pfm aceh full bhs

7/22/2019 PFM Aceh Full Bhs

1/110

PENGELOLAAN KEUANGAN PUBLIK DI ACEH

Mengukur Kinerja Pemerintah Daerah di Aceh


2/110

WORLD BANK OFFICE JAKARTA

Jakarta Stock Exchange Building Tower II/12 th floor

Jl. Jenderal Sudirman Kav. 52-53

Jakarta 12910

Tel: (+62-21) 5299-3000

Fax: (+62-21) 5299-3111

Website: www.worldbank.or.idWebsite: www.decentralizationindonesia.org

Dicetak pada bulan Maret 2007

Laporan ini disusun oleh staf Bank Dunia. Penemuan, interpretasi dan kesimpulan yang terdapat

dalam laporan ini tidak selalu mencerminkan pandangan dari Dewan Eksekutif Direktur Bank Dunia

atau pemerintah-pemerintah yang mereka wakili.


3/110

PENGELOLAAN KEUANGAN PUBLIK DI ACEHMengukur Kinerja Pemerintah Daerah di Aceh


4/110


5/110

Pengelolaan Keuangan Publik di Aceh

Mengukur Kinerja Pengelolaan Keuangan Pemerintah Daerah di Aceh

v

Ucapan Terima KasihLaporan ini disusun oleh Bank Dunia bekerja sama dengan Badan Rehabilitasi dan

Rekonstruksi (BRR).

Laporan ini ditulis oleh Peter Rooney (Bank Dunia, Jakarta) dengan bimbingan Ahya Ihsan

dan Enrique Blanco Armas (Bank Dunia, Banda Aceh).

Proses pembuatan laporan ini berada dibawah pengarahan Wolfgang Fengler (Bank Dunia).

Kami ingin berterima kasih kepada Victor Bottini (Bank Dunia, Resident Representative,

Banda Aceh) atas dukungan dan bantuan yang diberikan terhadap penelitian dan diseminasi

laporan, juga kepada Cut Dian Rahmi, Ahmad Zaki, Sylvia Njotomihardjo dan Niltha Mathias

atas kontribusi yang telah diberikan. Selain itu kami ingin berterima kasih kepada

fotographer Ramli, Damrudin, Athaillah dan YanAli Zebua.

Kami juga ingin menyampaikan rasa terima kasih kami kepada BRR atas segala dukungan

yang telah diberikan, terutama kepada Tedy Jiwantara Sitepu dan Sudirman Said. Kami juga

berterima kasih kepada USAID-LGSP, terutama kepada Andrew Urban, untuk dukungan

beliau, atas pelatihan untuk para peneliti dan atas pengorganisiran tahap pertama dari

penelitian.

Task Manager untuk persiapan kerangka PKP adalah Rajiv Sondhi, Senior Financial

Management Specialist di Bank Dunia. Jessica Ludwig berperan sangat penting dalam

pembuatan kerangka dan masukan-masukan beliau dalam pelaksanaan sangat berharga.

Kami berterima kasih atas dukungan dan masukan yang telah diberikan oleh Departemen

Dalam Negeri, Departemen Keuangan, AusAID, Asian Development Bank, CanadianInternational Development Agency, GTZ, USAID dan DSF.


6/110



vi

Kata PengantarPemerintah daerah memainkan peran yang semakin penting dalam pelayanan publik diIndonesia. Dengan semakin banyaknya tanggung jawab fiskal yang diserahkan ke daerah

saat ini, pemerintah daerah memiliki peran yang jauh lebih besar dalam pelayanan publik.

Di Aceh, pemerintah daerah memainkan peranan penting. Sejak penandatanganan

kesepakatan perdamaian pada bulan Agustus 2005 dan pemilihan kepala daerah yang telah

berhasil dilaksanakan pada Agustus 2006, dua puluh satu pemerintah daerah di Aceh

memiliki momentum berharga untuk meningkatkan kualitas hidup masyarakat melalui

perbaikan akses terhadap pendidikan yang berkualitas, layanan kesehatan yang lebih baik

dan kesempatan untuk pembangunan ekonomi.

Pemerintah daerah Aceh, bersama-sama dengan pemerintah propinsi, mengendalikan dana

dalam jumlah besar. Sekarang adalah saatnya untuk memastikan bahwa dana tersebut

dikelola dengan bijaksana untuk kepentingan semua masyarakat Aceh. Dengan pengelolaan

sumber daya publik yang efisien, transparan, dan efektif pada tingkat daerah, dana ini

memiliki potensi untuk merubah Aceh.

Laporan penelitian ini merupakan hasil kerjasama antara BRR NAD-Nias, Bank Dunia,

Unsyiah dan USAID-LGSP. Laporan ini mewakili sebagian dari upaya kolektif yang tengah

dijalankan untuk membangun kembali Aceh dan Nias yang lebih baik.

Laporan ini disusun terutama untuk pemerintah-pemerintah daerah di Aceh, yang

merupakan pemimpin perubahan. Dengan adanya laporan ini diharapkan pemerintah

daerah dapat mengidentifikasi dan menangani aspek-aspek pengelolaan keuangan yang

membutuhkan perhatian segera. Nilai yang buruk tidak berarti kegagalan, namun suatu

kesempatan untuk memperbaharui upaya dan mencari cara untuk memperbaiki kinerja.Dengan pendekatan ini, kita dapat bergerak dari penelitian ke rencana kerja yang

komprehensif.

BRR berterima kasih atas dukungan dari semua pihak yang terlibat, dan khususnya kepada

pemerintah-pemerintah daerah Aceh sendiri yang telah banyak memberikan kontribusi

dalam laporan ini.

Assalamu alaikum.

Deputi

Kelembagaan dan Pengembangan SDM


7/110



vii

Daftar IsiBab 1 Pengelolaan Keuangan Publik di Aceh ........................................................................1Bab 2 Kerangka PKP: Bidang strategis, hasil, dan indikator................................................. 3Bab 3 Survei PKP di Aceh........................................................................................................ 9Bab 4 Rincian Hasil dan Analisis ..........................................................................................19

4.1 Bidang Strategis 1: Kerangka peraturan perundangan daerah.......... ........... ........... .....21

4.2 Bidang Strategis 2: Perencanaan dan Penganggaran .......... ........... .......... ........... .......... 23

4.3 Bidang Strategis 3: Pengelolaan kas...............................................................................25

4.4 Bidang Strategis 4: Pengadaan barang dan jasa............ .......... ........... ........... ........... .....27

4.5 Bidang Strategis 5: Akuntansi dan pelaporan.......... .......... ........... ........... ........... ........... .29

4.6 Bidang Strategis 6: Audit Internal ....................................................................................30

4.7 Bidang Strategis 7: Hutang dan Investasi .......................................................................32

4.8 Bidang Strategis 8: Pengelolaan Aset..............................................................................33

4.9 Bidang Strategis 9: Audit Eksternal......... ........... .......... ........... ........... .......... ........... ......... 35

Bab 5 Isu-isu Utama..............................................................................................................37Bab 6 Langkah ke depan ......................................................................................................43Lampiran 1: Kerangka Pengukuran Bidang Strategis dan Indikator ........... ........... .......... ........... ....47

Lampiran 2: Kerangka Pengukuran, Bidang, Hasil Dan Indikator................ ........... .......... ........... .......49

Lampiran 3: Hasil PKP di setiap kabupaten/kota.......... ........... ........... ........... .......... ........... ........... .....70

Lampiran 4: Metodologi .........................................................................................................................93

Lampiran 5: Universitas dan Peneliti ....................................................................................................95

Lampiran 6: Hasil PKP di setiap pemerintah daerah di Aceh............. ........... ........... ........... ........... .....96

Daftar Gambar, Tabel dan DiagramGambar 1. Struktur kerangka PKP.............................................................................................. 6Tabel 1. Pedoman penilaian kerangka PKP...........................................................................12 Tabel 2. Nilai PKP berdasarkan bidang strategis untuk pemerintah daerah di Aceh...............13Diagram 1. Jumlah indikator pada setiap bidang strategis ........................................................... 6Diagram 2. Nilai PKP untuk masing-masing 21 Pemerintah Kabupaten/Kota dan Propinsi ........12Diagram 3. Pebandingan Pemerintah Daerah dengan Kinerja Terbaik dan Kinerja Terburuk ......15Diagram 4. Perbandingan Kinerja Pemerintah Daerah yang sudah lama terbentuk dengan

Pemerintah Daerah yang baru terbentuk .................................................................16 Diagram 5. Rata-Rata nilai PKP berdasarkan bidang strategis ...................................................14 Diagram 6. Kerangka Peraturan Perundangan Daerah ..............................................................22 Diagram 7. Perencanaan dan Penganggaran ............................................................................23

Diagram 8. Pengelolaan Kas .....................................................................................................26 Diagram 9. Pengadaan .............................................................................................................28 Diagram 10. Akuntansi dan Pelaporan ........................................................................................29 Diagram 11. Audit Internal ..........................................................................................................31 Diagram 12. Hutang dan Investasi publik ....................................................................................32 Diagram 13. Pengelolaan aset ....................................................................................................34 Diagram 14. Audit eksternal dan pengawasan ............................................................................36


8/110



viii

Daftar Istilah: Akronim dan SingkatanAPEA Kajian Pengeluaran Publik Aceh(Aceh Public Expenditure Analysis)BPK Badan Pengawasan Keuangan

BPKP Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan

Bappeda Badan Perencanaan Pembangunan Daerah

Bawasda Badan Pengawasan Daerah

BPKD Badan Pemeriksa Keuangan Daerah

BUMD Badan Usaha Milik Daerah

DAU Dana Alokasi Umum

Dana Otsus Dana Otonomi Khusus

Dispenda Dinas Pendapatan Daerah

DPRD Dewan Perwakilan Raykat Daerah

DSF Decentralized Support Facility

Inpres Instruksi Presiden

Juknis/Juklak Petunjuk Teknis/Petunjuk Pelaksana

Kepmendagri Keputusan Menteri Dalam Negeri

Keppres Keputusan Presiden

KPPU Komite Pengawas Persaingan Usaha

LGSP Local Government Support Program

LKPJ Laporan Keterangan Pertanggungjawaban

Depkeu Departemen Keuangan

Depdagri Departemen Dalam Negeri

Musbangdes Musyawarah Pembangunan Desa

PAD Pendapatan Asli Daerah

PDAM Perusahaan Daerah Air Minum

Perda Peraturan Daerah

PKP Pengelolaan Keuangan Publik

Qanun Peraturan Daerah (Syariah Islam)

Renstra Rencana Stategis

RKA-SKPD Rencana Kerja dan Anggaran-Satuan Kerja Pemerintah Daerah

RPJMD Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah

Sekda Sekretariat Daerah

SK Bupati Surat Keputusan Bupati

SKPD Satuan Kerja Perangkat Daerah

SKO Surat Keputusan Otorisasi

SPM Surat Perintah Membayar

SPP Surat Permohonan Pembayaran

USAID United States Agency for International Development


9/110



ix

IkhtisarKapasitas pengelolaan keuangan di Aceh sangat beragam antar pemerintah daerah yang

satu dengan yang lain. Beberapa pemerintah daerah memiliki hasil yang cukup baik dalam

kapasitas pengelolaan keuangan, sementara beberapa pemerintah daerah lainnya masih

tertinggal. Perbedaan kapasitas pengelolaan keuangan juga ditemui di dalam masing-

masing pemerintah daerah. Hasil rata-rata menunjukkan kelemahan, terutama di dalam

bidang akuntansi dan pelaporan, pengelolaan kas dan audit eksternal.

Kerangka Pengelolaan Keuangan Publik (PKP)Survei Pengelolaan Keuangan Publik dilaksanakan di setiap pemerintah daerah di Aceh

antara Mei sampai November 2006. Penilaian kapasitas didasarkan pada sembilan bidang

utama pengelolaan keuangan: (1) Kerangka peraturan perundangan daerah; (2)

Perencanaan dan penganggaran; (3) Pengelolaan kas; (4) Pengadaan; (5) Akuntasi dan

pelaporan; (6) Audit internal; (7) Hutang dan investasi publik; (8) Pengelolaan aset; dan (9)

Audit eksternal dan pengawasan. Setiap bidang strategis dibagi menjadi satu sampai lima

hasil dan terdapat serangkaian indikator yang membutuhkan jawaban ya/tidak untuk

setiap hasil. Hasil-hasil ini mencerminkan pencapaian yang diharapkan pada setiap bidang

strategis dan indikator digunakan untuk menilai sejauh mana keberhasilan pemerintah

kabupaten dalam mencapai hasil tersebut. Kerangka PKP memberikan gambaran sekilas

atas kapasitas pengelolaan keuangan untuk setiap pemerintah daerah, dengan fokus

terhadap kebijakan, prosedur dan peraturan, dalam arti lingkungan pengelolaan keuangan

dalam pemerintah daerah. Bidang-bidang yang menjadi kelemahan pemerintah daerah

dalam pengelolaan keuangan sengaja di garis bawahi, sehingga dapat menunjukkan aspek-

aspek apa saja yang perlu diperbaiki. Sebelum survei PKP dilaksanakan, pengetahuanmengenai kapasitas pemerintah daerah sangat terbatas. Oleh karena itu, diharapkan

dengan adanya laporan ini beserta analisisnya dapat memberikan masukan untuk penilaian

kapasitas keuangan yang lebih efektif di Aceh dan dampaknya terhadap proses

desentralisasi dalam propinsi.

Hasil PKPSecara keseluruhan, pemerintah daerah dengan nilai tertinggi adalah Aceh Utara (69

persen) dan yang terendah adalah Aceh Jaya (15 persen); sehingga nilai berada dalam

rentang baik sampai dengan sangat buruk, berdasarkan panduan kerangka penilaian. Nilai

rata-rata adalah 41 persen. Delapan pemerintah daerah mendapatkan nilai antara 39sampai 42 persen dan enam pemerintah daerah mendapatkan nilai di bawah 39 persen.

Semua pemerintah daerah, kecuali tiga diantaranya, mendapat nilai yang buruk pada

sedikitnya satu bidang strategis. Selama lebih dari lima tahun, setelah pelaksanaan

desentralisasi, kapasitas pengelolaan keuangan di empat belas pemerintah daerah di Aceh

masih relatif lemah.


10/110



x

Implikasi KebijakanHasil PKP ini memiliki empat aplikasi potensial. Pertama, dan yang paling penting, kerangka

PKP ini beserta hasil PKP untuk masing-masing pemerintah lokal, dapat membantu

pemerintah daerah dalam mengatasi kelemahan mereka dalam pengelolaan keuangan.

Dengan mengidentifikasi bidang-bidang yang menjadi kelemahan mereka, pemerintahdaerah dapat mengembangkan strategi untuk meningkatkan kapasitas pada bidang-bidang

tersebut. Oleh sebab itu, langkah pertama yang harus diambil oleh pemerintah daerah

adalah memastikan bahwa kebijakan, prosedur dan peraturan sudah tersedia dan kemudian

memastikan hal-hal tersebut ditaati dan praktek-praktek pengelolaan keuangan yang baik

dilembagakan dan dikembangkan lebih jauh lagi. Tanpa adanya ketaatan dan pelembagaan,

upaya-upaya untuk meningkatkan kapasitas akan menjadi tidak efektif. Hasil PKP ini juga

akan memungkinkan pembelajaraan sesama pemerintah lokal. Lembaga non-pemerintah

dapat mendukung pemerintah daerah dalam mengembangkan kapasitas mereka dengan

cara memberikan bantuan teknis dan pelatihan untuk peningkatan kapasitas, apabila

diperlukan. Pemerintah propinsi bisa mengambil peran utama dalam mengembangkan

strategi untuk semua pemerintah daerah di Aceh.

Kedua, dengan menggaris bawahi bidang-bidang utama yang memiliki kelemahan

kapasitas,, akan memungkinkan badan-badan yang merencanakan untuk bekerja sama

dengan pemerintah daerah untuk mengikutsertakan kapasitas pengelolaan keuangan dan

pemerintah daerah tertentu dalam bentuk kerja sama yang spesifik..

Ketiga, dalam rangka mendorong pendekatan yang pro-aktif oleh pemerintah daerah perlu

diberikan insentif untuk meningkatkan kapasitas pengelolaan keuangan, sebagai contoh

dengan mengaitkan sebagian alokasi dana otonomi khusus dengan perbaikan kapasitas.

Yang terakhir, dengan mengikuti perubahan kapasitas pengelolaan keuangan, pemerintah

Indonesia dapat membuat penilaian yang lebih akurat terhadap dampak desentralisasi di

Aceh. Dengan demikian, hal kebijakan dan peraturan dalam konteks desentralisasi dapatlebih diidentifikasi, juga dalam kemajuan reformasi dan pelayanan publik dapat dipantau

lebih baik.


11/110

Bab 1Pengelolaan Keuangan Publik di Aceh


12/110


13/110

Bab 1: Pengelolaan Keuangan Publik di Aceh

1

Sejak tahun 2001, Indonesia telah menjalani transformasi yang mendasar dari

pemerintahan yang tersentralisasi menjadi pemerintahan yang terdesentralisasi. Namun,

sampai saat ini, pemahaman mengenai transisi kekuasaan dan tanggung jawab menyangkut

sumber daya publik dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah dalam berbagai kapasitas

masih sangat terbatas. Terutama, status otonomi khusus Aceh telah memberikan propinsi

ini persentase sumber daya keuangan yang bahkan lebih besar lagi bagi pemerintah daerah.

Ketiadaan informasi yang sistematis baik kualitatif maupun kuantitatif mengenai bagaimanadesentralisasi fiskal ini dikelola oleh kabupaten telah menjadi pemicu untuk mengembangan

kerangka pengukuran untuk pemerintah daerah di Indonesia.

Kerangka PKP merupakan salah satu dari empat pilar kerangka pengukuran pemerintah

daerah. Pilar-pilar lainnya adalah pemberian layanan publik, iklim investasi, dan kesehatan

fiskal. Dengan mengukur kinerja dalam empat bidang utama ini, penilaian yang sistematis

terhadap kinerja pemerintah daerah dapat dilakukan.

Untuk Aceh, kapasitas pengelolaan keuangan yang efektif di tingkat pemerintah daerah

penting untuk pencapaian tujuantujuan pembangunan jangka panjang. Beberapa faktor

telah membatasi kapasitas pengelolaan keuangan di Aceh. Pertama, desentralisasi yang

dilakukan secara cepat di Indonesia yang merupakan pengalihan tanggung jawab fiskal danpenyerahan sumber daya keuangan kepada pemerintah daerah tidak diikuti oleh

peningkatan kapasitas pemerintah daerah dalam mengelola sumber daya tersebut.

Mengingat sebelum desentralisasi tugas utama pemerintah daerah hanyalah menjalankan

proritas pembangunan pemerintah pusat, sistem pengelolaan keuangan tidak dirancang

untuk mengatasi perubahan pengaturan fiskal. Kedua, Aceh telah mengalami peningkatan

jumlah pemerintah daerah sejak tahun 2000. Sampai bulan November 2006, dari 21

pemerintah daerah yang ada, 11 diantaranya dibentuk setelah tahun 2000. Walaupun hal

ini tidak serta merta berarti kapasitas pengelolaan keuangan akan selalu lebih rendah pada

pemerintah daerah yang baru dibentuk, hasil dari survei PKP mengindikasikan bahwa,

secara rata-rata, hasil pengelolaan keuangan lebih rendah pada pemerintah daerah yang

baru,

Sebelum diadakannya survei PKP, pengetahuan mengenai kapasitas pengelolaan keuangan

pemerintah daerah di Aceh dan di seluruh Indonesia pada umumnya masih kurang. Apabila

keefektivitasan atas desentralisasi hendak dinilai secara efektif, salah satu komponen

utama penilaian ini adalah kapasitas pemerintah daerah untuk mengelola keuangan

mereka. Jika pengelolaan keuangan masih lemah setelah lima tahun sejak perubahan yang

dibawa oleh desentralisasi, hal ini berarti tujuan-tujuan desentralisasi masih belum tercapai

di Aceh. Yang lebih penting dari penilaian pengelolaan keuangan secara keseluruhan adalah

tujuannya untuk membuat gambaran yang rinci mengenai kapasitas pengelolaan keuangan

masing-masing pemerintah daerah di seluruh Aceh, dan di Indonesia pada umumnya,

karena pada saat ini pemerintah daerahlah yang memiliki pengaruh paling besar terhadap

kehidupan masyarakat. Berangkat dari argumen ini, kerangka PKP dibuat untuk

menfasilitasi penilaian dan analisis kapasitas pengelolaan keuangan pada tingkat daerah.

Pengetahuan ini memiliki beberapa aplikasi. Pertama, hasil dan analisis akan disebarkan

kepada pemerintah daerah itu sendiri. Sehingga, pemerintah daerah akan mendapatkan

penilaian yang akurat dan independen mengenai kapasitas pengelolaan keuangan mereka

sendiri dan dapat berfokus untuk memperbaiki bidang-bidang utama yang menjadi

kelemahan mereka. Kedua, badan-badan pemerintah lainnya, seperti BRR dan pemerintah

propinsi, dapat menggunakan hasil yang diperoleh untuk merancang intervensi peningkatan

kapasitas dan juga untuk merancang program yang lebih baik dengan memperhitungkan


14/110

Bab 1: Pengelolaan Keuangan Publik di Aceh

2

kekuatan dan kelemahan tertentu dalam kapasitas pengelolaan keuangan. Begitu juga

donor akan dapat merancang intervensi peningkatan kapasitas dan mengakomodasi

kapasitas pemerintah daerah dalam berbagai bentuk program secara lebih baik. Ketiga,

hasil dan analisis juga dapat digunakan untuk memberikan insentif bagi pemerintah daerah

untuk meningkatkan kapasitas PKP mereka. Sebagai contoh, apabila survei ini diadakan

kembali setiap tahun atau setiap dua tahun, perubahan kapasitas PKP dapat diidentifikasi.

Pemerintah daerah dengan kinerja yang bagus dapat diberikan penghargaan berupatambahan pendapatan melalui dana otonomi khusus untuk mendorong perbaikan yang lebih

jauh, sementara pemerintahan yang terus menerus berkinerja buruk dapat dikecualikan dari

menerima sumber tambahan pendapatan ini. Hal ini dapat menjadi bagian dari keseluruhan

strategi untuk memberikan bantuan bagi pemerintah daerah dalam mengembangkan

kapasitas pengelolaan keuangan mereka.


15/110

Bab 2Kerangka PKP: Bidang strategis, hasil, dan indikator


16/110


17/110

Bab 2: Kerangka PKP: Bidang strategis, hasil dan indikator

5

Kerangka PKP dikembangkan oleh Bank Dunia dan Departemen Dalam Negeri Republik

Indonesia untuk menilai kapasitas pengelolaan keuangan pemerintah daerah. Kerangka ini

terbagi menjadi sembilan bidang strategis yang utama untuk pengelolaan keuangan publik

yang efektif pada tingkat pemerintah daerah: (1) kerangka peraturan perundangan daerah;

(2) perencanaan dan penganggaran; (3) pengelolaan kas; (4) pengadaan; (5) akuntasi dan

pelaporan; (6) audit internal; (7) hutang dan investasi publik; (8) pengelolaan aset; dan (9)

audit eksternal dan pengawasan.

Setiap bidang stragis terbagi atas satu hingga lima hasil, dan sebuah daftar indikator

diberikan untuk setiap hasil. Hasil-hasil ini mencerminkan pencapaian yang diharapkan pada

setiap bidang strategis dan indikator-indikator digunakan untuk menilai sejauh mana

pemerintah daerah telah berhasil mencapai hasil-hasil ini. Walaupun kerangka ini

menggunakan beberapa konsep dan perangkat dari PKP nasional dan internasional,

kerangka PKP ini telah khusus dirancang untuk pemerintah daerah di Indonesia. Sehingga,

walaupun standar minimum internasional telah ditetapkan, standar tersebut tidak dijadikan

dasar dalam mengidentifikasi hasil-hasil yang ideal, atas pertimbangan bahwa standar-

standar tersebut terlalu tinggi untuk membuat penilaian yang valid terhadap pemerintah

daerah dalam konteks Indonesia.

Responden diminta untuk memberikan jawaban ya atau tidak untuk setiap pernyataan

pada masing-masing indikator. Respon positif dijumlahkan pada setiap hasil dan nilai

diperhitungkan berdasarkan persentase atas jawaban ya. Persentase nilai kemudian

diberikan untuk setiap hasil yang diinginkan yang mencerminkan sejauh mana pemerintah

daerah telah berhasil mencapai hasil ini. Dengan menjumlahkan semua jawaban positif

pada setiap bidang strategis, didapatkan nilai yang mencerminkan kapasitas pemerintah

daerah pada aspek pengelolaan keuangan tersebut.

Hasil penilaian didapatkan melalui wawancara dan kelompok diskusi terarah dengan

perwakilan pemerintah daerah pada departemen-departemen terkait. Perwakilan

pemerintah termasuk: Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (BAPPEDA), bagian

keuangan, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), dinas pendapatan daerah, kantor kas

daerah dan Badan Pengawasan Daerah (lihat Lampiran 4). Untuk memastikan keakuratan

data jawaban ya harus didukung oleh dokumen yang relevan atau/dan diperiksa silang

dengan responden tambahan. Sebagian besar hasil dapat dikumpulkan dalam tempo tiga

atau empat hari.


18/110


6

Gambar di bawah ini menunjukkan struktur kerangka, dengan fokus pada salah satu bidang

strategis sebagai contoh.

Gambar 1. Struktur Kerangka PKP

Beberapa bidang strategis memiliki lebih banyak indikator dibanding bidang strategis lainnya. Sebagai

contoh, perencanaan dan penganggaran memiliki 53 indikator, sedangkan hutang dan investasi

publik hanya memiliki 8 indikator. Nilai keseluruhan untuk masing-masing pemerintah daerah adalah

perhitungan rata-rata dari sembilan bidang strategis, sehingga, setiap bidang strategis memiliki bobot

yang sama dalam perhitungan.

Diagram 1. Jumlah indikator pada setiap bidang strategis

25

53

4450

27

18

8

229

Kerangka peraturan perundangandaerah

Perencanaan dan penganggaran

Pengelolaan kas

Pengadaan

Akuntansi dan pelaporan

Audit internal

Hutang dan investasi

Pengelolaan aset

Audit dan eksternal danpengawasan

Pemerintah Daerah

Kapasitas Pengelolaan Keuangan

Bidang Strategis 1:Kerangka peraturan perundangan daerah 2 3 4 5 6 7 8 9

Hasil 1:Kerangka peraturandaerah menyediakan dasar

penegakan hukum danstruktur organisasi yang

efektif

Hasil 3:Kerangka peraturandaerah mencakup

pengukuran untukmeningkatkan tranparansi

dan partisipasi masyarakat

Hasil 2:Kerangka peraturandaerah yang komprehensif

diharuskan oleh perundangannasional mengenai pengelolaan

keuangan daerah

12 indikator 7 indikator 6 indikator


19/110


7

Keterbatasan kerangka iniKerangka pengukuran ini dirancang untuk menjadi sekomprehensif mungkin. Namun,

beberapa kekurangan tidak dapat dihindari. Kerangka ini tidak dapat mengukur semua hal

yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan dan akuntabilitas pemerintah daerah.

Kerangka ini mempertimbangkan apa yang mungkin dan yang realistis untuk dilakukan

dalam pemerintah daerah Indonesia. Oleh sebab itu, indikator-indikator mengarah kepadadasar yang bukan saja dibutuhkan tetapi juga dinilai memungkinkan untuk dicapai. Hal ini

dilakukan untuk menyesuaikan model terhadap perbaikan yang relatif kecil dalam bidang

PKP yang kemungkinan dapat direalisasikan oleh banyak pemerintah daerah di Indonesia,

setidaknya dalam jangka pendek.

Kerangka ini dirancang agar mudah digunakan. Tingkat selektivitas tertentu diterapkan

dalam mengikutsertakan hasil, indikator, dan pertanyaan-pertanyaan diagnostik tertentu

dan mengesampingkan yang lainnya, sehingga kerangka ini dapat dengan mudah digunakan

oleh surveyor. Lingkungan kontrol internal di beberapa institusi kunci PKP tidak tercakup

sepenuhnya dalam model ini. Melaksanakan penilaian atas kontrol/pengendalian internal

bisa menjadi suatu latihan yang sangat rumit. Oleh sebab itu, pada institusi-institusi utama

PKP regional, seperti bagian akuntansi dan kas daerah hanya beberapa pertanyaan utamayang dimasukkan yang mencerminkan indikator-indikator secara luas di bidang

pengendalian.

Selain penting untuk memiliki prosedur dan kebijakan yang benar di tempat, penting juga

untuk memastikan bahwa prosedur dan kebijakan ini benar-benar dijalankan di lapangan.

Kerangka ini lebih mengarah kepada penilaian mengenai apakah kebijakan dan prosedur

yang ada telah memadai, dan secara umum bergantung pada diskusi antara enumerator

dan pegawai pemerintahan daerah. Terdapat kesulitan dalam mengindentifikasi praktek-

praktek yang tidak sejalan dengan peraturan, kebijakan dan prosedur yang mengatur

pengelolaan keuangan. Sehingga, hal ini berarti, nilai yang tinggi untuk misalnya audit

internal tidak selamanya berarti audit internal dijalankan dengan tepat atau secara efektif.

Melainkan, hal ini hanya berarti bahwa terdapat kebijakan dan prosedur untuk melakukan

audit internal secara tepat.

Perlu untuk dicatat bahwa pembuatan kerangka pengukuran disiapkan tanpa adanya

informasi pendukung yang lengkap mengenai proses PKP yang saat ini dilakukan oleh

pemerintah-pemerintah daerah di Indonesia. Karena pada saat kerangka ini dibuat

informasi-informasi tersebut tidak tersedia. Sehubungan dengan pengalaman

mengaplikasikan kerangka ini di seluruh Aceh, penyesuaianpenyesuaian perlu untuk

dilakukan pada masa yang akan datang agar kerangka ini lebih sesuai dengan konteks

Indonesia dan lebih fokus untuk mendapatkan hasil-hasil PKP yang dapat diukur.


20/110


21/110

Bab 3Survei PKP di Aceh


22/110


23/110

Bab 3: Survei PKP di Aceh

11

Survei PKP di Aceh dilaksanakan dalam tiga tahap. Tahap pertama melibatkan lima pemerintah

daerah: Banda Aceh, Aceh Besar, Aceh Jaya, Aceh Barat dan Nagan Raya. Survei dilakukan

selama bulan Mei sampai bulan Juni 2006. Kelima wilayah ini dipilih karena USAID-LGSP (Local

Governance Support Program) memiliki program di lima pemerintahan daerah yang terkena

dampak tsunami ini. LGSP mendanai survei tahap pertama ini dan memberikan pelatihan bagi

para peneliti (suatu lokakarya tiga hari dilaksanakan di Medan pada bulan April 2006). LGSP

dan Bank Dunia mengkoordinasikan kegiatan survei dan mengawasi pelaksanaan surveitersebut. Tahap kedua dilakukan pada empat pemerintah daerah: Aceh Utara, Aceh Timur, Pidie

dan Bireuen. Bank Dunia mendanai dan mengorganisir survei tahap kedua ini, yang dilakukan

pada bulan Juli 2006. Tahap ketiga dilaksanakan pada 12 pemerintah daerah lainnya serta

pemerintah propinsi pada bulan November 2006. Survei tahap ke-tiga ini didanai oleh BRR dan

diorganisir oleh Bank Dunia. Laporan ini berfokus pada 21 pemerintah kabupaten maupun kota.

Survei ini dilaksanakan oleh peneliti dari empat universitas di Indonesia: UNSYIAH di Banda

Aceh, USU di Medan, dan UNHAS di Makassar dan UNAND di Padang. Beberapa peneliti juga

dikontrak dari LSM-LSM yang ada di Aceh. Peneliti-peneliti ini memiliki latar belakang akademis

yang solid di bidang pengelolaan keuangan, sebagian besar dengan gelar MSc yang relevan, dan

beberapa diantara mereka bergelar PhD.

Hasil awal telah dipublikasikan pada Analisa Pengeluaran Publik Aceh1 yang diterbitkan oleh

Bank Dunia dan Aceh and Nias Two Years after the Tsunami2 yang diterbitkan oleh BRR.

Diharapkan bahwa pelaksanaan kerangka PKP di masa yang akan datang dapat mencakup

semua wilayah Indonesia. LGSP juga telah melakukan survei terhadap beberapa pemerintah

daerah di luar Aceh, dengan fokus kepada bidang-bidang strategis yang berkaitan dengan

program-program peningkatan kapasitas yang dimiliki oleh LGSP.

Hasil-hasil PKP di AcehRadar di bawah ini (Diagram 2) menunjukan perbedaan kapasitas pengelolaan keuangan di

Aceh. Nilai rata-rata untuk semua 21 pemerintah daerah di Aceh adalah 41 persen. Yang segeramenjadi perhatian adalah sembilan pemerintah daerah mendapatkan nilai di bawah 40 persen

dan lima pemerintah daerah mendapatkan nilai antara 40 sampai 42 persen. Hanya satu, Aceh

Utara yang mendapatkan nilai di atas 60 persen.

Banyak faktor yang dapat menyebabkan hasil yang kurang baik dalam pengelolaan keuangan,

seperti kabupaten dipimpin oleh seorang pejabat bupati sementara, kualitas pegawai di daerah

terpencil, insiden konflik di masa lalu, dampak langsung dari tsunami, sejarah pengelolaan yang

kurang baik dari pemerintahan sebelumnya, dan kurangnya sumber daya keuangan. Rendahnya

tingkat kapasitas pengelolaan keuangan di beberapa pemerintah daerah saat ini perlu

mendapatkan perhatian segera dan berkelanjutan. Kelemahan-kelemahan tertentu

menunjukkan bidang-bidang yang memerlukan upaya peningkatan kapasitas. Perubahan yang

diharapkan nanti, dapat dikaitkan dengan pejabat pemerintah yang bertanggung jawab.

Perbaikan-perbaikan tersebut harus mendapatkan pengakuan dan diberikan penghargaan,

sebaliknya, kegagalan juga perlu disadari dan dipertanggung jawabkan.

1Analisa Pengeluaran Publik Aceh Belanja untuk rekonstruksi dan pengentasan kemiskinan. Bank Dunia, 2006.2Aceh and Nias Two Years after the Tsunami, Badan Rehabilitasi dan Rekonstruksi, 2006.


24/110


12

Ringkasan hasilNilai PKP untuk semua 21 pemerintah daerah dan pemerintah propinsi disajikan di bawah ini.

Panduan penilaian juga diberikan untuk menunjukkan tingkatan nilai dari sangat baik sampai

sangat buruk.

Tabel 1: Pedoman penilaian kerangka PKP

Pedoman penilaian81 - 100% Sangat baik/Dapat diterima sepenuhnya

61 - 80% Baik/Secara umum dapat diterima

41 - 60% Sedang/Sebagian dapat diterima

21 - 40% Buruk/Sebagian besar tidak dapat diterima

0 - 20% Sangat buruk/Tidak dapat diterima

Diagram 2: Nilai PKP untuk masing-masing 21 pemerintah kabupaten/kota dan propinsi

0

20

40

60

80

100

Aceh

Utara

BandaAceh

Aceh

Besar

Aceh

Timur

Langsa

Simeulue

Singkil

NAD

Gayo

Lues

Pidie

Sabang

Average

A.Tenggara

Aceh

Selatan

Bireuen

A.Tam

iang

Aceh

Barat

Aceh

Tengah

NaganRaya

Lhokseum

awe

A.Barat

Daya

BenerMeriah

Aceh

Jaya

hasil(%)


25/110

Tabel 2: Nilai PKP berdasarkan bidang strategis untuk pemerintah daerah di Ac

Bidang StrategisPemerintah Hasil

terakhir

Kerangka

peraturan

perundangan

daerah

Perencanaan

dan

penganggaran

Pengelolaan

kas

Pengadaan Akuntansi

dan

pelaporan

Audit

internal

H

in

1 Aceh Utara 69 68 74 57 78 63 78

2 Banda Aceh 56 48 53 61 68 59 56

3 Aceh Besar 54 56 42 48 62 59 67

4 Aceh Timur 52 68 51 34 64 52 78

5 Langsa 50 56 55 43 66 48 61

6 Simeulue 49 36 51 43 76 52 56

7 Singkil 47 44 51 39 68 33 50

8 Gayo Lues 42 36 51 34 58 74 39

9 Pidie 42 32 36 48 72 41 67

10 Sabang 41 36 34 41 54 59 50 11 A. Tenggara 40 48 49 27 74 19 50

12 Aceh Selatan 40 24 49 16 58 22 44

13 Bireuen 39 32 47 36 72 41 44

14 A. Tamiang 39 44 30 39 58 37 44

15 Aceh Barat 39 8 26 50 70 19 61

16 Aceh Tengah 33 32 40 23 56 30 33

17 Nagan Raya 29 12 25 23 64 19 67

18 Lhokseumawe 29 24 33 36 32 33 50

19 A. Barat Daya 26 24 42 14 48 15 44

20 Bener Meriah 25 20 30 18 38 15 33

21 Aceh Jaya 15 20 25 14 34 11 11

Rata-rata 41 37 43 35 60 38 52 NAD 43 36 46 41 52 56 61


26/110


14

Radar di bawah ini menunjukkan nilai rata-rata pada sembilan bidang strategis untuk

seluruh 21 pemerintah daerah. Rentang nilai rata-rata untuk bidang strategis jauh lebih

sempit dibandingkan dengan rentang nilai untuk pemerintah daerah. Nilai rata-rata tertinggi

adalah untuk pengadaan (60 persen) disusul oleh audit internal (52 persen). Nilai paling

rendah terdapat pada hutang dan investasi publik (28 persen) disusul oleh pengelolaan kas

(35 persen)

Diagram 5: Rata-rata nilai PKP berdasarkan bidang strategis

Pemerintah daerah dengan kinerja terbaik dan kinerja terburukNilai keseluruhan tertinggi untuk pengelolaan keuangan diraih oleh Aceh Utara (69 persen),

sementara nilai paling rendah dihasilkan oleh Aceh Jaya (15 persen). Radar di bawah ini

membandingkan nilai-nilai untuk pemerintah daerah dengan nilai tertinggi dan terendah,

menunjukkan perbedaan besar dalam hasil pengelolaan keuangan di antara pemerintah-

pemerintah daerah di Aceh.

0

20

40

60

80

100

Kerangka peraturanperundangan daerah

Perencanaan danpenganggaran

Pengelolaan kas

Pengadaan

Akuntansi danpelaporan

Audit internal


Pengelolaan aset

Audit dan pengawsaneksternall


27/110


15

Diagram 3: Pebandingan pemerintah daerah dengan kinerja terbaik dan kinerja terburuk

0

20

40

60

80

100

Regulatory framework

Planning & budgeting

Cash management

Procurement

Accounting & reportingInternal audit

Public debt & investment

Asset management

External audit & oversight

Aceh Utara Aceh Jaya Tim peneliti untuk Aceh Utara mengidentifikasi kemauan politik dan komitmen bupati

merupakan pendorong utama kinerja pengelolaan keuangan yang baik. Memiliki pegawai

dengan kualifikasi baik mendukung upaya peningkatan kapasitas pengelolaan keuangan.

Selain itu, dukungan dari dewan perwakilan rakyat daerah, LSM dan kelompok masyarakat,

mendorong pemerintah daerah untuk meningkatkan kinerjanya. Kinerja buruk Aceh Jaya

sebagian disebabkan karena status kabupaten yang relatif baru, sehingga menyebabkan

sumber daya manusia dan sumber daya keuangan yang dimiliki oleh daerah ini kurang

memadai. Sebagai tambahan, dampak tsunami yang memprihatinkan di Aceh Jaya, (ibukota

Aceh Jaya, Calang, hancur sepenuhnya) tentu saja berdampak pada hasil pengelolaan

keuangan dalam jangka menengah.

Kinerja PKP di pemerintahan daerah yang sudah lama terbentuk dan yang baruterbentukPemerintah daerah yang banyak baru terbentuk belakangan ini mendapatkan nilai lebih

rendah, secara rata-rata, untuk masing-masing sembilan bidang strategis. Sebelas dari 21

kabupaten/kota baru dibentuk setelah tahun 2000. Hal ini merupakan bagian dari pola

pemekaran kebupaten yang terjadi di seluruh Indonesia serta pembentukan administrasi

kota yang secara fiskal independen sebagai akibat dari desentralisasi. Di Aceh terdapat

sembilan kabupaten dan dua kota yang baru terbentuk. Kapasitas pengelolaan keuangan

yang lebih rendah dapat disebabkan oleh beberapa faktor: kurangnya pra-sarana

pemerintah dalam kabupaten/kota yang baru untuk menjalankan fungsi-fungsi

pemerintahan secara efektif (atau setidaknya, sama baiknya dengan sebelum pemekaran) di

kabupaten baru; kurangnya tenaga-tenaga terlatih apabila kebanyakan pegawai negeri tetap

berada pada kabupaten asal; kurangnya waktu untuk mengembangkan praktek-praktek


28/110


16

pengelolaan keuangan; dan tidak cukupnya waktu untuk mengesahkan peraturan-preaturan

yang mendukung. Namun, kabupaten/kota yang baru terbentuk tidak semuanya

mendapatkan nilai yang lebih rendah dibandingkan kabupaten asal. Jelas bahwa,

pemekaran daerah memerlukan pertimbangan yang seksama untuk memastikan standar-

standar pengelolaan keuangan setidaknya dapat dipertahankan. Beberapa dari pemerintah

daerah yang baru terbentuk mendapatkan hasil yang sangat buruk, mengindikasikan

kurangnya persiapan untuk memastikan bahwa standar-standar dapat dipertahankan.Bahkan tiga sampai lima tahun setelah pemekaran, kapasitas beberapa pemerintah daerah

yang baru dibentuk masih jauh lebih rendah dibandingkan kabupaten asal.

Diagram 4: Perbandingan kinerja pemerintah daerah yang sudah lama terbentuk dengan

pemerintah daerah yang baru terbentuk

0

20

40

60

80

100

Kerangka peraturan perundangan daerah

Perencanaan dan penganggaran

Pengelolaan kas

Pengadaan

Akuntansi dan pelaporanAudit internal


Pengelolaan aset

Audit eksternal dan pengawasan

Pemerintah lama Pemerintah baru Kinerja PKP di kabupaten dan kotaSebelum diadakannya survei, kota diharapkan memiliki kinerja yang lebih baik dibandingkan

kabupaten karena beberapa alasan. Pertama, sebagai pusat perkotaan, kota-kota dapat

menarik lebih banyak pegawai yang berkualitas yang lebih memilih untuk hidup dan bekerja

di pusat-pusat keramaian. Kota memiliki pra-sarana yang lebih baik untuk menjalankanfungsi pemerintahan, terutama apabila dibandingkan dengan pemerintahan kabupaten di

sekitarnya yang relatif baru terbentuk. Hasil survei PKP mangindikasikan bahwa kota, secara

rata-rata, memiliki kinerja yang lebih baik dibandingkan kabupaten, walaupun terdapat satu

perbedaan yang jelas.

Empat dari pemerintah daerah di Aceh merupakan kota. Banda Aceh dan Sabang telah

memiliki administrasi yang terpisah untuk cukup lama sedangkan Langsa dan Lhokseumawe

keduanya baru terbentuk pada tahun 2001 ketika desentralisasi baru dimulai. Perbandingan


29/110


17

antara kota dan kabupaten tidak menunjukkan perbedaan yang besar, walaupun rata-rata

nilai PKP untuk kota jauh lebih rendah dari yang seharusnya disebabkan kinerja

Lhokseumawe yang buruk (29 persen). Kebalikannya, Langsa, mendapatkan nilai yang lebih

tinggi pada setiap bidang strategis kecuali audit eksternal, dengan nilai keseluruhan sebesar

50 persen.


30/110


31/110

Bab 4Rincian Hasil dan Analisis


32/110


33/110

Bab 4: Rincian Hasil dan Analisis

21

Nilai-nilai yang ditunjukkan di atas untuk ke sembilan bidang strategis di dalam

pemerintahan daerah hanya menunjukkan selintas dari kapasitas PKP di bidang-bidang

kunci ini. Gambaran yang lebih rinci menunjukkan perbedaan signifikan pada indikator

tingkat individual dan hasil (outcome). Bagian berikutnya akan menganalisis masing-masing

bidang strategis secara mendetil dan membandingkan nilai pemerintah daerah pada tingkat

hasil dan juga indikator, apabila dipandang berarti. Mengingat analisis mendetail untuk

bidang strategis di setiap pemerintah daerah akan terlalu berlebihan mengingat jumlahpemerintah lokal yang ada (21) dan jumlah indikator-indikator (256), perbandingan antara

nilai tertinggi dan terendah untuk setiap bidang merupakan bagian terbesar dari analisis.

Dengan jalan ini, diharapkan bahwa pemerintah daerah dengan kinerja terburuk akan

menyadari sejauh mana kapasitas pengelolaan keuangan perlu untuk ditingkatkan.

4.1 Bidang Strategis 1: Kerangka peraturan perundangan daerahBaik di Aceh maupun di daerah-daerah lain di Indonesia, kerangka hukum untuk

pengelolaan keuangan yang komprehensif, yang sejalan dengan perundang-undangan

nasional dan ditegakkan secara efektif, merupakan hal yang penting dalam konteksdesentralisasi di Indonesia. Sejak desentralisasi, pemerintah daerah diwajibkan (UU No. 22/

1999 dan UU No. 17/ 2003) untuk memiliki peraturan daerah yang mengatur pengelolaan

keuangan pada pemerintah daerah. Sebelum desentralisasi, undang-undang nasional

menjadi payung hukum bagi administrasi keuangan tetapi dengan penyerahan kewenangan

dan tanggung jawab fiskal ke pemerintah daerah, peraturan-peraturan baru yang

mendukung diperlukan keberadaannya. Pemerintah daerah telah menjawab kebutuhan ini

dengan berbagai cara. Beberapa di antaranya bergegas dan menerbitkan Perda sesuai

dengan kewajiban nasional, sementara yang lainnya menerbitkan SK Bupati (Surat

Keputusan Bupati) untuk menjawab keperluan yang sama, sedangkan yang lainnya masih

bergantung pada peraturan tingkat nasional yang ada sekarang. Perbedaan utama antara

Perda dengan SK Bupati adalah Perda perlu disahkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat

Daerah sementara SK Bupati, sesuai dengan namanya, diterbitkan oleh badan eksekutif

tanpa adanya persetujuan legislatif. Pada prakteknya, SK Bupati memiliki beban hukum

yang lebih ringan dan hal ini berdampak pada ketaatan dan penegakan hukum.

Tujuan strategis secara keseluruhan adalah untuk menciptakan kerangka peraturan

perundangan daerah yang mendukung untuk mendorong tata kelola keuangan yang efektif

sesuai dengan peraturan perundang-undangan nasional. Bidang strategis kerangka

peraturan perundangan daerah terbagi menjadi tiga hasil yang diiginkan: (1) terdapat

kerangka peraturan perundangan daerah yang komprehensif mengenai pengelolaan

keuangan daerah; (2) kerangka ini memfasilitasi penegakan hukum dan struktur organisasi

yang efektif; dan (3) kerangka ini meliputi cara-cara untuk meningkatkan transparansi dan

keterlibatan publik.

Sementara bidang strategis ini berfokus pada peraturan daerah, termasuk Perda dan SK

Bupati, bidang strategis lainnya lebih berfokus pada kebijakan dan prosedur. Sebagai

contoh, Hasil Satu, meliputi indikator-indikator mengenai keberadaan peraturan daerah

mengenai Rencana Pembangunan Jangka Mengenah Daerah (RPJMD) dan peraturan daerah

mengenai dana cadangan dan perubahan anggaran tahunan. Hasil Tiga meliputi indikator-

indikator yang menyangkut transparansi dan proses konsultasi.


34/110


22

Diagram 6: Kerangka peraturan perundangan daerah

0

20

40

60

80

100

Aceh Utara

Banda Aceh

Aceh Besar

Aceh Timur

Langsa

Simeulue

Singkil

Gayo Lues

Pidie

Sabang

A. TenggaraAceh Selatan

Bireuen

A. Tamiang

Aceh Barat

Aceh Tengah

Nagan Raya

Lhokseumawe

A. Barat Daya

Bener Meriah

Aceh Jaya

Kerangka peraturan perundangan daerah Rata rata

Nilai rata-rata untuk bidang strategis ini bagi 21 pemerintah daerah yang disurvei adalah 37

persen, di bawah rata-rata keseluruhan 41 persen. Tiga belas pemerintah daerah

mendapatkan nilai buruk atau sangat buruk. Hanya dua pemerintah daerah yang

mendapatkan nilai baik.

Kerangka peraturan perundangan daerah yang berkinerja baik dan yang berkinerjakurang baikAceh Utara, pemerintah daerah dengan nilai tertinggi, mendapatkan nilai 68 persen untuk

bidang strategis ini. Untuk hasil yang pertama semua, kecuali dua, dari ke dua belas

indikator terpenuhi. Telah ada Perda kecuali untuk peraturan obligasi daerah, dan investasi

publik dan swasta. Untuk hasil yang kedua mengenai penegakan hukum dan struktur

organisasi, empat dari tujuh indikator terpenuhi. Dari ketiga indikator-indikator yang tidak

tercapai, kekurangan meliputi ketiadaan pengukuran kinerja dan ketiadaan struktur

insentif/ sanksi bagi para pegawai. Untuk hasil ketiga mengenai transparansi dan partisipasi

publik, Aceh Utara mendapatkan nilai sebesar 50 persen. Walaupun terdapat tanda-tanda

mengenai keberadaan prosedur keterlibatan publik dalam penganggaran dan proses

pembuatan kebijakan, tidak ada prosedur formal untuk partisipasi bottom-up dalam

perencanaan dan tidak ada peraturan mengenai proses konsultasi atau transparansi. Perluuntuk dicatat bahwa walaupun secara formal masyarakat mendapatkan akses terhadap

sesi-sesi anggaran di DPRD, kerangka ini tidak menegaskan sejauh mana masyarakat dapat

melakukan observasi atas sesi-sesi anggaran.

Aceh Jaya baru mensahkan peraturan mengenai Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah

(APBD) dan baru mensahkan dua SK Bupati sebagai pengganti Perda yang berkaitan dengan

ke sebelas indikator pada hasil satu. Hal yang serupa juga terjadi untuk hasil dua, hanya

satu SK Bupati yang tercatat, yang hanya membahas aspek teknis dari pengelolaan


35/110


23

keuangan secara parsial. Hasil tiga mendapatkan nilai nol, karena tidak ada satupun dari ke

enam indikator yang dicapai. Kekurangan kerangka hukum untuk memastikan adanya

transparansi dan keterlibatan masyarakat perlu mendapatkan perhatian segera. Status Aceh

Jaya sebagai kabupaten yang baru dibentuk mungkin dapat dijadikan sebagian dari

penjelasan mengenai rendahnya nilai yang didapatkan (20 persen) untuk kerangka

peraturan perundangan daerah, tetapi ketiadaan SK Bupati sebagai pengganti Perda

menunjukkan bahwa pemerintah daerah tidak memberikan tekanan untuk pembuatan danpengesahan peraturan-peraturan pendukung bahkan setelah enam tahun setelah

desentralisasi atau pemerintah daerah tidak dapat mengeluarkan peraturan.

Terdapat kasus-kasus di mana pemerintah daerah bergantung pada Keppres (Keputusan

Presiden). Sebagai contoh, Aceh Barat masih menggunakan Keppres untuk pengadaan

barang dan jasa. Di Aceh Barat dan Nagan Raya hanya tiga indikator yang dipenuhi untuk

hasil yang berkaitan dengan kerangka peraturan perundangan daerah untuk pengelolaan

keuangan. Hambatan dan penghalang perlu untuk diidentifikasi dan diatasi secara

komprehensif, apakah karena kurangnya dorongan dari pemimpin, kekurangan keahlian

teknis atau hubungan yang tidak harmonis antara pemerintah daerah dengan DPRD.

4.2 Bidang Strategis 2: Perencanaan dan PenganggaranPerencanaan dan penganggaran yang efektif merupakan inti dari pengelolaan keuangan

yang efektif. Pemerintah daerah tidak akan dapat mengelola keuangannya secara efektif

apabila sistem perencanaan dan penganggaran yang dimiliki buruk. Tujuan strategisnya

adalah untuk pembuatan anggaran daerah multi tahun yang seksama yang secara jelas

terkait dengan rencana daerah. Dari enam hasil, hasil yang pertama mengenai konsistensi

antara proses perencanaan partisipatif bottom-up, pembangunan daerah, perencanaan

sektoral dan APBD merupakan sepertiga dari total nilai bidang strategis ini.

Diagram 7: Perencanaan dan Penganggaran

0

20

40

60

80

100

Aceh Utara

Banda Aceh

Aceh Besar

Aceh Timur

Langsa

Simeulue

Singkil

Gayo Lues

Pidie

Sabang


Bireuen

A. Tamiang

Aceh Barat

Aceh Tengah

Nagan Raya

Lhokseumawe

A. Barat Daya

Bener Meriah

Aceh Jaya

Perencanaan dan penganggaran Rata rata


36/110


24

Perencanaan dan Penanggaran: yang berkinerja baik dan yang berkinerja kurangbaikNilai rata-rata untuk bidang strategis ini adalah 43 persen. Sembilan pemerintah daerah

mendapatkan angka buruk atau sangat buruk. Aceh Utara adalah satu-satunya pemerintah

daerah yang mendapatkan nilai di atas 60 persen, dengan nilai 74 persen untuk

perencanaan dan penganggaran. Aceh Utara mendapatkan nilai yang baik untuk dua diantara empat hasil. Untuk hasil yang pertama mengenai konsistensi antara proses

perencanaan partisipatif bottom-up, perencanaan sektoral dan APBD Aceh Utara memenuhi

14 dari total 17 indikator. Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) dinilai

realistis, dengan strategi yang jelas dan program-program yang berdasarkan target.

Perencaaan sektoral didasarkan pada RPJMD dan mencerminkan prioritas-prioritas

pembangunan. Standar pelayanan minimum digunakan untuk keperluan penganggaran dan

dokumen-dokumen perencanaan dan kegiatan-kegiatan di APBD menggunakan struktur

yang konsisten. Namun dokumen perencanaan tidak didukung oleh biaya proyek sejalan

dengan keterbatasan anggaran dan dokumen perencanaan tidak meliputi kegiatan-kegiatan

yang didanai di luar APBD. Untuk catatan, dalam bidang strategis kerangka peraturan

perundangan daerah, proses perencanaan bottom-up tidak dimasukkan ke dalam peraturan

daerah. Hasil dua mengenai penganggaran jangka menengah tidak mendapatkan nilai yangbaik (hanya satu dari antara tiga indikator yang dicapai). Laporan pertanggung jawaban lima

tahunan diserahkan kepada DPRD tetapi kerangka pengeluaran jangka mengenagan tidak

dilaksanakan dan tataran waktu multu tahun tidak digunakan dalam perencanaan dan

proyeksi anggaran.

Hasil tiga mengenai proses pembuatan anggaran yang realistis mendapatkan nilai yang

relatif buruk, hanya empat dari sebelas indikator yang terpenuhi. Seringkali anggaran belum

disetujui pada tanggal 31 Desember, strategi untuk meningkatkan pendapatan yang sejalan

dengan peraturan nasional tidak ada, dan perbedaan antara pengeluaran dan pendapatan

yang direncanakan dan yang terealisasi melebihi 10 persen.

Perencanaan partisipatif bottom-up mendapatkan nilai yang baik, dengan bukti bahwaRPJMD merupakan suatu usulan yang realistis, sementara dokumen perencanaan yang

didasarkan pada RPJMD mencerminkan prioritas-prioritas pembangunan. Anggaran

sepertinya memihak kelompok miskin dan semua indikator dipenuhi. Data-data kualitatif

dan kuantitatif mengenai kemiskinan dikumpulkan dengan menggunakan pendekatan

partisipatif dan kebijakan yang memihak kepada kelompok miskin dicerminkan pada SKPD

(Satuan Kerja Perangkat Daerah, atau Dinas, anggaran rencana kerja) dan RPJMD. Prioritas-

prioritas anggaran juga secara umum memihak kepada kelompok miskin dengan

pengeluaran pada layanan publik meningkat dari tahun sebelumnya dan pengeluaran pada

sektor kesehatan, pendidikan dan infrastruktur merupakan 50 persen dari total anggaran.

Walaupun masih terdapat aspek-aspek perencanaan dan penganggaran yang perlu

ditingkatkan, terutama dalam perencanaan dan peanggaran jangka menengah, nilai Aceh

Utara yang tinggi secara keseluruhan dapat dijadikan standar bagi pemerintah-pemerintah

daerah lainnya di Aceh untuk aspek utama pengelolaan keuangan ini.

Kebalikannya Aceh Jaya dan Nagan Raya, mendapatkan nilai terendah untuk perencanaan

dan penganggaran (25 persen). Dari enam hasil, Nagan Raya hanya mendapatkan nilai baik

pada hasil enam mengenai pengendalian pengeluaran untuk memastikan output anggaran.

Hasil satu mengenai konsistensi antara proses perencanaan partisipatif bottom-up,

perencanaan sektoral dan APBD mendapatkan nilai yang sangat buruk, hanya berhasil


37/110


25

memenuhi dua dari total 17 indikator. Responden mengindikasikan bahwa Musyawarah

Pembangunan Desa (Musbangdes) tidak didasarkan pada kebutuhan masyarakat , dan

usulan perencanaan bottom-up berisikan jumlah item yang tidak realistis dan perencanaan

sektoral tidak didasarkan pada RPJMD dan tidak mencerminkan prioritas-prioritas

pembangunan. Kelemahan lainnya meliputi inkonsistensi pada struktur dokumen

perencanaan dan kegiatan di APBD dan ketiadaan indikator-indkator yang dapat diukur.

Hasil dua mengenai perencanaan jangka menengah mendapatkan nilai nol dan untuk hasiltiga mengani proses pembuatan anggaran yang realistis hanya satu dari 11 indikator yang

berhasil dipenuhi. Anggaran tidak disetujui pada waktunya (anggaran tahun 2006 disetujui

pada bulan Mei 2006, terlambat lima bulan), proyeksi pendapatan bulanan dan catur wulan

tidak terdapat pada anggaran, tidak ada strategi untuk meningkatakan pendapatan dan

peraturan mengenai penggunaan dana darurat dan penggunaan dana non-bujeter tidak

jelas.

Sebagian dari anggaran memihak pada kelompok miskin, Nagan Raya memenuhi empat dari

sembilan indikator. Data mengenai kemiskinan sedikit, walaupun kebijakan-kebijakan yang

memihak pada kelompok miskin tercermin dalam Renstra (Rencana Strategis) SKPD dan

RPJMD. Pengeluaran pada pelayanan publik telah meningkat dalam tiga tahun terakhir dan

pengeluaran pada sektor kesehatan, pendidikan, dan infrastruktur merupakan bagianterbesar anggaran.3 Hasil lima mengenai pengawasan partisipatori dan sistem evaluasi

yang komprehensif untuk proses perencanaan dan penganggaran mendapatkan nilai buruk,

hanya memenuhi dua dari sembilan indikator. Masyarakat tidak dilibatkan dalam

pengawasan dan evaluasi kegiatan, tidak ada peraturan daerah mengenai sistem evaluasi

perencanaan dan pengawasan, dan dokumen perencanaan dan kegiatan tidak dibuka untuk

publik atau tidak dibuat mudah untuk diakses oleh publik.

Dengan sembilan pemerintah daerah mendapatkan nilai di bawah tingkat sedang,

komponen utama pengelolaan keuangan ini merupakan prioritas apabila hasil-hasil

pengelolaan keuangan akan ditingkatkan. Pedoman yang jelas perlu dibuat untuk

pemerintah daerah yang berisikan strategi untuk meningkatkan hasil-hasil di bidang

perencanaan dan penggangaran sejalan dengan hasil-hasil yang diharapkan. Reformasi di

bidang ini tidak mudah dilakukan dan membutuhkan perbaikan bukan hanya pada proses

tetapi juga pada sikap-sikap pemerintah daerah. Kenyataan bahwa anggaran sering tidak

disetujui pada waktunya, dengan penundaan terkadang sampai tahun berikutnya,

menunjukkan bahwa hal ini perlu untuk segera diatasi. Hal ini tidak hanya menimbulkan

masalah dalam perencanaan dan pelaksanan tetapi juga mengurangi kepercayaan publik

terhadap proses anggaran. Transparansi perlu untuk berubah dari hanya sekedar kata-kata

mutiara di lingkungan pemerintah daerah menjadi suatu kenyataan. Pemberian informasi

secara berkala pada waktu-waktu yang tepat, membuat informasi ini dapat diakses dengan

mudah dan memberikan ruang untuk diskusi dan perbedaan pendapat akan menjadi

langkah maju ke depan yang besar.

4.3 Bidang Strategis 3: Pengelolaan kasPenempatan pengelolaan kas sebagai bidang strategis yang terpisah mencerminkan

pentingnya menginstitusionalisasikan praktek-praktek penanganan kas yang tepat di

pemerintah daerah. Hal ini dapat menjadi bidang strategis yang paling mudah untuk

3Data anggaran tidak tersedia untuk Kabupaten Nagan Raya, Bener Meriah, Aceh Jaya dan Aceh Singkil (APEA,

2006); sehingga jawaban ini tidak dapat diverifikasi.


38/110


26

mendapatkan nilai baik, karena pengelolaan kas yang efektif dan tepat merupakan

komponen dasar pengelolaan keuangan yang mantap. Namun, ke 21 pemerintah daerah

hanya mendapatkan nilai rata-rata 35 persen (buruk), dengan 14 pemerintah daerah

mendapat nilai buruk/ sangat buruk dan hanya satu yang mendapat nilai baik.

Diagram 8: Pengelolaan Kas

0

20

40

60

80

100

Aceh Utara

Banda Aceh

Aceh Besar

Aceh Timur

Langsa

Simeulue

Singkil

Gayo Lues

Pidie

Sabang


Bireuen

A. Tamiang

Aceh Barat

Aceh Tengah

Nagan Raya

Lhokseumawe

A. Barat Daya

Bener Meriah

Aceh Jaya

Pengelolaan kas Rata rata

Pengelolaan kas: yang berkinerja baik dan yang berkinerja kurang baikBanda Aceh mendapatkan nilai yang paling tinggi untuk pengelolaan kas (61 persen). Banda

Aceh mendapatkan nilai yang cukup baik untuk ke empat hasil. Untuk hasil satu, kebijakan,

prosedur dan kendali untuk mengelola pengelolaan kas sebagian telah ada, pemerintah

daerah memenuhi enam dari 10 indikator. Pedoman tertulis mengenai kebijakan dan

prosedur pengelolaan kas tersedia dan didukung oleh peraturan daerah mengenai

pengelolaan kas yang sejalan dengan peraturan nasional. Namun, pelatihan pegawai secara

rutin dalam pengelolaan kas tidak diadakan dan Bawasda (Badan Pengawasan Daerah)

tidak melaksanakan evaluasi kepatuhan pengelolaan kas tahunan.

Pemasukan dan pengeluaran kas dikelola dengan cukup efisien, memenuhi delapan dari 11indikator. Penerimaan kas di simpan pada suatu rekening bank yang ditunjuk pada hari

penerimaan atau satu hari setelahnya. Rekonsiliasi harian dibuat untuk penerimaan kas dan

penyimpanan, dan pembayaran di atas Rp 5 juta tidak dilakukan secara tunai melainkan

ditransfer atau dibayar dengan menggunakan cek. Namun, belum ada sistem yang

terkomputerisasi dan rekonsiliasi rekening bank, deposito, piutang dan hutang belum dibuat

secara teratur.


39/110


27

Hasil tiga berfokus pada sistem penagihan dan pengumpulan pendapatan daerah dan,

dengan 17 indikator, aspek ini dianggap penting. Banda Aceh memenuhi 10 indikator

mengenai Pendapatan Asli Daerah atau PAD. Kebijakan mengenai retribusi dan pajak

daerah diatur dalam peraturan daerah, yang sejalan dengan peraturan nasional. Dasar dari

pendapatan daerah dievaluasi setiap tahunnya untuk menghitung kapasitas pendapatan

untuk setiap item pendapatan. Konsumen ditagih tepat pada waktunya dan tersedia layanan

untuk menangani pertanyaan- pertanyaan dari wajib pajak. Namun sistem pembuatan tandaterima tidak memadai untuk mencegah penggelapan dan sistem ini kurang bisa

memberikan kejelasan pada saat timbul masalah. Dan juga sistem penagihan dan

pengumpulan tidak terintegrasi dan sanksi-sanksi tidak dijatuhkan kepada debitor yang

menunggak.

Aceh Jaya dan Aceh Barat Daya mendapatkan nilai paling rendah (14 persen). Aceh Barat

Daya tidak berhasil memenuhi indikator manapun mengenai kebijakan, prosedur dan

kendali pengelolaan kas. Hal ini dikarenakan karena digunakannya SK Bupati dan bukan

peraturan daerah untuk mengatur pengelolaan kas. Sehingga kerangka hukum tersedia

walaupun belum terinstitusionalisasi melalui penerbitan peraturan daerah. Hasil dua

mengenai penerimaan dan pembayaran kas memenuhi empat dari 11 indikator.

Penerimaan kas disimpan di rekening bank khusus dan pembayaran senilai lebih dari Rp 5juta ditransfer ke sebuah rekening bank. Kontraktor dibayar sesuai dengan persyaratan dan

laporan berkala mengenai neraca kas diberikan kepada bupati, bendahara dan kepala

bagian keuangan. Namun kas seringkali tidak disetorkan pada hari yang sama dengan

penerimaan, tidak ada rekonsiliasi penerimaan dan penyetoran harian, dan kelebihan kas

tidak ditempatkan pada investasi jangka pendek secara teratur. Untuk hasil tiga mengenai

sistem penagihan dan pengumpulan pendapatan daerah, Aceh Barat Daya hanya memenuhi

dua dari 17 indikator. Terdapat kekurangan peraturan dan pedoman mengenai hal ini, sekali

lagi karena bergantung pada SK Bupati sebagai pengganti Perda. Pemberitahuan tagihan

tidak disampaikan kepada wajib pajak, sistem penerimaan tidak dirancang untuk mencegah

penggelapan, seringkali pembayaran tidak diambil tepat pada waktunya, denda tidak

dikenakan atas pembayaran yang terlambat dan sistem penagihan dan pengumpulan tidak

terintegrasi. Hasil empat mengenai PAD mendapatkan nilai nol.

4.4 Bidang Strategis 4: Pengadaan barang dan jasaTujuan strategis secara keseluruhan adalah untuk mendorong pengadaan barang yang jasa

yang efisien dan kompetitif melalui kebijakan, prosedur dan kendali. Hasil satu dengan 47

indikator berfokus pada nilai uang pada pengeluaran daerah, transparansi dan akuntabilitas

dalam kegiatan pengadaan. Hasil dua, dengan tiga indikator, menyangkut sistem

penanganan keluhan.


40/110


28

Diagram 9: Pengadaan

0

20

40

60

80

100

Aceh Utara

Banda Aceh

Aceh Besar

Aceh Timur

Langsa

Simeulue

Singkil

Gayo Lues

Pidie

Sabang


Bireuen

A. Tamiang

Aceh Barat

Aceh Tengah

Nagan Raya

Lhokseumawe

A. Barat Daya

Bener Meriah

Aceh Jaya

Pengadaan Rata rata

Pengadaan: yang berkinerja baik dan yang berkinerja kurang baikDengan nilai rata-rata 60 persen pengadaan adalah bidang strategis dengan nilai tertinggi.

Dua belas pemerintah daerah mendapatkan nilai dapat diterimaatau baikdan hanya dua

yang mendapatkan nilai buruk. Aceh Utara sekali lagi mendapatkan nilai tertinggi (78

persen) dan Lhokseumawe mendapatkan nilai terendah (32 persen). Aceh Utara

mendapatkan nilai yang sangat tinggi untuk hasil satu. Terdapat sebuah peraturan daerah

untuk mengatur pengadaan barang dan jasa, terdapat pedoman formal mengenai tata cara

pelaksanaan pengadaan, rencana pengadaan di buat setiap tahunnya, estimasi biaya dibuat

dan dokumen-dokumen penawaran dirahasiakan. Namun, indikator-indikator yang belum

terpenuhi penting untuk memastikan praktek pengadaan yang baik. Anggota DPRD secara

berkala terlibat dalam panitia pengadaan, kurang dari 75 persen pengadaan dilakukan

dengan penawaran umum terbuka dan tidak ada aturan dan/atau penegakan yang

mengatur keterlibatan anggota panitia pengadaan dan pejabat dengan hubungan keluarga

dengan pejabat yang menunjuk mereka. Hasil kedua sepenuhnya dipenuhi menyangkut

pelaksanaan prosedur keluhan. Terdapat sebuah Perda yang mengatur prosedur keluhan

dan keluhan dicatat dan diproses sejalan dengan Perda.

Di Lhokseumawe, tidak ada peraturan yang mengatur pengadaan, tidak ada pedoman

mengenai prosedur, biaya rencana pengadaan tidak dibuat dan direvisi setiap tahunnya, dan

pegawai bagian pengadaan tidak memenuhi kualifikasi dan kompetensi. Hal-hal yang baik

adalah dokumen tender dirahasiakan, sesi pengarahan dilakukan secara terbuka, dan

pengumuman mengenai pengadaan diterbitkan di media. Namun, tidak ada sistem untuk

menangani keluhan.


41/110


29

Terlepas dari nilai yang seringkali tinggi, hal ini tidak serta merta berarti bahwa proses

pengadaan dilakukan secara transparan dan efisien. Kerangka PKP hanya melihat

lingkungan dari praktek-praktek pengadaan dan tidak mengevaluasi praktek-praktek

pengadaan di setiap kabupaten dan kota. Walaupun terdapat prosedur, kepatuhan masih

lemah dan kebocoran dan korupsi masih dapat terjadi walaupun telah ada prosedur formal

di lingkungan di mana kepatuhan dan penegakan lemah. Namun, beberapa pemerintah

daerah telah melakukan upaya-upaya untuk memperbaiki bidang kegiatan pemerintahanyang banyak dikritisi ini. Langkah pertama adalah menciptakan kerangka hukum,

menegakkan prosedur dan secara ketat menindak lanjuti keanehaan-keanehan yang

dicurigai.

4.5 Bidang Strategis 5: Akuntansi dan pelaporanAkuntansi dan pelaporan merupakan komponen yang tidak dapat dihindarkan pada

pengelolaan keuangan. Bidang ini memerlukan prosedur yang tertata dengan baik dan

pegawai yang terlatih untuk melakukan pencatatan data-data keuangan. Tujuan strategis

adalah untuk membuat sebuah sistem akuntansi yang memastikan akuntansi yang cepatuntuk semua transaksi keuangan dan membuat laporan keuangan eksternal dan internal

yang terpercaya, berimbang dan tepat waktu. Bidang ini meliputi empat hasil: kapasitas

sumber daya manusia dan institusi, sistem akuntansi dan pelaporan yang terintegrasi;

pencatatan yang cepat dan akurat untuk semua transaksi keuangan pemerintah daerah;

dan, laporan informasi pengelolaan keuangan yang terpercaya.

Diagram 10: Akuntansi dan pelaporan

0

20

40

60

80

100

Aceh Utara

Banda Aceh

Aceh Besar

Aceh Timur

Langsa

Simeulue

Singkil

Gayo Lues

Pidie

Sabang


Bireuen

A. Tamiang

Aceh Barat

Aceh Tengah

Nagan Raya

Lhokseumawe

A. Barat Daya

Bener Meriah

Aceh Jaya

Akuntansi dan pelaporan Rata rata


42/110


30

Akuntansi dan pelaporan: yang berkinerja baik dan yang berkinerja kurang baikAkuntansi dan pelaporan mendapatkan nilai di bawah rata-rata keseluruhan (38 persen dari

41 persen). Gayo Lues mendapatkan nilai tertinggi (74%) dan Aceh Jaya mendapatkan nilai

terendah (11%). Aceh Utara mendapatkan nilai yang cukup tinggi (64%). Aceh Utara

membuat perubahan solid, perkembangan yang dicapai oleh Aceh Jaya di bidang ini sangatsedikit, kalaupun ada, sejak pembentukan kabupaten ini pada tahun 2002.

Terlepas dari nilai keseluruahn untuk akuntansi dan pelaporan yang tinggi, Aceh Utara tidak

memiliki Badan Pengawasan Keuangan Daerah atau BPKD) dan, sehingga kabupaten ini

mendapatkan angka nol untuk hasil satu. Namun Aceh Utara mendapatkan angka yang

tinggi untuk hasil transaksi dan neraca tercatat secara akurat dan tepat waktu dan juga

untuk laporan keuangan dan informasi pengelolaan dapat diandalkan. Aset dinilai secara

sesuai dan didokumentasikan, sistem pembukuan double-entry diterapkan dan pencatatan

akuntansi dan catatan bank direkonsiliasi secara berkala. Untuk hasil 4, neraca,, realisasi

anggaran dan laporan arus kas dan laporan keuangan tahunan dibuat dan diserahkan

kepada badan audit secara tepat waktu.

Kebalikannya, Aceh Jaya mendapatkan nilai nol untuk tiga hasil. Kapasitas sumber daya

manusia dan kelembagaan sangat lemah, sistem akuntansi dan manajemen tidak

terintegrasi dan transaksi keuangan dan neraca tidak dicatat secara tepat waktu dan akurat.

Dengan sistem akuntansi dan pelaporan yang lemah, Aceh Jaya membutuhkan dukungan

untuk membuat sistem yang dibutuhkan dan mendukung pengembangan staf-staf yang

terampil.

Walaupun Aceh Jaya memberikan gambaran yang sangat bertolak belakang, Aceh Jaya

bukanlah satu-satunya pemerintah daerah di Aceh dengan hasil yang buruk untuk akuntansi

dan pelaporan. Bener Meriah, Aceh Tenggara, Nagan Raya dan Aceh Barat Daya semuanya

mendapat nilai di bawah 20 percent (sangat buruk).

4.6 Bidang Strategis 6: Audit InternalAudit internal yang efektif merupakan aspek penting dalam pengelolaan keuangan. Audit

internal pemerintah daerah yang efektif memerlukan sistem pencatatan yang tepat dan

efisiensi di departemen-departemen yang ada di pemerintahan daerah, dan penurunan

korupsi dan kebocoran. Tujuan strategis audit internal adalah pembuatan dan pemeliharaan

fungsi-fungsi audit internal yang efektif dan efisien. Untuk menilai sejauh mana tujuan

strategis berhasil dicapai dalam hal ini terdapat tiga hasil: (1) badan audit pemerintah

daerah terorganisir dan berdaya untuk beroperasi secara efektif; (2) standar dan prosedur-

prosedur yang digunakan dapat diterima; dan (3) temuan-temuan ditindaklanjuti secaramemadai.

Kerangka PKP hanya dapat melihat pengaturan formal untuk audit internal. Kerangka PKP

tidak mengevaluasi efektifitas audit. Laporan tahunan audit internal, yang tidak menemukan

bukti-bukti kejanggalan keuangan atau penyalahgunaan dana, tidak berarti bahwa audit

internal dilakukan dengan benar.


43/110


31

Diagram 11: Audit Internal

0

20

40

60

80

100

Aceh Utara

Banda Aceh

Aceh Besar

Aceh Timur

Langsa

Simeulue

Singkil

Gayo Lues

Pidie

Sabang


Bireuen

A. Tamiang

Aceh Barat

Aceh Tengah

Nagan Raya

Lhokseumawe

A. Barat Daya

Bener Meriah

Aceh Jaya

Audit internal Rata rata

Audit Internal: yang berkinerja baik dan yang berkinerja kurang baikSecara keseluruhan audit internal mendapatkan nilai rata-rata 52 persen. Aceh Timur dan

Aceh Utara mendapatkan nilai 78 persen dan sekali lagi Aceh Jaya mendapatkan nilaiterendah yaitu 11 persen. Di Aceh Timur peran dan tanggung jawab Bawasda terdefinisi

dengan jelas dan Bawasda memiliki kewenangan untuk menjalankan fungsinya dan

didukung dengan pelatihan pegawai secara berkala. Namun, kualifikasi pegawai berada di

bawah rata-rata dan peralatan-peralatan yang ada tidak memadai. Untuk hasil dua

mengenai standar dan prosedur yang dapat diterima, Aceh Timur mendapatkan nilai baik

karena Aceh Timur melakukan tindak lanjut atas temuan-temuan audit. Sementara Aceh

Jaya hanya memenuhi indikator mengenai peran dan tanggung jawab yang terdefinisi

dengan baik, dan kewenangan untuk menjalankan tugasnya. Standar dan prosedur yang

dapat diterima benar-benar kurang dan temuan-temuan audit internal tidak ditindak lanjuti

secara memadai.


44/110


32

4.7 Bidang Strategis 7: Hutang dan InvestasiBidang strategis hutang dan investasi hanya memiliki satu hasil dengan delapan indikator.

Tujuan strategsinya adalah mengimplementasikan pengelolaan hutang dan investasi

pemerintah daerah secara berhati-hati termasuk pengelolaan BUMD. Hasil yang diharapkan

adalah pembuatan dan penerapan kebijakan, prosedur dan kendali atas pengelolaan hutang

dan investasi daerah.

Diagram 12: Hutang dan investasi Publik

0

20

40

60

80

100

Aceh Utara

Banda Aceh

Aceh Besar

Aceh Timur

Langsa

Simeulue

Singkil

Gayo Lues

Pidie

Sabang


Bireuen

A. Tamiang

Aceh Barat

Aceh Tengah

Nagan Raya

Lhokseumawe

A. Barat Daya

Bener Meriah

Aceh Jaya

Hutang dan investasi Rata rata

Hutang dan investasi hanya mendapatkan nilai 28 persen yang terendah di antara bidang-

bidang strategis lainnya. Beberapa pemerintah daerah tidak memiliki hutang dan juga tidak

memiliki investasi jangka panjang. Sebagai contoh, Aceh Barat Daya, dengan nilai 25

persen, tidak memiliki catatan hutang dan investasi selama masa berdirinya yang relatif

baru. Tujuh pemerintah daerah memiliki catatan pinjaman: Aceh Barat, Aceh Selatan, Aceh

Tengah, Aceh Tenggara, Aceh Timur, Aceh Utara dan Banda Aceh. Ke tujuh pemerintahan

daerah itu mendapatkan angka di atas rata-rata kecuali Aceh Tengah. Data DepartemenKeuangan tahun 20044menunjukkan bahwa pemerintah daerah meminjam sebesar Rp 25

milyar, sedangkan pemerintah propinsi meminjam Rp 24 milyar. PDAM di kabupaten dan

kota meminjam dana Rp 40 milyar, sedangkan PDAM di propinsi tidak melakukan pinjaman.

Beberapa Perusahaan Daerah Air Minum atau PDAM meminjam dana Rp 40 milyar, dari

pemerintah daerah masing-masing. Total hutang pemerintah daerah yang ada pada tahun

2004 mencapai Rp 66 milyar. Total pinjaman meningkat dari Rp 55 milyar pada tahun 2001

4Departemen Keuangan


45/110


33

menjadi Rp 90 milyar pada tahun 2004 (gabungan antara pemerintah daerah dan propinsi).

Penambahan ini dilakukan oleh pemerintah daerah dan tidak ada penambahan hutang oleh

pemerintah propinsi. Terlepas dari peningkatan tersebut, hutang yang diakumulasi masih

berada jauh di bawah rata-rata hutang propinsi secara nasional. Undang-undang nasional

membatasi jumlah hutang yang diizinkan, beberapa pemerintah daerah dilarang untuk

melakukan pinjaman tambahan. Bahkan dengan pembatasan ini, pemerintah daerah Aceh

masih dapat meminjam sampai dengan Rp 500 milyar (lihat: Analisis Pengeluaran PublikAceh, Bank Dunia, 2006).

Hutang dan investasi: yang berkinerja baik dan yang berkinerja kurang baikAceh Utara mendapatkan nilai tertinggi (63 persen) dan Aceh Tengah mendapatkan nilai

terendah (13 persen) dari semua pemerintah daerah yang memiliki catatan pinjaman. Lima

pemerintah daerah lainnya mendapatkan nilai nol dengan tidak adanya kerangka untuk

mengelola hutang dan investasi. Di Aceh Utara, peran dan kewenangan anggota DPRD dan

pejabat pemerintah terdefinisi dengan baik, anggaran tahunan (APBD) meliputi usulan

pinjaman dan investasi jangka panjang, investasi jangka panjang harus mendapatkan

persetujuan dari DPRD terlebih dahulu, dan transaksi-transaksi hutang dan investasi dicatatdengan baik pada laporan keuangan yang ditujukan kepada bupati. Namun, kebijakan

pengelolaan tidak konsisten dengan kerangka kebijakan nasional, tidak ada tingkat spesifik

pinjaman yang diperbolehkan dan tidak ada kebijakan yang menyebutkan tujuan pinjaman

tertentu sehingga pinjaman dan jaminan dapat dilakukan. Di Aceh Tengah hanya satu dari

delapan indikator yang dipenuhi: DPRD harus menyetujui transaksi investasi jangka panjang.

Mengingat cakupan pinjaman dan investasi yang dilakukan oleh pemerintah daerah (dan

pemerintah propinsi), penting bagi pemerintahan-pemerintahan sub-nasional ini untuk

memiliki kerangka pengelolaan hutang dan investasi mereka secara efektif. Mengingat

cukup tingginya arus keuangan untuk pemerintah daerah di Aceh pada tahun-tahun

mendatang, penting bagi pemerintah daerah untuk mengembangkan strategi yang jelas

untuk membuat investasi jangka panjang yang efektif.

4 8 Bidang Strategis 8: Pengelolaan AsetTujuan strategis dari pengelolaan aset adalah untuk pengelolan aset daerah secara efektif

melalui penggunaan rencana pengelolaan aset jangka panjang. Secara eksplisit

penekanan dilektakan pada pengelolaan jangka panjang dan aset-aset ini harus

mendukung tujuan pemberian layanan publik daerah. Kerangka penelitian ini tidak

mengukur nilai dari aset terhadap ekonomi daerah, atau apakah mereka merupakan

kontributor atau penyerap pendapatan tetapi penelitian ini mengevaluasi cara-cara

pengelolaan aset-aset ini. Kapasitas pengelolaan aset dibagi menjadi empat hasil: hasil

pertama menyangkut prosedur dan mekanisme untuk memastikan BUMD dikelola secara

efektif; hasil dua menyangkut kebijakan, prosedur dan kontrol untuk pembelian aset baru

dan pengelolaan aset jangka panjang secara efektif; hasil tiga menyangkut dasar informasi

untuk mendukung pengelolaan aset; dan hasil empat menyangkut kaitan antara

pengelolaan aset dengan rencana dan anggaran.


46/110


34

Diagram 13: Pengelolaan Aset

0

20

40

60

80

100

Aceh Utara

Banda Aceh

Aceh Besar

Aceh Timur

Langsa

Simeulue

Singkil

Gayo Lues

Pidie

Sabang


Bireuen

A. Tamiang

Aceh Barat

Aceh Tengah

Nagan Raya

Lhokseumawe

A. Barat Daya

Bener Meriah

Aceh Jaya

Pengelolaan aset Rata rata

Pengelolaan aset: yang berkinerja baik dan yang berkinerja kurang baikNilai rata-rata adalah 37 persen. Lagi-lagi Aceh Utara mendapatkan nilai paling tinggi untuk

pengelolaan aset (68 persen). Aceh Jaya dan Aceh Barat Daya mendapatkan nilai terendah

(14 persen). Aceh Utara mendapatkan nilai yang baik untuk hasil satu, dengan adanya

konsistensi antara kegiatan yang diusulkan untuk Badan Usaha Milik Daerah denganrencana pembangunan strategis, rencana bisnis dievaluasi oleh pemerintah daerah untuk

mempertimbangkan pembentukan perusahaan baru dan transaksi-transaksi perusahaan

dievaluasi oleh auditor internal. Hasil dua mendapatkan nilai buruk dengan dua dari tiga

indikator tidak dipenuhi. Aceh Utara tidak memiliki peraturan daerah untuk dijadikan

sebagai kebijakan dan rencana pengelolaan aset daerah dan juga tidak memiliki panduan

pengelolaan aset dan prosedur untuk dijadikan rujukan pengelolaan aset. Hasil tiga

sebagian besar terpenuhi, dengan adanya deskripsi fisik aset yang memadai yang

disertakan pada catatan aset-aset secara tepat. Hasil empat, dengan hanya satu indikator

rencana dan anggaran kabupaten mencerminkan biaya perawatan aset yang tercatat

dalam rencana perawatan tidak terealisasi.

Aceh Barat Daya mendapatkan angka nol untuk hasil satu, dua dan empat. Untuk hasil duayang menyangkut kebijakan, prosedur dan kendali Aceh Barat Daya mendapatkan angka nol

karena pemerintah daerah mengunakan Keputusan Menteri Dalam Negeri (Kepmendagri)

dan SK Bupati dan bukan membuat Perda baru. Hasil tiga mendapatkan nilai yang lebih

baik, karena aset diberikan nomor pengenal yang berbeda satu dengan yang lain, lokasi-

lokasi aset dicatat dengan baik dan nama pejabat yang bertanggung jawab atas aset

tersebut juga dicatat dengan baik. Semua indikator-indikator lainnya untuk bidang strategis

pengelolaan aset tidak terealisasi. Sejak pemisahan dengan Aceh Barat, hampir semua aset

di kabupaten baru ini masih berada di bawah kewenangan kabupaten asal. Tidak ada


47/110


35

perusahaan daerah yang tercatat walaupun sedang dilakukan pembentukan dan pemilihan.

Kota Lhokseumawe juga mendapatkan nilai yang buruk (18 persen) tetapi angka yang

rendah ini sebagian disebabkan karena ketiadaan Badan Usaha Milik Daerah sampai

dengan akhir tahun 2006 dan dalam rencana pembangunan jangka menengah tidak ada

rencana untuk membentuk Badan Usaha Milik Daerah. Aceh Utara, sebagai kabupaten

induknya, mempertahankan kendali atas semua Badan Usaha Milik Daerah. Pergantian

walikota dan kepala kantor dinas yang sering terjadi mengakibatkan kurangnyaperencanaan strategis di wilayah ini. Aset-aset pemerintah yang lain seperti kantor, kurang

memadai dan prosedur untuk memastikan perawatan aset kurang.

Dua belas pemerintah daerah di Aceh mendapatkan nilai di bawah 40 persen (buruk/

sangat buruk) untuk pengelolaan aset. Hal ini berarti lebih dari separuh dari pemerintahan

gagal dalam bidang pengelolaan keuangan ini. Buruknya pengelolaan keuangan aset yang

dimiliki oleh kabupaten berarti bahwa aset-aset ini memiliki kinerja kurang. Hal ini perlu

dikhawatirkan mengingat skala rekonstruksi di Aceh pada saat ini dan pentingnya merawat

aset-aset yang baru didapat ini. Perlu dilakukan peningkatan kapasitas pada bidang ini dan

peraturan dan kebijakan perlu untuk dibuat dan dilaksanakan segera untuk memastikan

pemerintah daerah dapat mengelola aset-aset ini dengan baik

4.9 Bidang Strategis 9: Audit EksternalMekanisme audit eksternal yang efektif memainkan peranan penting dalam menciptakan

dan mempertahankan pemerintah daerah yang akuntabel. Badan Pemeriksaan Keuangan

atau BPK memiliki tugas untuk melaksanakan audit eksternal dan hasil dari audit tersebut

diserahkan dan seharusnya dibahas oleh DPRD. Peran utama dari DPRD adalah untuk

memberikan pengawasan independen terhadap fungsi pemerintah daerah, eksekutif.

Semakin lemah audit internal, semakin penting peran audit eksternal.

Audit eksternal memiliki dua hasil dan sembilan indikator. Hasil satu menyangkut

pelaksanaan audit eksternal secara berkala untuk memberikan akuntabilitas kepada

pemerintah daerah secara efektif. Hasil dua berfokus pada keberadaan pengawasan

independen terhadap pengelolaan keuangan pemerintah daerah yang efektif.


48/110


36

Diagram 14: Audit eksternal dan Pengawasan

0

20

40

60

80

100

Aceh Utara

Banda Aceh

Aceh Besar

Aceh Timur

Langsa

Simeulue

Singkil

Gayo Lues

Pidie

Sabang


Bireuen

A. Tamiang

Aceh Barat

Aceh Tengah

Nagan Raya

Lhokseumawe

A. Barat Daya

Bener Meriah

Aceh Jaya

Audit dan eksternal dan pengawasan Rata rata

Audit Eksternal: yang berkinerja baik dan yang berkinerja kurang baikNilai rata-rata untuk audit eksternal adalah 36 persen. Tiga pemerintah daerah

mendapatkan nilai diterimadan 13 mendapatkan nilai buruk/sangat buruk

Banda Aceh, Aceh Besar dan Aceh Utara semuanya mendapatkan nilai 67 persen,memenuhi enam dari sembilan indikator. Aceh Barat dan Nagan Raya tidak memenuhi

satupun indikator, dan mendapatkan nilai nol untuk audit eksternal. Aceh Besar memenuhi

tiga dari empat indikator pada hasil satu. Laporan keuangan tahunan diserahkan untuk

pemeriksaan ke BPK dalam batas waktu yang ditetapkan menurut hukum, masyarakat

dapat menghadiri sidang DPRD pada saat laporan pemeriksaan dibahas dan laporan audit

eksternal berisikan opini pemeriksaan yang dapat dipahami oleh masyarakat awam. Namun

laporan audit tidak dipublikasikan di media-media setempat atau dipasang pada papan

pengumuman resmi agar dapat dilihat oleh masyarakat. Untuk hasil yang diharapkan

mengenai pengawasan independen yang efektif, DPRD mengawasi dan mengevaluasi

kinerja pemerintah daerah, memberikan persetujuan kepada laporan tahunan terakhir tanpa

catatan, tidak memberikan sanksi atau memastikan sanksi ditegakkan dan laporan audit

tidak menyarankan untuk dimulainya investigasi mengenai korupsi.

Nagan Raya dan Aceh Barat tidak memiliki sistem audit eksternal. Walaupun nilai untuk

audit internal di kedua wilayah ini di atas 60 persen, ketiadaaan mekanisme audit eksternal

oleh badan independen perlu untuk dijadikan perhatian.


49/110

Bab 5Isu-isu Utama


50/110


51/110

Bab 5: Isu-isu Utama

39

Kerangka hukum yang tidak lengkapLima tahun semenjak pelaksanaan desentralisasi, kapasitas pengelolaan keuangan

masih lemah di beberapa pemerintah daerah di Aceh. Salah satu prioritas mendesak

bagi pemerintah daerah adalah untuk memastikan bahwa mereka memiliki kerangka

hukum yang lengkap, tepat secara keseluruhan dan dapat ditegakkan. Praktek-

prakte

pfm aceh full bhs

Documents