side 1

Prosjektstyring av investeringsprosjekter i

Modum kommune

(behandlet av Byggeutvalget i sak xx/20)

1

Formål Et investeringsprosjekt kjennetegnes ofte av liten oversikt og stor usikkerhet i idefasen. I mange tilfeller er det mange involverte i et stort investeringsprosjekt, direkte og indirekte, og investeringen har normalt lang levetid. Små og store valg får konsekvenser for brukerne. I Modum kommune er arbeidet med å utvikle nye og innovative tjenesteløsninger organisert gjennom prosjektorganisering. En felles modell for styring av investeringsprosjekter skal bidra til å utvikle bedre prosjekter som både har en god prosjektgjennomføring og gir investeringer som fungerer best mulig i hele levetiden. Denne prosjektstyringsmodellen skal klargjøre rutiner for administrativ og politisk involvering, beslutninger, roller og ansvar. Hensikten er at de ulike faser i et prosjekt avklarer ansvar og fastsetter premisser og rammer for neste fase og framtidig tjenesteproduksjon. Dette innebærer også å vurdere ulike alternative løsninger, samt å beskrive konsekvenser som påvirker kommunens økonomiske handlefrihet. Modellen skal brukes for investeringer og kjøp av fast eiendom:

Med kostnad over kr 10 millioner

Med særlig stor usikkerhet og/eller

Med stor offentlig interesse. Modellen er velegnet også for mindre prosjekter. Det er flere reglement som påvirker fremdrift og rollefordeling i et investeringsprosjekt. Økonomireglementet beskriver hvilke fullmakter som er gitt ved behandling av investeringsbudsjettet. Delegeringsreglementet angir fullmakt til byggekomitéen og rådmannen.

Kort beskrivelse av modellen Modum kommune tar utgangspunkt i prosjektveiviseren fra DIFI for større investeringer. Modellen består av fem faser og seks beslutningspunkt, og kan tilpasses hvert enkelt prosjekt. Modellen oppdateres jevnlig. Informasjon og opplæringsmateriell finnes på www.Prosjektveiviseren.no.

2

Figur 1: Difi sin prosjektmodell Prosjektveiviseren (2019)

Prosjektveiviseren stiller krav til utredninger i hver fase og har klare beslutningspunkt der overordnet nivå skal godkjenne utredningen og gi klarsignal til neste fase. Egne rapporter skal utarbeides i hver fase og brukes som beslutningsgrunnlag. Firkantene 1 – 6 i modellen ovenfor markerer beslutningspunkt (BP) som avslutning av en fase og oppstart av neste. Blå faser eies av fagetaten, grønne av prosjektetaten. BP1. Oppstart av utredningsarbeid: Fagetaten kartlegger behov og overordnede mål. Utredningen ender med beslutning om å utrede konsept og hvordan dette skal gjøres. Utredningen behandles av det aktuelle hovedutvalget. BP2. I konseptfasen/skissefasen rendyrkes behov/problem/idé av fagetaten, med mål for sluttproduktet og mulige gevinster. Ulike løsninger, antatt tidsforbruk og egen prosjektkapasitet og deltakere utredes. Fasen ender med beslutning om prosjektering og hvilken prosjekteringsløsning som velges. I Modum avklares dette ved politisk behandling i hovedutvalg og kommunestyre. BP3. I forprosjekt-/prosjekteringsfasen konkretiseres valgt konsept. Brukerne skal involveres, både fagetat og driftspersonell. Det avklares her økonomiske konsekvenser. Fasen ender med beslutning om valg av løsninger og å forberede anskaffelse med finansiering etter anskaffelsesrutinene. I Modum gjøres dette ved politisk behandling i formannskap og kommunestyre. Detaljprosjektering brukes kun unntaksvis i Modum. Byggherreutviklet totalentreprise er den modellen som vanligvis benyttes ved større prosjekt. Dette innebærer at fasen består av å utarbeide funksjonsbeskrivelser, dialog med brukere, avklare økonomiske konsekvenser og vedta at prosjektet legges ut på anbud. BP4. I gjennomføringsfasen/byggefasen anskaffes det som har blitt valgt og prosjektert. Dette innebærer kontrakt med entreprenør og oppfølging underveis. Prosjektet rapporterer underveis på tid, kostnad og kvalitet mv. Nødvendige beslutninger tas politisk, eksempelvis av byggeutvalget (dette kan variere i henhold til vedtatt delegeringsreglement). Byggeutvalget skal påse at det er gitt ferdigattest før bygget tas i bruk.

3

BP5. Avslutning av prosjektet innebærer evaluering av utførelse, sluttoppgjør og overføring til fagetat. Dette innebærer også å evaluere prosjektet og prosessen med hensikt å forbedre prosjektstyring ved fremtidige investeringsprosjekter. Saken behandles politisk av kommunestyret. BP6. Fagetaten har ansvaret for å realisere mål og gevinster. Fagetaten rapporterer etter to års drift på gevinstrealisering og evt. tiltak. Dette gjøres administrativt. De ulike fasene er beskrevet noe mer i vedlegget. For fullstendig oversikt, vises det til prosjektveiviseren.no

Roller og ansvar For å få et velfungerende system for prosjektstyring må roller og ansvar være definert. Samtidig er alle prosjekter ulike og de involverte må selv kjenne eierskap til og forstå hvilken kompetanse som er nødvendig. Alle rollene må fylles i et prosjekt, men roller kan slås sammen, og de kan vektlegges ulikt i forskjellig prosjekt.

Ansvar for faser og beslutninger Ansvaret for utvikling av brukertjenester ligger hos fagetatene. Etaten skal definere sitt framtidige tjenestenivå og definere rammer for hva som trengs av tilrettelegging/nybygging av hvilke økonomiske konsekvenser dette for får investeringer og framtidige driftsutgifter. Fagetaten eier og bestiller en investering etter at konseptfasen er ferdig, og overtar investeringen til slutt. Teknisk etat eller annen prosjektorganisasjon overtar eierskapet fra prosjektering til avslutning av prosjektet, BP2 - BP5. Overføring av informasjon fra en fase til neste, er kritisk for god prosjektgjennomføring. Beslutningsmyndighet skal følge ordinært delegeringsreglement og økonomireglementet. Større investeringsprosjekter skal behandles politisk minst én gang før anskaffelse, senest ved beslutningspunkt BP3. Som hovedregel skal også valg av konsept og sluttrapport behandles politisk. Bevilgning i budsjett eller økonomiplan er ikke å anse som beslutning av valg av løsning eller igangsettelse.

Idé-fase

Skisse/ konseptfase

Forprosjekt/ Prosjektering

Byggefase Avslutning Realisere/ driftsfase

Kommunestyre BP2 BP3 BP4 BP5

Hovedutvalg BP1 BP2 BP3 BP5

Byggeutvalg BP4

Rådmann BP1 BP6

Fagetaten

Prosjekteier (teknisk etat)

Blått: Hovedansvar administrativt nivå Grått: Delansvar administrativt nivå

4

Utredningsansvarlig i start og skissefasen Rådmannen utpeker utredningsansvarlig etter forslag fra fagetaten om å starte utredning av en prosjektidé. Utredningen utføres vanligvis som driftsoppgave i fagetaten og skal inneholde en beskrivelse av dagens og framtidige behov, overordnede mål og identifisere gevinster for prosjektet i konseptfasen. Utredningen skal ikke handle om konkrete bygg, men fokusere på brukernes behov på lang sikt. Konseptfasen skal tillegges stor vekt for å sikre kvalitet i hele levetiden. Det er enklere å gjøre endringer i tidligfase enn senere i prosjektet. I tidligfase øker kunnskap og kostnader vesentlig på kort tid, slik denne modellen illustrerer:

Figur 2: Kostnadsutvikling i tidligfase (Samset, 2014)

Rådmann Rådmannen fremmer saker til nødvendig politisk behandling i beslutningspunkt BP2-5. Rådmannen utnevner prosjekteier, tar beslutninger før overgang til neste fase og sikrer nødvendige politiske beslutninger. Det vurderes så tidlig som mulig hvordan arbeidet følges opp administrativt for å sikre at overordnede mål både for prosjektet og brukere, nås. Mål kan for eksempel være knyttet til dekking av brukerbehov, holde økonomiske rammer i prosjektet eller sammenslåing av flere enheter. Rådmannens ledergruppe involveres ved behov.

5

Prosjekteier Administrativ prosjekteier er overordnet ansvarlig for at prosjektet når sine mål. Prosjekteier er normalt etatsjef for aktuell etat og gis mandat og myndighet til å styre prosjekter frem til avslutning. Ved byggeprosjekter vil prosjekteier normalt først være etatsjef for aktuell etat og deretter teknisk sjef dersom prosjektet går videre til prosjekteringsfasen. Dersom flere etater er inne i et prosjekt samtidig, vil samordningsansvaret for de involverte etatene ligge hos prosjekteier. Ved skifte av prosjekteiere er det svært viktig at overgangen er tydelig og at ny prosjekteier gjøres i stand til å fortsette arbeidet. Dette ansvaret ligger hos avtroppende prosjekteier. Prosjekteier er hovedansvarlig for å oppnevne prosjektleder og prosjektgruppe, samt å sikre nødvendig fremdrift ihht mål. Prosjekteier representerer kontaktpunktet mot rådmannens ledergruppe. Prosjekteier skal legge frem rapport ved beslutningspunkt BP3 - BP6 til godkjenning før neste fase starter opp.

Prosjektleder Prosjektlederen utnevnes av prosjekteier senest ved oppstart av prosjekteringsfasen og får ansvar for og myndighet til å lede prosjektet og levere produktet innenfor definerte rammer og begrensninger. Dersom fagetaten har oppnevnt prosjektleder, er det svært viktig at overgangen mellom de to prosjektlederne er tydelig at ny prosjektleder gjøres i stand til å fortsette arbeidet. Dette ansvaret ligger hos avtroppende prosjektleder. Prosjektlederen skal planlegge, delegere oppgaver, overvåke aktiviteter og fremdrift, og styre alle sider ved prosjektet. Prosjektlederen skal motivere alle involverte til å bidra til å oppnå prosjektets mål innenfor definerte krav og forventninger. Det rapporteres til prosjekteier gjennom rapporter for hver fase i prosjektet. En statusrapport bør ta for seg tema som styringsparametre, økonomiske rammer, fremdrift (i forhold til kostnader og ferdigstillelse), kritiske suksessfaktorer i prosjektet. Prosjektleder skal identifisere usikkerhetsfaktorer og gjøre avsetning for uforutsett som innarbeides i sak om finansiering, samt rapportere på usikkerhetsfaktorene underveis. Det vises til vedtatt delegeringsreglement. Metode for kostnadsestimering under usikkerhet anbefales for prosjekter over EØS-terskelverdi som en økonomisk risiko- og sårbarhetsanalyse, men dette krever mer inngående opplæring og analyser.

6

Prosjektgruppe Alle som skal bidra i prosjektet inngår i en prosjektgruppe. Prosjektdeltakerne oppnevnes av prosjekteier og skal arbeide for prosjektets mål, mandat og fremdriftsplan. Gruppen oppnevnes senest ved start av prosjekteringsfasen. Prosjektleder styrer deltakernes innsats etter oppnevnelse. Prosjektgruppen skal bestå av representanter fra teknisk etat og fagetat, samt nødvendige brukerrepresentanter. Tillitsvalgte og verneombud inviteres inn i prosjekter som involverer bygg. Det er fagetaten som er ansvarlig for å ta ut gevinster av prosjekter, enten gjennom reduserte kostnader, bedre samhandling osv. Det er derfor viktig at dette arbeides planlegges i fagetaten parallelt med gjennomføringen av aktiviteter i prosjektgruppen.

Mer informasjon Mer om der ulike rollene finnes her: https://www.prosjektveiviseren.no/bibliotek/rolle. Titlene samsvarer ikke helt med begrepene i Modum kommunes organisasjon.

Kvalitetssikring Større investeringsprosjekter innen bygg og anlegg (over 10 mill. kr) skal kvalitetssikres før beslutning om gjennomføring (BP3). Kvalitetssikring gjennomføres av personer som ikke er direkte involvert i prosjektet.

Anskaffelsesverdi under EØS-terskelverdi: Annen avdeling eller etat i kommunen

Anskaffelsesverdi over EØS-terskelverdi: Eksternt firma EØS-terskelverdi (2020) er 51,5 mill. kroner for bygg og anlegg. Kvalitetssikringen innebærer å vurdere om prosjektet skal gjennomføres. Flere forhold må vurderes:

Dekker prosjektet behovet og vil det gi gevinster slik opprinnelig forutsatt?

Vurdering av faktorer som øker risiko for manglende måloppnåelse: o Kostnader o Fremdrift o Styring

Tiltak som kan redusere risikoen. Kvalitetssikringen skal dokumenteres og legges til grunn for vurdering av gjennomføring.

Anskaffelsesrutiner Alle anskaffelser skal følge lov om offentlige anskaffelser og kommunens anskaffelsesrutiner. Anskaffelsesmetode og kontraktsform vurderes i konseptfasen.

7

Fullmakt til å godkjenne anbud og inngå kontrakt Før utlysning av anbud skal prosjektleder sikre tilstrekkelig finansiering ut fra anslått kostnad. Det anbefales å be kommunestyret om at rådmann får fullmakt til å inngå kontrakt med anbudsvinner innenfor bevilgning etter innkjøpsfaglig kvalitetssikring.

Beslutningsprosesser oppsummert

Ansvar

Politisk godkjenning Fatte beslutninger ved BP2 Skissefase (via utvalg - KS) BP3 Godkjenning av prosjektering , finansiering av anskaffelse og godkjenning av anbud (KS) BP4 Underveisrapportering (Byggeutvalg) BP5 Sluttrapport (KS)

Rådmann (Rådmannens ledergruppe)

Behandle alle beslutningsrapporter. Fatter beslutninger ved BP1 Oppstart BP4 Gjennomføring BP6 Gevinstrealisering/driftsfase

Fagetat Ansvar for å utrede definere mål, behov og mulig gevinster til BP2, delta i prosjektet og rapportere på gevinster to års etter ferdigstillelse.

Prosjekteier Etatssjef prosjektetat (teknisk etat)

Overordnet ansvar for at prosjektet når sine mål fra BP2 til BP5. Legger frem beslutningsrapporter før neste etappe.

Prosjektleder Ansvar for og myndighet til å lede prosjektet og levere det som er bestilt. Skal utarbeide beslutningsrapporter i hver fase og rapportere underveis.

Prosjektgruppe Delansvar for leveranser i prosjektet. Fagetaten har ansvar for å følge opp gevinstrealisering, samt representere brukere.

Avtaler med eksterne samarbeidsparter Dersom det er avtalt at eksterne parter skal bidra med finansiering til prosjektet, skal det foreligge skriftlig avtale signert av rette vedkommende ved godkjenning av prosjektering (BP3). Avtalen må ta høyde for endringer og kostnadsoverskridelser. Sentraladministrasjonen kan bistå med utforming av avtaler. I tillegg til konkret kostnad, bør kostnader til planlegging, prosjektering, byggeledelse mv. inngå i kalkylene. Det må også tas høyde for endringer i gjennomføringsfasen.

8

Eiendomsforhold Usikre eiendomsgrenser skal fastsettes ved grensepåvisning tidlig i prosjekteringsfasen. Nødvendige avtaler om erverv av grunn skal være signert av rette vedkommende ved godkjenning av prosjektering (BP3).

Dokumenthåndtering Arkivloven regulerer hvilke dokumenter som er arkivverdige. Prosjekteier skal etablere system for midlertidig og permanent journalføring av korrespondanse i prosjektet fra start til mål. Dette skal i tillegg til beslutningsrapporter inkludere blant annet møtereferater, endringsmeldinger og dokumentasjon av hvilke løsninger som er valgt. FDV-dokumentasjon skal være tilgjengelig både i arkivsystem og i driftsorganisasjonen. Anskaffelsesrutinene har egne krav til elektronisk korrespondanse og arkivering.

Vedlegg

Smidige utviklingsprosjekter Difi sin prosjektmodell har et eget løp for smidig prosjektutvikling som kan brukes for særlig prioriterte prosjekter, kalt scrum-ledelse. For mer informasjon, se https://www.prosjektveiviseren.no/prosjektstyring-og-smidig-utviklingsmetodikk

Minstekrav til utredning Statens utredningsinstruks (2016) stiller følgende minstekrav til utredning i tidligfase av et større investeringsprosjekt. Krav til utredning og ressursbruk, bør stå i forhold til virkningene av det foreslåtte tiltaket: 1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå? 2. Hvilke tiltak er relevante? 3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene? 4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem

blir berørt? 5. Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor? 6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Prosjektmål Mål for prosjektet bør settes på ulike nivå, for å sikre både god prosjektgjennomføring og godt produkt i hele byggets levetid:

Figur 3: Mål i prosjekt, hentet fra Veileder om tidligfase (2015)

Dokumenter til de ulike fasene Difi har utarbeidet dokumentmaler som utarbeides i fasen og tjener som beslutningsgrunnlag. Malene er tilgjengelig på https://www.prosjektveiviseren.no/bibliotek/ressurs Det er til sammen åtte dokumenter:

1. Mandat for konseptfasen 2. Interessentregister – Excel-fil 3. Prosjektbegrunnelse 4. Prosjektforslag 5. Styringsdokument 6. Gevinstrealiseringsplan 7. Gevinstberegninger – Excel-fil 8. Sluttrapport

Veiledning til hver dokumentmal følger nedenfor. Det gjøres oppmerksom på at Modum kommune bruker noen andre begrep enn prosjektveiviseren:

Mandat for konseptfasen – til BP1 Mandat for konseptfasen er et dokument som etableres av fagetaten før oppstart av utredningen. Mandatet skal utarbeides ved bygge og anleggsprosjekter over EØS-terskelverdier. For anskaffelser under terskelverdien, er det valgfritt.

Mandatet skal gi en tydelig beskrivelse av behovet eller idéen som skal utredes, og de rammebetingelsene som gjelder for konseptfasen. Ansvaret for utarbeidelse av mandatet for konseptfasen ligger hos etatsjef for fagetaten. Mandatet for konseptfasen behandles av rådmannen.

Prosjektforslag – til BP2 Forslaget beskriver de innledende forventningene til prosjektet fra fagetatens side, og hva slags prosjekt som vil kunne oppfylle disse forventningene. Dokumentet er beslutnings-grunnlag for å bevilge ressurser til planleggingsfasen. Saksframlegg vil normalt være prosjektforslaget. Konseptforslaget skal sikre at virksomheten får et tilstrekkelig grunnlag til å vurdere prosjektets berettigelse forut for planleggingsfasen.

Prosjektbegrunnelse – til BP2 og BP3 Dokumentet prosjektbegrunnelse skal vise at det er riktig og kostnadssvarende å gjennomføre et prosjekt. Dette omfatter kostnader, gevinster, usikkerhet, ressursbehov og tid. Gyldigheten av begrunnelsen blir vurdert kontinuerlig over prosjektets levetid. Prosjektbegrunnelsen skal skape omforent forståelse av prosjektets berettigelse og avklare forventninger til prosjektet for virksomheten. Dette vil normalt være saksframlegg ved hvert beslutningspunkt.

Styringsdokument – til BP3 og videre Styringsdokumentet er et samledokument som beskriver overordnede forventninger og rammer for prosjektet, med prosjektforslaget som utgangspunkt. Styringsdokumentet er grunnlag for beslutning om gjennomføring av prosjektet, BP3. Dokumentet definerer prosjektet og danner grunnlaget for videre ledelse og styring, og er til slutt grunnlaget for evaluering av prosjektet. Styringsdokumentet utarbeides i planleggingsfasen, men er et levende produkt som skal gjenspeile gjeldende planer og kontrollmekanismer i prosjektet. Styringsdokumentet skal som minimum oppdateres ved hver faseovergang. Prosjektlederen utarbeider styringsdokumentet og holder dette oppdatert. Prosjekteieren skal behandle dokumentet jevnlig. Rådmannen godkjenner dokumentet før nye faser. Dette vil normalt være saksframlegg ved hvert beslutningspunkt.

Gevinstrealiseringsplan – til BP3 Gevinstrealiseringsplanen lages under konseptfasen og videreutvikles i planleggingsfasen av fagetaten. Planen definerer hvilke gevinster som skal oppnås, hvordan det skal skje, når og hvordan de måles, samt roller og ansvar for å realisere gevinster. Planen brukes også til å kommunisere forventede gevinster utad. Formålet med gevinstrealiseringsplanen er å gi fagetaten et best mulig utgangspunkt for å realisere prosjektets gevinster. Fagetaten må være aktiv i utformingen av planen slik at de ansvarlige på et tidlig tidspunkt får et eierskap til gevinstene. Gevinstrealiseringsplanen inngår i prosjektets styringsdokumentasjon og mottas av prosjekteier. Planen godkjennes av rådmann. Gevinstrealiseringsplanen utarbeides i planleggingsfasen og skal oppdateres minimum før hver faseavslutning i henhold til ny forståelse av gevinstenes omfang, usikkerhet og forutsetninger for realisering. Fagetaten skal innen to år etter at produktet er tatt i bruk, levere gevinstrapport til rådmannen.

Gevinstberegninger – Excel-fil En Excel-fil kan være til hjelp for å beregne gevinster, både i prosjektbegrunnelsen og gevinstrealiseringsplanen. Fila er svært nyttig når gevinstestimatene revurderes og oppdateres i løpet av prosessen. Fila består av tre faner: A: Nytte-kost for prosjektet: Hjelp til å fylle ut tabellen i kapittel 5 i prosjektbegrunnelsen. B: Investeringsanalyse: Hjelp til å fylle ut tabellen under kapittel 6 i prosjektbegrunnelsen. C: Prissatte netto nyttevirkninger: Hjelp til å fylle ut tabell B under punkt 3.1 i gevinstrealiseringsplanen.

Interessentregister – Excel-fil Interessentregister kan være et hjelpemiddel i konseptfasen og videre. Hvem som er interessenter og hvor stor innflytelse de har er viktig for å håndtere ulike eksterne innspill.

Sluttrapport Sluttrapport lages under avslutningen av et prosjekt og dokumenterer hvordan prosjektet har gått frem mot BP5. Prosjektets resultater sammenlignes mot mål og planer i styringsdokumentasjonen. Hensikten med sluttrapporten er intern og ekstern læring.

Sluttrapporten dokumenterer erfaringer som er nyttige for andre prosjekter, og annen relevant informasjon som er viktig for den eller de som skal drifte og vedlikeholde prosjektets produkter, som potensielt uferdig arbeid, vedvarende usikkerheter ol. Formålet med sluttrapporten er å tilrettelegge for erfaringsoverføring fra prosjektet, og sikre at resultatene er dokumentert på en hensiktsmessig måte. Sluttrapporten kan utarbeides av prosjektleder, eventuelt av eksterne. Sluttrapporten legges frem for prosjekteier, samt til orientering for politisk nivå.