היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

תקציר לשכה של ראש רשות מקומית היא צומת מרכזי בהתנהלות ובניהול של הרשות המקומית: היא מתאמת פעולות הנוגעות לעבודתו שלהעירייה( או ראש - ראש הרשות )להלן ראש הרשות המקומית ומנהלת את לוח הזמנים שלו; מתקבלות בה החלטות משמעותיותלזכות כדי המקומית. הרשות תושבי על ישירה השפעה ובעלות באמון הציבור מחד גיסא, וליצור סביבת עבודה תומכת עבור ראש הרשות מאידך גיסא, על מנהלי הלשכה ועובדיה לתפקד ביעילות אך גם בהגינות, במתינות ובצניעות; עליהם להיות נגישים ואדיבים כלפי התושבים; עליהם לתעד כהלכה כל פנייה של גופים פרטיים,כראוי לטפל עמם(; ומפגש ישיבה כל )וגם וממלכתיים עסקיים המקומית ברשות המתאימה לכתובת ולנתבן התושבים בפניות לצורך המשך טיפול. ואת כל אלה עליהם לעשות תוך הקפדה על קיום העקרונות הבסיסיים של מינהל ציבורי תקין - לרבות חוקיות, חיסכון ושקיפות. בהתאם לכך גם ראוי שלשכת ראש רשות תהיה מעוצבת בסגנון ייצוגי, מכובד ומהוגן, אך גם תשמור על סטנדרדים המתאימים לשירות הציבורי ללא ראוותנות מנקרת עיניים. הלשכהתחושת ליצור ולא אליה, לפונים וידידותית נגישה להיות נועדה

ניכור וריחוק.הפנים את2004במאי שבמשרד המקומי השלטון מינהל איגד

חוזרי מנכ"ל המשרד משנים קודמות בחוברת ל"תנאי שכר ותנאים נלווים לראשי הרשויות המקומיות וסגניהם בשכר". בשנים שעברו מאז עדכן מנכ"ל משרד הפנים מפעם לפעם את ההוראות הנוגעות

לשכר ולחלק מהתשלומים הנלווים. בחוברת חוזרי מנכ"ל, וגם בחוזרי המנכ"ל שהוצאו מאז פרסומה )להלן - הנחיות משרד הפנים( לא נקבעו נהלים והנחיות שעניינם הוצאות אחרות על תפעול לשכת ראש הרשות, ובכלל זה לא נקבעוגורמים פנים-רשותיים או אירוח לקיום מפגשים הנוגעות הנחיות חוץ-רשותיים )מהם רמי מעלה(; אופן ניהול הקופה הקטנה בלשכת ראש הרשות; סדרי אישור נסיעות לחו"ל של נבחרים ושל עובדי הלשכה וסדרי הדיווח על תוכן הנסיעות. בהיעדר נורמות כתובות בעניין, על לשכה של ראש רשות להתנהל בהתאם לחוקים השונים העוסקים בנושא, ובכלל זה פקודת העיריות ]נוסח חדש[ )להלן -

89

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

כספים, ניהול מכרזים, לגבי מחייבים דינים העיריות(, פקודת העסקת עובדים, ואיסור על תעמולה, וכן בהתאם לכללי המינהלובנורמות המשפט בתי בפסיקת ביטוי לידי שבאים כפי התקין

המקובלות.

90

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את2010בחודשים ספטמבר עד דצמבר

אופן התנהלותן של לשכות ראשי רשויות בשש רשויות מקומיות - עיריות אלעד, כפר סבא, נתניה, פתח תקווה, קריית גת והמועצהועלות כדלקמן: התקצוב היו הנושאים שנבדקו גדרה. המקומית התפעול של הלשכה; המבנה הפיזי של הלשכה; המבנה הארגוניעובדי של השכר תנאי עוזרים(; יועצים, )מזכירות, הלשכה של בכלי שימוש עבור תשלומים )כגון הרשות ראש לרבות הלשכה, ראש של הוצאות החזר והלוואות(; מקדמות נייד, טלפון רכב, הרשות )כגון הוצאות אירוח, קניית מתנות ונסיעות לחו"ל(; סדריעם פגישות לקיום הנוגעים בעניינים הרשות ראש של העבודה

גורמים חוץ-רשותיים.

עיקרי הממצאיםמבקר.1 עבודת משרד על קשיים הערימה נתניה עיריית ראש

המדינה והשהתה במשך חודש ימים את מתן פלטי המחשב הנוגעים ליומני הפגישות שלה. לאחר פגישה שקיים עמה לבקשתה מבקר המדינה, ניאות מבקר המדינה לאפשר לה למסור את פלטי המחשבהעירייה ראש והבהרות שביקשה השמטות תוך הביקורת לעובדי מטעמי הגנה על הפרטיות. כשהמציאה לבסוף ראש העירייה את פלטי המחשב האמורים לידי עובדי משרד מבקר המדינה, לאחר דיןביומני נגרעו או נוספו כי התברר נוסף שנקטה, ושיהוי ודברים הפגישות גם נתונים רלוונטיים לביקורת. נמצא שנוסף על עניינים פרטיים גרדא, הושמטו מהפלטים גם נתונים על פגישות ענייניות ופרטים בדבר מקומן, ונוספו הבהרות ופרטים שהתגלו כלא נכונים.נוטלת אחריות למה שנעשה היא כי הודיעה נתניה עיריית ראש והביעה את צערה על שלא העבירה את דפי היומן כפי שהם, מאחר שאילו עשתה כן היו נחסכים אי ההבנה והטעויות שביצעה מנהלתראש החומר. הכנת את לטענתה הטילה שעליה שלה, הלשכה העירייה מסרה עוד כי הטעויות האמורות נעשו בתום לב ולא מרצון

להסתיר מידע או להפריע למהלך הביקורת.לא.2 רבים במקרים כי מלמדים זה בדוח שנחשפו הממצאים

הקפידו לשכות ראשי הרשויות שנבדקו, אשר הוצאותיהן ממומנות מכספי ציבור, לשמור על אבני בוחן מתאימות לשירות הציבורי ולא תמיד השתמשו כהלכה בנכסים, בכספים ובמשאבים שהופקדו בידי

הנבחרים בנאמנות. להלן עיקרי הממצאים:

91

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

פגישות עם גורמים חוץ-רשותיים בסדר יומו של כל ראש רשות נכללות פגישות עבודה רבות.)א(

חוץ-רשותיים גורמים עם גם הרשות ראש נפגש קרובות לעתים )להלן - גורמי חוץ( מתוקף תפקידו. מדובר בפגישות עם גורמיםומנכ"לים של משרדי ממשלה, חברי כנסת כגון שרים שלטוניים,

ובעלי תפקידים בכירים בשירות הציבורי, ובפגישות עם גורמים

92

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

פרטיים: יזמים, מתכננים, קבלנים, ספקים ונותני שירותים אחרים,השלטון על החלים בדינים לרשות. פוטנציאליים תורמים וכן המקומי לא נקבעו נהלים לקיום פגישות בין ראשי רשויות ובין גורמי חוץ )אשר מתקיימות בלשכה או מחוצה לה(, ובהם כללים לרישום

ותיעוד של הפגישות, כתיבת סיכומי הפגישות והפצתם.לקביעת)ב( פנימי נוהל גיבשו לא שנבדקו הרשויות המקומיות

סדרי הדיונים והפגישות שמתקיימים בלשכת ראש הרשות עם גורמיבתחום עסקיהם את לקיים המעוניינים הון בעלי ובהם חוץ, ברשויות המקצועיים שהדרגים בלי התקיימו הפגישות שיפוטה; הכינו חוות דעת לקראתן; לעיתים רחוקות בלבד התקיימו רישומיםולא נרשמו תוצאותיהם, והדיונים, ופרוטוקולים במהלך הפגישות לרבות הנחיות לביצוע; חלק מהפגישות האלה אף התקיימו בארבעהרשות, למשרדי מחוץ הפרטי, לגורם הרשות ראש בין עיניים, בדרך כלל במסעדה או בבית קפה, אף זאת ללא רישום ותיעוד של

מהלך הפגישות ותוצאותיהן.

מבנה ארגוני ופיסיונוכח הרשויות ראשי לשכות על המוטלות המשימות ריבוי נוכח מורכבותן, יש צורך לבחון באופן מקצועי את המבנה הארגוני הרצוי להן. משרד הפנים לא קיים בחינה ארגונית כזאת, ואף לא קבעהרצוי. להיקפן בנוגע מנחים קווים או הנחיות המנכ"ל בחוזרי משרד הפנים גם לא הגדיר את תקני כוח האדם המקצועיים שלהן ואת הכישורים הנדרשים מעובדיהן. הוא גם לא קבע אילו פונקציות צריכות להתקיים במתחם הלשכות, לפי אילו אמות מידה ומפרט ייבנו הלשכות ואילו פריטי ריהוט הן יכילו. נמצא למשל כי לשכתגדולים העירייה, ראש של חדרה ובייחוד נתניה, עיריית ראש אלמנטים בה ושולבו הלשכות משאר ניכרת במידה ומפוארים שאינם מצויים בחדריהם של יתר ראשי הרשויות שנבדקו. עוד נמצא כי השטח של לשכה זו ושל לשכות נוספות גדול משטחן המקסימלי

של לשכות שרים שנקבע בהנחיות מינהל הדיור הממשלתי.

תנאי שכר ותשלומים נלווים הועלו מקרים שבהם דרגתם ושכרם של עובדי הלשכות נקבעו)א(

עניין הפנים. משרד להנחיות או העבודה לחוקת בהתאם שלא העסקתו של מנהל לשכת הרשות המקומית אלעד, למשל, לא הובאמשרד ומהנחיות מהתקנות כמתבקש - הרשות מועצת לאישור הפנים. כמו כן לא נחתם עמו חוזה מיוחד, ושר הפנים לא אישר את תנאי שכרו, שלא לפי ההנחיות. זאת ועוד, כמה מעובדי הלשכותמרכיבי עבור חריגות שכר הטבות קיבלו תקווה ובפתח באלעד

שעות הכוננות או השעות הנוספות.

93

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

בנושא החזקת הרכב הועלו חריגות בתקופת שכירות כלי הרכב)ב( של ראש עיריית אלעד ומנהל לשכתו; בכיסוי התשלום עבור נזקיםאלעד עיריית ראש של לרשותם שהועמדו הרכב לכלי שנגרמו המקומית המועצה וראש גת קריית עיריית ראש לשכתו, ומנהל גדרה; בתשלום קנסות בגין עברות מהירות או חניה שהוטלו על כלי

הרכב של ראש עיריית אלעד ושל ראש המועצה הקודם בגדרה;

94

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

נמצא גם שעיריות אלעד, נתניה והמועצה המקומית גדרה שילמו.6תשלומי יתר בגין נסיעתם של נבחריהן בכביש

חריגים)ג( תשלומים שילמה גדרה המקומית שהמועצה נמצא עבור חשבונות הטלפון הנייד של ראשי המועצה הנוכחי והקודם. נמצא גם שעיריית אלעד נתנה הלוואות בתנאים מועדפים לראשלראש חריגות על חשבון המשכורת נתנה מקדמות וכן העירייה,

העירייה ולשניים מעובדי לשכתו.גלובלי)ד( סכום לקבל שבחרו ונתניה, אלעד עיריות 1ראשי

במשכורתם עבור הוצאות אש"ל, הגישו לחשבות העיריות בקביעותואירוח" במסעדות אף על פי שלא היו רשאים חשבוניות "כיבוד

לעשות כן. הרשויות נשאו בעלות הוצאות האירוח האלו.עצמה)ה( שהיא הפנימי הנוהל לפי פעלה לא אלעד עיריית

הנהיגה בעת שרכשה מצרכים וכיבוד ללשכת ראש העירייה. עיריית אלעד נתנה יד לשימוש לא ראוי בכספיה בכך שמימנה)ו(

את הוצאות לשכת ראש העירייה על פרסומים בדבר פועלו של ראש העירייה ועל האדרת שמו, וכן מימנה את הוצאות הלשכה על אירוחהסעדה מחברת יקרות מנות הזמנת ועל העירייה ראש בסוכת

יוקרתית לאירוע הוקרה ראוותני לראש העירייה היוצא.

נסיעות לחו"ל במימון הרשות המקומית מרבית הרשויות המקומיות שנבדקו לא קבעו נהלים בכתב בנושא הנסיעות לחו"ל של נבחריהן; בחלק מהרשויות גם לא נדונו נסיעות ראשי הרשויות במליאות לפני הנסיעה. ראשי הרשויות גם לא דיווחו

על תוצאות נסיעתם, לבד מנסיעה אחת של ראש עיריית נתניה.

סיכום והמלצות דוח זה חושף ליקויים בהתנהלותן של שש לשכות של ראשי רשויותמינהל של הבסיסיים הכללים של לקיומם הנוגע בכל מקומיות ציבורי תקין - דהיינו חוקיות, חיסכון ושקיפות. הרשויות המקומיות המוזכרות בדוח, אשר נחשפו בהן ממצאים המעידים על התנהלות לא תקינה של לשכות ראשיהן, נדרשות לשנות את דרכן - בייחוד בכל הנוגע להוצאות מופרזות ומיותרות. זאת ועוד, בהיעדר נורמותאת לבסס שנבדקו המקומיות הרשויות על זה, לעניין ייחודיות בדין שנקבעו הנורמות על בנושא החלטותיהן ואת פעולותיהן בידי שהופקדו ובמשאבים בכספים בנכסים, כהלכה ולהשתמש

הנבחרים בנאמנות.

סכום חודשי קבוע ששיעורו בסך דמי הכלכלה המשולם לשרים ולסגניהם.1קבלת סכום זה אינה מצריכה דיווח.

95

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

פגישותיהם של ראשי הרשויות עם גורמי חוץ, בעיקר עם גורמים פרטיים, צריכות להתקיים לאחר שהדרג המקצועי בהן חיווה דעתו על הנושא העומד על הפרק. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שעלהראוי ומן מורחבת, שקיפות חובת תחול הון בעלי עם פגישות שהרשויות המקומיות גם יתעדו בכתב כל ישיבה ופגישה המתקיימת עם גורמים פרטיים, לרבות ההנחיות לביצוע שנקבעו בהן. הליךשל האפשריות ותביעותיהם טענותיהם לצמצום גם יועיל כזה הגורמים הפרטיים בעתיד, שייתכן כי לא הבינו את מהלך הדיוניםאנשי אותם כפי שהבינו בפגישה או בישיבה שהועלו והסיכומים הרשויות המקומיות. כדי להגביר את אמון הציבור במערכת השלטוןהון בין תקין הלא הקשר את האפשר ככל ולצמצם המקומי לשלטון, על ראשי הרשויות המקומיות להימנע מפגישות בארבעהדרג המקצועי של נוכחותו על ולהקפיד ההון בעלי עם עיניים

בפגישות אלו.על משרד הפנים מוטל לעשות את הפעולות האלה:

להמליץ על המבנה הפיזי הרצוי של הלשכות, לרבות שטחן,.1סביר מרווח תוך שיכילו, הריהוט ופרטי שלהן הטכני המפרט כגון השונים ובמאפייניה הרשות של דעתה בשיקול בהתחשב

שטחה, מספר תושביה, והיקף פעילותה. להגדיר את תקן כוח האדם בכל לשכה של ראש רשות מקומית,.2

לבחון את המבנה הארגוני של כל רשות ורשות ולקבוע אם הואאת לקבוע כן, כמו היחודיים. מאפייניה עם אחד בקנה עולה

התנאים הנלווים לשכרם של עובדי הלשכות בתפקידיהם השונים.ברשויות.3 העובדים של הכוננות שעות נושא את להסדיר

ואת אלה של עובדי לשכת ראש הרשות בפרט המקומיות בכלל ולקבוע את אמות המידה ואת התנאים הנדרשים מעובדים לקבלת

התוספת.רשות.4 ראש לשכת ראש של לזכאות בנוגע הנחיות לפרסם

להחזר זכאי שהוא ההוצאות לסוגי ובנוגע צמוד לרכב מקומית לראש הצמוד רכב לכלי הנגרמים הנזקים נושא לרבות עבורן,

הרשות )או לבעלי תפקידים בכירים אחרים ברשות(. להנחות את הרשויות המקומיות כי על פי החוק אסור שתשלום.5

בעלי )או הרשות ראש שביצע וחניה תנועה עברות בגין קנס תפקידים בכירים אחרים ברשות( ימומן מקופת הרשות המקומית.

לקבוע הנחיות בנושאים שונים כגון: הנחיות בדבר תשלום עבור.6 נסיעות של ראש הרשות ועובדי לשכתו בכבישי אגרה מקופת הרשותובדבר מתן הלוואות ומקדמות חד-פעמיות לראשי רשויות מקופתן.

לקבוע בהנחיות או בנהלים אמות מידה ראויות וצנועות לסוגו.7 ולכמותו של הכיבוד שיונהג בישיבות ובאירועים אחרים המתקיימים

דרך קבע בלשכות ראשי הרשויות ולכמותו.

96

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

ראשי.8 של לחו"ל הנסיעות נושא את כתוב בנוהל להסדיר ראשי בלשכות תפקידים בעלי ושל הציבור נבחרי של הרשויות,

הרשויות.

97

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

ידי.9 על כדין כספים שהוצאו שלא של החזרים אחרי לעקוב מקבליהם לקופות הרשויות המקומיות.

משרד מבקר המדינה ממליץ לממונה על השכר במשרד האוצרכוננות ושעות נוספות לבחון את מערכת התשלומים עבור שעות את וכן בפרט העירייה ולבכירי בכלל אלעד עיריית לעובדי בכלל עיריית פתח תקווה לבכירי כוננות עבור שעות התשלומים

ולעוזר ראש העירייה בפרט.

♦

מבוא לשכה של ראש רשות מקומית היא צומת מרכזי בהתנהלותה ובניהולה שלראש של לעבודתו הנוגעות פעולות מתאמת היא המקומית: הרשות הרשות המקומית )להלן - ראש הרשות או ראש העירייה( ומנהלת את לוח הזמנים שלו; מתקבלות בה החלטות משמעותיות ובעלות השפעה ישירה על תושבי הרשות המקומית. כדי לזכות באמון הציבור מחד גיסא, וליצור סביבת עבודה תומכת עבור ראש הרשות מאידך גיסא, על מנהלי הלשכהעליהם ובצניעות; במתינות בהגינות, גם אך ביעילות לתפקד ועובדיה להיות נגישים ואדיבים כלפי התושבים; עליהם לתעד כהלכה כל פנייה של גופים פרטיים, עסקיים וממלכתיים )וגם כל ישיבה ומפגש עמם(; לטפלהמקומית ברשות המתאימה לכתובת ולנתבן התושבים בפניות כראוי - הרשות או העירייה( לצורך המשך טיפול. ואת כל אלה עליה )להלן לעשות תוך הקפדה על קיום העקרונות הבסיסיים של מינהל ציבורי תקין

- לרבות חוקיות, חיסכון ושקיפות.חוזרי2004במאי את הפנים לשלטון מקומי שבמשרד המינהל איגד

מנכ"ל המשרד משנים עברו בחוברת "תנאי שכר ותנאים נלווים לראשיוסגניהם בשכר". בשנים שעברו מאז הוציא מנכ"ל הרשויות המקומיות משרד הפנים כמה חוזרי מנכ"ל נוספים ובהם עודכנו ההוראות הנוגעות לשכר ולחלק מהתשלומים הנלווים )חוברת חוזרי המנכ"ל וחוזרי המנכ"ל

שהוצאו מאז פרסומה ייקראו להלן - הנחיות משרד הפנים(.רק עסקו בשכר( וסגניו הרשות ראש )בעניין הפנים משרד הנחיות בנושאים אלה: רכישת כלי רכב, השתתפות בהחזקתו והוראות השימוש בכלי הרכב שבבעלות הרשות המקומית; הוצאות אש"ל )אכילה, שתייההשתלמות; קרן נייד; וטלפון קווי טלפון בהוצאות השתתפות ולינה(; מתנות; ברכישת השתתפות שנתית; חופשה לימוד; בשכר השתתפות

השתתפות בהוצאות לרכישת ביגוד והשתתפות ברכישת עיתונים. בהנחיות משרד הפנים לא נקבעו נהלים והנחיות שעניינם הוצאות אחרותלקיום הנוגעות הנחיות ובהן הרשות, ראש לשכת בתפעול שמקורן מפגשים פנים-רשותיים או אירוח גורמים חוץ-רשותיים )מהם רמי מעלה(;נסיעות אישור ניהול הקופה הקטנה בלשכת ראש הרשות; סדרי אופן

98

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

לחו"ל של נבחרים ושל עובדי הלשכה וסדרי הדיווח על תוכן הנסיעות. בדוח זה של משרד מבקר המדינה יפורטו עניינים נוספים - כגון המבנה הפיזי והארגוני של לשכת ראש הרשות, שמשרד הפנים לא קבע לגביהם

נהלים והנחיות - אשר נוגעים גם הם לאופן ניהול לשכת ראש הרשות.

99

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

רשות לשכה של ראש על לעיל, כאמור מיוחדות נורמות בהיעדר גם מוטלת החובה לפעול בהתאם לכל דין - ובכלל זה לפי פקודת העיריות ]נוסח חדש[ )להלן - פקודת העיריות(, ולפי דינים מחייבים לגבי מכרזים, לגבי ניהול כספים, לגבי העסקת עובדים, לגבי איסור תעמולה וכו'. לשכת ראש הרשות, שהוצאותיה ממומנות מכספי ציבור, צריכה להיות ראויהובמשאבים בכספים בנכסים, כהלכה להשתמש עליה הציבור. לאמון

שהופקדו בידי הנבחרים בנאמנות.בדק משרד מבקר המדינה את2010בחודשים ספטמבר עד דצמבר

אופן התנהלותן של לשכות ראשי רשויות בשש רשויות מקומיות - עיריותוהמועצה המקומית גת נתניה, פתח תקווה, קריית אלעד, כפר סבא, הלשכה; של התפעול ועלות התקצוב היו: שנבדקו הנושאים גדרה. המבנה הפיזי של הלשכה; המבנה הארגוני של הלשכה )מזכירות, יועצים,)כגון הרשות ראש לרבות הלשכה, עובדי של השכר תנאי עוזרים(; תשלומים עבור כלי רכב, טלפון נייד, מקדמות והלוואות(; החזר הוצאות של ראש הרשות )כגון הוצאות על אירוח, על מתנות ועל נסיעות לחו"ל(;גורמים עם פגישותיו במסגרת הרשות ראש של העבודה סדרי

חוץ-רשותיים.

נתונים כלליים להלן נתונים כלליים על הרשויות המקומיות שנבדקו:

100

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

101

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

פגישות של ראש הרשות עם גורמים חוץ-רשותייםרבות עבודה פגישות נכללות מקומית רשות ראש כל של יומו בסדר עם מיוחדות המתקיימות או פגישות סדירות בעיקר - שונים בתחומים וכן המקומית ברשות אחרים תפקידים ובעלי ומחלקות אגפים מנהלי פגישות עם אזרחים. לעתים קרובות נפגש ראש הרשות מתוקף תפקידובגורמים מדובר חוץ(. גורמי - )להלן חוץ-רשותיים גורמים עם גם שלטוניים, כגון שרים ומנכ"לים של משרדי ממשלה, חברי כנסת ובעלימתכננים, יזמים, פרטיים: בגורמים הציבורי, בשירות בכירים תפקידים קבלנים, ספקים ונותני שירותים אחרים, וכן בתורמים פוטנציאליים לרשות )בעיקר לשם הקמת מבנים ומתקנים ולשם רכישת ציוד לרווחת הרשות,

(. 2למפעל מסוים השייך לרשות המקומית או למטרה מוגדרת אחרת בדינים החלים על השלטון המקומי לא נקבעו הוראות ונהלים בנושא קיום פגישות בין ראשי רשויות מקומיות לגורמי חוץ )בלשכה או מחוצה לה(.וכן הפגישות של ולתיעוד לרישום כללים לכלול צריכים כאלה נהלים

כללים לכתיבת סיכומי פגישות ונהלים להפצתם.יומני הפגישות של ראשי שש הרשויות משרד מבקר המדינה בדק את

(, ודלה2010 עד יוני 2009המקומיות שנבדקו במשך שנה )לרוב מיולי מהם את הפגישות שהתקיימו עם גורמי חוץ כדי לעמוד על מטרותיהן, עלעל ניהולן, סדרי על לקראתן, התכוננו המקצועיים שהגורמים האופן רישום לרבות סיכומיהן, רישום אופן ועל התקיימו, אלה שבו המקום

תוצאותיהן והוראות הביצוע. להלן הממצאים:

עיריית נתניהיומן הפגישות המקורי של ראש עיריית נתניה בתקופה שנסקרה על פי

פגישות עם גורמי חוץ58(, קיימה ראש העירייה 2010 עד יוני 2009)יולי או הנושאים צוינו ביומנה וכיו"ב. תורמים קבלנים, יזמים, - פרטיים

מהפגישות הייתה ראש34המטרות של שבע מהפגישות הללו בלבד; ב-העירייה הנציגה היחידה מטעם העירייה.

מנהלת לשכת ראש עיריית נתניה מסרה למבקר המדינה כי בדרך כלל נוכחת עוזרת ראש העירייה בפגישות של ראש העירייה עם גורמי חוץ, גם

אם נוכחותה לא מצוינת ביומן הפגישות של ראש העירייה. הועלה, כי ראש עיריית נתניה נהגה לקיים פגישות עם גורמי חוץ פרטיים גם בבתי קפה ובמסעדות; במרבית הפגישות האלו הייתה ראש העירייה

הנציגה היחידה מטעם העירייה והמהות של מרביתן לא תועדה בכתב. בתשובתה מסרה ראש העירייה כי "אומנם אורחים של העירייה, שהוזמנו לעיר, בין אם לסיורים במאמץ לשווק להם את העיר, ובין אם לפגישות עם

יצוין כי כספי התרומה עצמה מועברים בדרך כלל לקרן שהיא בעלת ישות2כדי ליד הרשות המקומית כלל עמותה הפועלת בדרך נפרדת, משפטית לסייע לה להגשים את יעדיה בתחומי הפיתוח, החינוך והתרבות, החברה,

הרווחה ועוד.

102

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

ראש העירייה ואנשי צוותה, הוזמנו לעיתים גם למסעדה או לבית קפה, אך זאת לא לצורך הפגישה עצמה אלא כלוואי הכרחי לסיור או פגישה

כאלה".

103

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

של קיומן הליך את המסדיר נוהל היה לא נתניה בעיריית פגישות בלשכת ראש העירייה; לפני שהתקיימו הפגישות עם גורמי החוץ הפרטיים לא הכינו הדרגים המקצועיים חוות דעתפרוטוקולים. בהן נרשמו לא כי ונמצא בעניינן, מקדימה מנהלת לשכת ראש העירייה מסרה למשרד מבקר המדינה בעת הביקורת כי "ככלל, בלשכת ראש העירייה כמדיניות מוגדרת אין נוהגים להוציא פרוטוקולים לפגישות כגון אלה. בישיבותהרלבנטי הגורם בכתב מסכם פעילות, המשך מתבקש בהן

המשתתף בישיבה את המשך ההתערבות".

בעניין עבודת המטה לשפר את יש כי נתניה מסרה בתשובתה עיריית הנחיות של משרד שיופצו לאחר וכי פרטיים, חוץ גורמי עם הפגישות הפנים ושל מרכז השלטון המקומי בנושא, תנהג העירייה בהתאם להנחיות

אלה.

ראש עיריית נתניה, גב' מרים פיירברג-איכר, ערמה קשיים על עבודת משרד מבקר המדינה. גם לאחר שהוסברה לה מהות הבדיקה הנעשית בעירייה, אילו נושאים ייבדקו וכיצד תתבצע הבדיקה, השהתה ראש עיריית נתניה במשך חודש ימים את מתן פלטי המחשב הנוגעים ליומני הפגישות שלה, שנוהלו במחשב

העירייה. לאחר פגישה שמבקר המדינה קיים עם ראש עיריית נתניה, לבקשתה, סוכם כי פלטי המחשב יימסרו לעובדי הביקורת תוךהעירייה מטעמי הגנה על והבהרות שביקשה ראש השמטות הפרטיות. כשהמציאה לבסוף ראש העירייה את פלטי המחשב האמורים לידי עובדי משרד מבקר המדינה, לאחר דין ודבריםאו הפגישות ליומני נוספו כי התברר שנקטה, נוסף ושיהוי נגרעו מהם גם נתונים רלוונטיים לביקורת. נמצא שלא הושמטוופרטים רק עניינים פרטיים גרדא, אלא גם פגישות ענייניות ופרטים הבהרות נוספו וכן התקיימו, שבו המקום בדבר

שהתגלו כלא נכונים )כפי שיפורט בהמשך(. ראש עיריית נתניה שלחה למבקר המדינה מכתב ובו הביעה את צערה על שלא העבירה את דפי היומן כפי שהם, מאחר שאילומנהלת שביצעה והטעויות אי-ההבנה נחסכים היו כן עשתה העירייה, ראש היא, אשר בהמשך(, שיפורט )כפי הלשכה הטעויות כי עוד מסרה העירייה ראש להן. אחריות נוטלת האמורות נעשו בתום לב ולא מרצון להסתיר מידע או להפריע

למהלך הביקורת.

יש להביע צער ותמיהה על עיכוב עבודת משרד מבקר המדינה על ידי ראש עיריית נתניה כמפורט לעיל ועל הטעויות שהתגלו, תוך הבעת תקווהיקרה עוד בעיריית כי עיכוב זה בעבודת הביקורת, החמור בעינינו, לא

נתניה.

104

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

ה י נ ת נ ת י י ר י ע ש א ר ל ש ת ו ש י ג הפ ן מ ו יבמשרדי המדינה מבקר משרד של המקדימה הבדיקה ביצוע במועד

קיבלו עובדי משרד מבקר המדינה את פלטי2010עיריית נתניה באפריל המחשב של יומנה של ראש העירייה, שכללו מידע על פעילותה בחודשים

פברואר 2009נובמבר תחילת עד הפגישות2010 כל על לרבות , שהתקיימו באותו פרק זמן.

אולם יומן הפגישות שהמציאה לבסוף ראש עיריית נתניה לידי עובדי משרדב- מהימים11מבקר המדינה לא תאם את פלטי המחשב המקוריים;

שנכללו בפרק הזמן האמור התגלו הבדלים בין

105

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

הפגישות שביומן המידע ובין המקורי הפגישות ביומן שהובא המידע שהומצא לאחר מכן )להלן - היומן שהוגש(, כדלקמן:

אינן.1 פרטיים חוץ גורמי עם העירייה ראש שקיימה פגישות ארבע מופיעות כלל ביומן שהוגש.

המשתתף.2 על פרטים הושמטו אחרות פגישות שלוש על בדיווח בפגישה או על המקום שבו התקיימה.

דף שלם מהיומן המקורי לא הועבר לידי עובדי משרד מבקר המדינה.3 , ובו צוינה פגישה27.11.09ואינו מופיע כלל ביומן שהוגש. מדובר בדף מ-

שקיימה ראש עיריית נתניה עם גורמי חוץ פרטיים. נוסף על אלה, ביומן שהוגש צוין לגבי שתי פגישות כי השתתף בהן גם מהנדס עיריית נתניה. אולם בירור עם מהנדס העירייה העלה כי הוא לא נכח כלל בפגישות האלה. בפגישה אחרת התווסף ביומן שהוגש שמו של

מנכ"ל עיריית נתניה, שלא צוין ביומן המקורי. בתשובתה למשרד מבקר המדינה השיבה עיריית נתניה כדלקמן: "ראש העירייה פעלה בתום לב מוחלט, בהתאם לסיכום מבקר המדינה, והורתהלהוראות בהתאם והבהרות השמטות ביומן לבצע לשכתה למנהלת

המבקר; מנהלת הלשכה ביצעה את ההשמטות וההבהרות בעצמה, גם היא בתום לב מוחלט, לפי מיטב שיקול דעתה, בלא בקרה ובלא כל בדיקה נוספת

מצד מי מאנשי העירייה;באופיין, 'פרטיות' פגישות אכן היו שהושמטו הפגישות של מכריע רוב שהשמטתן הייתה 'ברשות ובסמכות'. רק אחת נשמטה בטעות - טעותולא חומר של גדול כה בהיקף כשעוסקים לקרות שיכולה לב, תמת

מתבצעת בקרה נוספת על המלאכה; רוב התוספות וההשמטות, שנעשו לצרכי הבהרה, היו גם הן במקומן ורק

אחת מהן יסודה בטעות - גם היא תמת לב כמובן;וחסרת לב תמת - בטעות נעשתה מסעדות שתי של שמן השמטת

משמעות; בכל מקרה, באף אחד מהמקרים שבהם נעשתה טעות והושמט או הוסף מידע, לא הייתה כל פעולה מכוונת שתכליתה השמטת מידע ולא היה כל

מניע לפעולה כזו". כאמור, ראש העירייה שלחה למבקר המדינה גם מכתב ובו הביעה את

צערה על שלא העבירה את דפי היומן בהתאם לסיכום האמור.המדינה מבקר למשרד הסבירה העירייה ראש לשכת מנהלת כי יצוין במהלך הבדיקה כי התנהלות הלשכה היתה כדין וכל הדברים נעשו בתום

לב מוחלט וללא כל כוונות נסתרות.

משרד מבקר המדינה מעיר כי בנסיבות העניין ולנוכח הסיכוםהיה ניתן העירייה, ראש עם קיים המדינה בפגישה שמבקר

106

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

ותעשה החומר בעצמה כי ראש העירייה תבדוק את לצפות גם שבהיעדר מה לשכתה. מנהלת פעולותיה של על בקרה עיריית ראש בלשכת המתקיימות הפגישות של פרוטוקולים בפגישה מדובר אם לדעת הלשכה מנהלת יכלה לא נתניה,

פרטית או בפגישת עבודה.

107

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי על אף טענתה של ראש עיריית נתניה בדבר פגישות פרטיות עם "ידידים ותיקים מאד של ראש העירייה, עוד מימי ילדותה", הרי שאף פגישות ראש העירייה עם ידידים כאלה, שהפכו ליזמים או לקבלנים הבונים בנתניה, ראוי כי יתקיימו על פי עקרונות של מינהל ציבורי תקין

תוך רישום פרוטוקול ובנוכחות הצוות המקצועי של העירייה.

עיריית אלעד קיים ראש עידן, יצחק מר עיריית אלעד, הפגישות של ראש יומן לפי

פגישות עם270( כ-2010 עד יוני 2009העירייה בתקופה שנסקרה )יולי מהן עם גורמים שלטוניים )כגון משרדי ממשלה - בעיקר80גורמי חוץ: כ-

כ- מקומיות(; רשויות ראשי והשיכון, הבינוי ומשרד הפנים 110משרד פגישות עם גורמים מקומיים )כגון רבנים ומנהלי ישיבות, מוסדות וכוללים

80באלעד, בדרך כלל למטרת הקצאת קרקע או מתן תמיכה אחרת(; כ- פגישות עם גורמים פרטיים )יזמים, מתכננים, קבלנים, תורמים, יחצנים

פגישות עם גורמים מקומיים75ומנהלי עמותות( בנושאים מגוונים. לגבי פגישות עם גורמים פרטיים לא צוינו ביומן הפגישות נושא הפגישה או48ו-

מהפגישות עם גורמים שלטוניים לא צוינו37מטרתה )לעומתן, רק לגבי נושא הפגישה או מטרתה(.

פגישות עם59עוד עולה מיומן הפגישות של ראש עיריית אלעד כי ב- פגישות עם גורמים שלטוניים וב-34גורמים מקומיים, ב- פגישות עם46

גורמים פרטיים נכח מטעם העירייה רק ראש העירייה. שש פגישות עם גורמים פרטיים התקיימו מחוץ לעירייה, ובארבע מהן נכח ראש העירייה

לבדו.

הבדיקה העלתה כי אין בעיריית אלעד נוהל המסדיר את הליך הפגישות עם גורמי חוץ. לפני שום פגישה מהפגישות האלה לאהמקצועי הגורם של מקדימה מקצועית דעת חוות ניתנה הוצאו ולא פרוטוקולים בהן נרשמו לא בעירייה, הרלוונטי

סיכומי ישיבות והוראות לביצוע.

כי "אם2011עיריית אלעד מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה ביוני יש בכוונתו של מאן דהוא לקבוע סייגים כאלו ואחרים לגבי תכני הפגישותויעשה את מלאכתו יתכבד ניהולם, ודרך שהנני ]ראש העירייה[ מקיים ויקבעם ויפרסם באופן הראוי. מאז חתימת הגמרא, אין תוקף עוד לתורה שבעל פה על פי פשט לשונה, ובמדינת חוק אין להשלים עם הצבעה עלאם ייקבע פיהן על מחייבות נורמות בהיעדר ביקורת והעברת פגמים התקיימו פגמים ואת תוכנם". עוד מסרה העירייה כי "ככל שסבור מאן דהוא בשלטון המרכזי כי כך ראוי לנהוג, אזי החובה לקבוע נורמות שכאלו מגולגלת לפתחו ... אם בנורמה מחייבת מדובר, ראוי שתהא אחידה כלפיהעירייה המדינה". רחבי בכל ציבורית רשות ו/או מקומית רשות כל

108

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

הוסיפה כי היא סבורה שמתוקף תפקידו של ראש העירייה הוא רשאי, על פי שיקול דעתו, "ליזום פגישה ולהיענות ליוזמה לקיום פגישות עם גורמים שונים ... לרבות ... 'בעלי הון', תורמים פוטנציאליים, אנשי ציבור וכיו"ב", בכל הנוגע לנושאים שעניינם ניהול העיר. העירייה סיכמה כי "חלק לא מבוטל מסוג פגישות זה, אינן מלוות בפרוטוקולים, שכן לא מעט מבין אלו הנפגשים עימי אינם חפצים בתיעוד פורמאלי כזה. כאלו הדברים בפגישה עם תורמים פוטנציאליים, יועצים כאלו ואחרים, אנשי תורה ועוד... חלק לא קטן מהפגישות מתקיים בנוכחות גורמים רלוונטיים בדרג המקצועי, וגם פגישות שאני מקיים ביחידות נערכות בחלקן הניכר לאחר היוועצות

עם הדרג המקצועי. איני סבור כי כל פגישה באשר היא

109

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

המקצועי... הדרג עם כל קודם להיוועץ אותי מחייבת מקיים, שהנני הגישה לפיה כל פגישה מחייבת תיעוד ורישום פרוטוקול, הינה מוגזמת

ואינה מתאימה למציאות גמישה במישור הפרקטי".

משרד מבקר המדינה מעיר כי אין פסול בפגישה עם גורמים שונים כדי לקדם את ענייני העיר; עם זאת, עובדי לשכת ראשובין בפרוטוקול בין הפגישות את לתעד נדרשים העירייה שחלק הטענה נוכח דווקא העניין. לפי הפגישות, בסיכומי מהנפגשים אינו מעוניין בתיעוד פורמלי, חובה לתעד היטב את הדברים. שמירת סודיותם צריכה להיות מעוגנת בסדרי הפצה

מתאימים.

עיריית פתח תקווהיומן הפגישות של ראש עיריית פתח תקווה בתקופה שנסקרה מבדיקת

עד יוני 2009)יולי פגישות עם58( עולה כי ראש העירייה קיים 2010 יזמים, קבלנים, מנכ"לים של חברות מסחריות כגון פרטיים חוץ גורמי

מהפגישות הללו נושא הפגישה13ועורכי דין. ביומן הפגישות לא צוין לגבי ב- מטרתה; מטעם26או היחיד הנציג העירייה ראש היה מהפגישות

העירייה. , כי "ביומן מנהלת2011עיריית פתח תקווה הסבירה בתשובתה מאפריל

הלשכה אין מקום )פיזית( לפירוט נרחב על תוכנה של כל פגישה, אולם מנהלת הלשכה מכינה כל שבוע מראש ת"ת ]תיק תזכורת[ ובו פירוט רחב של כל הפגישות הצפויות לראש העירייה לרבות פירוט לכל פגישה בנפרדלפגישה בקשר קודמים מגעים הפגישה, מטרות את נפרד דף ועל ותוצאותיהם וראש העירייה עובר על החומר. בנוסף, פגישות רבות אינן ניתנות להגדרה מראש, וממילא לא ניתן לערוך רישום מראש על תוכן

הפגישה מעבר לפירוט מינימאלי".

משרד מבקר המדינה מדגיש כי בעת הביקורת בעיריית פתח תקווה לא הוצגו לפניו תיק התזכורת ולא פרוטוקולים שנרשמו במהלך הפגישות או לאחריהן, אף שמסמכים אלו היו חיוניים להשלמת עבודת הביקורת ולעובדי לשכת ראש העירייה היה

ברור שיש להעבירם לעיונם של עובדי משרד מבקר המדינה.

לטענת עיריית פתח תקווה, ה"תיק תזכורת" אינו נשמר אלא נגרס בסוףמקצועי שגורם לאחר כי העירייה השיבה הפרוטוקולים בעניין היום. מהעירייה נוכח בפגישה שבה משתתף ראש העירייה, הוא מכין פרוטוקול

מסודר של הפגישה, ופרוטוקול זה מתויק באגף הרלוונטי.

110

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

עיריות כפר סבא וקריית גת והמועצה המקומית גדרה פגישות עם גורמי חוץ30ראש עיריית כפר סבא קיים בתקופה שנסקרה

ב- וקבלנים. יזמים כגון ביומן24פרטיים צוינו לא הללו מהפגישות ראש היה מהפגישות בשש הפגישה; מטרת או הדיון נושא הפגישות

העירייה הנציג היחיד מטעם העירייה. פגישות עם גורמי חוץ43ראש עיריית קריית גת קיים בתקופה שנסקרה

פרטיים כגון יזמים, קבלנים, מנכ"לים של חברות מסחריות, עורכי דין ועוד. 18ביומן הפגישות לא צוינו לגבי

111

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

מהפגישות היה ראש32מהפגישות הללו נושא הפגישה או מטרתה; ב- העירייה הנציג היחיד מטעם העירייה.

פגישות עם גורמי חוץ41בתקופה שנסקרה קיים ראש מועצת גדרה לגבי וקבלנים. יזמים כגון ביומן20פרטיים צוינו לא מהפגישות הללו

מהפגישות היה ראש המועצה24הפגישות נושא הפגישה או מטרתה; ב-הנציג היחיד מטעם המועצה.

אין גדרה ובמועצה המקומית גת וקריית כפר סבא בעיריות נוהל המסדיר את הליך קיומן של פגישות בלשכת ראש הרשות. נוסף על כך לא הוכנו בהן חוות דעת של הדרגים המקצועייםנרשמו פרוטוקולים במהלך כי לא ונמצא לקראת הפגישות,

הפגישות או לאחריהן.

עיריית כפר סבא מסרה בתשובתה כי חלק מהפגישות היו פגישות היכרות לפי בקשות מבקשי הפגישה, אשר מטרתן הייתה לקיים קשר שוטף עם יזמים ובעלי עסקים בעיר מתוך רצון לשתפם ולשלבם בקהילה; בפגישותהמקצועיות הפגישות החלטות. קבלת או סיכומים בהכרח אין אלה לאחר או בעירייה, המתאימים המקצועיים הגורמים בנוכחות התקיימו שראש העירייה קיבל את חוות דעתם בעל פה. בעקבות הערת משרד מבקר המדינה העירייה תשים דגש על כתיבת פרוטוקולים בישיבות עם

יזמים וקבלנים ותדאג שהדרג המקצועי ישתתף גם בפגישות היכרות. המועצה המקומית גדרה מסרה בתשובתה כי היא תפעל להכנת נוהלוכי לפי הנוהל שיסדיר את אופן קיום הפגישות בלשכת ראש המועצה, הפגישות, לקראת המקצועיים הדרגים של דעת חוות יידרשו האמור

יירשמו סיכומי דיון מפורטים ויצוינו בעלי התפקידים הנוכחים בישיבות.

ממצאי הביקורת מלמדים כי שום רשות מהרשויות שנבדקו לא גיבשה נוהל פנימי לקביעת סדרי הדיונים והפגישות שמתקיימים בלשכותיהן עם גורמי חוץ, ובהם בעלי הון המעוניינים לקיים את עסקיהם בתחום הרשויות האמורות; הפגישות שהתקיימו לא תועדו כלל, והדרגים המקצועיים ברשות לא התבקשו עללא בעניינן; מקדימות דעת חוות להכין הרשויות ראשי ידי הפגישות במהלך פרוטוקולים הוכנו ולא רישומים התקיימו והדיונים, ולא נרשמו תוצאותיהם, לרבות הנחיות לביצוע; חלק מהפגישות האלה אף התקיימו בארבע עיניים, בין ראש הרשותכלל בדרך הרשות, למשרדי מחוץ לעתים הפרטי, לגורם במסעדה או בבית קפה, אף זאת ללא רישום ותיעוד של מהלך

הפגישות ותוצאותיהן.

112

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי ראוי לקבוע נוהלנושא את שיסדיר המקומיות הרשויות לכל ומחייב אחיד גורמים עם הרשות ראש בין המתקיימות הפגישות חוץ-רשותיים. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שעל פגישות עם בעלי הון תחול חובת שקיפות מורחבת, וכן ראוי שהרשויותחוץ גורמי עם ופגישה ישיבה כל בכתב יתעדו המקומיות ניתן זו גם יתעדו את תוצאותיהם. בדרך זה ובכלל פרטיים, מצד עתידיות ותביעות טענות האפשר במידת לצמצם יהיה הגורם הפרטי, שאפשר כי לא ראה עין בעין עם נציגי הרשות את מהלך הדיונים ואת הסיכומים שהועלו בהם. משרד מבקרבשלטון הציבור אמון את להגביר כדי כי סבור גם המדינה המקומי ולצמצם ככל האפשר את הקשר הלא תקין בין הון לשלטון, על ראשי הרשויות להימנע מפגישות בארבע עינייםהדרג המקצועי בפגישות נוכחות על ולהקפיד הון עם בעלי

אלו.

התקצוב ועלות התפעול של הלשכהשל )בש"ח( בפועל וההוצאות התקציב נתוני מוצגים שלהלן בטבלה

:2008-2010לשכות ראשי הרשויות שנבדקו, בשנים )"הנהלה ומועצה"(1.611הסכומים המופיעים בטבלה לקוחים מפרק

סעיפי מפורטים זה בפרק המקומיות. הרשויות של התקציב בספרי התקציב של לשכת ראש הרשות, ובהם הוצאות תפעול הלשכה )כיבוד ואירוח, הוצאות משרדיות, עיתונים, החזקת רכב, מתנות ועוד(, וכן עלויות השכר של ראש הרשות ועובדי הלשכה. אולם, כפי שיובהר להלן, הרשויות

המקומיות נבדלות זו מזו לעניין סוגי ההוצאות הנכללים בפרק.

הרשותהמקומית

שנת2008

שנת2009

שנת2010

תקציב בש"ח

הוצ' בפועל בש"ח

תקציב בש"ח

הוצ' בפועל בש"ח

תקציב בש"ח

הוצ' בפועל בש"ח

עיריית)*(אלעד

886,647973,5121,004,638

1,134,781

1,273,232

1,155,146

עירייתנתניה

11,023,400

10,679,198

11,264,400

11,392,436

11,764,698

10,267,131

עיריית פתח

תקווה

2,522,000

2,470,473

3,009,000

2,912,409

2,997,000

2,466,765

1,369,61,367,61,290,41,357,61,442,21,412,3 עיריית

113

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

378069490037כפר סבא עיריית

קריית גת2,814,0

002,969,5

842,739,0

002,946,5

742,949,0

192,447,0

33 המועצה

המקומיתגדרה

1,651,000

1,846,755

1,430,000

1,293,738

1,620,000

1,042,352

בעיריית אלעד הופחתו ההוצאות המתייחסות לניהול הלשכות של סגני ראש* (, והוספו1.6112העירייה )אשר בספר התקציב העירוני "שובצו" בסעיף

בסעיף בתקציב )שנרשמו העירייה ראש של הרכב החזקת הוצאות 1.611210.)

הבדיקה העלתה כי רישום ההוצאות של לשכת ראש הרשות אינו אחיד בכל הרשויות, והוצאות זהות נכללות בתתי-סעיף שונים בספרי התקציב

שנבדקו. להלן כמה דוגמאות:

114

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

בעיריות נתניה, פתח תקווה וקריית גת נרשמו המתנות שהעניק ראש.1 העירייה באירועים שונים בתת-הסעיף "מתנות", ואילו בעיריית כפר סבאנרשמו והמתנות כזה תת-סעיף כלל אין גדרה המקומית ובמועצה

בתתי-סעיף "הוצאות אחרות" ו"הוצאות ארגוניות שונות", בהתאמה.וסגניו.2 העירייה ראש של שכרם נכלל תקווה פתח בעיריית

בתת-הסעיף "משכורות ותשלומים נלווים", ושכרם של עוזר ראש העירייה, של המזכירות ושל נהג ראש העירייה נכלל בסעיף תקציבי אחר. ביתרהלשכה התקציב של בסעיפי נכלל אלה שנבדקו שכרם של הרשויות

דווקא.יש גם תת-סעיף "עבודות קבלניות" הכולל הוצאות.3 בעיריית נתניה

כיבוד, השתלמויות ועציצים ללשכה, כגון איגרות ברכה, פרחים שונות, וכתיבת נאומים.

עוד העלתה הבדיקה כי הוצאות המתייחסות ללשכת ראש הרשות נרשמופרק בסעיפי רק אחרים.1.611לא פרקים של בסעיפים גם אלא ,

במישרין בחלקן הנוגעות שונות הוצאות זקפה אלעד עיריית למשל, ללשכת ראש העירייה גם בפרק "משרדי הרשות" )סעיפי משנה: כיבודים והוצאות שונות( ובסעיף אחד בפרק "פרסומים של הרשות המקומית", אף שההוצאה העיקרית המפורטת בסעיף זה שימשה למימון הכנתו שלכתבות למימון העירייה, ראש לשכת שיזמה העירייה על תדמית סרט המתייחסות גם לפועלו של ראש העירייה וכן לחלוקת שי לחגים מטעם

ראש העירייה )בעניין זה ראו בהמשך(.

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי מכיוון שההוצאותבפרקים גם נרשמו הרשות ראש ללשכת במישרין הקשורות לקבוע היה ניתן לא הרשויות, של התקציב בספרי אחרים בוודאות מה סכום ההוצאות המדויק של לשכות ראשי הרשויות שנבדקו, ומן הראוי שהמשרד יוציא הנחיות המחייבות ששיטתאחידה. תהיה מרכיביהן ושל הלשכות של ההוצאות רישום הרשויות של היכולת את להגביר תאפשר ברישום האחידות המקומיות עצמן - ושל הציבור ומשרד הפנים כגורם מאסדר -

לבצע פיקוח ובקרה לגבי הוצאותיהן.

המבנה הפיזי של הלשכה לשכת ראש הרשות היא נקודת מפגש הלכה למעשה בין ראש הרשות ובין אזרחים ואורחים. ככזו היא משמשת סמל שלטוני וייצוגי, ולכן עליה לעמוד בנורמות של אסתטיקה ונוחות עבודה, לשדר ייצוגיות ההולמת את המקום

ואת מעמדו, אם כי ללא ראוותנות מנקרת עיניים.

115

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

מינהל הדיור הממשלתי באגף החשב הכללי שבמשרד האוצר הנחיות המתייחסות, בין השאר, למידות חדרו של שר, קובעות כי מידות החדר נטו

מ"ר.6.8, וכי השטח נטו למזכירה יהיה 3 מ"ר(27.28 מ"ר )4.4x6.2יהיו

הממונה על הנדסת ניהול ופרוגרמות במינהל הדיור הממשלתי מסר בעניין3 זה כי שטח החדר יכול להיות קטן יותר במקצת או גדול יותר במקצת, לפי מידות הבניין, וכי נוסף על כך יש להביא בחשבון שטח לאחסנה ואמצעי תמיכה )פקס, מכונת צילום וכד'( ומטבחון. יצוין כי מינהל הדיור הממשלתי

אינו מטפל בלשכות של ראשי רשויות מקומיות.

116

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

משרד הפנים לא ביצע כל בחינה ארגונית וגם לא קבע בחוזרי המנכ"ל השונים הנחיות - או קווים מנחים - בעניין מידותיה הרצויות של לשכתהלשכה שעל מתחם הפונקציות מהן הגדיר לא גם הוא רשות. ראש לקיים, לפי אילו אמות מידה ומפרט ייבנו הלשכות ואילו פריטי ריהוט הן

יכילו. אחת כל כי העלתה שנבדקו הלשכות שש של הפיזי המבנה סקירת מהלשכות נבדלות זו מזו - חדרי הספח שבכל אחת מהלשכות ותכולתם

שונים, וכן המפרטים הטכניים שלהן, לרבות הריהוט. להלן פרטים כלליים על המבנה הפיזי של הלשכות ברשויות המקומיות

שנבדקו:

117

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

118

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

בחינת הלשכות שנבדקו העלתה את הממצאים האלה: המבנה והמידות של לשכות ראשי הרשויות כפר סבא וגדרה, ובייחוד.1

בשתי האחרות. הלשכות של מאלה בהרבה קטנים המזכירות, חדרי הלשכות האלה גם אין חדר המיועד לישיבות. יש צפיפות ניכרת גם בחדרן

של מזכירות ראש עיריית פתח תקווה. המפרט הטכני ורמת גימור הבנייה בלשכת המועצה המקומית גדרה.2

מתאפיינים באמות מידה נמוכות במיוחד.ובעלות.3 מרווחות גדולות, ואלעד גת קריית העיריות ראשי לשכות

מפרט טכני נאות. , ובייחוד חדרה של ראש העירייה, גדולה4לשכת ראש עירייה נתניה.4

הוא חדרה שטח הלשכות; משאר ניכרת במידה מ"ר,63ומפוארת ומשולבים בו אלמנטים, תוספות ואביזרים ברמה גבוהה שאינם מצוייםלרמת תואמים ואינם שנבדקו האחרות הרשויות ראשי של בחדרים

. 5הצניעות המצופה ממשרת ציבור מסרה עיריית נתניה כי ראש העירייה הנחתה את2011בתשובתה ממאי

אנשי המקצוע - בשלבי התכנון של התאמת הנכס השכור לייעודו - כי על הלשכה להיות צנועה ולא לעורר רושם של ראוותנות יתרה. בסיכום דיון אצל מהנדס העירייה הוחלט לבצע "רידוד של התכנון". עיריית נתניה גם צירפה לתשובה חוות דעת של מהנדס מומחה ולפיה אכן "התכנון עבר רידוד מהותי והתגמירים בלשכה בוצעו בפועל באורח צנוע בהחלט וללא

שום נטייה לראוותנות".

משרד מבקר המדינה מעיר כי גם לאחר ש"התכנון עבר רידודמפוארת נתניה עיריית ראש לשכת העירייה, כלשון מהותי" ואף שנבדקו ברשויות הלשכות חמש משאר ניכרת במידה ממשרדי בכירים אחרים בשירות הציבורי. כמו כן שטח חדרה

גדול פי שניים מזה שנקבע לחדרו של שר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים ולרשויות המקומיות שנבדקו, כי ראוי שלשכת ראש הרשות תהיה מעוצבת בסגנון ייצוגי, מכובד ומהוגן, אם כי בתוך כך עליה לשמור על אמותמנקרת ראוותנות ללא הציבורי לשירות המתאימות מידה ולהשתמש ראויות ולא ראוותניות מהוצאות להימנע עיניים,

הלשכה, ששטחה הכולל 4 מ"ר, שוכנת במבנה שכור של שתי קומות174 להסכם הנספח לפי העיר. למרכז מדרום-מזרח השוכן התעשייה באזור

, תקופת השכירות של משרדי הלשכה החלה בינואר2004השכירות מיוני חודשים(. העלות החודשית88 )תקופה של 2012 ותסתיים באפריל 2005

ל- דולר1,512של שכירות הלשכה מסתכמת בסכום שווה ערך )בש"ח( דולר )בתוספת מע"מ( עבור דמי ניהול. 168)בתוספת מע"מ( ועוד

להלן כמה דוגמאות: דלת הכניסה לחדרה של ראש העירייה עשויה מעץ5 ומשובצת בתוך "קיר זכוכית סיקורית"; הכנף והמשקוף צופו בפורניר משובחוציפוי עץ לפי בחירת מעצב פנים; בחדר הישיבות של ראש עם עיבודים

עיריית נתניה הותקנה תקרה של לוחות עץ משתלבים.

119

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

בנאמנות ובמשורה בכספי הציבור. הלשכה נועדה להיות נגישהוידידותית לפונים אליה, ולא ליצור תחושת ניכור וריחוק.

120

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

לדעת משרד מבקר המדינה על משרד הפנים לבחון את מצבןלגבי המלצות לתת שיוכל כדי הרשויות, ראשי לשכות של המבנה הרצוי, ובכלל זה לגבי שטח הלשכה, המפרט הטכנישקבע לתקנים בדומה מכילה, שהיא הריהוט ופרטי שלה החשב הכללי במשרד האוצר בנוגע ללשכות שרים )בשינוייםוזהה של לשכה ליצור מבנה אחיד המתחייבים(. אין הכוונה בכל הרשויות המקומיות; אבל בהחלט יש לשאוף למתאם סביר בין שטח הרשות, מספר התושבים ומשתנים רלוונטיים אחרים

ובין שטח הלשכה והפונקציות שהיא ממלאת.

כי הוא אמנם סבור שלשכות של2011משרד הפנים מסר בתשובתו ביולי ראשי רשויות מקומיות אינן צריכות להיות מנקרות עיניים ואף לא מוזנחות ודחוסות, אך "אין זה מתפקידי משרד הפנים לקבוע לפרטי פרטים מהווהמפרט הטכני הרשויות המקומיות ראשי בלשכות שיהיה הריהוט סוג

הרצוי שכן גם השוני הגדול בין הרשויות אינו מאפשר זאת".

המבנה הארגוני של הלשכה נוכח ריבוי המשימות המוטלות על לשכת ראש רשות ונוכח מורכבותן, יש צורך לבחון באופן מקצועי את המבנה הארגוני הרצוי שלה. חשיבותו של מבנה ארגוני כזה מקורה ביכולתו לסייע בהגדרת העבודה בלשכה, לקבוע את יעדי העבודה ואת הכלים המוקנים לשם ביצועה ולשפר את תיאום

העבודה בין העובדים השונים בלשכה. הבדיקה העלתה כי משרד הפנים לא קבע את המבנה הארגוני של לשכת ראש רשות ולא הגדיר את תקני כוח האדם המקצועיים ואת הכישורים

הנדרשים מן העובדים המועסקים בלשכה.הרשויות ראשי בלשכות המועסקים העובדים מספר על פרטים להלן

שנבדקו ועל תפקידיהם:

הרשות המקומי

ת

מס'העובדי

ם בלשכת ראש

הרשות

מס' מנהלי/ו

ת לשכה

מס' מזכירות

/פקידות

מס' יועצים/עוזרים

מס' אחריםנהגים

1נתניה0

מתאם311* 2 פעולות

העירייה עם

הממשלה;

עובדת

121

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

הזנה; סטודנטי

ת כפרסבא

4121--

-61311אלעד קריית

גת41111 **-

פתחתקווה

61311-

---3-3גדרהאחת מהן היא סגנית מנהל לשכה.*

שני נהגים - כל אחד בחצי משרה.**

122

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

הרשויות ראשי בלשכות העובדים מספרי כי עולה בטבלה מהנתונים בעלות ברשויות גם אחידות אין מזה. זה נבדלים ותפקידיהם שנבדקו מאפיינים דומים )כמו מספר תושבים, הרמה החברתית-הכלכלית, היקףמספר ונתניה; תקווה פתח כגון העובדים(, ומספר הכספית הפעילות

ב- גדול נתניה עיריית ראש בלשכת העובדים40%העובדים ממספר בלשכת ראש עיריית פתח תקווה. זאת ועוד, לשכת ראש עיריית נתניה היא

היחידה שמינתה סגנית מנהלת לשכה נוסף על מנהלת הלשכה.

יעיל להבטיח שימוש מנת על המדינה, מבקר משרד לדעת במשאבי הרשות ולמנוע בזבוז כספים וכפל תפקידים מן הראויראשי לשכות של הארגוני המבנה את יבחן הפנים שמשרד רשויות, ראשי ללשכות ראוי ארגוני מבנה ויגדיר הרשויות

בהתאם לאמות מידה מדורגות.

לכתיבת קובץ בימים אלו "פועל הוא כי משרד הפנים מסר בתשובתו ניתוח עיסוקים ותיאורי תפקידים חדש לרשויות המקומיות", אך הקובץ יעסוק רק בתיאור התפקיד עצמו ולא במספר התקנים לפי סוג תפקיד.

יבחן המשרד הגדרת מספר מינימלי של משרות לפי2012במהלך שנת גודל הרשות ולפי סוג התפקיד.

תנאי השכר של עובדי הלשכה כאמור לעיל, משרד הפנים לא קבע את המבנה הארגוני הראוי ללשכת ראש הרשות, את התקנים בה, את הדרגה והדירוג שלפיהם ידורגו עובדי הלשכה בתפקידיהם השונים, את מרכיבי השכר ואת תוספות השכר שהם

זכאים להם.משולב( )נוסח בישראל המקומיות ברשויות לעובדים העבודה 6חוקת

הרשויות2002מפברואר כל על החלה העבודה(, חוקת - )להלן המקומיות הנמנות כיום עם מרכז השלטון המקומי בישראל )להלן - מרכז השלטון המקומי(, קובעת כי "ענייני העובדים, תנאי עבודתם, חובותיהם

וזכויותיהם, יתנהלו וייקבעו על פי חוקה זו".הדרגות( מתח - )להלן הדרגות טווח את מפרטת העבודה חוקת ברשויות עובדים של )האחיד( המינהלי בדירוג ועיסוקים לתפקידים

. היא קובעת למשל כי מתח הדרגות7המקומיות, בהתאם לגודל הרשות של מזכירה אישית של ראש הרשות יהיה זהה לזה של מזכירת אגף ברשות

חוקת העבודה נקבעה בהסכמת מרכז השלטון המקומי בישראל, המייצג6 של המרכזי הוועד ובהסכמת בו, החברות המקומיות הרשויות כל את הכללית שבהסתדרות והשירותים המינהל עובדי הפקידים הסתדרות

החדשה.רמה א' - עיריות שבתחום שיפוטן מתגוררים יותר מ-7 תושבים,100,001

תושבים, רמה ג'100,000רמה ב' - עיריות שבתחום שיפוטן מתגוררים עד - מועצות מקומיות.

123

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

למזכירת אגף ברשות מקומית8-10שהיא מועסקת בה. דהיינו, דרגות + יהיה בתום שלוש שנות עבודה10ברמה א' )המעבר לדרגה אישית

ודרגות ב'-ג'7-9בתפקיד(, ברמות מקומית ברשות אגף למזכירת + יהיה בתום שלוש שנות עבודה בתפקיד(. מתח9)המעבר לדרגה אישית

הדרגות של מנהל לשכת ראש רשות יהיה זהה לזה של מנהל מחלקהברשות המקומית שהוא מועסק בה. כלומר,

124

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

למנהל מחלקה ברשות מקומית ברמה א', דרגות 10-12דרגות 9-11 למנהל מחלקה8-10למנהל מחלקה ברשות מקומית ברמה ב', ודרגות

ברשות מקומית ברמה ג' )המעבר לדרגה אישית נוספת יהיה בתום שלוששנות עבודה בתפקיד(.

בחוקת העבודה לא נקבע מתח הדרגות של עוזר ראש הרשות, של נהג ראש הרשות, של מזכירה אישית ושל מנהל לשכה בסולמות שכר אחרים,

שאינם בדירוג המינהלי )האחיד(.אשר הוצא לאחר עריכת הביקורת8יצוין כי בחוזר מנכ"ל משרד הפנים

נקבע כי רשות מקומית יכולה להעסיק בחוזה אישי, בתפקידי אמון, עוזר אישי לראש הרשות ומנהל/ת לשכה. השכר המרבי לעוזר אישי: ברשות

תושביה שכרו 100,000-250,000שמספר יהיה משכר65%-55% תושבים יהיה שכרו50,000-100,000בכירים; ברשות שמספר תושביה

משכר בכירים. השכר המרבי שיינתן למנהל/ת לשכה בכל55%-45% משכר בכירים.40%-30%הרשויות הוא

ברשויות שנבדקו עובדי הלשכות והדרגה של הדירוג פרטים על להלן לעומת דירוגם ודרגתם לפי הנהלים שנקבעו בחוקת העבודה:

.15.2.11 מ-1/2011 חוזר מס' 8

125

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

126

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

דרגתה של מנהלת לשכת ראש עיריית נתניה גבוהה מזו שנקבעה בחוקתבנובמבר הוענקה עיריית פתח תקווה ראש לשכת למנהלת העבודה;

אישית, בהתאם להוראות אוגדן תנאי השירות של מרכז13 דרגה 2010 ; למזכירת לשכת ראש עיריית קריית גת הוענקה דרגה9השלטון המקומי

בדירוג המינהלי בספטמבר 11 , והיא הוכשרה במסגרת ההסכם1998 . 10הקיבוצי

משרד מבקר המדינה מעיר כי על הרשויות המקומיות לקבועלקבוע לשכותיהן בהתאם עובדי ואת שכרם של דרגתם את מפברואר הפנים משרד מנכ"ל בחוזר או העבודה בחוקת

2011.

בביקורת נמצאו הבדלים ניכרים בשכר הכולל ששולם לעובדי הלשכות.לדוגמה, לפי דירוג השכר של עוזר ראש עיריית כפר סבא שכרו יסתכם ב-

(, ולעומתו עוזרת ראש עיריית נתניה דורגה6 משכר בכירים )בדרגה 45% בדירוג עובדים סוציאליים )דרגה מ"א א(; שכרה של מנהלת לשכת ראש

(, ולעומתה6 משכר בכירים )בדרגה 40%עיריית כפר סבא שולם לה לפי שכר מנהלות הלשכות של ראשי עיריות קריית גת, פתח תקווה ונתניה

בדירוג המינהלי, בהתאמה.14 ו-13, 10שולם להן לפי דרגות

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים על הצורך לשמור על אחידות, יעילות, חיסכון ושוויון - שמטרתם להבטיח אחידות בשכרם של בעלי תפקידים דומים ולמנוע היווצרות הבדלים בין תנאי השכר של עובדי לשכות ראשי הרשויות; עליו לקבוע תקני כוח אדם לאיושן של הלשכות וכן לקבוע את הדירוג, הדרגהבתפקידיהם הלשכות עובדי של לשכר הנלווים והתנאים

השונים.

תשלומים חריגים לעובדי לשכה: ת ו נ נ ו כ ת ו ע ברשויות ש "העובדים כי נקבע העבודה בחוקת

המקומיות בכל הדירוגים שלגביהם לא נקבעו בהסכמים ארציים הוראות מיוחדות אחרות בנושא כוננות, ונדרשים להימצא בכוננות בביתם לרגלהכוננות". עבור תשלום יקבלו העבודה, שעות אחרי העבודה, צרכי

בחוקת העבודה נקבעה גם התמורה שתשולם בעד כוננות.

האוגדן מרכז את מכלול ההוראות המסדירות את יחסי העבודה ברשויות9 המקומיות, והוא כולל את תוכן הוראות החוקים, התקנות, הצווים, הסכמי

העבודה וההסדרים הקיבוציים. נחתם הסכם קיבוצי בין ההסתדרות ובין מרכז השלטון המקומי1999 במרץ 10

ושלוש הערים הגדולות, ובמסגרתו גובשו ההסכמות והתנאים שלפיהם ייקבעאופן חישוב התשלומים הנחשבים ל"חריגות שכר" ואופן אישורם.

127

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

: ע ת פ ת ו א י ר בעניין "קריאות פתע" קובעת חוקת העבודה כי עובד ק שחזר לביתו לאחר שעות העבודה ונקרא לחזור לעבודתו אחרי הפסקה של שעה אחת לפחות ממועד סיום עבודתו יקבל תשלום כמקובל בעד

. 11מלוא השעות הנוספות שבהן עבד: ת ו פ ס ו נ ת ו ע , נקבע1951בחוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א- ש

כי אסור להעסיק עובד בשעות נוספות ללא היתר משר התעשייה המסחרבשנת נוספות1989והתעסוקה. בשעות להעבדה כללי היתר ניתן

במפעלים ששבוע העבודה בהם הוא של חמישה ימים. היתר זה מתיר את שעות3.4העבדת כלל העובדים במשק, ללא צורך בהיתר מיוחד, במשך

נוספות ליום בימים ראשון עד חמישי, אולם לפי היתר זה אסור לעובדשעות נוספות בשבוע15בשום מקרה לעבוד יותר מ- )להלן - ההיתר12

הכללי(.

מנהל לשכת ראש עיריית אלעד נקבע כי "מינוי עוזר או מנהל לשכת ראש רשות13בהנחיות משרד הפנים

כמשרת אמון ייעשה בהתאם לתקנות העיריות )מכרזים לקבלת עובדים(,כי לא תחול חובת1979התש"ם- )להלן התקנות(; התקנות קובעות "

קיום מכרז פומבי על מינוי מנהל לשכה או מזכיר אישי של ראש העירייהשמועצת העירייה אישרה את העסקתו.

מיוחד בחוזה יועסקו הלשכה מנהל או העוזר כי בהנחיות נקבע עוד שיאושר על ידי משרד הפנים.

במשרת21.3.09מנהל לשכת ראש עיריית אלעד החל לעבוד בעירייה ב- בדירוג המח"ר, וכי יינתן לו39אמון. העירייה קבעה כי הוא ידורג בדרגה

כלי רכב צמוד, בלא הגבלה של מכסת הקילומטרים החודשית של כליהרכב.

הבדיקה העלתה כי עיריית אלעד גם לא קבעה למנהל הלשכה מכסת שעות נוספות )ש"נ( ומכסת שעות כוננות )ש"כ( חודשיות או שנתיות, אףעליה היה וחיסכון יעילות ומטעמי התקין הציבורי המינהל כללי שלפי להגביל את מספר השעות האמורות, בין היתר לנוכח מגבלות התקציב שלה. בפועל, בדרך כלל שילמה עיריית אלעד למנהל הלשכה תשלום

תמורת נוספות 70חודשי שעות שעות כוננות. בדצמבר 70ו- שילמה לו בעבור 2010 שעות כוננות90

ובינואר מכסת2011חודשיות, את להגדיל אלעד עיריית ראש הורה שעות כוננות בכל חודש בקביעות.150שעות הכוננות שלו ל-

בחוקת העבודה נקבעה התמורה שתשולם לעובד עבור קריאת פתע, ולפיה11 הוא לא יפחת מתשלום עבור ארבע שעות עבודה רגילות. עוד נקבע בה כי אם העובד הועסק עקב קריאת פתע יותר מארבע שעות, לא יפחת התשלום הניתן לו בעדן מהתשלום בעד יום עבודה מלא. עובד המועסק שעות נוספות על פי מכסה המוסכמת מראש, ייחשבו השעות שבהן עבד בגין קריאת פתע

לחלק מסך השעות הנוספות שעבד באותו חודש..3349, עמ' 15.6.89, התשמ"ט, 3669 ילקוט פרסומים 12.15.3.09( מ-4/2009 חוזר מנכ"ל )13

128

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

עוד הועלה כי עיריית אלעד משלמת למנהל הלשכה תשלום חודשי קבועבהיקף להלן(, קראו פתע" "קריאות )בנושא פתע קריאות עבור

שמשתנה מדי חודש בחודשו: במרבית החודשים

129

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

עבור לו תשלום פתע, אך20-28שולם בגין קריאות חודשיות שעות ינואר עד מרץ לו עבור 2010בחודשים שולם ו-98, 116 שעות84

.14חודשיות, בהתאמהנרשמה לא הפתע מקריאות קריאה שום כי עולה הבדיקה מממצאי

העירוני הסיבה15במוקד על המלמדים אחרים מסמכים נמצאו ולא , שבעטייה נקרא מנהל הלשכה לחזור למשרד לאחר סיום יום העבודה. מכיוון שמנהל הלשכה לא החתים את כרטיסו בשעון הנוכחות במשרדי העירייה במועדים שבהם הוזעק בעקבות קריאות הפתע, לא ניתן לקבוע

אם אכן חזר למשרדו. ,2009עוד העלתה הבדיקה כי מתחילת עבודתו בעיריית אלעד, במרץ

שנת סוף כלל.2009ועד נוכחות כרטיס מנהל הלשכה לא החתים , ינואר עד פברואר הוא החתים את הכרטיס מדי פעם2010בחודשים

בפעם. פנה מנכ"ל עיריית אלעד דאז למנהל הלשכה בעניין הדוחות21.3.10ב-

החודשיים שלו, וביקש את הסברו "לגבי כל אחת מקריאות הפתע שבוצעועד פברואר 2009]בחודשים דצמבר ונחיצותן מכיוון2010 [... מהותן

שאף אחת מהן לא מגובה ע"י המוקד העירוני ואף אחת מהן לא מנומקתאו מוסברת".

מנכ"ל עיריית אלעד הוסיף כי "מכסת השעות הנוספות המותרת בחוקש"נ שבועיות ובהיתר שניתן ממבקר העירייה הקודם - עד 15הנה 70

ש"נ לחודש. דווח במכסה העולה על זו שציינתי - אינו מאושר לתשלום". 01.00לגבי שעות כוננות ציין המנכ"ל כי "הנך מדווח על שעות כוננות בין

דווח תמוה בעיני, מערך שעות הכוננות ראוי שירשם06.00ל- בלילה, במידת הסבירות והיתכנות, שעות הלילה לכוננות תואמות אולי עבודתו של איש שטח בתחזוקה או קצין בטחון שעשוי להיות מוקפץ בשעות אלו, לא ראוי שידווח על שעות אלו עובד משרד שעבודתו מבוצעת במשרד או לכל היותר בצמוד לפעילות ראש העיר בשעות הערב. אנא הסברך לנחיצות

היותך כונן בשעות הלילה". אשר לעובדה שראש הלשכה לא החתים את כרטיסו בשעון הנוכחות, ביקש מנכ"ל עיריית אלעד הסבר מפורט לגבי שעות הנוכחות המדווחות וקבע כי "אם מדובר בעבודה מהבית הרי שעל פי חוק לא ניתן לאשר שעות עבודה אלו. במידה ומדובר בשעות עבודה שבוצעו בעיריית אלעד

אינני מבין מדוע לא הוחתם שעון נוכחות". הורה מנכ"ל2010מכיוון שמנהל הלשכה לא הגיב על פנייה זו, באפריל

עיריית אלעד לנכות ממשכורתו של מנהל הלשכה את התשלום עבור כלבחודשים שבוצעו הפתע בקריאות שמקורן הנוספות העבודה שעות

33 שילמה עיריית אלעד למנהל הלשכה שלה תשלום בעד 2010 בינואר 14 ;150% שעות נוספות לפי 18.5 משכרו לשעה; 125%שעות נוספות לפי

שעות נוספות לפי 8.5 שעות נוספות לפי 2.5; 175% שעות70; 200% ו- שעות נוספות בגין קריאות פתע. סך כל השעות הנוספות116כוננות;

, דהיינו מספר גדול248.5שקיבל תשלום עבורן באותו חודש היה אפוא בהרבה ממספר שעות העבודה החודשיות במשרה מלאה.

תשלום חודשי עבור "קריאות פתע" משולם בעיריית אלעד רק אם סיבת15 הקריאה נרשמה במוקד העירוני.

130

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

שעות. עוד ביקש המנכ"ל לנכות את השכר296שצוינו, אשר הסתכמו ב- ששולם למנהל הלשכה בעבור דיווחו על עבודה בימי שישי ובמוצאי שבת

בחודשים אלו.עיריית מנכ"ל בוצעה הוראת לא דבר בסופו של כי הבדיקה העלתה קריאות עבור השכר נוכה לא הלשכה מנהל של וממשכורתו אלעד, הפתע מהחודשים האמורים לעיל וגם לא השכר ששולם לו בעקבות דיווחו על עבודה בימי שישי ובמוצאי שבת. בעיריית אלעד לא נמצא כל מסמך

שניתן ללמוד ממנו מי מנע את ביצוע הוראת המנכ"ל.

131

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

עיריית אלעד מסרה בתשובתה כי דרישתו של המנכ"ל לנכות משכרו שלניתנה בתקופה שבה עבד בעירייה כמנכ"ל במסגרת צו מנהל הלשכה הגנה בשל טענתו כי הוא חושף שחיתויות. "בתקופה זו עשה המנכ"ל כל ניסיון לתקוע מקלות בגלגלי העירייה, ולשבש עבודתה באמצעות הערמת קשיים והטרדת עובדיה. בנסיבות אלו הנחה ראש העיר שלא לפעול על פי הנחיתו זו של המנכ"ל". העירייה הוסיפה כי במרוצת התקופה הקרובה תבצע העירייה בדיקה יסודית ומעמיקה של הטענות בעניין קריאות הפתע ושעות הכוננות. אם יימצא חלילה כי שולמו כספים שלא כדין, יקוזזו הם

משכר העובדים". בדיקת דוחות הנוכחות של מנהל הלשכה העלתה כי אף במחצית השנייה

הוא לא החתים בקביעות את כרטיסו בשעון הנוכחות2010של שנת בתחילת יום העבודה ובסופו; ברוב המקרים הוא החתים את הכרטיס רק

בתחילת היום או רק בסופו.

כרטיס החתמות בהיעדר כי מעיר המדינה מבקר משרד הנוכחות של מנהל לשכת ראש עיריית אלעד, אין דרך לדעתואת מספר השעות הנוספות שבהן את מספר שעות עבודתו להפסיק העירייה על המדינה, מבקר משרד לדעת עבד. לאלתר את התשלומים עבור שעות נוספות שלא בוצעו בפועל ולנקוט צעדים משמעתיים נגד עובדים ומנהלים החותמים על

דיווחים שאינם אמיתיים.

בית המשפט התייחס עובד ידי על העבודה כרטיס החתמת לחשיבות בקבעו כי "כל עובד ציבור הנדרש להחתים כרטיס נוכחות צריך16העליון

לדעת כי כרטיס הנוכחות נועד לשקף את השעות בהן הוא נמצא בפועלבמקום העבודה, לענין זה אין חשיבות למעמדו ותפקידו של העובד".

עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי עניין העסקתו של מנהל הלשכה לא הובא לאישור מועצת עיריית אלעד, כפי שנקבע בתקנות ובהנחיות משרד הפנים, כי לא נחתם עמו חוזה מיוחד,וכי משרד הפנים לא אישר את תנאי שכרו, שלא לפי ההנחיות.

עיריית אלעד מסרה בתשובתה כי בגלל אופי עבודתו של מנהל הלשכה לעתים נבצר ממנו להחתים את הכרטיס בכניסה למשרדי העירייה וביציאה מהם; לעניין קריאות הפתע ציינה העירייה כי פעמים רבות במקרים דחופים תושבים או עובדי העירייה ואף ראש העירייה יוצרים עמו קשר ישירות, לא באמצעות המוקד העירוני, ומודיעים לו כי עליו להגיע מיד לעירייה. העירייה הוסיפה כי "לאור הביקורת", ראש העירייה הנחה את העובד "להקפיד

הקפדה יתרה על החתמה של כרטיס הנוכחות".

משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית אלעד כי לנוכח העובדה שמנהל הלשכה לא החתים בקביעות את כרטיס הנוכחות שלו

, תקדין.יזהר גולן ואח' נ' עיריית ראשון לציון 2412/05 ער"מ 16

132

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

שום במוקד נרשמה העובדה שלא לנוכח וכן רבים חודשים קריאה שעבורה שולם לו תשלום בעד "קריאות פתע", מתעורר חשש שמא התשלום עבור חלק מהשעות הנוספות ועבור שעותונועד פיקטיבי היה הפתע קריאות עבור והתשלום הכוננות להעלות את שכרו במידה ניכרת. לדעת משרד מבקר המדינההתשלומים של מקיפה בדיקה לאלתר לעשות העירייה על שניתנו למנהל הלשכה עבור שעות נוספות וכוננויות וכן עליההעירייה לעובדי שניתנים התשלומים כל את לאלתר לבדוק העובדים מודעות ולהגביר את וכוננויות נוספות עבור שעות

בעירייה לכללים בעניין זה.

133

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

עוזר לראש עיריית אלעדאדם, מדצמבר כוח בעיריית אלעד באמצעות חברת א' הועסק עובד

ועד ספטמבר 2008 מאוקטובר2009 העירייה. ראש עוזר בתפקיד , "מזכיר2009 העירייה שהגדירה בתפקיד בעירייה מועסק א' עובד

פניות בנושא הטיפול על פקידותי האמון )תפקיד העיר בלשכת ראש הציבור(". בפועל ממשיך עובד א' לשמש עוזר ראש העירייה.

, תשלום17עיריית אלעד קבעה כי השכר שיקבל עובד א' יכלול, בין היתר שעות לחודש, בכפוף לדיווח; מאוקטובר80בעד שעות כוננות שמכסתן

שעות כוננות לחודש.80 שכרו משולם לו לפי מכסה קבועה של 2010

מועצת עיריית אלעד לא אישרה את העסקתו של עובד א',לפי שלא אלעד, עיריית ראש של כעוזרו בפועל שמכהן התקנות והנחיות משרד הפנים. נוסף על כך, עיריית אלעד לאהובאו לא שכרו ותנאי מיוחד, חוזה על העובד עם חתמה

לאישור משרד הפנים, שלא כנדרש.

העירייה מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה כי עובד א', שתפקידובדרגה הועסק מזכיר, כשל הוא הפטורה5בפועל המינהלי, בדירוג

מאישור משרד הפנים.

משרד מבקר המדינה מעיר בעניין זה כי לפי הנחיות משרדלמנות שלא באמצעות מכרז פומבי העירייה רשאית הפנים,

מזכיר אישי; משהעסיקה העירייה מנהל לשכהאומנהל לשכה היה עליה לבקש ממשרד הפנים אישור להעסקת מזכיר אישי.

נהגו של ראש עיריית אלעד . בתחילה הוגדר תפקידו2008עובד ב' מועסק בעיריית אלעד מדצמבר

2010. מנובמבר 18כ"נהג ושליח בלשכת ראש העירייה ומ"מ קצין רכב"מוגדר תפקידו כ"אדמיניסטראטור, נהג ומנהל צי רכב של העירייה".

קבעה עיריית אלעד כי תמורת העסקתו ישולמו לעובד ב'2008בדצמבר שעות כוננות בכל חודש ושעות50הוצאות אש"ל לפי דיווח, וכן ישולמו לו

נוספות לפי דיווח. מכסת השעות הנוספות החודשית לא הוגבלה. נקבעוועבור מכסת קילומטרים19לו גם תשלום עבור החזקת רכב לפי רמה ד'

ק"מ לחודש, לרבות החזרי ביטוחים ורישוי.833בשיעור

בתנאי העסקתו נקבע גם כי מכסת השעות הנוספות החודשית שלו לפי17 ק"מ600 שעות, וכי הוא יקבל החזקת רכב ברמה ג' עד 60דיווח תהיה עד

)ובכלל זה החזר כספים עבור רישוי וביטוחים(. לראש עיריית אלעד אין רישיון נהיגה.18 יש ארבע דרגות ניידות )"רמות"( שלפיהן נקבעת זכאותו של העובד לקבלת19

החזר הוצאות קבועות על רכב אישי. רמה ד' היא הגבוהה ביותר.

134

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

לענייני שכר השירות במחלקה כי הממונה על תנאי הבדיקה העלתה ב- מסרה המקומי השלטון שבמרכז עבודה לעיריית7.12.08והסכמי

אלעד, בתגובה על פנייתה, כי שכר נהגים של ראשי

135

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

עיריות מוצמד לשכר נהגי שרים במדינה, ולפיכך חוזה העסקתם "גלובלי )אין אחזקת רכב, אש"ל בדיווח וכו'(, שמחייב בכל מקרה את אישור שר

הפנים". העלתה עיריית אלעד את מכסת השעות הנוספות ושעות2009בנובמבר

לדיווח, בכפוף לו, כי תשולם וקבעה ב' עובד של החודשיות הכוננות 125 שעות נוספות בחודש לכל היותר וכן תוספת עבור 80תוספת עבור

שעות כוננות לכל היותר. הבדיקה העלתה כי עובד ב' לא נהג להחתים באופן סדיר את כרטיסורק זאת עשה הכרטיס את החתים שבהם ובמקרים הנוכחות, בשעון בכניסתו או רק בצאתו. יתרה מזו, במשך תקופות ארוכות הוא לא החתים

הוא לא2009את הכרטיס כלל. לדוגמה, בחודשים ספטמבר עד נובמבר הוא החתים את2010החתים את כרטיסו כלל; בחודשים מאי, יוני ויולי

כרטיסו בצאתו מהעבודה רק חמש, שש ושבע פעמים בחודש, בהתאמה. פנה מנכ"ל עיריית אלעד דאז לעובד ב', וציין כי "בבדיקת דוח21.3.10ב-

שעות נוספות";190 עולה כי דיווחת על 2/2010הנוכחות שלך לחודש שעות נוספות חודשיות לא תאושר לתשלום. עוד70וכי מכסה העולה על

עד 01:00ציין המנכ"ל כי "דיווח על שעות כוננות בין השעות: 06:00 במידת שירשם ראוי הכוננות שעות מערך בעיני, תמוה דיווח בלילה. הסבירות וההיתכנות... לא סביר שידרש נהג ראש העיר להיות מוקפץ במהלך שעות הלילה שהרי אין אלה שעות פעילות ראש העיר והסבירותהנה לטעמי אלו בשעות העיר ראש ידרש אליהן דחופות למשימות אפסית". מנכ"ל עיריית אלעד הוסיף כי נושא החזקת רכב לצורך נסיעותומשימותיו תפקידו את ומבצע נהג בתפקיד שמשמש למי בתפקיד והנושא בכללותו מצוי עתה לי נהיר "אינו במכוניתו של ראש העירייה בבדיקה". מנכ"ל העירייה גם ביקש שעובד ב' יקפיד על נוהל החתמת

שעון הנוכחות בתחילת היום ובסופו. הועלה כי בסופו של דבר לא הושלמה הבדיקה של סוגיית החזקת הרכב

של נהג ראש העירייה, וכי היא נגנזה עם פיטוריו של מנכ"ל העירייה. עוד העלתה הבדיקה כי בחודשים רבים שולמה לעובד ב' תמורה בגין מאות שעות נוספות, שעות כוננות וקריאות פתע. למשל, במשכורות של

שעות235.6 שולמה לו תמורה בעד 2009החודשים יוני, יולי, ואוגוסט ו-20נוספות שעות כוננות )בסך כ-50 ש"ח(, 9,400 ש"נ ו-188.4 44.2

ש"כ ש"ח(, ו-7,500)כ- ש"נ ו-231.3 ש"כ )כ-28.5 ש"ח(, בהתאם8,500

לסדר החודשים.

משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית אלעד כי התשלום עבור שעות נוספות לעובד ב' נעשה בניגוד גמור לאמור בחוק שעות

עבודה ומנוחה ולהיתר הכללי.

העירייה מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה כי לנוכח תפקידו שלזמינות רבה במיוחד לקריאותיו של ראש העירייה העובד נדרשת ממנו

.200% ש"נ לפי 24.6 ו-150% ש"נ לפי 155, 125% ש"נ לפי 56 20

136

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

)אשר אינו מחזיק רישיון נהיגה בתוקף(, וכי בגלל אופי עבודתו לעתים אין באפשרותו להחתים כרטיס נוכחות. העירייה הוסיפה, כי "לאור הביקורת" הנחה ראש העירייה את העובד "להקפיד הקפדה יתרה על החתמה של

כרטיס הנוכחות".

137

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

השעות מספר כי זה בעניין מעיר המדינה מבקר משרד הנוספות שעבורן ניתן תשלום לעובד יוצא דופן וגדול במיוחד,סביר. בלתי נראה והיקפה העסקתו, בנסיבות בהתחשב גם לא שהעובד והעובדה הנוספות העבודה שעות היקף נוכח החתים את כרטיס הנוכחות שלו בעקביות ולאורך זמן, מתעורר

. על העירייה21חשש כי לפחות חלק מן השעות הן פיקטיביותדיחוי, כפי שהורה מנכ"ל בנושא ללא לבצע בדיקה מקיפה

העירייה לשעבר.

כי על עובדי לשכת2011העירייה מסרה למשרד מבקר המדינה באוגוסט מעסיקה אינה שהעירייה משום רבות, משימות מוטלות העירייה ראש מספר עובדים גדול, אין בה מועצה דתית, ואופי האוכלוסייה בה מיוחד. עם זאת ציינה העירייה כי היא מבצעת בדיקה מקיפה ומעמיקה בעניין התשלומים אשר שולמו למנהל לשכת ראש העיר ונהג ראש העיר עבור שעות נוספות, שעות כוננות וקריאות פתע, "ובסיומה יוסקו מסקנות הן כלפי עבר, בנוגע לכספים האמורים להיות מושבים לקופת העירייה, והן כלפי עתיד, לגביהם יוצאו הנחיות לכלל העובדים. ככל שיימצא כי אלו שולמו שלא כדין - ישיבו עובדים אלו את הכספים אשר שולמו להם ביתר

אל קופת העירייה". הממונה על השכר במשרד האוצר מסר בתשובתו כי "החתמת כרטיס הנוכחות, בעינינו, הינה ערך עליון ותנאי בסיסי למנהל תקין והתנהלות ראויה של כל גוף ציבורי. בוודאי כאשר נדרש תשלום עבור עבודה בשעות נוספות, קריאות פתע וכוננויות. בהתאמה, לעניין היעדר החתמת כרטיסנוספים אחרים, ועובדים הנוכחות של מנהל לשכת ראש עיריית אלעד

מאליו יובן כי עמדתנו אינה שונה מעמדת המבקר".כי המתכונת "אנו סבורים כי מוסיף הממונה על השכר בתשובתו עוד המקובלת לגבי נהגי שרים בשירות המדינה )העסקה בחוזה שכר גלובלי - שכולל כל תמורה בעד עבודה בשעות נוספות, שעות שבת, קריאות פתע

וכוננויות( היא הראויה".

שעות כוננות: ד ע ל א ת י י ר י ועדת כוח אדם של עיריית אלעדע קבעה באוגוסט22

. היא גם קבעה כי23 את מכסת שעות הכוננות שיוקצו לכל תפקיד2006בס"ע )נצ'( 21 מדינת ישראל - משרד האוצרנ'קובליו ואח' 1250/09

)מאגר משפטי נבו( קבע ביהמ"ש כי דיווח פיקטיבי מדי חודש בחודשו על שעות נוספות, בידיעה ברורה כי מדובר בהצהרות כוזבות, הוא התנהגות פסולה ואין לצפות כי רשות מינהלית ובית משפט ייתנו לה יד. דיווח שקרוהיא כמובן עברה וקבלת דבר במרמה, כגנבה כמוהו לשם קבלת שכר

פלילית.הוועדה הוקמה בשנת 22 בעקבות קבלת "החלטות המליאה" בדבר2006

רה-ארגון בנושא נִלווּת לשכר. מזכירת מחלקה ומזכירה בכירה - 23 ש"כ בחודש; מנהל מדור ואחראי15

ש"כ בחודש; ומנהל מחלקה - לפי הצורך.30תחום -

138

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

עובד שנקרא לחזור למשרד לצורך ביצוע עבודות נוספות יתוגמל על כך בתוספת שכר מיוחדת הנקראת "קריאות פתע". היא לא קבעה אמות מידה נוספות ותנאי סף שעל העובדים המקבלים תוספת כוננות לעמודזכאים להיות כדי מהם הנדרשות החובות את קבעה לא ואף בהם,

לקבלת תוספת זו.

139

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

מסרה הממונה על תנאי השירות במרכז השלטון2010במאי לעובדים להינתן צריכה "כוננות כי אלעד לעיריית המקומי חובה "אין וכי והמגבלות התקציביות", עפ"י צרכי המערכת לשלם תוספת כוננות לעובדים )למעט למנהל אגף תברואה(, וכי אם עובד נקרא לבוא לעבודה התשלום יהיה לפי קריאות

.24פתע"

עיריית אלעד מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה כי התשלום עבורניתן להם כאשר שימשו, הלכה למעשה, כוננות לעובדי הלשכה שעות ככוננים למקרים שבהם נדרש ראש העירייה לבצע פעילויות שונות ולסייע לתושבים הפונים לעירייה בתלונות ובבקשות שונות, וכי בשעות אלו עליהםלאחר מיד להגיע שיוכלו מנת על מקום" ו"בקרבת זמינים להישאר

שייקראו.

אופן קביעת התשלום לנוכח כי מעיר משרד מבקר המדינה העובדה ולנוכח אלעד, בעיריית כוננות" "שעות הקרוי שהעובדים הנהנים מתוספת זו לא נדרשים לעמוד בשום חובה, מתעורר חשש כי מדובר בתוספת שכר לכל דבר ועניין. המכסות החריגות בהיקפן )גם יחסית לכלל העובדים בעיריית אלעד(,העירייה ראש לעוזר העירייה, ראש לשכת למנהל שניתנו ולנהגו, מעלות חשש כי הבסיס לקביעתן היה רצונה של עירייתתורנות בהיעדר אלו. משרות ממלאי עם להיטיב אלעד מפורטת ומוסדרת מראש, גם אי-אפשר לקבוע מי מהעובדיםבעד תשלום שקיבל בתקופה ככונן שימש אכן האמורים מעורר ספק המינהלי אופי תפקידם כך, על נוסף הכוננות. בדבר הסבירות שהם יידרשו להיות "מוקפצים" לעתים תכופותתפקידם. ביצוע לצורך הלילה של הקטנות ובשעת כך כל משרד מבקר המדינה מעיר כי ההתפתחות הטכנולוגית שחלהעובדים לזמן מאפשרת התקשורת בתחום האחרונות בשנים

במהירות, במידת הצורך, בלי שהם יידרשו "להיצמד" לביתם.הכספית ההוצאה את בחומרה רואה המדינה מבקר משרד הניכרת שמקורה בתשלום מכסת שעות כוננות בהיקף כה נרחב למקורבים לראש העירייה, וממליץ למשרד הפנים ולממונה על השכר במשרד האוצר לבחון מחדש את הצורך בכוננות ואת היקפה הנדרש, ובעיקר לבחון את מערכת התשלומים בעיריית

אלעד בכלל ועבור בכירי הרשות בפרט.

שהועלו השכר ליקויי את יבחן הוא כי בתשובתו מסר הפנים משרד במסגרת דוח זה מול הרשויות המקומיות הרלוונטיות.

מסרה הממונה על תנאי השירות במרכז השלטון המקומי2005 בדצמבר 24 כי "מומלץ לבנות את מערך הכוננות ברשות כך שיתן מענה אמיתי לתושבים בשעות בהן מתקבלות מרבית הפניות. לא נהוג לאשר כוננות למזכירות ו/או

לעובדי מינהלה".

140

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

: ה ו ו ק ת ח ת פ ת י י ר י "נוהל הטלתע בעיריית פתח תקווה נקבע שעות נוהל - )להלן הקיבוצי" בהסכם המועסקים עובדים על כוננות כוננות(. הנוהל חל על כל עובד בכל תפקיד שהממונה עליו דרש ממנו להיות בכוננות. הקריטריונים לאישור כוננות על פי נוהל שעות כוננות הם, בין השאר, הצורך בפתרון מידי לבעיות דחופות שהעירייה מטפלת בהןהחליטו שהמנהלים עניינים הרגילות; פעילותה שעות שאינן בשעות שהטיפול בהם אינו יכול להידחות למחרת היום. בנוהל שעות כוננות לא

נקבע מהן החובות המוטלות על העובדים במסגרת הכוננות. מבדיקת שעות הכוננות שאושרו לעובדי לשכת ראש עיריית פתח תקווה עולה כי ראש העירייה הקצה לכל עובד מכסת שעות כוננות כדלקמן:

2007 שעות כוננות )באוגוסט 260לעוזרו הוקצו

141

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

שעות כוננות150 הוקצו לו 2009 שעות כוננות, ובאפריל 110הוקצו לו הוגדלה מכסת שעות2010נוספות, בכלל זה בימי שישי ושבת(. באוגוסט

שעות ל-21הכוננות של מנהלת הלשכה מ- שעות. לשתי מזכירות100 הוקצו ראש20הלשכה של העוזר למזכירת אחת. כל כוננות שעות שעות כוננות. באוגוסט 20העירייה הוקצו הוגדלה מכסת שעות2010

שעות.65 שעות ל-41הכוננות של נהגו מ- בנוהל שעות כוננות של עיריית פתח תקווה נקבע כי מטרתו היא "שמירה על אמות מידה מוסריות בכל הנוגע להטלת כוננות על מנת שהדבר לא

יהפוך למכשיר לתוספת שכרו ויוטל רק כצורך אמיתי".סכום של2010נמצא כי לעוזר ראש עיריית פתח תקווה שולם בשנת

שעות כוננות חודשיות )ובסך הכול266 ש"ח לחודש בממוצע בעד 8,632 שעות3,192.7 ש"ח עבור 103,590 תשלום בסך 2010שולם לו בשנת

ש"ח לחודש בממוצע3,134. נוסף על כך, שולם לו סכום של 25כוננות(פתח עיריית עוזר ראש כי שכר הבסיס של יצוין נוספות. עבור שעות

בדירוג המינהלי, הוא 13תקווה, המדורג בדרגה ומכאן5,670 ש"ח, שבעקבות מתן התשלום החודשי עבור שעות הכוננות והשעות הנוספות שולש שכרו הבסיסי. מתן תוספת השכר האמורה יש בו כדי לרוקן מתוכן

11-13את התנאים שנקבעו במכרז לתפקיד עוזר ראש הרשות )דרגה בדירוג האחיד(.

נמסר כי בשל תפקידו של2011בתשובת עיריית פתח תקווה מאפריל ראש העירייה שעות עבודתו אינן קבועות, וכי הן מתמשכות פעמים רבותומטבע או עד שעות הבוקר המוקדמות; עד שעות הלילה המאוחרות הדברים, עובדי לשכת ראש העירייה, המסייעים לו במילוי תפקידו, נדרשים פעמים רבות לבצע מטלות גם לאחר שסיימו את עבודתם במשרד ושבו

לביתם.

לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד הפנים יסדיר אתאמות את ויקבע המקומיות ברשויות הכוננות שעות נושא שיהיו כדי בהם לעמוד העובדים שעל התנאים ואת המידה הוא הכוננות שעות תשלום הנוכחי, במצב לתוספת; זכאים בבחינת תוספת שכר לכל דבר ועניין ומשמש לעקיפת המגבלות

החוקיות המשמשות חסם לפריצת הסכמי השכר. משרד מבקר המדינה ממליץ לממונה על השכר במשרד האוצרכוננות בעיריית פתח לבחון את התשלום עבור מכסת שעות העירייה ראש לעוזר המכסה שהוקצתה ועבור בכלל תקווה

בפרט.

לבצע בכוונתו כי בתשובתו מסר האוצר במשרד השכר על הממונה בדיקה מקיפה, בשיתוף משרד הפנים, לגבי אופן תשלום שכרם של עובדי עיריית אלעד ובכללם הבכירים ועובדי הלשכה, ולגבי אופן תשלום שעות

הכוננות לעובדי עיריית פתח תקווה ובכללם עוזר ראש העירייה. מבדיקת דיווחי הנוכחות החודשיים עולה כי עוזר ראש עיריית פתח תקווה25

נמצא בכוננות במשך כל שעות סוף השבוע )שישי ושבת(.

142

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

עוד העיר הממונה על השכר בתשובתו כי בכל הקשור לאישור תשלומים לעובדים בגין היותם כוננים, במקרים המצדיקים זאת, עמדתו היא כי ישהוראות פי על המדינה עובדי לגבי לכללים הקבועים בהתאם לפעול

, ואין להוסיף עליהם.26התקשי"ר

החזקת רכבב כ ר י ל כ ת ר י כ ש

בהנחיות משרד הפנים המתייחסת כאמור לתנאים נלווים לשכרם של ראש רשות מקומית וסגניו בשכר נקבע כי ראש הרשות יהיה זכאי לרכישת כלי רכב צמוד לצורך מילוי תפקידו, בין שמדובר בכלי רכב חדש או בכזה שנרכש מחברת ליסינג תפעולי. עוד נקבע בהנחיות כי שכירת כלי רכבראוי אינו המקומית הרשות שבבעלות הרכב כלי כאשר רק אפשרית ניתן לשכור כלי רכב עבור ראש זמן קצר בלבד; לא לשימוש, ולפרק

הרשות או עבור סגניו בשכר כתחליף לכלי רכב צמוד.עד מאי 2009ממאי .1 שכרה עיריית אלעד כלי רכב מחברת2010

השכרה, והוא הועמד לרשות ראש העירייה. תמורת השכירות האמורהש"ח. שכירת כלי הרכב לפרק זמן כה ארוך65,333שילמה העירייה

נעשתה שלא לפי הנחיות משרד הפנים.ש"ח31,258עיריית אלעד שילמה לחברת ההשכרה האמורה גם .2

עבור כלי רכב שכור ששימש את מנהל לשכת ראש העירייה מאוגוסטיוני 2009 עד רכב2010 כלי שבעה דומה למטרה שכרה העירייה .

נוספים בתקופה האמורה. עיריית אלעד לא קבעה מכסת קילומטרים חודשית למנהל הלשכה. כן

27,902נמצא כי הוצאות הדלק בתקופה זו על כלי הרכב הסתכמו ב-)בעניין זה ראו להלן( היו 6ש"ח, וההוצאות על נסיעות בכביש 2,166

ש"ח. ההוצאות לקופת עיריית אלעד על העמדת כלי הרכב לרשותו של מנהל הלשכה בתקופה האמורה )לא כולל הוצאות על שטיפת כלי הרכב,

ש"ח.64,501שגם בהן נשאה העירייה( הסתכמו ב-

משרד מבקר המדינה העיר לעיריית אלעד כי משרד הפנים אינו מתיר לה לשכור כלי רכב עבור ראש הרשות או סגניו בשכר לפרק זמן שאינו קצר, ומכאן ניתן ללמוד שאין להתיר שכירות כזאת עבור מנהל הלשכה. עיריית אלעד גם לא קבעה מכסה

להוצאות הדלק שישולמו למנהל הלשכה.

והמגבלות שרק עמידה בהם מזכה26 הסייגים נקבעו בהוראות התקשי"ר עובדים לקבל תוספת כוננות. כך לדוגמה נקבעו בתקשי"ר אמות המידהיוקצו לעובדים או לקבוצות שלפיהן תהיה חלוקת הכוננויות: כוננויות לא זמן כוננויות; להם יינתנו לא כי קבעה המדינה שירות שנציבות עובדים

עד שעה הרגילות שעות העבודה מסיום הוא יותר24:00הכוננות ולא משמונה שעות כוננות ליום.

143

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

כלי הרכב שהוצמדו לראש העירייה כי עיריית אלעד מסרה בתשובתה של נדיר צירוף בשל ארוך זמן פרק במשך הוחזקו הלשכה ולמנהל אילוצים ונסיבות, כגון: רצון לגבש הסדר ליסינג לכל כלי הרכב העירוניים,התקשרויות בחינת מכרז, פרסום של וכדאיותו היתכנותו בדיקת אלטרנטיביות עם חברות רכב, כניסה לתוקף של הסדרי המס החדשים,

שינוי של משרד הפנים בנוגע לסוג הרכב המותר של ראש העירייה.

144

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

והנסיבות האילוצים אף על כי מעיר המדינה מבקר משרד שציינה העירייה, לא היה מקום לכך שבמשך פרק זמן ממושךמכל זה; בעניין הפנים הנחיות משרד לפי תפעל שלא היא היא האמורים האילוצים שבשל העירייה ראתה אם מקום, שתפנה היה ראוי הפנים, משרד הנחיות לפי שלא פועלת

למשרד הפנים ותבקש את אישורו לכך. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לפרסם הנחיות שאפשר ללמוד מהן על זכאותו של ראש לשכת רשות מקומית

לרכב צמוד ועל סוגי ההוצאות שישולמו לו מכוח הזכאות.

ע מ ש ת כ ר מע ת נ ק התהותקנו בכלי הרכב של ראש המועצה המקומית גדרה2009בנובמבר

ש"ח, והיא שולמה למתקין9,850 וטלפון בעלות של DVDמערכת שמע, המערכת מקופת המועצה.

כי גדרה המקומית למועצה העיר המדינה מבקר משרד בהנחיות משרד הפנים לא נקבע שעל קופת הרשות המקומית

לשאת בעלות התקנת מערכות כגון אלה.

המדינה מבקר למשרד בתשובתה מסרה גדרה המקומית המועצה כי אין בהנחיות משרד הפנים כל התייחסות לנושא זה.2011באפריל

לטענתה, כלי הרכב שנרכש בליסינג ובעלות לא גבוהה הוא בעל ציוד ( בעלותGPSבסיסי בלבד, והמערכת שהותקנה בו כוללת מערכת ניווט )

נמוכה, שהתקנתה מחויבת המציאות לנוכח נסיעותיו המרובות של ראשהמועצה.

משרד מבקר המדינה העיר למועצה המקומית גדרה שבהיעדר התייחסות לנושא זה בהנחיית משרד הפנים, היה עליה לבחון

את הנושא מול משרד הפנים קודם להתקנת המערכת. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לבחון נושא זה,

ולאחר בדיקתו להנחות את הרשויות המקומיות בעניין.

ד ו מ צ ב כ ר י ל לכ ו מ ר ג נ ש ם י ק ז נ ר ו ב ע ם ו ל ש תוסגניו הנחיות משרד הפנים שעניינן החזקת רכב אישי של ראש רשות העירוני הרכב לכלי שנגרמו נזקים בגין בתשלום עוסקות אינן בשכר

הצמוד של ראש הרשות.

145

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

)להלן27לעומתן, בהוראות החשב הכללי במשרד האוצר למשרדי ממשלה - הוראות החשכ"ל( נקבע בעניין זה כי עובד אשר הועמד לרשותו כלי רכב

מסכום75%צמוד יישא "בעלות כל נזק שייגרם לרכב, עד לסכום של ההשתתפות העצמית של המדינה ובכפוף לכללים האלה:

.1.8.08 בפרק הדן בנזקים לכלי רכב ממשלתי; בתוקף מ-27

146

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

העצמית.1 ההשתתפות מסכום מחצית עד ישולם ראשונה בתאונה המלאה שנקבעה לתשלום המדינה.

העצמית.2 ההשתתפות סכום מלוא עד ישולם שנייה מתאונה החל שנקבעה לתשלום המדינה.

שנים".3מניין התאונות יחל מחדש כל .3שילמה עיריית אלעד לחברת ההשכרה דלעיל 2009בדצמבר 2,097

ש"ח בגין פגיעה בפגושים ובכנף שמאל של כלי הרכב שהועמד לרשותושל ראש העירייה באותה עת.

שילמה עיריית אלעד לאותה חברה 2009בדצמבר ש"ח וביוני1,715 שילמה 2010 ש"ח בגין נזקי תאונות קלות לכלֵי הרכב ששכרה2,000

באותם מועדים עבור מנהל הלשכה. מתיקי עיריית אלעד אי-אפשר ללמוד מדוע נשאה היא בעלות הנזקים שגרם מנהל הלשכה לכלי הרכב שנשכר

עבורו.עובד רכושו של אינו כי הרכב הצמוד עיריית אלעד מסרה בתשובתה העירייה )או נבחרה( והועמד לו לצורכי עבודתו "וזאת חלף קצובת רכב שהיה זכאי לקבל לו היה עושה שימוש ברכבו הפרטי"; נזק שנגרם לרכב במהלך העבודה הוא "חלק אינטגראלי מפעילותו המקצועית של האוחז ברכב ואין כל מניעה כי המעסיק יישא בכך כחלק מהוצאותיו ... אין כל

הכרח במסקנה כי בעל הרכב הפרטי אמור להוציאו מכיסו."

אלעד שעיריית מקום היה לא המדינה מבקר משרד לדעת תישא במלוא עלות הנזקים שנגרמו לכלי הרכב, וראוי היה כי בהיעדר הנחיות מפורשות של משרד הפנים בעניין, היא תפנה

למשרד הפנים בבקשה שיורה לה כיצד לנהוג.

בסך העצמית בהשתתפות נשאה גת קריית של1,990עיריית ש"ח הביטוח בגין נזקי תאונה שנגרמו לכלי הרכב של ראש העירייה בדצמבר

2009.בגין המועצה המקומית גדרה נשאה בהשתתפות העצמית של הביטוח

751נזקים שנגרמו לכלי הרכב של ראש המועצה דאז, מר ירון בן נון: .2008 ש"ח באוגוסט 911, ו-2008ש"ח ביוני

ההשתתפות בגין החוב כי בתשובתה מסרה גדרה המקומית המועצה העצמית של הביטוח יושת על ראש המועצה לשעבר.

לפרסם עליו כי הפנים למשרד העיר המדינה מבקר משרד הנגרמים סוגיית הנזקים ברור שיסדירו את נוהל או הנחיות לכלי רכב הצמוד לראש הרשות )או לבעלי תפקידים בכיריםמן הראוי נוהל( כאלה )או אחרים ברשות(. בהכנת הנחיות שיובאו בחשבון ההוראות בנושא שקבע החשב הכללי במשרד

האוצר עבור משרדי הממשלה.

147

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

ה י נ ח ת ו ר ב ע ו ת ז ר פ ו מ ת ו ר י ה מ ן י ג ב ת ו ס נ ק ם ו ל ש ת , קובע כי "לא ישלם תאגיד,1977א לחוק העונשין, התשל"ז-252סעיף

קנס מעביד ישלם ולא זולתו, על שהוטל קנס בעקיפין, או במישרין - דינו זה, על הוראה מהוראות סעיף קטן העובר עובדו; על שהוטל

לפקודת העיריות קובע כי עירייה היא תאגיד.7מאסר שנה אחת". סעיף

148

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

שילמה המועצה המקומית גדרה למשטרת ישראל קנס2008בספטמבר ש"ח בגין עברת מהירות שביצע כלי הרכב של ראש המועצה1,388בסך

ש"ח, והשאר - ריבית פיגורים(.750דאז )סכום הקנס המקורי היה 420 שילמה עיריית אלעד למשטרת ישראל קנס בסך 2010בספטמבר

ש"ח, בגין חניית כלי הרכב של ראש העירייה הקודם באדום-לבן בדצמברגדל מ-2008 סכום הקנס ברק. בבני לעיל250 הנקוב ש"ח לסכום

לאחר שלא שולם במועדו.

משרד מבקר המדינה העיר למועצה המקומית גדרה ולעיריית אלעד כי על פי החוק אסור שתשלום הקנס בגין עברות תנועההרשות מקופת ימומן נהגו או הרשות ראש שביצעו וחניה המקומית ויש להשיתו על מבצע העברה. לפיכך ראוי לדרוש ממבצעי העברות להשיב את סכומי הקנסות לקופותיהן ללא

דיחוי.

המועצה המקומית גדרה מסרה בתשובתה כי תפעל להשית את החוב עלראש המועצה הקודם.

עיריית אלעד מסרה בתשובתה כי היא פועלת כדי לגבות תשלום זה מראשהעירייה הקודם.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי עליו להנחות אתהמקומית הרשות מקופת יממנו לבל המקומיות הרשויות קנסות שהוטלו בגין עברות תנועה וחניה שביצע ראש הרשות

)או בעלי תפקידים אחרים ברשות(.

ש י ב כ ב ה ע סי נ ה ת ו א צ הו י ו ס י 6כלרשויות ולא ממשלה למשרדי כאמור המתייחסת החשכ"ל, בהוראת המקומיות, נקבע כי "במקרה של קבלת הודעת קנס בגין עברת תעבורה או חניה ו/או קבלת חיוב בתשלום אגרה בגין שימוש בכביש אגרה, יסבויודיע על שם העובד או את החיוב הדוח את רכז התחבורה במשרד לעובד בכתב על ההסבה טרם ביצועה. יחד עם זאת יהיה רשאי המשרדהסכום את ולקזז העובד במקום האגרה את או הקנס את לשלם

ממשכורתו של העובד". , המסדירה את הכללים בדבר החזר הוצאות30.9.09הוראת החשכ"ל מ-

בכביש הוראת6נסיעה - )להלן במשרדי ממשלה צמוד רכב לבעלי 6(, קובעת כי עלות נסיעת כלי הרכב היחידתיים בכביש 6החשכ"ל כביש

.28תשולם במלואה מתקציב המשרד

סוגי כלי הרכב המוגדרים לעניין הוראה זו ככלי רכב יחידתי הם רכב שר,28 רכב סגן שר ורכב מנהל כללי של משרד ממשלתי ומקביליו.

149

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

כביש החשכ"ל הוראת קובעת לביצוע הרכב6בהנחיות מינהל כי הממשלתי יתקין בכל כלי רכב כזה מכשיר "פסקל", שמוריד את עלות

לתעריף האגרה הנמוך ביותר. 6הנסיעה בכביש ראש. 1 של הרכב כלי נסיעות עבור הוצאות שילמה אלעד עיריית

)עד סוף אוקטובר( הסתכמו2010 עד 2008: בשנים 6העירייה בכביש ש"ח, ב-8,534הוצאות אלה ב- ש"ח וב-7,006 ש"ח, לפי סדר5,291

השנים.

150

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

עיריית אלעד נשאה גם בעלות הוצאות נסיעתו של מנהל הלשכה בכביש ש"ח.2,166 הסתכמו הוצאות אלו ב-2010 עד יוני 2009: מאוגוסט 6

, ולפיכך6עיריית אלעד גם לא עשתה מינוי לנבחריה ולעובדיה בכביש נקבע לפי כניסת6סכום העמלה ששילמה לחברה המפעילה את כביש

"נוסע מזדמן", שעלותה גבוהה בעשרות אחוזים מהסכום שמשלם אדםבעל מינוי.

עיריית אלעד שילמה לחברת ההשכרה בעד נסיעותיהם של ראש עירייתבכביש לשכתו ומנהל את6אלעד שילמה ההשכרה חברת ואילו ,

. עיון באחד החשבונות6התשלומים ישירות לחברה המפעילה את כביש התשלום כי הראה אלעד לעיריית ההשכרה חברת שהגישה לתשלום

כביש לחברת ההשכרה חברת ב-6ששילמה הסתכם ואילו16 ש"ח, התשלום ששילמה עיריית אלעד לחברת ההשכרה בעד אותה הנסיעה

גבתה חברת6 ש"ח. מכאן שעבור התשלום לנסיעה בכביש 77הסתכם ב-.300%ההשכרה מן העירייה עמלה ששיעורה גבוה מ-

הם "הוצאה6עיריית אלעד מסרה בתשובתה כי תשלומי אגרה בכביש לגיטימית המוצאת לטובת הארגון על מנת להגיע מהר יותר ליעדים מכפי"נובע כי תשלום העמלה הניתן בכבישים רגילים". עוד מסרה העירייה ישירות מעסקת ההשכרה", וכי "כעת לאחר עסקת הליסינג יש מינוי קבוע

".6מסוג פסקל לרכבי העירייה המורשים לנוע בכביש

משרד מבקר המדינה מעיר כי בעת ביצוע עסקת ההשכרה היהלא היא כי חברת ההשכרה לפני להדגיש עיריית אלעד על

; מכל מקום היה עליה לתת6תחויב בעמלה בגין נסיעה בכביש את דעתה על כך שהיא שילמה עמלה מופרזת בעליל.

, אך6עיריית נתניה שילמה עבור ראש העירייה את נסיעותיה בכביש .2העירייה חויבה ולפיכך "פסקל", מכשיר הותקן לא שלה הרכב בכלי בתעריף האגרה הגבוה. העירייה שילמה את האגרה באמצעות חברת

(, אשר נוסף על החיוב6הליסינג )ולא ישירות לחברה המפעילה את כביש ש"ח )בתוספת מע"מ(43.29החודשי גבתה גם עמלה חודשית קבועה -

על כל חשבונית.

משרד מבקר המדינה מעיר כי בעת ביצוע עסקת ההשכרה היהנסיעה בגין תחויב בעמלה לא כי להדגיש נתניה עיריית על

.6בכביש

שילמה המועצה המקומית גדרה בעבור נסיעותיו2008-2010בשנים .3סך של 6של ראש המועצה בכביש ש"ח, 2,786 ש"ח ו-1,228 946

ש"ח, לפי סדר השנים. בכלי הרכב ששימשו את ראש המועצה לא הותקןמכשיר "פסקל", ולפיכך שילמה המועצה את תעריף האגרה הגבוה.

151

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

לקבוע עליו כי הפנים למשרד העיר המדינה מבקר משרד הנחיות בנושא תשלום בגין נסיעות בכבישי אגרה ולקבוע בהן במידת הצורך את הסוגיות הנוגעות לתשלום עבור הנסיעות של

ראש הרשות ועובדי לשכתו בכבישים אלה.

משרד הפנים מסר בתשובתו כי במסגרת עדכון חוזר מנכ"ל משרד הפנים הנעשה "בימים אלו", הוא יתייחס גם לסוגיה זו.2004משנת

152

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

השתתפות בהוצאות טלפון בהנחיות משרד הפנים נקבע כי ראש רשות מקומית יהיה זכאי להחזרים

ש"ח ברשויות מקומיות שמספר650חודשיים עבור שיחות מטלפון ביתי )ש"ח לרשויות מקומיות שבהן עד550, ו-100,000-200,000תושביהן על100,000 יעלה שלא בסכום נייד מטלפון שיחות ועבור תושבים(

ש"ח. כל חריגה מסכומים אלה יש לנכות משכרו של ראש הרשות.1,000 הבדיקה העלתה כי המועצה המקומית גדרה שילמה את כל חשבונות הטלפון הנייד של ראש המועצה; שישה חשבונות בתקופה הנסקרת היו

מ- גדול ב-1,000בסכום אף הסתכם ואחד מהם ש"ח, ש"ח.2,895 את הסכומים החריגים ראש המועצה ניכתה משכרו של לא המועצה

ב- שהסתכמו זה4,690הללו, ובכלל ש"ח ראש של חשבונות שני ש"ח מהסכום המרבי1,163המועצה הקודם, שסכומם הכולל חרג ב-

המותר.

משרד מבקר המדינה העיר למועצה המקומית גדרה כי עליה- המועצה ראשי של משכרם החריגים הסכומים את לנכות

הנוכחי והקודם - ללא דיחוי.

בתשובתה הסבירה המועצה המקומית גדרה כי ההוצאות החריגות הוצאו בעת נסיעת2009 בעת מבצע "עופרת יצוקה" ובנובמבר 2008בדצמבר

החריגים הסכומים לניכוי תפעל כי מסרה עוד לחו"ל. המועצה ראש ואף תדרוש מראש המועצה הקודם להחזיר את משכר ראש המועצה

הסכומים החריגים ששולמו לו.

הלוואות לראש הרשות

רשויות ראשי לשכר הנוגעות הפנים משרד מנכ"ל בהנחיות והתנאים הנלווים לו לא נקבעו הוראות בדבר זכאותו של ראש

.29הרשות המקומית לקבל הלוואות מקופת הרשות

נוהל - )להלן לעובדים נוהל המסדיר מתן הלוואות יש בעיריית אלעד ההלוואות. לקבלת המידה אמות את השאר, בין הקובע, ההלוואות( באחד הסעיפים נקבע כי כדי לאשר הלוואה "תתכנס ועדה בהשתתפות:- ידונו בבקשת הלוואה" )להלן ורכזת משאבי אנוש אשר מזכיר, גזבר

.30ועדת ההלוואות(. נקבע גם סדר עדיפויות לקבלת הלוואה לפי מטרתה כ-2009בחשבון קרן הלוואות העובדים של עיריית אלעד היו בסוף שנת

בשנים 46,000 ש"ח; עד 2009 קיבלו 2010 הלוואה12 עובדים מהקרן. הבדיקה העלתה כי בשנים אלו סכום ההלוואה הממוצע היה כ-

ראש רשות מקומית זכאי לקבלסגן נקבע כי 2.5.04 בחוזר מנכ"ל מיוחד מ-29הלוואה למטרת רכישת רכב בלבד.

סדר העדיפויות שנקבע הוא כדלהלן: 30 .2. ניתוח או חתונה של עובד; 1 . בר מצווה של בן של4. רכישת דירה; 3חתונה של בן או בת של עובד;

. "אחר".7. קניית מוצר חשמלי; 6. קניית רכב; 5עובד;

153

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

כלל7,000 בדרך היה ההלוואה להחזרת התשלומים ומספר ש"ח, לבקשתו אשר הלשכה, מנהל היה ההלוואות ממקבלי אחד עשרה.

במאי העירייה לו בסך 2010אישרה הלוואה לפירעון8,000 ש"ח בארבעה תשלומים. מנהל הלשכה עצמו נימק כי ההלוואה נדרשת בשל

,2010"ירידה דרסטית ברמת השכר". גם נהג ראש העירייה קיבל בינואר ש"ח לפירעון ב-10,000לפי בקשתו, הלוואה בסך תשלומים. הוא12

נימק כי ההלוואה נדרשת לכיסוי "מינוס בבנק".

154

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

חשבות2010בפברואר .1 את להנחות אלעד עיריית גזבר ביקש ש"ח לראש העירייה "ע"ח שכרו10,000העירייה למסור מקדמה בסך

10,000עוד היום". באותו החודש ביקש הגזבר להעביר סכום נוסף של המקדמות שתי את ולהסב היום", "עוד העירייה ראש לחשבון ש"ח

תשלומים שווים בחודשים הקרובים".4להלוואה אשר תנוכה משכרו "ב- הוראת הגזבר בוצעה. סיבת הבקשה לקבלת ההלוואה לא נומקה; גםההלוואות מקרן הלוואה קבלת לצורך למלא שנהוג ההלוואה טופס כנדרש ועדת ההלוואות לא התכנסה כדי לאשרה לעובדים לא מולא.

בנוהל ההלוואות. אושרה לראש עיריית אלעד, לפי בקשתו, הלוואה נוספת13.9.10ב-.2

ש"ח להחזר בעשרה תשלומים. גם בפעם הזאת לא נומקה10,000בסך סיבת הבקשה וועדת ההלוואות לא אישרה את ההלוואה.

עיריית אלעד מסרה בתשובתה כי אין היא רואה כל פסול במתן הלוואותזכו לקבל הטבה על חשבון וכי מקבלי ההלוואות לא לעובדי הלשכה, הקופה הציבורית. אשר להלוואה שניתנה לראש העירייה הוסיפה העירייה כי "משלא חרגה העירייה מהסכום אשר הוקצב לקרן ההלוואות, הרי

שסיבת הבקשה להלוואה אינה מהותית".

משרד מבקר המדינה מעיר כי נוהל ההלוואות בעיריית אלעד אינו חל כלל על הלוואות לנבחרים. יתרה מזו, הנוהל מסדירכאמור, עדיפויות סדר לפי לעובדים, ההלוואות מתן את מסיבות מהותיות ולצרכים מיוחדים, ועל כן יש חשיבות למטרהסכומי כי המשרד מעיר עוד ההלוואה. ניתנה שלשמה

היו גדולים פי2010ההלוואות שניתנו לראש העירייה בשנת כמה מסכומי ההלוואות שניתנו באותה שנה לעובדי העירייה

האחרים שלוו כספים מקופת העירייה. סך על ההלוואות, שלוש אחת,10,000בהסדרת כל ש"ח

לראש העירייה, מתוך קופת העירייה, שלא לפי אמות המידה שהיא עצמה הנהיגה, זכה ראש העירייה בהטבה שלא היה זכאי לה על פי דין. העירייה נהגה בעניין זה באופן פסול ושלא לפי כל נורמה ציבורית וכללי מינהל תקין. תגובת העירייה כי אין היא רואה כל פסול בעניין מדאיגה ביותר. מן הראוי כי הנושא יועבר לעיון היועץ המשפטי של משרד הפנים כדי שיבחן אותו

ויחווה דעתו בעניין ההליכים הנדרשים בנסיבות העניין. לקבוע עליו כי הפנים למשרד העיר המדינה מבקר משרד הלוואות מתן לאפשר מקום יש אם השאלה לגבי מדיניות

לראש רשות מקומית מקרן ההלוואות של הרשות.

משנת המנכ"ל חוזר עדכון במסגרת כי בתשובתו מסר הפנים משרד הנעשה "בימים אלו", הוא יתייחס גם לסוגיה זו.2004

155

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

מקדמות על חשבון המשכורת הנושא של מתן מקדמות על חשבון משכורת לא הוסדר בהסכמי העבודה

הקיבוציים ובהנחיות משרד הפנים.נוהלי - קובץ )להלן - כח אדם" נהלי עבודה בשלטון המקומי "קובץ עבודה( שפרסם מרכז השלטון המקומי עוסק בין היתר בתשלום מפרעההעובדים את המחייבות הוראות כולל הוא המקומית: הרשות לעובדי להגיש בקשה לקבלת מפרעה והסבר לגבי אופן הגשתה )בטופס "בקשת מפרעה", עד היום העשירי בכל חודש(; את שלבי אישור קבלת המפרעה

)על ידי מנהל המנגנון

156

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

וגזבר הרשות(. עוד נאמר בקובץ כי ההלוואה תינתן אך ורק "במחציתהחודש", וכי סכומה המרבי יהיה מחצית שכרו נטו של העובד.

הבדיקה העלתה כי עיריית אלעד חרגה במידה ניכרת מההוראות שבקובץ נוהלי עבודה כשנתנה מקדמות לראש העירייה, למנהל לשכתו ולנהגו,

כדלהלן: הורה הגזבר לאחראית השכר בעיריית אלעד להעביר "עוד7.1.10ב-.1

ש"ח".15,000 לראש העיר בסך 1/10היום מקדמה ע"ח שכר שכר 17.1.10ב-.2 בגובה מקדמה "להעביר הגזבר הורה 12.09"

למנהל הלשכה ולנהג.

בשני המקרים חרגו הסכומים שאושרו מהסכום המרבי שנקבע בקובץ נוהלי עבודה )במקרה השני הסכום שאושר היה כפולועוד, המקדמה שניתנה לראש עיריית אלעד מהמותר(; זאת

ניתנה זמן ניכר לפני "מחצית החודש".

עיריית אלעד מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה כי העירייה כלל לאו"בבואה לאשר אין היא מתעלמת ממנו, אימצה את הנוהל עצמו אך נוספים והיבטים נורמות אל גם כמו אליו מתייחסת היא מקדמות כי הוסיפה העירייה המקדמות". לסוגיית בהקשר לטעמה הרלוונטיים למועד קבלת המפרעה היא איננה נוהגת לפי ההמלצה שבקובץ הנהלים.

לקבוע עליה כי לעיריית אלעד מעיר המדינה מבקר משרד האפשר ככל תואם שיהיה )מפרעות( מקדמות למתן נוהל נוהל בהיעדר בעניין. המקומי מרכז השלטון לנהלים שקבע כזה, היה עליה לנהוג בהתאם לקובץ נוהלי העבודה גם לגבי המקדמות שנתנה לראש העירייה ולעובדי לשכתו ובוודאי שלא

היה עליה להפלותם לטובה בעניין זה.

דיווח על חופשהועד 13.5.09ראש עיריית אלעד שהה בחופשה מ- . הוא לא18.5.09

ימי מיתרת נוכתה לא והיא אנוש, משאבי לאגף החופשה על דיווח החופשה שעמדה לזכותו.

"שגגה2010העירייה מסרה בתשובתה במאי כי אכן עקב זה בעניין ושכחה לא דיווחתי ]ראש העירייה[ על ימים אלו. מרגע שנחשף בפניי דבר

הטעות דיווחתי מיידית על ימים אלו".

משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית אלעד כי מדובר במחדלהמדינה מבקר משרד הערת בעקבות רק ש"נחשף" חמור, הדיווחים נוהלי את לרענן העירייה יישנה. על לא כי וראוי

157

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

ועובדיה נבחריה של מחלה וחופשת מנוחה חופשת בדבר הבכירים, ולהגביר את פיקוחה על כך.

158

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

החזר הוצאות של ראש הרשותהוצאות אש"ל, כיבוד ואירוח

לפי הנחיות משרד הפנים, ראש רשות מקומית וסגניו בשכר רשאים לבחורבאחת משתי החלופות האלה:

עבור הוצאות אש"ל.31לקבל סכום גלובלי.1לקבל החזר הוצאות אש"ל על פי דיווח..2

יבחרו בשכר סגניו או מקומית רשות ראש אם כי קובעות ההנחיות בחלופה הראשונה, הרי שהם לא יהיו רשאים לקבל החזר עבור הוצאות

, או עבור הוצאות אש"ל על פי דיווח.32אירוח, למעט אירוח רשמי ראשי עיריות אלעד ונתניה בחרו בחלופה הראשונה, וקיבלו במשכורתם

(. הבדיקה2010 ש"ח בדצמבר 1,330סכום גלובלי עבור הוצאות אש"ל ) העלתה כי הם הגישו בקביעות לחשבות הרשות חשבוניות "כיבוד ואירוח" במסעדות, והרשות נשאה בעלות הוצאות האירוח אף שהחשבוניות לא

היו עבור אירוח רשמי.להלן פירוט העובדות:

: ד ע ל א ת י י ר י שילמה עיריית אלעד לראש2010 עד 2009 בשנים ע העירייה החזר של הוצאות אירוח ושל הוצאות על ארוחות במסעדות כנגד מאות חשבוניות ממסעדות ומבתי עסק נוספים שהגיש לה לפירעון הנהג

סקירת העירייה. ראש הממצאים146של את העלתה מהחשבוניות האלה:

החשבוניות שהוגשו לתשלום היו עבור ארוחות שהתקיימו במגוון רחב.1הסעדה וחברות קפה בתי סטייקיות, שיפודיות, מסעדות, של מאוד )קייטרינג(, בירושלים, ראש העין, פתח תקווה, חיפה, אור יהודה, נתניה,

רמת גן, תל אביב, עכו, כפר חב"ד ואלעד.מהות100כ-.2 על פרטים כללו לא לתשלום שהוגשו מהחשבוניות

"אוכל", "אירוח", כגון סתמי, פרט מציון לבד שנעשתה, ההזמנה "ארוחה" וכו', ובעשרות חשבוניות אף לא נכתב דבר.

מהחשבוניות שהוגשו לתשלום לא צורף מסמך ובו פרטים120לכ-.3 על זהות המשתתפים ועל מספרם.

מהחשבוניות הופיע רישום סתמי100בדפי ריכוז חשבון שצורפו לכ-.4וכיו"ב. רובן המכריע של33בלבד, כגון "כיבוד לשכה", "ארוחה", "פ"ע"

תשלום חודשי קבוע שסכומו כסכום דמי כלכלה המשולם לשרים ולסגניהם.31קבלת סכום זה אינה מצריכה דיווח.

לפי ההנחיות שבחוברת תנאי שכר, "אירוח רשמי" משמעו מצב שבו הרשות32של רשמי ביקור מקבלת או מחו"ל רשמית משלחת מארחת המקומית )נשיא המדינה בשירות בכירים משרה נושאי הכוללות מהארץ משלחות המדינה, ראש הממשלה, שר, מנכ"ל או בעל תפקיד דומה(, וכן משלחות

ממוסדות וארגונים רשמיים בארץ. פ"ע: פגישת עבודה.33

159

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

הארוחות לא התקיימו באלעד. בהיעדר פרטים על זהות המשתתפים, איןכל ראיה כי מדובר ב"אירוח רשמי" כהגדרתו בהנחיות משרד הפנים.

160

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

מראש לצפות אין הרישום לעניין כי בתשובתה מסרה אלעד עיריית העירייה שיידרש "לסוגיה זו ברזולוציה של רישום... יש לשפר בעניין זה את התנהלות העירייה ולכלול יותר פרטים בחשבונית בדבר תכלית ההוצאותכי ראש ולו למען מנוע לזות שפתיים". העירייה הוסיפה, הכלולות בה העירייה הנחה את הגזבר ו"הגורמים הנוספים הרלוונטיים להקפיד מכאן

ואילך על רישום מדויק ומפורט יותר באספקט זה". אשר לפרטים בדבר החשבוניות שהוגשו לתשלום מסרה העירייה במאי

"בימים אלו אנו בודקים בצורה מפורטת את פירוט הוצאות2011 כי אירוח ומסעדות ... תגובה מפורטת לכל האירועים המפורטים ... יצורפו

לתגובת העירייה, שתימסר בהמשך".

משרד מבקר המדינה מעיר כי במועד סיום כתיבת הדוח, סוף, עדיין לא התקבלה תגובה מפורטת כזאת. 2011נובמבר

משרד מבקר המדינה מעיר כי הבקשה שהוגשה מטעם ראש העירייה להחזר הוצאות אש"ל כיבוד ואירוח אינה עולה בקנהלהוצאות גלובלי סכום לקבל בחר העובדה שהוא אחד עם כאלה, ומכאן שמדובר בהתנהגות פסולה. לנוכח האמור לעיל, החזר ההוצאות האמורות הוא בבחינת הטבה כספית שראש

העירייה אינו זכאי לה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי לאחר שיקבל אתשהוא הראוי מן זה, בעניין העירייה של המפורטת העמדה את העירייה לקופת להשיב כדי העירייה, בשיתוף יפעל,

הכספים שניתנו שלא כדין.

להלן כמה דוגמאות: 2,505 סיפקה מסעדה באלעד אוכל בעלות כוללת של 31.8.09ב-)א(

ש"ח ללשכת ראש העירייה. בחשבונית נרשם כי סופק "אוכל" בלבד, ללאכי העירייה ראש נהג ציין לחשבונית שצורף במסמך נוסף. פירוט כל ולאיזה נועדו למי פריטים סופקו, אילו ב"אירוח", בלא שפירט מדובר אירוע או מפגש סופקו. הועלה כי עיריית אלעד רשמה הזמנה לספק ב-

, כמעט חודשיים אחרי שהאוכל סופק. גם בהזמנה שהוציאה20.10.09ב"אירוח כי מדובר נכתב רק המזכירה הבכירה בלשכת ראש העירייה

בלשכת ראש העיר" ולא צוינו פרטים נוספים. עיריית אלעד מסרה בתשובתה כי התשלום למסעדה לא ביטא "אירוע קונקרטי, אלא שיקף הזמנה ורכישה של תקרובת לאורך כמה חודשים.וסופקו מדובר במוצרי מזון בסיסיים שהוזמנו מעת לעת לצורכי אירוח

לעירייה על ידי המסעדה".

משרד מבקר המדינה מעיר על כך כי מדובר במסעדת בשריםהייתה עיריית אלעד לפיכך מסוים; שמספקת תקרובת מסוג צריכה לדאוג שיפורטו מועדי ההזמנה, מספר הסועדים והעילה

161

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

לביצוע ההזמנה. מכל מקום, מכיוון שראש העירייה קיבל סכום גלובלי עבור הוצאות אש"ל, הוא לא היה רשאי להגיש החזר הוצאות אירוח, אלא בסייגים שאישר משרד הפנים שעיקרם

אירוח משלחות.

שילמה עיריית אלעד 2010בתחילת שנת )ב( ש"ח למסעדה2,000 ב- שהתקיימה ארוחה עבור שצורפו1.12.09בירושלים במסמכים .

לחשבונית נרשם כי מדובר ב"אירוח שר הפנים ומנכ"ל

162

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

משרד הפנים" באותו מועד. ביומן הפגישות של ראש עיריית אלעד אמנם מצוינת פגישה באותו מועד עם שר הפנים, אך המסמכים לא מפרטיםומטעם משרד הפנים, כמה סועדים השתתפו בארוחה מטעם העירייה ומדוע למימון האירוח נאלצה העירייה לשאת בעלות כה גבוהה מדוע אירוח משלחת על ידי ראש עיריית אלעד מחייב הזמנה ממסעדה יוקרתית

בירושלים. עיריית אלעד מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה כי אכן אירחה את

כ- מנו הארוחה משתתפי כי משרדו, ומנכ"ל הפנים וכי50שר איש, והאירוח התמצה בבר מזון היו בסיסיים המאכלים שהוזמנו מהמסעדה שכלל תקרובת בסיסית ולא יוקרתית. עוד מסרה העירייה כי התקרובת הוזמנה ממסעדה בירושלים משום ש"מסעדה זו הינה בעלת ההכשרים הנדרשים לאור הקפדתם של הנוכחים, והמספקת מזון אשר ייראה מכובד

עבור המשלחת המוזמנת, אף שעלותו נמוכה".

משרד מבקר המדינה מעיר על כך כי תשובת העירייה אינהמ- לספק אלעד עיריית של ההזמנה עם אחד בקנה עולה

ש"ח למנה.60 מנות בעלות של 30 ולפיה הוזמנו 30.11.09ממסעדה סופקה התקרובת ולפיה העירייה תשובת גם בירושלים מעידה כי הנורמה ולפיה עליה לנהוג חסכון ומידה ראויה בכספי ציבור אינה נר לרגליה. יצוין, כי באלעד עצמה,הכשרים בעלות מסעדות פועלות סמוכות, בערים ובוודאי

נדרשים, שיניחו את דעת כל המשתתפים בסעודה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי אם עיריית אלעד מקיימתלחשבונית שיצורפו ראוי רשמי, אירוח המוגדר אירוח שמות הישיבה, מקום מפורטים שבהם מסמכים הרלוונטית הנוכחים מטעמה ומטעם המשלחת המתארחת ומהות ההזמנה

שנעשתה.

14.1.10שתי חשבוניות של מסעדה בירושלים נשאו את התאריך )ג(מוכן "אוכל לגביהן: צוין אלעד עיריית ראש של וביומן חמישי(, )יום

ש"ח. לחשבוניות לא צורפו478לשבת". סכומן של שתי החשבוניות היה מסמכים שציינו את הסיבה לקניית האוכל לשבת ולמי הוא נועד; ביומן ראש העירייה לא צוינה כל פעילות בירושלים במועד זה. יצוין כי חשבונית

ביום שישי, יום שבו העירייה11.9.09נוספת הוגשה בגין קניית אוכל ב- אינה פעילה.

עיריית אלעד מסרה בתשובתה כי ההזמנה ממסעדה זו התבצעה עבורבירושלים, בשעות הערב המאוחרות פגישה שהתקיימה משתתפיה של

( זה האסטרטגי14.1.10בתאריך היועץ של במשרדו שהתקיימה ,) בירושלים. עוד מסרה כי "הציון המופיע על גבי החשבון 'אוכל מוכן לשבת'של סטנדרטי רישום מבטא הינו אלא האמיתי תוכנו על מעיד אינו

המסעדה שזהו עיסוקה בעיקר בסופי שבוע".

163

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

הסבר העירייה בתשובת אין כי מעיר המדינה מבקר משרד לשאלה מדוע היא נשאה בהוצאות האמורות כדי לממן אירוחשנקבעו הקריטריונים לפי רשמי" "אירוח מוגדר שאינו

בהנחיות משרד הפנים.

מ-113. 5 פירוט של מקום הארוחה146 נשאו החשבוניות שנבדקו מהארוחות20והשעה שבה שולם החשבון, ומפרטי החשבוניות עולה כי

השעה אחרי אחרי 22:00שולמו מהן ארבע אחרי23:00, ושלוש , בשעה 24:00 שולמה מהן )אחת בין02:00 השוואה חצות(. אחר

החשבוניות ובין הרישומים ביומן הפגישות של ראש עיריית אלעד לגבי רובןמהן( אפשר ללמוד על חוסר התאמה בין105הגדול של החשבוניות )

חוסר הפגישות; ביומן הרשום ובין בהן שצוינו והשעה הארוחה מקום בנוגע וכן בישיבה לזהות המשתתפים בנוגע ספק מעורר זה התאמה

לקשר בין

164

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

הארוחות ובין מילוי תפקידו הציבורי של ראש עיריית אלעד. יצוין גם כי הארוחות האחרות שהתקיימו אינן נחשבות "אירוח רשמי"113שמונה מ-

לפי הקריטריונים שנקבעו בהנחיות משרד הפנים, ולכן ראש עיריית אלעדלא היה זכאי להגיש לפירעון חשבוניות אירוח בגינן.

עיריית אלעד מסרה בתשובתה בעניין זה כי יומן ראש העירייה אינו מנוהללצורך שונים מידעים בו רשומים אלא הקלאסי במובן פגישות "כיומן תזכורת בלבד", וכפועל יוצא מכך חלק ניכר מהפגישות שנרשמו בו לא התקיימו במועדן בלא שהדבר בא לידי ביטוי ביומן, וחלק מהפגישות אשר"השעה כי העירייה עוד מסרה ביומן; צוינו לא זמן קצר בטווח זומנו הפגישה סיום וממילא הינה שעת תשלום החשבון בחשבונית המצוינת משמע, מועד הפגישה עצמה הינו מוקדם בהרבה שכן מרבית הפגישות משתרעות על פני שעה או אף מס' שעות". ראש העירייה הוסיף כי "בכלהוזמנה ושלטובתם מאוחרת בשעה מהאירועים שהתקיימו ואחד אחד ישיבות או אירועים בפגישות ומדובר בעצמי, התייצבתי תקרובת,

שהתקיימו גם התקיימו".

משרד מבקר המדינה מעיר שראוי כי יומן ראש העירייה ישקף, ככל האפשר, את הישיבות, הפגישות והאירועים שהתקיימו, וכייעודכן בשינויים המתבקשים, אף סמוך למועד שבו חל הוא האירוע. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי מכל מקום, לפי הנחיית משרד הפנים לא היה ראש העירייה זכאי להגיש בקשה

להחזר הוצאות בגין רוב החשבוניות שהוגשו.

להלן דוגמאות אחדות:בשעה 17.6.10ב-)א( נשלחו ללשכת ראש עיריית אלעד 00:37 35

ש"ח, מחברת הסעדה השוכנת בראש1,177מנות, בעלות כוללת של מדובר כי נכתב החשבונית עם העירייה לגזבר שהוגש במסמך העין. ב"אירוח בלשכת ראש העיר תכנית מתאר עפ"י תפריט". ביומן הפגישות של ראש העירייה אין כל אזכור לישיבה כזאת שהתקיימה ביום ובשעה

זהות בדבר פרטים צורפו לא גם שהשתתפו35האמורים. האישים לכאורה באותה ישיבה.

עיריית אלעד מסרה בתשובתה כי המנות האמורות הוזמנו עבור פגישה 10.6.10רבת משתתפים בנושא תכנית המתאר העירונית שהתקיימה ב-

מטעם החשבונית גבי על נרשם מה "משום וכי העירייה, במשרדי נהירים די00:37:16המסעדה שעה זו לא ותכליתה של שעה . טיבה

הצורך".

שצוינו והשעה התאריך כי מציין המדינה מבקר משרד בחשבונית, אינם מתאימים למועד שציינה העירייה. יתרה מזו, גם אם התקיימה פגישה כזאת בעניין תכנית מתאר, הרי שראשלפירעון, בגינה חשבונית להגיש זכאי היה עיריית אלעד לא

165

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

כיוון שהיא אינה בגדר "אירוח רשמי" כהגדרתו בהנחיות משרדהפנים.

מ-)ב( לתשלום חשבונית אלעד לעיריית הגישה בירושלים מסעדה בשעה 2.2.10 ש"ח, בגין ארוחה של חמישה655, בסכום של 21:17

מדובר כי העירייה ראש נהג ציין לתשלום שצורפו סועדים. במסמכים בפגישה או בישיבה בנושא הרחבת גבולות העיר, וכי השתתפו בה ראש העירייה וראש המועצה המקומית לשעבר של אלעד )בתקופת כהונתו אלעד עדיין לא הייתה עיר(. זהות המשתתפים הנוספים ב"ישיבה" לא פורטה. ביומן הפגישות של ראש העירייה לא הוזכר כי התקיימה ישיבה

.19:00כזאת במועד זה, ולמעשה היומן ריק באותו מועד מהשעה

166

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

לעיריית אלעד הוגשה חשבונית נוספת לתשלום מאותה מסעדה מ-)ג(בשעה 11.10.10 מהפרטים שצוינו בחשבונית עולה כי מדובר. 19:42

לחשבונית: שצורף במסמך ציין העירייה ראש נהג סועדים. בארבעה "פ"ע", ללא פירוט נוסף, גם לא של זהות הסועדים. ביומן הפגישות של ראש העירייה צוין כי באותו תאריך ובאותה שעה הייתה לו "חתונה בבת

ים". בנושא שהתקיימה בפגישה מדובר כי בתשובתה מסרה אלעד עיריית תדמית העירייה וייחצונה על רקע פרשת פיטורי המנכ"ל, וכי ציון אירוע של חתונה ביומנו של ראש העירייה כלל אינו מחייב כי השתתף בו; באותוקיום ולטובת צורכי העיר ויתר על ההשתתפות בחתונה עקב הוא יום

הפגישה.מ-)ד( לתשלום חשבונית אלעד לעיריית הגישה בירושלים מסעדה

אחרי חצות.02:00 ש"ח. החשבונית הוצאה ב-267, על סך 13.10.09שצורף במסמך סועדים. שלושה של בארוחה מדובר כי בה נרשם לחשבונית הוסיף נהג ראש העירייה כי מדובר ב"אירוח יועץ מקצועי של

משרד החינוך".יועץ עיריית אלעד מסרה בתשובתה כי מדובר בפגישה שהתקיימה עם מקצועי של שר החינוך ומחמת יומנו הצפוף "הסתייעה הפגישה אך ורק

בשעה מאוחרת בלילה בירושלים... לאחר סיום יום העבודה שלו".עד 20כאמור, רק ל-.6 חשבוניות שעלותן הוחזרה מכספי עיריית30

12אלעד צורף מסמך המעיד על זהות המשתתפים; במסמכים שצורפו ל- מהחשבוניות האלה צוין כי בין המשתתפים היה גם מנהל לשכת ראשהתקיימו הוחזר שכספן מהארוחות שש כי העלתה הבדיקה העירייה. בשעות הצהריים ואחר הצהריים, וכי מנהל הלשכה ביקש עבורן בטופסי האש"ל החודשיים שמילא החזר עבור ארוחת צהריים. העירייה שילמה לו במשכורתו החזר הוצאות אש"ל בגין הארוחות, אף על פי שהיא שילמה לו

את מלוא עלות הארוחות, כאמור לעיל. כי הוא2011מנהל הלשכה מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו במאי

אין אלו פגישות אישיות שלו, אלא נכחו בכל הפגישות; וראש העירייה פגישות שבהן השתתפו גורמים חיצוניים וההוצאות שפורטו בחשבוניות אלו אינן נחשבות "הוצאות אש"ל אישיות המתווספות להוצאות האש"ל עליהם דיווחתי". מנהל הלשכה הוסיף כי חלק מהפגישות האלו "נערכו בשעות אחר הצהריים ו/או הערב ... על כן במועדים אלו זכאי אני לאש"ל בגין

ארוחת הצהריים".

משרד מבקר המדינה מעיר כי פקודת העיריות מטילה על גזברהרשות, קופת על לשמירה האחריות את המקומית הרשות וקובעת כי כל פקודת תשלום שיש בה התחייבות כספית מטעם העירייה לא תחייב את העירייה אלא אם כן חתמו עליה ראשחובתו את מילא לא אלעד עיריית גזבר והגזבר. העירייה בלי לתשלום התחייבויות על שחתם מאחר הסף", כ"שומר פקודת לפי הדרושים וההליכים ההוראות כל שהתקיימו

העיריות.

167

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

בעניין2011גזבר העירייה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה במאי זה כי "הגזברות נהגה להסתמך על חתימתו של ראש העיר על גבי ריכוז ההוצאות, חתימה המאשרת נכונותם והמהווה אישור לכך כי הוצאות אלו אכן שימשו לאירוח בפגישות נחוצות לצרכי העירייה. אין מקום לגזברותהעיר ראש לנעלי להיכנס ובכך ונחיצותם הפגישה מהות את לבדוק ולהחליף את שיקול דעתו בניהול ענייני העיר והפגישות הנדרשות לקידוםדו"ח טיוטת לנכון לאמץ את ממצאי אני מוצא זאת, יחד עם צרכיה. הביקורת, ולהקפיד מעתה ואילך הקפדה יתרה על רישום מסודר ומפורט

על גבי חשבוניות אירוח המוגשות לתשלום".

168

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

החשבונות לי, הידוע "למיטב כי בתשובתו העירייה גזבר מסר עוד אש"ל הוצאות מהוות לא העיר ראש מטעם הוגשו אשר והחשבוניות שנכלל זה מסוג הוצאות עבור הגלובאלי לסך המתווספות אישיות

במשכורתו".

משרד מבקר המדינה מעיר לגזבר העירייה כי הוא אינו אמורמחובתו אולם נחוצות, העירייה ראש של שהפגישות לוודא מדובר אם ולקבוע בפגישות המשתתפים זהות את לבדוק באירוח רשמי שראש העירייה זכאי להחזר הוצאות בגינו. ראוי גם כי הגזבר יבהיר לראש העירייה את ההנחיות שקבע משרד

הפנים בעניין זכאותו להחזר הוצאות אירוח.לדרוש עליה כי אלעד לעיריית העיר המדינה מבקר משרד מראש העירייה וממנהל הלשכה להשיב לקופתה את הסכומים ששולמו שלא כדין בעבור ארוחות שיימצא כי אינן בגדר "אירוח

רשמי" כפי שנקבע בהנחיות משרד הפנים.שלעתים העובדה את בחומרה רואה המדינה מבקר משרד ראש העירייה וצוותו הזמינו ארוחות יקרות ביותר וללא הצדקה מנומקת על חשבון הקופה הציבורית וממליץ למשרד הפנים

.34לבחון אם יש מקום להפעלת חיוב אישי

: ה י נ ת נ ת י י ר י ומהמסמכים שצורפו אליהןע מהחשבוניות שנבדקו עולה כי ראש עיריית נתניה נהגה להיפגש עם אורחיה במקומות אירוח

חשבוניות שהגישה לשכת ראש העירייה28שונים ברחבי העיר. נמצא כי לגזבר לפירעון הן בגין אירוח וכיבוד במסעדות ובבתי קפה בנתניה של"אירוח של ההגדרות את תואמים רשמיים, שאינם לא שונים, גורמים

רשמי" שנקבעו בהנחיות משרד הפנים. ב- כי נמצא המשתתפים14עוד זהות פורטה לא הללו מהמפגשים

בחשבוניות וגם לא ביומן הפגישות של ראש עיריית נתניה, ומכאן שאין כלפי הנחיות "אירוח רשמי" על בגדר בפגישות שהן לכך שמדובר ראיה

משרד הפנים.

משרד מבקר המדינה העיר כי היה על גזברות העירייה לבדוק את זהות המשתתפים ואת מהות האירוח בחשבוניות שהגישה לפירעון לשכת ראש עיריית נתניה ולקבוע אם מדובר באירוח

רשמי המזכה את ראש העירייה בהחזר הוצאות על כך.

בתשובתה מסרה עיריית נתניה כי מדובר בטעות שנעשתה בתום לב, שכןלתוך אוטומטית, מובנית, קבוע תשלום אש"ל של החלופה "בפועל, מערכת השכר הממוחשבת"; ואילו ראש עיריית נתניה "לא הייתה מודעת

וסעיפים שונים בדיני הרשויות המקומיות מאפשרות לשר34 הוראות החוק הפנים או לממונה על המחוז במשרד הפנים לחייב אישית נבחרי ציבור או עובדים ברשויות המקומיות בגין הוצאה מקופת הרשות המקומית שהוצאה

שלא כדין.

169

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

ו"לא הופנתה בין כמה אפשרויות" בחירה שיש כאן אפשרות לעובדה תשומת ליבה של ראש העירייה לצורך לבחור והיא לא התבקשה לבחור ולא 'בחרה' באחת החלופות" )אש"ל קבוע גלובלי, ואש"ל על פי דיווח(. עוד מסרה העירייה כי מקור הבעיה הוא "נפילה בין הכיסאות", משוםגם האש"ל הקבוע, ש"רכיבי שכרה של ראש העירייה, שלתוכו מובנה אירוח על ההוצאות ואילו בעירייה אנוש משאבי אגף בידי מטופלים

נתנה ראש עיריית2011מטופלות בידי הגזברות". עוד ציינה כי באפריל נתניה הוראה לאגף משאבי אנוש, ולפיה החל מאותו חודש היא בוחרת

בחלופה של אש"ל על פי דיווח.

170

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

משרד מבקר המדינה מעיר כי במסגרת החלופה של תשלום הוצאות אש"ל על פי דיווח, רשאית הייתה ראש העירייה לקבל החזר עבור הוצאות האש"ל שלה, כפי שבחרה לעשות, אך לא"אירוח איננו שטיבו אירוח בגין חשבוניות בבד בד להגיש רשמי" כהגדרתו בהנחיות משרד הפנים. לדעת משרד מבקרההוצאות להחזר זכאית הייתה לא העירייה ראש המדינה האמורות. משרד מבקר המדינה העיר לעיריית נתניה לבדוקהעירייה ראש שהגישה האירוח חשבוניות מסתכמות בכמה

, מועד מתן ההוראה בנושא כאמור2011לתשלום לפני אפריל לעיל, ולפעול בהתאם לממצאי הבדיקה.

כיבודים בלשכהד ע ל א ת י י ר י ע

טובין(, וניהול רישום ניהול מחסנים, רכישות, )הסדר בתקנות העיריות )להלן - תקנות הרכש(, נקבעו דרכי רכישות הטובין ודרכי1998התשנ"ח-רישומם.

יוכנו בתקנות הרכש נקבע, בין השאר, כי תחזית צריכה ותכנית רכישה בכל רבעון. עוד נקבע כי לא תבוצע רכישה אלא באמצעות מנהל הרכש

והאספקה.ולפיו פנימי נוהל גם אלעד לעיריית יש האמורות התקנות על נוסף יש ובו מפורט אילו טובין יבוצעו לאחר מילוי "טופס דרישה" הרכישות וכן מובאת הצעת מחיר ראשונית של הספק והצעות מספקים לרכוש,

. 35אחריםוכיבוד מצרכים אלעד עיריית רכשה שבו האופן כי העלתה הבדיקה ללשכת ראש העירייה לא עלה בקנה אחד עם הנוהל הפנימי שהיא עצמה הנהיגה. מדובר ברכישה תקופתית של מצרכי מזון ששימשו באופן שוטףלקראת ואף ארוחות שהוכנו ברכישות מאפים וכן עובדי הלשכה, את ישיבות שונות, הן פנימיות )כגון ישיבות מועצה וועדות העירייה השונות( והןואורחים ממשלה ממשרדי פקידים בהשתתפות ישיבות )כגון חיצוניות

אחרים המזדמנים לעתים(. עוד העלתה הבדיקה כי שני סוגי הרכישות לא נעשו כיאות: לשכת ראש עיריית אלעד לא הכינה תכנית צריכה רבעונית; הרכישות לא התבצעוולא והאספקה; לא מולא טופס דרישה פנימי באמצעות מנהל הרכש כי ההזמנות מבתי הועלה עוד מחירים. לקבלת הצעות פנייה נרשמה העסק שמהם נרכשו מוצרי המזון נחתמו בידי בעל זכות חתימה אחד, כי הן הוצאו בדיעבד ולעתים אף זמן רב אחרי שסופקו המצרכים, כי לא נעשו פניות לקבל הצעות מחיר מבתי עסק שונים ואותו בית עסק הוא שסיפק את המצרכים לאירועים רבים. בחשבוניות שהגישה לשכת ראש

שירותים35 "הזמנת עיריית אלעד בפרק בדוח על זה ראו הרחבה לעניין ורכישת טובין".

171

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

מספר הישיבות, תאריכי שנרכשו, המוצרים פורטו תמיד לא העירייה ניתנו המוצרים השונים שנרכשו ולא צוין בהן למי וזהותם, המשתתפים

ברכישה התקופתית. במישור כי בתשובתה המדינה מבקר למשרד מסרה אלעד עיריית הפרסונלי אין זה מתפקידו של ראש העירייה לעסוק בעניינים אלו אלאובראשם העירייה של השוטף הניהול על האמונים "הגורמים של המנכ"ל". עם זאת הורה ראש העירייה "לכל הגורמים הנוגעים בדבר" לפעול בענייני הרכש על פי הנוהלים ובמקרה של חריגה מהם תנוהל תרשומת מדויקת המבהירה את פשר החריגה ואת סיבתה ולהקפיד על

"תיעוד מדויק של פרטיה של כל הזמנה לרבות תכליתה, מועדה,

172

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

בחינה יערוך מח' הרכש "מנהל כי הוסיפה העירייה מס' משתתפיה". צרכי את תואמים הם האם לבדוק במטרה הנהלים של מחודשת

העירייה".להלן שלוש דוגמאות:

הוגשה לעיריית אלעד חשבונית של מאפייה לפירעון2008בנובמבר .1ש"ח. בחשבונית צוינו הפריטים שסופקו )כמויות ומחירים(2,242בסך

)יותר2009ותאריך הזמנתם, אך בהזמנה שהוצאה לספק בדיעבד, ביוני מחצי שנה לאחר אספקת המאפים(, צוין רק: "חשבוניות כיבודים לשכה ביקורים". לא פורטו מהות הביקורים, זהות המשתתפים ומספרם, ולא נמצאו תעודות משלוח למועדים שבהם סופקו המאפים. עובדי הלשכה לא בדקו אם אכן התקיימו אירועים בתאריכים אלה. מהחשבונית עולה

12, יום שבו העירייה אינה פעילה, סופקו 28.11.08למשל כי ביום שישי ש"ח.300ק"ג קרואסונים בעלות של

עיריית אלעד מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה כי הרכישה הזאתוככל הידוע מדובר התבצעה עוד קודם שנכנס ראש העירייה לתפקיד, במסיבת פרידה לראש העירייה היוצא שהתקיימה ביומו האחרון בתפקיד.

ש"ח, לפי חשבונית6,856עיריית אלעד שילמה לצרכנייה כלשהי .2 התאריך את הנושאת העירייה ראש לשכת לה .30.11.09שהגישה

לחשבונית לא צורף שום פירוט לגבי מהות המוצרים שנרכשו, לגבי כמותם , ונרשם בה: "כיבוד7.12.09ולגבי תאריך רכישתם. תאריך ההזמנה הוא

ניתנו למי המבהיר רישום נעשה לא נובמבר". לחודש שריון שוטף המצרכים שנרכשו.

עיריית אלעד מסרה בתשובתה כי המוצרים שנרכשו מאותה צרכנייה היו מוצרי תקרובת שוטפים שמספקת העירייה למחלקותיה ולעובדיה, אך לא

הסבירה מדוע נרשמה הרכישה במסגרת תקציב הלשכה. הגישה מסעדה באלעד לעיריית אלעד חשבונית לפירעון14.9.10ב-.3

ש"ח, שבפרטיה נכתב: "כיבוד עבור חודשים פברואר, מרס...3,500בסך ב-2010אוגוסט והמועדים. הארוחות אספקת תאריכי פורטו לא ." , זמן רב לאחר רכישת מרבית הכיבודים, הוציאה העירייה הזמנה12.9.10

אירוח מועצה, לישיבות כיבודים עבור מסגרת "הזמנת נכתב: ובה ישיבות פתע. אושר ע"י ועדת קניות בתאריך ".26/08/2010אח"מים,

בספרי העירייה לא נמצא פירוט של מועדי הישיבות ושל מועדי אירוח האח"מים שבגינם הוזמן הכיבוד; וגם לא נמצא פירוט לגבי הכיבוד שהוזמן

לכל ישיבה ואירוע. עיריית אלעד מסרה בתשובתה כי מדובר ברכישה של מוצרי מזון בסיסיים

עבור ישיבות שונות שקיימה העירייה במוסדותיה.

בשרים במסעדת מדובר כי מעיר המדינה מבקר משרד מזון "מוצרי מספקת ואינה אלו כגון בארוחות המתמחה

בסיסיים".

173

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית אלעד כי סדרי מינהל תקיןהזמנה הוצאת מחייבים - עצמה הפנימי שלה הנוהל וכן - )"טופס דרישה"( לכל רכישה בנפרד, לפני ביצוע ההזמנה. כמו כן הם מחייבים רישום פרטני לגבי כל רכישה, ובכלל זה פירוט בנושא מספר המשתתפים ובנושא כמויות הכיבוד שנרכשו עבורצריכה לצורך הנרכשים המצרכים חלוקת ואופן אירוע, כל

שוטפת לתקופה מסוימת.

174

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

עוד מעיר משרד מבקר המדינה לעיריית אלעד כי עליה לקבוע נוהל פנימי שיסדיר את פרטי הכיבודים לכל אירוע וישיבה ואת היקפם, יקבע את כמויות המצרכים שיסופקו במסגרת כל אחת מהרכישות, וגם יסדיר את הרישום של הרכישות התקופתיות של

הלשכה ואת המעקב בנושא. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי מן הראוי שגםראויות מידה אמות שיגדירו נהלים או הנחיות יקבע הוא אחרים ובאירועים בישיבות שיונהגו הכיבודים לסוג וצנועות המתקיימים דרך קבע בלשכת ראש רשות מקומית ולהיקפם של

אותם כיבודים.

להוציא הנחיות ניתן "יבחן האם הוא כי הפנים מסר בתשובתו משרד ומתי הפרזה בעניין בישיבות המפרטות מהו סכום שיש להוציא לכיבוד

תחשב כהוצאה שלא כדין".

השתתפות הרשות ברכישת מתנות לפי הנחיות משרד הפנים, ראש רשות מקומית וסגניו בשכר יהיו זכאיםאליהם מוזמנים לאירועים שהם לרכישת מתנות בהוצאות להשתתפות ההשתתפות משפחה(. קרובי של אירועים )להוציא תפקידם בתוקף תשולם כהחזר הוצאות בפועל, וכנגד צילום ההמחאה בצירוף ההזמנהמשרד האירוע. לבעלי במזומן תשלום על אוסרות ההנחיות לאירוע.

.36הפנים מעדכן מפעם לפעם את סכום ההשתתפות נתנה עיריית אלעד לסגן ראש העירייה2009הבדיקה העלתה כי בשנת

ש"ח, ולסגן נוסף של ראש העירייה נתנה החזר בסך2,700החזר בסך 27 ול-15 ש"ח, במסגרת השתתפותה בהוצאות לרכישת מתנות ל-4,870

הדיווחים לפי שנה באותה בהם השתתפו שהם )בהתאמה( אירועים וההזמנות שמסרו לעירייה. כנגד כל אחד מהדיווחים הללו שילמה העירייה

ש"ח. לבקשות ההחזר לתשלום שהגישו הסגנים לגזברות העירייה180 לא צורף צילום ההמחאות, שלא לפי ההנחיות.

מסוים 2008בינואר עסק מבית אלעד עיריית רכשה קופסאות150 ש"ח. בעירייה5,580מהודרות מעץ בחיפוי עור מעובד, בעלות כוללת של

לא נמצאו מסמכים המלמדים עבור איזה אירוע נרכשו המתנות הללו ולמיהן חולקו.

.30.12.09 בפעם האחרונה עודכנו הסכומים בחוזר מנכ"ל משרד הפנים מ-36 180הסכומים המרביים לפי העדכון: לאירוע שאליו מוזמן ראש הרשות -

)ו- איתנות(200ש"ח מקומיות ברשויות ש"ח ש"ח לחודש )1,020ו- ש"ח לשנה, ועד 12,400 ש"ח ברשויות20,000

ש"ח,180מקומיות איתנות(; לאירוע שאליו מוזמן סגן ראש הרשות בשכר - ש"ח לחודש )עד 510ו- ש"ח לשנה(. בהוצאות שסכומן גדול יותר6,120

יישאו ראש הרשות וסגניו.

175

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

הינן הוזמנו אשר העץ "קופסאות כי בתשובתה מסרה אלעד עיריית ... בעירייה במחלקות לעובדים חולקו והן פתקיות, עבור מתקנים המיתוג של העירייה, כאשר סמלה מהוות חלק מהליך אלו קופסאות העובדים שולחנות על ומונח גביהן על מתנוסס העירייה של החדש בעירייה ... רכישה זו מגלמת שני יתרונות: הן כלי עבודה עבור העובדיםנוספת בתשובה מסרה העירייה והעירייה". העיר ממיתוג חלק והן

כי את הקופסאות היא ביקשה לחלק גם לעובדים "אשר2011באוגוסט לעירייה שירותים נותנים אולם מוניציפאלית' ב'משרה מחזיקים אינם

ותושביה, כחלק בלתי נפרד מהליך המיתוג".

176

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

משרד מבקר המדינה מעיר לעירייה כי נראה שמדובר בהוצאהמוגזמת, אף אם נעשתה כחלק מהליך המיתוג של העירייה.

הוצאות בגין פרסומים , אוסר על שימוש בכספי1959חוק הבחירות )דרכי תעמולה(, התשי"ט-

המשפטי היועץ הנחיית בחירות. תעמולת לצורך המקומית הרשות לממשלה בנושא "איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר"תעמולת למימון המקומית הרשות בכספי להשתמש אסור כי קובעת בהם שיש פרסומים למימון זה ובכלל בעקיפין, או במישרין בחירות, תעמולת בחירות. האיסור חל על פרסום מכל סוג, לרבות דברי דפוס, מודעות בעיתונים, סרטי קולנוע ווידאו או פרסום באמצעות האינטרנט.הקשור פרסום של שונים מאפיינים מפרטת המשפטי היועץ הנחיית לתעמולת בחירות כגון תיאור הישגים אישיים של ראש הרשות, פרסום דיוקנו וכו'. על פי ההנחיות, אם מתעורר ספק בכך שיש בפרסום משום

תעמולה, יש להתייעץ בנושא עם היועץ המשפטי של הרשות המקומית. תעמולת בחירות במימון כספי הרשות המקומית היא בגדר הוצאה שלא

לפקודת העיריות )לעניין221כדין, שעלולה לגרור חיוב אישי לפי סעיף זה ראו הרחבה בהמשך(.

יזמה לשכת ראש עיריית אלעד2010 ו-2009הבדיקה העלתה כי בשנים כמה פרסומים בעלי אופי תדמיתי המשבחים את פועלו של ראש העירייה.העירייה. של הכספיים בדוחותיה "פרסומים" בסעיף נרשמה ההוצאה

להלן דוגמאות:הזמינה עיריית אלעד הפקה עבור סרט תדמית לעיר.2009ביולי .1

ש"ח באוקטובר 31,455תמורת ההזמנה שולמו סכומים של , ו-2009 870 שולם סכום של 2010 )כמו כן, בינואר 2010 ש"ח באפריל 20,880

הצילומים(. בוטלו אף שלבסוף הפנים, שר עם צילום יום עבור ש"ח הסרט2009בספטמבר להפקת וייעוץ ליווי שירותי העירייה הזמינה

תמורתם לה ושילמה פלונית, בינואר 16,310מחברה ש"ח 2010. בחשבונית שהוציאה החברה הפלונית לעירייה נרשם: "הפקת סרט תדמיתשילמה הסרט את שילווה )ג'ינגל( זמריר הפקת עבור העיר". לראש

. 2009 ש"ח בדצמבר 10,485העירייה לחברה אחרת

ש"ח80,000הרעיון להפיק סרט תדמית בסכום כולל של כ- לא הובא לדיון בפני מועצת עיריית אלעד ולא הובא לידיעתה; גם לא התקיימה התייעצות עם היועץ המשפטי של העירייה,משום לכל הפחות בפרסום מאחר שהיה נדרש אף שהדבר ספק תעמולה. העירייה גם לא יזמה פניות לקבל הצעות מחיר

מיוצרים וממפיקים אחרים.

177

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

עיריית אלעד מסרה בתשובתה כי אשר נרשם בחשבונית )"הפקת סרט תדמית לראש העיר"( "אינו מתאר נכונה את תכני הסרט והוא נרשם דרךוזו העיר את לקדם נועד ... הסרט החשבונית. מנפיק ידי על שגגה תכליתו; אורכו של הסרט כעשר דקות במהלכו ראש העיר מופיע ומדבר משך כדקה". העירייה הוסיפה כי "הדבר הטבעי מטעם העירייה בסרט תדמית על עצמה הינו זה העומד בראשה", ואין בכך משום פרסום אישי ותעמולתי של ראש העירייה. העירייה מסרה גם כי מפיק הסרט נבחרעריכתו של סרט בהיות ... במגזר החרדי המיוחדת מומחיותו "מחמת תדמית עניין שבמומחיות ולנוכח ייחודו של הבמאי הנ"ל, לא היה צורך ו/אואינה כלל העירייה מועצת כן כמו התמחרות. הליך של בקיומו טעם

אמורה ואין זה מתפקידה לאשר הוצאה כזו".

178

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

פנה מנהל אגף שיווק ופרסום בעיתון בעל אופי חרדי2009בדצמבר .2לפרסם בהצעה אלעד עיריית ראש ללשכת החרדי( העיתון - )להלן בעיתונו, תמורת תשלום, מודעות או כתבת תדמית בנושא "דיור והתיישבות חרדית בערי הארץ". העיתון החרדי כתב ללשכה כי "לרגל חג החנוכהעל מקיפה סקירה שבמרכזה מיוחדת חגיגית תוספת העיתון מוציא ששטח הוסיף הוא ובמוסדותיה". ישראל בערי החרדית ההתיישבות כולל )לא והמחיר לפחות, עמודים ארבעה פני על יתפרס הפרסום

ש"ח. 25,000מע"מ( יהיה התפרסמו במדור "עדי עד" שבעיתון16.12.09הבדיקה העלתה כי ב-

בשלוש אלעד". "ממריאים הכותרת תחת עמודים ארבעה החרדי יצחק מופיע ראש עיריית אלעד, הרב מהתמונות המלוות את הכתבה העיתון לכתב העניק "ריאיון" שהוא הובא נוספים עמודים בשני עידן. החרדי. כותרת ה"ריאיון" הייתה "עידן חדש באלעד". ב"ריאיון" משובציםנכתב למשל, העירייה. לראש מחמאות נחלקות ובהם קישור קטעי כלהלן: "לא רבים מודעים לעברו המוניציפאלי של הרב עידן. הוא שימש כראש מועצה ממונה ביישוב חשמונאים שעל-יד מודיעין עילית, והכין אז את התשתית המצוינת של היישוב. כמו כן שימש כראש מועצה ממונה ביישוב הערבי מזרע ]כך במקור[, שבצפון, שם חולל עידן פלאים כשהפךהקשיים כל למרות - ופורח מלבלב למקום העוני, מוכה היישוב את

שעמדו בפניו". ,31.5.10ועדת הרכישות של עיריית אלעד אישרה את הפרסום האמור ב-

יותר מחצי שנה אחרי שהכתבה פורסמה בפועל. באותו יום גם הוצאהשילמה2010הזמנת הכתבה לעיתון החרדי עבור אספקתו. בנובמבר

ש"ח. 29,125העירייה תמורת הפרסום עיריית אלעד מסרה בתשובתה כי אכן מדובר במוסף בעל גוון פרסומי שנושאו היה הערים החרדיות במדינת ישראל, ואין בכך פסול; במסגרת ריאיון זה דיבר ראש העירייה בזכותה ובשבחה של העיר, וכן נשא דברים על חזונה, צרכיה, מאפייניה, יתרונותיה וחסרונותיה. ראש העירייה איננו סבור "שמשפטים ספורים אלו אינם מעלים כי בפרסום עצמי מדובר וזאת

הן לעצמם והן בהשתלבם בקונטקסט הכולל של הכתבה". פנה מנהל עיתון אחר ללשכת ראש עיריית אלעד וכתב כי19.8.10ב-.3

לקראת חג הסוכות העיתון )להלן - העיתון האחר( מתעתד להפיק "מגזין שנות התיישבות ובניה בארץ ישראל",150מיוחד שכותרתו: "'אבני דרך'

והציע לעירייה להיות שותפה בהפקת המגזין. ראש העיר ר'לפי הצעת מנהל העיתון האחר, "במסגרת החשיפה יקבל

]ההדגשה במקור[ מקום של כבוד במגזין, הן בצד של התכניםיצחק עידן והן בצד הפרסומי. אנו נקיים ראיון נרחב עם ראש העיר בו הוא יספר את סיפור התרחבותה של העיר אלעד, ואת חיבורו שכבר הפך לחיבור טבעי

עמודי כתבה + עמוד פרסום.3עם המגזר החרדי. שיתוף הפעולה כולל ש"ח. המחיר לא כולל מע"ם".30,000ס"ה עלות השת"פ

פורסם במגזין של העיתון האחר ריאיון מיוחד עם ראש עיריית22.9.10ב- אלעד. הריאיון מאדיר את דמותו של האיש, ולכל אורכו שזורות בו מעלות"אחד לימודית", חינוכית ודמות ספר "איש כ"צנוע", אותו שמתארות

179

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

"עשה "ממקימי קרית ספר", ישראל", בארץ הבנייה החרדית מחלוצי חיל" )כראש המועצה המקומית מזרעה(. כמו כן, אלעד מתוארת כ"עירקהילות למופת, חסידיות קהילות בה יש ביותר. הרב-גונית החרדית מפוארות של בני תורה, קהילות מעטירות מבנות עדות המזרח, ובעלי תשובה יראי ה' ותמימי דרך. על כל אלו מפקד בגאון, תוך התחשבות בצרכי כולם והתייחסות יתרה למצוקות הפרט - ראש העיר הרב יצחק עידן". עוד צורף עמוד פרסום הנושא את הכותרת "מעת לעת אלעדבמרכז העירייה ראש של תמונתו שעון, של תמונה ובו השעון" סביב השעון, וסביב השעון, ליד כל שעה, מידע על ענייני העיר שאותם קידם

ראש העירייה, כגון

180

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

"איכלוסם של מבנים מפוארים בתלמידים ותלמידות", "סיום הקצאות שלאברכים כוללי תורה היכלי לחיזוק משאבים "הקצאת כנסת", בתי

וישיבות" וכו'. אישרה ועדת הרכישות של עיריית אלעד את הזמנת הכתבה6.10.10ב-

אישרה ועדת2010והריאיון, יותר משבועיים לאחר שפורסמו. בנובמבר ש"ח לעיתון האחר, והתשלום בוצע ב-23,200הרכישות תשלום בסך

1.1.11. עיריית אלעד מסרה בתשובתה כי אין היא יכולה לשלוט באופן שבו "בוחרוכי אותה התייחסות הפונה לנסח את פנייתו" או להיות אחראית לכך, העירייה גורמי על או עליו השפיעה לא העירייה ראש של למעלותיו מרכז היה העירייה לא ראש כי מסרה עוד לעיתון. להתראיין השונים הריאיון אלא העיר, והוא לא הכתיב את תוכני הכתבה עצמה ואת הראיון שהתקיים עמו. העירייה הוסיפה כי "אפשר כי היה מקום לבקש ממפרסם הכתבה לחסוך בהתייחסות אל ראש העיר כפרסונל. אלא, שלא עלה על הדעת כי הכתבה תדבר בשבחו של ראש העיר כפרסונל בפני עצמו ולא

כאורגן של העירייה".העיר7.7.09ב-.4 לתושבי שי כלשהי מחברה עיריית אלעד הזמינה

כולל בשמים" בסך "סדר הבדלה - ש"ח:28,470לרגל ראש השנה עותקים של סדר הבדלה בנוסח אשכנזי וספרדי,7,300למעשה הוזמנו

בקשה למוצאי שבת, ברכת שבוע טוב וסט בשמים. בעמוד השער הודפס סמל העיר ונכתב עליו: "בברכת שנה טובה ומבורכת הרב יצחק עידן ראש העיר". בעמוד הפנימי לשער נדפסה הקדשה של ראש העירייה: "לחכמירבני העיר, ראשי הישיבות ישראל שליט"א, גדולי התורה ארזי הלבנון יושבי על מדין ומורי ההוראה, ראשי מוסדות התורה והחינוך, חברי מועצת העיר ועובדיה, ראשי ומתנדבי ארגוני החסד וההצלה, בני התורה ואברכירצון יהי ישראל. בית ולכל משפחותיהם, ובני העיר תושבי הכוללים, שתתחדש עלינו שנה טובה ומתוקה. בברכת כתיבה וחתימה טובה הרב

יצחק עידן ראש העיר". בעיריית אלעד לא נמצאו מסמכים שאפשר ללמוד מהם אם ההזמנה

אושרה, על ידי מי ומתי. עיריית אלעד מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה כי העירייה אינה רואה כל פסול בכך שראש העירייה מברך את תושבי העיר בשנה טובה "הרי מטבע הדברים שתושבי העיר מצפים לקבל ברכה מאדם ולא מישות משפטית", וכי את הברכה נתן ראש העירייה בשם העירייה ולא מטעמו האישי. עוד מסרה העירייה כי "הנפקת גלויות ברכת שנה טובה לתושבי העיר אינה אקט חריג והיא נהוגה באלעד מקדמת דנא כמו גם בערים

אחרות". אישרה ועדת הרכישות של עיריית אלעד רכישת "ברכת2010ביולי .5

בסך העיר" מראש העיר לתושבי לחלוקה טובה ש"ח30,800שנה ובאוגוסט לעיל, החברה החוברת2010מאותה הפצת את אישרה

ש"ח. מדובר1,500בתיבות הדואר של כל התושבים, בעלות נוספת של ב- שהופצה להודות" "טוב בשם מהודרת עותקים,7,700בחוברת

הכוללת תפילות, סגולות ובקשות לכל עת. על עטיפתה החיצונית הודפסו

181

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

וכן להודות" "טוב אליך"(, שקרובה התורה )"עיר אלעד העיר סמל הקדשת ראש העירייה: "בברכת שנה טובה ומבורכת הרב יצחק עידן ראש

העיר". עיריית אלעד מסרה בתשובתה כי חוברת זו כוללת תכנים הרלוונטיים לעיר ולתושביה לרגל הימים הנוראים; את הברכה שיגר ראש העירייה בכובעו

זה ובשם העירייה ואין בה שמץ של פרסומת אישית. עיריית אלעד מסרה עוד כי לא ידעה כלל "כי הפרסומים יפארו את שמושל שמה את לפרסם הייתה והכוונה כאינדיבידואל העיר ראש של

העירייה, כאשר ראש העיר מטבע הדברים הינו 'פניה' של העירייה".

182

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

משרד מבקר המדינה מעיר כי כל הפרסומים שפורטו בפרק זה לא היו רק לטובתה של העירייה אלא גם לטובתו של ראשפועלו, ואת שמו את פיארו שהם העובדה לנוכח העירייה, שנקבעו בחירות תעמולת של מאפיינים בהם יש ולפיכך היו שלא היה ומוטב לממשלה, המשפטי היועץ בהנחיית

ממומנים, בעלות לא מועטה, מקופתה של הרשות המקומית.ספק לעירייה היה אם כי עוד מעיר המדינה מבקר משרד בנושא ראוי היה שתיוועץ בכך עם היועץ המשפטי של העירייה

לפני שתבצע את הפרסום.

תשלום עבור אירוח בסוכת ראש העירייהרכשה עיריית2009בסמוך לחג הסוכות התש"ע שהתקיים באוקטובר

)היום הראשון של4.10.09 ש"ח. ב-11,766אלעד סוכה ושילמה עבורה כיסאות שישמשו את90 שולחנות ו-20חול המועד סוכות( שכרה העירייה

ש"ח לכל ימי החג, וכן הזמינה מחברת789אורחי הסוכה, בעלות של מנות בעלות של 200ההסעדה "קייטרינג" ש"ח למנה )ובסך הכול68

ב-13,600 הוצאה ל"קייטרינג" ההזמנה ש"ח(. כשבועיים15.10.09 , לאחר אספקת המנות, ונרשם בה "אירוח בסוכת ראש העיר". לא נמצאו בהזמנה ובמסמכי העירייה הנוספים פרטים המבהירים עבור מי הוזמנו

המנות. שכרה עיריית2010בסמוך לחג הסוכות התשע"א שהתקיים בספטמבר

אלעד מזגן למשך שבוע, לצורך צינון האוהל שהוסב לסוכת ראש העירייה,של בתוספת3,480בעלות וקריינות מוזיקה שירותי שכרה כן ש"ח.

ש"ח, וכיסאות ושולחנות2,000מערכת הגברה ותקליטייה, בעלות של , היום הרביעי של חול המועד סוכות,27.9.10 ש"ח. ב-1,032בעלות של

ש"ח.13,600 מנות בעלות כוללת של 200הזמינה העירייה מ"קייטרינג" המנות. 200אף בהזמנה שהוצאה בשנה זו לא פורט עבור מי הוזמנו

עיריית אלעד מסרה בתשובתה כי הסוכה הוקמה לצורך האירוע המסורתי המתקיים באלעד ובערים החרדיות כולן מדי שנה בחג הסוכות, בחסות העירייה וביזמתה. האירוע המדובר כולל הזמנה לאישי ציבור רבים לצדהוגשה ובמהלכו היום" "כמחצית במשך התקיים והוא הרחב; הציבור תקרובת למוזמנים באמצעות בר שהוזמן מ"קייטרינג"; התקרובת כללה "מוצרי מזון בסיסיים, ללא שמץ של יוקרתיות וניקור עיניים". גם המזגן, הריהוט ושירותי המוזיקה והקריינות ומערכת ההגברה הוזמנו כולם לטובת אירוע זה, שלא היה "מנקר עיניים אלא צנוע ומידתי". עוד מסרה העירייה כי "אירועים שכאלו נהוגים ונקוטים כדבר שבשיגרה ואף בעלויות גבוהות

בהרבה ברשויות מקומיות רבות אחרות".

על ההוצאה עלות כי לעירייה מעיר המדינה מבקר משרד ה"קייטרינג" הזמנת ועל הציוד שכירת על הסוכה, רכישת

183

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

לאירוע במשך "כמחצית היום" היא מוגזמת וראוותנית ומוטב היה כי עיריית אלעד הייתה נמנעת מהוצאה זו, בין היתר נוכח

מצבה הכספי.

אירוע הוקרה לראש הרשות היוצאעיריית אלעד הזמנה לאולם שמחות בראש העין,4.11.08ב- הוציאה

ש"ח. על ההזמנה חתם גזבר העירייה לבדו, והפרט היחיד16,240בסך שנרשם בה היה "אירוע הוקרה לראש העיר".

184

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

ב- הספק( חשבונית )לפי התקיים בהנהלת16.11.0837האירוע . החשבונות של העירייה לא נמצאו פרטים חיוניים אחרים, לרבות פרטים

על יוזם האירוע ועל המשתתפים בו. עיריית אלעד מסרה בתשובתה כי את האירוע יזם ראש העירייה היוצא, וכי מדובר באירוע חשוב ומהותי שמטרתו להוקיר את פועלו של ראש העירייההציבורית. פעילותו על העירייה של התודה הכרת את ולהביע היוצא מדובר היה באירוע "צנוע וסמלי", ובו הוגש "כיבוד בסיסי במסגרת ברמכמות נמוך היה אשר מלצרים( וללא אישיות מנות )ולא תקרובת

המוזמנים".

עיריית אלעד מימנה הוצאות שונות כי מהאמור לעיל עולה יד לשימוש לא ראוי נתנה ובכך עבור לשכת ראש העירייה, בכספיה: פרסומים על פועלו של ראש העירייה והאדרת שמו,מחברת יקרות מנות והזמנת העירייה ראש בסוכת אירוח לראש ראוותני הוקרה אירוע במסגרת - יוקרתית הסעדה מצבה לנוכח המדינה, מבקר משרד לדעת היוצא. העירייה

עיריית אלעד הוצאותיה38הכספי של לצמצם את עליה היה ולנקוט צעדים לייעול ולחיסכון, להסתפק באירוח סמלי וצנוע,ראויות, ולא ראוותניות שונות, למטרות כספים לפזר ולא

כמתואר לעיל.

תשלום עבור כתיבת נאומים לראש הרשותשילמה עיריית נתניה 2008-2010בשנים ש"ח לכותב נאומים17,360

מקצועי עבור כתיבת ארבעה נאומים; שלושה מהם נשאה ראש העירייה ביום השואה והגבורה, ואחד ביום הזיכרון לחללי מערכות ישראל )בשנת

2010.)

בבדיקה עלה כי בחמש הרשויות המקומיות האחרות שנבדקולדעת הרשות. לראש נאומים כתיבת על כספים הוצאו לא אינו נאומים כתיבת עבור התשלום המדינה, מבקר משרד הקופה על כזאת הוצאה להשית סיבה הייתה ולא במקומו

הציבורית של עיריית נתניה.

שגרה דרך מוזמנת העירייה ראש כי נתניה עיריית מסרה בתשובתה למספר רב מאוד של אירועים שבהם היא נדרשת לשאת דברים. אך טבעי

ב-37 התקיימו הבחירות לראשות עיריית אלעד. במועד זה תמה11.11.08 כהונתו של ראש העירייה היוצא, מר צבי כהן.

ראו בפרק על הביקורת בעיריית אלעד.38

185

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

הוא להיעזר בנסיבות האלה בכותבי נאומים. ואכן, בכמה מקרים מיוחדים הסתייעה ראש העירייה בכותב נאומים מקצועי. אולם ככלל היא כותבת

את נאומיה בעצמה או נעזרת בעוזרתה האישית, שהיא עובדת העירייה. עוד מסרה עיריית נתניה ש"אין בנמצא איסור על הוצאה מסוג זה, לא

בחוק, לא בחקיקת משנה ולא בהוראות משרד הפנים".

186

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי מן הראוי שיקבעחריגות הוצאות ובדבר בפרט כזאת הוצאה בדבר הוראות בכלל, לרבות תנאים או מגבלות לקבלת החזר בגינן, אם קבלת

החזר כאמור אכן אפשרית.

39נסיעות לחו"ל במימון הרשות המקומית

ראשי2008-2010בשנים של נסיעות מקומיות רשויות ארבע מימנו , בעיקר אל ערים "תאומות" של אותן רשויות, לשם כריתת40רשויות לחו"ל

. עיריית נתניה מימנה שתי נסיעות של ראש41ברית או חתימת הסכמים עמןבעלות ולספרד, לצרפת למרוקו, שלה האישית העוזרת ושל העירייה

יום בסך הכול.29 ₪; בנסיעות אלה הן שהו בחו"ל 41,900כוללת של כ- עיריית פתח תקווה מימנה שתי נסיעות של ראש העירייה לגרמניה, בעלות

₪; בנסיעות אלה הוא שהה בחו"ל 20,300כוללת של כ- יום בסך12 הכול. עיריית כפר סבא מימנה נסיעה של ראש העירייה ושל ממלא מקומו

כ- של כוללת )בעלות ימים.23,900לסין תשעה שהו שבה ש"ח(, ש"ח את נסיעתו10,400המועצה המקומית גדרה מימנה, בעלות של כ-

של ראש המועצה לצרפת, שבה שהה שישה ימים. : ם י ר ש ו מא ו ם י ב ו ת כ ם י ל ה כרוכותנ לחו"ל בתפקיד הנסיעות

כידוע בהוצאות כספיות ניכרות, ועל כן הן צריכות להיות מוסדרות בנהלים כתובים ומאושרים, המפרטים את שלבי הטיפול בנושא ואת דרך אישור)שבמסגרתו לנסיעה היזמה או הצורך זיהוי שלב ובכללן - הנסיעה מספר מהותה, בנסיעה, הצורך - אלה נושאים היתר, בין נבחנים, הנוסעים, מועדי הנסיעות וההערכה של ההוצאות עבורן; הסמכות לאישור הנסיעה; דרכי ההתקשרות עם משרדי הנסיעות; מיצוי הדרכים להוזלתהנסיעות במסגרת בחו"ל פרטית שהות של השילוב הנסיעה; עלויות בתפקיד(, שלב מתן האישור הסופי לנסיעה, ושלב הדיווח על התוצאותעם ההתחשבנות סדרי ועל לארץ החזרה לאחר בנסיעה שהושגו

הנוסעים. הרשויות המקומיות שנבדקו, למעט עיריית פתח תקווה, לא קבעו נהלים

בכתב בנושא הנסיעות לחו"ל בתפקיד. עיריית נתניה מסרה בתשובתה כי בעקבות קבלת הערת הביקורת הוציא

מנכ"ל העירייה הנחיה להכנת נוהל מתאים בנושא נסיעות לחו"ל.ראו מבקר המדינה, 39 דוחות על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים

( בפרק "קשרי גומלין2002 )יוני 2002ובמוסדות להשכלה גבוהה לשנת דוחות על הביקורת; כן ראו 107-133עם ערים תאומות בעולם", עמ'

)אוקטובר 2009לשנת בשלטון המקומי (, בפרק "פעילותן של2010 .453קרנות לצד רשויות מקומיות", עמ'

ראשי עיריות אלעד וקריית גת לא נסעו לחו"ל מטעם הרשות המקומית40 בתקופה הנבדקת.

לא נבדקו נסיעות לחו"ל של ראשי רשויות מקומיות אשר מימנו קרנות41 הפועלות ליד אותן רשויות כדי לסייע להן להשיג את יעדיהן בתחומי הפיתוח,

החינוך והתרבות, החברה, הרווחה ועוד, אם מומנו נסיעות כאלה.

187

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

עיריית כפר סבא מסרה בתשובתה כי בגלל המספר הקטן של נסיעות ראש העירייה לחו"ל ועלויותיהן המועטות לא נכתב נוהל בנושא. העירייה הוסיפה כי יש מקום לקבוע נהלים רק כאשר מדובר בתהליכים ובפעילויות חוזרים ונשנים, אולם בעקבות קבלתה של הערת משרד מבקר המדינה

תכין העירייה נוהל לעניין זה. בעיריות נתניה ופתח תקווה לא נדונו נסיעות ראש העירייה במליאה לפני

הנסיעה.

188

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד הפנים יסדירנסיעותיהם לחו"ל של ראשי הרשויות נושא בנוהל כתוב את

המקומיות, של נבחרי הציבור ושל בעלי תפקידים ברשויות.

משנת המנכ"ל חוזר עדכון במסגרת כי בתשובתו מסר הפנים משרד , הנעשה "בימים אלו", הוא יתייחס גם לסוגיה זו.2004

: ה ע י ס נ ב ו ג ש ו ה ש ת ו א צ ו ת ה ל ע ח ו ו י הוראותד פי על - )להלן המדינה שירות בתקנון המפורסמות המדינה שירות נציבות תקשי"ר(, מוטל על כל עובד הנוסע בתפקיד לחו"ל לדווח לגורם בכיר על תוצאות שהייתו בחו"ל, לציין את יעדי הנסיעה )ארצות, ערים, מקומות וכו'(, את תאריכי השהייה בכל יעד, לפרט את המשימות בכל יעד ואת

מידת ההצלחה במילוי המשימות.

משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שהוראות התקשי"ר אינן חלות על עובדי הרשויות המקומיות, מן הראוי שמשרד הפנים יבחן את האפשרות לאמץ כללים אלו או כללים דומים במסגרת

נוהל שיתקין.

על פי כללי מינהל תקין, כל נסיעה לחו"ל אמורה לכלול תכנית נסיעה ויעדי נסיעה מוגדרים. משום כך חשוב מאוד שכל נבחר ציבור )לרבות עובד רשות מקומית( החוזר מחו"ל ימסור דיווח על יישום תכנית הנסיעה ועל האופן שבו הושגו יעדיה, אם אכן הושגו. דיווחים אלה, שמן הראוי שיופצו בין כל הגורמים העשויים להפיק תועלת מכך, חשובים הן לצורךהסקת לצורך והן הזה בתחום שנעשית הפעילות אחרי שוטף מעקב

מסקנות שישמשו לתכנון הנסיעות בעתיד.

הבדיקה העלתה כי לבד מדיווח של ראש עיריית נתניה למועצת העירייה בדבר נסיעה אחת שביצעה, בכל יתר חמש הנסיעותתוצאות על האמורות הרשויות ראשי דיווחו לא שנבדקו

נסיעתם.

עיריית כפר סבא מסרה בתשובתה כי למיטב זיכרונו של ראש העירייה תוצאת הנסיעה, שמטרתה הייתה חתימה על הסכם ברית ערים, דווחה לחברי המועצה במסגרת ועדת הכספים, אך מכיוון שהפרוטוקולים של

ועדת הכספים אינם מפורטים, אין אזכור בכתב על דיווח זה.

189

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

סיכום

רשויות לשכות שש של בהתנהלותן ליקויים חושף זה דוח של הבסיסיים העקרונות של לקיומם הנוגע בכל מקומיות, מינהל ציבורי תקין - דהיינו חוקיות, חיסכון ושקיפות. הרשויות המקומיות המוזכרות בדוח, אשר נחשפו בהן ממצאים המעידים על התנהלות לא תקינה של לשכות ראשיהן, נדרשות לשנות את דרכן - בייחוד בכל הנוגע להוצאות מופרזות ומיותרות. זאתהרשויות על זה, לעניין ספציפיות נורמות בהיעדר ועוד, החלטותיהן ואת פעולותיהן את לבסס שנבדקו המקומיות ולהשתמש כהלכה בנכסים, בדין נורמות שנקבעו בנושא על

בכספים ובמשאבים שהופקדו בידי הנבחרים בנאמנות. עם ובעיקר חוץ, גורמי עם הרשויות ראשי של פגישותיהם גורמים פרטיים, צריכות להתקיים לאחר שהדרג המקצועי בהן חיווה דעתו על הנושא העומד על הפרק. חובת השקיפות, על פי כללי המינהל התקין, מחייבת את הרשויות המקומיות לתעד בכתב כל ישיבה ופגישה המתקיימת עם גורמים פרטיים, לרבותגם לצמצום יועיל כזה לביצוע שנקבעו בהן. הליך ההנחיות הפרטיים הגורמים של האפשריות ותביעותיהם טענותיהם והסיכומים הדיונים מהלך את הבינו לא כי שייתכן בעתיד, שהועלו בישיבה או בפגישה באופן שהבינו אותם אנשי הרשויותהשלטון במערכת הציבור אמון את להגביר כדי המקומיות. המקומי ולצמצם ככל האפשר את הקשר הלא תקין בין הוןמפגישות להימנע המקומיות הרשויות ראשי על לשלטון, בארבע עיניים עם בעלי ההון ולהקפיד על נוכחותו של הדרג

המקצועי העירוני בפגישות אלו. נבחרי הציבור והעובדים ברשויות המקומיות הם משרתי הציבורהנוגעים בתחומים סמכויות להם הוענקו ככאלה ונאמניו. לפעילותם, ובאמצעותן הם קיבלו על עצמם לקדם את ענייני הציבור. לצד זה חלות עליהם נורמות לקיום פעילות ציבורית ראויה אשר נועדו להבטיח שהם יפעלו, במסגרת תפקידם, עלוחובת האמון; חובת הזהירות מחייבת את פי חובת הזהירות האמצעים כל את העניין, בנסיבות לנקוט, הציבור ְמָשֵרת הנדרשים למניעת נזקים, הוצאות יתרות או הוצאות שלא על פי דין. חובת האמון עניינה מחויבות לפעול אך ורק לקידום מטרות התפקיד, ולא לקידום עניינים פרטיים או אחרים הזרים

לתפקיד. כדי להבטיח את קיום החובות האמורות הדין מטיל סנקציות עונשיות, בהן חיוב אישי, על נזקים כספיים הנגרמים לרשותעקב או הציבור משרת מחדל של או מעשה עקב מקומית

לפקודת העיריות221. סעיף 42שימוש בלתי חוקי בכספי ציבור

ראו מבקר המדינה 42 על הביקורת בשלטון המקומי )אוקטוברדוחות .157(, בפרק "חיוב אישי בשלטון המקומי", עמ' 2010

190

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

קובע כי יש להטיל חיוב אישי על נושא משרה או תפקיד ברשותהיה הרשות אשר חוקית מקופת בלתי הוצאה בגין מקומית אחראי לה. בהנחיה שקבע היועץ המשפטי לממשלה באוגוסט

מקומית,2001 ברשות משרה נושא של אישי חיוב בנושא ובנוהל שקבע משרד הפנים על יסוד הנחיה זו, נקבע כי החיוב האישי יוטל על מי שהיה אחראי להוצאה בדרך של התקשרות או בכל דרך אחרת שבוצעה בחריגה מהוראות הדין, לרבות חריגה מהוראות הדין המהותי, חריגה מדרישות הדין שבנוהל

או כל חריגה מהדין הפוגמת בתוקפה החוקי של ההוצאה.

191

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

המוצגים לממצאים בחומרה מתייחס המדינה מבקר משרד בדוח זה הנוגעים לעיריית אלעד, ובהם: הטבות השכר והתנאיםהרכב הצמודים, לכלי נזקים שנגרמו עבור הנלווים, תשלום מבקר משרד אש"ל. הוצאות והחזר פרסומים על הוצאות המדינה מעיר כי מהמתואר בדוח עולה לכאורה שראש עירייתכדין של לאישורן שלא העירייה הם האחראים וגזבר אלעד לטיפול ממצאיו את להעביר ובכוונתו האמורות, ההוצאות רשויות לביקורת באגף אישי לחיוב היחידה של ולבדיקה

מקומיות במשרד הפנים. שאר הרשויות המקומיות המוזכרות בדוח, אשר גם בהן נחשפו ממצאים הנוגעים לנושאים האמורים לעיל, נדרשות לשנות את דרכיהן בכל הנוגע להוצאות המופרזות והמיותרות של לשכתעל בנושא והחלטותיהן פעולותיהן את ולבסס הרשות ראש

הנורמות שנקבעו בדין.על משרד הפנים מוטל לעשות את הפעולות האלה:

לקבוע המלצות בנושא המבנה הפיזי הרצוי של הלשכות,.1הריהוט ופרטי שלהן הטכני המפרט שטחן, בנושא לרבות שיכילו, באופן שהמלצות אלה יותאמו למאפייני הרשות, כגון

שטחה, מספר תושביה והיקף פעילותה. כוח האדם בכל לשכה של ראש רשות.2 להגדיר את תקן

ורשות רשות כל של הארגוני המבנה את לבחון מקומית, ולקבוע אם עולה בקנה אחד עם מאפייניה היחודיים. כמו כן,הלשכות עובדי של לשכרם הנלווים התנאים את לקבוע

בתפקידיהם השונים.הרשויות.3 עובדי של הכוננות שעות נושא את להסדיר

המקומיות בכלל ושל עובדי לשכת ראש הרשות בפרט, ולקבועייקבע אם העובדים את אמות המידה ואת התנאים שלפיהם יקבלו תוספת תשלום בעד שעות הכוננות ואם כן מה יהיה

שיעור התוספת. לפרסם הנחיות בנוגע לזכאות של ראש לשכת ראש רשות.4

מקומית לרכב צמוד ובנוגע לסוגי ההוצאות שהוא זכאי למימון עבורן, לרבות נושא הנזקים הנגרמים לכלי רכב הצמוד לראש

הרשות )או לבעלי תפקידים בכירים אחרים ברשות(.אסור.5 החוק פי על כי המקומיות הרשויות את להנחות

שתשלום קנס בגין עברות תנועה וחניה שביצע ראש הרשותמקופת ימומן ברשות( אחרים בכירים תפקידים בעלי )או

הרשות המקומית. לקבוע הנחיות בנושאים שונים ובהם: תשלום עבור נסיעות.6

של ראש הרשות ועובדי לשכתו בכבישי אגרה מקופת הרשות, הסדרת נושא הנזקים הנגרמים לכלי רכב הצמוד לראש הרשות

192

היבטים בהתנהלות לשכות של ראשי רשויות מקומיות

הלוואות ומתן ברשות, אחרים בכירים תפקידים לבעלי או ומקדמות חד-פעמיות לראשי רשויות מקופתן.

וצנועות.7 לקבוע בהנחיות או בנהלים אמות מידה ראויות לסוגו ולכמותו של הכיבוד שיונהג בישיבות ובאירועים אחרים

המתקיימים דרך קבע בלשכות ראשי הרשויות ולכמותו. להסדיר בנוהל כתוב את נושא הנסיעות לחו"ל של ראשי.8

הרשויות, של נבחרי הציבור ושל בעלי תפקידים בלשכות ראשיהרשויות.

לעקוב אחרי ביצוע החזרים של כספים שהוצאו שלא כדין.9על ידי מקבליהם לקופות הרשויות המקומיות.

193