proračunski primanjkljaj in fiskalna politika budget ... · fiskalna politika in proračunski...
TRANSCRIPT
UNIVERZA V MARIBORU
EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA
MARIBOR
DIPLOMSKA NALOGA
Proračunski primanjkljaj in fiskalna politika
Budget deficit and fiscal policy
Študent: Stipo Leovac
Št. indeksa: 81637843
Študijska smer: Zunanja trgovina
Študijski program: Poslovna ekonomija
Program: VS
Enota študija: redni
Mentor: prof. dr. Davor Savin
Maribor, september 2009
2
Kazalo
1 Predgovor ...................................................................................................................4
2 Uvod ..........................................................................................................................5
2.1 Opredelitev raziskovalnega področja in opis problema .........................................5
2.2 Namen, cilji in osnovne trditve ............................................................................5
2.3 Predpostavke in omejitve .....................................................................................5
2.4 Metode raziskovanja ............................................................................................6
3 Proračunski primanjkljaj ............................................................................................7
3.1 Definicije proračunskih primanjkljajev ................................................................7
3.1.1 Konvencionalni primanjkljaj .........................................................................8
3.1.2 Notranji proračunski primanjkljaj .................................................................9
3.1.3 Ciklični in strukturni proračunski primanjkljaj ..............................................9
3.1.4 Dejanski proračunski primanjkljaj ............................................................... 11
3.1.5 Primarni primanjkljaj .................................................................................. 11
3.1.6 Operativni primanjkljaj ............................................................................... 11
3.2 Aritmetika dolga ................................................................................................ 12
3.3 Financiranje proračunskega primanjkljaja .......................................................... 12
3.3.1 Seignorage .................................................................................................. 15
3.4 Proračunski primanjkljaj ob gibljivih deviznih tečajih ........................................ 17
3.5 Avtomatični stabilizatorji ................................................................................... 18
3.6 Primanjkljaj in javni dolg ................................................................................... 18
3.7 Plačilo obresti in primanjkljaj ............................................................................ 19
3.8 Breme javnega dolga.......................................................................................... 19
3.8.1 Javni dolg v razmerah brez gospodarske rasti in ob stabilnih cenah ............. 19
3.8.2 Javni dolg v razmerah gospodarske rasti in rastočih cen .............................. 20
3.8.3 Javni dolg v razmerah denarnega financiranja primanjkljaja........................ 21
3.9 Dejavniki stopnje zadolţenosti ........................................................................... 21
3.10 Stanje bilanc javnega financiranja ob koncu leta 2008 in v 2009 ..................... 23
4 Fiskalna politika ....................................................................................................... 25
4.1 Pojem in cilji fiskalnega sistema in politike ........................................................ 25
4.2 Problemi timinga fiskalne politike...................................................................... 26
4.3 Multiplikator in njegovi učinki ........................................................................... 29
4.4 Fiskalna politika EU .......................................................................................... 32
4.5 Skupni proračun Evropske Unije ........................................................................ 33
4.6 Maastrichtski sporazum ..................................................................................... 35
4.7 Pakt stabilnosti in rasti(PSR) .............................................................................. 35
3
4.8 Fiskalna politika kot spodbuda gospodarske rasti ............................................... 36
4.8.1 Stanje na začetku bivanja v evroobmočju .................................................... 36
4.8.2 Cilji ............................................................................................................ 37
4.8.3 Institucionalni ukrepi .................................................................................. 38
4.9 Fiskalna politika v času krize ............................................................................. 39
4.9.1 Fiskalna gibanja v letu 2008 ........................................................................ 39
4.9.2 Javnofinančni obeti za leto 2009 ................................................................. 40
4.9.3 Ukrepi v odziv na finančno in gospodarsko krizo ........................................ 41
4.9.4 Učinkovitost raznih fiskalnih ukrepov za spodbujanje gospodarstva ............ 42
4.9.5 Usmeritve javnofinančne politike ................................................................ 45
4.10 Makroekonomske napovedi ............................................................................ 45
5 Zaključek ................................................................................................................. 47
6 Summary .................................................................................................................. 48
Viri .................................................................................................................................. 49
4
1 Predgovor
S svojo diplomsko nalogo bom stopil na področje financ, in to na najbolj občutljivo, kot sta
fiskalna politika in proračunski primanjkljaj, ki je rezultat »neodgovorne politike«, ki jo
vodi drţava. Razumljivo je, da ima drţava prejemke kakor tudi odhodke, s katerimi je
treba gospodariti na najboljši moţni način. Če tega drţava ne upošteva, je moţno, da se
znajde v neprijetni situaciji, ko si naloţi breme v obliki deficita (primanjkljaja v
proračunu).
Trenutna dogajanja na finančnem področju in kriza, ki jo preţivljajo vse drţave, so
pomembni kazalniki k zmanjšanju ekonomskih dejavnosti. Te vplivajo na gospodarska
dogajanja tako, da se zmanjšujejo investicije in potrošnja, raste brezposelnost, kar
negativno vpliva na proračun vsake drţave. Zaradi tega je potrebno, da se drţava aktivno
vključi v gospodarstvo (raznorazne subvencije prebivalcem, socialne pomoči
nezaposlenim, treba je ponuditi niţje obrestne mere in druge stimulativne ugodnosti, da bi
gospodarstvo spet zaţivelo). Svojih dejanj drţava ne more ohraniti dolgoročno, saj bi bilo
to nevzdrţno s stališča financ (drţava ima določena sredstva, ki jih pridobi v enem letu
(davki), in del le-teh lahko porabi za gospodarstvo). Če bo vlagala v gospodarstvo nad
svojimi moţnostmi, se bo morala zadolţevati in s tem ustvarjati deficit v proračunu.
Kaj je moţno narediti, kdo je odgovoren, ukrepi ni posledice …, vse je treba raziskati, da
bi se našla najboljša rešitev. V primeru odgovorne in dobro načrtovane politike je moţno,
da ima drţava preseţke v blagajni v obliki suficita (preseţka proračunskih prihodkov nad
stroški), h kateremu teţi vsako gospodarstvo. Katere mere bo uporabila drţava pri
doseganju teh ciljev in kaj bo uporabila pri financiranju primanjkljaja, bom pojasnil v
nadaljevanju.
Izjemno je pomembno, da ima drţava jasno in natančno določeno fiskalno politiko, ki je
glavni dejavnik pri zbiranju davkov in opredelitvi, kam se bodo ti davki oz. drţavni
prihodki usmerili.
Javne finance so zelo obširno in zahtevno področje, ki se neprestano spreminja, saj vsaka
drţava teţi k nenehnim izboljšavam načinov in oblik financiranja javne porabe. S
spreminjanjem oblik financiranja in načina ukrepanja se da vplivati na doseganje ţelene
stopnje napredka. Zato je treba naše ţelje in načine delovanja uskladiti tako, da jih je
moţno doseči.
5
2 Uvod
2.1 Opredelitev raziskovalnega področja in opis problema
S svojo diplomsko nalogo bom stopil na področje financ, in to na najbolj občutljivo, kot sta
fiskalna politika in proračunski primanjkljaj, ki je rezultat »neodgovorne politike«, ki jo
vodi drţava. Razumljivo je, da ima drţava prejemke kakor tudi odhodke, s katerimi je
treba gospodariti na najboljši moţni način. Če tega drţava ne upošteva, je moţno, da se
znajde v neprijetni situaciji, ko si naloţi breme v obliki deficita (primanjkljaja v
proračunu). Kaj je moţno narediti, kdo je odgovoren, ukrepi ni posledice,... vse je treba
raziskati kako bi se našla najboljša rešitev. V primeru ko drţava izvaja odgovorno in dobro
načrtovano politiko je moţno, da ima drţava preseţke v blagajni v obliki suficita (preseţka
proračunskih prihodkov nad stroški katerimi teţi vsako gospodarstvo sveta).
Katere mere bo uporabila drţava pri doseganju teh ciljev, kaj pa uporabila pri financiranju
primanjkljaju bom pojasnil v nadaljevanju.
2.2 Namen, cilji in osnovne trditve
Namen te diplomske naloge je ugotoviti kakšne vplive ima fiskalna politika na
gospodarstvo in poslovanje drţave; kakšne oblike proračunskega primanjkljaja – deficita
imamo; zakaj se pojavljajo in kaj lahko drţava naredi, da se ta proračunski primanjkljaj
zmanjša.
Cilj te diplomske naloge je s pomočjo obstoječe literature (internetnih virov in novejših
knjig) prikazati:
kakšen je primanjkljaj v posamezni drţavi,
kakšne fiskalne politike obstajajo,
zakaj se te uporabljajo.
V diplomski nalogi izhajam iz naslednjih trditev:
Fiskalna politika je pomemben dejavnik vsake drţave in je ključno oroţje pri
doseganju gospodarskih ciljev in
Proračunski primanjkljaj je del vsakega proračuna in se ga ne moremo z lahkot
znebiti.
2.3 Predpostavke in omejitve
Javne finance so zelo obširno in zahtevno področje, ki se neprestano spreminja, saj vsaka
drţava teţi k nenehnim izboljšavam načinov in oblik financiranja javne porabe.
Spreminjanjem oblik financiranja in načina ukrepanja nam pomaga pri doseganju ţelene
stopnje napredka. Zato je treba naše ţelje in načine delovanja uskladiti tako da jih je
moţno doseči.
6
Ker so podatki spremenljivi sem se odločil, da diplomsko nalogo napišem s čim bolj
natančnimi in sodobnimi podatki, ki obstajajo na spletu (domačih kot tudi tujih virov) in iz
knjig, ki so izdane v zadnjih letih. Seveda je potrebno upoštevati tudi podatke, ki nam jih
ponujajo stare knjige ker na ta način vidimo kako se je prej delalo. Tako bomo vedeli kaj
lahko uporabimo in kaj ne pri posameznih primerih (na napakah se je treba učiti).
2.4 Metode raziskovanja
Metode, na osnovi katerih bom opredelil značilnosti izbrane diplomske teme, so:
- statistična metoda
- poslovna raziskava,
- metoda uporabe strokovne literature
- metoda opazovanja
- metoda proučevanja dokumentov
7
3 Proračunski primanjkljaj
Proračunski primanjkljaj je sestavni del proračuna vsake drţave. Na svetu skoraj ni
drţave, ki ga ne bi imela, zato je izredno pomemben dejavnik pri kreiranju ekonomske
politike. Vpliv obresti obrestnega računa spremenijo proračunski primanjkljaj v hitro
rastočo obremenitev gospodarstva posamezne drţave, proti kateri se je treba boriti. Na
kakšen način se bodo ekonomisti lotili tega dela, je odvisno od posamezne drţave in njenih
ciljev, sposobnosti ekonomistov, administracije in višine proračunskega primanjkljaja.
Velik del diskusij makroekonomske politike v zadnjih letih v večini drţav se nanaša na
spremembe v velikosti proračunskega primanjkljaja. Eden od glavnih kriterijev za vstop v
Evropsko monetarno unijo je tudi ta, da ima lahko ima članica največ 3 % velikosti BDP-
ja velik primanjkljaj in največ 60 % BDP-ja velik drţavni dolg (Perkins 1997, 1).
V najsplošnejših izrazih se proračunski primanjkljaj določa kot negativna razlika med
skupnimi prihodki drţave in njenimi izdatki. Čeprav bi ta definicija bila točna, ni od nje
nobene koristi pri analizi pojavov in te definicije ni mogoče uporabiti pri določitvi
ekonomske politike, da bi prešli stanje fiskalnega neravnovesja (Savin 1997b, 31).
Skupni primanjkljaj je sestavljen iz dveh delov. Prvi je primarni in ga določa razlika med
skupnimi prihodki (T) in izdatki (G) drţave. Drugi del, obrestni, se nanaša na plačilo
obresti za kredite, s katerimi je pokrit primanjkljaj iz predhodnega obdobja. Torej
govorimo o obrestni stopnji (r) na javni dolg (B), in za obresti se bo torej plačal znesek, ki
je enak (rB).
Deficit se mora pokriti. Drţava se zadolţuje, da bi eliminirala novi dolg (dB, pri čemer d
označuje povečanje), ki je enak: dB = (G – T) + rB. Ta izraz prikazuje, da dolg »hrani
samega sebe«. Tudi ko je primarni proračun uravnoteţen (G – T = 0), dolg raste naprej, ker
se drţava zadolţuje naprej, da bi pokrila obresti za ţe obstoječi dolg, ki se kumulira po
stopnji r. Čim večja je ta stopnja, sorazmerno večje je zadolţevanje. Pri tem pa je
popolnoma vseeno, če se drţava zadolţuje pri domačih ali tujih finančnih institucijah.
Kako lahko ustavimo akumulacijo dolga? Drţava mora vedno ustvarjati preseţek v
primarnem delu proračuna. Čim dlje to odlaga, večji bo skupen dolg, in temu sledi, da bo
moral biti večji preseţek proračuna, ki je razlika med skupnimi fiskalnimi prihodki T in
potrošnjo drţave G. To zahteva ogromni finančni napor drţave in temeljite spremembe v
sistemu obdavčenja.
3.1 Definicije proračunskih primanjkljajev
Da bi razumeli, kaj je proračunski primanjkljaj, bom v nadaljevanju pojasnil vrste
primanjkljajev in njihove značilnosti.
8
3.1.1 Konvencionalni primanjkljaj
Eden izmed prvih proračunskih primanjkljajev je konvencionalni primanjkljaj. Da bi ga
pojasnili, je najboljše, da začnemo z definicijo proračunskega primanjkljaja.
Proračunski primanjkljaj (deficit) pomeni preseţek proračunskih izdatkov (Gb), ki jih
sestavljajo drţavni nakupi dobrin in storitev (G) in transfeji (TR), nad drţavnimi prihodki
(davki,TA) (Dornbusch, Fisher, 1987, str. 56). Lahko zapišemo identiteto:
Proračunski primanjkljaj = - proračunski presežek = Gb – TA = G + TR – TA (1)
V skladu z enačbo (1) povečani drţavni izdatki zmanjšujejo proračunski preseţek in
povečujejo proračunski primanjkljaj. Proračunski preseţek (suficit) pa nastane takrat, ko
drţavni prihodki preseţejo drţavne izdatke. Drugače povedano, fiskalni primanjkljaj,
definiran kot saldo bilance prihodkov in odhodkov, t.j. kot javnofinančni prihodki manj
javnofinančni odhodki, je t.i. konvencionalni primanjkljaj (Stanovnik, 2002, str. 217).
Z namenom eksaktnega mnenja je potrebno natančno določiti, kateri elementi spadajo v
bilanco prihodkov in odhodkov, kateri elementi pa v račun finančnih terjatev in naloţb
oziroma v račun financiranja. Z drugimi besedami, kateri elementi so pod črto. Odgovor na
vprašanje ni vedno preprost, zato Blajer in Cheasty navajata dva osnovna kriterija za
takšno razvrstitev (Stanovnik, 2002, str. 218):
a) Kriterij javnega dolga: transakcija je element računa prihodkov in odhodkov, če ne
ustvari ali poravna neke obveznosti javnega sektorja; v kolikor pa transakcija
ustvari ali poravna neko obveznost javnega dolga, je to element finančnega računa.
Ekonomska podmena tega kriterija je v tem, da ustvarjanje ali odplačevanje
obveznosti ne predstavlja novega dohodka za lastnike sredstev in da torej ne
ustvarja posebnega potiska na agregatno povpraševanje (Stanovnik, 2002, str.218)
b) Kriterij politike javnega sektorja: transakcija je element računa prihodkov in
odhodkov, če je le-ta sestavni del aktivne politike javnega sektorja, ne pa zgolj
pasivnega likvidnostnega uravnavanja javnega sektorja.
Posamezne drţave razvrščajo proračunske postavke na osnovi obeh kriterijev različno. To
je prvi razlog, da pogosto ne moramo neposredno primerjati proračunskega primanjkljaja
med drţavami. Druga razlika med drţavami je, kdaj upoštevajo nastanek proračunske
transakcije. Tu gre bodisi za »cash« primanjkljaj (na osnovi dejanskih denarnih tokov)
bodisi za »accrual« primanjkljaj (na osnovi trenutka nastanka obveznosti).
Konvencionalni primanjkljaj nam pogostokrat ne poda prave oziroma jedrnate informacije
o vladni fiskalni poziciji in politiki. Tako je lahko velik primanjkljaj v določeni meri
posledica gospodarske recesije, tako kot je suficit rezultat gospodarskega vzpona. Fiskalni
deficit oziroma suficit sta torej očitno odvisna od stanja, v katerem se nahaja nacionalno
gospodarstvo, oziroma od točke v gospodarskem ciklu. Nam pa konvencionalni
primanjkljaj nudi oceno o prispevku drţave k agregatnemu povpraševanju in skozi to
zunanjetrgovinskemu ravnovesju pa tudi izrinjenju privatnega sektorja s finančnega trga
(Markovič Hribernik, 1996, str. 11).
9
3.1.2 Notranji proračunski primanjkljaj
Zaradi potrebe po ocenjevanju vpliva drţave na agregatno povpraševanje v primeru
odprtega gospodarstva včasih izračunavamo notranji in zunanji proračunski primanjkljaj
ločeno. Pri izračunavanju notranjega primanjkljaja naj bi v proračunu upoštevali le tiste
postavke, ki neposredno vplivajo na domače gospodarstvo (Markovič Hribernik, 1996, str.
18).
3.1.3 Ciklični in strukturni proračunski primanjkljaj
Običajno poudarjamo tri motive za zavestno ustvarjanje proračunskega deficita (Rupnik,
1986):
1. oţivljanje gospodarstva, ki ni polno zaposleno zaradi nezadostnega povpraševanja;
2. prenos stroškov določene javne dejavnosti (zlasti investicij) v prihodnje obdobje,
ko bodo uporabnikom na razpolago tudi njene koristi;
3. premestitev krajših ali daljših časovnih razlik med pritoki javnih pritokov in odtoki
izdatkov.
Fleksibilnost davčnega sistema se kaţe v davčnih stopnjah. Progresivnost oziroma
degresivnost davčnih stopenj deluje stabilizacijsko (anticiklično), ker povečuje proračunski
deficit v razmerah recesije in suficit v razmerah inflacije. To bomo najbolje ponazorili z
naslednjo sliko.
Proračunska potrošnja (G)
davčni prihodki (T)
T
suficit
G
deficit
Y3 Y1 Y2
Narodni dohodek
Vzemimo, da so drţavni izdatki (G) dani in neodvisni od ravni narodnega dohodka
(parlament določi fiksni znesek). Dohodkovne strani pa parlament ne določa s fiksnim
zneskom, temveč določi davčne stopnje. Davčni prihodki (T) torej varirajo neposredno z
ravnijo narodnega dohodka, kar je prikazano s premico T. V razmerah blagostanja, ko
narodni dohodek raste, se davčni prihodki avtomatično povečujejo, kar povzroča
tendenčno pribliţevanje k proračunskem suficitu. In obratno, pri padanju narodnega
dohodka davčni prihodki avtomatično padajo in vodijo v deficit. Odzivnost davčnih
prihodkov na spremembo ravni narodnega dohodka (ki se kaţe v nagibu krivulje T) je
odvisna od davčnega sistema. Empirične analize sugerirajo, da vgrajeni stabilizatorji
10
močno zmanjšujejo fluktuacije v gibanju narodnega dohodka (do ene tretjine v ZDA –
McConnell, Brue, 1990, 267).
Proračun, in še posebej proračunski deficit, je postal v 80-ih letih glavna preokupacija
ekonomske politike v razvitih trţnih gospodarstvih. Dejanski proračunski deficit v
razmerah delovanja t. i. vgrajenih stabilizatorjev ni korekten indikator fiskalne situacije.
Denimo, da je gospodarstvo na točki polne zaposlenosti Y1 (slika), v kateri je proračun
ravnovesen. Sedaj upoštevajmo, da pride zaradi zmanjšanja osebne potrošnje, investicij ali
izvoza do padca narodnega dohodka (recesija), pri čemer vlada ne sprejme nobenih
diskrecijskih (po prostem preudarku nosilcev ekonomske politike) fiskalnih aktivnosti.
Davčni prihodki padejo, drţavna potrošnja pa ostaja nespremenjena; pride do t. i.
cikličnega deficita, ki torej ni rezultat anticiklične fiskalne politike, temveč stranski
produkt fiskalne neaktivnosti ob prehodu gospodarstva v recesijo. Ciklični deficit
(imenovan tudi ciklična komponenta proračuna) lahko označimo kot razliko med
dejanskim saldom proračuna in saldom pri polni zaposlenosti. V recesiji kaţe ciklična
komponenta tendenco k deficitu, v prosperiteti pa k suficitu.
Videli smo, da gibanje narodnega dohodka avtomatično vpliva na proračun. Proračunski
deficit odseva tako učinke diskrecijskih fiskalnih ukrepov kakor tudi učinke fluktuacij v
gospodarstvu. Zato je dejanski deficit slab pokazalec učinkov fiskalne politike na
gospodarstvo. Da bi dobili boljši vpogled v proračunske učinke, je treba razlikovati učinke
proračuna na gospodarstvo od učinkov gospodarstva na proračun. Ni treba meriti
dejanskega deficita, temveč deficit, ki bi obstajal na ravni polne zaposlenosti. To je t. i.
polno zaposlitveni deficit (proračun) ali strukturni deficit (Sebastijan Strašek, 2007, str.
164-165).
Ciklični deficit lahko torej opredelimo tudi kot tisti del celotnega proračunskega deficita,
ki je rezultat padca BDP pod raven potencialnega BDP.
Strukturni deficit pa opredelimo kot deficit, ki bi hipotetično obstajal, če bi bilo
gospodarstvo na ravni polne zaposlenosti oziroma ko bi bilo gospodarstvo na ravni naravne
stopnje brezposelnosti. Razlika med strukturnim in dejanskim deficitom je torej rezultat
dejstva, da se proračunski prejemki in izdatki sistematično odzivajo na gospodarski ciklus
(npr. povečanje izdatkov za nadomestila brezposelnim in recesiji).
Ekonomisti obravnavajo ciklični deficit kot zelo koristen instrument: v razmerah recesije
namreč razne oblike transferov pomembno vplivajo na velikost agregatnega povpraševanja
in gospodarsko aktivnost. Gordon (1978) ocenjuje namreč, da avtomatski stabilizatorji
preprečujejo kar 35-40 % fluktuacije BDP.
Kljub vsemu pa imajo ciklično določeni deficiti več slabosti. Kot prvič, izračunani so ob
predpostavki, da obstajajo redna nihanja okoli trenda, ki pa se le počasi spreminja. Razni
avtorji so pokazali, da ima gibanje deficitov le redko značilnost trenda. Drugič velja, da če
razmerje med strukturnim proračunskim primanjkljajem in narodnim dohodkom ni
konstantno, sprememba tega ciklično korigiranega deficita morda ne bo pravilno odraţala
usmeritve fiskalne politike. Poleg tega se napovedi strukturnega deficita med sabo tudi
precej razlikujejo. Ko so dostopni novi podatki, ko se uporabi drugo leto za referenčno,
lahko tudi ista metoda da precej različne informacije (Radi, 1997, str. 9-10).
Preprečitev delovanja cikličnega deficita bi zahtevalo povečanje davčnih stopenj in/ali
redukcijo drţavnih izdatkov v obdobju recesije, kar bi nadalje vplivalo na poglabljanje
depresije. V razmerah booma pa bi ob predpostavki proračunskega suficita vztrajanje na
11
uravnovešenem proračunu zahtevalo zmanjšanje davkov ali povečanje izdatkov, kar bi
povzročilo prekomerno stimuliranje gospodarstva (pregrevanje ekonomije) in iniciranje
inflacijskih pritiskov.
Spremembe v strukturnem deficitu so odraz sprememb v davčnih stopnjah in proračunskih
izdatkih. Zato odraţajo diskrecijske spremembe v fiskalni politiki.
3.1.4 Dejanski proračunski primanjkljaj
Od strukturnega primanjkljaja se razlikuje za tisti del deficita, ki je posledica faze cikla, v
kateri je gospodarstvo. V fazi rasti (blaginje) večanje narodnega dohodka ob
nespremenjenih davčnih stopnjah povzroči višje proračunske prihodke. V fazi upadanja
(recesiji) niţanje dohodka povzroča padanje proračunskih prihodkov, povečajo pa se
nekateri javni izdatki (npr. nadomestila nezaposlenim) (Bajec, 2001, str. 26).
3.1.5 Primarni primanjkljaj
Čeprav se ciklično prilagojeni fiskalni primanjkljaj predstavlja kot tisti, ki meri vpliv
diskrecijske vladne politike, vključuje pomembno nediskrecijsko spremenljivko. To so
izdatki za obresti na javni dolg, ki so ponavadi vnaprej določeni z velikostjo
primanjkljajev v preteklosti. To pomanjkljivost je mogoče odpraviti z merjenjem
primarnega primanjkljaja (Markovič Hribernik, 1996, str. 21).
Primarni primanjkljaj (deficit) je potemtakem definiran kot konvencionalni deficit brez
plačila obresti za javni dolg. Izključeni so tudi prihodki od obresti. Če so plačila obresti za
javni dolg po velikosti manjša od primarnega preseţka, imamo tudi konvencionalni
preseţek. V tem primeru nam je iz javnofinančnih prihodkov uspelo odplačati vsaj del
obresti za javni dolg.
Primarni deficit sluţi kot dober indikator o tem, ali se neto zadolţevanje javnega sektorja
povečuje ali zmanjšuje (Stanovnik, 2002, str. 219). Iz tega vidika je zato pomemben za
ocenjevanje dolgoročne vzdrţne ravni fiskalnih primanjkljajev.
3.1.6 Operativni primanjkljaj
Definiran je kot konvencionalni deficit brez inflacijske komponente plačila obresti za javni
dolg. V pogojih inflacije nominalne obresti vključujejo tako plačilo realnih obresti kot
odplačilo glavnice. Odplačilo glavnice pa ne predstavlja novega dohodka prejemnikom in
ta del plačila obresti naj bi ponovno reinvestirali v drţavne obveznice. Ta del obresti torej
ne vpliva na raven agregatnega povpraševanja, za razliko od realnega dela plačila obresti,
ki jih lahko prejemnik troši, ne da bi zmanjšal svoje neto premoţenje (Stanovnik, 2002, str.
220). Takšen način merjenja primanjkljaja se pogosto predlaga kot alternativa
konvencionalnemu izračunu, saj sluţi kot dober indikator vpliva primanjkljaja na
agregatno povpraševanje.
12
3.2 Aritmetika dolga
Obstaja moţnost, da se javni dolg konstantno povečuje, vendar kljub temu njegova
udeleţba v druţbenem proizvodu ostane nespremenjena. Če je stopnja rasti realnega bruto
domačega proizvoda g (g = dBDP/BDP) večja od realne obrestne mere, bo uravnoteţeni
primarni proračun ustrezal padajočem koeficientu dolg/BDP. Če realna obrestna stopnja
presega stopnja gospodarske rasti, se bo javni dolg še naprej povečal, vendar bo primarni
proračunski preseţek, ki je potreben za stabilizacijo odnosa dolg/BDP, manjši od tistega, ki
je neobhodno potreben, da se uravnoteţi absolutni obseg javnega dolga (Savin 1997b, 32).
Proračunska restrikcija se lahko ublaţi pod pogojem, da se namensko sprejme določena
dodatna stopnja inflacije oziroma če se nosilci ekonomske politike opredelijo, da se
denarna masa povečuje hitreje od gospodarske rasti. Drţava posega po monetarnem
financiranju deficita takrat, ko centralna banka soglaša, da bo odkupila del javnega dolga v
zameno za dodatno primarno emisijo denarja. Vsako primarno povečanje denarja
doprinese k zmanjšanju javnega dolga. Govorimo o seignorageu. Posledica tega je
povečanje denarne mase, ki vodi v inflacijo.
3.3 Financiranje proračunskega primanjkljaja
Kadar je vsota davčnih in drugi prihodkov drţave manjša od njenih skupnih izdatkov v
istem obdobju, bo proračun registriral primanjkljaj. Ta primanjkljaj se pokriva s
sposojenimi sredstvi različnih izvirov in vrst. Kratkoročna posojila se smatrajo kot
normalni pojav, ker ni popolne časovne uskladitve v tokovih drţavnih prihodkov in
izdatkov. Proračunski primanjkljaj se financira s tremi realnimi izvori (Savin 1997a, 46-
48):
s prodajo dolga nebančnemu sektorju,
s sposojanjem od bančnega sektorja,
s sposojanjem iz tujine.
Poleg teh treh omenjenih metod financiranja primanjkljaja z realnimi izvori obstaja tudi
četrti (izredni) izvor, to je prodaja podjetij oziroma proizvodnih, telekomunikacijskih,
trgovskih, prometnih in bančnih organizacij privatnemu sektorju (domačemu ali tujemu). S
finančnega stališča prodaja podjetij v drţavni lasti prinaša drţavi prihodke na dveh
osnovah:
1. z neposrednim prilivom dohodka,
2. s posrednim finančnim učinkom zaradi prenehanja potrebe za pokrivanje izgub
podjetjem, ki se nahajajo v drţavni lasti.
V razvitih trţnih gospodarstvih se neusklajenost med prilivi in odlivi sredstev najpogosteje
financira s prihodom drţave na denarni trg s ponudbo kratkoročnih vrednostnih papirjev.
Dolgoročni izvori, s katerimi se pokriva proračunski primanjkljaj, se zagotovijo na trgu
kapitala s prodajo obveznic, ki imajo različen rok dospelosti in absolutno odsotnost rizika
in so iz finančnega stališča zanesljive tako »kot samo zlato«.
13
Ko se na trgu pojavi drţava s povpraševanjem po sredstvih, prihaja do zmanjšanja oziroma
istiskanja povpraševanja drugih subjektov, ker drţava po pravilu potreben obseg denarja
zavaruje z atraktivnejšo obrestno mero in brez rizika svojih papirjev. Obstajata dva učinka
tega zmanjšanja: direktni (realni) in indirektni (finančni).
1. Neposredno (realno) zmanjšanje povpraševanja – kadar drţava poveča
povpraševanje kratkoročnih finančnih sredstev, se zmanjša obseg sredstev, ki bi
bila sicer na razpolago drugim subjektom. Pogosto se trdi, da drţava s svojimi
izvori, ki jih je pridobila na trţišču denarja, formira dodatno povpraševanje
proizvodnih dejavnikov, zaradi česar trpi proizvodnja drugih sektorjev (do
identičnega učinka pride, ko drţava poveča davke in na ta način zmanjša dohodek
razpoloţljiv za potrošnjo). Zato nastane substitucija ene oblike proizvodnje v
drugo. To ni res (trdi Savin). Proizvodnja javnega in gospodarskega sektorja
(zasebnega ali druţbenega) se med sabo ne zamenjujeta. Njuna struktura in obseg
sta popolnoma različna. Ta dva segmenta sta komplementarna, kot pa da bi se
izključevala.
Drţavno angaţiranje proizvodnih resursov zaradi zagotavljanja javnih uslug (ali
proizvodnje) privede do tako imenovanega učinka relativnih cen. Gre za naslednji
proces. Stroški proizvodnje in nudenja storitev se povečujejo hitreje kot v
privatnem sektorju gospodarstva, zato tudi cene uslug javnega sektorja rastejo
hitreje od povprečja inflacije. Ne smemo pozabiti, da tudi v primeru
nespremenjenega nivoja cen prihaja do njihovega relativnega povečanja, kadar se
zmanjša kvaliteta ali obseg uslug. Iz tega razloga se del dohodka privatnega
sektorja konstantno premešča v javni s posredovanjem davkov. Iz istega razloga je
skupna produktivnost in učinkovitost nacionalne ekonomije niţja, kot bi bila pri
večjem deleţu proizvodnje v privatnem sektorju.
2. Finančno (indirektno) zmanjšanje povpraševanja – pojav dodatnega
povpraševanja na trgu denarja deluje na povečanje kratkoročnih obrestnih mer. Te
pa destimulirajo posojilojemalce – investitorje, kar se v končni fazi pokaţe v niţji
stopnji rasti druţbenega proizvoda, kot bi bila v pogojih uravnoteţenega
povpraševanja in ponudbe denarja. Razume se, da do tega učinka pride le, če je
povpraševanje privatnega sektorja elastično na obrestne mere. To je vedno takrat,
ko proizvodnja, ki bo začeta s sposojenimi sredstvi, postavlja v pogled dohodek
(profit), s katerim se lahko pokrije strošek naraslih obresti. Če drţava emitira
vrednostne papirje, ki jih banka lahko vključi v svoje rezerve, se s tem vpliva na
količino denarja. Kadar banke na osnovi povečanih rezerv z dobaviteljem kreditov
multiplicirajo kredite, se povečuje denarna masa. Zato se plasma drţavnih
vrednostnih papirjev vodi na odprtem trgu, s posredovanjem katerih se kontrolira
obseg razpoloţljive denarne mase. S tem se veča vloga trga denarja. Če kontrola
kreiranja denarja temelji na rezervah bančnega sektorja, bodo operacije na odprtem
trgu predstavljale sekundarni instrument, toda njegova vloga ne bo omogočila
obseţnega prometa vrednostnih papirjev, tako da bo financiranje proračunskega
primanjkljaja s prodajo dolga nebančnemu sektorju zoţeno ali ga sploh ne bo.
Pokrivanje proračunskega primanjkljaja je transfer dohodka tekom določenega obdobja
(praviloma 12 mesecev). Ta transfer se doda obstoječemu stanju javnega dolga (dolg
javnega sektorja predstavlja zbir proračunskih primanjkljajev predhodnih obdobij). Dokler
tekoči primanjkljaj vpliva na obrestno mero, obseg denarne mase in rast cen, ima javni
dolg implikacijo na bodoči nivo obdavčenja. Enkrat ustvarjeni primanjkljaj se lahko samo
14
začasno pokrije z zadolţevanjem. Na koncu se mora vedno odplačati iz realnih izvorov,
kar pomeni iz nekega prihodnjega davčnega ali drugega prihodka drţave. V zvezi s tem je
treba razlikovati dve vrsti neravnoteţij proračunske bilance:
deficit, ki je posledica manjših prihodkov od vlaganja v proizvodne namene;
deficit, ki nastane zaradi večjega obsega tekoče, neproizvodne potrošnje javnega
sektorja, kot pa znašajo njegovi prihodki (plače drţavnim usluţbencem, pokojnine,
pokrivanje izgub javnih podjetij, izdatki za vojsko, policijo …).
Javni dolg, ki je nastal s proračunskim primanjkljajem te vrste se lahko izplača iz bodočega
nacionalnega proračuna samo in izključno s povečanjem davčnih stopenj (Savin 1997a, 49-
50).
Če stopnja naraščanja drţavnega sposojanja preseţe stopnjo obresti, ki jo drţava plačuje za
svoj dolg, je to nevzdrţen poloţaj. Če se bo to nadaljevalo, bo obseg rasel brez limita. Res
je, da če skupni drţavni dolg raste kot drţavni output, je tudi to nevzdrţen poloţaj, ker bo
servisiranje dolga preseglo ves drţavni output. Vendar ta meja ne sme biti merilo za
sposojanje. Drţava si naj ne bi sposojala, razen če pričakovani totalni output ne naraste
dovolj, da servisira ta dolg (Perkins 1997, str. 6).
Podajmo še nekaj ugotovitev o ekonomskih implikacijah bodočega odplačila javnega
dolga. Čim večji je znesek javnega dolga danes, tem manjša bo jutri potrošnja – ceteris
paribus, ker bodo morali jutri zaposleni odplačati glavnico in obresti.
Kadar drţava ustvarja proračunski primanjkljaj, ki se financira iz domačih izvorov, se
agregatna potrošnja ne povečuje, temveč se menja njena struktura. Če se deficit pojavlja
kot posledica zmanjšanja obdavčevanja, bo potrošnja v načelu večja, vendar bo ponudba
varčevanja (agregatna) za druge namene manjša (in s tem investicije, če obstaja velika
nagnjenost k investiranju v obdobju, v katerem se pojavi politika zniţanja davčnega
obremenjevanja). Proračunski primanjkljaj se pojavi kot zamenjava za aktivo v obliki
produkcijskega kapitala.
Pod pogoji polne zaposlenosti se dodatno povpraševanje, povzročeno s proračunskim
primanjkljajem, ki se financira iz aktivnega varčevanja (s katerim rezidenti kupujejo
drţavne obveznice), pokaţe v povečanju cen.
Za oceno povečanja javnega dolga je pomembna njegova realna in ne njegova nominalna
velikost. Zato se morata javni dolg in primanjkljaj deflacionirati z enako stopnjo inflacije.
V nasprotnem primeru se dobijo izkrivljeni rezultati, javni dolg najpogosteje opazujemo v
odnosu na dohodek oziroma BDP. Deleţ v BDP raste, če se proračunski primanjkljaj
povečuje hitreje kot BDP. V gospodarstvu, kjer je rast BDP npr. 4 % na leto, se lahko dolg
povečuje za 4 % letno brez spremembe njegova deleţa v BDP. (pri vrednosti koeficienta
dolg/BDP npr. 0,5, lahko letni proračunski primanjkljaj znaša 2 %, če je rast BDP 4 % na
leto). To pomeni, da v rastočem gospodarstvu vedno obstaja ravnoteţno razmerje med
dolgom/BDP in primanjkljajem/BDP (Savin 1997a, 52).
Senjur (1996, 291) prikazuje moţno financiranje proračunskega primanjkljaja v enačbi:
(H-H t-1) + (Dp-D
p t-1) - e(B*-B*t-1) = P(G+I
g-T) + iˇD t-1
15
Enačba kaţe, da obstajajo trije moţni načini financiranja:
1. s povečanjem primarnega denarja: H-H t-1
2. s povečanjem javnega dolga s strani občinstva: Dp-D
p t-1
3. z zmanjšanjem deviznih rezerv centralne banke: e(B*-B*t-1)
Drţava torej lahko ″tiska″ denar, si sposoja in zniţuje devizne rezerve za pokrivanje
proračunskega deficita.
V drţavi z visoko inflacijo ljudje ne kupujejo drţavnih obveznic in centralni banki
zmanjka deviznih rezerv. Tako drţava nima druge izbire, kot da financira primanjkljaj s
tiskanjem denarja in tako se inflacija nadaljuje (Marjan Senjur, 2001, str. 404-406).
3.3.1 Seignorage
Seignorage učinek predstavlja nefinančni način pokrivanja proračunskega primanjkljaja.
Realni finančni vir, ki ga drţava pri tem pridobi, je enak nominalni primarni emisiji (E), ki
je deflacionirana s cenami (P). Razmerje med novim dolgom in proračunskim
primanjkljajem pod pogoji monetarnega financiranja je (Savin 1997b, 34):
DB + dE/P = G – T + (r-g)B
DB = novi dolg
dE/P = seignorage
G – T = primarni deficit
(r-g)B = plačilo obresti
Inflatorno financiranje proračuna (oz. javnega dolga) se reducira na dva načina:
Prvi način je preko neto dohodka, ki ga ustvarja seignorage. Pod pogoji regularnega
funkcioniranja finančnega sistema to redkokdaj preseţe 1 % BDP.
Drugi učinek seignoragea je pomembnejši. To je inflacijski davek, ki obsega celotno
nominalno aktivo. Porast cen, ki ga povzroči seignorage, zmanjšuje nominalni obseg
dolga. V kolikor imetniki dolga anticipirajo porast cen, zahtevajo kompenzacijo v višji
nominalni obrestni meri, tako da ostane realna obrestna mera nespremenjena. V tem
primeru drţava ne ustvarja inflacijskega dobička in tudi imetniki obveznic nimajo izgube.
To je razlog, zakaj se v vseh proračunskih računih uporablja realna in ne nominalna
obrestna mera. Da bi inflacijski davek deloval, je potrebno, da realna obrestna mera pada,
to pa je mogoče le pri nepričakovani inflaciji. Ex post realna obrestna mera se v tem
primeru zmanjšuje, v primeru da je dejanska inflacija višja od pričakovane (Savin 1997b,
34).
Seignorage opredeljujemo kot preseţek nominalne vrednosti valute nad stroški njene
proizvodnje pri monopolnem izdajatelju denarja (tistega, ki je edini prepoznan kot zakonito
plačilno sredstvo). Enotne definicije seignoragea ni. V literaturi zasledimo tri osnovne
koncepte (Bradač 1998, 8):
1. fiskalni seignorage
16
2. monetarni seignorage
3. seignorage kot oportunitetni strošek denarja.
1. Fiskalni signorage je dejanski tok sredstev, ki jih kot posledico izdaje
centralnobančnega denarja v določenem obdobju (na primer v enem letu) prejme
drţava. Koncept fiskalnega signoragea obsega le tisti del prihodka od izdaje
denarja, ki gre neposredno od centralne banke k drţavi (pri čemer drţavo
razumemo v najoţjem smislu, kot institucijo, ki je ločena od centralne banke).
Oblika, v kateri vlada prejme sredstva, ni pomembna. Realna vrednost fiskalnega
seignoragea je enaka vsoti deflacioniranih vrednosti drţavnemu proračunu
nakazanega dobička centralne banke in neto zadolţitve vlade pri centralni banki v
obračunskem obdobju. Fiskalni seignorage se lahko povečuje pri nespremenjeni
količini primarnega denarja. Centralna banka to doseţe tako, da plačila poslovnih
bank preusmeri v nova posojila drţavi in/ali zmanjša zadrţane dobičke.
2. Monetarni seignorage je v neposredni zvezi s povečanjem količine primarnega
denarja. Privatni sektor se je zaradi koristi, ki mu jih prinaša uporaba gotovine
oziroma zakonske prisile (obvezna rezerva), pripravljen odreči določeni količini
dobrin v zameno za ustrezno količino primarnega denarja. V nasprotju s fiskalnim
seignorageom nastane monetarni le ob povečanju primarnega denarja. Monetarni
seignorage je enak skupnemu realnemu povečanju terjatev centralne banke do
njenih klientov, zmanjšanim za zadrţani dobiček centralne banke. Z realnim
povečanjem primarnega denarja centralna banka ustvari monetarni seignorage.
Dobiček centralne banke pa se poveča šele, ko centralna banka protivrednost na
novo izdanega primarnega denarja uporabi za nakup donosnega premoţenja.
3. Seignorage kot oportunitetni strošek ustreza realni vrednosti sredstev, ki jih drţava
zaradi neobrestovanosti primarnega denarja prihrani v obdobju. Če med svojimi
sredstvi v pasivi ne bi imela primarnega denarja, bi se morala na trgu zadolţiti v
enakem znesku. Lahko ga tudi enakovredno definiramo kot donos drţave zaradi
naloţbe protivrednosti primarnega denarja po trţni obrestni meri. Za razliko od
monetarnega seignoragea, ki temelji na realni spremembi (koncept toka) količine
primarnega denarja v proučevanem obdobju, pri seignorageu kot oportunitetnemu
strošku kot osnovo upoštevamo celotno, do takrat izdano, količino primarnega
denarja, torej temelji na stanju. Znesek oportunitetnega seignoragea kvantificira
prihranek drţave v obračunskem obdobju, ker del svojega poslovanja financira z
brezobrestnim dolgom (primarnim denarjem).
Tesna zveza med rastjo količine denarja v obtoku in inflacijsko stopnjo je v praksi jasno
razpoznana. V drţavah, kjer je davčni sistem slabo razvit in ima drţava teţave s
pobiranjem davkov ali pa v primeru financiranja zelo obseţnega proračuna (npr. v primeru
vojne), predstavlja drţavni monopol nad izdajo denarja sorazmerno enostaven in zato
privlačen način financiranja vladnih izdatkov. Za prikaz vloge seignoragea pri pokrivanju
proračunskega primanjkljaja v nadaljevanju uporabimo zaprto narodno gospodarstvo,
poenostavljeno z nekaterimi predpostavkami. Realni dohodek in realna obrestna mera (r)
sta dana eksogeno in se ne spreminjata. Stopnji rasti količine denarja v obtoku in cen (π)
sta konstantni. Posledično to prav tako velja za povpraševanje po realnih blaginjah in v
ravnoteţju za realno količino denarja v obtoku. Ker velja M/P = konstanta, sta stopnji rasti
nominalne ponudbe denarja in cen enaki:
17
π = dM/M
Nominalna vrednost seignoragea je enaka spremembi količine denarja v obtoku (dM)
oziroma izraţeno z enačbo:
dM = πM
Drţava svoje prihodke, tudi tiste od izdajanja, denarja uporabi za financiranje realnih
dobrin. Zanima nas torej realna in ne nominalna vrednost seignoragea:
S = dM/P = πM/P
Seignorage lahko, izhajajoč iz te enačbe, obravnavamo kot davek. Gre za izgubljen
prihodek javnosti, ki ima med svojo aktivo nedonosno premoţenje s fiksno nominalno
vrednostjo – denar centralne banke – v obsegu M/P. Ob konstantni rasti cen π znaša
izgubljeni prihodek v obračunskem obdobju ravno π M/P. Seignorage zato pogosto
imenujejo inflacijski davek. Realne blaginje predstavljajo davčno osnovo, stopnja inflacije
pa davčno stopnjo. Hitrejša kot je rast količine denarja v obtoku (in posledično inflacije),
več davka lahko drţava zbere z izdajanjem sveţega denarja. Zvišanje inflacijske stopnje
ima nasproten učinek na drugi faktor produkta zgornje enačbe. Povpraševanje po realnih
blagajnah je namreč odvisno od dveh dejavnikov. Prvi je realni dohodek, ki pa je pa naši
predpostavki konstanten in zato ne vpliva na povpraševanje. Drugi dejavnik je nominalna
obrestna mera. Zveza med realnim povpraševanjem po denarju in obrestno mero je obratno
sorazmerna. Hitrejša rast cen pomeni ob nespremenjeni realni višjo nominalno obrestno
mero in s tem niţji obseg ţelenih realnih blagajn. Postavlja se vprašanje, kdaj, to je pri
kateri stopnji inflacije, so za proračun ugodni učinki rastoče količine denarja v obtoku
(višja davčna stopnja) ravno enaki neugodnim (zniţana osnova).
Inflacijski davek je torej način zbiranja proračunskih sredstev. Ob predpostavki, da mora
drţava izbrati poljubno stopnjo inflacije z uporabo ustrezne monetarne politike, drţava
optimira stopnjo inflacije. Odločilni kriterij je semielastičnost povpraševanja po realni
blagajni glede na obrestno mero. Če je ta visoka, je odzivnost povpraševanja na
spremembo obresten mere, do katere pride zaradi ekspanzivne monetarne politike, močna.
To pomeni z inflacijskim davkom (Mikek 1992, 458).
3.4 Proračunski primanjkljaj ob gibljivih deviznih tečajih
Po predpostavki se drţava v sistemu gibljivih deviznih tečajev več ne more zadolţevati in
nima več deviznih rezerv. Tako ji ostane edini način kreiranje denarja. Ta sprememba
denarne ponudbe povzroči inflacijo. Tako velja:
pri čemer je:
DE = nominalni deficit, deflacioniran za raven cen
M = enaka ponudba denarja
P = st. inflacije
π = inflacijska stopnja
18
Tako se tudi tečaj domače valute v razmerju do tujih slabša in za tujo valuto je zaradi
deficita sedaj potrebno odšteti več (Marjan Senjur, 2001, 408).
3.5 Avtomatični stabilizatorji1
Proračunski primanjkljaj se v času oţivljanja gospodarstva tudi samodejno odpravlja preko
t.i. avtomatičnih stabilizatorjev. Ti delujejo predvsem preko dveh mehanizmov:
1. avtomatične spremembe davčnih prihodkov. Te so zlasti posledica progresivne
obdavčitve dohodkov. V času krize, ko se plače zmanjšujejo, večje število delavcev
pade v niţji davčni razred in pobrani davki so niţji. V času oţivljanja gospodarstva
pa deluje avtomatični stabilizator v obratni smeri. Ker se izboljšajo plače, se
zavezanci preselijo v višji dohodninski razred, kar pomeni, da plačujejo višje
davke. Prihodki drţavnega proračuna se avtomatično povečajo in prispevajo k
odpravljanju proračunskega primanjkljaja, ki je nastal v kriznih časih. Četudi ne bi
bilo progresivne obdavčitve dohodka, bi se davčni prihodki večali, saj bi bila
davčna osnova večja, pa tudi število zaposlenih bi se v času konjunkture povečalo.
2. nadomestila za nezaposlene in drugi socialni transferji. V času gospodarskega
vzpona se nezaposlenost zmanjša, zato se ukinejo nadomestila za nezaposlenost za
tiste, ki so se ponovno zaposlili. Zaradi splošnega povečanja dohodka se ukinejo
oz. zmanjšajo tudi drugi socialni transferji. Tako se zmanjšajo proračunski izdatki
in prispevajo k odpravi deficita.
Avtomatični stabilizatorji niso pomembni samo za polnjenje proračunske luknje, temveč
delujejo predvsem kot avtomatični stabilizatorji fiskalne politike. Tudi če se v času krize
drţava ne odloči za ekspanzivno fiskalno politiko s ciljem povečanja izdatkov, se to dogaja
preko avtomatičnih stabilizatorjev. V času gospodarskega vzpona pa avtomatični
stabilizatorji delujejo v smeri zmanjševanja drţavnih in s tem tudi agregatnih izdatkov in
povečevanja davkov, kar je značilnost restriktivne fiskalne politike. Avtomatični
stabilizatorji na ta način prispevajo k zmanjševanju cikličnosti gospodarstva.
3.6 Primanjkljaj in javni dolg
Stog terjatev, ki jih imata centralna banka (CB) in zasebni sektor do drţavne zakladnice, se
spreminja s saldom proračuna. Celoten stog izdanih drţavnih obveznic (ali terjatev do
drţave) oblikuje javni dolg. Javni dolg se povečuje, ko se pojavlja proračunski
primanjkljaj, in se zmanjšuje, ko je proračunski preseţek.
Javni (nacionalni) dolg je posledica preteklih proračunskih primanjkljajev. Zakladnica
prodaja obveznice bolj ali manj neprekinjeno. Določen ponujen obseg zakladnih zapisov
ali menic (treasury bills) na draţbi proda kupcem, ki ponujajo najvišjo ceno ali najniţje
obrestne mere.
1 www.sbaza.net/download_zip.php?id_clanka=625
19
Izdajnice drţavne zakladnice niso namenjene samo za financiranje proračunskega
primanjkljaja. Lahko se zgodi, da je večina zadolţnic izdanih za refinanciranje dela
javnega dolga, ki dospeva v plačilo. Proces, s katerim zakladnica financira in refinancira
javni dolg, je znan kot upravljanje dolga (debt management).
Ko ima drţava preseţek davčnih prihodkov nad izdatki, se pojavlja proračunski preseţek.
V tem primeru lahko zakladnica umakne dolg. Dospelih dolgov ne obnovi, temveč raje
izplača obveznice ali zakladne zapise, ki dospevajo. Zaradi tega se stog izdanega javnega
dolga zmanjšuje (Marjan Senjur, 2001, 409-410).
3.7 Plačilo obresti in primanjkljaj
Koristno je razlikovati med dvema sestavinama proračunskega primanjkljaja, in sicer med:
primarnim deficitom (primary deficit) in
plačili obresti na javni dolg.
Celoten deficit = primarni deficit + plačilo obresti
Primarni deficit = neobrestni izdatki – celotni prihodki
Primarni primanjkljaj (ali preseţek) je razlika med vsemi drţavnimi izdatki (razen plačil
obresti) in vsemi drţavnimi prihodki. Primarni primanjkljaj imenujemo tudi neobrestni
primanjkljaj (non-interest deficit).
Razlikovanje med dvema sestavinama primanjkljaja opozarja na vlogo javnega dolga v
proračunu. Obresti je treba plačati, če obstaja izdani javni dolg. Celoten proračun bo v
deficitu, če plačila obresti na javni dolg presegajo primarni preseţek proračuna (Marjan
Senjur, 2001, 410).
3.8 Breme javnega dolga
3.8.1 Javni dolg v razmerah brez gospodarske rasti in ob stabilnih cenah
Proračunski primanjkljaj je seštevek primarnega deficita (preseţek izdatkov G nad
davčnimi prihodki T) in servisiranja dolga (debt service). Višina servisiranja dolga je
enaka zmnoţku realne obrestne mere (i) in stoga dolga D. V predpostavljenih razmerah sta
nominalna in realna obrestna mera enaki. Deficit mora biti financiran. Če ni monetarnega
financiranja, se mora drţava zadolţiti in izdati novi javni dolg ∆B:
∆D = ∆B = (G – T) + i B.
Če ima proračun preseţek, lahko drţava umakne del obstoječega dolga ali pa akumulira
imetja. Iz zgoraj napisane enačbe je razvidno, da se dolg napaja sam iz sebe. Eksplozivna
narava dolga izvira iz dejstva, da se dolg povečuje, četudi je primarni proračun izravnan
20
(G-T = 0). Drţava se zadolţuje, da bi plačala obresti na obstoječi dolg, ki se akumulira po
stopnji i. Drţava lahko zaustavi rast javnega dolga tako, da ima trajen primarni proračunski
preseţek, ki je dovolj velik, da pokrije servisiranje obstoječega javnega dolga:
T – G = i B
Ta kriterij za stabiliziranje javnega dolga je nepopoln, ker ne upošteva rasti BDP kot
davčne osnove in moţnosti monetarnega financiranja (Marjan Senjur, 2001, 410-411).
3.8.2 Javni dolg v razmerah gospodarske rasti in rastočih cen
Pri javnem dolgu ni toliko pomembna absolutna velikost kot sposobnost za plačilo, ki je
povezano z ekonomsko močjo deţele. Zaradi tega so vsi podatki izraţeni v razmerju do
BDP in zaradi tega cilj ni stabilizacija javnega dolga, temveč stabilizacija stopnje
zadolţenosti, izraţena z razmerjem med javnim dolgom in BDP. Ta preusmeritev
pozornosti je pomembna. Če BDP v času raste, lahko razmerje med dolgom in BDP ostane
enako, čeprav javni dolg trajno raste. Lahko bi govorili o »tekmi« med BDP in javnim
dolgom ali med stopnjo gospodarske rasti (R) in realno obrestno mero (r), ki določa
stopnjo rasti javnega dolga.
Za izhodišče vzamemo naslednjo definicijo ∆D = ∆B = (G – T) + i B in jo delimo z
realnim BDP, Q:
(1)
Stopnja zadolţenosti b je enaka
b = (2)
Aproksimacija spremembe stopnje zadolţenosti je:
∆ (3)
∆Q/Q je stopnja rasti realnega BDP in jo označimo z veliko črko R:
∆Q/Q = R.
Vstavimo preurejeno (3) v (1) in dobimo:
∆ (4)
Letni saldo proračuna (1), deljen z realnim BDP, lahko spremenimo v razmerje, ki kaţe
stopnjo zadolţenosti. Ta narašča s primarnim proračunskim primanjkljajem in s
21
serviranjem dolga glede na BDP. Pri tem moramo upoštevati še stopnjo rasti proizvoda R.
Dokler realna obrestna mera (i = r) presega stopnjo rasti (i > R), je javni dolg eksploziven.
Potreben primaren proračunski saldo (T-G), ki stabilizira stopnjo zadolţenosti, ∆(B/Q) = 0,
je:
(5)
Če je obrestna mera niţja od stopnje rasti, je mogoče stopnjo zadolţenosti stabilizirati celo
ob proračunskem primanjkljaju: gospodarstvo namreč prerašča javno zadolţitev. Če pa je
obrestna mera višja od stopnje rasti, potem je potreben primarni preseţek, da je mogoče
stabilizirati stopnjo zadolţitve, ∆b = 0 (Marjan Senjur, 2001, 411-412).
3.8.3 Javni dolg v razmerah denarnega financiranja primanjkljaja
Proračunska strogost zaradi stabiliziranja dolga se lahko zrahlja, če je dopustna inflacija. V
takih razmerah lahko denarne oblasti dovolijo hitrejšo rast denarne ponudbe od rasti
gospodarstva.
Povečanje denarne baze, ∆H, ki nastane zaradi financiranja proračunskega primanjkljaja,
dejansko prispeva k zmanjšanju javnega dolga. Ta prihodek drţave je seniorat. Seniorat je
druga oblika financiranja deficita, saj povečanje nominalnega primarnega denarja, ∆H,
zagotavlja realne resurse za drţavo v vrednosti ∆H/P.
Dopolnjeno enačbo (1) s stopnjo rasti in s senioratom lahko zapišemo tako:
∆B + (1)
Posledica denarne rasti zaradi financiranja deficita je v končni fazi inflacija.
V razmerah inflacije je potrebno upoštevati dejstvo, da je deficit mogoče financirati tudi s
kreiranjem novega denarja.
Seniorat je poceni vir financiranja, ker ni treba plačati obresti na denarno bazo. Navidezna
odsotnost obveznosti servisiranja javnega dolga, ker se deficit financira denarno in ne
dolţniško, je samo na videz manj eksplozivna. V resnici je zato proces ustvarjanja deficita
še bolj eksploziven. Eksplozivnost se je sedaj prestavila drugam: v inflacijo. Vse visoke
inflacije ali hiperinflacije je mogoče povezati s poskusom drţave, da se iztrga iz svoje
proračunske omejitve (Marjan Senjur, 2001, 412-413).
3.9 Dejavniki stopnje zadolženosti
Trajen primarni primanjkljaj je v nerastočem gospodarstvu dolgoročno nevzdrţen. V
rastočem gospodarstvu je pojav primarnega primanjkljaja nekoliko manj pereč.
22
Stopnjo zadolţenosti (b) opredelimo kot razmerje med dolgom (B) in dohodkom (PQ):
Stopnja zadolženosti je: b =
PQ predstavlja nominalni druţbeni proizvod, pri čemer je P raven cen, Q je raven realnega
proizvoda, B pa je nominalni stog izdanega javnega dolga.
Za analizo stopnje zadolţenosti je koristno ločiti opazovani števec in imenovalec. Števec,
to je dolg, raste zaradi primanjkljaja. Imenovalec, to je nominalni druţbeni proizvod, raste
kot rezultat rasti cen in realne rasti bruto domačega proizvoda. Če dolg raste hitreje od
nominalnega druţbenega dohodka, potem stopnja zadolţenosti raste. In obratno, ko stopnja
zadolţenosti pada.
Obravnavo problema stopnje zadolţenosti lahko formaliziramo, če zapišemo enačbo
zadolţenosti in opazujemo, kako se spreminjajo posamezne sestavine v času.
∆b = -d + (i-π-R) b
Naj bo d primarni ali neobrestni proračunski primanjkljaj kot deleţ nominalnega
druţbenega proizvoda, d = (G-T)/PQ.
Povečanje dolga iz enega v drugo leto je posledica proračunskega primanjkljaja. Povečanje
dolga, ∆B, je enako povečanju plačila obresti, kar je enako produktu izdanega dolga in
obrestne mere, iB, manj neobrestnemu proračunskemu preseţku, ki ga lahko zapišemo kot
deleţ primarnega proračunskega preseţka v druţbenem proizvodu, dPQ:
∆B = iB – dPQ
Ob upoštevanju predhodnih dveh enačb je mogoče trditi, da se bo stopnja zadolţenosti v
času povečevala, če velja naslednje razmerje:
∆b = b (i – π – R) – d > 0
Gibanje stopnje zadolţenosti (razmerje med dolgom in druţbenim proizvodom) je odvisno
od razmerja med realno obrestno mero, stopnjo rasti proizvoda in primarnega
proračunskega primanjkljaja. Čim višja je realna obrestna mera in niţja stopnja rasti
proizvoda, tem večja je verjetnost, da se bo stopnja zadolţenosti povečala.
Deficit je nevzdrţen (unsustainable), če v tekočem delovanju prihodnje fiskalne politike
stopnja zadolţenosti raste čez vse meje. »Nevzdrţno« pomeni, da bo enkrat treba
spremeniti fiskalno politiko, da se drţava izogne vse hitreje rastoči stopnji zadolţenosti.
Višja kot je stopnja zadolţenosti, večji je deleţ plačila obresti v proračunu. Če realna
obrestna mera presega stopnjo rasti proizvoda, se problem zadolţenosti poslabšuje, četudi
drţava nima primarnega proračunskega primanjkljaja (Marjan Senjur, 2001, 413-414).
23
3.10 Stanje bilanc javnega financiranja ob koncu leta 2008 in v 20092
V obdobju od 2004 do 2007 je RS vodila politiko zmanjševanja javnofinančnega
primanjkljaja, ki se je v letu 2007 prevesil v preseţek, v letu 2008 pa bo po zadnjih ocenah
bilanca izravnana. Niţanje deleţa javnofinančnih prihodkov in odhodkov v BDP do leta
2007 je bila predvsem posledica hitrejše rasti BDP-ja od pričakovane in ne prepotrebnih
strukturnih reform na odhodkovni strani. Ponovna rast odhodkov v BDP pomeni, da so bili
v preteklem obdobju javnofinančni odhodki naravnani na visoko gospodarsko rast in ne na
potencialno rast, kar bi omogočalo simetrično delovanje stabilizatorjev.
Pomembno je povedati, da ob trenutni meri cikličnosti in občutljivosti primanjkljaja na
spremembe proizvodne vrzeli znaša varnostna meja 1,15 % BDP oziroma naš najvišji
dovoljeni ciklično prilagojeni (strukturni) saldo znaša -1,85 % BDP. Ob upoštevanju
varnostne meje ni nobene dodatne moţnosti ukrepanja na način, da se zniţujejo javno
finančni prihodki.
Spodnja tabela prikazuje realizacijo javnofinančnih agregatov v obdobju 2004−2007,
oceno realizacije za leto 2008 ter nove napovedi za obdobje 2009−2011. Za leto 2009 je
dodan še sprejeti proračun in ostale tri blagajne javnega financiranja, kot so bile
pripravljene leta 2007, ko je bil sprejet drţavni proračun. V oceni javnofinančnih agregatov
za leta od 2009 dalje je ţe upoštevana dokončna ukinitev davka na izplačane plače z letom
2009 in spremembe stopenj davka od dohodka pravnih oseb, ob upoštevanju danes
veljavne zakonodaje.
Tabela 1: Javnofinančni prihodki, odhodki in saldo v obdobju 2004-2011*
Vir: Direktorat za proračun MF RS
* javnofinančni agregati v tej tabeli se nanašajo na drţavni proračun, proračune občin zdravstveno in pokojninsko blagajno.
Drţavni proračun za leto 2009 je bil sprejet konec leta 2007 na takrat znanih
makroekonomskih izhodiščih. V spodnji tabeli je prikazana primerjava zadnjih ključnih
prihodkov in odhodkov drţavnega proračuna za leto 2009 s tistimi, v sprejetem proračunu,
za leto 2009.
Tabela 2: Primerjava prihodkov in odhodkov proračuna za leto 2009 ob sprejemu in ocene
potrebnega proračuna po zadnjih napovedih makroekonomskih agregatov brez predlaganih
ukrepov
2 Ukrepi drţave za blaţenje posledic finančne krize, Ljubljana, 2008
%BDP 2004 2005 2006 2007 2008 SP 2009 2009 2010 2011
Javnofinančni prihodki 41,35% 41,72% 41,79% 40,63% 41,09% 41,37% 41,14% 41,18% 40,26%
Javnofinančni odhodki 42,67% 42,77% 42,60% 40,37% 41,12% 41,70% 43,48% 43,71% 42,38%
Javnofinančni saldo -1,32% -1,04% -0,81% 0,26% -0,02% -0,33% -2,34% -2,52% -2,11%
Proizvodna vrzel -1,41% -1,28% 0,32% 2,80% 2,74% / -0,16% -1,01% -0,72%
Ciklično prilagojeni saldo -0,82% -0,59% -0,92% -0,74% -1,03% / -2,29% -2,16% -1,86%
Javno finančni dolg 24,85% 24,70% 24,54% 21,40% 19,87% / 22,24% 23,40% 23,93%
24
Vir: Direktorat za proračun MF RS
Iz zgornje tabele je razvidno, da bodo po zadnjih napovedih in ob upoštevanju novih
zakonskih obveznosti proračunski prihodki niţji za 113 mio EUR, odhodki pa višji za 412
mio EUR, posledično bo primanjkljaj proračuna višji za 525 mio EUR in bo znašal 651
mio EUR. Od prihodkov se bo največ zniţala dohodnina, medtem ko se bodo prihodki iz
naslova trošarin zvišali. Bistveno višji bodo tekoči odhodki za plače in za socialne
transfere, kar potrjuje zgornjo ugotovitev, da so odhodki naraščali hitreje od potencialnega
BDP. Tako zvišani tekoči odhodki in transferi bodo zmanjšali ţe tako majhen fiskalni
prostor za ukrepe. V primerjavi z bistveno večjimi pravicami, ki izhajajo iz lani sprejete
zakonodaje, ni več prostora, da bi povečevali investicijske odhodke, kar zagotovo ne bo
prispevalo k razvojni naravnanosti proračuna. Z vidika naravnanosti in dolgoročne
vzdrţnosti se struktura odhodkov poslabšuje.
Primerjava sedanjih napovedi in napovedi ob pripravi proračuna 2009Sprejet proračun
2009 Napoved 2009 Razlika
PRIHODKI SKUPAJ 8.986.761.999 8.873.569.542 -113.192.457
delež v BDP 23,35% 22,81% -0,55%
DAVČNI PRIHODKI 7.669.825.396 7.584.229.158 -85.596.238
Dohodnina 1.337.105.978 1.207.648.219 -129.457.760
Davek od dohodka pravnih oseb 1.171.660.908 1.179.802.271 8.141.363
Prispevki 85.172.118 85.515.017 342.899
Indirektni davki 5.075.886.391 5.111.263.652 35.377.261
-v tem: DDV 3.365.243.739 3.337.936.630 -27.307.110
-v tem: trošarine 1.152.451.120 1.270.524.587 118.073.467
Nedavčni prihodki 409.392.638 404.940.965 -4.451.674
Ostali prihodki 907.543.965 884.399.420 -23.144.545
ODHODKI SKUPAJ 9.112.167.387 9.524.475.018 412.307.631
delež v BDP 23,68% 24,48% 0,80%
Tekoči odhodki 2.523.988.007 2.649.628.184 125.640.177
-v tem : Plačila obresti 357.358.401 327.973.783 -29.384.618
Tekoči transferi 4.895.249.130 5.127.287.061 232.037.931
Investicijski odhodki 594.694.821 613.245.263 18.550.442
Investicjiski tranferi 699.046.315 701.714.509 2.668.194
Vplačila v EU proračun 399.189.114 432.600.001 33.410.887
Presežek/primanjkljaj -125.405.388 -650.905.475 -525.500.088
delež v BDP -0,33% -1,67% -1,35%
25
4 Fiskalna politika
S fiskalno politiko vpliva drţava (vlada) na agregatno povpraševanje. Direktno je to
mogoče storiti s spreminjanjem drţavnih izdatkov za proizvode in storitve; indirektno pa
tako, da spreminja razpoloţljivi dohodek ekonomskih subjektov s spreminjanjem davkov
ali transferjev.
4.1 Pojem in cilji fiskalnega sistema in politike
Izraz »fiskalni sistem« je prevzet iz angleške literature in je spomenik za davčni in
proračunski sistem. Fiskalni sistem kot podsistem gospodarskega sistema uresničuje
naslednje temeljne cilje (Musgrave, 1973, 5):
1. zadovoljevanje človeških potreb v javnem interesu,
2. redistribucijo narodnega dohodka za zagotavljanje večje socialne pravičnosti,
3. enakomeren in stabilen (čim manj nihajoči) gospodarski ter druţbeni razvoj.
Uporabo določenega dela druţbenega produkta za zadovoljevanje javnih potreb
imenujemo alokacijski vidik davščin. V vsaki druţbi obstajajo področja, na katerih trţne
sile ne morejo zagotoviti optimalnih rezultatov. Gre za področja javne (druţbene) porabe,
kjer logika trţnega mehanizma ni izvedljiva (npr.: projekt zaščite pred poplavami prinaša
korist celotnemu področju, stroški za pravosodni sistem, ki zagotavljajo notranjo varnost
itd.). Koristi od takšnih storitev uţivajo vsi, ki ţivijo na takšnem področju, korist vsakega
pa je neodvisnost od njegovega prispevka k zagotovitvi storitve. Ker ni mogoče
pričakovati prostovoljnih prispevkov za plačilo takšnih in podobnih storitev, se vmeša
drţava, ki na osnovi politične volje večine odredi način in stopnjo zadovoljevanja teh
potreb.
Redistributivna funkcija se realizira s pomočjo mehanizma druţbenih prihodkov in
izdatkov. Nosilec davčne politike ima moţnost, da z uporabo progresivne oziroma
diferencirane lestvice davčnih stopenj, z davčnimi olajšavami in oprostitvami, s
transfernimi izdatki (nadomestila za brezaposelne) itd. sekundarno prerazdeli narodni
dohodek.
Pod pojmom stabilizacijska in razvojna funkcija javne porabe razumemo zagotovitev
sorazmerno visoke stopnje izkoriščenja sredstev (proizvodnih zmogljivosti), sorazmerno
stabilne ravni cen in zaposlitev. Konjukturna nihanja realnih tokov so ciljna točka
stabilizacijskih ukrepov.
Fiskalna politika je sistem ukrepov, s katerimi vplivamo na javne (druţbene) prihodke in
izdatke in tako uresničujemo cilje ekonomske politike. V razvitih trţnih gospodarstvih
spadajo v javni sektor drţavne institucije v najoţjem smislu (proračun in proračunski
skladi) paradrţavne institucije (skladi socialnega zavarovanja in drugi druţbeni skladi),
centralna banka ter podjetja v drţavni lastnini.
26
Javni sektor učinkuje na gospodarska gibanja (Jurkovič, 1989, 114) z makroekonomskimi
učinki (učinek povpraševanja, učinek likvidnosti) in z mikroekonomskimi učinki (učinek
substitucije, učinek dohodka). Povečanje javnih izdatkov deluje ekspanzivno na gibanje
efektivnega povpraševanja, zmanjšanje javnih prihodkov pa kontraktivno, jakost učinka je
odvisna od velikosti proračunskega multiplikatorja. Vsako povečanje javnih izdatkov
deluje na povečanje likvidnosti; vsako povečanje javnih prihodkov pa na zmanjšanje
likvidnosti gospodarstva.
Učinek fiskalne politike je na ponudbeni strani še bolj kompleksen in raznovrsten. Vsaka
diferenciacija davčnih stopenj, carinskih tarif ali selektivna politika javnih transferov
spreminja relativne cene proizvodnih faktorjev, proizvodov in storitev ter na ta način
uveljavlja mehanizem substitucije draţjega inputa ali outputa s cenejšim. Učinek
substitucije dosega fiskalna politika tudi na druge načine: stimuliranje tehnično-
tehnološkega napredka, dajanje prednosti drobnemu gospodarstvu, spodbujanje določenih
investicij itd.
Učinek fiskalne politike je na kratek rok večji na strani povpraševanja kot na ponudbeni
strani (ponudba je zaradi omejenih zmogljivosti na kratek rok neelastična).
Povratni učinek delovanja dinamike gospodarskih tokov na gibanje druţbenih prihodkov je
neposreden. Sprememba realnih dohodkov, inflacioniranje davčnih osnov, spremembe
zunanjetrgovinskih tokov itd. vplivajo na velikost in strukturo druţbenih prihodkov
(Sebastijan Strašek, 2007, 151-153).
4.2 Problemi timinga fiskalne politike3
Motnje oziroma šoki, ki jih doţivlja narodno gospodarstvo tako s ponudbene kakor tudi s
povpraševalne strani, imajo lahko trajen ali samo začasen učinek. Če je motnja začasna in
njeni učinki nimajo dolge ţivljenjske dobe, ekonomska politika pa deluje z določenim
zamikom, potem teorija predlaga, naj ekonomska politika ne ukrepa.
Y
začetek začetek
ekspanzivne restriktivne
politike politike
0 t0 t1 t2 t3
3 Sebastijan Strašek, Ekonomska politika, Spremenjena in dopolnjena izd. – Maribor: Ekonomsko-poslovna
fakulteta, 2007, str. 151-164
GN
P
Čas
27
Iz prikazane slike je razvidna takšna situacija. Zamislimo si, da povpraševalni šok (motnja)
zmanjša output pod raven potencialnega, začenši v času t0. Brez ukrepanja aktivne
ekonomske politike se output zmanjša, vendar po določenem času zopet prične rasti in se
znova vrne na raven polne zaposlenosti v času t2.
Sedaj si zamislimo, da pričnemo ob času t1 z ekspanzivno politiko, ki deluje z zamikom.
Okrevanje gospodarstva bo hitrejše, vendar utegne (zaradi zamika delovanja) preseči raven
polne zaposlitve (kar pomeni, da gre ves porast v višanje cen). V času t3 začne restriktivna
politika pa gre lahko ponovno predaleč in povzroči ciklično gibanje gospodarstva. Zato
mnogi ekonomisti (npr. Durnbusch) opozarjajo na destabilizacijski učinek politike
stabilizacije. Torej gre predvsem za vprašanje ocene, ali je motnja začasna ali dolgoročna,
in za oceno dolţine zamika ekonomske politike.
Običajno razdelimo zamike v notranje in zunanje. Notranji zamiki se nanašajo na obdobje
sprejemanja ukrepov ekonomske politike, zunanji pa na sam timing učinkov ukrepov
ekonomske politike. Notranji zamik je lahko spoznavni, administrativni (odločitveni
zamik) ali operativni (akcijski).
Spoznavni zamik se nanaša na časovni interval med pričetkom recesije ali inflacije in
njihovo percepcijo s strani nosilcev ekonomske politike. Zelo teţko je natančno predvideti
bodoče trende v narodnem gospodarstvu. Kljub temu da obstaja v trţnih gospodarstvih
indeks vodilnih pokazateljev, je gospodarstvo pogosto ţe v inflaciji ali recesiji, medtem ko
pokazatelji še ne zaznajo pomembnih statističnih sprememb. Solow in Kareken (1963) sta
empirično ugotovila, da znaša povprečni spoznavni zamik 5 mesecev, pri čemer je zamik
krajši, če zahtevajo situacije ekspanzivno politiko.
Administrativni zamik zajema interval med spoznavo potrebe po ukrepanju in odločitvijo
za ukrepanje. Daljša parlamentarna obravnava utegne npr. tako zavleči sprejetje predloga
fiskalnih sprememb (povezan je primer predloga ameriškega predsednika J. F. Kennedyja
o redukciji davkov iz leta 1961, ki je bil sprejet šele februarja 1964), da je lahko predlog ob
določenem sprejetju ţe popolnoma neustrezen za novonastale ekonomske situacije.
Operativni zamik je v mejah obdobja od sprejema odločitve ukrepa ekonomske politike do
konkretne aplikacije ukrepa v gospodarstvu. Spremembe v davčnih stopnjah imajo hitrejše
učinke kot spremembe drţavne potrošnje. Slednje zahtevajo daljše planiranje, zato je npr.
učinek povečane javne potrošnje za kompenziranje kratkoročnih recesij vprašljiva. Zaradi
takšnih razlogov temelji t. i. diskrecijska fiskalna politika (fiskalna politika po prostem
preudarku) običajno na spremembah davkov.
Ocenjujejo, da je spoznavni zamik v monetarni politiki enak spoznavnemu zamiku v
fiskalni politiki, medtem ko sta odločitveni zamik in operativni zamik monetarnih ukrepov
krajša.
Monetarna politika deluje predvsem prek odzivnosti komponent agregatnega
povpraševanja (predvsem investicij) na spremembe obrestne mere. Delovanje fiskalne
politike na ključne spremenljivke je prikazana z naslednjo tabelo. Kot je razvidno, je
učinek ekspanzivne fiskalne politike (ob podmeni ceteris paribus) porast obrestne mere.
28
Učinki fiskalne politike na ključne spremenljivke
Opomba: znak + označuje povečanje, znak – pa zmanjšanje vrednosti spremenljivk
V zvezi s t. i. notranjimi zamiki fiskalne politike je treba omeniti vgrajene avtomatske
stabilizatorje, kot so davek na dohodek, nadomestilo brezposelnim itd. Ti stabilizatorji
zmanjšujejo učinek multiplikatorja, kar ima za posledico zmanjševanje cikličnih nihanj v
gospodarstvu; npr. čim višja je davčna stopnja, tem manjši je učinek dane spremembe
avtonomne potrošnje na BDP. Ker delujejo ti vgrajeni stabilizatorji avtomatično, je njihov
notranji zamik enak nič, kar je seveda z vidika učinkovitosti fiskalne politike zelo
pomembno.
Poglejmo si delovanje stabilizatorja (davek na dohodek) na praktičnem primeru.
Zamislimo si gospodarstvo, v katerem znaša mejni nagib k porabi (c) 0,75.
V razmerah pavšalnega davka (davek je eksogena spremenljivka in je neodvisen od
dohodka) izračunamo proračunski multiplikator (α p) po enačbi:
Povečanje proračunskih nakupov (G) za 20 enot bo povečalo druţbeni prihodek (Y) za 80
enot.
∆Y = ∆G ∙ αp = 20 ∙ 4 = 80
V razmerah davka na dohodek (vgrajeni avtomatski stabilizator) je proračunski
multiplikator manjši, kajti del dohodka za potrošnjo je avtomatično zmanjšan za znesek
davka. Pri padanju dohodka bo padec manjši, pri porastu dohodka pa porast manjša.
Če si zamislimo nespremenjen nagib k potrošnji (c), je 0,75, davčno stopnjo (t) 0,2 in
enako povečanje proračunskih nakupov (G) za 20 enot, lahko izračunamo novo vrednost
proračunskega multiplikatorja po enačbi:
αpt
∆Y = ∆G ∙ αpt = 20 ∙ 2,5 = 50
Vključitev davka na dohodek, torej zmanjša proračunski multiplikator od 4 na 2,5 in
zmanjša povečanje BDP od 80 na 50.
Notranji zamiki ekonomske politike predstavljajo torej obdobje do konkretne aplikacije
ukrepov, zato seveda v tem obdobju ni učinkov na gospodarstvo. Zunanji zamik pa je na
splošno distribuiran zamik; od trenutka aplikacije ukrepa se učinki distribuirajo – običajno
Obrestna mera Osebna poraba Investicije BDP
Zmanjšanje davkov + + - +
Povečanje proračunske potrošnje + + - +
Povečanje subvencij za investiranje + + + +
29
imamo opraviti s takojšnjim učinkom, ki je slaboten, in z močnejšimi učinki, ki sledijo.
Večina učinkov se ne pojavlja v prvem kvartalu.
Do zunanjega zamika pride zaradi različnih razlogov; tekoča osebna poraba je odvisna od
preteklega dohodka (ne samo od tekočega), investicije so prav tako močno odvisne od
preteklega dohodka, povpraševanje po denarju pa je funkcija zamaknjenega dohodka.
Zunanji zamik fiskalnih ukrepov je praviloma krajši od zamikov monetarnih ukrepov.
Delovanje sprememb v proračunski potrošnji deluje namreč neposredno na agregatno
povpraševanje in s tem na narodni dohodek.
Primerjava dolžine zamikov fiskalne in monetarne politike
Notranji zamik Zunanji
Spoznavni Administrativni Operativni Zamik
Monetarna politika Enak Krajši Krajši Daljši
Fiskalna politika Enak Daljši Daljši Krajši
Monetarni ukrepi delujejo praviloma bolj posredno: nakupi centralne banke na odprtem
trgu imajo v začetku v glavnem vpliv samo na kratkoročne obrestne mere, le-te pa vplivajo
na dolgoročne obrestne mere šele z zamikom. Dolgoročne obrestne mere pa vplivajo z
zamikom na investicije in osebno potrošnjo (prek sprememb premoţenja). Odločitve o
primernosti uporabe ukrepov fiskalne oziroma monetarne politike morajo torej upoštevati,
da je krajši zunanji zamik fiskalne politike skoraj v celoti nevtraliziran z daljšim notranjim
zamikom.
4.3 Multiplikator in njegovi učinki
Empirične ocene velikosti multiplikatorjev (proračunskega, investicijskega) so različne;
keynesijanski modeli sugerirajo, da je povečana velikost multiplikatorja 0,9 po treh
mesecih, 1,6 po dvanajstih mesecih. Monetaristični modeli pa predlagajo bistveno niţje
velikosti multiplikatorja in opozarjajo, da je treba upoštevati t. i. učinek »crowding out«, to
je učinek iztiskanja privatne potrošnje (investicij in osebne porabe) zaradi povečanja
obrestnih mer, do česar pride pri povečani proračunski potrošnji. V gospodarstvu, v
katerem obstaja brezposelnost, ta učinek ni popoln, kajti povečano povpraševanje po blagu
poveča realni dohodek in s tem prihranke. Zato v takšnih razmerah porast obrestne mere ni
dovolj velika, da bi »iztisnila« investicije.
Monetarne oblasti lahko omenjeni učinek izničijo s t. i. akomonadtivno monetarno
politiko. Če namreč v razmerah ekspanzivne fiskalne politike monetarne oblasti povečajo
denarno ponudbo, onemogočijo porast obrestnih mer. Takšno monetarno akomodacijo
imenujemo tudi monetizacija proračunskega deficita (centralna banka z emisijo pokupi
obveznice, ki jih je drţava izdala za financiranje proračunskega deficita).
Pomen mejne nagnjenosti k potrošnji in izračunov multiplikatorjev je velik le v
gospodarstvih keynesijanskega tipa, to je v gospodarstvih, v katerih je velikost BDP
določena z velikostjo agregatnega povpraševanja (Mencinger, 1984, 143). To so praviloma
razvita trţna gospodarstva. V drugo skupino uvrščamo etatistična gospodarstva, to so
30
gospodarstva t. i. Sayovega tipa, kjer je stopnja izkoriščenosti zmogljivosti določena
predvsem s faktorji, ki delujejo na agregatno ponudbo.
Poleg proračunskega multiplikatorja je pomemben za delovanje fiskalne politike tudi
davčni multiplikator. Zmanjšanje davkov deluje za razliko od proračunske potrošnje na
agregatno potrošnjo posredno. Zmanjšanje davkov povečuje razpoloţljivi dohodek in s tem
povečuje agregatno povpraševanje, vendar ne v polnem znesku zmanjšanja davkov.
Davčni multiplikator definiramo kot:
αt =
Videti je, da je davčni multiplikator za 1 manjši od investicijskega multiplikatorja in ima
negativni predznak, kajti zmanjšanje davkov povečuje narodni dohodek. Ker zmanjšanje
davkov vpliva na tisti del dohodka, ki je namenjen potrošnji, učinkuje zmanjšanje davkov
za 100 enot na agregatno povpraševanje posredno prek premika funkcije osebne potrošnje
za c (∆T), to je za 75 enot, če je mejni nagib k potrošnji (c) enak 0,75.
Kombinirani učinki enakega zmanjšanja davkov in proračunskih nakupov je torej
zmanjšanje dohodka. Razlog je v dejstvu, da gre del zmanjšanja davkov v varčevanje in
torej ne gre v celoti v povečanje agregatnega povpraševanja, na drugi strani pa gre celotno
zmanjšanje drţavnih nakupov v zmanjšanje agregatnega povpraševanja. Končni rezultat bo
torej zmanjšanje agregatnega povpraševanja in s tem dohodka.
Razmerje med davčno stopnjo in davčnimi prihodki je področje proučevanja t. i.
»ekonomske politike«.
Rastoči problem proračunskih deficitov je v osemdesetih letih spodbudil zagovornike
ekonomike ponudbe (supply side) k proučevanju odnosa med davki in prihodki proračuna.
Ti ekonomisti menijo, da diskrecijska stabilizacijska politika ne zadošča za reševanje
problema stagflacije in da visoke davčne stopnje vodijo v niţje zasluţke delavcev, niţje
profite, manjše obresti itd.; torej bodo ustrezno zmanjšane ponudba dela, varčevanje in
investicije. Sledi, da lahko redukcija davčnih stopenj poveča ponudbo blaga in storitev.
Arthur Laffer, najbolj poznan med zagovorniki te teorije, je postavil hipotezo, da
zmanjšanje davkov na dohodek poveča davčne prihodke. To bomo prikazali z naslednjo
sliko.
31
Lafferjeva krivulja
C
D
0 50 100
Povečana davčna stopnja v %
Lafferjeva krivulja prikazuje odnos med davčno stopnjo in davčnimi prihodki ter
predvideva, da od določene točke (na sliki zgoraj od točke C) povečanje davčne stopnje
zmanjšuje davčne prihodke oziroma obratno; vsako zmanjšanje davčne stopnje od točke D
povečuje davčne prihodke.
Ekonomika ponudbe se je začela uveljavljati sredi sedemdesetih let, ko se je z recesijo
1974−1975 začel zaton keynesijanizma. Za pojav stagflacije keynesijanci niso imeli
ustrezne ekonomske recepture. Naslednja slika prikazuje situacijo v gospodarstvu, ko
premik krivulje ponudbe v levo simetrično povečuje raven cen in zmanjšuje BDP
(povečuje stopnjo brezposelnosti).
Stagflacija
Stališče zagovornikov ekonomske politike je, da so visoke mejne davčne stopnje tisti
faktor, ki prek zmanjševanja spodbud za delo, varčevanja v gospodinjstvih in zmanjšanja
investicij v gospodarstvu vpliva na omenjeni premik krivulje ponudbe v levo. Kot ustrezen
ukrep predlagajo redukcijo mejnih davčnih stopenj. Povezanost med povpraševanjem po
prostem času in mejno davčno stopnjo je negativna; povpraševanje po prostem času
(oziroma manjša ponudba dela) je tem večje, čim niţji so njegovi oportunitetni stroški
Net
o p
rihodki
od d
avkov v
$
32
(večja mejna davčna stopnja). Zmanjšanje davčnih stopenj bi torej omogočilo večjo
ponudbo in višji dohodek.
Ekonomika ponudbe pomeni vrnitev k ekonomskemu fundamentalizmu. Kritiki Lafferjeve
krivulje opozarjajo, da je Laffer problem samo grafično prikazal, ni pa razširil problema
kritične prelomne točke, v kateri povišana davčna stopnja izzove negativni učinek v smeri
zniţanja davčnega prihodka. Empirične raziskave sicer v glavnem niso potrdile Lafferjeve
krivulje, vendar je večina ekonomistov mnenja, da redukcija davkov stimulira
gospodarstvo in dolgoročno spodbuja povečanje varčevanja, produktivnosti in investicij,
kar vse utegne vplivati na povečano gospodarsko rast in s tem na večje davčne prihodke
(Sebastijan Strašek, 2007, str. 157-162).
4.4 Fiskalna politika EU4
Glede na to, da denarna politika ne more preprečevati šokov v posamezni drţavi, zaradi
nefleksibilnosti pa problema ne rešijo niti produkcijski faktorji, je treba najti druge rešitve.
Beetsma, Debrun in Klaassen (2001) v svoji študiji ugotavljajo, da je ena od moţnih
rešitev centralizacija davčnega sistema, ki je sedaj voden s strani nacionalnih politik, na
nadnacionalno raven. Še večkrat pa je omenjena moţnost sprejetja skupnega sistema, ki bi
omogočal meddrţavne fiskalne transferje. Teh bi bile deleţne drţave, ki bi jih zajel
posebno neugoden ekonomski šok. So pa avtorji študije prepričani, da bi se oba predloga
spopadla s političnim odporom in ju vsaj v bliţji prihodnosti ne bo moč uresničiti. Še
posebej to velja za prvi predlog, se pravi davčne usklajenosti med drţavami. Je pa
zanimivo, da študije iz ZDA, kjer imajo tak skupen davčni sistem, kaţejo, da le-ta
absorbira med 10 % in celo do 30 % ekonomskih šokov na republiških ravneh.
Tako ostane za stabilizacijo edino še fiskalna politika na nacionalni ravni, kot instrument
agregatnega povpraševanja. Tveganje slabše povezanega delovanja fiskalne in denarne
politike (monetarno-fiskalni miks) je v primeru denarne unije, kjer nastopa precej akterjev
(ena centralna banka in več vlad), precej večja kot v situaciji, ko imamo eno samo vlado in
eno centralno banko. Fiskalna politika je tudi precej omejena. Za uspešno delovanje
gospodarstva znotraj unije je pomembno, da so fiskalne politike med seboj usklajene, sicer
pride do nevarnosti procikličnega delovanja. Pri tem je zanimivo, da ugotovitve kaţejo, da
je fiskalna koordinacija najbolj neuspešna v primeru, ko so šoki zelo povezani med
drţavami (se pravi, ko gre za optimalno valutno področje). Najuspešnejša pa je, ko so šoki
med seboj negativno povezani, se pravi, da pride do asimetričnih šokov na strani
povpraševanja ali ponudbe, ki na različne drţave različno vplivajo. V tem primeru
stabilnost cen ni ogroţena s strani fiskalnih upravljavcev, monetarna politika pa lahko prav
tako ostane pasivna.
Funkcije fiskalne politike so:
Alokacija
Glavna področja, ki naj bi bila zaradi manjše zainteresiranosti privatnega sektorja v
domeni fiskalne politike in so velikega pomena za dolgoročno rast in razvoj gospodarstva,
4 http://epf-se.uni-mb.si/tep/2003/tausic/fiskalna%20in%20denarna%20politika%20v%20emu.htm
33
so izobraţevanje, javna infrastruktura ter raziskave in razvoj (R&D). Vsa so bolj ali manj v
domenah nacionalnih fiskalnih politik.
Stabilizacija Zanimivo študijo sta naredila Fatas in Mihov (1999), kjer sta primerjala velikost javnih
izdatkov, stabilnost outputa in gospodarsko rast. Ugotovila sta, da večja kot je javna
poraba, bolj stabilno je gospodarstvo. Drţave EU imajo visok deleţ javne porabe glede na
BDP v primerjavi z ostalimi drţavami. Negativno pa je, da je tudi gospodarska rast v
drţavah, kjer output manj variira, manjša. Tudi znotraj EU obstajajo razlike. Švedska in
Danska sta med najbolj stabilnimi drţavami z velikim deleţem javne porabe v BDP, a sta v
zadnjih 3 ali 4 desetletjih beleţili razmeroma nizko gospodarsko rast. Povsem nasprotno
velja za Grčijo, Italijo in Irsko, ki so dosegale relativno visoko rast, medtem ko so bila
njihova gospodarstva precej manj stabilna. Glede na to, da stabilizacija s pomočjo fiskalne
politike po mnenju Massona (2000, 20) negativno vpliva na gospodarsko rast, tudi ni
potrebna posebna skrb glede stabilizacijske vloge fiskalne politike v EMU.
Redistribucija Redestribucija dohodka znotraj EMU je razmeroma velika, sploh v primerjavi z Veliko
Britanijo in ZDA. Posebno velika je v nordijskih drţavah, kjer izdatki za socialno pomoč
in zaščito predstavljajo nad 30 % BDP. Vendar pa ima tudi (prevelika) redistribucija
dohodka glede na analize negativen vpliv na gospodarsko rast.
4.5 Skupni proračun Evropske Unije5
Za razumevanje fiskalne situacije in vodenja fiskalne politike v drţavah EU je dobro
poznati ozadje. Značilnost evropskih drţav je izredno velik deleţ vpletenosti javnega
sektorja v gospodarstvo v primerjavi z ostalimi tako razvitimi kot manj razvitimi drţavami.
Tako proračuni drţav EU sestavljajo povprečno skoraj 50 % BDP. Pri tem izstopajo
skandinavske drţave, v katerih je vpletenost drţave ţe tradicionalno pomembna, medtem
ko z manjšo vpletenostjo drţave izstopata Velika Britanija in Irska. Precejšen del
proračunskih izdatkov, ki vplivajo na redistribucijo dohodka, sestavljajo socialni izdatki.
Visok deleţ javne porabe ima tradicijo ţe od povojnih časov kot posledica socialnega
konsenza med delodajalci in sindikati. Socialne pomoči brezposelnim, zdravstveno
zavarovanje in pokojninski sistem zahtevajo seveda tudi visoke prispevke, zato so tudi
davki v evropskih drţavah višji kot drugje. V dobi globalizacije pa to pomeni zmanjšanje
konkurenčnosti evropskega gospodarstva. Evropa se je znašla v krizi. Ne samo, da
gospodarska rast precej zaostaja za ameriško, tudi azijske drţave jo s hitrim korakom
dohitevajo. Vse pa se odraţa ne samo v zmanjšani gospodarski aktivnosti, ampak tudi v
visokih stopnjah brezposelnosti (pribliţno 10 %) in vedno večji krizi javnih financ, ki se
soočajo tudi z vedno večjimi izdatki za pokojnine ob starajočem se prebivalstvu. Reforme
bodo zato nujne, sploh če se ţeli uresničiti nedavno sprejeti plan, s katerim naj bi evropsko
gospodarstvo do leta 2020 postalo najbolj konkurenčno gospodarstvo na svetu. Je pa
socialne reforme teţko sprejeti. Sindikati imajo v Evropi veliko moč, zato so spremembe
teţko izvedljive. Ker gre za politična vprašanja, pa je sprejem še toliko teţji, saj vpliva na
priljubljenost vladnih strank in s tem na volilne rezultate.
5 http://epf-se.uni-mb.si/tep/2003/tausic/fiskalna%20in%20denarna%20politika%20v%20emu.htm
34
Ena od rešitev za evropsko gospodarstvo je po mnenju ekonomistov v večji vlogi skupne
fiskalne politike. Pri tem naj bi se zmanjšal vpliv posameznih nacionalnih fiskalnih politik.
Največkrat se omenja federativni fiskalni sistem po modelu, kot ga imajo ZDA ali Kanada.
V ZDA sicer imajo določene omejitve za drţavne proračune, medtem ko so province v
Kanadi precej bolj samostojne. Tako prihaja do velikih razlik v uravnoteţenosti
proračunov v različnih provincah. Mnenja o tem, katera različica je boljša (oz. katera bi
bila uspešnejša v evroobmočju), so še vedno neusklajena. Je pa dejstvo, da se je slabost
premalo povezanega delovanja fiskalnih politik pokazala v Kanadi v osemdesetih letih.
Province znotraj drţave so se znašle v različnih fazah poslovnega cikla. Ontario, ki se je
znašel v recesiji, je tako vodil precej ekspanzivno denarno politiko. To pa je povzročilo
porast cen in apreciacijo realnega deviznega tečaja in s tem negativen vpliv na ostale dele
drţave (Masson, 2000, 11).
Skupni evropski proračun je v primerjavi z nacionalnimi proračuni majhen, saj predstavlja
le dober odstotek evropskega BDP, po napovedih pa se bo po širitvi celo relativno
zmanjšal (na manj kot odstotek skupnega BDP). Naslednja razlika je tudi, da ne more imeti
deficita, torej je vedno uravnan. Proračunski prihodki so sestavljeni iz naslednjih virov:
prispevki članic (vsaka članica prispeva znesek, ki je odvisen od velikosti njenega
BDP)
DDV
carine na blago, uvoţeno iz drţav izven EU
davek na kmetijske proizvode
ostalo (prihodki iz administrativnega poslovanja evropskih institucij, obresti, davki
na plače zaposlenih v evropski upravi …)
Pri tem se kaţe trend vedno večjega pomena prispevka članic, ki predstavlja nad polovico
celotnega proračuna, medtem ko upada deleţ DDV, ki je bil v osemdesetih in devetdesetih
letih glavni vir financiranja. Gre za načrtno politiko, saj naj bi bil prispevek, ki se ravna po
relativni velikosti BDP članic, pravičnejši in naj bi spodbujal k izenačevanju gospodarskih
razlik med članicami.
Denar iz proračuna je namenjen predvsem za vodenje skupne kmetijske politike (skoraj 50
%) ter za strukturne sklade (35 %). Glavni cilji skupne kmetijske politike so:
povečanje produktivnosti
zagotoviti ustrezno ţivljenjsko raven za zaposlene v kmetijskem sektorju
stabilizacija kmetijskih trgov
zagotoviti zadostno količino kmetijskih proizvodov
zagotovitev ustreznih cen kmetijskih proizvodov za porabnike
Druga pomembnejša usmeritev, ki pa pridobiva na pomembnosti, je regionalna politika, ki
črpa vir iz strukturnih skladov. Glavni cilji pa so:
razvoj in strukturna prilagoditev zapostavljenih in slabše razvitih regij
pomoč regijam, ki imajo teţave z upadom industrijske proizvodnje
preprečevanje dolgoročne brezposelnosti in pomoč mladim pri iskanju zaposlitve
omogočanje strukturnih prilagoditev, pomoč delavcem k prilagoditvi na nove
industrije in načine proizvodnje
razvoj in strukturna prilagoditev kmetijskih regij
pomoč regijam z nizko stopnjo poseljenosti (predvsem nordijske regije)
35
4.6 Maastrichtski sporazum6
Eden od razlogov za uvedbo omejitev je bil strah, da bi drţave po tem, ko so izgubile
samostojnost vodenja denarne politike, vodile preveč ekspanzivno fiskalno politiko. Ker bi
zaradi cilja stabilnosti cen morala posredovati ECB (kar pomeni, da bi se odgovornost za
inflatorno delovanje določene drţave enostavno prestavila na nadnacionalno raven oz. na
ECB), bi imelo to posledice za ostale drţave Unije.
Maastrichtski sporazum vsebuje 4 konvergenčne kriterije, ki jih morajo izpolnjevati
članice denarne unije. To so (Eijffinger and de Haan, 2000, 28):
Stabilnost cen Povprečna stopnja inflacije (CPI) ne sme biti za več kot 1,5 procentne točke višja od
povprečja treh drţav z najniţjo ravnjo inflacije
Odgovorna fiskalna politika Drţavni proračuni naj bodo na srednji rok v ravnovesju. Ta kriterij vsebuje 2 podkriterija:
Proračunski primanjkljaj ne sme biti višji od 3 % BDP, razen v izjemnih primerih,
ko pride do velikega padca gospodarske rasti. Vendar mora biti primanjkljaj tudi v
tem primeru zgolj začasen.
Javni dolg ne sme biti višji od 60 % BDP, razen v primeru, ko javni dolg kaţe
očitne znake upadanja.
Stabilnost deviznega tečaja Domača valuta lahko variira zgolj v mejah, določenih z ERM2 (± 2,25 %), in to v obdobju
vsaj dveh let (posebej je poudarjena prepoved namerne devalvacije s strani drţave članice).
Nizka raven obrestnih mer Povprečna dolgoročna obrestna mera naj ne bo za več kot 2 procentni točki višja od
povprečne obrestne mere treh najboljših drţav.
4.7 Pakt stabilnosti in rasti7(PSR)
Pakt stabilnosti in rasti je v uporabi od začetka denarne unije, se pravi od 1. januarja 1999.
Članice so ga sprejele z namenom dopolniti Maastrichtski sporazum in zagotoviti čim
večjo fiskalno disciplino in s tem povezanost med samimi članicami. Fiskalna disciplina
naj bi bila zagotovilo za stabilnost cen in naj bi prispevala k enakomerni ter stalni rasti
evropskega gospodarstva. Izguba nadzora nad uravnavanjem deviznega tečaja v EMU
poudarja vlogo avtomatskega fiskalnega stabilizatorja na nacionalnih ravneh, ki naj bi
pomagal gospodarstvu, da se prilagodi morebitnim asimetričnim šokom. Pri tem pa je
nujno, da fiskalne politike nacionalnih drţav podpirajo stabilnost skupaj s skupno
monetarno politiko. Zato je bilo sprejeto načelo srednjeročnega cilja, da naj bo proračun
izravnan. Kot je zapisano v Paktu, bo to »zagotavljalo vsem članicam EMU preprečevanje
6 http://epf-se.uni-mb.si/tep/2003/tausic/fiskalna%20in%20denarna%20politika%20v%20emu.htm 7 http://epf-se.uni-mb.si/tep/2003/tausic/fiskalna%20in%20denarna%20politika%20v%20emu.htm
36
normalnih cikličnih fluktuacij, medtem ko bodo zadrţevale proračunski primanjkljaj nad
referenčno mejo 3 %«.
Formalno je Pakt stabilnosti in rasti narejen na temelju treh elementov (ECB, 2003):
politična zavezanost vseh članic na doslednem izpolnjevanju proračunskih določil
preventivni element, da bodo drţave imele manjši proračunski primanjkljaj od
referenčne meje (velja pravilo vzajemnega nadzorovanja proračunov med članicami
in koordinacija ekonomskih politik)
element odvrnitve, pri katerem velja, da mora drţava, ki preseţe referenčno mejo 3
%, svojo politiko takoj popraviti – če tega ne stori, je deleţna sankcij.
4.8 Fiskalna politika kot spodbuda gospodarske rasti8
4.8.1 Stanje na začetku bivanja v evroobmočju
Prehod v evroobmočje pomeni za slovensko gospodarstvo pomembno strukturno in
ekonomsko-politično spremembo. Ekonomska politika nima več na razpolago denarne in
tečajne politike kot dveh pomembnih instrumentov za glajenje cikličnega gibanja
gospodarstva z najmanjšimi moţnimi makroekonomskimi stroški takega glajenja (izguba
delovnih mest, stagnacija gospodarske rasti), temveč breme anticikličnega ukrepanja na
stroškovne pritiske in šoke povpraševanja v domačem in zunanjskem okolju skupaj z
dohodkovno politiko prevzema fiskalna politika. Pojem fiskalne politike vsebuje tako
davčno kot tudi proračunsko politiko.
Mikroekonomski dejavniki konkurenčnosti (produktivnost dela, stroški dela,
administrativna proţnost, tehnološka razvitost ipd.) tako postajajo glavni dejavniki
gospodarske rasti.
Kazalci zdravja fiskalnega položaja (ciklično prilagojen proračunski primanjkljaj,
gibanje dolga, struktura in deleţa javnofinančnih izdatkov v BDP) na kratek rok niso
zaskrbljujoči in so skladni z zahtevami pakta stabilnosti in rasti (PSR) za evroobmočje.
To je preteţno posledica večletnega cikličnega vzpona gospodarstva, ki je (ob učinkih
dolgoročne reforme iz leta 2004) omogočil kratkoročno močno povečanje fiskalnih
prihodkov (predvsem od davka na dobiček in v začetnem obdobju od dohodnine) in
zmanjšanje skupnega primanjkljaja proračuna.
Strukturni primanjkljaj se v tem obdobju ni izboljšal, čeprav je to omogočala splošna
gospodarska konjunktura. Enako se ni izboljšal primarni proračunski primanjkljaj, ki ne
upošteva izdatkov od obresti. V strukturi javnofinančnih izdatkov ni prišlo do ustrezne
prilagoditve (primernega zmanjšanja skupnih izdatkov in zmanjšanja deleţa neprioritetnih
izdatkov). Fleksibilnost proračunske blagajne se torej ni ne relativno (glede na preteklost)
in ne absolutno (tekoče) izboljšala. To predvsem velja za področje socialnih transferjev, še
posebej v pokojninskem sistemu.
Nova možnost uporabe dodatnih sredstev iz evropskega proračuna ni ustrezno
vsebinsko pripravljena. Dodatni programi, ki naj bi se sofinancirali iz teh sredstev, niso
8 www.lds.si/file/1490/lds.vizije.02.pdf?download
37
bili pregledno razvrščeni kot prioritetni in niso “izrinili” drugih, sedaj neprioritetnih
programov. To bo v bodoče pritiskalo na skladnost javnofinančnega poloţaja glede na
zahteve PSR.
Nedosledno izpeljana davčna reforma v letu 2006 bo povzročila kumulativno zniţanje
davčnih prihodkov za najmanj 2 % BDP, ne da bi določila, kako bo zmanjšala proračunske
odhodke glede na omejitve, ki jih postavlja PSR9, zatečena fiskalna pozicija pa še ni
dosegla srednjeročnega fiskalnega cilja (SFC) t j., da strukturni primanjkljaj proračuna ni
večji od 1 % BDP.
Pri tem je fiskalna politika nekritično uveljavila nove strukturne izdatke (za
železniško infrastrukturo), za katere ni jasno, kako se bodo v celoti financirali.
Obstaja samo načelna odločitev o uporabi javno-zasebnega partnerstva kot metode izvedbe
tega projekta.
In končno, metoda priprave proračuna se od leta 2000 ni v ničemer metodološko in
vsebinsko izboljšala. Samo govori se o tako imenovanem “output/performance oriented
budget”, saj resnično programskega načina oblikovanja proračuna in spremljave rezultatov
teh naloţb ni v nobenem segmentu proračunske politike.
4.8.2 Cilji
Dobra fiskalna politika mora v novih okoliščinah slediti naslednjim zahtevam:
kratkoročno stabiliziranje gospodarskega ciklusa s polno uporabo avtomatskih
fiskalnih stabilizatorjev
dolgoročna učinkovita uporaba javnih resursov, ki zagotavlja doseganje stabilne
gospodarske rasti
socialna kohezivnost na srednji rok, ki zahteva ustrezno uporabo davčnega
sistema.
Na ta način fiskalna politika v konkretni uporabi sledi osnovnim načelom ustrezne
distribucije, alokacije in stabilizacije tistih resursov, s katerimi neposredno upravlja.
1. Fiskalna politika, ki ţeli omogočiti polno delovanje avtomatskih stabilizatorjev (to
je takšno delovanje fiskalne politike, ki omogoči v fazi slabih gospodarskih gibanj
povečanje izdatkov za nezaposlene brez bistvenega poslabšanja fiskalne
stabilnosti), mora zagotoviti prožno politiko proračunskih izdatkov, sicer pride
do neprimerne uporabe davčne politike, ko gospodarska gibanja to najmanj
omogočajo in njihova uporaba še poslabša gospodarski ciklus. Ker pomoči
denarne in tečajne politike ni več, je fiskalna politika osnovna nosilka
anticiklične politike in hkrati politike, ki zagotavlja takšno strukturo izdatkov, ki
omogoča izpolnitev kriterijev PSR tudi v času “suhih krav”. Uporaba davčne
politike za zagotavljanje dodatnih fiskalnih virov torej pomeni pritisk na cenovno
stabilnost in zniţanje konkurenčnosti gospodarstva. Nepravilno uporabljena
fiskalna politika v “dobrih časih” bo povzročila nepotrebno velike
makroekonomske stroške, ko gospodarstvo ne bo v visoki konjunkturi.
9 Pakt stabilnosti in rasti
38
2. Fiskalna politika, ki ţeli delovati na kratek rok stabilizacijsko in hkrati ne ţeli
povzročati srednjeročno poslabšanja fiskalnega stanja, mora imeti pravilno
strukturo proračunskih izdatkov in ustrezen delež teh izdatkov v BDP.
Velikost drţave, t. j. deleţ skupnih izdatkov v BDP (sedaj okoli 40 %), je v novih
okoliščinah bistveno pogojen s konkurenčnimi dejavniki v območju evra. Prevelik
deleţ za majhno odprto gospodarstvo (za Slovenijo je po mednarodnih analizah
ustrezen 35 %–38 % deleţ v BDP) pomeni, da bo delovanje avtomatskih fiskalnih
stabilizatorjev lahko povzročilo slabše rezultate v gospodarski rasti. Ker je torej v
bodoče potrebno doseči zniţanje deleţa proračunskih izdatkov v BDP, je
pomembno izbrati srednjeročne prioritete v javnih izdatkih, ki se bodo
relativno krčile manj od drugih izdatkov. Gre za osnovni princip, da se
povečanje dolgoročne rasti lahko doseţe z relativnim zmanjševanjem fiskalnih
izdatkov, ne da bi se poslabšalo ustrezno fiskalno ravnoteţje. Drţava si mora
določiti kot srednjeročni kriterij, kaj je “kritično” davčno breme.
3. Ko se išče pravilno ravnoteţje med strukturnim prilagajanjem fiskalnih prihodkov
in odhodkov glede na makroekonomske omejitve doseganja fiskalnega ravnoteţja,
se predvsem davčne politike ne sme uporabljati kot substituta za ustrezne
socialne korektive, ki jih država na sedanji stopnji razvoja zmore. Torej ni
smiselno iskati rešitve za konkurenčno delovanje gospodarstva v poenostavljenih
sistemih “enotne davčne stopnje”, ampak v ustreznem obsegu davčnega bremena,
ki pa se ga lahko doseţe tudi z bolj strukturiranim davčnim sistemom (primerljivim
s sistemom v evroobmočju).
4.8.3 Institucionalni ukrepi
Za opisano delovanje fiskalne politike v novih okoliščinah je potrebno prilagoditi
institucionalni okvir, v katerem bo fiskalna politika delovala. To zahteva:
dopolnjen mehanizem določanja osnovnih parametrov fiskalne politike
relativiziranje oziroma internaliziranje negativnih učinkov neusklajenih
proračunskih prioritet posameznih interesnih skupin (političnih strank in/ali
gospodarskih lobijev)
Izkušnje preteklih 15 let z različnimi koalicijskimi vladami dokazujejo, da bi za
konsistentnost delovanja fiskalne politike potrebovali neodvisen organ, ki bi bil po
svoji vlogi podoben svetu centralne banke. Tak organ, npr. “svet za fiskalno
politiko”, bi opravljal funkcijo predlaganja parlamentu srednjeročne zgornje meje
za celotne proračunske izdatke in primanjkljaj. To bi omogočilo vzdrţno (ne glede
na fazo gospodarskega ciklusa) fiskalno ravnoteţje skladno s PSR. Hkrati bi
samostojno ocenjeval bistvene makroekonomske predpostavke za pripravo
proračunskih dokumentov. Vlada in parlament bi lahko takšen predlog zavrnila le z
ustrezno kvalificirano večino v drţavnem zboru. Takšen svet bi moral imeti pravico
veta na proračunski predlog, če ta ne bi zagotavljal osnovnih srednjeročnih zahtev o
vzdrţnem fiskalnem poloţaju v drţavi. To bi tudi omogočilo, da bi se morale zelo
jasno definirati srednjeročne razvojne prioritete in da bi proračunska politika
morala zagotoviti večjo fleksibilnost proračunskih izdatkov.
Problem velike fragmentacije programov trošenja in nesorazmeren vpliv interesnih
skupin na sprejemanje parcialnih in neusklajenih programov bi lahko internalizirali
z metodo “združevanja programov v paket”. V takem paketu bi vsak program
sodeloval s svojim relativnim deleţem. Ko bi bil definiran skupni obseg paketa, bi
39
posamezni programi dobili sorazmerni deleţ svoje predvidene nominalne porabe.
Kratkoročne pritiske na proračun bi lahko dodatno zmanjšali tudi tako, da po
sprejemu proračuna v tekočem proračunskem letu ne bi mogel biti uveljavljen
noben zakon s finančnimi posledicami, ki ne bi bile ţe vključene v tekoči proračun.
Takšne finančne zahteve bi se vključile v paket za naslednje obdobje.
4.9 Fiskalna politika v času krize
Javnofinančni obeti v evroobmočju kaţejo na izrazito poslabšanje. Glavni dejavniki so pri
tem poslabšanje makroekonomskih razmer, izpad dohodkov in ukrepi javnofinančnih
spodbud, ki jih je kot odziv na poslabšanje gospodarskih razmer sprejela večina drţav
članic evroobmočja. Evropska komisija je januarja 2009 v svoji vmesni napovedi
predvidela, da se bo primanjkljaj širše drţave evroobmočja z 1,7 % BDP, kolikor je znašal
v letu 2008, zvišal na 4,0 % v letu 2009 in še naprej na 4,4 % v letu 2010. Do leta 2010 bo
javnofinančni primanjkljaj v desetih od šestnajstih drţav članic evroobmočja verjetno
presegal referenčno vrednost 3 % BDP. Zaradi negotovih makroekonomskih razmer in
vpliva finančne krize ter spodbujevalnih ukrepov na javne finance obstajajo tveganja za
poslabšanje javnofinančnih obetov. Za ohranitev zaupanja v vzdrţnost javnih financ je
ključnega pomena, da vsi sodelujoči v celoti izvajajo določbe Pakta za stabilnost in rast ter
izpolnijo svojo zavezo, da čim prej spet doseţejo zdrava javnofinančna stanja.
4.9.1 Fiskalna gibanja v letu 200810
Po vmesni napovedi Evropske komisije iz januarja 2009 se je povprečni proračunski saldo
širše drţave v evroobmočju z -0,6 % BDP v letu 2007 poslabšal na -1,7 % v letu 2008.
Povečanje primanjkljaja je bila posledica upočasnitve gospodarske aktivnosti in višjih
primarnih odhodkov, tudi zaradi ukrepov javnofinančnih spodbud. Čeprav mora Eurostat
še zaključiti statistično razvrstitev drţavnih intervencij za stabilizacijo finančnih institucij,
naj bi bil njihov vpliv na proračunski saldo po trenutnih ocenah zanemarljiv. Večina
intervencij je potekala v obliki finančnih transakcij (ki navadno vplivajo na javni dolg, ne
pa na primanjkljaje) ali potencialnih obveznosti v obliki drţavnih poroštev.
Kot kaţe primerjava primanjkljaja v letu 2008 s cilji, zastavljenimi v dopolnitvah
programov stabilnosti, objavljenih ob koncu leta 2007 in na začetku leta 2008, je povprečni
proračunski saldo širše drţave evroobmočja za 0,8 odstotne točke zaostajal za BDP.
Zniţanje proračunskega salda je bilo manjše, če ga popravimo za negativni prispevek
poslovnega cikla in za enkratne ali druge začasne ukrepe. Strukturno stanje evroobmočja
se je leta 2008 zniţalo za 0,8 odstotne točke na -2,3 % BDP.
Čeprav se je saldo drţavnega proračuna v letu 2008 zniţal v skoraj vseh drţavah članicah
evroobmočja, je bilo poslabšanje javnofinančnega stanja po različnih drţavah različno. Na
Irskem, v Grčiji, Španiji, Franciji in Malti je drţavni primanjkljaj v letu 2008 presegel
referenčno vrednost 3 % BDP, medtem ko je imela v letu 2007 samo Grčija primanjkljaj
10 ECB Mesečni bilten marec 2009
40
večji od 3 % BDP.11
Februarja 2009 je Evropska komisija za te drţave sproţila prvi korak
postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Izvzeta je bila samo Malta, ker je njena
prekoračitev ocenjena kot majhna in začasna. Samo štiri drţave evroobmočja – Ciper,
Luksemburg, Nizozemska in Finska – so leta 2008 izpolnile svoj srednjeročni proračunski
cilj, medtem ko sta se Španija in Slovenija oddaljili od svojih srednjeročnih proračunskih
ciljev.
Povprečni deleţ javnega bruto dolga v evroobmočju se je leta 2008 zvišal s 66,1 % BDP v
letu 2007 na 68,7 % BDP v letu 2008. Deleţ dolga se je zlasti povečal v drţavah, ki so
doţivele izrazit padec gospodarske aktivnosti ali je v njih prišlo do obseţnih intervencij v
finančnem sektorju v obliki kapitalskih injekcij. Podobno kot leta 2007 je tudi leta 2008
sedem drţav evroobmočja imelo deleţ dolga, ki je presegal 60 %.
Proračunski saldo in javni bruto dolg v državah evroobmočja
Kot odstotek
BDP
Proračunski saldo Javni bruto dolg
Napoved Napoved
2007 2008 2009* 2010* 2007 2008 2009* 2010*
Belgija -0,3 -0,9 -3,0 -4,3 83,9 88,3 91,2 94,0
Nemčija -0,2 -0,1 -2,9 -4,2 65,1 65,6 69,6 72,3
Irska 0,2 -6,3 -11,0 -13,0 24,8 40,8 54,8 68,2
Grčija -3,5 -3,4 -3,7 -4,2 94,8 94,0 96,2 98,4
Španija 2,2 -3,4 -6,2 -5,7 36,2 39,8 46,9 53,0
Francija -2,7 -3,2 -5,4 -5,0 63,9 67,1 72,4 76,0
Italija -1,6 -2,8 -3,8 -3,7 104,1 105,7 109,3 110,3
Ciper 3,4 1,0 -0,6 -1,0 59,4 48,1 46,7 45,7
Luksemburg 3,2 3,0 0,4 -1,4 7,0 14,4 15,0 15,1
Malta -1,8 -3,5 -2,6 -2,5 61,9 63,3 64,0 64,2
Nizozemska 0,3 1,1 -1,4 -2,7 45,7 57,3 53,2 55,2
Avstrija -0,4 -0,6 -3,0 -3,6 59,5 59,4 62,3 64,7
Portugalska -2,6 -2,2 -4,6 -4,4 63,6 64,6 68,2 71,7
Slovenija 0,5 -0,9 -3,2 -2,8 23,4 22,1 24,8 25,8
Slovaška -1,9 -2,2 -2,8 -3,6 29,4 28,6 30,0 31,9
Finska 5,3 4,5 2,0 0,5 35,1 32,8 34,5 36,1
Evroobmočje -0,6 -1,7 -4,0 -4,4 66,1 68,7 72,7 75,8 Vir: Vmesna napoved Evropske komisije iz januarja 2009.
4.9.2 Javnofinančni obeti za leto 200912
Javnofinančno stanje naj bi se v letu 2009 še dodatno poslabšalo. Vmesna napoved
Evropske komisije iz januarja 2009 predvideva, da se bo primanjkljaj širše drţave
evroobmočja hitro povečal z 1,7 % v letu 2008 na 4,0 % v letu 2009, leta 2010 pa naj bi se
11 V Eurostatovem uradnem obvestilu (jesen 2008) je bil grški javnofinančni primanjkljaj v letu 2007
popravljen navzgor na 3,5 % BDP, medtem ko je bila v uradnem obvestilu spomladi leta 2008 navedena
vrednost 2,8 % BDP. Sprememba je nastala, ko so bila pravilno zabeleţena nepovratna sredstva EU in je bilo
popravljeno zajemanje izvenproračunskih sredstev ter sredstev lokalne drţave in skladov socialnega
zavarovanja. 12 ECB Mesečni bilten marec 2009
41
zvišal na 4,4 %. To močno poslabšanje javnofinančnih obetov je posledica zmanjšanja
gospodarske aktivnosti, nadaljnjega izpada dohodkov, paketov javnofinančnih spodbud in
drugih diskrecijskih ukrepov v mnogih drţavah evroobmočja. Pri ocenjevanju sestave
poslabšanja javnofinančnega stanja je treba upoštevati velike negotovosti pri izračunu
ciklično prilagojenih proračunskih saldov. Po napovedi Komisije naj bi bilo okrog dve
tretjini javnofinančne spodbude v višini 2,7 % BDP v letu 2009 in 2010 posledica
samodejnih stabilizatorjev, ena tretjina pa diskrecijskih ukrepov politike in preobrata pri
nepričakovanih dohodkih.
Poslabšanje javnofinančnega stanja je bilo splošno značilno za vse drţave evroobmočja. Po
napovedih komisije bodo poleg Irske, Grčije, Španije in Francije tudi Italija, Portugalska in
Slovenija letos prekoračile referenčno vrednost 3 % BDP in jo bodo (razen Slovenije)
presegale tudi leta 2010, medtem ko naj bi se jim Belgija, Nemčija, Avstrija in Slovaška
pridruţile leta 2010. To pomeni, da bo do leta 2010 javnofinančni primanjkljaj v desetih od
šestnajstih drţav članic evroobmočja verjetno presegal referenčno vrednost.
Povprečno razmerje med javnim dolgom in BDP evroobmočja naj bi se zvišal z 68,7 % v
letu 2008 na 75,8 % v letu 2010. Napoved Komisije ne upošteva vseh ukrepov za reševanje
finančne krize. Zvišanje deleţa dolga bo lahko celo večje, ko bo zaključena statistična
klasifikacija reševalnih ukrepov.
Dopolnitev svojih programov stabilnosti še niso predloţile vse drţave članice, v mnogih
primerih pa so te dopolnitve ţe zastarele. Čeprav so razpoloţljive dopolnitve na splošno
nekoliko bolj optimistične od napovedi Komisije glede primanjkljaja in dolga,
napovedujejo podoben trend izrazitega poslabšanja javnih financ.
4.9.3 Ukrepi v odziv na finančno in gospodarsko krizo13
V odziv na finančno krizo so drţave namenile okrog 3,5 % BDP evroobmočja za
kapitalske injekcije in druge ukrepe pomoči finančnemu sektorju, ki povečujejo dolg, od
tega jih je bilo do zdaj uporabljenih pribliţno manj kot polovica. Poleg tega predstavlja
objavljena zgornja meja poroštev za obveznice, ki jih izdajajo banke, ali za posojila med
finančnimi institucijami pribliţno 20 % BDP, od tega jih je bilo uporabljenih okrog 8 %.
Kot odziv na poslabšanje gospodarskih razmer je Evropski svet na svojem zasedanju 11. in
12. decembra 2008 potrdil evropski načrt za oţivitev gospodarstva. V skladu s tem
načrtom so drţave članice pozvane, da v skupno proračunsko spodbudo EU v višini 200
milijard EUR (1,5 % BDP) prispevajo 170 milijard EUR (1,2 % BDP), preostanek pa bosta
prispevala proračun EU in Evropska investicijska banka. Usklajena prizadevanja so
namenjena podpori oţivitve gospodarstva s krepitvijo skupnega povpraševanja in
prizadevanj za izvajanje strukturnih reform, ki jih predvideva lizbonska strategija.
Evropski svet je hkrati potrdil svojo polno zavezanost izvajanju revidiranega Pakta za
stabilnost in rast ter vzdrţnim javnim financam. Drţave članice so bile pozvane, da čim
prej spet doseţejo svoje srednjeročne proračunske cilje.
13 ECB Mesečni bilten marec 2009
42
Številne drţave evroobmočja so dejansko sprejele javnofinančne ukrepe za spodbujanje
gospodarstva. Nemška vlada je jeseni 2008 sprejela paket ukrepov, predvsem na
prihodkovni strani proračuna, ki za leto 2009 in 2010 znaša 1,3 % BDP. Na začetku leta
2009 je vlada objavila drugi paket spodbud, ki ga predstavljajo dodatni ukrepi v višini
okrog 2 % BDP v istem dvoletnem obdobju. V Franciji so bili konec leta 2008 objavljeni
ukrepi za obdobje november 2009 vredni pribliţno 1,5 % BDP, vključno s pospešenimi
javnimi naloţbami in podporo malim podjetjem in posameznim industrijam. Februarja je
francoska vlada objavila dodatne ukrepe spodbud v višini okrog 0,4 % BDP, med drugim v
pomoč avtomobilski industriji. Italijanska vlada je leta 2008 sprejela ekspanzivne ukrepe,
usmerjene predvsem na stran odhodkov, v višini polovice odstotne točke za leto 2009 in
2010. Učinek teh ukrepov na neto zadolţevanje naj bi se po načrtih v veliki meri izravnal s
kompenzacijskimi ukrepi. V Španiji so bili številni dohodkovni ukrepi sprejeti ţe v prvi
polovici leta 2008, novembra pa so bili objavljeni dodatni načrti javnih naloţb, ki
predstavljajo več kot 3 % BDP v obdobju 2008–2010. Tudi večina drugih drţav
evroobmočja je sprejela obseţne ukrepe javnofinančnih spodbud.
Za celovito oceno načrtov fiskalnih spodbud, o katerih drţave članice razpravljajo v okviru
večstranskega nadzora proračunskih politik v Evropski uniji, je še prezgodaj. Vendar pa
trenutna, zelo obseţna, prizadevanja vsebujejo nekatera tveganja. Da bi bili učinkoviti,
morajo biti ukrepi spodbud pravočasni, ciljno usmerjeni in začasni. Učinkovitost paketov
drţavnih spodbud je odvisna tudi od njihove sestave. Nekateri ukrepi niso jasno povezani z
vzroki trenutnih gospodarskih teţav ali pa jih ni mogoče hitro izvajati. Nekateri ukrepi so
lahko bolj rezultat političnih kompromisov kot gospodarskih ocen. Drţavne intervencije
prinašajo tudi tveganje za izkrivljanje obnašanja gospodarskih subjektov in za ogroţanje
učinkovitega dodeljevanja virov.
Medtem ko nekatere spodbude potečejo samodejno, pa ukinjanje mnogih drugih ni
zagotovljeno in se lahko izkaţe za zelo teţavno. Višanje primanjkljajev in dolga lahko
ogrozi zaupanje v vzdrţnost javnih financ, zaradi česar lahko gospodinjstva in podjetja v
pričakovanju prihodnjih zvišanj davkov zmanjšajo potrošnjo in naloţbe.
Izrazito povečanje razponov drţavnih obveznic glede na Nemčijo je opozorilo, da finančni
trgi zelo pozorno spremljajo razvoj potencialnih javnofinančnih tveganj.
4.9.4 Učinkovitost raznih fiskalnih ukrepov za spodbujanje gospodarstva14
V razpravi o odzivu javnofinančne politike na gospodarsko recesijo sta postala v zadnjem
času zelo pomembna učinkovitost ukrepov za javnofinančne spodbude in primerna sestava
paketov teh spodbud za povečevanje skupnega povpraševanja in stabilizacijo gospodarstva.
V tem okvirju so opisane številne splošne ugotovitve v strokovni literaturi.
Pred sprejetjem diskrecijskih proračunskih ukrepov za stimulacijo gospodarstva se je treba
najprej vprašati, ali so taki ukrepi potrebni in ali jih proračun omogoča. Med drugim je
treba preučiti potrebo v povezavi z vgrajenim proticikličnim fiskalnim odzivom davčnega
in potrošniškega sistema, to je z delovanjem samodejnih stabilizatorjev. Ti so v
evroobmočju sorazmerno obseţni (ocenjeni so na 0,49, v primerjavi z ZDA, kjer znašajo
0,34) in predstavljajo prvo obrambno črto v gospodarski recesiji. Moţnosti za proračunske
ukrepe so zlasti odvisne od obstoječih fiskalnih pogojev v gospodarstvu (proračunski
14 ECB Mesečni bilten marec 2009
43
poloţaj drţave glede na srednjeročni cilj, drţavno zadolţenost, obseg pogojnih obveznosti
in drugih dolgoročnih tveganj, kot so stroški staranja prebivalstva). Drţave s trdnim
fiskalnim poloţajem in trajnostnimi javnimi financami bi imele največ moţnosti, da po
potrebi sprejmejo izravnalne ukrepe. V primeru drţav članic EU obstaja tudi potreba po
zagotavljanju skladnosti z okvirom za trdno fiskalno politiko, ki sta ga določila Pogodba o
ustanovitvi Evropske skupnosti ter Pakt stabilnosti in rasti.
Obstaja soglasje, da je diskrecijska fiskalna spodbuda za stabilizacijo gospodarstva lahko
učinkovita le, če je pravočasna, ciljno usmerjena in začasna. Izkušnje kaţejo, da ti pogoji
pogosto niso izpolnjeni. Tudi kadar je treba začeti izvajati diskrecijske pakete spodbud, je
še vedno mogoče razpravljati o njihovi optimalni strukturi. Kljub veliki raznovrstnosti
rezultatov v empirični literaturi in teţavni primerjavi med različnimi modeli ter njihovimi
predpostavkami po različnih drţavah in vrstah fiskalnega ukrepa je mogoče doseči nekaj
splošnih zaključkov.
Prvič, kratkoročno lahko povečanja javne porabe bolj učinkovito podpirajo gospodarstvo
kakor zmanjšanja davkov, medtem ko je videti, da so zmanjšanja davkov bolj učinkovita
dolgoročno.
Večina empiričnih študij kaţe, da so kratkoročno multiplikatorji porabe, kar zadeva,
proizvodnjo, višji od davčnih multiplikatorjev. Ta ugotovitev je skladna s stališčem, da bo
del povečanja razpoloţljivega dohodka, ki je posledica zmanjšanja davkov, verjetno
prihranjen (razen če zmanjšanje davka v celoti zadeva potrošnike, ki so omejeni s krediti),
medtem ko javna nabava blaga in storitev neposredno zadeva skupno povpraševanje in
proizvodnjo.
Davčni multiplikatorji ponavadi sčasoma naraščajo, vendar obstajajo mešani dokazi, da so
zmanjšanja davkov dolgoročno bolj učinkovita kakor povečanja porabe, zlasti kadar so
davčne spremembe začasne. Kljub temu so nedavni podatki MDS15
iz različnih političnih
odzivov na gospodarsko recesijo pokazali, da so politike na podlagi prihodkov, tudi
začasnih, povezane z višjo poznejšo rastjo in tudi hitrejšim okrevanjem (slednje je zlasti
značilno za nastajajoča gospodarstva) zaradi ugodnih učinkov na strani ponudbe. Na
splošno novejše študije ugotavljajo, da so lahko davčni multiplikatorji dolgoročno visoki,
tudi višji kakor multiplikatorji porabe.
Medtem ko je večina empiričnih podatkov osredotočena na ZDA, rezultati v evroobmočju
in večjih gospodarstvih EU16
bolj podpirajo zaključek, da so ukrepi javne porabe večkrat
kratkoročno bolj učinkoviti kakor davčni ukrepi, vendar pa njihova učinkovitost srednje-
do dolgoročno zbledi. Več študij17
ugotavlja, da v evroobmočju narašča srednjeročni odziv
na trajna zniţanja davkov.
15 Mednarodni denarni sklad, World Economic Outlook, poglavje 5, „Fiscal Policy as a Countercyclical
Tool”, oktober 2008. 16 Roeger, W. in J. v ’t Veld (2004), „Some selected simulation experiments with the European
Commission’s QUEST model”, Economic Modelling 21(5): 785-832; Dalsgaard, T., C. AndrŢ in P.
Richardson (2001), „Standard Shocks in the OECD interlink model”, delovni zvezek OECD (Working
Paper) 306; Al-Eyd, A. in R. Barrell (2005), „Estimating tax and benefit multipliers in Europe”, Economic
Modelling 22: 759-776; Hunt B. in D. Laxton (2003), „Some simulation properties of the major euro area
economies in MULTIMOD”, Delovni zvezek MDS (IMF Working Paper) 03/31; in Perotti, R. (2002),
„Estimating the effects of fiscal policy in OECD countries”, delovni zvezek ECB (Working Paper) št. 168. 17 Coenen, G., P. McAdam in R. Straub (2007) za euroobmočje z uporabo simulacij in Perotti (2002) za
Nemčijo (1961-2000) z uporabo strukturnih VAR.
44
Drugič, v vsaki kategoriji obstajajo razlike med učinkovitostjo različnih ukrepov za
fiskalne spodbude.
Videti je, da med elementi javnofinančnih odhodkov na povpraševanje kratkoročno najbolj
vpliva nakup blaga in storitev, medtem ko je srednje- in dolgoročno ponavadi višji vpliv
javnih naloţb. Višji socialni transferji imajo ponavadi hiter pozitiven učinek, če so dobro
usmerjeni na gospodinjstva, ki imajo omejen dostop do posojil, če trajajo predolgo, pa so
lahko škodljivi za dolgoročno rast, ker ustvarjajo izkrivljanja na področju dodeljevanja
sredstev in preprečujejo mobilnost delavcev18
. Kar zadeva elemente davkov, delo OECD19
kaţe, da je učinkovitost davka odvisna od obstoječe davčne strukture in deleţa s krediti
omejenih dejavnikov, razlike med drţavami pa so lahko zelo velike. V večini primerov je
videti, da največji dolgoročni vpliv na proizvodnjo prinaša zmanjšanje davkov na dohodek,
zlasti davkov na dohodek podjetij.
Tretjič, odziv gospodarstva na različne ukrepe za fiskalno spodbudo je verjetno odvisen
tudi od številnih drugih dejavnikov, kot so velikost in odprtost, pa tudi od
institucionalnih dejavnikov.
Simulacije MDS kaţejo, da je na splošno odzivnost rezultatov na finančne spodbude bolj
opazna v večjem kakor v manjšem, odprtem gospodarstvu. To bi lahko razloţili z
dejstvom, da bolj kot je gospodarstvo odprto, višji je deleţ povpraševanja po dodatni
potrošnji, ki je posledica fiskalnih spodbud, ki grejo v uvoz. Glede na to opaţanje
simulacije po vrstah orodij fiskalne politike ugotavljajo, da nastane največja relativna
razlika v odzivu proizvodnje med velikim in majhnim, odprtim gospodarstvom v primeru
zmanjšanja davka na potrošnjo in povečanja transferjev.
Tudi institucionalni dejavniki so pomembni pri sestavi načrta fiskalnih spodbud. Kako
zniţanja davkov, npr. davka na dohodek od dela, prizadenejo proizvodnjo, je odvisno od
institucij na trgu dela, kot so stopnja zdruţevanja v sindikate in značilnosti postopka
določanja plač. Tudi drugi dejavniki, kot je pripravljenost drţavnih institucij (učinkovitost
potrošnje ministrstev in davčnih agencij, zmogljivost drţavnih agencij za izvajanje
obseţnih investicijskih programov, itd.), vplivajo na učinkovitost izdatkov v primerjavi z
davčnimi ukrepi.
Teţko je sestaviti nedvoumen seznam lastnosti optimalnega fiskalnega paketa glede na
vpliv, ki ga bo imel na gospodarstvo. Kljub temu strokovna literatura pravi, da bi morala
struktura načrta za fiskalno spodbudo upoštevati več dejavnikov, še posebej (i) začetni
fiskalni poloţaj in obstoječe strukture davkov in odhodkov; (ii) pričakovano trajanje
gospodarske recesije, ki ga ţeli obravnavati, in glede na to moţen kompromis med
kratkoročnimi stabilizacijskimi cilji (na strani povpraševanja) in dolgoročnimi orodji za
krepitev rasti (na strani ponudbe); (iii) pričakovani obseg fiskalnih multiplikatorjev
različnih orodij in čas, ki je potreben, da ukrep vpliva na povpraševanje in proizvodnjo;
(iv) institucionalne značilnosti, ki olajšujejo izvajanje in (v) potreba po zmanjšanju
izkrivljanj trţnih mehanizmov. Na splošno bi morale drţave načrtovati pakete za fiskalno
spodbudo tako, da bi stabilizirale gospodarstvo in hkrati ustvarile trdno osnovo za
okrevanje, zlasti z izboljšanjem kakovosti javnih financ in izvajanjem strukturnih reform.
18 Obstfeld, M. in G. Peri (1998), „Regional non-adjustment and fiscal policy”, Economic Policy 13(26):
207-259; Checherita, C., C. Nickel in P. Rother (2009), „The role of fiscal transfers for regional economic
convergence in Europe”, Delovni zvezek ECB št. 1029. 19 Johansson, C. Heady, J. Arnold, B. Brys in L.Vartia (2008), „Tax and economic growth”, OECD
Economics Department Working Paper št. 62.
45
4.9.5 Usmeritve javnofinančne politike20
V trenutnih razmerah, za katere je značilna visoka stopnja negotovosti glede
makroekonomskega učinka finančne krize, mora fiskalna politika temeljiti na številnih
temeljnih načelih in usmeritvah. Med temi je treba na prvem mestu ohraniti zaupanje v
vzdrţnost javnih financ, še posebej v času pomanjkanja zaupanja v bančni sektor.
Predpogoj za to je ohranjanje neokrnjenosti fiskalnega okvira EU, ki temelji na pravilih.
Glede na proračunske rezultate za leto 2008 in zaskrbljujoče fiskalne obete je primerno, da
je Evropska komisija za številne drţave sproţila postopke v zvezi s čezmernim
primanjkljajem v skladu z določbami Pakta za stabilnost in rast. Sproţiti bo treba nadaljnje
postopke za druge drţave, če se za leto 2009 predvideva čezmerni primanjkljaj. Nujno je
treba določiti ambiciozne roke za odpravo čezmernih primanjkljajev, konsolidacijski načrti
pa morajo temeljiti na trdnih in skrbno določenih strukturnih ukrepih. Čimprejšnja
obnovitev zdravega javnofinančnega stanja ni potrebna le za ohranjanje zaupanja javnosti
v vzdrţnost javnih financ, ampak je tudi predpogoj za ohranjanje verodostojnosti Pakta za
stabilnost in rast in okvira EU za javnofinančni nadzor.
Drugič, pri ocenjevanju načrtov javnofinančnih spodbud je treba upoštevati številne vidike.
Samodejni stabilizatorji so v evroobmočju veliki in predstavljajo prvo fiskalno podporo
oslabljenemu gospodarstvu. Poleg tega so vlade ţe obljubile velike zneske za pomoč
bančnemu sistemu. Čeprav večina proračunskih zavez ni zajeta v izračunu primanjkljaja ali
dolga, bodo te zaveze, ko in če bodo uresničene, neposredno vplivale na eno in drugo. Za
sprejemanje dodatnih ukrepov javnofinančnih spodbud ni več manevrskega prostora, saj bi
v tem trenutku škodile gospodarskemu zaupanju.
Tretjič, sprejeti spodbujevalni ukrepi bodo najbolj učinkoviti, če so pravočasni, ciljno
usmerjeni in začasni. Javnofinančne spodbude je treba popolnoma ukiniti, ko se bodo
razmere izboljšale, kar pomeni, da morajo biti ukrepi začasni ali pa jih je treba nadomestiti
z verodostojno zavezo za trajne korektivne ukrepe. V drţavah, ki trenutno doţivljajo velike
pritiske finančnega trga, mora biti zavezanost fiskalni konsolidaciji bolj ambiciozna,
upoštevati pa mora tudi potrebo po zmanjšanju izpostavljenosti fiskalnim tveganjem.
4.10 Makroekonomske napovedi21
V času od priprave jesenske napovedi so se zaradi poglobitve svetovne finančne krize in
njenega prenosa v realni sektor razmere v mednarodnem gospodarskem okolju ter
pričakovanja glede prihodnjih gibanj močno poslabšala. Hkrati zadnji razpoloţljivi podatki
o domači aktivnosti, predvsem pa kazalniki pričakovanih gibanj, kaţejo, da se spremembe
v mednarodnem okolju prenašajo v slovensko gospodarstvo. Nove makroekonomske ocene
izhajajo iz spremenjenih predpostavk glede pričakovanih gospodarskih rasti v naših
najpomembnejših trgovinskih partnericah, gibanja cene nafte na svetovnem trgu in
vrednosti evra ter novejših podatkov o gospodarskih gibanjih v Sloveniji.
20 ECB Mesečni bilten marec 2009 21 Ukrepi drţave za blaţitev posledic finančne krize, Ljubljana 18.12.2008
46
Gospodarska rast se bo v prihodnjem letu občutno upočasnila, tudi okrevanje v letu 2010
bo počasnejše, kot je kazalo jeseni. Učinki krize na upočasnitev gospodarske aktivnosti v
Sloveniji naj bi bili najmočnejši v zadnjem letošnjem in prvih dveh četrtletjih prihodnjega
leta. V prihodnjem letu je pričakovati predvsem zniţanje gradbenih investicij in investicij v
opremo in stroje, zaradi zaostrovanja posojilnih pogojev, ob globalni umiritvi gospodarske
rasti se bo še naprej upočasnjevala tudi rast izvoza. Upočasnila se bo tudi rast zasebne
potrošnje, saj bo pričakovano povečanje stopnje brezposelnosti oslabilo učinek višjih
realnih dohodkov gospodinjstev zaradi umirjanja inflacije, ki je posledica občutnega
zniţanja cen nafte in ostalih surovin ter upočasnjevanja gospodarske aktivnosti. Inflacija
bo prihodnje leto precej niţja od jesenske napovedi, v letu 2010 pa naj bi se stabilizirala
okoli dolgoročne ravnoteţne ravni.
Primerjava novih makroekonomskih napovedi s tistimi, ki so bile znane ob pripravi
proračuna, pokaţejo, da so novi makroekonomski kazalci bistveno slabši, kar poslabšuje
javnofinančno sliko ţe brez kakršnih koli ukrepov vlade.
Makroekonomski kazalciSprejet
proračun
2009
Napoved
2009Razlika
BRUTO DOMAČI PROIZVOD v tisoč EUR 38.482.000 38.905.484 423.484
nominalna rast BDP 107,1 104,0 -3,1realna rast BDP 104,1 101,1 -3,0letna realna rast izvoza blaga in storitev 109,7 101,5 -8,2letna realna rast uvoza blaga in storitev 108,2 100,5 -7,7rast števila zaposlenih (prejemnikov plač) 0,7 -1,4 -2,1realna rast povp. bruto plače na zaposlenega 2,8 3,9 1,1letna realna rast zasebne potrošnje 103,4 102,8 -0,6letna realna rast državne potrošnje 102,6 102,2 -0,4realna rast prispevne osnove (mase plač) 103,5 102,4 -1,1letna realna rast investicji v osnovna sredstva 102,6 98,0 -4,6
povprečna letna rast cen (I.-XII. / I.-XII. povprečje leta) 102,8 101,1 -1,7
47
5 Zaključek
Vsi smo prepričani, da je proračunski primanjkljaj, t. j. razlika med prihodki in odhodki
drţave, rezultat neodgovorne vladne politike. In to drţi. Ampak treba je vedeti, da je
potrebno odplačati obresti najetih kreditov, ki jih omogoči drţava za različne namene, na
primer za odplačilo obresti najetih kreditov iz prejšnjih obdobij ali za oţivljanje
gospodarstva. Zaradi tega je potrebno financirati proračunski primanjkljaj, na kakšen način
pa je odvisno od posamezne drţave.
Pomembno je poudariti, da je treba odplačati najete kredite skupaj z določeno obrestno
mero. Drţava mora ta sredstva uporabiti tako da ne bo celotno breme na prebivalstvu, ki v
končni meri plačuje višje davke (vedno pogosteje se to dogaja). Višji davki pomenijo večjo
obremenjenost gospodarstva in s tem počasnejšo gospodarsko rast. Čeprav si drţava tega
ne sme privoščiti, je prisiljena na dodatni minus v blagajni. Tudi v primerih, ko ima
drţava suficit oz. preseţek v proračunu, se najemajo krediti, da bi se ohranila ţelena
stopnja aktivnosti gospodarstva in s tem stopnje rasti.
Problem se pojavlja v odločanju o vstopu drţave in njenem delovanju »timinga fiskalne
politike« (vpliv ekspanzivne in restriktivne politike). Ker vemo, da deluje z zamikom, je
vprašanje, kdaj je primerno reagirati na dogajanja na trgu in kdaj ne. Velik vpliv drţave z
ekspanzivno politiko bo omogočil hitrejše okrevanje gospodarstva. Problem nastane, ko
drţava stimulira gospodarstvo, čeprav je na ravni potencialnega outputa. Takšno delovanje
bo vplivalo edino na višanje cen. Potem ji sledi restriktivna politika, ki lahko povzroči
ciklično delovanje gospodarstva (destabilizira gospodarstvo).
V trenutnih razmerah, za katere je značilna velika negotovost, predstavlja globalno
poslovanje velik riziko. Tudi najmočnejša podjetja so padla na »kolena«. Intervencija
drţave je bila ključni dejavnik za ohranitev delovnih mest v podjetju. Spodbude, ki so jih
sprejele mnoge drţave EU, so pozitivno vplivale na dogajanja na trţišču in ţe se kaţe luč
na koncu tunela. Čeprav so najnovejši podatki optimistični, so ekonomisti še vedno
pesimistični in menijo, da takšni rezultati ne kaţejo dolgoročne rešitve.
Čimprejšnja obnovitev zdravega javnofinančnega stanja ni potrebna le za ohranjanje
zaupanja javnosti v vzdrţnost javnih financ, ampak je tudi predpogoj za ohranjanje
verodostojnosti Pakta za stabilnost in rast in okvira EU za javnofinančni nadzor. Za
sprejemanje dodatnih ukrepov javnofinančnih spodbud ni več manevrskega prostora, saj bi
v tem trenutku škodile gospodarskem zaupanju. Upočasnitev gospodarske rasti je prineslo
za drţave dodatne probleme v vidu večje nezaposlenosti. To bo dodaten strošek, ki ga bo
imela drţava v naslednjih letih, dokler ne bo gospodarstvo spet zaţivelo.
Preostane nam edino to, da čakamo na rezultate sprejetih ukrepov. V kolikor bodo
pozitivni, bo prišlo ponovno do novega ciklusa v gospodarstvu, v katerem se skrivajo nove
priloţnosti, ki jih bo treba izkoristiti, da bo nam in našim otrokom lepše v prihodnosti.
48
6 Summary
We are all convinced that budget deficit (difference between incomes and outcomes of the
country) is the result of irresponsible government policy. This is true. However, we need to
know that we have to pay interests on loans that the government approves for different
ways of usage, like paying off interests on loans from previous terms or for the revival of
the economy. Because of that, it is necessary to provide the capital for budget deficit and
the way of financing depends on the individual country.
We have to emphasize that loans need to be paid off together with all interests. A country
has to use these resources in the way not burden the taxpayers. They are the ones who in
the end pay higher taxes (this is happening very often). Higher taxes mean higher
burdening of the taxpayers, which leads to lower economy growth. Although the
government cannot afford to be in the deficit, it is forced to have additional deficit in the
state budget. In addition, in some cases where the government has the surplus in the state
budget, they take new loans to maintain the level of economic activities and, consequently,
the level of economic growth.
The problem appears when the government is deciding to become involved in the
economy. The problem lies in the government’s decisions on timing of fiscal policy (the
influence of expansive and restrictive policy). We know that it works with delay but the
question is when it is appropriate to react to what happens on the market and when it is
appropriate not to react. A big influence of the government with its expansive policy will
enable a faster recovery of the economy. The problem appears when the government
stimulates economy although it is on the level of potential output. Such activities will
result only in price increase. This is followed by a restrictive policy that can cause cyclical
function of the economy (destabilization of the economy).
Today, when high insecurity is present, global business operations present high risk. Even
the strongest companies have bent under this situation. Government intervention was the
key factor of keeping the jobs in companies. Encouragements that many countries of the
EU received had positive impact on the events on the market and it showed improvements.
Although the latest information is optimistic, economists are still a bit pessimistic and they
think that these results do not show a long-term solution.
We have to recover public finance as soon as possible. That is not needed only to keep the
trust in sustainability of public finance, but it is also a condition for keeping credibility of
the EU Stability and Growth Pact and the EU framework for budgetary surveillance. There
is no more space for taking additional steps in the field of public finance stimulation
because it would cause more damage than good as regards the trust in the economy. A
slowdown of the economic growth brought to countries additional problems in the view of
higher unemployment. This will be an additional cost that the government face in the
following years until the economy recovers.
We can only wait for the results of the adopted steps. If we think positively, there will be
new cycle in the economy where new opportunities are hidden and we have to take
advantage of them to build a better future for us and our children.
49
Viri
1. Bajec Ivanka: Funkcije proračuna Republike Slovenije. Diplomska naloga. Novo mesto: Visoka šola za upravljanje in poslovanje, 2001. 73 str.
2. Beetsma, Roel, Xavier Debrun and Franc Klaassen. Is Fiscal Policy Coordination in EMU Desirable. 2001.[online]. Available: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2001/wp01178.pdf
3. Bradač, Aleš. 1998. Seignorage. Kolaps 8-9: 76-81
4. Dornbusch Rudiger, Fischer Stanley: Macroeconomics. New York, Mc Graw Hill, Inc. 1987, 798 str.
5. ECB, Mesečni bilten, marec 2009
6. Eijffinger, Sylvester C.W. and Jakob de Haan. 2000. European Monetary and Fiscal Policy. New York: Oxford University Press
7. http://epf-se.uni-mb.si/tep/2003/tausic/fiskalna%20in%20denarna%20politika %20v%20emu.htm
8. Makroekonomija – Marjan Senjur, 3. spremenjena in dopolnjena izd. – v Mariboru; Gubno : Založba MER – MER Evrocenter, 2001. Str. 408-414.
9. Marko Kerin, teorija proračunskega primanjkljaja in javnega dolga, 2004, diplomsko delo.
10. Markovič Hribernik Tanja: Fiskalni primanjkljaj in javni dolg kot instrumenta ekonomske politike. Doktorska disertacija. Maribor: Ekonomsko poslovna fakulteta, 1996. 251 str.
11. Masson, Paul. Fiscal Policy and Growth in the Context of European Integration. 2000. [online]. Available: http://aei.pitt.edu/archive/00000627/01/WP7.pdf
12. McConnell C.R., Brue S., 1990, Economics, McGraw-Hill, Singapore Mesečni bilten, marec 2009
13. Mencinger J., 1984, Ekonomika Jugoslavije, I. del, Pravna fakulteta, Ljubljana
14. Mikek, Peter. 1992. Inflacijski davek in povpraševanje po denarju. Naše gospodarstvo 5-6: 453-458.
15. Perkins, James Oliver Newton. 1997. Budget deficits and macroeconomic policy. Baginstoke: Macmillan Press.
50
16. Radi Venčeslav: Značilnosti javnega dolga in trga državnih vrednostnih papirjev v razvitih državah in Sloveniji. Diplomska naloga. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 1997. 52 str.
17. Rahle Branka, Povezave med proračunskim primanjkljajem in inflacijo, 2005, diplomsko delo.
18. Ribnikar, Ivan. 1990. Profit od izdajanja denarja (seignorage). Bančni vestnik 6: 208-209.
19. Rupnik Lado, Stanovnik Tine: Javne finance. D. 1.: Javne finance v svetu. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 1995. 196 str.
20. Savin, Davor. 1997a. Budžetski deficit i tržište novca. Berza 1: 46-55.
21. Savin, Davor. 1997b. Monetarna politika i budžetski deficit. Berza 7-8: 31-41.
22. Sebastijan Strašek, Ekonomska politika, Spremenjena in dopolnjena izd. – Maribor: Ekonomsko-poslovna fakulteta, 2007, str. 164-165
23. Sebastijan Strašek, Ekonomska politika, Spremenjena in dopolnjena izd. – Maribor: Ekonomsko-poslovna fakulteta, 2007, str. 151-164
24. Stanovnik Tine: Javne finance. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 2002, str. 217
25. Stanovnik Tine: Javne finance. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 2002, str. 218
26. Ukrepi države za blažitev posledic finančne krize, Ljubljana 18.12.2008
27. Vmesna napoved Evropske komisije iz januarja 2009.
28. www.lds.si/file/1490/lds.vizije.02.pdf?download