferencias en el sector pblico.


34/154

36



Esta Ley fue reglamentada mediante el Decreto Supremo N 038-83-PCMdel 18 de mayo de 1983.

c. La Ley N 23721 del 20 de mayo de 1983, dispositivo por el cual seadiciona al Rgimen de Remuneraciones del D.L. N 22404 la Remu-neracin Compensatoria por Guardia Hospitalaria.

Esta Ley tiene alcance slo para el personal no profesional de la sa-lud, estableciendo una remuneracin por porcentajes segn el tipo deguardia. Se reglament mediante el Decreto Supremo N 027-84-SA,que determin los horarios de las guardias hospitalarias y las formas

de clculo de su valor monetario. Precis que en caso de catstrofeel profesional estaba obligado a concurrir al establecimiento de saludms cercano. Hasta entonces la Ley de Carrera de los Profesionalesde Salud comprenda las guardias, pero los no profesionales no lastenan.

En sntesis, el rgimen de carrera pblica ideado por el Decreto Ley 11377,con los aos empez a desordenarse desde cada sector y en particular desde elsector salud. Con el congelamiento posterior de la remuneracin bsica, que ha

llevado a que su monto referencial actual sea de apenas 0.08 soles, termin porser irrelevante el sistema original, que se sigue calculando pero slo a la esperade una homologacin eventual. Para corregir la deformacin sin embargo, sefueron generando nuevas deformaciones, como veremos ms adelante, con lacreacin de la remuneracin principal y la remuneracin reunicada.

Se puede apreciar que en esta etapa de reforma incremental burocrtica, lareforma del Estado se mova en base a la tensin entre el modelo burocrtico yel patrimonialista, teniendo un carcter progresivo el primero. La dinmica dela poca era de avance sistmico mediante normas generales y retrocesos me-diante normas de excepcin, disposicin que se invierte a partir de los 80, conla deconstruccin del modelo burocrtico y constitucin de la informalizaciny corporativismo en la tendencia dominante.

1.4 El reimpulso de la carrera pblica con el Decreto Legislativo N 276del 24 de marzo de 1984, Ley de Bases de la Carrera Administrativay de Remuneraciones del Sector Pblico.

Este Decreto Legislativo se expidi en 1984 sin derogar el D.L. N 11377 por-que la consider su base. La nueva norma se redact adecundose al nuevomarco constitucional de 1979. De esta forma, los dos grandes pilares de la


35/154

37


SEGUNDA PARTE

carrera pblica del modelo burocrtico, la 11377 y 276, se emitieron entre losaos 1950 y 1984, con 25 aos de diferencia pero con el mismo espritu.

El Decreto Legislativo 276 organiz el campo de trabajo pblico establecien-do que la carrera administrativa se estructuraba en tres Grupos Ocupacionales(profesional, tcnico y auxiliar) y 14 niveles remunerativos. Los niveles se esta-blecan al interior de los grupos.

La norma ratic que la modalidad de ingreso a la carrera administrativa pblica sedeba efectuar mediante concurso y previo cumplimiento de los requisitos que el car-go exiga, excepto para los funcionarios, cuyo nombramiento tena carcter poltico.

A diferencia de la Ley de Carrera precedente (el D. Ley N 11377), el Decreto Legis-lativo 276 precis que la carrera administrativa se realizaba a travs del nivel remune-rativo de la carrera. A partir de aqu se consider que los cargos correspondan a la or-ganizacin y no al trabajador, por lo cual se hicieron mayores precisiones en relacina los procesos tcnicos de desplazamientos del personal bajo las formas de destaque,comisiones de servicio, transferencias de plazas, designaciones y reasignaciones.


36/154

38



Este dispositivo no exigi periodo de prueba para el nombramiento, siendo estaaccin, automtica, sin tres meses de prueba.

Esta norma contena diferencias laborales resaltantes respecto a la anterior, in-corporndose derechos. En concordancia con el Convenio 151 de la OIT y a laConstitucin Poltica de 1979, se incorpor los derechos del servidor pblicoa la sindicalizacin, la negociacin colectiva y el derecho de huelga, que hastaentonces se encontraba prohibida.

Se puso especial nfasis en las actividades de capacitacin y evaluacin del tra-bajador, como una contribucin al logro de la mejora y calicacin del trabajo,

si bien no se estableci como nanciar estas actividades.Recuper de la Ley 11377 los aspectos del rgimen disciplinario haciendo pre-cisiones sobre las formas de sancin y sus aplicaciones respectivas. Igualmentecre el Tribunal de Servicio Civil y los Consejos Regionales, como ultimas ins-tancias administrativas de las reclamaciones laborales, sentando jurisprudenciasus fallos.

Esta norma fue innovadora de la carrera administrativa en cuanto a la compo-sicin de las remuneraciones y su aplicacin, al proponer como objetivo elestablecimiento de un Sistema nico de Remuneraciones para todo el sectorpblico, con un rgimen que comprendiese:

a) el haber bsico;

b) las bonifcaciones:personal, familiar y diferencial por responsabilidaddirectiva y condiciones de trabajo excepcional; y

c) losbenefcios:por 25 y 30 aos de servicios, aguinaldos y CTS.

El Decreto Legislativo 276 de 1984 sustituy a la Ley de Remuneraciones apro-bada por el Decreto Ley N 22404 de 1978, en cuanto a la estructura bsica delas remuneraciones, pero no en cuanto a las remuneraciones especiales.

Cabe precisar, entonces, que la Ley 23536 de 1982 sobre los profesiona -les de la salud continu vigente al expedirse el Decreto Legislativo 276,por considerarse que era una ley de carrera especca. En otras palabras, lanormativa peruana nueva sent el antecedente de no modicar, absorver oanular la normativa anterior, lo que tiene implicancias sobre los resultadoshasta hoy.


37/154

39


SEGUNDA PARTE

1.5 La reglamentacin del Decreto Legislativo 276 y la modicacion

del escalafon original en base a decisiones sobre remuneraciones.

En cumplimiento de una larga tradicin peruana, ni bien se expidi el D. Legis-lativo 276 con el n de ordenar el sistema, sali la reglamentacin respectiva,buscando frmulas para su evasin.

La reglamentacin del D. Legislativo 276 tuvo 4 etapas. La primera, se desarro-ll de manera parcial, slo para el MINSA; la segunda fue la reglamentacin delos desplazamientos; una tercera, estableci la ubicacin en grupos ocupacio-nales y categoras remunerativas; y una cuarta, formul un reglamento comple-

to del Decreto Legislativo 276.a. El Decreto Supremo 059-84-SA del 12 de diciembre de 1984, que

aprob el Escalafn de los Trabajadores No Profesionales del Minis-terio de Salud.

Fue un primer reglamento del Decreto Legislativo 276 con aplicaci-n exclusiva en el Ministerio de Salud, con alcance para los servido-res que no son catalogados como profesionales de la salud, queen trminos administrativos comprenden a profesionales (arquitectos,abogados, contadores, licenciados en administracin, economistas,capellanes, entre otros), tcnicos y auxiliares. El D.S. 059-84-SA regu-l el concepto de la carrera administrativa, los procesos tcnicos dedesplazamiento, la evaluacin del desempeo laboral, la estructura dela carrera, las remuneraciones y los benecios.

Esta norma de 1984 sustituy la clasicacin establecida por el D.L. N 11377mediante la cual, como se vio, haban cuatro tipos de personal: los emple-ados de carrera (Ocial, Auxiliar y Ayudante), los empleados a contrata, losempleados adscritos y el personal de servicio. Como se dijo, la 11377 notena niveles remunerativos sino grupos de trabajo o cargos. El D.S. 059-84-SApas a implementar los niveles remunerativos de acuerdo a los tres gruposocupacionales de la carrera (profesional, tcnico y auxiliar), pero a su vezhizo un nuevo cambio en la parte remunerativa al sustituir los grados ysubgrados del Decreto Ley 22404 de 1978 por los niveles dentro de cadagrupo ocupacional. Hasta ah haba un sistema de remuneraciones con unaestructura de ocho grados y en cada uno de ellos haba cinco sub-grados.

El Ministerio de Salud fue el nico sector que logr implementar si-multneamente los grupos ocupacionales y los niveles remunerativos


38/154

40



establecidos en el Decreto Legislativo 276, mientras los otros sectoresde la administracin pblica se quedaron en la clasicacin de cargos

del D.L. N 11377 y las remuneraciones por grados y subgrados, pa-sando luego de frente a implementar las categoras remunerativas ge-neradas por los Decretos Supremos de 1986 y 1987, como explicare-mos. Se puede ir viendo los constantes cambios en la estructura de lasremuneraciones, que se supona era la base sobre la cual deban darselos ascensos y los cambios en las remuneraciones. En las modicatoriasde cargos a niveles, grados y categoras se jugaba sin embargo la intro-duccin de mejoras salariales por fuera de la normativa de carrera.

Lo ms grave del D.S. 059-84-SA es que permiti incorporar a perso-nal sin la acreditacin de formacin superior profesional o tcnica alos grupos ocupacionales de los profesionales y tcnicos, pues estable-ci en su artculo 43 quepara pertenecer a un grupo ocupacional sepoda hacer presentando el bachillerato o un curso de capacitacinequivalente, desnaturalizando de este modo los requisitos bsicos depertenencia a un grupo ocupacional. Esto fue a solicitud del gremiode trabajadores, producto de una huelga. De este modo, casi desapa-recieron los auxiliares en la estructura del MINSA.

b. El Decreto Supremo 018-85-PCM del 28 de febrero de 1985, que aprue-ba el Reglamento Inicial General del Decreto Legislativo N 276.

Este Decreto Supremo tiene alcance de aplicacin a todo el sectorpblico y se caracteriza por establecer disposiciones generales de in-corporacin a la carrera administrativa en dos etapas. La primera, deincorporacin en el grupo ocupacional y la segunda, de calicacinen los niveles remunerativos.

Este Reglamento fue importante no por el escalafn ni por las re-muneraciones sino porque hizo precisiones en los aspectos relacio-nados a los procesos tcnicos de desplazamiento de personal, comolas reasignaciones, rotaciones, transferencias, destaques, encargos ycomisiones de servicio. Surgi porque haba la necesidad de haceruna diferenciacin con el D.L. N 11377, pues los cargos en adelantepertenecan a la organizacin y sobre ellos se asignaba funciones a losservidores. El Personal no poda desplazarse libremente en el Estado.

Este Reglamento estableci un plazo de implementacin de la incor-poracin a los niveles de carrera de 90 das, plazo que hasta la fecha


39/154

41


SEGUNDA PARTE

no se logrado cumplir. Haba la necesidad de pasar de los grados ysubgrados a los niveles.

c. Los Decretos Supremos N 057-86-PCM del 15 de Octubre de 1986y 107-87-PCM del 10 de Octubre de 1987, que establecen categorasremunerativas.

Respecto a los grupos y niveles, slo se logr hasta hoy- la aplicaci-n de la primera etapa, que corresponde a la ubicacin del personalen grupos ocupacionales, pues estos Decretos Supremos de 1986-87generaron un nuevo concepto, las categoras remunerativas, como una

etapa intermedia en la implementacin de los niveles remunerativosdel Decreto Legislativo N 276.

Los grupos ocupacionales con niveles remunerativos fueron reempla-zados por categoras remunerativas, que eran diferentes adems, por-que tenan remuneraciones mayores a los niveles establecidos en elD.S. 059-84-SA. Las categoras remunerativas fueron establecidas enfuncin al tiempo de servicio, capacitacin y evaluacin del desem-peo laboral.

Lo caracterstico de este proceso de categorizacin es que no se regapor el Cuadro para Asignacin de Personal, que seala el nmerode cargos que requiere una organizacin. De esta forma se perdi laproporcionalidad entre los grupos ocupacionales. Solo se exiga queel requisito de formacin equivaliese a alguna de las funciones queestuvieran desarrollndose en la dependencia pblica. No importabalas plazas, solo el cumplimiento de los requisitos.

Es de observar que la ubicacin en categoras remunerativas debitener un carcter temporal, segn la misma norma. Sin embargo estaclasicacin se ha mantenido hasta la fecha vigente, al no haberseimplementado el proceso de ubicacin en los niveles remunerativosque establece el Decreto Legislativo 276. Se complet la ubicacindel personal en grupos ocupacionales, pero no en sus niveles.

Para el caso del Ministerio de Salud, la aplicacin de la categorizacinllev a incentivar las renuncias al rgimen original de niveles de la276 y del D.S. 059-84-SA porque, de un lado, haba el congelamientoremunerativo del escalafn de salud y del otro, categoras mejorremuneradas. Asimismo su aplicacin implic que prcticamente


40/154

42



desapareciera el grupo ocupacional de los auxiliares. La base delescalafn se esfum.

La categorizacin permiti adems, que los trabajadores que perte-necan a otros grupos ocupacionales pudieran cambiar a otro gruposuperior, incluso al escalafn de los profesionales de la salud, trasladopermitido.

d. El Decreto Supremo N 005-90-PCM del 17 de Enero de 1990, Regla-mento del Decreto Legislativo N 276.

Este Reglamento es ms amplio que los anteriores y tuvo alcance paratodo el sector pblico. Consider casi todos los aspectos de la carrerapblica:

a) los deberes y obligaciones de los servidores;b) la estructura de la carrera, detallando cuales son los requisitos que debe

acreditar el servidor para su incorporacin a cada grupo ocupacional;c) el ingreso como servidor de carrera, que se estipula es por concurso;d) los cargos existentes en la organizacin y sobre los cuales los servi-

dores desarrollan las funciones asignadas;e) la jornada de trabajo, licencias y permisos, capacitacin, procesos

de desplazamientos, registro y escalafn, y derechos;f) el rgimen disciplinario, faltas y sanciones, deberes, derechos y

obligaciones de los trabajadores de la Administracin Pblica.

Este reglamento apareci despus de 6 aos de promulgada la Ley,haciendo mayores precisiones respecto a la aplicacin de la Ley, entreellas, como algo novedoso, un captulo de bienestar e incentivos diri-gidos a la promocin humana del trabajador y su familia, integrandolos temas de uniforme, alimentacin, paseos, vivienda, transporte yotros aspectos en benecio de los trabajadores, a n de mejorar elejercicio de sus funciones.

Curiosamente, esta poltica de bienestar laboral se dio en 1990, enpleno contexto de crisis scal del sector salud y colapso operativo delos servicios.

En sntesis, las leyes cardinales del rgimen de carrera sanitaria en la etapa deconstruccin del Estado burocrtico fueron el Decreto Ley 11377 y el DecretoLegislativo 276. Entre ambas hubo continuidad conceptual.


41/154

43


SEGUNDA PARTE

D.Ley 11377

(1950)

D. Ley 22404

(1978)

D. Leg. 276

(1984)

D.S. 059-84-

SA (1984)

D.S. 057-86-PCM y D.S.

107-87-PCM

(1986-87)

AlcanceEscalafn sec-tor pblico

Remunera-ciones sectorpblico

Escalafn sec-tor pblico

Escalafn ensalud

Remunera-ciones sectorpblico

Clasif-

cacinLaboral

Tipos de Em-pleados:

Empleados de carrera(Ocial,Auxiliar yAyudante),Empleados acontrataEmpleadosadscritos yPersonal deservicio

Igual al D.Ley 11377

Grupos Ocu-pacionales(ProfesionalTcnico yAuxiliar)Funcionarios

Igual al D. Leg.276

Igual al D. Leg.276

Remunera-

ciones

No normasobre remune-raciones

Grados ysubgrados portipo de em-pleado

Niveles re-munerativosdentro de cadaGrupo Ocupa-cional

Niveles re-munerativosdentro de cadaGrupo Ocupa-cional

Categorasremunerativasdentro cadaGrupo Ocupa-cional

Aplicacinen profe-

sionales de

salud

Profesiona-les de saludmantienen susnormas espe-ccas

Se aplica enlos profesio-nales de salud

Profesionalesde salud man-tienen sus nor-mas especcasde 1982

No se aplica aprofesionalesde salud, porser para noprofesionalesde salud

No se aplica alos profesiona-les de salud, aexcepcin decasos de cam-bio de grupoocupacional

CUADRO N 1: NORMATIVA DEL PERIODO BUROCRTICOSOBRE CARRERA PBLICA Y SANITARIA, 1950-1987

Luego de este ltimo Decreto Legislativo se emitieron sus reglamentos, con elD.S. 059-84-SA (que gener el escalafn de salud), el D.S. 018-85-PCM (que

reglament sobre todo los desplazamientos del personal) y el D.S. 005-90-PCM(reglamento ms abarcativo). Pero entre estos dos ltimos dispositivos, se emi-tieron los D.S. 0057-86-PCM y D.S. 107-87-PCM, que generaron la catego-rizacin, que en salud hizo retroceder la aplicacin del escalafn e inici ladesestructuracin del modelo sistmico.


42/154

44



1.6 La evolucin de la gestin operativa y descentralizadade los recursos humanos.

Hasta la dcada de los 70 la gestin de los recursos humanos se encontrabafuertemente concentrada en el despacho de los Ministros de Estado. Recin conel periodo del General Francisco Morales Bermdez los Ministros comenzarona delegar las funciones de personal, generndose procesos de desconcentra-cin y descentralizacin de las funciones de recursos humanos.

El 9 de Junio de 1976, mediante la Ley N21512, los Ministros de Estado delega-ron facultades a los funcionarios de los sistemas administrativos de los Ministerios

en relacin a los procesos de personal, logstica y economa. En cuanto a losprocesos de personal, se delegaron facultades para los nombramientos, contratos,reconocimientos, otorgamientos de pensiones y desplazamientos, entre otros.

Esto quiere decir, entonces, que recin hace 30 aos los Ministros de Estadose concentraron en su funcin poltica, pues hasta ah sus agendas tenan unperl similar al de un Director de Administracin de Personal. Los Ministrosnombraban, contrataban, otorgaban pensiones, destacaban, otorgaban ascen-sos, reasignaban y vean las remuneraciones.

El 23 de enero de 1980, mediante la Ley N 22867,se dio un paso ms y se dis-puso la desconcentracin y descentralizacin de los procesos administrativosde personal, logstica y racionalizacin, desde las sedes centrales de los Minis-terios a sus rganos desconcentrados y descentralizados en las regiones.

Esta desconcentracin y descentralizacin de los procesos tcnicos tuvo porobjetivo resolver los problemas del centralismo en la gestin de recursos hu-manos, pero su implementacin no estuvo acompaada del reforzamiento decapacidades y la transferencia efectiva de las funciones. Con el correr de losaos esta descentralizacin trajo algunos benecios pero gener tambin nue-vos problemas al deformar la carrera sanitaria por la diversidad de criteriosregionales, muchos de ellos reidos con la legalidad.

2. 1980-2000: DEL RETROCESO DEL MODELO BUROCRTICOA LA DESESTRUCTURACION EXPLCITADE LA CARRERA PBLICA.

La reforma incremental burocrtica lleg cansada a los 80 y en esa dcadase proces su retroceso, acosada por el patrimonialismo, esta vez en versincorporativa o gremial. El modelo burocrtico dio todava sus ltimas batallas


43/154

45


SEGUNDA PARTE

ordenadoras a lo largo de toda esa dcada, parte la cual hemos visto, pero elsaldo general fue la instalacin de esa mezcla de burocratismo y patrimonialismo

que Joan Prats lucidamente ha denominado buropatologas24

y que asemejanal sistema mixto que Weber llam burocracias patrimoniales.25

En otras palabras, la etapa de retroceso de la carrera pblica empez antes deque se instalara la concepcin del Estado mnimo y la consiguiente exibiliza-cin del empleo pblico y congelamiento de la carrera administrativa. En ladcada de los 90 se hizo doctrinal la reversin del modelo burocrtico, que nohaba podido imponerse sobre la tradicin patrimonialista nacional. Se pusoah en marcha un nuevo modelo de personal en el Estado, sin carrera pblica

y con un rgimen de remuneraciones dual, congelado para los nombrados, ydiscrecional y sin relacin laboral para los contratados.

Uno de los motores de estas deformaciones del rgimen de empleo pblico fueel empobrecimiento de los salarios y la consiguiente pugna laboral por encontraralguna va para mejorar las remuneraciones. El modelo burocrtico era muy rgido y

jerrquico, pese a lo cual consigui avanzar en cierta racionalizacin del Estado. Enmedio de la pugna entre burocratismo y patrimonialismo, lleg en los 90 el modeloprivatista, a insertarse en las viejas estructuras sectoriales heredadas del pasado y enmedio de tradiciones administrativas y culturas organizacionales fuertemente pre-modernas, lo que ha congur una nueva situacin mixta. La primera reforma delEstado no estaba an culminada. Como resultado, la desregulacin desestabiliz enel rgimen laboral burocrtico y desinstitucionaliz lo poco avanzado en la regu-lacin de los recursos humanos, sin reemplazarlo necesariamente por el rgimenexible con incentivos, con lo cual el modelo clientelar se reinstal como domi-nante a nes de los 90, si bien con fuertes elementos burocrticos y gerenciales.

En el campo de recursos humanos se quebr el rgimen laboral de los nombra-mientos o contratos por tiempo indenido y se pas a un rgimen exible en elvnculo laboral. Sin embargo el nuevo modelo completo implicaba cambiar noslo la forma de contratacin sino tambin el mecanismo de pago y pasar portanto a remuneraciones basadas en el desempeo. Pero no se previ la ausenciade sistemas de informacin y monitoreo, la inexistencia de nanciamiento paracomplementar los salarios, la necesidad de estndares y protocolos que guiaranlas evaluaciones de personal y en general no se consider la debilidad de una

24

Prats, Joan. Prats, Joan. Reinventar la burocracia y construir la nueva gerencia pblica. InstitutoInternacional de Gobernabilidad de Catalua, Coleccin Documentos, http://www.iigov.org25 Weber, Max. Economa y Sociedad. Mxico: FCE, 2002.


44/154

46



cultura del clculo racional. El sistema burocrtico de personal, basado en loscuadros de asignacin de personal (CAP), carrera pblica y tiempo de servicios,

fue dejado de lado, pero no surgi un rgimen meritocrtico. Los gerentes, as,aumentaron su poder, en contextos administrativos de por s propensos a la feu-dalizacin institucional. Surgi as una institucionalidad con extraas mezclas.

Fueron caractersticos de los 90 la utilizacin masiva de los dispositivos anti-guos, casi en desuso, sobre servicios no personales, la no aplicacin del Decre-to Legislativo 276 para nombramientos y contratos, la restricciones para des-taques y reasignaciones, la promocin de evaluaciones y de ceses o renunciasvoluntarias, y la centralizacin en los Ministros de las designaciones de puestos

de conanza incluso del nivel subnacional.2.1 Las normas remunerativas especcas por profesin luego del Decreto

Legislativo 276, en contradiccin con el ordenamiento burocrtico.

El Decreto Supremo N 028-84-SAdel 20 de julio de 1984 intent establecerlas Remuneraciones de los Profesionales de la Salud en armona a los alcancesdel Decreto Legislativo 276, estipulando el establecimiento de un sistema ni-co de remuneraciones, basado en un ndice, la Unidad de Referencia Pblica(URP), que era escalonado en forma ascendente conforme al escalafn. Cadanivel tena un nmero de URP asignadas.

Sin embargo, lo real es que a pesar de la dacin del Decreto Legislativo 276 demarzo de 1984 y la denicin posterior de las URP, siguieron vigentes las nor-mas complementarias del Decreto Ley 22404 de 1978, que dispuso entre otrosconceptos, el pago por guardias hospitalarias y por funcin salud.

Ms bien lo nuevo fue que comenzaron a emitirse dispositivos remunerativos es-peccos, contrarios al espritu del Decreto Legislativo 276. La idea del escalafnera buena, pero sus niveles remunerativos eran bajos y toda mejora en las remu-neraciones bajo la modalidad del escalafn requera un movimiento integral deconjunto. Los decisores, ocupantes estacionales del Estado, no crean tampocoen las normas de racionalizacin, de tal forma que ante cada huelga, para moverlos sueldos y salarios haba que evadir o innovar la normativa estructural.

2.2 La crisis scal, la contraccin de los salarios

y el cambio de enfoque hacia el Estado mnimo.

A lo largo de la dcada de los 80 hubo un proceso de reduccin del gasto p-blico y del presupuesto de remuneraciones del Estado. Webb da cuenta de la


45/154

47


SEGUNDA PARTE

gran reduccin del gasto pblico entre 1975 y 1990, que en ese intern dismi-nuy de US$ 1,059 dlares per cpita a tan slo US $ 178 dlares.26Esta cada

se profundiz entre 1987 y 1990, afectando fuertemente la planilla del sectorpblico, que se contrajo en 75%, sin que hubiera reducciones de personal,lo que implica hubo una drstica reduccin de los salarios reales.27No puedeextraar entonces que los trabajadores del Estado desbordaran la normativa decarrera, que no garantizaba una recuperacin de ingresos reales a travs de losmecanismos estatuidos. La crisis nal de los aos 1988-92 fue el contexto enel cual se agot el modelo burocrtico y se abrieron las compuertas para unareestructuracin de la carrera desde dos frentes, el corporativo gremial y elneoliberal.

En medio de tan profunda crisis scal, los presupuestos anuales de los iniciosde los 90 contemplaron medidas de austeridad del gasto pblico que implica-ron entre otros aspectos, la prohibicin de nuevos nombramientos y contratos,el no reemplazos de los cesantes, el no incremento de las remuneraciones, elbloqueo del denominado efecto espejo de las pensiones con las remunera-ciones, la prohibicin del pago de horas extraordinarias, as como otros ingre-sos en materia de personal. As mismo se autoriz la creacin de las clnicas enlos hospitales y la generacin de recursos propios en base a tarifas por consultasy venta de servicios.

En el ao 1991, mediante el Decreto Supremo N 098-91-PCM, se ofrecieronincentivos para la renuncia voluntaria de trabajadores auxiliares y tcnicos, yposteriormente se hizo lo propio con el personal directivo y tcnico de todo elsector pblico. Esta disposicin no alcanz a los profesionales asistenciales desalud.

Segn datos del Instituto Nacional de Administracin Pblica, todava existentehasta 1995, a diciembre de 1994 se haban ido 134,700 trabajadores pblicos,en comparacin con los existentes en 1989. En el Ministerio de Salud a nivelnacional este proceso represent la renuncia de 12,000 trabajadores no profe-sionales de la salud (tcnicos administrativos, tcnicos de enfermera, auxiliaresadministrativos y auxiliares de enfermera, entre otros), puestos de trabajo queno fueron repuestos.

26 Webb, Richard. Prologue. En: Carlos Paredes y Jeffrey Sachs (eds.), Perus Path to Recovery:

A Plan for Economic Stabilization and Growth. Washington D.C:, Brookings Institution.27 Wise, Carol. Reinventando el Estado: Estrategia econmica y cambio institucional en el Per.1. Edicin, Lima, Universidad del Pacco, 2003.


46/154

48



Sin embargo, comenz hacia 1994 una etapa de expansin de la produccinde servicios, lo que motiv el ingreso de nuevo personal, pero bajo la modali-

dad de servicios no personales. Estos deban tener un carcter temporal pero seconvirtieron en permanentes, con contratos renovados hasta la fecha.

En sntesis, la etapa de crisis scal y el cambio doctrinal hacia un Estado redi-mensionado, pusieron en suspenso la aplicacin de la carrera administrativahasta ah construida y generaron otro rgimen laboral y de remuneraciones.

2.3 La coexistencia de dos regmenes laborales, con la dacinel 12 de noviembre de 1991 del Decreto Legislativo N 728

o Ley de Fomento del Empleo.Esta norma no contemplaba nombramientos, slo contrataciones, terminandocon la estabilidad laboral propia del periodo burocrtico. El D.L. 728 otorgfacilidades para la suspensin de los contratos, reduciendo los requisitos paralos despidos. Las empresas con menos de 20 trabajadores podan despedir sinargumentar causa grave ni pagar indemnizacin y se ampliaron las causas

justas de despido. Igualmente se abreviaron los procedimientos para los cesescolectivos, se dispuso que los incrementos salariales deban corresponder aaumentos en la productividad y se implement un nuevo registro de organiza-ciones sindicales.

El Decreto Legislativo 728 justic su dacin en la necesidad de promover elacceso masivo al empleo productivo dentro del marco de la poltica econmicaglobal, y en sntesis exibiliz el rgimen laboral para este propsito, posibili-tando adems que los contratados tuvieran remuneraciones desiguales, en unaescala que poda comprender contratos de cualquier monto, bajos o altos.

En el sector pblico este rgimen laboral privado se utiliz con amplitud en ladcada de los 90, con el objetivo de no aplicar el rgimen laboral pblico delDecreto Legislativo N 276 y con ello generar escalas remunerativas mayores omenores, as como evitar el efecto espejo de las pensiones del sector pblicocon las remuneraciones, regulada dentro de los alcances del D. L. N 20530.Esta modalidad de contrato se empez a utilizar sobre todo en el MEF, SUNAT,ADUANAS, Contralora de la Repblica y en el sector salud, en la Superintendenciade Entidades Prestadoras de Salud, un sector de los CLAS y EsSALUD, entre otros.Sus repercusiones no slo en el empleo pblico sino en el empleo en generalfueron importantes: las contrataciones estables se redujeron del 41% en 1991 al24.8% en 1999, los trabajadores sin contrato pasaron de 33.2 a 45.4% en eseperiodo, los trabajadores a destajo y por honorarios se incrementaron en 2%,


47/154

49


SEGUNDA PARTE

los trabajadores eventuales aumentaron casi en 5% y la duracin media delempleo se redujo aproximadamente de 70 meses en 1991 a 47 en 1999.28

Con la admisin de dos regmenes laborales en el Estado, uno de derechopblico (D. Leg. 276) y otro de derecho privado (D. Leg. 728), empezaron agenerarse las deformidades actuales. A las viejas deformaciones de los 80 seaadieron entonces nuevas.

2.4 La expansin de la Modalidad de Locacin de Servicios,con la aplicacin masiva del Cdigo Civil de 1984.

Hasta el ao 1994 los contratos por locacin de servicios no eran muy utiliza-dos en el sector pblico, pese a que estaban contemplados en el Cdigo Civil,aprobado el 25 julio de 1984 mediante el Decreto Legislativo N 295. Luegode ese ao esta modalidad de contratacin se difundi, hasta convertirse enla ms usada en la dcada de los 90, sobre todo en salud, pues de los 80,000contratados por Servicios No Personales entonces en el Estado, 41,000 fuerondel MINSA, en particular en el Programa Salud B

ops carrera sanitaria en el perú

Documents