ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

TEORIA A DMINISTRATIEI PUBLICE

- Suport de curs -

Prof.univ.dr. Ioan ALEXANDRU

BUCUREŞTI

2

SUMAR

MODULUL 1: CONCEPTUL DE SOCIETATE, SISTEM SOCIAL, STAT ŞI PUTERE EXECUTIVĂ ........... 7

MODULUL 2: CONCEPTUL DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ ŞI ........................................................... 14

NOŢIUNEA DE INSTITUŢIE ............................................................................................................. 14

§ 1. Conceptul de administraţie publică ......................................................................................... 14

§ 2. Instituţiile publice .................................................................................................................. 18

MODULUL 3: TRECUT ŞI PREZENT ÎN CERCETAREA ADMINISTRAŢIEI .......................................... 21

MODULUL 4: FILOSOFIA FORMALISTĂ CU PRIVIRE LA ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI .............. 26

MODULUL 5: OBSESIA MODELELOR (LIBERAL, WEBERIAN, NEOLIBERAL).................................... 30

§1. Modelul liberal ....................................................................................................................... 30

§2. Modelul weberian................................................................................................................... 35

§3. Modelul neoliberal................................................................................................................... 40

MODULUL 6: PERSPECTIVE ÎN CERCETAREA ŞI MODELAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ........... 47

1. Câteva idei prealabile .................................................................................................................. 47

2. Aspiraţia spre noi modele de administraţie publică....................................................................... 50

MODULUL 7: TEORII PRIVIND VIITORUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE............................................... 62

§1. Prospectarea administraţiei publice .......................................................................................... 62

§2. Formalizarea administraţiei publice .......................................................................................... 63

§3. Conceptul de transformare ...................................................................................................... 65

§4. Analiza tipurilor de relaţii din structurile administraţiilor occidentale, prim element în proiectarea unor scenarii privind viitorul administraţiei publice................................................................................... 67

§5. Tipuri de strategii posibile în proiectarea unor scenarii privind viitorul administraţiei publice ........... 75

§6. Încercare de analiză a modelul democratic de administraţie publică ............................................ 78

3

Informaţii generale • Date de identificare a cursului

Date de contact ale titularului de curs: Nume: Cezar Manda Telefon : 0214022063 E-mail : cezar @clr.ro Consultaţii: vineri, 15,00-17,00, sediul Facultăţii

Date de identificare curs şi contact tutori: Teoria administraţiei Anul I, Semestrul I Curs obligatoriu Pagina web a cursului: www.apid.snspa.ro

• Condiţionări şi cunoştinţe prerechizite

Pentru parcurgerea şi intelegearea conceptelor cu care lucram la aceasta disciplina nu este necesara parcurgerea anterioara a unor anumite cursuri.

• Descrierea cursului Familiarizarea studenţilor cu principalele noţiuni şi concepte strict necesare accesului la înţelegerea

fenomenului adminisitrativ în complexitatea sa. Completarea cunoştinţelor juridice ale studenţilor cu reguli şi metode de conducere eficientă a

administraţiei publice stabilite Ştiinţa administraţiei şi Managementul public. • Organizarea temelor în cadrul cursului

Bibliografia necesar a fi parcursă pentru fiecare modul component al cursului poate fi procurată de la Biblioteca SNSPA şi/sau Biblioteca Central Universitară.

Cursul de Teoria administraţiei este organizat pe următoarele module:

Modulul 1: Conceptul de societate, sistem social, stat şi putere executivă Bibliografie:

I. Alexandru – Administraţia publică: teorii, realităţi, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 42-59. Modulul 2: Conceptul de administraţie publică şi noţiunea de instituţie

Bibliografie: I. Alexandru – Administraţia publică: teorii, realităţi, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 45-48, p. 65-72 Modulul 3: Trecut şi prezent în cercetarea administraţiei

Bibliografie: I. Alexandru – Administraţia publică: teorii, realităţi, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 129-134 Modulul 4: Filosofia formalistă cu privire la organizarea administraţiei

Bibliografie: I. Alexandru – Administraţia publică: teorii, realităţi, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 147-154 Modulul 5: Obsesia modelelor (liberal, weberian, neoliberal)

Bibliografie: I. Alexandru – Administraţia publică: teorii, realităţi, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 134-147, p. 154-161 Modulul 6: Perspective în cercetarea şi modelarea administraţiei publice

4

Bibliografie: I. Alexandru – Administraţia publică: teorii, realităţi, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 161-180 Modulul 7: Teorii privind viitorul administraţiei publice

Bibliografie: I. Alexandru – Administraţia publică: teorii, realităţi, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 378-435

• Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs

Studentul are libertatea de a-şi gestiona singur, fără constrângeri, modalitatea şi timpul de parcurgere a cursului cu condiţia respectării calendarului disciplinei.

Calendarul disciplinei prevede patru verificări obligatorii pe parcursul semestrului, necesar a fi realizate, acestea condiţionând susţinerea examenului final.

Fiecare verificare urmăreşte evaluarea activităţilor individuale ale studentului de însuşire a cunoştinţelor necesar a fi parcurse pentru promovarea examenului la disciplina Teoria Administraţiei.

• Materiale bibliografice obligatorii

Suportul de curs obligatoriu de parcurs pentru susţinerea examenului este I. Alexandru – Administraţia publică: teorii, realităţi, perspective; Lumina Lex; 2007.

Bibliografia obligatorie a cursului poate fi procurată de la Biblioteca SNSPA şi/sau Biblioteca Central Universitară.

• Materiale şi instrumente necesare pentru curs

Materiale folosite în cadrul procesului educaţional specific disciplinei (toate sunt asigurate de facultate) staţie sonorizare (pentru curs) laptop videoproiector suport de curs

Pentru parcurgerea celor şapte module ale cursului studentul are nevoie de un computer conectat la internet pentru accesarea cursurilor on-line şi pentru acces la clasa virtuală.

• Politica de evaluare şi notare

Evaluarea studenţilor participanţi la curs se face conform următoarelor criterii ponderale: 40% verificare pe parcursul semestrului 50% examinare finală 10% din oficiu

Examinarea finală a studenţilor se face la cel mai înalt nivel de testare a cunoştinţelor prin intermediului testului grilă, ce oferă posibilitatea de verificare a tuturor cunoştinţelor acumulate de-a lungul cursului.

Cerinţe minime pentru nota 5 (sau cum se acordă nota 5): două lucrari de verificare cu notă peste 5 (cinci) şi nota 5 la testul grilă final

Cerinţe minime pentru nota 10 (sau cum se acordă nota 10): patru lucrări de verificare şi nota 10 la testul grilă final.

Studenţii care susţin examene de mărire de notă sau restante trebuie să prezinte toate sarcinile aferente cursului.

• Elemente de deontologie academică

Conform art. 22 din Regulamentul privind activitatea profesională a studenţilor aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr. 133 din 16 octombrie 2007 – Frauda la examen se sancţionează cu eliminarea din

5

examen. Recidivarea în fraudă se pedepseşte cu exmatricularea. Titularul sau comisia de examen întocmeşte, pe loc, un proces verbal de constatare a fraudei, pe care îl înaintează conducerii facultăţii/departamentului. În catalogul de examen se specifică, în dreptul numelui studentului, cuvântul “fraudă”. Exmatricularea se face de către Rectorul S.N.S.P.A., la propunerea Biroului Consiliului facultăţii/departamentului.

Se va avea în vedere în acest sens şi Codul Etic al SNSPA aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr. 133 din 16 octombrie 2007.

• Studenţi cu dizabilităţi

În cazul în care printre studenţii înscrişi pentru urmarea acestui curs se află şi persoane cu dizabilităţi se vor organiza şi sustine varificari pe parcursul semestrului şi examenul final în condiţii speciale (sală, o persoană desemnată care să transcrie după dictare sau, daca este posibil, sa înregistreze rezolvarea subiectelor).

Comunicarea cu studenţii cu dizabilităţi se va putea realiza prin intermediul clasei virtuale dar şi e-mailului (ialexandru05@yahoo.com)

• Strategii de studiu recomandate

Pentru însuşirea cunoştinţelor transmise prin intermediul acestui curs va fi nevoie ca studentul să lege noile informaţii de cunoştinţele anterioare, să organizeze infomaţiile (în întâmpinarea acestei cerinţe cursul a fost realizat după o structură logică) pentru o uşoară asimilare a acestora. În acest sens studentul trebuie să aibă capacitatea de gândire analitică şi critică, abilitatea de a se angaja într-un proces de învăţare independent, precum şi abilităţi de a găsi, evalua şi folosi informaţiile relevante în mod potrivit.

Pentru parcurgerea bibliografiei minimale recomandate studentul va avea nevoie de aprox. 50 de ore la care se adauga 10 ore de documentare în bibliotecă pentru activităţile de verificare şi 10 ore pentru pregătirea examinării finale.

6

II. Suport de curs la disciplina

„Teoria administraţiei”

MODULUL 1: CONCEPTUL DE SOCIETATE, SISTEM SOCIAL, STAT ŞI PUTERE EXECUTIVĂ Societatea românească, statul şi mai ales administraţia publică sunt în faţa unor provocări dificile, esenţiale,

generate de evoluţia lumii contemporane; provocări la care va trebui să răspundem. Dintre toate aceste provocări, globalizarea, mai exact inevitabila globalizare, a declanşat deja o serie de procese

în plan politic, economic, administrativ şi juridic. Integrarea, mai exact necesitatea obiectivă a integrării, este pentru România, consecinţa imediată a fenomenului

globalizării. Trebuie în mod necesar să ne punem întrebarea: In ce măsură este pregătită elita politică, administrativă, juridică

sau marea masă a funcţionarilor publici să răspundă, să facă faţă rigorilor destul de aspre ale apartenenţei la U.E.? Prima condiţie în orice demers pe care-l facem pentru a intra în tainele unei activităţi umane este însuşirea

sensurilor pe care le au noţiunile, conceptele, cuvintele cheie folosite în limbajul specific domeniului pe care dorim să-l cunoaştem.

Dacă nu vorbim aceeaşi limbă nu ne putem înţelege, iar demersul constructiv devine imposibil. Aşadar să învăţăm acest limbaj, să încercăm să ne însuşim acest “esperando” (cum îl numea prof. Masimo Balducci de la Universitatea din Florenţa) al administraţiei publice.

Oare ştim sensul exact al unor cuvinte sau sintagme cum ar fi: societate, sistem social, stat, putere executivă, administraţie publică, structuri, relaţii, sisteme de relaţii, cuvinte al căror sens trebuie să-l cunoaştem exact pentru a putea înţelege în final ce înseamnă STAT DE DREPT şi de ce numai într-un stat de drept se poate asigura o bună guvernare?

Foarte pe scurt să ne referim la toate aceste noţiuni, concepte, cuvinte cheie care prin ele însele dau dimensiunea statului de drept.

Societate - Sistem social Intr-un sens larg, termenul de societate semnifică un mod organizat de existenţă în sfera fenomenelor vieţii, ceea

ce presupune existenţa în comun a unor indivizi grupaţi în ansambluri mai mult ori mai puţin permanente, ceea ce înseamnă că termenul este propriu nu numai lumii umane dar, în grade diferite, şi multor specii din lumea animală. Etologia şi sociologia au confirmat că, într-adevăr, chiar şi la nivelul unor specii inferioare, acestea îşi organizează comportamentul în forme care amintesc de ceea ce în sfera umanului se numeşte familie, proprietate, ierarhie, teritoriu comun, întrajutorare, altruism1.

Nucleul unei societăţi este ordinea normativă comportamentală prin care viaţa unei populaţii este organizată în mod colectiv.

O problemă importantă ce poate fi pusă în discuţie în acest context este aceea a legitimării ordinii normative a societăţii. Astfel îndeobşte este recunoscut faptul că sistemele de legitimare definesc cadrul pentru drepturile membrilor şi pentru prohibiţiile bazate pe ele. Mai presus de orice, folosirea puterii cere legitimare2.

Este de observat, de asemenea, că menţinerea unei ordini normative presupune existenţa unui conformism. Dincolo de consens şi de întrepătrunderea intereselor, mai există nevoia unui mecanism de constrângere, nevoie

legată de necesitatea unei interpretări autoritare a obligaţiilor normative instituţionalizate3. Ocupându-ne succint de termenul de sistem social trebuie să amintim că studiul sistemelor poate lua una din

următoarele forme4: 1 S. Mennell, Sociological Theory. Uses and Unities, New York, Washington Praeger Publishers, 1974. 2 S. Mennell, op. cit., pg.124 3 Talcott Parsons, Reflections on the Place of Force in Social problems, New York, 1964 4 Talcott Parsons, The Political Aspect of Social Structure, Prentice Hall, 1966

7

analiza procesului - în care sistemul este studiat ca ansamblu de subsisteme strâns legate între ele (studiul microscopic al lumii fizice). Se definesc rezultatele intermediare furnizate de sistem, procesul fiind studiat ca înlănţuire de procese secvenţionale. Soluţia intermediară nu poate fi unică. Acest tip de analiză este asociat cu sistemele materiale şi cu problemele concrete;

analiza rezultatului final - dă o perspectivă macroscopică. Sistemul este tratat ca ansamblu. Rezultatele intermediare nu sunt cunoscute cu certitudine (modelul cutiei negre). Poate fi imposibil a stabili modul în care sunt unite pentru a forma sistemul total. Scopul final al oricărui studiu ce priveşte administraţia este de a construi un model al sistemului administrativ, pe baza căruia administraţia ca sistem să fie înţeleasă ca un proces evolutiv, pornind de la obiecte, atribute şi relaţii ce se combină şi permit funcţionarea optimă.

Analizând societatea prin prisma unui model cibernetic al societăţii globale, vom face abstracţie de relaţiile dintre naţiune şi restul lumii şi vom începe analiza modelului prin palierul de bază, care reprezintă executorul social, adică ansamblul structurilor, mecanismelor şi instituţiilor (întreprinderi, grupuri sau indivizi) care produc, schimbă şi consumă legături şi servicii materiale şi nemateriale sau, mai general, exercită ansambluri de activităţi sociale, cu excepţia celor din palierul superior. Fluxul reprezentativ al acestor activităţi, care constau în prestaţii succesive şi reciproce, este atunci închis în el însuşi5.

Palierul intermediar reprezintă aparatul administrativ al statului (făcând abstracţie de colectivităţi publice), excluzând serviciile producătoare de bunuri şi servicii care sunt înglobate în palierul de bază.

Primul palier reprezintă autorităţile publice de vârf, superioare (Parlament, Guvern, Preşedinţie) iar administraţia publică apare deci ca o structură intermediară între autorităţile politice, pe de o parte şi societatea civilă, pe de altă parte, între putere şi cetăţenii consideraţi în calitate de administraţi. Ea asigură, sub autoritatea puterii politice, reglarea activităţilor sociale.

Analiza societăţii prin prisma unui model cibernetic şi care ne-a condus la conceptul de sistem social-global are avantajul că: pune în lumină legăturile între concepte; reliefează legăturile între scopuri, operaţii şi structuri şi pune în evidenţă interacţiunile şi interdependenţele interne sistemului complex.

Stat - Putere executivă Statul este privit în doctrina de specialitate dintr-un întreit punct de vedere: juridic, politic şi social-economic6. Conceptul juridic al statului are o importanţă de necontestat. Cu ajutorul lui se pot explica relaţiile şi situaţiile

multiple care se stabilesc între Stat (persoană juridică) subiect activ şi pasiv, subiect de drepturi şi obligaţii şi celelalte grupări sociale, sau între Stat şi persoanele fizice (indivizii), se poate analiza conţinutul propriu al regulilor juridice ale Statului.

Problema personalităţii juridice a Statului, atât de complicată şi mult discutată, este un aspect de reţinut în acest cadru al conceptului juridic asupra Statului: de asemenea, ideea de comandă, “imperium”, Herrschaft - dreptul de constrângere, element dominant în organizarea de Stat, este un alt aspect important, înfăţişat în conceptul juridic al Statului, ca o trăsătură esenţială.

Cu ajutorul conceptului abstract-juridic al Statului se lămuresc structurile în care se poate găsi Statul-deţinător al unui domeniu public sau al unui domeniu privat, contractând, ca atare, faţă de persoanele particulare, drepturi şi obligaţii: se lămuresc şi se interpretează atribuţiile Statului, se evidenţiază capacitatea lui de a face acte juridice ca orice particular. Se formulează astfel, conceptul Statului de drept: adică pe ideea de autolimitare a drepturilor statului, acesta îşi reglementează activitatea, îşi stăvileşte excesul şi arbitrarul, îşi fixează lui însuşi norme de conduită.

Conceptul politic asupra Statului îl întâlnim în formulările unor gânditori cu privire la originea şi formarea Statului, evoluţia lui şi înţelesul său actual, în funcţie de realităţile politice.

Conceptul social-economic. Vede în stat, un solid sistem de organizare a nestabilei subordonări şi supraordonări a indivizilor şi grupelor sociale din el, în scop de a stabili un echilibru de interese între nevoile personale legitime ale particularilor şi interesele obşti, mai întâi ale naţiunii şi apoi ale ansamblului umanităţii.

Aşadar, există o diversitate de concepţii asupra Statului datorită, desigur, în mare măsură, ideilor personale ale diferiţilor autori asupra originii şi evoluţiei Statului7, dar, mai ales, asupra Statului ideal. In tot cazul, aceste definiţii date 5 Talcott Parsons, Societies. Evolutionary and Comparative Perspectives, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1976 6 Ioan Alexandru, Introducere în teoria administraţiei publice, Editura Sylvi, Bucureşti, 1997, pg. 21 şi urm.

8

Statului învederează două tendinţe fundamentale: una abstractă, alta realistă. Una preocupată de a face din Stat o fiinţă a lumii juridice, un subiect activ şi pasiv de drepturi, alta de a cerceta realităţile care au format Statul, care îl menţin şi care îl conduc în viitor.

Din punctul nostru de vedere, termenul de Stat desemnează o colectivitate umană, situată pe un teritoriu şi supusă unei autorităţi suverane. El desemnează, de asemenea, un aparat de instituţii, care îi permite să comande şi să acţioneze.

Sub instituţiile politice există instituţii administrative; ele permit sistemului să funcţioneze şi să satisfacă nevoile comune ale grupului, conform deciziilor care se degajă din jocul instituţiilor publice.

După cum vom vedea, instituţiile administrative sunt cele care fac faţă sarcinilor, necesităţilor de fiecare zi, care sunt din ce în ce mai complexe. In toată lumea, organele administrative se dezvoltă, se multiplică şi se complică.

Termenul de putere executivă face, de asemenea, parte din terminologia specifică studiilor privind administraţia publică. Să ne amintim, în primul rând, că Montesquieu a fost cel care a formulat clar principiul separaţiunii puterilor în stat, inspirat atât din anticul Aristotel, cât şi de filozoful englez Locke. Mai exact, el a avut modelul regimului englez, care a cunoscut separaţiunea puterilor încă din sec. XIII.

Acest principiu al separaţiunii puterilor este indispensabil legat de regimul parlamentar. In lucrarea sa “De l’esprit des lois”, Montesquieu realiza un tip de regim politic în care se punea în valoare o guvernare moderată, prin asigurarea separaţiunii puterilor şi a libertăţilor politice. El afirma că libertăţile politice nu se pot exercita decât într-o guvernare unde puterea este limitată: “Tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser … Il faut que le pouvoir arrête le pouvoir”.

Montesquieu distingea trei tipuri de putere: legislativă, executivă şi judecătorească: “Tout serait perdu si le même homme, où le même corps des principaux, où des nobles, où du peuple exerçaient ces trois pouvoirs: législatives qui don lois, celui d’exécuter des résolutions publiques et celui de juger les crimes où les différends de particuliers”.

In doctrina de specialitate din România, cu privire la problematica puterii executive şi a administraţiei publice, din punct de vedere al definirii conceptelor, se remarcă mai ales lucrarea domnului profesor dr. Ioan Vida, intitulată “Puterea executivă şi administraţia publică”8

Foarte pe scurt, putem reţine că puterea executivă se defineşte ca o funcţie distinctă a statului, alături de cea legislativă şi de funcţia judecătorească.

In conţinutul acestei funcţii se regăsesc anumite atribuţii care constituie obiectul activităţii unor autorităţi publice distincte. In rândul acestor atribuţii, Jacques Cadart nominalizează: definirea politicii generale a ţării, elaborarea proiectelor de legi necesare înfăptuirii acestei politici, adoptarea actelor normative şi individuale necesare aplicării legilor, luarea deciziilor necesare funcţionării serviciilor publice, întreprinderea unor măsuri de executare materială, în materie de ordine publică, dispunerea teritorială a forţelor armate şi a celor de poliţie, precum şi conducerea relaţiilor internaţionale.

Aceste atribuţii se exercită, în viziunea aceluiaşi autor, de către diverse organe care formează fie un executiv monocratic, fie un executiv colegial, ori reprezintă o combinaţie a acestora9.

Intr-o altă opinie, noţiunea de putere executivă sau executiv este o noţiune vagă, datorită complexităţii fenomenului la care se raportează, a dublei sale accepţiuni - materiale şi organice - precum şi datorită concepţiilor diferite care o reflectă. Elementele contradictorii existente între sensul etimologic al cuvântului executiv, care presupune ideea de subordonare, de execuţie a legii, şi sensul real al noţiunii care se revendică din spectrul autorităţii pe care o exercită, ridica alte probleme în configurarea conceptuală a puterii executive, unele fiind legate de autonomia noţiunii de executiv.

Cu toate acestea, executivul cuprinde, în mod tradiţional, două categorii de organe: şeful statului şi guvernul, indiferent că acestea coexistă sau nu, atunci când coexistă având funcţii partajate şi responsabilităţi diferite10.

Spre deosebire de majoritatea reprezentanţilor dreptului constituţional, unii autori de drept administrativ exclud ideea de “executiv”, înlocuind-o cu cea de funcţie administrativă. In înţelesul acestora, funcţia administrativă este 7 A se vedea şi Ion Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice, Bucureşti, 1991, Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Actami, Bucureşti, 1993, C. Dissescu, Drept constituţional, Bucureşti, 1915, Paul Negulescu, Curs de drept constituţional român, Genoveva Vrabie, Drept constituţional şi instituţii politice contemporane, Editura”Chemarea”, Iaşi, 1992. 8 Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 1994 9J.Cadart, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, vol.I, Economica, Paris, 1990, pg.342 10 Ch.Debbasch, J.Bourdon, J.M.Ponter, J.C.Ricci, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 3e édition, Economica, Paris, 1990, pg.110

9

considerată în mod tradiţional ca una din cele trei funcţii ale statului, alături de funcţia legislativă şi de funcţia jurisdicţională11.

In concepţia constituţională clasică, administraţia reprezintă acţiunea puterii executive, bazată pe procedee de putere publică. In această optică, administraţia nu este singura sarcină a executivului, dar este o sarcină exclusivă a acestuia. In argumentarea acestei susţineri se arată că executivul are o serie de sarcini extra-administrative, exercitate în raporturile constituţionale cu Parlamentul sau în relaţiile internaţionale. In acelaşi timp, administraţia este sarcina exclusivă a executivului, ea neputând fi exercitată nici de puterea judecătorească, nici de cea legislativă, în virtutea principiului separaţiei puterilor în stat12.

Intr-o altă opinie, Jean Rivero admite ideea unei diferenţieri între guvern şi administraţie, deşi delimitarea celor două noţiuni nu este uşor de efectuat. In această opinie, a guverna înseamnă a lua decizii esenţiale care angajează viitorul naţional, în timp ce administraţia este o sarcină cotidiană care nu are proporţiile misiunii de a guverna.

Totodată, acţiunea guvernamentală şi conducerea administraţiei publice revin aceloraşi organe şi se realizează prin acte de aceeaşi natură, ceea ce duce la concluzia că distincţia dintre cele două categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ea ţinând de elemente extrajuridice13.

Din aceste opinii se poate trage concluzia că între specialiştii în drept constituţional şi specialiştii în drept administrativ nu există întotdeauna puncte de vedere convergente14. In opinia primilor, funcţia executivă a statului nu se confundă cu autorităţile care exercită puterea executivă. In rândul celei de a doua categorii, administraţia de stat şi executivul reprezintă o unitate structurală unică, în ale cărei sarcini intră întregul conţinut al funcţiei executive.

Ceea ce se poate desprinde din aceste opinii, în pofida contradictorialităţii lor, este faptul că puterea executivă sau executivul îndeplinesc funcţii administrative, fără ca prin aceasta să se confunde cu administraţia publică sau să se limiteze la conducerea acesteia.

In sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executivă desemnează acea funcţie a statului care asigură executarea legii. Această funcţie statală înglobează astăzi activităţi extrem de diverse. In rândul acestora intră exercitarea funcţiei de şef al statului, coordonarea acţiunii administraţiei publice pentru punerea în aplicare a legii, desfăşurarea unor acţiuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicării legii, exercitarea unor atribuţii care privesc impulsionarea procesului legislativ, ca şi conducerea generală a statului.

Din punct de vedere structural, executivul se subsumează autorităţilor publice care exercită funcţia executivă şi nu se confundă cu administraţia publică.

* * *

Analiza genezei şi evoluţiei ideii de separare a puterilor în stat a scos în evidenţă faptul că întotdeauna a fost un lucru delicat să se fixeze conturul exact al puterilor, şi mai ales, al puterii executive şi al puterii judiciare. S-a putut observa că filosofii, politologii, juriştii etc. au folosit adesea o terminologie imprecisă pentru a descrie aceste puteri. Spre exemplu, Executivul poate semnifica executarea legilor, puterea de reglementare (prerogativa), funcţia guvernamentală sau funcţia administrativă. De aceea credem că este foarte important să se facă diferenţierea între funcţiuni şi organele care le îndeplinesc.

Unii autori folosesc adesea în mod abuziv, fără să-i diferenţieze, termenii de putere, funcţie sau organ cu toate că din toate legile fundamentale ale statelor rezultă că diferitele organe ale statului nu-şi extrag puterea proprie, decât din cea a naţiunii, ele fiind o emanaţie a acestei puteri. Aşadar puterile au fost şi sunt concepute ca nişte fracţionări ale suveranităţii, iar organele acestor puteri constituie mijloace de acţiune care nu acţionează decât prin delegare a titularului suveranităţii care constituie puterea originară şi supremă ce provine de la naţiune. Conform acestei concepţii, Executivul (puterea executivă) sau Judiciarul (puterea judecătorească) nu sunt altceva decât organe (sau ansamblu de organe) care dispun de puteri, în vederea asumării unor funcţiuni.

După cum am văzut, o lungă perioadă funcţiile nu au fost evaluate în sine şi nici definite ca atare. Noţiunea de funcţie nu este precizată decât o dată cu apariţia teoreticienilor germani de la sfârşitul secolului al XIX-lea care semnalează diferenţierea între funcţiunile formale şi cele materiale ale executivului; primele se sprijină pe organe, celelalte pe activităţi. Această diferenţiere este reluată şi precizată în Franţa la începutul secolului al XX-lea de către 11 A.de Laubadère,Traité de Droit Administratif,L.G.D.J., Paris, 1980, pg.229 12 G.Vedel, P.Delvolvé, Droit Administratif, 10e édition, P.U.F., Paris, 1988, pg.56 şi urm. 13 J.Rivero, Droit Administratif, 12e édition, Dalloz, Paris, 1987, pg.15 14 A.Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, I, Editura”Hercules”, 1993, pg.9 şi urm.

10

juriştii Leon Duguit (1859-1928), René Carré de Malberg (1861-1935) şi Maurice Haurion (1856-1920). Acesta din urmă a definit perfect terminologia: “Există trei noţiuni conexe, care trebuie distinse cu mare grijă:

Aceea a funcţiunilor Statului, cum e cea de administrare a justiţiei, sau cea de a elabora legile, sau de a guverna, sau de a administra;

Aceea a organelor, care sunt organizaţii de persoane, cărora li se încredinţează exercitarea funcţiunilor; In sfârşit, aceea a puterilor publice, care sunt expresia împuternicirilor (competenţelor) în virtutea cărora organele

îşi exercită funcţiile lor.”15

Această diferenţiere, care se sprijină pe definiţii precise, nu ar trebui să mai facă posibilă confuzia între funcţiile statului. In ceea ce priveşte Executivul, aşa după cum deja am văzut, iniţial acestuia i s-a limitat puterea publică (deci, competenţele) exclusiv la acte de executare individuale şi doar ulterior, din necesităţi practice i s-a recunoscut puterea de reglementare. Astfel René Carré de Malberg a arătat în a sa “Contribution à la théorie generale de l’Etat” că există un dualism al activităţii Executivului, şi anume, pe de o parte măsurile de execuţie în care nu există o iniţiativă proprie a acestuia, iar pe de altă parte o a doua execuţie care îi permite acestuia să aibă iniţiative şi să conducă operaţiuni administrative necesare oricărei politici guvernamentale.16 Aşadar există o diferenţiere între deciziile de executare a legii şi deciziile de impulsionare ale politicii stabilite de legiuitor, astfel că executivul, în afară de aplicarea legilor, dispune de latitudinea care corespunde puterii sale de apreciere, urmare evaluării circumstanţelor, ceea ce ne reaminteşte de concepţia despre prerogativă a lui John Locke. Cu alte cuvinte Executivul dobândeşte puterea de reglementare care constituie acea putere publică de a lua decizii executorii cu caracter general şi impersonal.

Secolul al XX-lea a confirmat că funcţiunile Executivului nu se mai identifică decât parţial cu unica sarcină de executare a legilor. Astfel, pentru conducerea administraţiei, Executivul dispune de o largă marjă de autonomie, pentru determinarea structurilor administrative şi organizarea serviciilor publice, dar şi pentru a hotărî numirile şi revocările. Mai mult, Executivul ţine practic în mână deciziile de declanşare a urmăririi penale, veghează să fie respectate sentinţele date (de puterea judecătorească) şi să fie executate, dispune de dreptul de graţiere şi de posibilitatea de a scuti de pedeapsă, după acuzarea de către un organism consultativ. Prin urmare, puterea executivă exercită pe calea reglementărilor, sau prin acte individuale, activităţi ce depăşesc cu mult stricta executare a legilor, fapt ce i-a determinat pe unii cercetători să distingă în cadrul puterii executive două funcţiuni, şi anume, cea guvernamentală şi cea administrativă.

Doctrina secolului al XX-lea a înregistrat opinii divergente cu privire la conceptele de funcţie guvernamentală şi funcţie administrativă.

Maurice Hauriou, în “Précis de droit constitutionnel”, consideră că activitatea guvernamentală constă în îndeplinirea sarcinilor primordiale ale statului, pe câtă vreme activitatea administrativă are un rol secundar.17 Diferenţierea se operează în funcţie de natura şi importanţa calitativă a sarcinilor. Funcţia guvernamentală are sarcina de a se ocupa de afacerile excepţionale, care sunt de domeniul unităţii politice a statului sau marile interese naţionale, iar funcţia administrativă are sarcina de a face să domnească ordinea publică aplicând legile, precum şi aceea de a furniza cele necesare pentru funcţionarea serviciilor publice.

Această diferenţiere este însă criticată deoarece reduce funcţia guvernamentală la rezolvarea afacerilor “excepţionale” şi nu se ocupă de conducerea generală a treburilor ţării, aşa cum apar ele în viaţa de zi cu zi. De aceea, mulţi constituţionalişti refuză, de multă vreme, să recunoască existenţa unei funcţiuni guvernamentale.

Leon Duguit, în “Tratat de Drept Constituţional”, neagă existenţa unei funcţii guvernamentale şi aceea a unei funcţii de reglementare: “Actele care sunt legate de aceste pretinse funcţii sunt acte legislative sau administrative ………confuzia celor două puncte de vedere-material şi formal-a fost adevărata cauză a erorii………dacă………s-a vorbit de o funcţie guvernamentală, aceasta este fiindcă unul din principalele organe ale statului poartă denumirea de Guvern.”18

Pentru Duguit, nu există o specificitate materială a activităţii guvernamentale faţă de aceea a administraţiei; nu există decât acte luate de organele guvernamentale, deci formal, oficial, guvernamental. El menţine şi insistă pe distincţia juridică între actele Parlamentului şi actele administraţiei. Aşadar pe bună dreptate se pune problema unei

15 Maurice Haurion, Précis de droit constitutionnel, 2- eme, Editura Sirey, 1929, pg. 347 16 René Carré de Malberg, Contribution à la theórie generale de l’Etat, Editura Sirey, 2 vol., 1920-1922 17 Maurice Hauriou, op. cit. 18 Léon Duguit, Traité de droit constitutionnel, 3- éme édition, citat în Jean-Paul Valette, op. cit., pg. 27.

11

funcţii administrative, cu toate că utilizarea ei pare a fi nepotrivită deocamdată, deoarece chestiunea funcţiei administrative, mult analizată de jurişti se poate pune în mod diferit.

In acest sens putem invoca opinia divergentă faţă de Léon Duguit, a fostului Consilier de Stat Macarel, profesor universitar şi membru marcant al Consiliului de Stat din Franţa, care susţinea că “Guvernul este puterea care face legile, care are drept misiune specială conducerea societăţii spre dezvoltare şi oferirea mijloacelor necesare pentru conservarea acesteia…. Administraţia este acţiunea vitală a Guvernului şi din acest unghi, ea constituie un complement necesar, el (Guvernul) este capul, ea (Administraţia) este braţul societăţii.”19

Pentru Macarel, administraţia constituie instrumentul puterii executive. Intr-o asemenea concepţie este evident că se neagă existenţa unei puteri administrative autonome sau care să aibă o marjă semnificativă de autonomie.

In efortul de a stabili o demarcaţie între sfera Statului şi cea a indivizilor, administraţiei îi revine importantul rol de instrument aflat la dispoziţia puterii alese, deci a parlamentului. Pe cale de consecinţă, administraţia devine radical diferită de acea parte a puterii politice pe care o deţine executivul, fiind practic la dispoziţia acesteia. In aceste condiţii funcţia administrativă nu este în nici un mod asimilată unei puteri.

Dar, mai târziu, după al doilea război mondial, apar teorii care apără întărirea administraţiei. Unii autori opun o putere administrativă “restrânsă la executarea legilor şi la menţinerea ordinii publice”, unei puteri guvernamentale care are drept rol să pună în practică şi să dirijeze punerea în practică a legislaţiei.

Observarea regimurilor politice occidentale contemporane arată că aceste concepţii pot fi regăsite în practici instituţionale, ceea ce denotă că administraţia poate fi tentată să devină centrul unei puteri distincte de cea a Guvernului. Aşa după cum mai arătam, puterea oamenilor politici este legată de durata mandatelor lor, care sunt precare prin natura lor, depinzând de voinţa electorilor, pe câtă vreme înalta funcţie publică şi poziţiile funcţionarilor sunt sigure de permanenţa lor. Datorită acestei cauze, Administraţia poate înceta să fie doar o simplă funcţie, existând condiţii ca ea să devină o adevărată putere în stat, puterea administrativă distinctă de cea executivă. In aceste condiţii, pentru a reflecta realitatea este insuficient să vorbim doar de funcţia administrativă. Realitatea este că noţiunea de putere executivă tinde să “explodeze” în două puteri: puterea guvernamentală şi puterea administrativă. Aşadar, a vorbi de funcţia guvernamentală înseamnă a izola ceva din componentele puterii executive, iar a recunoaşte existenţa puterii administrative înseamnă a o diferenţia de cea guvernamentală.

Activităţi individuale de verificare a cunoştinţelor:

Definiţi societatea? În ce constă Modelul cibernetic de societate? Care sunt fomele de analiză ale societăţii? Definiţi statul, din punct de vedere social-economic. Definiţi statul, din punct de vedere juridic. Care sunt formele de manifestare ale puterii executive?

Bibliografie selectivă Modul:

S. Mennell, Sociological Theory. Uses and Unities, New York, Washington Praeger Publishers, 1974. Talcott Parsons, Societies. Evolutionary and Comparative Perspectives, Englewood Cliffs, Prentice

Hall, 1976 Ioan Alexandru, Introducere în teoria administraţiei publice, Editura Sylvi, Bucureşti, 1997. Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti,

1994. J.Cadart, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, vol.I, Economica, Paris, 1990. Ch.Debbasch, J.Bourdon, J.M.Ponter, J.C.Ricci, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 3e

édition, Economica, Paris, 1990. A.de Laubadère,Traité de Droit Administratif,L.G.D.J., Paris, 1980. G.Vedel, P.Delvolvé, Droit Administratif, 10e édition, P.U.F., Paris, 1988.

19 Macarel, Cours de droit administrative, 4 vol. Thorel, 2- éme edition, 1848.

12

J.Rivero, Droit Administratif, 12e édition, Dalloz, Paris, 1987. A.Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, I, Editura”Hercules”, 1993. Maurice Haurion, Précis de droit constitutionnel, 2- eme, Editura Sirey, 1929. René Carré de Malberg, Contribution à la theórie generale de l’Etat, Editura Sirey, 2 vol., 1920-1922

13

MODULUL 2: CONCEPTUL DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ ŞI

NOŢIUNEA DE INSTITUŢIE Scurtă recapitulare:

Conceptul de societate, sistem social, stat şi putere executivă

§ 1. Conceptul de administraţie publică Termenul de administraţie provine din limba latină, “administer” traducându-se prin: agent, ajutător, servitor, sau

într-un alt sens, instrument. Verbul “administro” înseamnă a da o mână de ajutor, a conduce sau a dirija. Cuvântul “administer” aproape sinonim cu “minister” - care înseamnă: servitor, îngrijitor, ajutător - s-a format din rădăcina “minus” - “minor”, care înseamnă mai puţin şi din prefixul “ad”, care arată direcţia, “sensul” şi subliniază starea de inferioritate în raport cu “magister”, ce se traduce prin cel care comandă, superiorul, şeful - cuvânt care s-a format din “magis”, care înseamnă mai mult.

Dicţionarul limbii române reţine pentru verbul “a administra” explicaţia: a conduce, a cârmui, iar pentru “administraţie” - totalitatea autorităţilor administrative existente într-un stat, secţie sau serviciu, care se ocupă de probleme administrative ale unei instituţii sau agent economic.

“Dictionary of American Government and Politics”, editat la “The Dorsey Press”-Chicago, Illinois, în anul 1988, sub îngrijirea prof. Jay M. Shafritz de la University of Pittsburgh, reţine pentru cuvântul “administration” mai multe sensuri, şi anume:

1. Conducerea şi îndrumarea afacerilor guvernelor şi instituţiilor; 2. Termen colectiv pentru toţi oficialii din aparatul guvernamental; 3. Executarea şi implementarea politicii publice; 4. Timpul în care se află în funcţie un şef executiv, precum preşedinte, guvernator sau primar. Astfel, administraţia

Carter înseamnă acei ani (1977-1981), când Jimmy Carter a fost preşedintele Statelor Unite; 5. Supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plăti taxele şi a se repartiza bunurile şi averea către

moştenitori. In limbajul curent cuvântul “administraţie” poate semnifica numeroase şi diverse realităţi fiind utilizat în mai multe

sensuri. Astfel, prin administraţie se poate înţelege: conţinutul principal al activităţii puterii executive a statului; sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă; conducerea unui agent economic sau instituţii social-culturale; un compartiment (direcţie, secţie, sector, serviciu, birou) din unităţile direct productive sau instituţii social-

culturale, care nu desfăşoară nemijlocit o activitate direct productivă. In vocabularul juridic vom întâlni sintagma “act de administrare” (spre exemplu a încasa chiria) contrară celei de

“act de dispoziţie” (spre exemplu a vinde sau a dona) ambele semnificând activităţi specifice gestionării unui patrimoniu.

Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraţie, preocupările teoretice s-au axat în principal pe clarificarea noţiunii de administraţie publică, luată ca formă de exercitare a puterii executive în stat, mai ales datorită importanţei pe care o reprezintă cunoaşterea exactă a acestei activităţi în intimitate; a modului în care trebuie să fie organizată realizarea ei în practică, moment esenţial, de care depinde în mare măsură înfăptuirea rolului statului în organizarea şi conducerea societăţii20, 21 22.

20 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediţia a IV-a, Bucureşti, 1934, Institutul de Arte Grafice „E. Mârvan”. 21 Charles Debbasch, Fonction administrative et missions de l’administration, în lucrarea Science administrative, Administration publique, Paris, Librairie Dalloz, 1975 22 C. Lalumière, A la recherche d’une cadre théorétique pour l’étude de l’administration publique, în Buletin de l’Institut International d’Administration Publqiue - Revue d’administration publique, Janvier-Mars, 1975

14

“Dictionary of American Government and Politics” reţine pentru sintagma: “public administration” următoarele explicaţii:

1. Funcţia executivă în guvern; executarea (aplicarea) politicii publice; 2. Organizarea şi conducerea poporului şi a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernării; 3. Arta şi ştiinţa conducerii aplicată la sectorul public. Administraţia publică este un termen mai larg decât

conducerea publică (managementul public), pentru că acestea nu se limitează la management, ci include împrejurările politice, sociale, culturale şi legale care afectează conducerea instituţiilor publice.

David H. Rosenbloom, în lucrarea sa “Public Administration” (Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector, Random House, New-York, 1989, p.3-36), releva faptul că “Administraţia publică, ca multe alte strădanii umane, este dificil de definit, dar oamenii au cu toţii un sens al acesteia, deşi sunt păreri diferite despre cum ar putea fi realizată”.

Administraţia publică este o categorie atât de abstractă şi variată, încât poate fi descrisă în termeni diferiţi. Totuşi, o definire a administraţiei publice este necesară. Pentru aceasta, se impune, în primul rând, să se stabilească care sunt graniţele generale ale acesteia şi să fie exprimate principalele concepte ale disciplinei şi practicii administraţiei publice. De asemenea, în al doilea rând, definirea administraţiei publice ajută la încadrarea acestui domeniu într-un larg context politic, economic şi social. In fine, în al treilea rând, luarea în considerare a definiţiilor majore ale administraţiei publice relevă faptul că există trei abordări distincte pentru acest domeniu. Din acest punct de vedere este de menţionat că de-a lungul anilor s-a manifestat tendinţa teoreticienilor şi practicienilor de a accentua una sau alta din aceste abordări, fiecare abordare tinzând să reliefeze diferite valori, diferite moduri de organizare, diferite metode de dezvoltare informaţională şi puncte de vedere.

Dintr-o mare varietate de definiţii menţionăm câteva, prezentate de Richard Stillman în “Public Administration: concepts and cases” (Boston, Houghlon Wifflin, 1978), definiţii formulate de diferiţi autori americani, după cum urmează:

John J. Corson şi J. P. Harris definesc concis administraţia publică drept “activitatea prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului”;

John Pfiffner şi Robert Presthus relevă că “administraţia publică, ca domeniu de activitate, este în principal preocupată de mijloacele pentru implementarea valorilor politice;

James W. Davis precizează că “administraţia publică poate fi cel mai bine identificată cu ramura executivă a guvernării”;

Nicholas Henry formulează complex definiţia administraţiei publice, “aceasta diferind de tendinţele politice, atât prin accentuarea comportamentului birocratic dar, mai ales, prin sistemul structurilor proprii şi metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor guvernamentale”;

Dwight Waldo releva că “procesul administraţiei publice constă în acţiunile de realizare a intenţiei sau dorinţei guvernului. Este, din această cauză, activitatea activă, continuă, cea “de afaceri” a guvernului, preocupată cu punerea în aplicare a legii, care este realizată de corpurile legislative (sau alte autorităţi) şi interpretată de curţile de judecată, prin procesul de organizare şi conducere”;

Felix şi Loyd Nigro dezvoltă definiţia administraţiei publice în cinci puncte: a) este un efort al unui grup care cooperează într-un cadru public; b) acoperă cele trei ramuri – executivă, legislativă şi juridică – şi relaţiile dintre ele; c) are un rol important în formularea politicii publice şi este de aceea o parte a procesului politic; d) este diferită de administraţia privată prin trăsături semnificative şi e) este asociată de aproape cu numeroase grupuri private şi de indivizi.

David H. Rosenbloom, în lucrarea citată, se întreabă ce concluzii pot fi trase din această varietate de definiţii ale administraţiei publice. Răspunsul este larg şi înscris pe puncte, astfel:

1. Administraţia publică are pentru diferiţi observatori diferite sensuri, lipsind un înţeles general, semnificativ teoretic şi practic.

Faptul că nu se poate defini în mod clar substanţa şi procesul administraţiei publice este o scuză greu de acceptat, dar fenomenul există şi societatea caută să-şi îmbunătăţească sistemul de birocraţie publică;

2. Administraţia publică, în mod paradoxal, nu este o disciplină de sine stătătoare, deoarece studiul acesteia se suprapune peste alte discipline, incluzând ştiinţele politice, sociologia, economia, psihologia şi administrarea afacerilor (business administration). Deşi această abordare conţine un mare grad de adevăr, în practică se consideră

15

nesatisfăcătoare, pentru că lasă fără abilitate de a analiza, în mod coerent, un aspect major al vieţii publice americane contemporane, şi anume: intensa şi puternica birocraţie guvernamentală.

Din toate acestea se poate trage concluzia că toate definiţiile prezentate sunt de ajutor pentru că administraţia publică implică activitate, are contingenţă cu politica, tinde să fie concentrată în ramura executivă a guvernării, diferă de administraţia privată şi este preocupată de aplicarea legii.

Aşadar administraţia publică ar putea fi definită şi în felul următor: folosirea teoriilor şi proceselor manageriale, politice şi juridice în vederea realizării mandatelor guvernării legislative, executive şi judecătoreşti, pentru a asigura reglementările şi serviciile pentru societate în ansamblu, cât şi pentru segmentele acesteia.

Trebuie însă să reţinem în primul rând că administraţia poate fi definită atât din punct de vedere funcţional cât şi din punct de vedere organic23.

Din punct de vedere funcţional administraţia este considerată a fi un ansamblu de activităţi extrem de diverse ele putând fi identificate la o simplă lectură a titlurilor din bugetul de stat sau al colectivităţilor locale: apărare naţională, ştiinţă şi cultură, educaţie, activităţi în domeniu social (sănătate publică, protecţie socială) sau în sectorul industrial şi agricol, precum şi realizarea de echipamente de infrastructură publică (autostrăzi, şosele, drumuri, căi ferate, aeroporturi, amenajări teritoriale) etc.

Toate aceste activităţi se caracterizează prin finalităţile lor şi prin modalităţile de exercitare, de îndeplinire. Finalităţile sunt variate de la un stat la altul în funcţie de concepţia pe care acestea o au cu privire la puterea

publică. Cu toate acestea trebuie să observăm că absolut toate statele vor să menţină ordinea publică şi de asemenea să satisfacă şi alte nevoi de interes general.

Ordinea publică într-un sens larg înseamnă pacea internă care poate permite unei colectivităţi umane să trăiască în linişte respectând regulile ce asigură drepturile şi libertăţile individuale. Doctrina contemporană distinge trei componente principale ale ordinii publice care caracterizează de fapt ceea ce numim funcţiile poliţiei politice24 care sunt: liniştea publică asigurată prin interzicerea şi sancţionarea violenţelor, securitatea publică (exemplu securitatea circulaţiei) şi salubritatea publică asigurată prin controlul şi sancţionarea lipsei condiţiilor de igienă în locurile publice precum şi a sănătăţii publice.

Alte nevoi de interes general sun asigurate de către administraţie în funcţie de particularităţile politico-ideologice ale acesteia. Aprecierea nevoilor de interes general este sensibil deosebită într-un stat ce funcţionează sub dominanta ideologică liberală (care tinde să le diminueze) faţă de un stat ce se conduce după principii social-democratice sau socialiste (care tinde să le extindă).

Intr-o concepţie tradiţională, interesul general care este determinat prin lege este pus în aplicare de către guverne care au la dispoziţie o Administraţie care este sprijinită de un drept public ce excede dreptul comun şi anume dreptul administrativ.

Modalităţile de exercitare sunt variate. Fiecare domeniu al administraţiei publice apelează la soluţii proprii. Spre exemplu circulaţia pe drumurile publice presupune acţiuni ale Administraţiei de domeniu pentru prevenirea accidentelor şi asigurarea unor condiţii de trafic normale. Acest lucru presupune adoptarea de reguli, dar şi organizarea unor companii de educaţie prin diverse mijloace (mass-media, în şcoli etc.). Aşadar, toate acestea sunt modalităţi de exercitare ale puterii executive ce nu se realizează direct de către guverne ci prin intermediul autorităţilor administraţiei publice, ale statului sau ale colectivităţilor locale.

Din punct de vedere organic Administraţia este un ansamblu de instituţii care au personalitate juridică, o competenţă legală specifică în funcţie de domeniu în care îşi desfăşoară activitatea. Astfel avem autorităţile administraţiei publice de stat, autorităţile administraţiei publice locale precum şi multiplele instituţii specializate subordonate acestora denumite generic şi servicii publice.

Inţelegând deci, prin administraţie publică acea activitate care constă în principal în organizarea şi asigurarea executării, dar şi în executarea nemijlocită a prevederilor Constituţiei, ale tuturor actelor normative şi ale celorlalte acte juridice emise de autorităţile statului de drept, activitate realizată de către autorităţile administraţiei publice, desprindem pe de o parte poziţia administraţiei publice în cadrul diferitelor activităţi ale autorităţilor statale sau ale colectivităţilor

23 Pentru a putea face distincţia în scris dintre cele două puncte de vedere s-ar putea utiliza „a” mic atunci când vorbim de activitate şi „A” mare atunci când este vorba de autorităţi şi diverse alte instituţii. 24 PG. 3.

16

locale, iar, pe de altă parte, descifrăm cele două elemente componente esenţiale şi indispensabile ale administraţiei publice, şi anume elementul structural-organic şi elementul funcţional25.

Proiectul codului de procedură administrativă reglementând înţelesul unor termeni stipulează în art. 4 că administraţia publică cuprinde următoarele autorităţi publice26:

administraţia parlamentară; administraţia prezidenţială; guvernul; ministerele; autorităţi centrale autonome; autorităţi centrale subordonate guvernului, ministerelor sau autorităţilor centrale autonome; prefectul; instituţiile şi serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei publice

centrale; autorităţile administraţiei publice locale/judeţene, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora.

In înţelesul codului, administraţia publică include şi agenţii privaţi autorizaţi de un organ public să presteze anumite servicii publice.

Administraţia publică include şi structurile asociative interne şi externe create în condiţiile legii. Administraţia publică din puncte de vedere funcţional este definită de acelaşi cod în art. 5 astfel, administraţia

publică reprezintă totalitatea activităţilor desfăşurate în regim de putere publică de autorităţi, instituţii şi serviciile publice, prin care se organizează executarea legii şi se pune în executare directă legea sau se prestează servicii publice.

Spre deosebire de administraţia statului totalitar, unde aceasta este întotdeauna la dispoziţia exclusivă a puterii unice, fiind organizată centralizat şi unitar la nivelul întregii colectivităţi naţionale şi, pe cale de consecinţă, constituie întotdeauna o “administraţie de stat”, în condiţiile statului de drept, în care separaţiunea puterilor, descentralizarea serviciilor administrative şi autonomia administrativă constituie coordonate fundamentale, structurile organizatorice şi funcţionale ale administraţiei sunt amenajate atât la nivelul statului, deci al colectivităţii naţionale, situaţie în care avem administraţia publică centrală sau teritorială de stat, cât şi la nivelul colectivităţilor locale, unde este organizată şi funcţionează administraţia publică locală.

Subordonată guvernului, administraţia posedă o anumită autonomie, al cărei grad este variabil după epoci, naţiuni, regimuri.

In fiecare ţară există o anumită putere administrativă. Aceasta datorită continuităţii lucrărilor administraţiei şi a serviciilor sale, datorită permanenţei, tehnicităţii, competenţei şi funcţionalităţii sale şi, de asemenea, datorită existenţei unei caste, formate din personalul politic şi administrativ.

Administraţia exercită o anumită influenţă asupra guvernului, sugerându-i anumite atitudini. Administraţia are putere pentru că ea însăşi este o forţă, o putere.

Intr-o formă generală, permanenţa actuală a funcţionarilor, continuitatea administraţiei, estompează amploarea schimbărilor politice, schimbări care rezultă din deplasări în majoritatea parlamentară, din ascensiunea la putere a unor partide aflate în opoziţie sau chiar necunoscute.

In administraţie, anumite organe, anumite servicii, exercită în domeniile care le sunt proprii o anumită influenţă specială. Diferiţii funcţionari din ministere, diferiţii lucrători au cuvânt greu asupra voinţei oamenilor politici.

Există chiar o tendinţă a administraţiei de a deveni independentă faţă de puterea politică, de a nesocoti autoritatea acesteia.

Guvernul, dintotdeauna şi în toate ţările, s-a preocupat de a ţine în mână administraţia, de a se proteja împotriva nesupunerii şi a forţei excesive a funcţionarilor.

De aceea, şi-a rezervat mijloacele de acţiune, el fiind cel care-i numeşte, avansează şi revocă pe funcţionarii superiori, exercită puterea ierarhică şi puterea disciplinară. 25 A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Editura All Beck, Bucureşti, 2002 26 Proiectul Codului de procedură administrativă publicat în revista Economie şi Administraţie locală nr. 1/2005, a fost redactat de un colectiv ştiinţific constituit în cadrul Centrului Regional de Formare Continuă pentru Administraţia Publică Locală, Sibiu.

17

Uneori, guvernul este slab înarmat pentru aceasta (de ex. prin acordarea dreptului la grevă al funcţionarilor în unele ţări).

Funcţionarii profită de avantajele ataşate funcţiei şi doresc ca ele să se reflecte în aceasta. Dar administraţia nu exercită activitatea sa în propriul său interes economic, nici în interesul agenţilor săi, nici nu se face în “interesul prinţului”, adică al puterii suverane.

Ea este destinată, în toate ţările moderne, rezolvării treburilor publice, este legată de sistemul statal şi trebuie să acţioneze pentru binele comun, fiind învestită cu autoritate, dar, în acelaşi timp, ea trebuie să colaboreze cu publicul; ea este învestită cu mijloacele de constrângere, dar, în practică, ea o întrebuinţează pe cale de excepţie.

Raporturile pe care le antrenează cu publicul sunt mai mult sau mai puţin dezvoltate, mai mult sau mai puţin bazate pe înţelegere, după epocă şi după ţări. Astfel, putem aminti administraţia prusiană sau germană, care aveau tendinţa de a se ţine la distanţă de cei administraţi, de a-şi impune voinţa mai degrabă decât de a proceda prin convingere.

In opoziţie, administraţia americană este foarte aproape de cei administraţi, se străduieşte să cunoască nevoile publicului, să-l convingă de eficacitatea şi oportunitatea măsurilor pe care le ia.

Termenul de “administraţie” este comod şi se aplică ansamblului aparatului administrativ, dar în administraţie există de fapt mai multe “administraţii”. Acestea prezintă de la una la alta diferenţe, nu au aceleaşi trăsături, aceleaşi procedee în cadrul aceleiaşi ţări.

Cu toate acestea, fără să ne oprim la sistemele de relaţii (pe care le vom aborda după analiza structurilor), administraţiile aceleiaşi ţări sunt animate de spirit identic, au anumite caractere comune, optând pentru aceleaşi reguli generale, astfel că principalele sisteme administrative constituie, fiecare în parte, un tot. Aşa după cum vom vedea pe tot parcursul cursului nostru, instituţiile administrative, sistemul administrativ al unei naţiuni nu formează un ansamblu izolat, o instituţie închisă, independentă de mediul în care există.

Din această cauză, în fiecare ţară şi în fiecare moment al istoriei, regimul administrativ este rezultatul unei serii de cauze, în cea mai mare parte exterioare lui; el reflectă regimul politic, economic, social al poporului în care el se aplică, din epoca în care se plasează; el este marcat de voinţe, răspunde la aspiraţii şi nevoi.

Sistemul administrativ englez, sistemul administrativ german, cel rusesc sau chinezesc, poartă amprenta caracterelor esenţiale pe care le prezintă organizarea politică, economică şi socială a Angliei, Germaniei, Rusiei, Chinei.

Fără îndoială că orice sistem administrativ are în el o anumit parte de moştenire, de tradiţie, care-i este inerentă, de aceea nu trebuie să uităm să-l analizăm în funcţie de timpul şi mediul în care există şi din care a ieşit.

Trebuie notat, însă, că regimul administrativ al unui popor exercită influenţe asupra vieţii politice, economice şi sociale a poporului respectiv. Astfel, sistemul administrativ englez, în aspectul său clasic, favorabil colectivităţilor locale şi care pune administraţia şi pe cei administraţi pe picior de egalitate în faţa puterii judiciare, a contribuit la dezvoltarea în viaţa locală a unui anumit apetit pentru participare la afacerile publice şi a făcut să crească la cetăţean sensul libertăţii. Alte sisteme, care nu procură astfel de garanţii eficace, antrenează toropeala cetăţenilor, pasivitatea lor. Aceasta condiţionează eşecul sau succesul în administraţia diferitelor naţiuni. Aşadar, un regim administrativ într-o ţară nu este numai un rezultat, ci este şi o cauză.

§ 2. Instituţiile publice

Termenul de instituţie provine din limba latină, “instituito” - aşezământ, întemeiere, înfiinţare, dar şi obicei, regulă

de purtare, deprindere27. Prin instituire, o naţiune, o colectivitate umană trecea de la starea de component al naturii, de la acţiuni individuale, spontane şi uneori egoiste şi agresive, la starea socială, la organizaţii create de o autoritate exterioară intereselor individuale, dar recunoscută ca necesară pentru satisfacerea acestor interese, pentru menţinerea unei colectivităţi sociale durabile. In limbajul cotidian, cuvântul instituţie păstrează sensul iniţial, juridic, desemnând organizaţiile care au un statut, reguli de funcţionare stabilite prin acte normative, având rolul de a satisface anumite nevoi sociale. Exemplul tipic de instituţie în acest sens este statul cu organizaţiile sale administrative, politice, militare etc. Instituţia defineşte regulile de influenţare şi control social al comportamentelor individuale, modelele specifice şi stabile de organizare şi desfăşurare a interacţiunilor dintre indivizi şi grupuri sociale orientate spre 27 C.Zamfir, I.Vlăsceanu şi colab., Dicţionar de sociologie, Bucureşti, Editura Babel, 1993, pg. 30.

18

satisfacerea unor nevoi de bază, valori şi interese cu importanţă esenţială, strategică, pentru menţinerea colectivităţilor sociale.

Scopurile unei instituţii sunt definite în raport cu anumite valori. Ansamblul valorilor şi scopurilor, precum şi normele existente, caracterizează finalitatea instituţiei - câmpul axiologic. Autonomia unei instituţii este cu atât mai amplă cu cât competenţa de care ea dispune, în stabilirea propriului câmp axiologic, este mai mare. Competenţa axiologică atinge nivelul cel mai mare în societăţile globale, unde este exprimată prin independenţă şi suveranitate. In estimările unor sociologi profilarea unei societăţi planetare, sau cel puţin europene, tinde să reducă suveranitatea la nivelul unei simple autonomii.

Activităţile unei instituţii sunt de ordin material sau informaţional şi ele intervin în mediul înconjurător în vederea modificării acestuia în conformitate cu scopurile sale. Se pot distinge trei categorii de activităţi la nivel societal:

activităţi realizatoare - prin care sunt atinse scopurile sistemului; transformă mediul şi realizează obiectivul instituţiei; fac obiectul conducerii;

activităţi de conducere - asigură convergenţa activităţilor realizatoare în vederea atingerii scopului. Au un caracter auxiliar în raport cu cele anterioare (se numesc chiar activităţi indirect productive), chiar dacă agenţii sau organele care le exercită sunt ierarhic superioare acelora ce exercită activităţi realizatoare. Activităţile de conducere sunt nemateriale, ele constau în tratarea informaţiei. Sunt deci activităţi semantice nefinale, sau mai exact, intermediare, deoarece ele însele sunt conduse şi controlate de către activităţile axiologice;

activităţi axiologice - sunt legate de cunoaşterea valorilor şi de determinarea scopului, de finalitatea instituţiei. Sunt, de asemenea, de natură informaţională, fiind activităţi semantice iniţiale28 (caracterul iniţial este legat de sistemul considerat). Au caracter esenţial: chiar dacă activităţile conduse traduc ideea în act, ele nu-şi au sensul decât în raport cu finalitatea instituţiei.

Structura unei instituţii reprezintă o reţea relativ stabilă în spaţiu şi timp şi se poate defini printr-un număr de elemente şi relaţii: funcţiunile diferitelor organe şi legăturile existente între acestea, condiţiile diviziunii muncii şi repartizarea autorităţii. Diferitelor tipuri de activităţi le corespund principalele grupe de organe: de realizare (direct productive), de conducere (indirect productive) şi de reglementare (organe axiologice).

Scopul încercării de a defini noţiunea de instituţie29 este acela de a construi un cadru teoretic al intervenţiei organizaţionale orientate spre creşterea eficienţei acesteia. Eficienţa nu poate fi câştigată odată pentru totdeauna, adică prin efectuarea unei sarcini stabile în lumina unui scop stabil. O instituţie este eficientă când este “capabilă” să-şi restructureze orientările şi să-şi redefinească sarcinile în faţa unui mediu în schimbare. Există mai multe modalităţi convenţionale de a descrie o instituţie. Ea poate fi definită ca: structură, grup, politică, agent, cultură, sistem.

Instituţia ca structură. Deşi vom aborda pe larg această problematică, anticipăm arătând că structuralismul, ca teorie sociologică, este centrat pe două noţiuni cheie: structură şi funcţie. Identificarea funcţiilor latente şi manifeste ale instituţiilor analiza determinanţilor structurii şi interacţiunea dinamică a structurii şi funcţiei sunt teme abordate în studii de referinţă. Dubla centrare pe structură şi funcţie a condus la sesizarea problemei rigidităţii şi flexibilităţii structurale în legătură cu dezvoltarea organizaţională ori la analiza şi alcătuirea tipologiilor structural-funcţionale. In acest cadru teoretic, o intervenţie organizaţională, definită ca asistenţa procesului de adaptare la schimbare, are ca obiect schimbarea structurii, sau restructurarea, ca răspuns la modificările mediului relevant. Din punct de vedere al intervenţiei, adaptarea organizaţională se referă la modalităţile în care membrii instituţiei sunt capabili să opteze pentru structuri care răspund mai eficient la condiţii schimbate ale mediului sau să creeze un mediu mai prielnic. Având drept punct de plecare ideea că omul este produsul mediului în care trăieşte, prezumţia de bază a acestor studii este că schimbările structurii vor antrena schimbări în calitatea funcţionării instituţiei.

Instituţia ca sistem. Aşa după cum am mai arătat, încercând să definim conceptul de sistem social, termenul de sistem este central în cibernetică şi teoria informaţiei. Aplicarea acestui termen instituţiilor a avut două consecinţe pentru studiul lor: definirea instituţiilor ca entităţi cu autoreglare şi evidenţierea constrângerilor reciproce dintre componentele sau subsistemele instituţiei. A privi instituţiile ca sisteme înseamnă, în primul rând, a le considera entităţi cu autoreglare, entităţi care îşi menţin constante anumite caracteristici de bază, prin intermediul unor cicluri de acţiune în care erorile sunt detectate şi corectate natural. Deşi erorile pot apare natural, ca urmare a constrângerilor reciproce dintre componentele sistemului instituţional, detectarea şi corectarea lor, de către membrii instituţiei, nu se dezvoltă la 28 Se referă la scopuri, deoarece într-o instituţie socială se începe prin a formula scopurile. Activităţile constau în a exercita autoritatea, a comanda. Arhi înseamnă în greceşte atât început, cât şi comandă. 29 Sofia Chirică, Psihologie organizaţională, Editura Studiul Organizării, Cluj-Napoca, 1996, pg.32-37

19

fel de natural. Ele ţin de anumite competenţe ale membrilor, în special ale managementului, de a crea o lume comportamentală (un subsistem) care să favorizeze detectarea şi corectarea erorilor.

Instituţia ca grup. Din perspectiva psihologiei sociale instituţiile sunt grupuri de persoane care interacţionează în baza unor reguli sau norme şi care au o identitate colectivă. Cu toate că, în ultimii ani, referirile la această abordare sunt mai frecvente, integrarea problematicii grupului social în context organizaţional este, în general, mai evidentă în domeniul comportamentului grupului în relaţie cu alte grupuri.

Instituţia ca politică. Atunci când relaţiile dintre grupuri iau forma unor jocuri de interese contradictorii, cu puteri asociate acestor interese, instituţia se revelează ca politică. Grupurile se confruntă pentru a obţine controlul resurselor, teritoriilor, informaţiei, canalelor de comunicare, temelor din “ordinea de zi” sau din agenda discuţiilor de grup. Confruntările de tip politic, de luptă pentru dobândirea controlului, sunt favorizate de incertitudinea unui mediu în schimbare, de ambiguitatea scopurilor sau de deciziile intempestive. Instituţiile sunt alcătuite din părţi contradictorii şi pentru a le înţelege comportamentul trebuie să înţelegem natura conflictelor interne şi externe, distribuţia puterii între grupuri şi procesele prin care conflictele de putere au ca rezultat dominarea, supunerea, compromisul etc.

Instituţia ca agent. Prin termenul de agent instituţia este percepută ca instrument de realizare a scopurilor sociale. Deşi nu există instituţie fără o colectivitate de indivizi, ea nu poate fi redusă la suma membrilor săi şi nici chiar la interacţiunile dintre ei. Instituţia este, ea însăşi, un subiect receptiv, activ, inteligent şi orientat spre un scop. Aceasta este o perspectivă instrumentală şi raţională totodată. In efortul de a-şi realiza scopurile, instituţia selectează cele mai judicioase şi potrivite mijloace. Studiile dezvoltate în acest cadru se centrează pe dobândirea şi aplicarea de cunoştinţe utile realizării eficiente a sarcinilor organizaţionale, lumea organizaţională fiind considerată ca fundamental cognoscibilă şi controlabilă prin mijloace ştiinţifice.

Dacă constituantul român a fost mai darnic cu folosirea celorlaţi temeni, în ce priveşte utilizarea celui de instituţie stabileşte o singură structură, de nivelul acestei categorii organizaţionale, Avocatul Poporului. În art. 58 al. 3 din Titlul II, Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale, se recunoaşte că „Organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului se stabilesc prin lege organică”. Observăm că această instituţie a fost precizată la acest titlu avându-se în vedere scopul său, protecţia tuturor drepturilor şi libertăţilor şi nu forma sa exterioră de instituţie, de aceea o vom considera ca fiind de categoria autorităţilor publice.

Activităţi individuale de verificare a cunoştinţelor: Definiţi administraţia publică. Precizaţi în ce constă administraţia publică din punct de vedere organic. Precizaţi în ce constă administraţia publică din punct de vedere fiuncţional. Instituţiile publice ca agent. Care sunt activităţiile unei instituţii publice?

Bibliografie selectivă Modul:

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediţia a IV-a, Bucureşti, 1934, Institutul de Arte Grafice „E. Mârvan”.

Charles Debbasch, Fonction administrative et missions de l’administration, în lucrarea Science administrative, Administration publique, Paris, Librairie Dalloz, 1975

C. Lalumière, A la recherche d’une cadre théorétique pour l’étude de l’administration publique, în Buletin de l’Institut International d’Administration Publqiue - Revue d’administration publique, Janvier-Mars, 1975

A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Editura All Beck, Bucureşti, 2002 Proiectul Codului de procedură administrativă publicat în revista Economie şi Administraţie locală nr.

1/2005, redactat de un colectiv ştiinţific constituit în cadrul Centrului Regional de Formare Continuă pentru Administraţia Publică Locală, Sibiu.

C.Zamfir, I.Vlăsceanu şi colab., Dicţionar de sociologie, Bucureşti, Editura Babel, 1993. Sofia Chirică, Psihologie organizaţională, Editura Studiul Organizării, Cluj-Napoca, 1996

20

MODULUL 3: TRECUT ŞI PREZENT ÎN CERCETAREA ADMINISTRAŢIEI

Scurtă recapitulare: Conceptul de administraţie publică

o din punct de vedere organic o din punct de vedere funcţional

Instituţiile publice ca system, grup, politică, agent. Trecutul ştiinţei administraţiei este marcat de o adevărată ceartă, cvasi teologică (cum o numeşte G.Timsit),

asupra existenţei uneia sau mai multor ştiinţe administrative. Se vorbea, atunci, despre “lupta pentru o ştiinţă a administraţiei”30, despre “gestaţia dificilă a ştiinţei administraţiei”31, despre “trezirea ştiinţei administraţiei”32. Se cerea o altă “ştiinţă administrativă”33. Se punea întrebarea: “ştiinţa administraţiei: care administraţie şi care ştiinţă?"34. Se punea, de asemenea, întrebarea care era locul ştiinţei administraţiei printre ştiinţele vecine35, ce raporturi de antagonism sau de armonie întreţineau dreptul administrativ şi ştiinţa administraţiei36, şi dacă ştiinţa administraţiei era o ştiinţă multi-, pluri sau interdisciplinară37. Întrebări neliniştite, afirmaţii pasionate ale tuturor acelora care, refuzând “refugiul în plural” al ştiinţelor administrative, pretindeau armonia, singularitatea ştiinţei administraţiei. Georges Vedel38 avertizase că dincolo de adevărata ceartă care îi opunea pe susţinătorii singularităţii celor ai pluralităţii, această dispută risca să plece de la premise false.

Aşadar, era de ales între singural şi plural şi, implicit, se punea problema “suveranităţii epistemologice”39 a acestei discipline. Aşa după cum am mai arătat, o ştiinţă nu este autonomă, iar statutul său ştiinţific nu este asigurat decât în măsura în care ea are un obiect bine definit şi foloseşte metode şi concepte proprii. Deci, în primul rând, ar trebui definit obiectul ştiinţei administraţiei iar apoi ar trebui stabilit care dintre disciplinele aplicate în studiul acesteia s-ar putea erija în ştiinţă a administraţiei sau, dacă nu, ar trebui să admitem că toate ar merita această denumire şi că ar exista, de fapt, ştiinţe administrative şi nu doar o ştiinţă a administraţiei. Alegerea este dificilă, şi s-ar putea face pornind de la o serie de dificultăţi şi poate inversând ordinea factorilor şi anume să ne întrebăm mai întâi asupra obiectului, şi abia apoi asupra abordărilor posibile. Adesea s-a întâmplat contrariul. Când demersul era de tip pragmatic, s-a început prin recenzarea disciplinelor care aveau drept obiect (chiar dacă nu era unicul lor obiect) studiul administraţiei, fiind astfel catalogate drept ştiinţe administrative prin sinteza cărora se putea da naştere unei ştiinţe a administraţiei. Astfel, s-a construit ştiinţa administraţiei plecând de la pluralul ştiinţelor administrative. Trebuie să recunoaştem că acest tip de demers este plin de dificultăţi, fiind mult mai uşor să spunem ce ştiinţe au, deja, drept obiect studiul administraţiei, decât să analizăm raţiunile pentru care una dintre ele trebuia să merite, ea singură, numele de ştiinţă a administraţiei. Este mai comod să constatăm pluralul ştiinţelor administrative decât să definim singularul ştiinţei administraţiei.

În trecut aproape fiecare autor avea lista sa de discipline care cuprindea cel puţin parţial, administraţia drept obiect de studiu şi a căror sinteză putea da naştere ştiinţei administraţiei.

Aceste liste, foarte variate, cuprindeau, în general, şi câteva discipline comune. Dreptul administrativ figura, pe liste, cel mai adesea pe primul loc. Autoritatea dreptului administrativ asupra

funcţionării administraţiilor legitimează această situaţie valabilă pentru toată Europa continentală, de la vest la est40. Deşi s-a admis, cu câteva rezerve, totuşi, că nu putem cantona studiul administraţiei la acela al dreptului care ar trebui

30 Georges Langrod, Meandrele luptei pentru ştiinţa administrativă, în Mélanges en l’honneur du Professeur Michel Stassinopoulos, L.G.D.J., 1974, p.433 şi urm. 31 Gestaţia dificilă a ştiinţei administrative, titlul uneia din părţile capitolului redactat de Georges Langrod, în: Traité de science administrative, Mouton, Paris-La Haye, 1966, p.98 32 Trezirea ştiinţei administrative, titlul unei secţiuni din manualul lui Charles Debbasch, Ştiinţa administrativă, Précis, Dalloz, Paris, 198â76, p.11 33 Lucien Sfez, O altă ştiinţă administrativă, Mélanges en l’honneur du Professeur Michel Stassinopoulos, citat mai sus, p.517 34 Danièle Loschak, Ştiinţa administrativă: care administraţie, care ştiinţă?, în Revue internationale de sciences administratives, 1975, p.239 şi urm. 35 Georges Langrod, Ştiinţa administrativă şi locul său printre ştiinţele învecinate, în Traité de science administrative, citat mai sus, p.92 36 Georges Langrod, Drept administrativ şi ştiinţă administrativă, Antagonsim şi armonizare, în Bulletin de l’Institut international d’adminsitration publique, 1967, nr.5, p.11 şi urm. 37 Gérard Timsit, Interdisciplinaritate în cercetarea administrativă în Europa, Revue d’Etudes comparatives Est-Ouest, sept., 1975, vol.6, nr.3, p.29 şi urm. 38 Georges Vedel, Prefaţă la Tratat de ştiinţă administrativă, citat mai sus 39 Georges Langrod, Ştiinţa administrativă şi locul său, citat mai sus, p.108 40 J.Starosciak, Caracterul interdisciplinar al cercetărilor asupra administraţiei, Revue d’ Etudes comparatives Est-Ouest, sept.1975, p.20

21

să-i guverneze organizarea şi funcţionarea, deşi după cum am arătat, s-a recunoscut începând cu Charles Debbasch “declinul contenciosului administrativ”41, adică dispariţia progresivă a sancţiunii unei legalităţi prestabilite şi stabile a faptului creşterii unei administraţii economice fondate pe programe mai degrabă decât pe reguli, trebuie să recunoaştem caracterul fundamental al studiilor juridice pentru cunoaşterea administraţiei. Noţiunea de stat de drept, esenţială civilizaţiei noastre economice şi administrative, interzicea neglijarea ştiinţei dreptului administrativ în studiul administraţiei, tot aşa cum nu se poate ignora dreptul constituţional în analiza politică.

În această listă figurează, de asemenea, întotdeauna, ştiinţa economică. Administraţia nu poate fi înţeleasă în întreaga sa dimensiune decât dacă se ţine cont de locul pe care ea îl ocupă pe piaţă, de rolul pe care ea îl joacă în economia de piaţă şi de structurile care rezultă de aici şi prin care ea îşi îndeplineşte misiunea. Mai mult, este, fără îndoială, posibil şi necesar, a se stabili o legătură între nivelurile de dezvoltare şi sistemele administrative, ceea ce ar fi un motiv de a considera că ştiinţa economică constituie una dintre ştiinţele administrative esenţiale. Sociologia, de asemenea, ocupa un loc privilegiat pe aceste liste datorită obiectului său - studiul grupului social, al funcţionarilor, al organizaţiei în relaţiile cu restul societăţii etc. - şi metodelor sale care permit depăşirea analizelor strict juridice cu care ne obişnuisem. Se poate adăuga acestei liste, cel mai adesea, Istoria Administraţiei, deci nu numai istoria dreptului său, dar şi aceea a structurilor sale şi a activităţilor sale.

Pe lângă aceste patru discipline - drept, economie, sociologie şi istoria administraţiei - care se regăsesc aproape pe toate listele ştiinţelor administrative, mai figurează, în funcţie de opţiunile autorilor, una sau alta dintre disciplinele care putea contribui la mai buna cunoaştere a fenomenului administrativ, cum ar fi psihologia în studiul relaţiei administraţie-cetăţean, geografia când se analizează repartizarea spaţială a administraţiilor şi amenajarea teritoriului …, finanţele publice - pentru o mai bună înţelegere a circuitelor şi relaţiilor de putere în interiorul administraţiei, lingvistica, “discursul” administraţiei …, şi chiar etnologia - “pentru a înţelege mai bine transformările instituţionale în func-ţiune ale dezvoltării culturale …”. De asemenea, demografia - piramida vârstelor în funcţiunea publică, gestiunea previzională a personalului sau comportamentele demografice în funcţie de atitudinile sociale şi de mediu, sau ultima venită, psihanaliza, în legătură cu care Pierre Legendre arată ce ar putea ea aduce ştiinţei administraţiei.

Este evident că, în spiritul autorilor lor, asemenea liste nu erau, în orice caz, exhaustive. Ele erau, totuşi, revelatoare în ceea ce priveşte diversele concepţii asupra studiului administraţiei, finalităţile şi limitele lor. Prin aceste liste şi prin conţinutul lor se pun, totuşi, două probleme.

Prima problemă priveşte raporturile ştiinţelor administrative cu ştiinţa politică, şi anume dacă acestea sunt raporturi de vecinătate sau raporturi de rudenie. Marea apropiere a relaţiilor dintre legislativ, guvern şi administraţie, înlănţuirea aproape indestructibilă a activităţilor şi personalului lor, conceptele de tehnocraţie, de instrumentalitate sau de autonomie a administraţiei ar trebui, în mod necesar, să ne facă să ne întrebăm asupra “dezmembrării ştiinţei politice” şi asupra ştiinţei politice ca “ştiinţă-soră” sau “ştiinţă-mamă” a ştiinţelor administrative. Pentru mulţi autori, ştiinţa politică se situa în amonte de aceste limite. Justificarea, în opinia lor, consta în supunerea administraţiei puterii politice şi, prin urmare, în dependenţa fundamentală a tuturor acestor ştiinţe care făceau obiectul administraţiei, de ştiinţa politică.

Cea de-a doua problemă se referea la raporturile ştiinţelor administrative cu ceea ce Jerzy Starosciak numea “ştiinţa administraţiei” stricto senso, adică, de fapt, ştiinţa aplicată administraţiei - aceea care se întreabă “asupra caracterului raţional sau optimal al activităţii sale”, asupra modurilor de stabilire a competenţelor unui organism administrativ, organizarea circulaţiei informaţiei etc.

Aşadar, o ştiinţă a managementului sau gestiunii. Moştenită de la Taylor, de la Fayol şi de la scientific management movement, această ştiinţă este mai aproape de tehnologie şi de inginerie. Vizând la origine ameliorarea metodelor de muncă în întreprindere, apoi extinderea lor asupra administraţiei, ea trebuia să constituie pentru unii una dintre ştiinţele administrative importante, ca şi dreptul sau economia.

De-a lungul acestei multitudini de liste şi discipline (fiecare listă diferind de celelalte), se pune problema raporturilor dintre diversele ştiinţe administrative. Printre adepţii pluralităţii, împărţirea se face între cei care susţin existenţa unei legături de coordonare orizontală între diversele ştiinţe şi care consideră că ştiinţa administrativă, dacă ea există, nu este decât o ştiinţă de suprapunere, sau mai bine-zis o ştiinţă de sinteză, mai exact, nu era vorba decât despre o juxtapunere de ştiinţe administrative, despre o pluridisciplinaritate, şi nu despre integrare, nu despre interdisciplinaritate.

41 Ch.Debbasch, Déclin du contentieux administratif, Dalloz, 1967, p.95-100

22

Se spune ştiinţă de răscruce, ceea ce semnifică primul stadiu al devzoltării unei ştiinţe în gestaţie ale cărei componente - diferitele discipline constitutive - erau încă în situaţia de “coexistenţă egalitară”, pentru a relua expresia lui Roger Bastide.42 Acesta era stadiul în care, aparent, se situa ştiinţa administrativă în epoca apariţiei Tratatului, în 1966: “Observăm din ce în ce mai limpede că (oricare ar fi vârsta sau gradul lor de reuşită), toate ştiinţele umane sunt răscruci, sau puncte de vedere diverse asupra aceluiaşi ansamblu de realităţi sociale şi umane”. Şi Georges Langrod adăuga: “ştiinţa administrativă, ca şi ştiinţa politică, constituie specimenul tip de rezultat al acestor curente ale gândirii contemporane”43.

Acest stadiu al reflecţiei putea fi depăşit şi a fost depăşit fără nici o dificultate. Pentru a trece la recunoaşterea unei “coexistenţe stratificate” între discipline44, ceea ce semnifică un stadiu la care disciplinele sunt subordonate unei discipline considerate fundamentală, caracterizată printr-o situaţie inegală de suprapunere în care una dintre discipline, mai generală, le înglobează pe următoarele, mai specializate şi mai înguste. Coordonare verticală care răspundea ideii că există, între ştiinţe, o ordine ierarhică sau lineară, “în funcţie nu de importanţa, ci de filiaţia noţiunilor, ca şi de generalitatea şi complexitatea lor descrescătoare sau crecătoare”45. Ideea care, în ştiinţele exacte şi naturale explică dependenţa disciplinelor - un biolog ştie bine că el are nevoie de chimie şi de fizică, un chimist ştie bine că ştiinţa sa se sprijină pe fizică, un fizician ştie bine că el nu poate face nimic fără matematici etc.46, dar care nu se verifică pe terenul ştiinţelor umaniste: “de exemplu, în lingvistica structuralistă, econometrie, psihologie experimentală, logistică etc., nu există filiaţie sau ordine ierarhică47. Forţând, ar fi fost poate, posibil, să descoperim asemenea filiaţii între ştiinţele politice şi administrative pe de o parte, şi ştiinţele juridice pe de altă parte, dar se observă clar că asemenea filiaţii erau nesigure şi nesatisfăcătoare în condiţiile în care nimic nu le impune cu necesitate. Ce sens are să-i recunoaştem dreptului administrativ sau sociologiei sau economiei sau oricărei alte discipline alese, caracterul de anterioritate, caracterul fundamental pe care matematicile îl aveau între ştiinţele exacte atâta timp cât nu ne permitea să hotărâm asemenea filiaţii în ceea ce priveşte ştiinţele umaniste. Atunci mai era de încercat operaţiunea de definire a ştiinţei administrative pe o altă traiectorie, şi anume să începem prin delimitarea obiectului său, prin determinarea caracterului obiectului denumit administraţie, prin abandonarea originilor sale plurale pentru a reuşi, în final, să degajăm condiţiile de acces la singularul ştiinţei administrative.

Aşadar, definiţia ştiinţei administraţiei încearcă să se organizeze plecând de la determinarea obiectului său specific şi în această privinţă este vorba despre o tentativă “singulară”. Aceste tentative au fost esenţialmente, de trei feluri.

Prima, cea mai puţin elaborată în orice caz, consta în adoptarea unei concepţii “negative” a administraţiei. Se considera că a defini administraţia consta în a o defini în raport cu ceea ce ea nu era. În stilul lapidar în care se definea comunismul, ca şi sovietele, prin mai multă electricitate, se “definea” administraţia ca autoritate statală, mai puţin autoritatea legislativă şi cea judecătorească. Soluţia era facilă deoarece autoritatea legislativă şi cea judecătorească erau aproape precis delimitabile. Cu alte cuvinte, tot ce nu era autoritate legislativă sau judecătorească în cadrul statului constituie administraţia. Administraţia era deci concepută global ca domeniu rezidual, marginal, al acţiunii statului, dincolo de funcţiunile legislativă şi judiciară. Soluţia nu era prea sigură, şi putem spune nefericit aleasă, deoarece nimic nu ne autoriza să gândim că “reziduul” (marginalul) - ceea ce se numea administraţie - constituia, în fapt, un obiect omogen şi că nu fusese, de la început, în acest reziduu, altceva decât administraţie …

Alte tentative - a căror cristalizare evidentă a constituit-o Tratatul de ştiinţă administrativă - au fost făcute pentru a for-mula un criteriu de integrare coerent, pentru a descoperi “sub-stratul necesar al studiului ştiinţific unitar”48. Noţiunea de “fapt administrativ” a jucat acest rol şi a constituit “locul geometric al oricărei cercetări consacrate administraţiei publice (…), făcând posibilă “sesizarea” elementelor-cheie ale fenomenelor studiate, fie ele instituţionalizate (amenajări organice, proceduri formale) sau nu (comportamente spontane sau situaţii de fapt)49. Această noţiune nu putea fi, totuşi, suficientă. Trăsătura esenţială a activităţii administrative, în această concepţie, era, într-adevăr, rolul pe care-l joacă aici previziunea, pregătirea deciziei şi, într-un cuvânt, pregătirea acţiunii. Obiectul ştiinţei administraţiei, ceea ce îi dădea unitatea, era deci studiul faptului administrativ, al faptului de a administra, al

42 Roger Bastide, Abordare interdisciplinară a maladiei mentale, în Science sociale, Mouton-UNESCO, 1968, p.446-447 43 Georges Langrod, articolul citat mai sus, p.110-111 44 Roger Bastide, eod.loc. 45 Jean Piaget, Probleme generale ale cercetării interdisciplinare şi mecanisme comune, în: Tendances principales de la recherche dans les sciences sociales et humaines, UNESCO, 1971, p.560 46Jean Piaget, Psychologie et épistémologie. Pour une théorie de la connaissance, Denoël Gauthier, 1976, p.152 47 Ibid 48 Georges Langrod, Ştiinţa administrativă şi locul său printre ştiinţele învecinate, articol citat mai sus, p.94 49 Eod.loc., p.95

23

gestiunii administrative. O asemenea concepţie care încerca să delimiteze obiectul specific şi în întregime autonom al ştiinţei administrative şi permitea, într-adevăr, de a face din ea o ştiinţă la singular avea, totuşi, în acelaşi timp, drept consecinţă, împărţirea ştiinţei administraţiei între analiza administraţiilor publice şi aceea a organizaţiilor private deoarece faptul administrativ, în concepţia pe care o adoptaseră autorii Tratatului, era comun şi unora şi celorlalţi. Ştiinţa administraţiei putea atunci să-şi formeze, ca derivaţie, o “gestiologie” utilitară şi să desemneze un ansamblu integrat de tehnici şi de metode proprii pentru ameliorarea funcţionării serviciului diferitelor stadii ale acţiunii.

Ultima serie de tentative pentru a delimita sau construi obiectul ştiinţei administraţiei se va situa la jumătatea drumului acelor încercări care, pe de o parte, fac din ştiinţa administraţiei unica ştiinţă a administraţiei publice, şi acele încercări care, pe de altă parte, fac din ea o ştiinţă având drept obiect de studiu faptul administrativ, adică un fenomen comun atât organizaţiilor publice cât şi private. Soluţia se află la mijloc, sau mai exact: “fiecare dintre aceste teze comportă şi include o parte de adevăr”, afirmă Jacques Chevallier şi Danièle Loschak50, care dezvoltă succesiv tema specificităţii administraţiei ca aparat de stat şi aceea a conexiunii sale cu alte instituţii sociale şi anume specificitatea pe care administraţia şi-a câştigat-o din modul său de intervenţie socială şi anume: “statul a devenit singura sursă legitimă de autoritate şi de coerciţie”, având monoplul coerciţiei pe care J.Chevallier şi D.Loschak (după Weber) îl recunoşteau administraţiei, făcând din ea o organizaţie care nu este “asimiliată” nici unei alte organizaţii sociale. O conexiune există totuşi, deoarece deşi se apreciază că administraţia nu este asimilabilă nici unei alte organizaţii sociale, ea este, totuşi, “şi o instituţie socială”, ale cărei caractere împrumută de la aceasta formele instituite şi reproduce modelul de organizare al ordinii sociale în care ea este integrată.

Astfel, obiectul ştiinţei administraţiei i-ar fi propriu şi ar face din ea o ştiinţă singulară, dincolo de disciplinele diverse şi eterogene de la care s-a plecat şi s-a încercat construirea ştiinţei administraţiei. Astfel, poate s-ar reuşi trecerea de la simpla juxtapunere a ştiinţelor administraţiei, de la pluridisciplinaritate, la integrarea lor, la o veritabilă interdisciplinaritate. Interdisciplinaritate care, surmontând obstacolele existente, epistemologice (concepte şi metode) şi instituţionale51, ar permite construirea unei ştiinţe care să fie nu numai o ştiinţă singulară, dar şi o ştiinţă majoră.

G.Timsit, în “Teoria administraţiei”, aprecia că toate această confruntare de idei a constituit o falsă dezbatere deoarece chiar în momentul în care se discuta dacă există una sau mai multe ştiinţe administrative, ştiinţa administraţiei exista deja, iar acest lucru era dovedit de multitudinea cercetărilor care luau drept temă administraţia, ceea ce a determinat ca ştiinţa administraţiei să avanseze cu paşi mari.

Este de observat, de asemenea, că această dezbatere asupra existenţei uneia sau mai multor ştiinţe administrative semăna cu aceea care cu câţiva ani mai devreme, răvăşise ştiinţa politică. Apăruse întrebarea: ştiinţă sau ştiinţe politice? Conchizând că trebuia să se vorbească despre ştiinţa politică, se punea întrebarea mai exact asupra obiectului său: ştiinţă de stat sau ştiinţă a puterii? Paralelism perfect al demersului. Similitudine exactă a întrebărilor. Cât despre asta, specialiştii discutau: “unii consideră politica o ştiinţă a statului, putere organizată în comunitatea naţională; majoritatea văd în ea ştiinţa puterii organizate în toate comunităţile”52.

Specialiştii discutau şi, aparent, discuţiile lor se repetă, de la epocă la epocă … Specialiştii discutau despre ştiinţa politică, ştiinţa statului sau ştiinţa puterii, apoi discutau despre ştiinţa administraţiei, ştiinţă a aparatului de gestiune etatizată sau ştiinţă a organizării. În cele două cazuri, concluzia a fost aceeaşi: puterea îşi atinge forma sa desăvârşită în cadrul statului. Dar ea este un fenomen comun tuturor grupurilor umane: monopolul coerciţiei legitime recunoscut al statului justifică construirea unui aparat de constrângere instituţionalizat. Dar administraţia nu este decât un element printre acelea ale unui dispozitiv mai general “de normalizare a comportamentelor şi de inculcare a valorilor dominante”53. În ambele cazuri, la întrebarea: sau se răspunde prin: şi. Ştiinţa statului şi ştiinţa puterii, ştiinţa aparatului de gestiune etatizată şi ştiinţa organizării. “Cearta nu are mare importanţă”, încheie prin a recunoaşte Maurice Duverger à propos de ştiinţa politică54.

G.Timsit este de părere că a sosit timpul să recunoaştem ştiinţa administraţiei. Ea a cunoscut crizele de creştere clasice ale naşterii unei noi ştiinţe şi a parcurs drumul dificil care duce, de la originile plurale ale unei ştiinţe la ştiinţa la singular. Toate acestea au fost, desigur, necesare. Dar astăzi nu ne mai apar decât ca o falsă dezbatere. Prefaţa lui Georges Vedel la Tratatul de ştiinţă administrativă avertizase: “Spiritele înalte se vor epuiza în eforturile de a construi epistemologia unei ştiinţe care se caută. Alţii vor stabili, puţin câte puţin, prin rezultate, primele aliniamente ale noii 50 Jaques Chevallier şi Danièle Loschak, Ştiinţa administrativă, P.U.F., Que sais-je?, 1980, p.28 51Asupra acestor obstacole: cf. G.Timsit, Interdisciplinaritatea în cercetarea administrativă, citat mai sus 52Maurice Duverger,Introduction à la politique,Collection Idées, N.R.F.,1964, p.15 53 Jacques Chevallier şi Danièle Loschak, La science administrative, P.U.F., citat mai sus, p.28 54 Maurice Duverger, loc.cit., p.15

24

discipline. Apoi, într-o zi - aceea în care se recunoaşte legitimitatea noii venite - lucrurile sunt simple: munca a adus destule date pentru ca obiectul noii ştiinţe să fie indiscutabil (chiar dacă nu este nici perfect nici total definit), pentru ca să apară noi obiective …”55. Astăzi, deci, trebuie să trecem la definirea noilor obiective pentru ştiinţa administrativă, şi la căutarea unui cadru teoretic în care să se înscrie rezultatele sale.

Activităţi individuale de verificare a cunoştinţelor:

Cu ce ocazie s-a ridicat “Problema suveranităţii epistemologice”? De la cine s-a moştenit ştiinţa gestiuni/managementului? Argumentaţi de ce stiinţa adminsitraţiei este o ştiinţă singulară?

Bibliografie selectivă Modul:

Georges Langrod, Meandrele luptei pentru ştiinţa administrativă, în Mélanges en l’honneur du Professeur Michel Stassinopoulos, L.G.D.J., 1974

Danièle Loschak, Ştiinţa administrativă: care administraţie, care ştiinţă?, în Revue internationale de sciences administratives, 1975

Georges Langrod, Drept administrativ şi ştiinţă administrativă, Antagonsim şi armonizare, în Bulletin de l’Institut international d’adminsitration publique, 1967.

Gérard Timsit, Interdisciplinaritate în cercetarea administrativă în Europa, Revue d’Etudes comparatives Est-Ouest, sept., 1975, vol.6, nr.3.

J.Starosciak, Caracterul interdisciplinar al cercetărilor asupra administraţiei, Revue d’ Etudes comparatives Est-Ouest, sept.1975

Ch.Debbasch, Déclin du contentieux administratif, Dalloz, 1967 Roger Bastide, Abordare interdisciplinară a maladiei mentale, în Science sociale, Mouton-UNESCO, 1968 Jean Piaget, Probleme generale ale cercetării interdisciplinare şi mecanisme comune, în: Tendances

principales de la recherche dans les sciences sociales et humaines, UNESCO, 1971 Jean Piaget, Psychologie et épistémologie. Pour une théorie de la connaissance, Denoël Gauthier, 1976 Jaques Chevallier şi Danièle Loschak, Ştiinţa administrativă, P.U.F., Que sais-je?, 1980 Maurice Duverger,Introduction à la politique,Collection Idées, N.R.F.,1964

55 Georges Vedel, Préface au Traité de Science administrative, citat supra

25

MODULUL 4: FILOSOFIA FORMALISTĂ CU PRIVIRE LA ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI

Scurtă recapitulare: Ştiinţa sau Ştiinţele administraţiei Teoria administraţiei

Formaliştii erau preocupaţi mai mult de managementul oamenilor şi al programelor decât de modul în care

guvernarea şi birocraţia afectează societatea şi oamenii care o compun. Gândirea formalistă a ignorat aproape complet impactul birocraţiei asupra oamenilor, rolul ei în politică, impactul ei asupra societăţii şi limitele până la care conjunctura internaţională afectează birocraţia.

Max Weber (1864-1920) Weber considera că istoria evoluează în progresie geometrică spre raţionalismul tehnologic (termenul însemnând

că pe măsura evoluţiei, ideile câştigă în coerenţă sistematică şi consistenţă naturalistă). El considera că birocraţia este un element major în acest proces şi concepţia sa asupra tipului ideal de construcţie a birocraţiei este concentrat în şase percepte:

1. Există zone de jurisdicţie statice şi clar definite şi ele sunt determinate de legi sau reguli administrative. 2. Organizarea şi distribuţia activităţilor se bazează pe diviziunea muncii. 3. Autoritatea care comandă eliberarea de sarcini într-o organizare nu este arbitrară, ci stabilă şi prestabilită. 4. Managementul birocratic se bazează pe documente scrise, cunoscute ca “dosare” şi care sunt păstrate în

formele lor originale. 5. Organizarea funcţionarilor este bazată pe ierarhie, fiecare funcţionar este supus controlului şi coordonării unui

funcţionar de rang superior, care la rândul său răspunde în faţa altui superior de acţiunile sale şi ale subordonaţilor săi; şeful are dreptul să stabilească sarcini iar subordonaţii au datoria să asculte; natura sarcinilor şi directivelor este stabilită prin lege, dar sistemul permite funcţionarilor de ranguri inferioare să reclame deciziile la un for superior.

6. Funcţionarilor li se oferă posturi pe bază de contracte liber consimţite şi mutual legiferate. Personalul este selecţionat pe criterii de calificare profesională şi pentru poziţiile manageriale se cere şi o perfecţionare de expert în domeniu; la modul ideal, recrutarea se bazează pe examinare sau certificate sau diplome de absolvire a şcolilor care pregătesc cadre pentru postul respectiv.

În opinia lui Weber, munca de funcţionar constituie o carieră sau o vocaţie, care consumă capacitatea individuală de muncă pe o perioadă îndelungată. Ca o consecinţă, funcţionarul este protejat de demiterea arbitrară şi deţine funcţia pe viaţă; el are asigurate: salariul, pensia şi alte mijloace stimulative; privilegiile şi compensaţiile se bazează pe poziţia individului în ierarhie.

În concluzie, sistemul lui Weber are în vedere o structură a carierelor personalului care asigură avansarea în interiorul ierarhiei pe baza vârstei sau a testării.

Weber considera că birocraţia este superioară tuturor celorlalte forme de organizare şi că se poate compara cu înlocuirea muncii omului cu maşini pentru munci nemecanice, care au dus la o mare creştere a capacităţii productive a omului.

Precizie, viteză, claritate, informaţii asupra dosarelor, continuitate, discreţie, unitate, subordonare strictă, reducerea neînţelegerilor şi a costurilor materiale şi de personal, toate acestea sunt consecinţe ale unei administraţii strict birocratice.

Cercetătorii în domeniul ştiinţelor sociale au criticat teoria lui Weber pentru că aceasta nu a ţinut seama de elementele disfuncţionale induse de realitatea organizării, nu a tratat problema responsabilităţii birocratice, nu a făcut distincţia între autoritatea ierarhică şi cea profesională şi a ignorat aspectele de informaţie ale organizării. În plus, analiza lui Weber tratează numai aspectele formale ale birocraţiei şi consideră că îndepărtarea de acest model nu poate fi acceptată.

În ciuda criticilor, modelul lui Weber rămâne un punct de referinţă în evoluţia studiului şi practicii administraţiei publice.

26

Frederick W.Taylor (1856-1915) Taylor a arătat că birocraţia poate influenţa şi manipula angajatul. Taylor a trăit într-o perioadă în care ineficienţa,

corupţia, imoralitatea politică şi jefuirea resurselor naturale ale Americii deveniseră scandaluri naţionale. Pornind de la observaţia lui Theodore Roosevelt, potrivit căreia conservarea resurselor naturale ale Americii era doar faza premergătoare problemei mai largi a eficienţei naţionale, Taylor a publicat Principiile managementului ştiinţific în 1911, carte care urmăreşte trei aspecte: să demonstreze marile pierderi suferite de Statele Unite datorită ineficienţei zilnice în activitatea oamenilor, să sugereze că soluţia acestei probleme este angajarea unor oameni cu calităţi organizatorice şi capabili să aplice managementul sistematic şi să demonstreze că managementul sistematic era bazat pe reguli, legi şi principii.

Metoda lui Taylor de a atinge eficienţa se numeşte management ştiinţific. Aceasta înseamnă aplicarea deliberată, conştientă a raţionalismului în munca industrială; el porneşte de la ideea că “activitatea umană poate fi măsurată, analizată şi controlată prin tehnici analoage celor folosite cu succes pentru obiectele fizice”.

Taylor considera că pentru orice activitate există o metodă de lucru optimă, care poate fi găsită prin analiza postului şi studii de “timp şi mişcare”.

Taylor susţinea că muncitorul trebuie selecţionat cu atenţie, perfecţionat prin cele mai avansate metode şi că trebuie să i se ofere înlesniri financiare pentru a lucra mai eficient. Considerând că trebuie să plăteşti pentru a avea o eficienţă sporită, el totuşi credea că managementul ar trebui să pregătească şi să întărească standardele cooperării. Cei care după ce au fost pregătiţi în conformitate cu aceste noi principii tot nu pot sau nu doresc să adere la aceste standarde, trebuie să fie eliberaţi din posturi. Taylor a acordat o atenţie deosebită departamentelor funcţionale ale activităţii şi planificării, considerând că firma trebuie condusă nu de manager, director general, şefi de departamente, ci de departamentul de planificare. Rutina zilnică de funcţionare a întregii firme poate fi realizată de diferite elemente funcţionale din acest departament, aşa încât, în teorie cel puţin, firma ar trebui să funcţioneze normal, chiar dacă toţi conducătorii şi asistenţii lor din alte departamente decât cel al planificării ar lipsi simultan o lună de zile.

Departamentul de planificare ar trebui să se ocupe de organizare, pregătirea cărţilor de instructori, evidenţelor folosirii timpului şi costurilor şi de disciplină.

Concepţiile lui Taylor au fost însă criticate de sindicate, manageri şi de cei care respingeau punctul său de vedere mecanicist asupra lucrătorului. Conform schemei lui Taylor, veniturile, orele de muncă şi condiţiile de lucru se determinau pe baza managementului ştiinţific şi nu prin negociere colectivă. Într-o perioadă în care sindicatele se luptau pentru supravieţuire, apropierea muncă-managemenet era respinsă, iar managementul ştiinţific era privit ca un instrument al patronatului.

Mulţi manageri reproşau lui Taylor opinia sa că ei nu pot conduce dacă nu au studii universitare sau asistenţă din partea unor experţi cu înaltă calificare. Concepţia lui Taylor asupra muncitorilor era rece şi calculată şi de aceea schema sa nu dădea mare importanţă exercitării personalităţii. Or, în prezent, în domeniul managementului, se admite ca o axiomă că oamenii nu sunt motivaţi numai de bani.

Taylorismul a demonstrat modul în care organizaţiile îşi pot folosi în mod deliberat proprii membri. Acest curent a evidenţiat nevoia de control şi contabilitate şi a ajutat la creşterea intervenţiei statului şi sindicatelor pentru a satisface aceste nevoi.

Henry Fayol (1841-1925) Înainte de a deveni un manager de succes şi un influent teoretician al administraţiei, francezul Fayol a fost un bun

inginer, care a reuşit să reducă riscurile de incendiu în minele de cărbuni. Abordarea lui Fayol în administraţie se bazează pe cinci elemente: planificare previzională, organizare, comunicare, coordonare şi control, cu accent pe schema organizării (organigrama) - o schemă grafică a organizaţiei, conţinând linii ale autorităţii şi responsabilităţii şi modul în care ele se conectează - pe care el a văzut-o ca principalul instrument al managementului. Îmbrăţişând conceptul unităţii de comandă, conform căruia fiecare angajat primeşte ordine numai de la superiorul său ierarhic, Fayol considera că oricine, în orice tip de organizaţie, ar trebui să-şi cunoască poziţia în organigramă, că managerii cu puterea lor de a da ordine şi cu obligaţia de a fi ascultaţi, trebuie să accepte responsabilitatea acţiunilor lor şi că este extrem de important să existe un personal de ajutor pentru corespondenţă şi planificare, ca şi pentru control şi îmbunătăţiri. Vederile lui Fayol, apropiate de ale lui Taylor, erau totuşi mai concentrate pe probleme ale psihologiei umane, ca nevoia spiritului de corp comun al unei organizaţii.

27

Aceste vederi nu erau bazate pe observaţie ştiinţifică, ci pe experienţa sa reuşită de administrator şi el este apreciat mai ales pentru abordarea formal-raţională a administraţiei. Luther Gulick şi Lyndal Urwick Sunt reprezentanţi ai conceptului de administraţie eficientă, au lucrat mult timp în diferite organizaţii publice, studiind diferite aspecte ale administraţiei publice şi susţinând aplicarea principiilor neutre al căror scop este îmbunătăţirea eficienţei administrative. În cartea lor “Documente asupra ştiinţei administraţiei”, sunt definite şapte funcţii, unite sub acronimul POSDCORB, şi care definesc responsabilităţile administrative ale unui executiv: — Planificarea - stabilirea în linii generale a lucrurilor care trebuie făcute şi metodele pentru realizarea lor pentru a îndeplini scopurile finale ale întreprinderii: - stabilirea de planuri şi desemnarea oamenilor care să le aplice; - oamenii trebuie numiţi pe criterii obiective; - trebuie făcute eforturi pentru a introduce oamenii în structura organizaţională şi a-i determina să se adapteze structurii şi nu a modifica structura pentru a o adopta oamenilor. — Organizarea - stabilirea structurii formale a autorităţii prin care subdiviziunile de muncă sunt aranjate, definite şi coordonate pentru obiectivele propuse: - pentru a evita ineficienţa, confuzia şi lipsa de responsabilitate este necesar un manager unic şi unitate de comandă; - comitetele şi comisiile încetinesc şi îngreuiază rezolvarea problemelor; - o conducere multiplă pare a fi ineficientă. — Alegerea personalului - este funcţia de atragere şi perfecţionare a personalului şi de asigurare a condiţiilor optime de muncă: - executivul necesită atât asistenţă generală cât şi de specialitate; - consilierii de specialitate se vor concentra pe aspectele cunoaşterii şi planificării administrative, dar nu vor avea autoritate şi responsabilitate administrativă; - consilierii generali se vor confrunta cu probleme de coordonare şi control, vor iniţia ordine, le vor urma şi vor aplana crizele de organizare; în acţiunile lor, consilierii generali vor acţiona ca agenţi ai superiorilor lor, descărcându-i pe aceştia de problemele de rutină, dar care cer rezolvări urgente şi lăsându-i să se concentreze pe probleme esenţiale. — Conducerea - este sarcina continuă de a emite decizii şi a le da forma unor ordine şi instrucţiuni specifice sau generale şi a le utiliza pentru conducerea întreprinderii: - în diviziunea şi subdiviziunea muncii este foarte importantă omogenitatea în momentul numirii persoanelor în posturi; lucrătorii trebuie numiţi în funcţie de scopul pe care-l vor urmări (ex.: controlul criminalităţii), de calificarea cerută (ex.: inginerie, medicină), de persoanele sau lucrurile cu care vor lucra (ex.: veterani sau automobile) şi de locul în care se va desfăşura munca (ex.: oraşul Boston, Liceul Central). — Coordonarea - este o datorie extrem de importantă de interconectare a diferitelor aspecte ale muncii: - autoritatea trebuie delegată iar administratorii trebuie să se preocupe numai de îndepărtările de la standarde; - teama de a delega autoritatea este o cauză importantă a problemelor organizaţiei. — Raportarea - constă în informarea continuă a celui în faţa căruia executivul răspunde şi autoinformarea şi informarea subordonaţilor prin evidenţe, cercetări şi controale. — Elaborarea bugetului - corespunde elaborării bugetului în forma planificării fiscale, contabilităţii şi controlului:

28

- aria de control a administratorului trebuie să fie limitată: deoarece domeniul de atenţie al unui om este limitat, un şef nu poate conduce în bune condiţii şi direct activitatea a mai mult de cinci-şase subordonaţi; - numărul optim de subordonaţi nu poate fi fixat cu precizie, dar este limitat de factori legaţi de capacitate profesională şi energie personală. Gulik şi Urwick sunt şi autorii a şapte principii sau “proverbe”, care au şi în prezent o influenţă considerabilă asupra aspectelor formale ale administraţiei publice: 1. a potrivi oamenii în structuri sau a organiza; 2. un singur manager la vârf şi unitatea de comandă; 3. asistarea corespunzătoare a personalului; 4. diviziunea muncii; 5. delegarea autorităţii; 6. îmbinarea autorităţii cu responsabilitatea; 7. fragmentarea limitată a controlului.

* * *

Deşi Weber, Taylor, Fayol, Gulick şi Urwick au contribuit în mod substanţial la studiul administraţiei publice, abordarea formalist-raţionalistă este marcată de mari deficienţe: 1. presupunerile motivaţionale care stau la baza teoriei sunt incomplete; 2. este insuficient analizat rolul conflictelor de interes în definirea limitelor comportamentului organizaţional; 3. se dă o mică importanţă limitărilor fiinţei umane ca sistem complex de prelucrare a informaţiilor; 4. nu se acordă suficientă atenţie rolului cunoaşterii în procesul de identificare a sarcinilor şi în luarea deciziilor; 5. nu se ia în considerare fenomenul elaborării programelor; 6. formaliştii omit orice consideraţie în legătură cu prezenţa, rolul, statutul sau performanţele femeilor în teoriile lor de organizare şi administrare, prin atitudinea lor reflectând imaginea epocii respective. Activităţi individuale de verificare a cunoştinţelor:

Care sunt mari fomalişti? Care sunt cele sapte „proverbe” ale lui Gulick şi Urwick? Care sunt deficinţele abordării formaliste?

Bibliografie selectivă Modul:

Alexandru Ioan, Curente de gândire privind administraţia publică, Bucureşti, 2000 Alexandru Ioan, Introducere în Teoria administraţiei publice, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1997.

29

MODULUL 5: OBSESIA MODELELOR (LIBERAL, WEBERIAN, NEOLIBERAL)

Scurtă recapitulare: Max Weber Frederick W.Taylor Henry Fayol Luther Gulick şi Lyndal Urwick

Teoriile constituie vocaţia unei ştiinţe, chiar mai mult decât de a pretinde explicaţia fenomenelor care constituie obiectul său. În ştiinţa administraţiei, această pretenţie s-a tradus prin recurgerea la modele care informează analiza şi contribuie la proiectarea unei anumite imagini a administraţiei. Dacă se acceptă definirea lui Maurice Duverger a modelelor ca “machete destinate să explice fenomenele …”56, fără îndoială, prima lor funcţie este una teoretică: “un model este un obiect abstract formal, asupra căruia se poate reflecta şi care îl ajută pe cercetător în înţelegerea obiectelor concrete, reale, în stabilirea şi explicarea faptelor prin descoperirea raporturilor lor”57. Re-prezentând reducerea realităţii la elementele sale esenţiale, modelele sunt analizate ca o demultiplicare a complexităţii infinite a fenomenului administrativ pentru a extrage din el caracterele fundamentale şi a-i reda, plecând de la aceste caractere, o imagine care să exprime esenţa însăşi a lucrurilor. Modelele teoretice, împrumută de la liberalism, de la Fayol şi Taylor, de la Weber, iar apoi de la cibernetică o interpretare a faptelor, o viziune a realităţii care influenţează orice analiză asupra administraţiei. Dar după unii autori modelele mai au şi o funcţie mitică. Georges Sorel a descris perfect mecanismul miturilor, “sisteme de imagini”58, ansamblu de teme “capabile să evoce în bloc şi chiar numai prin intuiţie, înaintea oricărei analize reflexive, masa de sentimente”59 corespunzând convingerilor înrădăcinate într-un grup sau într-o colectivitate. Astfel înţelese, acestea sunt miturile pe care le propun diferitele modele administrative, dar aceasta nu înseamnă că aceste modele reuşesc să reflecte corect realităţile administraţiei. Cert este că aceste modele se impun, conştient sau nu, într-o serie întreagă de analize ştiinţifice. Şi, chiar mai mult, aceste modele se regăsesc, uneori, simultan. Astfel, există analize care fac apel în întregime, în studierea administraţiei, atât la Taylor cât şi la Weber, atât la liberalii cei mai clasici, cât şi la Crozier. În viziunea lui G.Timsit, modelele furnizează cadrele intelectuale comode în care se înscriu, cu oarecare încetineală, analizele administrative. Se poate deci afirma că aceasta este în prezent ştiinţa administraţiei, şi anume o colecţie disparată de imagini ale administraţiei pe care o regăsim utilizată după placul autorilor, fie izolat (când autorii se inspiră în analiza lor dintr-o singură imagine), fie imagini amalgamate în interiorul aceloraşi analize prin împrumuturi uneori inexplicabile din teoriile şi modelele de origini diferite. Din aceste motive, a fost necesar să se clarifice şi să se fixeze diferitele imagini ale administraţiei, pentru a determina - pe firul analizelor - sursele din care ele se inspiră, pentru a recunoaşte şi a urma curentele de idei şi de gândire şi, mai ales, pentru a şti din ce este compusă, în prezent, ştiinţa administraţiei, această infraştiinţă, cum o numeşte G.Timsit în “Théorie de l’administration”, lucrare deosebit de importantă în materie şi care, după “Tratatul de ştiinţa administraţiei”, a constituit un reper important în redactarea prezentei lucrări. Din necesităţi didactice vom încerca o analiză diacronică asupra diferitelor imagini ale administraţiei reflectate în modelele clasice, iar apoi vom face o succintă prezentare a noilor modele. Cele trei modele clasice sunt: modelul liberal, modelul autoritar şi modelul weberian, modele care au inspirat - şi inspiră încă în parte - întreaga gândire administrativă. Noi ne vom opri asupra modelului liberal şi modelului weberian, interesându-ne mai puţin sau deloc un model autoritar, în condiţiile în care întreaga naţiune este angajată în efortul construcţiei statului de drept. §1. Modelul liberal O primă observaţie ar fi aceea că, rareori este prezentat sau studiat sub acest nume. De cele mai multe ori (cu precădere în Franţa), i se găsesc o serie întreagă de denumiri, care tind să-i camufleze originile şi să-i caute altele. Se 56Maurice Duverger, Sociologie de la politique, P.U.F., Collection Thémis, 1973, p.295 57Jean-William Lapierre, L’analyse de systèmes politiques, P.U.F., Collection Sup., 1973, p.10 58 Georges Sorel, Réflexions sur la violence, Editions M.Rivière, 1972, p.127 59 Ibid., p.148

30

propune, de exemplu, “abordare juridico-politică” pentru a desemna această imagine liberală a administraţiei, care este predată astăzi în Franţa. Se vorbeşte de abordare juridico-politică, deoarece, împrumutând definiţia dată administraţiei de către “administrativişti”, aceasta prezintă administraţia ca ansamblul mijloacelor umane şi materiale, însărcinate, sub autoritatea guvernanţilor, să asigure executarea legilor şi funcţionarea serviciilor publice şi pe care ea o concepe ca pe un corp de organe supus legii şi subordonat puterii politice. Alţi autori încadrează această imagine liberală a administraţiei pornind de la o abordare instituţională, care este denumită “curent structural-instituţional”, insistându-se astfel asupra importanţei acordate descrierii instituţiilor administrative ca prelungire a dreptului administrativ, în acelaşi mod în care în ştiinţa politică descrierea instituţiilor politice completează analiza strictă a dreptului constituţional. Se insistă mai ales asupra specificităţii instituţiilor administrative şi asupra ireductibilităţii lor la orice alt tip de organizaţie, administraţia având drept scop interesul general şi drept mijloc prerogativele de putere publică recunoscute statului în exercitarea monopolului său legitim asupra coerciţiei. Aşadar, juridico-politic sau instituţional: în ambele cazuri se utilizează termenul abordare. Remarcând acest lucru, G.Timsit se întreba dacă utilizând acest termen, autorii care îl folosesc nu fac dovada că ei confundă ştiinţa administraţiei cu imaginile pe care unii le dau administraţiei. Este adevărat că aceşti autori nu îşi arogă creaţiunea acestei imagini şi admit că ştiinţa administraţiei este în prezent făcută din diferite abordări, din diferite imagini asupra administraţiei. Dar este foarte important să facem distincţia dintre ştiinţă şi ideologiile pe care ea le utilizează (ideologiile precedând ştiinţa), adică dintre modelele la care ea se raliază şi care informează - dar uneori deformează - analiza. O altă denumire utilizată pentru a desemna acest model liberal este aceea de “model iacobin”60, ceea ce constituie un progres, deoarece se vorbeşte de model, aşadar se re-cunoaşte o imagine şi se admite în acelaşi timp că o asemenea imagine nu poate sta la baza construirii unei ştiinţe. Totuşi, nu se recunoştea încă imaginea liberală a administraţiei şi se insistă mai ales asupra “închiderii” sale în raport cu mediul. Faptul că administraţia se construieşte ca o comunitate închisă, care recurge la reguli specifice de funcţionare, a fost un argument pe care se insista pentru diminuarea puterii sale politice legitime, în sensul negării dreptului administraţiei de a introduce schimbări în corpul social. Acest model, “bine primit de marea majoritate a administrativiştilor francezi”61, şi pentru care s-a adoptat mai târziu - prin împrumut - denumirea de abordare juridică, “nu trimite la o teorie elaborată, ci la un anumit număr de trăsături care (…) păreau să caracterizeze în general doctrina franceză a secolului al XIX-lea privind sistemul reprezentativ, la fel ca şi pe ideologii iacobini”62. În mod curios, dacă ne limităm la analiza raporturilor dintre administraţie şi puterea politică, această doctrină şi acest curent ignorau cu nonşalanţă problema funcţiunilor economice ale administraţiei. Ca şi cum acesta nu ar fi unul dintre principalele puncte în jurul căruia s-a făurit gândirea liberală. Ca şi cum doctrina administrativă liberală a secolului al XIX-lea şi, cu atât mai mult astăzi, nu ar fi fost axată - în efortul său de protejare a individului - pe elucidarea acestei triple relaţii a administraţiei cu lumea economiei pe de o parte, cu puterea politică pe de alta şi, în fine, cu administraţia însăşi. a) Concepţia liberală privind relaţia administraţie - economie “Liberalismul - scrie Georges Burdeau - este o doctrină a libertăţii, dar a libertăţii prin ordine63. Pentru că liberalismul are nevoie de ordine, el trebuie să recurgă la stat, “care este esenţialul său furnizor”64. Efortul permanent al liberalismului constă în căutarea unei “demarcaţii (…) între sfera statului şi aceea a societăţilor libere sau indivizilor”65, căutare care - în domeniul administraţiei - se situează mai întâi pe plan economic. Paul Leroy-Beaulieu - ale cărui scrieri “constituie o adevărată sumă a liberalismului economic aplicat administraţiei”66 - creionează trăsăturile esenţiale ale modelului. Admiţând de la început că este imposibil de a ajunge teoretic la trasarea unei linii de demarcaţie fixă între stat şi indivizi, el caută să determine (pentru a proteja autonomia sferei indivizilor în raport cu statul) care funcţiuni trebuie să fie asigurate prin administraţie şi la care misiuni ea trebuie să se limiteze. Recurgând la 60 Lucien Nizard, Administraţie şi societate: planificare şi reglare birocratică, Revue française de science politique, vol.XXIII, nr.2, aprilie 1973, p.199 şi urm. 61 Ibid., p.205 62 Lucien Nizard, Abordarea weberiană şi abordarea marxistă, în: Lucien Nizard, Bruno Jobert, Pierre Muller, Elemente pentru o nouă abordare a statului în Franţa de astăzi, Institutul de studii politice din Grenoble, C.E.R.A.T., martie 1977, p.14 63 Georges Burdeau, Le libéralisme, Seuil, Collection Points, 1979, p.48 64 Ibid., p.49 65 Paul Leroy-Beaulieu, L’État moderne et ses fonctions, Paris, 1911, p.46 66 Pierre Legendre, Histoire de l’administration de 1750 à nos jours, P.U.F., Collection Thémis, 1968, p.78

31

analiza originii statului, i se recunoaşte acestuia o dublă funcţiune esenţială, şi astfel se introduce în modelul liberal germenul propriei sale negări. “Începuturile statului sunt foarte umile, scrie el; funcţiunile sale primitive se reduc la două, destul de clar trasate: el este reprezentantul şi organul director al tribului vis-à-vis de strãin; el este, în plus, în interior, organul şi sancţiunea politică a unui anumit drept cutumiar elementar. Aceste două funcţiuni i-au rămas şi s-au dezvoltat şi s-au complicat într-un mod special. Apoi, cu timpul, a apărut o alta, mai largă, mai vagă şi mai nesigură (…), aceea de a reprezenta acţiunea comună a tribului sau naţiunii, prin constrângerea regulamentară sau constrângerea fiscală, la dezvoltarea socială67. Două serii de funcţiuni a căror apariţie eşalonată în timp corespunde evoluţiei pe care a cunoscut-o administraţia statului liberal. Două serii de funcţiuni şi o singură categorie de mijloace. - Două serii de funcţiuni: statul, cum spune cu drept cuvânt Leroy-Beulieu, este mai întâi “însărcinat cu o funcţie atât în interiorul, cât şi în exteriorul grupului social”. Funcţiune de “dirijare a tribului”, care face din stat reprezentantul tribului pe lângă străini (deci o funcţie externă), iar ca funcţie internă statul elaborează şi sancţionează dreptul destinat să guverneze funcţionarea internă a comunităţii. Funcţie care este, în mod esenţial, aceea de menţinere a ordinii. Dar statul este, în plus, însărcinat să contribuie la dezvoltarea socială. Tema statului-jandarm (asociată de obicei cu aceea a statului liberal), nu ţine cont de aceste funcţiuni recunoscute statului de către liberali: “Ea evocă acapararea statului de către o burghezie de proprietari care se apără cum poate contra asalturilor noilor partide acaparatoare”68. Or, mai remarcă Pierre Legendre, “mitul integral în societatea franceză este acela al tatălui şi nu acela al jandarmului. Ideea tatălui restaurează ambivalenţa sentimentelor colective, căci tatăl este, în acelaşi timp, binefăcător şi jandarm69. Tocmai despre asta este vorba în modul liberal al administraţiei: nu numai despre o protecţie contra dezordinilor, dar şi despre o contribuţie pozitivă la “dezvoltarea socială”. Menţinerea ordinii înseamnă mai întâi menţinerea ordinii publice interne şi externe. Funcţiunile de suveranitate sunt acelea pe care liberalii le recunosc ca fiind în modul cel mai natural şi mai necesar funcţiuni de stat, iar aceste funcţiuni, recunoscute de către liberali ca fiind ale statului, leagă modelul liberal de principiul centralizării. Apărarea ordinii publice, atât în exterior - contra inamicului din străinătate, prin război-, cât şi în interior prin poliţie şi pentru a menţine libertatea, proprietatea şi siguranţa individuală, trece în mod necesar prin centralizarea administrativă. Numai ea oferă într-adevăr “un cadru de coerenţă”70 şi permite exercitarea fără greş a competenţelor colectivităţii. Menţinerea ordinii este, după modelul liberal, menţinerea ordinii economice. Statul contribuie la dezvoltarea socială şi, prin urmare, nu este numai jandarm, ci este şi binefăcător, supranumit statul paternalist. Garant al menţinerii ordinii economice, statul trebuie să intervină pentru a ocroti libertatea indivizilor în diferite sectoare ale vieţii economice ale naţiunii. - O singură categorie de mijloace. Într-adevăr, textul lui Leroy-Beaulieu asupra ”umilelor începuturi ale statului” este foarte clar în această privinţă şi anume există o singură categorie de mijloace, şi anume numai mijloace de constrângere. Chiar şi pentru a contribui la dezvoltarea socială. Constrângerea regulamentară, obişnuită sau fiscală, nu reflectă altceva decât puterea de injoncţiune a statului. Prin urmare, modelul liberal pur admite că statul poate juca un anumit rol economic, dar el îl limitează strict şi, mai ales, nu recunoaşte în administraţie decât un instrument de putere publică, ale cărei intervenţii sunt exclusiv de natură coercitivă. Iată deci una din principalele trăsături ale modelului liberal de administraţie, faptul că, recunoscând administraţiei funcţii economice, nu i se conferă, pentru exercitarea acestor funcţiuni, decât mijloacele clasice ale puterii publice. Prin această trăsătură modelul liberal se distinge de alte modele teoretice care, recunoscând misiunile economice ale statului şi, implicit, ale administraţiei, acordă cu totul alte mijloace şi instrumente pentru îndeplinirea funcţiunilor lor în acest domeniu. Pentru aceste motive se poate afirma că, a recunoaşte administraţiei funcţiuni economice, generează apariţia, în miezul modelului liberal, a germenului propriei sale negări. Dorind să ocrotească libertatea indivizilor contra expansiunii statului şi în special a administraţiei, modelul liberal admite totuşi că administraţia are misiuni economice care, totuşi, sunt străine de competenţele cetăţenilor membri ai comunităţii politice, pe care doctrina liberală o reduce cel mai adesea la indivizi. Făcând deosebirea între stat şi societate, liberalismul separă, într-adevăr, persoana privată sau agentul economic - antreprenor sau salariat - de cetăţean, strict investit cu competenţe politice. b) Concepţia liberală privind relaţia administraţiei cu politica

67 Paul Leroy-Beaulieu, Traité d’économie politique, tome IV, p.668 68 Pierre Legendre, Op.cit., p.204 69 Ibid., p.204-205 70 Ibid., p.250

32

Modelul liberal este redus, cel mai adesea, la această a doua relaţie, deşi, aşa după cum am arătat mai sus, această reducţie apare ca nejustificată. Totuşi, această reducţie şi-ar găsi o oarecare motivare în caracterul esenţial, fundamental, al relaţiei administraţiei cu politica în gândirea liberală, cel puţin astfel cum se găseşte ea exprimată în literatura juridico-administrativă de la sfârşitul secolului al XIX-lea şi începutul secolului al XX-lea. Pentru explicaţii este necesar să-l invocăm pe Montesquieu şi textele sale cele mai celebre. Astfel, el afirmă că “Libertatea politică nu se găseşte decât în guvernările moderate, dar ea nu există întotdeauna nici în statele moderate decât atunci când nu se abuzează de putere; dar aşa cum s-a întâmplat întotdeauna, ca orice om care are putere tinde să abuzeze de ea; şi aceasta până îşi atinge limitele”. Şi Montesquieu adaugă: “Pentru ca să nu se poată abuza de putere, trebuie ca prin modul de dispunere a lucrurilor, puterea să oprească puterea”71. Din acest text s-a născut în viziunea lui G.Timsit un mit: acela al separării puterilor, iar gândirea liberală, în ceea ce priveşte raporturile dintre administraţie şi politică, s-a născut din această interpretare mitică pe care au dat-o liberalii, sau, mai exact, din critica acesteia. Se pare că într-adevăr această interpretare poate fi apreciată ca fiind mitică deoarece îi dă lui Montesquieu o lectură pe care interpretarea atentă a tuturor textelor lui Montesquieu nu o autorizează întotdeauna. Charles Eisenmann a demonstrat-o clar72. De fapt, important nu este că Montesquieu a scris efectiv textul susmenţionat, ci important este interpretarea şi maniera în care liberalii definesc propria lor gândire. Spre exemplu, Carré de Malberg, reprezentant tipic al acestei liberaturi juridico-administrative de la sfârşitul secolului al XIX-lea şi începutul secolului al XX-lea, apreciază că toată demonstraţia lui Montesquieu urmăreşte “asigurarea libertăţii cetăţenilor furnizându-le, prin separarea puterilor, garanţia că fiecare dintre puteri va fi exercitată în mod legal”73. Problema este, deci, de a şti prin ce mecanism instituţional înţelege Montesquieu să asigure libertatea cetăţenilor. Or, în opinia lui Carré de Malberg, modul în care Montesquieu îşi prezintă teoria, implică faptul că se găsesc “în stat trei puteri distincte, a căror reunire sau fascicol constituie puterea de stat totală dar care au un conţinut diferit şi care, chiar prin acest fapt, îi apar ca egale, independente, autonome în raporturile lor unele cu altele”74. În această interpretare a lui Montesquieu, libertatea cetăţenilor ar rezulta deci din existenţa a trei puteri care, nu numai că ar trebui investite cu competenţe distincte şi separate, dar ar trebui, în plus, să se găsească, în virtutea însăşi a statutelor lor, sau a Constituţiei, plasate în poziţie reciprocă de independenţă şi de egalitate. Iată o interpretare absolutistă a separaţiei puterilor. Astfel concepută, separaţia puterilor ar trebui să asigure libertatea efectivă a cetăţenilor: -“totul ar fi pierdut dacă acelaşi om sau acelaşi corp (...) ar exercita aceste trei puteri: aceea de a face legi, aceea de a executa rezoluţiile publice şi aceea de a judeca”75. Interpretare absolută în ceea ce priveşte raporturile dintre autoritatea executivă şi cea legislativă, între care nu trebuie să subziste “nici o relaţie, nici funcţională, nici organică”76. Este o interpretare mitică a separării puterilor deoarece, dacă este adevărat că Montesquieu prevăzuse existenţa garanţiilor urmărind să protejeze libertatea cetăţenilor şi să împiedice abuzul de putere, acestea nu puteau fi analizate din punctul de vedere al unei repartiţii stricte a funcţiunilor între organe distincte, era vorba “nu despre o problemă juridică privind definirea legalităţii şi sferelor sale”77, ci despre o problemă politică a raporturilor de forţe între organele cert distincte, dar nu absolut separate unele de altele. Această interpretare, în orice caz, se sustrăgea relaţiei dintre administraţie şi politică, reducând raporturile dintre puteri la relaţiile între organele legislativ şi executiv în special. Interpretarea liberală a relaţiei administraţiei cu politica “aşa cum se poate degaja din această literatură juridico-administrativă în cadrul căreia Carré de Malberg iar, înaintea lui, Macarel, Vivien, Aucoc şi, în acelaşi timp cu el Chardon, Duguit sau Jèze au scris unele pagini dintre cele mai importante”, se învârte în jurul a două principii. Primul este principiul subordonării administraţiei faţă de politică. Mitul separării absolute a puterilor pe care Carré de Malberg crezuse că-l descoperă în Montesquieu este, în fapt, spune Carré de Malberg, inconciliabil “cu principiul unităţii statului şi a puterilor sale”78. Voinţa statului, continuă el, fiind cu necesitate una singură, trebuie ca să se menţină între autorităţile care deţin diferitele puteri, o anumită coeziune fără care statul ar risca să fie hărţuit, divizat şi distrus prin

71 Montesquieu, De l’esprit des lois, Livre XI, chapitre 4 72 Charles Eisenmann, L’esprit des lois et la séparation des pouvoirs. Mélanges Carré de Malberg, Paris, 1933, p.133-160; La Pensée constitutionnelle de Montesquieu, Récueil Sirey, 1933, p.133-160; Louis Althuser, Montesquieu, la politique et l’histoire, P.U.F., 1974, p.98 şi urm. 73 Raymond Carré de Malberg, Contribution à la Théorie générale de l’État, Paris, 1922, Reeditat în 1962, vol.II, p.42 74 Ibid., p.20 75 Montesquieu, Op.cit., Livre XI, Chapitre 6 76 Louis Althusser, Op.cit., p.103 77 R. Carré de Malberg, Op.cit., vol.II, p.23 78 R. Carré de Malberg, Op.cit., vol.II

33

presiunile opuse la care ar fi supus. Este deci imposibil să se conceapă că nu există în stat decât puteri egale. Iată de ce, în orice stat, chiar în acelea în a căror constituţie se spune că se bazează pe teoria lui Montesquieu şi urmăreşte o anumită egalizare a puterilor, se va găsi în mod invariabil un organ suprem care să le domine pe toate celelalte şi care să realizeze astfel unitatea statului”79. După cum afirmă Malberg, nu este vorba atât de separaţie, ci mai degrabă de gradarea puterilor. Şi acest sistem este consacrat în dreptul pozitiv francez, un sistem în care “organele de stat exercită (...) aceeaşi putere în grade inegale sau - dacă se preferă - funcţii asemănătoare cu o putere inegală”80. Ar exista deci o putere unică ce s-ar manifesta mai întâi prin acte de voinţă iniţială - puterea legislativă - şi s-ar exercita la un grad inferior prin acte de executare a legilor - puterea executivă. Totuşi - după cum remarcă Chardon - puterea legislativă, “parlamentul este făcut pentru a controla administraţia unei ţări, nu pentru a administra acea ţară”81. Rezultă de aici că, în ciuda principiului de gradare a puterilor enunţat de Carré de Malberg, care nu stabilea o relaţie decât între legislativ şi executiv, “nu miniştrii sunt aceia care trebuie să fie responsabili de gestiunea serviciilor publice în faţa parlamentului: funcţionarii permanenţi trebuie să fie responsabili în faţa miniştrilor de gestiunea acestor servicii şi miniştrii nu pot fi responsabili decât de controlul pe care ei îl exercită asupra funcţionarilor permanenţi”82. Din textul de mai sus, dincolo de relaţia dintre ministru şi parlament (executiv-legislativ), şi în acelaşi timp cu afirmarea subordonării funcţionarilor faţă de ministru, adică a administraţiei faţă de politică, se desprinde de fapt un al doilea principiu esenţial al modelului liberal, recunoaşterea unei distincţii - şi a unei separaţii - între două, mai degrabă decât între trei puteri. Fostei trinităţi - legislativ, executiv, judiciar - i se substituie un dualism al politicului (înglobând parlament şi guvern) şi al administrativului. Titlul însuşi al lucrării lui Chardon este revelator: Puterea administrativă, dar el nu făcea decât să reia şi să dezvolte teme pe care Vivien deja în 1845 le dezvoltase în Studiile sale administrative83: “Administraţia, ca un servitor fidel şi devotat, trebuie să asculte de politică (…). Dar dacă aşa stau lucrurile în ceea ce priveşte conduita generală, cele două puteri trebuie să se separe nu pentru a se opune ci pentru a respecta condiţiile prescrise în norme, când este vorba despre executarea legilor, despre măsuri de detaliu şi despre raporturile directe ale puterii publice cu cetăţenii”84. De unde tentaţia, la liberali, de a recunoaşte existenţa unei funcţiuni guvernamentale distincte de funcţiunea administrativă. O funcţiune guvernamentală în care s-ar recunoaşte acţiunea Parlamentului şi Guvernului, respectiv a miniştrilor aflaţi sub controlul său şi o funcţiune administrativă care, chiar dacă ambele sunt parţial asigurate de aceiaşi agenţi (confuzie organică relativă) trebuie, totuşi, să fie, pe cât posibil separate în acţiunea lor: independenţa funcţională. De aici insistenţa liberalilor asupra necesităţii distincţiei dintre funcţionarii politici şi funcţionarii permanenţi şi asupra limitării la maximum a numărului acestor agenţi care cumulează funcţiuni85. c) Concepţia liberală cu privire la relaţiile din interiorul administraţiei Cea de a treia relaţie fundamentală a modelului liberal este aceea pe care o întreţine administraţia cu ea însăşi: problema centralizării sau descentralizării, adică repartizarea puterilor între administraţiile centrale şi teritoriale, problemă crucială deoarece este plasată - de la Tocqueville cel puţin - în miezul reflecţiei asupra libertăţilor. Problema pe care şi-o pusese Tocqueville era chiar în continuarea aceleia pe care Montesquieu voise s-o rezolve referitor la regimul politic şi la libertate. Dar în timp ce Montesquieu punea în gardă democraţia pentru a evita cele două excese - care, ambele, ameninţau libertatea: “spiritul de inegalitate care o duce la aristocraţie sau la guvernarea unuia singur; şi spiritul de egalitate extremă care o conduce la despotismul unuia singur, aşa cum despotismul unuia singur sfârşeşte prin cucerire”86, Tocqueville, scriind după revoluţie, nu poate decât să accepte transformările care au avut loc şi trebuie, deci, să ia egalitatea condiţiilor sociale drept un dat ireversibil. Fără îndoială, în “secolele aristocratice”87, libertatea, “independenţa persoanelor particulare” rezulta din faptul că “suveranul nu-şi lua asupra lui sarcina de a guverna şi de administra singur cetăţenii; el era obligat să lase, parţial, această grijă membrilor aristocraţiei, în aşa fel încât puterea socială fiind mereu divizată, nu apăsa niciodată în întregime şi în acelaşi mod pe umerii fiecăruia”. Desigur, astăzi, nu este vorba de a recurge la acelaşi mijloc, admite Tocqueville. “nu este deloc vorba de a reconstitui o societate aristocratică, ci de a face să apară libertatea în interiorul unei societăţi democratice, unde 79 Ibid., p.52 80 Ibid., p.121 81 Henri Chardon, Le pouvoir administratif, Paris, 1910, p.14 82 Ibid, p.15 83 Vivien, Études administratives, Édition Cujas, 1974, Retipărire a celei de a 3-a ediţii din 1845 84 Ibdi, p.31 85 Henri Chardon, Op.cit., p.34 86 Montesquieu, Despre spiritul legilor, cartea VIII, cap.II 87 Alexis de Tocqueville, Despre Montesquieu, Despre spiritul legilor, cartea VIII, cap.II

34

ne-a ajutat Dumnezeu să trăim”. Egalitatea este un fapt. Cum să garantezi libertatea cetăţenilor fără a renunţa la egalitatea care domneşte între ei? Răspunsul, după Tocqueville, este că trebuie să se constituie asociaţii de cetăţeni, asociaţii politice, industriale, comerciale sau chiar ştiinţifice sau literare şi că “s-ar obţine în acest mod mai multe avantaje mari ale aristocraţiei fără injustiţii şi fără pericole. O asociaţie (…) este un cetăţean luminat şi puternic care n-ar putea funcţiona în umbră şi care, apărându-şi drepturile sale particulare contra cerinţelor puterii, salvează libertăţile comune”. Dintre toate aceste asociaţii, asociaţiile comunale sunt acelea care, prin prezenţa lor, pot să asigure cel mai bine libertatea indivizilor. “În comună rezidă forţa popoarelor libere. Instituţiile comunale sunt pentru libertate ceea ce şcolile primare sunt pentru ştiinţă; ele o pun la îndemâna poporului; ele o fac să deprindă gustul vieţii paşnice şi o obişnuiesc să se servească de ea”88. În opinia lui Tocqueville, administraţia liberală ar trebui să fie descentralizată cu toate că modelul liberal de administraţie are o cu totul altă imagine. Astfel, reamintim că la Macarel, Vivien, Aucoc, Dupont-White, autori care formează imaginea administraţiei secolului al XIX-lea şi ale căror învăţăminte şi principii au fost reluate şi dezvoltate de mai multe facultăţi de drept de-a lungul primei jumătăţi a secolului al XIX-lea dezvoltă, din contră, o altă viziune şi anume aceea a centralizării, mai exact a centralizării controlate, fără excese. Spuneam că liberalismul este “o doctrină a libertăţii în ordine”, de aceea apărea în viziunea acestor autori drept mijlocul de a evita dezordinea: nu există naţiune - afirmă Vivien - unde centralizarea să nu se găsească într-un grad oarecare, “căci absenţa oricărei centralizări ar conduce la anarhie”89. Asupra acestui aspect insistă şi Macarel, care atribuie acestui sistem de centralizare “a cărui simplitate este remarcabilă (…), promptitudinea şi siguranţa acţiunii administrative şi cu ea ordinea, regularitatea, armonia şi unitatea ansamblului”90. Invocându-l în sprijinul centralizării pe Tocqueville însuşi, Aucoc, care constată că centralizarea constituie una dintre bazele esenţiale ale organizării administrative, politice şi juridice a Franţei, refuză să abandoneze, să lase colectivităţilor locale gestiunea propriilor lor interese: “aceasta ar compromite, în multe cazuri, interesele generale şi principiul unităţii legislaţiei”. M. de Tocqueville a scris despre rezultatele absenţei unei administraţii generale (centralizate) în Statele Unite: “anumite întreprinderi interesează, totuşi, statul întreg şi ele nu pot fi dirijate de administraţia naţională”91. Şi Dupont-White conchide, în analiza sa, asupra “libertăţii considerate în raporturile sale cu administraţia locală”92: “Într-o localitate se guvernează cum se şi urăşte, cu pasiune, cu vehemenţă, iar aceste guvernări colerice se împacă de minune cu poliţia. Centralizarea deci, dar fără exces, cere modelul liberal: în ceea ce priveşte principiul centralizării, este mai puţin vorba despre faptul că menirea sa era aceea de a corija. A simplifica formele ei de manifestare, a suprima tot ceea ce întârzie decizia fără a o lămuri, a închide administraţia într-un cadru al rigorii, a nu-şi regăsi controlul, a nu adopta decât în mod excepţional şi în cazuri grave sistemul de autorizaţii prealabile, acestea sunt precauţiile care pot să o justifice”93. S-ar putea deci conchide, în baza acestei argumentaţii, că modelul liberal este un model de administraţie centralizată. I s-a zis modelul jacobin. Expresia era aproximativă, dar revelatoare pentru această imagine a unei administraţii centrale şi puternice, care susţine, de mult timp, pe întreg continentul european, dar mai ales în Franţa, analizele ştiinţei administraţiei. §2. Modelul weberian Sociologia weberiană a fost supranumită o “sociologie a dominaţiei”94 deoarece conceptul de dominaţie se află în miezul modelului de administraţie de stat creat de Max Weber. Weber distinge dominaţia de putere. Puterea - Macht - este, în opinia lui Weber, “orice şansă de a face să triumfe în sânul unei relaţii sociale, propria sa voinţă, chiar împotriva rezistenţelor existente”95. Dominaţia - Herrschaft - desemnează în schimb “şansa de a găsi persoanele gata să asculte de un ordin cu un conţinut determinat”96. Se observă că puterea şi determinarea, dacă ele fac referire una la cealaltă, la o relaţie de comandă/ascultare, se disting net una de cealaltă prin aceea că, în timp ce - în primul caz - “comanda nu este necesarmente legitimă şi nici supunerea în mod obligatoriu o datorie”97, dominaţia, din contră, implică existenţa persoanelor gata să asculte, adică recunoaşterea şi acceptarea de către ele - oricare ar fi raţiunile lor - a ordinelor pe care ele le primesc. Există deci o legitimitate a relaţiei de dominaţie pe care nu o are întotdeauna relaţia de putere. Membrii unei grupări supuse unei asemenea relaţii de dominaţie formează o grupare politică (politischer Verband) cu îndeplinirea a trei condiţii: -de teritorialitate: trebuie să existe un teritoriu pe care să se exercite 88 Ibid, vol.I, cap.4 89 Vivien, Op.cit., p.39 90 Macarel, Cours de droit administratif, professé à la Faculté de droit de Paris, 1848 91 Léon Aucoc, Conférences sur l’administration et le droit administratif, 1878 92M.Dupont-White, La liberté politique considérée dans ses raports avec l’administration locale, Paris, 1864, p.348 93 Vivien, Op.cit., p.61 94 Julien Freud, Sociologie de Max Weber, P.U.F., 1966, p.190 95 Max Weber, Economie et société, vol.I, Plon, 1971, p.56 96 Ibid 97 Raymond Aron, Les étapes de la pensée sociologique, Gallimard, 1967, p.553

35

această dominaţie; -de continuitate: trebuie ca această relaţie să se exercite în mod continuu; -de posibilitate de constrângere fizică: relaţia de dominaţie trebuie să fie garantată “într-un mod continuu în interiorul unui teritoriu geografic determinabil prin aplicarea ca şi ameninţarea unei constrângeri fizice”98. O grupare politică accede la rang de stat când (…) direcţia sa administrativă revendică cu succes (…) monopolul constrângerii fizice legitime”99. Definiţia este celebră. Ea face, de altfel, de acum înainte, parte dintre locurile comune ale ştiinţei administraţiei. Pe această definiţie s-a construit analiza weberiană a statului şi a administraţiei sale, a originilor şi structurilor sale. Dacă statul constă într-un raport de dominaţie a omului de către om bazat pe mijlocul constrângerii fizice legitime, el nu poate exista “decât cu condiţia ca oamenii dominaţi să se supună autorităţii revendicate de dominatori. Atunci se pun următoarele întrebări: în ce condiţii se supun ei şi de ce? Pe ce justificări interne şi pe ce mijloace externe se sprijină această dominaţie”100? Problematica originilor statului generează această dublă întrebare: - care sunt justificările şi pe ce mijloace se sprijină dominaţia? Asupra justificărilor nu vom insista prea mult. Întrebarea este, cu siguranţă, legată de aceea a originilor, dar expozeul pe care-l face Weber nu este unul istoric şi - distingând mai multe tipuri de justificări ale dominaţiei - el nu redescrie nici succesiunea, nici evoluţia dominaţiei. În plus, analiza, devenită clasică, a ajuns şi ea de domeniu public. Există trei fundamente posibile ale legitimităţii. Trei tipuri de dominaţie legitimă. Mai întâi, dominaţia tradiţională: aceea care îşi găseşte fundamentul în autoritatea eternului ieri (…), aceea cutumelor sanctificate prin validitatea lor imemorială şi prin obiceiul înrădăcinat al omului de a le respecta101: dominaţia exercitată altădată de patriarh sau de seniorul domeniului. Mai apoi, dominaţia charismatică, bazată pe voinţa personală şi extraordinară a unui individ şi care se traduce prin “supunerea extraordinară faţă de caracterul sacru, faţă de virtutea eroică sau valoarea exemplară a unei persoane”102, dotată cu această charismă: conducător de război ales, suveran desemnat prin plebiscit, mare demagog, şef al unui partid politic. În fine, dominaţia raţională, care s-a impus “în virtutea legalităţii, în virtutea credinţei în validitatea unui statut legal şi a unei competenţe pozitive bazate pe regulile stabilite în mod raţional, în alţi termeni autoritatea fondată pe ascultare şi care se achită de obligaţii conform statutului stabilit”103. Este acel tip de dominaţie care caracterizează statul modern. Natura mijloacelor este comandată de cerinţa continuităţii administrative care caracterizează orice grupare politică şi cu deosebire statul. Când apar aceste motive, atunci se naşte statul. Ele sunt de două feluri: personale şi materiale. Mijloacele personale constau în existenţa persoanelor special instituite pentru a asigura menţinerea ordinii în interiorul grupării politice: individul izolat (Leiter) sau direcţia administrativă (Versaltungsstab), “statul-major administrativ” (p.117) pe care ele îl constituie este legat de deţinătorul puterii şi dominat de acesta prin legitimitatea puterii deţinute prin retribuţiile materiale care îi sunt acordate sau satisfacţiile de prestigiu rezultate din solidaritatea acestuia cu deţinătorul puterii: feude, privilegii, avantaje … Pe lângă aceste mijloace personale, mijloacele materiale sunt indispensabile, ceea ce Weber numeşte "mijloace de gestiune” (p.117); mijloace financiare, construcţii, material de război etc. În această privinţă, pot fi distinse două categorii de administraţii, după cum “statul-major administrativ” şi ceilalţi funcţionari care le constituie sunt sau nu proprietarii acestor mijloace. Prima ipoteză este aceea a societăţii feudale de exemplu, unde vasalii (statul-major administrativ) fac faţă prin propriile lor mijloace de gestiune cheltuielilor administrării războiului şi justiţiei, plecând de la teritoriul aflat în sarcina lor. Vasalii se echipează şi se aprovizionează singuri. Suzeranul nu guvernează decât cu ajutorul unei aristocraţii independente care, deţinând proprietatea mijloacelor de gestiune civilă şi militară, dispune de o parte de putere pe care ea o poate eventual utiliza contra suveranului. Cea de-a doua ipoteză este aceea conform căreia, din contră, membrii statului-major administrativ nu posedă nici un fel de mijloace de gestiune: “deţinătorul puterii deţine administraţia în regie proprie” (p.118). Statul-major administrativ şi administraţia în întregul ei sunt atunci formate din oameni proveniţi “din straturi sociale modeste şi fără onoruri sociale proprii” (p.119) care depind deci, pentru mijloacele de gestiune pe care le utilizează, de cei care le pun aceste mijloace la dispoziţie. Deţinătorul puterii nu va fi concurat deci de o administraţie în stare de totală indepedenţă faţă de el. Este vorba despre naşterea şi apariţia acestei forme de relaţie între administraţie şi deţinătorul puterii care - după Weber - caracterizează cel mai bine originile şi dezvoltarea statelor moderne cu structuri birocratice.

98 Max Weber, Op.cit., p.57 99 Ibid 100 Max Weber, Le savant et la politique, Plon, 1959, p.113-114 101 Ibid, p.114 102 Max Weber, Le savant et la politique, p.114 103 Max Weber, Le savant et la politique, p.114

36

“Totuşi, dezvoltarea statului modern are drept punct de plecare voinţa prinţului de a expropria puterile “private” independente care, pe lângă el, deţin o putere administrativă, adică toţi cei care sunt proprietari de mijloace de gestiune, de mijloace financiare şi de tot felul de bunuri succeptibile a fi folosite în mod politic” (p.119). Acest proces de expropriere “administrativă” a puterilor private care “rup” funcţionarul de mijloacele sale de gestiune este perfect paralel cu acela care, o dată cu dezvoltarea întreprinderii capitaliste, duce la “ruptura” dintre angajat sau proletar şi mijloacele sale materiale de producţie. Ar exista astfel o strânsă corelaţie între apariţia capitalismului şi aceea a statului: o corelaţie, nu o subordonare. Este ceea ce îl distinge pe Marx de Weber. Relaţia administraţiei cu economia ar fi o soluţie de concomitenţă, nu o relaţie de supunere. Capitalismul şi birocraţia au, într-adevăr, rădăcini istorice diferite. Totuşi, există o dublă legătură între aceste două fenomene: pe de o parte, birocraţia presupune capitalismul. Dezvoltarea unei economii monetare este, într-adevăr, condiţia necesară, dacă nu stabilirii, cel puţin continuităţii unei birocraţii, în măsura în care o birocraţie “ruptă” de mijloacele de gestiune implică existenţa resurselor financiare permanente la dispoziţia funcţionarilor săi, resurse care nu-i pot fi furnizate decât prin fiscalitate. Or, “din raţiuni generale binecunoscute, numai o economie monetară pe deplin dezvoltată oferă o bază sigură unui asemenea sistem de fiscalitate …”104. În plus, precizia şi rapiditatea funcţionării administraţiei birocratice a unui stat modern cer recurgerea la tehnici de comunicare - calea ferată, telegrama, telefonul, spune Weber105 - care sunt în mod esenţial legate de apariţia ordinii capitaliste. În sens invers, capitalismul cere birocraţia, iar aceste mijloace de dominaţie modernă trebuie să fie în mod necesar administrate în mod colectiv şi public106. În plus, o economie capitalistă de piaţă cere ca sarcinile oficiale ale administraţiei să fie ele însele executate cu rapiditate, continuitate şi fără ambiguităţi107. Procesul de dezvoltare administrativă este, deci, în mod necesar, un proces de birocratizare, adică de raţionalizare a structurilor administrative: “Piaţa birocraţiei a distrus structurile de dominaţie care nu aveau caracter raţional”108. Structurile birocratice sunt, într-adevăr, în opinia lui Weber, “forma de dominaţie cea mai raţională din punct de vedere formal”109. Adaptate în mod egal “la întreprinderile economice de profit, la întreprinderile caritabile sau la oricare altă întreprindere urmărind scopuri private spirituale sau materiale” (p.229), structurile birocratice se aseamănă unele cu altele, fie că este vorba despre marile întreprinderi capitaliste, despre birocraţiile de partid, sau despre acelea ale armatei sau ale statului. În toate cazurile, principiile lor de organizare internă sunt asemănătoare ca şi relaţia care le uneşte cu deţinătorul puterii. Organizarea sa internă dă “administraţiei birocratico-monocratice” de care vorbeşte Weber (p.229), toate calităţile pe care acesta i le recunoaşte, precizia sa, permanenţa, disciplina, rigoarea sa, facultatea sa de a întreprinde nu contează ce sarcină, perfectibilitatea şi caracterul său de previzibilitate pentru deţinătorul puterii ca şi pentru cei administraţi (p.229). Această organizare internă se bazează pe trei principii: de ierarhizare, de impersonalitate şi de specializare a funcţiilor. Organizarea birocratică este mai întâi o organizaţie monocratică, adică un sistem bine ordonat de dominaţie şi de subordonare în care “se exercită un control al gradelor inferioare de către superiori”110. Un asemenea sistem ierarhizat de funcţionari individuali ale cărui competenţe sunt stabilite prin reglementări legale şi ale cărui mijloace de administraţie - adică resurse ale funcţiei - sunt total separate de resursele private ale agentului111. Structura birocratică este, într-adevăr, o structură impersonală, distinctă, a indivizilor care o compun. Graţie ei, s-a asigurat continuitatea administraţiei - “orice muncă continuă este efectuată în birouri de către funcţionari”112. Impersonalitatea acestor structuri este aceea care le asigură încă funcţionarea cel mai bine adaptată la exigenţele lumii noastre şi ale fundamentelor ei tehnico-economice. Asemenea fundamente şi pregnanţa lor în civilizaţia noastră cer, într-adevăr, o “extremă calculabilitate” a rezultatelor care se aşteaptă de la acţiunea administrativă”113. Din acest motiv, birocraţia trebuie să se conducă după principiul sine ira et studio; ea trebuie să fie dezumanizată pentru a reuşi să elimine complet din activitatea oficială “dragostea, ura şi tot ceea ce este pur personal, iraţional şi emoţional şi care scapă

104 From Max Weber, Essays in sociology, H.H.Gerth et Wright Mills (Ed.) Routledge et Kegan, 1974, p.208 105 Max Weber, Économie et société, p.230 106 From Max Weber, Essays … p.213 107 Ibid, p.215 108 Ibid, p.244 109 Max Weber, Économie et société, p.229 110Max Weber, Caracthéristiques de la bureaucratie în Arguments, La Bureaucratie, UGE, 10/18, 1976, p.46-47 111 Max Weber, Économie et société, p.223-224-226 112 Ibid, p.229 113 Max Weber, Caracthéristiques de la bureaucratie în Arguments/1

37

calculului”114. Birocraţia trebuie să rezulte din “impersonalitatea cea mai formalistă”115. Weber este conştient de asta. Nevoia unei “administraţii previzibile”116 face totuşi necesar să se recurgă la funcţionari personal dezinteresaţi şi riguros obiectivi “în locul seniorului de altădată care se bucura de simpatia, favoarea, graţia şi gratitudinea personală”117. Specializarea constituie cel de-al treilea principiu fundamental al organizării interne a structurilor birocratice în concepţia weberiană. “Dezvoltarea funcţiei publice moderne (…) cere în zilele noastre un corp de lucrători intelectuali specializaţi, cu înaltă calificare, pregătiţi în profesiunea lor printr-o formaţie de mai mulţi ani …”118. Această formaţie este necesară aplicării regulilor pentru a obţine o completă raţionalitate a acţiunii administrative119. Ea va consta într-o “ştiinţă specializată”120 devenită necesară prin tehnicile şi economia modernă. Întărite prin ceea ce Weber numeşte “ştiinţa serviciului”121 - cunoştinţele dobândite în serviciu sau prin studiul dosarelor - această formaţie face parte din puterea birocraţiei: “administraţia birocratică înseamnă dominaţia în virtutea ştiinţei”122; ştiinţa pe care funcţionarul o deţine prin formaţia sa pe care a primit-o şi ştiinţa dobândită de funcţionar prin informaţia pe care a reţinut-o. Dincolo de ştiinţa specializată se situează omul politic - ministru sau şef de stat - căruia nu i se cere nici o calificare profesională, spre deosebire de funcţionari, ceea ce dovedeşte că el nu este funcţionar decât “în sens formal şi nu în sens material”123. Funcţionarii, recrutaţi pe baza unui examen sau a unei diplome care arată sau atestă formaţia lor şi calificarea lor profesională sunt atunci numiţi - numiţi şi nu aleşi - într-o funcţie care trebuie să constituie unica şi principala lor ocupaţie; ei văd deschizându-se în faţa lor o carieră, adică posibilitatea de a-şi petrece viaţa lor profesională în interiorul unei administraţii în care ei avansează în vechime sau “în funcţie de prestări de servicii sau în funcţie de amândouă”124. Ei vor avea, de asemenea, dreptul să fie plătiţi “cu un salariu fixat în speţă conform rangului ierarhic în acelaşi timp urmând responsabilităţile asumate”125. Specializarea structurilor birocratice este deci garantată printr-o specializare a agenţilor conform funcţiilor lor. Această specializare permite, pe de altă parte, o “diviziune a muncii în administraţie în funcţie de punctele de vedere pur obiective, repartizând diferitele sarcini între funcţionari special formaţi care se adaptează acestora din ce în ce mai mult printr-un exerciţiu continuu”126. Specializarea defineşte, în fine, natura relaţiei dintre funcţionari şi puterea politică cărei ei sunt supuşi. Această relaţie, în modelul weberian, este, evident, de subordonare. S-a vorbit adesea despre caracterele dominaţiei şi supunerii statului-major administrativ faţă de deţinătorul puterii; în acelaşi timp, din raţiuni care ţin de legitimitatea puterii şi din raţiuni care ţin de interesul personal al acelora care i se supun, Weber vorbea despre o birocraţie care constituie “tipul cel mai pur de dominaţie legală” faţă de care deţinătorul puterii şi funcţionarii administrativi “nu ascultă decât în cadrul îndatoririlor obiective ale funcţiilor lor, într-o ierarhie a funcţiei solid stabilită”127. Supunerea administraţiei faţă de puterea politică este deci realizată. Oricare ar fi ea puterea politică. Aparatul birocratic “continuă să funcţioneze pentru revoluţionarii care ajung la putere şi pentru duşmanul ocupant, aşa cum funcţiona el înainte pentru guvernul legal”128. Ceea ce impune o diviziune, o împărţire a funcţionarilor în două categorii: funcţionarii de carieră pe de o parte şi funcţionarii “politici” pe de altă parte, “recognoscibili din afară prin faptul că pot fi mutaţi sau puşi în disponibilitate”129. În principiu, nici unii nici alţii nu ar trebui “să facă politică”, chiar în virtutea vocaţiei lor, care ar trebui să fie aceea “de a administra, înainte de toate într-un mod nepartizan” (p.141). În fapt, Weber admite că, în măsura în care statul şi interesele vitale ale ordinii stabilite sunt în joc, funcţionarii “politici” pot interveni în lupte, pot să lupte, să combată ca şi oamenii politici. Dar numai funcţionarii politici. Ceilalţi “trebuie să execute conştiincios un ordin al autorităţii superioare trecând chiar peste propria lor opinie” (p.142). Trebuie să existe deci o neutralitate de 114 Ibid 115 Ibid, p.230 116 Max Weber, Caracthéristiques de la bureaucratie, p.53 117 Max Weber, Le savant et la politique, p.192 118 Max Weber, Économie et société, p.224 119 Ibid, p.229 120 Ibid, p.230 121 Ibid, p.135 122 Ibid, p.230 123 Max Weber, Économie et société, p.227 124 Ibid, p.230 125 Ibid 126 Max Weber, Caracthéristiques de la bureaucratie, în Arguments précisés, p.227 127 Max Weber, Economie et société, p.226 128 Ibid, p.230 129 Max Weber, Le savant et la politique, p.139

38

principiu a funcţiei publice care cere ca ea să fie, deşi subordonată, strict separată de puterea politică - în special de puterea partidelor politice. În ochii aderenţilor lor, aceştia apar într-adevăr din ce în ce mai mult, spune Weber, ca mijlocul de a intra în administraţie, de a obţine “sinecura unei situaţii administrative devenită astăzi un fel de asigurare specifică pentru viitor” (p.129). Neutralitatea se traduce, după Weber, prin onoare corporativă (prestigiu) şi integritate. “Dacă acest sentiment al onoarei nu ar fi existat la funcţionari, am fi fost ameninţaţi de o înfricoşătoare corupţie şi n-am scăpa de dominaţia belferilor” (p.129-130). Nu este sigur că am scăpat de acest lucru. Aşadar am analizat două modele de administraţie publică, două imagini, dar continuăm să ne întrebăm o dată cu G.Timsit: imaginea liberală a administraţiei, de exemplu, sau imaginea weberiană aderă ele cu adevărat la realităţile pe care pretind că le descriu, le corespund, oare în mod absolut? Sunt ele imagini fidele ale realităţii sau reprezentări mitice îndepărtate? Din toate aceste imagini - dacă le suprapunem - se degajă o imagine simplă, ordonată, coerentă, satisfăcătoare: mai întâi - a unei administraţii instrumentale: o administraţie instrument al puterii politice, fie a puterii politice alese, dacă se referă la imaginea liberală, fie a puterii politice oricare ar fi ea în modelul weberian. Altă trăsătură comună acestor modele este aceea că toate propun imaginea unei administraţii unitare-piramidale, ierarhizate, centralizate. Trăsătura ierarhică se sprijină puternic pe modelul weberian. Trăsătura ierarhică este, în modelul liberal, asociată cu principiul de centralizare care - în ciuda lui Tocqueville - este un element important al analizei liberale a administraţiei, aşa cum ea este difuzată de literatura juridico-politică de la începutul secolului XX. Un alt caracter comun acestor modele este acela că ele fac din administraţie un instrument de pură constrângere. Este foarte clar că modelul liberal nu numai că limitează funcţiunile economice ale administraţiei, dar nu admite în exercitarea acestor funcţii decât utilizarea mijloacelor de injoncţiune: prerogative de putere publică şi nu concesiune de prestaţii. Este, de asemenea, foarte clar şi principiul pe care este fondat modelul weberian de administraţie şi anume relaţia de dominaţie, care este plasată în miezul oricărei construcţii administrative. Iată deci imaginea simplă a administraţiei: instrumentalitate, unitate, dominaţie, teme care se regăsesc de-a lungul analizelor şi contribuie la construcţia acestui mit al administraţiei pe baza căruia s-a fundamentat ştiinţa administraţiei de astăzi. Imaginea, spune G.Timsit, se tulbură totuşi puţin… Modelele după care s-a putut creiona cuprind germenii contradicţiilor în ele însele sau între ele. Modelul weberian insistă asupra raţionalităţii, preciziei, rigorii şi permanenţei administraţiei. Toate modelele stabilesc instrumentalitatea administraţiei. Ambele modele insistă asupra caracterului administraţiei, pur instrument de constrângere. Mai ales modelul liberal. Dar liberalii înşişi admit că administraţia ar putea interveni în domeniul economic şi pregătesc, astfel, căile altui tip de relaţii între administraţie şi economie. Imaginea clasică devine, aşadar, nesigură iar ştiinţa administrativă încearcă din nou în zilele noastre să o fixeze, găsindu-i noi parametri.

* * *

Câteva concluzii parţiale s-ar impune în acest moment al cursului nostru. Cele două modele fundamentale analizate anterior au jucat un rol esenţial contribuind la constituirea, în cercetarea şi practica administrativă, a unui fond comun de idei simple pe care s-a întemeiat ştiinţa administraţiei, şi anume o administraţie ierarhică, monolitică, unitară, piramidală, centralizată, în care mulţi mai cred şi astăzi, idei care nu apar întotdeauna clar în analizele administrative şi nici nu sunt utilizate foarte conştient şi ale căror origini şi implicaţii nu sunt întotdeauna cunoscute de cei care le utilizează. Ele au jucat, totuşi, un rol determinant nu numai în explicarea, dar şi în acţiunea administraţiei. Aceste modele pe care le-am putea considera realitatea administrativă obligă la remodelare, sau poate doar numai la întinerirea acesteia prin recurgerea la noi modele de analiză care ar veni să îmbogăţească, să completeze, să precizeze, să întărească vechea imagine. De fapt, în multe cazuri, este vorba doar despre simpla juxtapunere de doctrine total străine unele de altele, în legătură cu care se pretinde că amalgamul ar face o nouă teorie, un nou “cadru teoretic pentru studiul administraţiei publice”130. Pierre Birnbaum şi Bertrand Badie arată cum orice sociologie a statului constituie o sursă de inspiraţie pentru Weber şi pentru funcţionalism131 … Lucien Nizard povesteşte: “formaţia mea iniţială era juridică şi filozofică; dacă 130 Catherine Lalumière, A la recherche d’un cadre théorique pour l’étude de l’administration publique, în Bulletin de l’Institut International d’Administration Publique, No.33, p.7-35 131 Bertrand Badie şi Pierre Birnabum, Sociologie de l’Etat, 1979, Grasset, p.53 şi urm.

39

eram marxist, aş fi fost puternic influenţat de Carré de Malberg şi Kelsen. Or aceste două tradiţii, atât de opuse, de altfel, mi-au inculcat conjunctural o imagine piramidală şi puternic integrată atât a statului în întregul lui, cât şi a administraţiei sale. Apoi, a venit experienţa (…). Spectacolul era stupefiant pentru cineva care se formase la cele două şcoli evocate. Ajunsesem să mă întreb dacă se mai putea vorbi despre un stat, despre o administraţie sau dacă nu era convenabil să se înlocuiască cel puţin pentru aceasta din urmă pluralul cu singularul”132. Este de observat deci că o întreagă serie de moduri noi de analiză vin să îmbogăţească şi uneori să contrazică, parţial, imaginea tradiţională a administraţiei, iar din aceste noi moduri de analiză se nasc noi modele de administraţie. §3. Modelul neoliberal Noile modele de administraţie nu rup legătura cu modelele clasice, ci ele asimilează aporturile metodologice şi conceptuale ale noilor modele de analiză despre care tocmai am vorbit, iar dacă ele dau o altă imagine a administraţiei, această imagine rămâne profund marcată de originile sale teoretice. Astfel, modelul liberal rămâne modelul fondator în căutarea unei demarcaţii între sfera indivizilor şi aceea a statului, în limitarea intervenţiei statului şi angajarea autonomiei indivizilor. Există totuşi şi un model neo-liberal, iar cei care l-au conceput sau îl apără au conştiinţa că administraţia şi mediul său s-au transformat începând din secolul al XIX-lea şi că a survenit mutaţia organizaţiilor publice, ca şi aceea a întreprinderilor, “la răscrucea a două fenomene: acela al dimensiunii crescânde şi acela al schimbării accelerate”133. Nu mai este acelaşi mediu, nu mai este acelaşi stat. Liberalii au conceput şi construit o administraţie care este total neadaptată la toate funcţiile noi care incumbă şi la noul mediu în care ea acţionează. Neo-liberalismul vrea să facă dovada lucidităţii şi realismului: neo-liberalii sunt adesea administratori, gestionari publici sau privaţi sau teoreticieni crescuţi la şcoala eficienţei şi legaţi de ideea de management. Într-un demers pragmatic, neo-liberalismul vrea să înceapă prin a face o analiză diagnostic. Apoi propune soluţii. Analiza neo-liberală a administraţiei ia act de transformările mediului în care funcţionează administraţia acestui sfârşit de secol şi de inadaptarea administraţiei moştenită din secolul trecut, la solicitările mediului actual. Cea mai sensibilă şi mai evidentă transformare a mediului ţine de creşterea considerabilă a volumului şi a naturii exigenţelor, a cererilor adresate sistemului administrativ: “Într-adevăr, nu e vorba numai de a asigura ordinea şi de a impune un minimum de justiţie şi de redistribuire socială cum se făcea în trecut. Este vorba chiar de a stăpâni conjunctura, aşa cum începem să o facem, este vorba despre a face investiţiile colective necesare pentru a preveni şi minimaliza crizele structurale previzibile, pentru a dezvolta capacitatea grupelor şi organizaţiilor de a stăpâni consecinţele directe şi indirecte ale progreselor lor”134. Mediul economic, mediul cultural, mediul social s-au modificat şi cer alte răspunsuri de la sistemul administrativ, alte reacţii decât acelea - foarte timide şi limitate pe care acesta a fost, până în prezent, în măsură să le furnizeze. Ritmul exigenţelor însuşi a crescut considerabil. Desigur, în orice epocă, administraţia a trebuit să facă faţă şi să se adapteze schimbărilor. Dar, astăzi, “schimbarea s-a schimbat”135. În secolul al XIXlea, explică Michel Massenet, schimbarea socială era trăită ca o mutaţie globală, ca trecerea de la o stare a societăţii la alta, cu totul nouă. Era, deci, necesar să se treacă la o revizuire fundamentală a valorilor şi structurilor sociale. Erau revoluţiile, dar între aceste perioade sau aceste situaţii revoluţionare, starea societăţii rămânea stabilă şi administraţia sa rămânea un cadru instituţional în interiorul căruia aveau loc auto-ajustări economice şi sociale indispensabile. În secolul al XXlea, schimbarea socială se analizează astfel: ea este o stare constantă de mobilitate a societăţilor. Continuă, dispersată în manifestările sale, rapidă - perceptibilă la scara unei singure generaţii - multiformă - martoră a efemerităţii cunoştinţelor dobândite de fiecare individ - schimbarea apare de acum înainte, ca “un fel de mişcare browniană” căreia administraţiile nu îi mai pot face faţă în formele lor tradiţionale. Or, în faţa unor asemenea transformări şi atunci când ar trebui “să crească disponibilitatea administraţiilor la eveniment”136, se constată - spun neo-liberalii - totala scleroză, completa inadaptare a administraţiilor la mediul lor. “Organizaţia centralizată, birocratică, ierarhizată şi sectorializată (supranumită piramidă pentru a aduce aminte de organigramele care o reprezintă) stă la orginea celor mai multe rele denunţate (…) şi constituie principalul obstacol în calea adoptării principiilor de redresare (…)”137. În acest caracter cvadruplu al administraţiei moştenite de la secolele 132 Lucien Nizard, Esquise d’un modèle de l’administration comme acteur politique, 1981, p.306 133Michel Massenet, Noua gestiune publică. Pentru un stat fără birocraţie, Ed.Hommes et Technique, 1975, p.27 134 Michel Crozier, La société bloquée, 1970, p.60 135 Michel Massenet, Du changement technique à l’éclatement social, 1971 136 Michel Massenet, Noua gestiune publică, citată mai sus, p.83 137 René Mayer, Feudalităţi sau democraţie, pentru o administraţie în stil nou, Arthaud, 1968, p.125

40

trecute •centralizare • birocratizare • ierarhizare • sectorializare - rezidă, în opinia neo-liberalilor, sursa, cauza tuturor dificultăţilor administraţiei contemporane şi inadecvarea sa la noile funcţii. Centralizarea a putut fi, într-adevăr, potrivită şi eficientă cu mult timp în urmă, la circumstanţele istorice în care ea a apărut. Ea este astăzi în contradicţie cu condiţiile actuale de funcţionare a administraţiei. După neo-liberali, la originea centralizării stau două tradiţii: tradiţia romană - modelul cezarian - pe care Alain Peyrefitte îl privilegiază în analiza Răului francez138 şi tradiţia democratică - modelul liberal. Tradiţia romană este, după Alain Peyrefitte - aceea a organizaţiei centralizate pe care o cunoscuse Imperiul Roman şi pe care biserica catolică născută la Roma a moştenit-o. Reforma, la rândul ei, antrenează decăderea bisericii şi eliminarea autorităţii cezariene. Ea explică trăsăturile statului în ţările protestante, statul slab şi, în orice caz, policentric. Contra-reforma este caracterizată, dimpotrivă, prin autoritatea cezariană. Dar, în timp ce, în ţările latine ale Europei, altele decât Franţa, contra-reforma se traduce prin întărirea bisericii, a cărei consecinţă este puterea inchiziţiei şi acapararea vieţii intelectuale de către clerici, Franţa nu cunoaşte o veritabilă contra-reformă ci, începând cu Richelieu, se semnalează apariţia unei forme laicizate a centralismului absolut al dreptului divin, şi anume statul ca substitut al autorităţii ecleziastice, şi care reia pe contul său centralismul roman. “Cezarismul nu mai este întruchipat de Cezar, ci a devenit colectiv. Ieri, un rege era considerat Cezar. Astăzi, statul este considerat rege”139. Astfel, “Franţa, fiica mai mare a bisericii, este ea însăşi nepoata lui Cezar”140. Există, totuşi, spun neo-liberalii, o contradicţie la originea centralizării: “excesul de juridism şi mania reglementării francezilor este atribuită, în general, tradiţiei dreptului roman. De fapt, ea rezultă, mai ales, dintr-o eroare de măsură în organizarea democraţiei în stil francez”141. Din 1750, fiziocraţii duşmani ai privilegiilor, partizani ai egalităţii deschid căile Revoluţiei şi ale jacobinismului. Mulţumită lor, francezii identifică egalitatea cetăţenilor cu uniformitatea administraţiei. Ei “asimilează în mod egal unitatea naţională şi centralizarea puterilor de orice fel”142. Gustul egalităţii, teama de discriminare conduce, într-adevăr, la voinţa puterii centrale de a regla tot. Egalitatea conduce la centralizare - puterea centrală este singura putere legitimă care emană de la naţiunea luată în ansamblul său, care conduce, la rândul său, la uniformitate. Două tradiţii stau la originea centralizării dar, în sprijinul menţinerii sale, stă o singură justificare. Centralizarea era mecanismul cel mai bine adaptat “pentru a transmite o voinţă relativ simplă unui mare număr de executanţi puţin specializaţi”143. Schema piramidei ierarhizate - în care centralizarea îşi găseşte desăvârşirea instituţională - “corespunde unui tip de societate - încă subdezvoltată-, dar care a depăşit stadiile autoconsumării şi artizanatului şi se angajează în producţia de masă cu o mână de lucru numeroasă şi puţin specializată”144. Or, această centralizare care se armoniza de minune cu statul societăţilor din secolul trecut, produce astăzi un anumit număr de disfuncţii analizate de neo-liberali printre care: absorbţia puterii centrale în ceea ce priveşte sarcinile de gestiune cotidiană - dar “preşedintele Republicii nu a fost ales (…) pentru a guverna Franţa la micul detaliu”145; lipsa de responsabilitate a indivizilor - “excesul de responsabilităţi de partea statului antrenează absenţa responsabilităţilor de partea cetăţenilor”146; nerealismul deciziilor luate la vârf - “decizia centralizată nu poate niciodată să ia în considerare toate elementele de apreciere, fie că dosarul nu exprimă totul, fie că responsabilul cu instrumentarea sa nu are timp să ia cunoştinţă de acesta”147. Rezultatul: “Vârful este integrat în gestiune”. “Franţa este atinsă de un fel de necroză a extremităţilor”148. Ceea ce Michel Crozier teoretizează, în analiza fenomenului birocratic, explicând: “cei care decid nu cunosc direct problemele pe care ei le au de tranşat; cei care sunt în domeniu şi cunosc problemele nu au puterea necesară pentru a efectua adaptările şi pentru a experimenta inovaţiile devenite indispensabile”149. Rezultă de aici o extremă rigiditate a organizării centralizate şi dificultatea sau imposibilitatea pentru ea de a se adapta schimbării: “transformările necesare - continuă Michel Crozier - pot fi graduale şi cvasi-constante dacă agenţii organizaţiei, care sunt conştienţi de necesitatea lor, căci ei au o experienţă directă, au posibilitatea de a introduce inovaţiile necesare sau 138 Alain Peyrefitte, Le mal français, Plon, 1967 139 Alain Peyrefitte, Op.cit., p.232 140 Ibid, p.175 141 René Mayer, Op.cit., p.43 142 Ibid 143 René Mayer, Op.cit., p.52 144 Ibid, p.53-54 145 Alain Peyrefitte, Op.cit., p.303, 304 146 Ibid 147 René Mayer, Op.cit., p.91 148 Alain Peyrefitte, Op.cit., p.333 149 Michel Crozier, Fenomenul birocratic, Ed.du Seuil, 1963, p.234

41

de a obţine uşor acordul autorităţilor competente pentru aceasta. Dar, (…) organizaţiile “birocratice” nu lasă asemenea iniţiative la nivelul eşaloanelor inferioare şi procedează în aşa fel încât să îndepărteze centrele de decizie de dificilele contacte cu problemele concrete. Deciziile privind cea mai mică schimbare sunt luate la vârf. Această concentrare şi izolarea diverselor categorii care o însoţesc fac absolut imposibilă o politică de schimbare graduală şi permanentă150. Or, se ştie acum, “schimbarea s-a schimbat… ”. Şi centralizarea aparatului administrativ a cărei origine teoretică este găsită de critica neo-liberală în opera lui Crozier, este total neadaptată gestiunii schimbării… Fără îndoială, pretutindeni în statele democratice s-a încercat să se limiteze efectele centralizării şi să se corecteze consecinţele acesteia. Ierarhizarea este - ca şi centralizarea - un alt caracter al acestui aparat administrativ moştenit din secolul trecut şi neadaptat la funcţiile sale. “Fiecare subordonat nu are decât un singur şef şi toţi subordonaţii săi nu depind decât de el”151. Organizarea piramidală este traducerea instituţională a principiului ierarhic. O asemenea organizaţie asigură conformarea strictă a acţiunii subordonaţilor la regulile definite de superior. “Stilul ideal de guvernare este, într-adevăr, după cum explică Jean-Claude Thoenig, în ochii numeroşilor conducători, un stil bazat pe un mod de a raţiona deductiv şi ierarhic: diviziunea sarcinilor şi repartiţia autorităţii trebuie să fie demultiplicarea riguroasă a obiectivelor generale şi a autorităţii centrale”152. Adevărul este că - cel puţin în opinia neo-liberalilor - ierarhizarea actuală a aparatului administrativ antrenează un anumit număr de consecinţe disfuncţionale grave. Pe acest aspect Michel Crozier teoretizează şi formulează în doctrina modelului neo-liberal, teza stratificării. Ierarhizarea, arată el, este o consecinţă a centralizării. Or, centralizarea - prin fenomenul de segregare pe care îl provoacă, între cei care decid şi cei care execută, antrenează constituirea unei “serii de straturi suprapuse comunicând foarte puţin între ele”153. “Micro-societăţile”154 care se creează astfel favorizează fenomenele specifice corpului administrativ francez: “ritualismul” căruia îi sacrifică membrii acestor micro-societăţi şi, în acelaşi timp, semnul - având ca singura referinţă ritul grupului - semnul apartenenţei la corpul în care se integrează şi mijlocul de a afirma diferenţa şi opoziţia lor faţă de alte organisme. În plus, multiplicarea straturilor şi izolarea lor dau agenţilor incluşi în ele sentimentul neputinţei şi tendinţa spre apatie şi formalism: “hommo ierarchicus se şterge, dispare în faţa procedurii”. Consecinţa acestui fapt este: • sectorizarea administraţiei: “vaste feude şi mici câmpuri închise”, rezultat al proceselor de diferenţiere care impune dezvoltarea, centralizarea şi ierarhizarea administraţiei. Fenomenul este evident mai ales în cadrul funcţiei publice: “văzuţi din afară, toţi funcţionarii aparţin aceleiaşi caste. Văzuţi din interior, apare o mare diversitate. Poporul funcţiei publice se dizolvă într-un mozaic de triburi între care domnesc ierarhii subtile şi care se opun prin străvechi rivalităţi”155. • Birocratizarea este cea din urmă trăsătură a acestei organizări administrative pe care o denunţă neo-liberalii: o organizare bazată pe anonimatul generalizat şi a cărei expresie clară constă în existenţa statutului funcţiei publice în majoritatea statelor de pe continent, statut care prin rigiditatea lui generează la rândul său centralism. Aşadar, analiza administraţiilor actuale făcută de neo-liberali începe de la aceste constatări: centralizare, ierarhizare, sectorializare, birocratizare. Modelul neo-liberal se situează la jumătatea drumului dintre două curente politice: între un “pan-socialism” care pretinde că “organismele publice trebuie să asigure totalitatea manifestărilor vieţii sociale”, cu riscul de a vedea organizaţiile publice să fie declarate “sacrosante” şi refuzând să-şi regândească statutul şi să-şi îmbunătăţească randamentul … şi un “pan-liberalism” care, în numele eficacităţii sale liberale ar putea să uite fundamentele vieţii publice156. Modelul neo-liberal se situează la jumătatea drumului dintre cele două reflecţii doctrinale asupra gestiunii organizaţiilor publice şi aceea a întreprinderilor private: “de câţiva ani, organismele publice compară efectiv modurile lor de gestionare cu modul de gestionare propriu întreprinderilor pentru a încerca, la fel ca acestea, să-şi stăpânească şi să-şi controleze extinderea” (p.16). Organizaţiile publice şi private sunt, într-adevăr, confruntate cu probleme asemănătoare ca dimensiuni şi ca rapiditate de reacţie la eveniment. În plus, ele sunt organizate într-un mod asemănător cu acela al întreprinderilor private: în această privinţă, analiza organizaţională a relevat înrudirea organizaţiilor cu scop lucrativ cu cele non-profit: “orice organizaţie produce un anumit flux de bunuri şi de servicii 150 Ibid, p.240 151 René Mayer, Op.cit., p.22 152Jean-Claude Thoenig, Raţionalitatea, în: M.Crozier şi alţii, Unde merge administraţia franceză?, Ed.d’Organisation, Paris, 1974, p.151 153 Michel Crozier, Fenomenul birocratic, citat mai sus, p.234 154 Jean-Claude Thoenig, Stratificarea, op.cit., p.30 155 Alain Peyrefitte, Răul francez, precitat, p.312 156 Michel Massenet, Noua gestiune publică, precitată, p.16

42

măsurabile cu mai multă sau mai puţină rigoare şi dispune în acest scop de nişte mijloace (birouri, personal, serviciile altor organizaţii, diverse materii prime) organizate ele însele în vederea urmăririi unor obiective determinate” (p.40). Asemenea asimilări nu pot fi totuşi făcute la modul absolut şi, după Michel Massenet cel puţin, ar fi imposibil să fie transpuse integral în cadrul organizaţiilor publice metodele managementului privat. Din tot felul de motive. În primul rând culturale. Sunt acelea pe care Michel Crozier le-a pus în lumină în analiza făcută asupra fenomenului birocratic. Aceste raţiuni ţin de opoziţia care există între exigenţele gestiunii unei organizaţii moderne care trebuie să fie suplă şi adaptabilă şi să dea dovadă de iniţiativă şi caracteristicile unei administraţii impersonale, rigide, stereotipe şi impermeabile la spiritul reformei. O asemenea constatare care condamnă modurile actuale de gestiune a administraţiei, interzice, totuşi, introducerea tehnicilor care s-ar situa exact în partea opusă. Modurile actuale de gestionare proprii administraţiei ar risca să fie golite de orice realitate deoarece sunt prea străine faţă de cultura administrativă existentă. Un alt motiv care interzice transpunerea metodelor managementului privat în organizaţiile publice ar fi acela pe care Michel Massenet îl numeşte “primatul politicului” (p.45). Trebuie să remarcăm diferenţa remarcabilă dintre organizaţiile publice şi cele private: există două logici esenţialmente opuse: o logică a organizaţiei care conduce la căutarea celui mai mare avantaj posibil de gestiune şi o logică a adeziunii care poate obliga la sacrificii de gestiune inspirate sau comandate de grija de a obţine adeziunea… “Politica este arta de a accepta” (p.47). În acest sens, decizia politică ce se impune administraţiei nu este un arbitraj între diferitele proiecte considerate din punctul de vedere al raţionalităţii lor celei mai mari, ci un compromis între raţionalitatea unui proiect şi exigenţele de opinie… În plus, serviciile publice şi întreprinderile private se disting prin sistemul lor de obţinere a resurselor, serviciile publice nu depind numai de piaţă, pe când întreprinderile private îşi găsesc resursele numai în cadrul pieţii. În administraţie nu vom găsi nici contabilitatea sarcinilor, nici indicatorul de profit. Mai există şi alţi factori de diferenţiere. În ciuda tuturor diferenţelor dintre organizaţiile publice şi cele private, în ciuda imposibilităţii de a transpune în domeniul administraţiei tehnicile de gestiune ale întreprinderii - rămâne, totuşi, un lucru în opinia liberalilor, şi anume de a redefini principiile. Modelul neo-liberal de administraţie defineşte noi principii, atât în ceea ce priveşte instituţiile, cât şi oamenii care le asigură. În ceea ce priveşte instituţiile, este vorba de a substitui structura bazată pe ierarhia normelor juridice cu structura concepută în funcţie de obiectivele proprii. Coordonare, descentralizarea, controlul, toate acestea sunt, desigur, necesare, dar într-o altă viziune, deci o altă coordonare, o altă descentralizare, un alt control decât acelea care au fost practicate până în prezent. O altă coordonare este posibilă cu două condiţii şi anume: să nu se confunde “orizontalismul” administraţiei actuale, de adevărata coordonare şi în al doilea rând serviciile orizontale să înţeleagă sensul exact al misiunii lor, care este de a defini obiective precise pentru eşaloanele decizionale pe lângă care ele se găsesc plasate şi să măsoare în folosul lor rezultatele obţinute de serviciile operaţionale fără să se amestece în gestiunea proprie a acestor servicii. Realizându-se aceste două condiţii, se va produce o transformare profundă a structurilor administraţiei, care va permite o mai bună adaptare la exigenţele unei gestiuni moderne. Organizarea administrativă tradiţională, piramidală, centralizată, ierarhizată va lăsa locul unei multitudini de agenţi autonomi, după modelul agenţilor americani însărcinaţi cu optimizarea rezultatelor activităţilor publice. Statul va renunţa să asigure sarcinile de gestiune care-l împovărează şi îl paralizează. De asemenea, se va estompa - cel puţin în domeniul economic şi social - misiunea sa ierarhică de comandă şi de injoncţiune. Noua misiune a statului va fi aceea de coordonare reală, de armonizare a aspectelor economice ale cunoaşterii cu ritmurile sociale de dezvoltare. Nu va mai fi vorba de a coordona operaţiunile sau unităţile operaţionale, ci “nivelurile de intervenţie şi de acţiune”157 unde se situează forţele sociale care regăsesc astfel şi mai mari posibilităţi de ajustare spontană. Declinul statului dirijist. Întoarcerea la semnificaţia profundă a liberalismului, deoarece această formă de coordonare care restrânge rolul statului şi “îl înrudeşte mai degrabă cu un holding dând viaţă unui conglomerat decât cu o birocraţie”158, conduce la mai buna separare a sferei statului de aceea a societăţii (vom reveni analizând idealul statului holding). O altă descentralizare ar trebui să respecte acest principiu constant al managementului: “a centraliza deciziile strategice, a descentraliza structurile operaţionale”159. Ar trebui să fie înmulţite centrele de decizie, pentru ca deciziile să fie luate chiar la nivelul unde se situează informaţia şi pentru a apropia decizia de acţiune. Astfel s-ar putea face să coincidă, pe cât posibil, informaţia, decizia şi acţiunea. Se are în vedere, într-o asemenea perspectivă, importanţa pe

157 Michel Massenet, Op.cit., p.144 şi 35 (La nouvelle gestion publique) 158 Ibid 159 Ibid

43

care modelul neo-liberal o dă adevăratelor sisteme de informare. O ameliorare a sistemelor de gestiune trece prin stabilirea sistemelor de informare adecvate, adică prin recurgerea în special la informatică. Controlul - dar un alt fel de control - constituie, cu siguranţă, cel de-al treilea aspect al unei inevitabile regenerări a instituţiilor după modelul neo-liberal de administraţie. “Controlurile, în general, formează un cancer în sânul administraţiei franceze”, aprecia René Mayer160. De aceea, după opinia neo-liberalilor, nu este vorba de a restaura controalele, aşa cum există şi funcţionează deja în cadrul administraţiilor moştenite din secolul al XIX-lea. Sunt necesare transformări, pe cel puţin două planuri - cantitativ - numărul de controale trebuie să fie diminuat - şi calitativ - controlul nu trebuie să fie un mijloc de sancţiune, ci un instrument de măsură a distanţelor faţă de ţelul final în îndeplinirea obiectivelor urmărite. A controla înseamnă (şi aici neo-liberalii se referă direct la principiile analizei sistemice şi ale ciberneticii) “a compara operaţiunea efectuată cu aceea care ar fi trebuit să fie pentru a măsura astfel distanţa care există între ele”161. Sancţiunea, într-o asemenea perspectivă nu mai este decât accesoriul operaţiunii de control, în timp ce astăzi ea este, în realitate, esenţialul acesteia. Analiza sistemică şi teoria cibernetică au introdus, într-adevăr, ideea că un act nu trebuie să fie analizat numai în ceea ce priveşte norma rezultatului; el trebuie să fie considerat în ansam-blul organizaţiei din care el emană, ceea ce, într-o anumită fază, în prima fază, trebuie să permită ca organizaţia să răspundă mai bine obiectivelor pe care şi le-a asumat şi, într-o a doua etapă, să îl facă pe autorul actului să se întrebe asupra validităţii proiectelor sale. Acesta trebuie să fie sensul controlului în modelul neo-liberal de administraţie. Dar, prin tradiţie, controlul a devenit un scop în sine. “Ar fi timpul să ne dăm seama că el nu este decât un mijloc de a reorienta acţiunea în lumina rezultatelor obţinute”162. Acestei regenerări a instituţiilor prin instituirea unor noi tipuri de coordonate, de decentralizare şi de control, trebuie, pe de altă parte, să adoptăm o nouă politică a resurselor umane în organizaţiile publice: mai întâi, o politică de formare: “este vorba despre cum să facem să apară (…) un tip de om având un rol nou, managerul, alături de tipurile vechi, ale juristului, ale economistului”163. O asemenea politică presupune, în special, ca metodele de formare prealabilă care stabilesc “legături prea strânse”164 între formaţia iniţială şi soarta indivizilor în sânul organizaţiei din care fac parte, să fie înlocuite cu un sistem de formare permanentă. Acest sistem este de două ori necesar: mai întâi pentru că el rupe absurdul automatism al corespondenţelor absolute între nivelul şcolar sau universitar şi nivelul ierarhic, automatism care este stabilit prin statut ca şi cum simplul fapt de a fi titularul unei diplome atestând anumite cunoştinţe ar putea garanta aptitudinea de a ocupa şi de a exercita o responsabilitate; şi, de asemenea, pentru că ritmul schimbării accelerându-se, cunoştinţele dobândite înainte de începerea unei cariere sau la începutul acesteia, vor fi depăşite foarte repede. O nouă politică a resurselor umane presupune, de asemenea, în modelul neo-liberal, să fie regândită natura însăşi a regulilor care statuează situaţia agenţilor administraţiei. Astfel, pentru a descuia unul dintre zăvoarele care blochează această situaţie şi o fac rigidă şi în stare să prejudicieze o bună gestiune, ar trebui să distingem în statutele funcţiei publice între caracteristicile care pot releva o deontologie a funcţiunii publice care ar trebui, deci, să facă obiectul dispoziţiilor de ordin regulamentar sau legal, dacă nu chiar constituţional, pentru a fi la adăpost de orice modificare politică şi ceea ce, pe de altă parte, ar putea face obiectul convenţiilor colective şi ar privi raporturile dintre personal şi statul care îl angajează care, în această privinţă, ar trebui să se afle în aceeaşi situaţie ca şi orice particular care angajează personal. Dispoziţiile care ar păstra un caracter statutar - de exemplu acelea referitoare la relaţia ierarhică dintre şef şi subordonaţi - ar trebui să fie mai puţin formaliste: astfel modurile de apreciere închise în cadre juridice constrângătoare ar trebui să fie transformate prin grija şefului de a discuta aprecierea sa cu subordonaţii. Personalizarea relaţiilor administrative - un anti-weberianism activ - este unul din punctele fundamentale asupra cărora insistă modelul neo-liberal. Modelul neo-liberal de administraţie are, de aceea, noi principii de gestiune. El se opune principiilor gestiunii administrative tradiţionale marcate prin caracterul lor în acelaşi timp autoritar şi improvizat. Cuvântul-cheie în materie: conducerea participativă prin obiective, ceea ce ar însemna că managerul distribuie colaboratorilor săi nu sarcini de executat, ci obiective de atins, lăsându-le iniţiativa şi latitudinea în folosirea mijloacelor.

160 René Mayer, Op.cit., p.78 161 Michel Massenet, Op.cit., p.59 162 René Mayer, Op.cit., p.78 163 Michel Crozier, Apropierea actuală dintre administraţiile publice şi marile întreprinderi private şi consecinţele sale, Revue internationale des sciences sociales, 1968, p.14 164 Michel Massenet, Noua gestiune publică, precitată, p.103

44

Participarea, pe de altă parte, opusă constrângerii, tinde să determine consensul celor interesaţi de decizie. Participarea în concepţia neo-liberală este aceea pe care o permit decentralizarea şi contractualizarea, aşa cum o doresc neo-liberalii: o participare care trebuie să parcurgă de sus în jos fiecare treaptă, plecând din vârful care fixează celui care îl urmează obiectivele şi cadrul propus pentru desfăşurarea eforturilor sale şi pentru libera utilizare a mijloacelor de care el dispune. În această viziune participarea este mai puţin o formă de democraţie şi mai mult un anumit tip de strategie vizând dezvoltarea capacităţilor de auto-adaptare a sistemului administrativ: “Nu mai este vorba despre a reforma - adică despre a dirija în abstract, în numele unui model pretins ideal, o realitate rebelă. Este vorba de a pune în mişcare şi mai ales de a face posibilă o mişcare spontană a organizaţiilor publice”165. Un vis, apreciază G.Timsit. Activităţi individuale de verificare a cunoştinţelor:

Cine este creatorul sociologiei dominaţiei? In ce constă fenomenul birocratic? Descrieţi modelul Iacobin. Care este concepţia liberală cu privire la relaţii administraţiei publice? Ce aduce nou modelul neoliberal?

Bibliografie selectivă Modul:

Maurice Duverger, Sociologie de la politique, P.U.F., Collection Thémis, 1973. Jean-William Lapierre, L’analyse de systèmes politiques, P.U.F., Collection Sup., 1973. Georges Sorel, Réflexions sur la violence, Editions M.Rivière, 1972. Lucien Nizard, Administraţie şi societate: planificare şi reglare birocratică, Revue française de science

politique, vol.XXIII, nr.2, aprilie 1973. Lucien Nizard, Abordarea weberiană şi abordarea marxistă, în: Lucien Nizard, Bruno Jobert, Pierre

Muller, Elemente pentru o nouă abordare a statului în Franţa de astăzi, Institutul de studii politice din Grenoble, C.E.R.A.T., martie 1977.

Georges Burdeau, Le libéralisme, Seuil, Collection Points, 1979. Paul Leroy-Beaulieu, L’État moderne et ses fonctions, Paris, 1911. Pierre Legendre, Histoire de l’administration de 1750 à nos jours, P.U.F., Collection Thémis, 1968. Paul Leroy-Beaulieu, Traité d’économie politique, tome IV. Montesquieu, De l’esprit des lois, Livre XI, chapitre 4. Raymond Carré de Malberg, Contribution à la Théorie générale de l’État, Paris, 1922, Reeditat în

1962, vol.II. Henri Chardon, Le pouvoir administratif, Paris, 1910. Vivien, Études administratives, Édition Cujas, 1974, Retipărire a celei de a 3-a ediţii din 1845 Alexis de Tocqueville, Despre Montesquieu, Despre spiritul legilor, cartea VIII, cap.II M.Dupont-White, La liberté politique considérée dans ses raports avec l’administration locale, Paris,

1864. Julien Freud, Sociologie de Max Weber, P.U.F., 1966. Max Weber, Economie et société, vol.I, Plon, 1971. Raymond Aron, Les étapes de la pensée sociologique, Gallimard, 1967. Max Weber, Le savant et la politique, Plon, 1959. Max Weber, Essays in sociology, H.H.Gerth et Wright Mills (Ed.) Routledge et Kegan, 1974. Max Weber, Caracthéristiques de la bureaucratie în Arguments, La Bureaucratie, UGE, 10/18, 1976. Catherine Lalumière, A la recherche d’un cadre théorique pour l’étude de l’administration publique, în

Bulletin de l’Institut International d’Administration Publique, No.33. 165 Michel Massenet, Op.cit., p.140

45

Bertrand Badie şi Pierre Birnabum, Sociologie de l’Etat, 1979, Grasset. Lucien Nizard, Esquise d’un modèle de l’administration comme acteur politique, 1981. Michel Massenet, Noua gestiune publică. Pentru un stat fără birocraţie, Ed.Hommes et Technique,

1975. Michel Crozier, Fenomenul birocratic, Ed.du Seuil, 1963. Jean-Claude Thoenig, Raţionalitatea, în: M.Crozier şi alţii, Unde merge administraţia franceză?,

Ed.d’Organisation, Paris, 1974. Michel Crozier, Apropierea actuală dintre administraţiile publice şi marile întreprinderi private şi

consecinţele sale, Revue internationale des sciences sociales, 1968.

46

MODULUL 6: PERSPECTIVE ÎN CERCETAREA ŞI MODELAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Scurtă recapitulare: Modelul liberal

o Concepţia liberală cu privire la relaţiile din interiorul administraţiei o Concepţia liberală privind relaţia administraţiei cu politica o Concepţia liberală privind relaţia administraţie - economie

Modelul weberian Modelul neoliberal

1. Câteva idei prealabile Aşa după cum arătam în a doua parte a lucrării noastre, în capitolul II.1, ştiinţa administraţiei a debutat ca o ştiinţă, foarte ezitantă între pluralele şi singularele ştiinţelor sau ale ştiinţei administrative. Unii autori apreciază că şi astăzi ştiinţa administraţiei este o infraştiinţă, adică o ştiinţă care, pe moment, se mulţumeşte să descrie şi care, când vrea să explice, se limitează, în fapt, la alegerea între una şi cealaltă dintre imaginile preexistente ale administraţiei. Cea mai mare parte dintre tratate abordează, într-adevăr, problemele teoretice ale administraţiei propunând concepte şi clasificări care, se pare, se suprapun parţial şi nu epuizează materia. Fără îndoială, taxinomiile au jucat întotdeauna - şi mai joacă - un rol esenţial în progresul ştiinţelor iar trecerea unei ştiinţe prin stadiul taxinomic este o etapă necesară a creşterii sale. Nu e vorba să renunţăm la aceste concepte care, pe plan didactic mai ales, permit a numi şi a clasa şi chiar a compara… Dar colectarea şi clasificarea faptelor trebuie să fie depăşite dar nu numai prin reaşezarea cuvintelor şi conceptelor care ar permite o descriere şi o evidenţiere a unor fapte prost percepute sau necunoscute în prezent. Obiectul unei ştiinţe nu este numai observaţia, oricât de precisă ar fi ea, nici clasificarea faptelor, oricât de numeroase ar fi ele. “Dintr-un punct de vedere logic, scrie Karl Popper, nu se justifică să formulăm enunţuri universale plecând de la enunţuri singulare, oricât de numeroase ar fi ele; orice concluzie de această manieră se poate dovedi falsă - puţin importă marele număr de lebede albe pe care noi l-am fi putut observa, el nu justifică concluzia că toate lebedele sunt albe”166. În fapt, gradul de maturitate al unei ştiinţe se măsoară la fel ca şi aptitudinea sa de a colecta şi de a clasifica fapte, ca şi capacitatea sa de a construi modele destinate interpretării faptelor vechi observate şi previziunii celor noi. Modelele oferă o reprezentare a unui stat, a unei funcţiuni sau a unei evoluţii a administraţiei, dar nimic mai mult, deşi au pretenţia universalităţii şi intemporalităţii explicaţiilor şi interpretărilor pe care le propun. Chiar dacă depăşesc stadiul descrierii stricte a faptelor şi pretind să le explice, aceste modele nu ating fondul fenomenelor pe care le analizează şi nu depăşesc stadiul realităţii empirice, deşi ele au schematizat-o, au “esenţializat-o”, pe lângă faptul că au observat-o şi descris-o. Iată de ce este necesară adâncirea cercetării în vederea formulării unei teorii care depăşind simplul recurs la imaginea, chiar schematizată, a administraţiei, trebuie să scoată în evidenţă componentele, elemenele constitutive ale oricărei realităţi empirice pe care ele urmăresc să o descrie şi să o schematizeze. O primă idee ar fi aceea că teoria ar trebui să urmărească un dublu obiectiv. Mai întâi, să furnizeze un limbaj reductiv, care să autorizeze trecerea, prin conceptualizare, de la una la cealaltă dintre situaţiile empirice observate, ca şi de la un model la altul. Un asemenea demers nu s-ar bucura de succes decât dacă ar fi posibil să fie relevate universaliile administrative167, adică elementele în număr finit care, fiind proprii administraţiei, nu ar putea fi întâlnite cu necesitate în orice administraţie, dar a căror prezenţă sau absenţă determină specialitatea diferitelor situaţii administrative analizate. Cel de-al doilea obiectiv al unei asemenea teorii ar trebui să fie atunci (plecând de la aceste elemente în număr finit) de a reconstitui extraordinara varietate a structurilor, mecanismelor şi instituţiilor administrative existente în realitatea şi infinita diversitate a situaţiilor posibile. Dacă numărul de situaţii posibile cu care se confruntă observaţia ar fi limitat, ar fi de conceput (deşi destul de dificil), trecerea la un recensământ care ar putea fi exhaustiv pentru aceste situaţii şi, în consecinţă, pentru elementele lor componente. Dar numărul extrem de ridicat al acestor situaţii ar determina mai mult ca sigur un recensământ lacunar. Pe de altă parte, infinitatea situaţiilor şi evoluţiilor 166 Karl R.Popper, Logica descoperirii ştiinţifice, prefaţă de Jacques Monod, Payol, 1978, p.23 167 Noţiunea de universalii administrative este împrumutată din lingvistică, unde “universaliile de limbaj” desemnează “o formă de limbaj” comună şi subiacentă diferenţelor naţionale şi individuale (Noam Chomsky, Lingvistica carteziană, Edition du Seuil, 1969, p.95)

47

posibile împiedică trecerea la analiza fenomenelor administrative numai pe baza elementelor în număr finit ale căror posibilităţi de combinare ar fi, ele înseşi, limitate. În fapt, exigenţa esenţială a unei astfel de teorii este de aceeaşi natură ca şi aceea cu care s-a văzut confruntată, înaintea ei, lingvistica, exigenţă care, pentru a împrumuta terminologia lui Wilhelm von Humboldt din anii 1830, consta în a construi gramatici care să stabilească “folosirea infinită a mijloacelor finite”. O eventuală “gramatică administrativă” ar trebui, deci, să fie concepută ca şi gramatica unei limbi, ca “un sistem de reguli generale”168. O gramatică administrativă ar trebui să ţină cont de toate modelele: liberal, weberian etc., care constituie cazurile de figură posibil de imaginat, de construit sau de reconstituit plecând de la sistemul de reguli generale de bază. Aceste modele, însă, nu pot constitui ele însele o ştiinţă a administraţiei. Ele nu sunt pentru ştiinţa administraţiei decât ceea ce sunt frazele sau un text pentru gramatica unei limbi: terenuri de cercetare. A doua idee ar fi aceea că reflecţia asupra administraţiei se petrece în tiparul modelelor administraţiei. Aceste modele alimentează prin viziunea lor asupra situaţiei şi devenirii administraţiei, analizele teoretice şi scenariile imaginate asupra evoluţiilor şi transformărilor sale. Mai mult sau mai puţin riguroase, coerente, obiective, ştiinţifice, aceste modele oferă descrierea unei stări şi, uneori, a unei perspective a administraţiei, a unui viitor apropiat sau îndepărtat, dorit sau nu. Acestea sunt analize care, oricare ar fi gradul lor de rigoare ştiinţifică, rămân fundamental supuse ideologiei, iar acest lucru este evident în special când aceste modele, descriind viitorul pe care ele îl imaginează pentru administraţie, transmit adevăruri neverificabile, necontestabile. Totuşi, acestea sunt modelele - materiale cu înaltă ţinută ideologică -, pe care trebuie să le utilizăm în sprijinul unei analize ştiinţifice. O analiză nu va dobândi pe deplin acest caracter decât cu condiţia ca modelele care vor fi utilizate în sprijinul analizei să fie folosite numai cu titlul de terenuri de cercetare şi pentru o cercetare cu caracter diacronic. Ca terenuri de cercetare, modelele vor servi la precizarea stărilor posibile, actuale sau viitoare ale administraţiei, ele oferind doar o primă analiză, o primă schematizare a acestor stări de la care se va construi o nouă teorie care va fi şi ţelul final al demersului. Astfel, se va putea proceda la descompunerea modelelor - reducerea lor la piesele componente - pentru a recunoaşte astfel elementele care le compun şi care intră în construcţia unei administraţii. Este de observat că nu este necesar să fie aceleaşi piese constitutive de la un model la altul. Aceasta este o dovadă a caracterului ideologic al modelelor care, în mod selectiv, nu iau în consideraţie decât anumite aspecte şi piese constitutive şi nu totalitatea elementelor constitutive ale administraţiei. Deşi nu se regăsesc în toate modelele aceleaşi piese constitutive, un anumit număr dintre ele vor fi comune tuturor modelelor şi - în orice caz - inventarul tuturor pieselor constitutive astfel descoperite - comune sau nu modelelor - va oferi, cu o relativă certitudine, un catalog al elementelor în număr finit indispensabile construirii unei administraţii. O astfel de teorie care va reuşi să degaje, din modelele analizate, piesele constitutive, va permite apoi să se reamenajeze toate modelele actualmente existente, dar este de reţinut că singurul test veritabil va fi acela al confruntării cu realitatea administrativă. Ar trebui să se facă dovada că o astfel de teorie ţine cont de realitatea administrativă într-un mod “non contradictoriu şi exhaustiv”. Dar situaţia teoreticianului administraţiei ca şi aceea a sociologului în privinţa obiectului analizei sale nu este prea favorabilă. El se află în faţa unui obiect cu contururi indefinite şi poate să dovedească că verificările pe care ar vrea să le facă printr-o confruntare cu o realitate administrativă indistinctă sunt foarte dificile: “într-adevăr, ne putem îndoi de faptul că, atunci când avem de-a face cu un ansamblu de sisteme definite şi uşor observabile cum este cazul lui Lévi-Strauss sau Bush în analiza lor asupra regulilor de rudenie, suntem într-o situaţie mai comodă decât atunci când ne vine cu pretenţia, ca în cazul lui Max Weber Parsons, de a analiza coerenţa dintre sistemul economic şi sistemul valorilor caracteristice unei societăţi”169. “Ar putea fi deci utilă situarea la un nivel inferior de verificare a validităţii teoriei”170. În lipsa unei probări sistematice a faptelor - care n-ar putea fi niciodată absolut totală din cauza realităţii care este non-determinabilă, ar putea apărea ca important, cel puţin să se verifice faptul că ţine cont de modelele care schematizează realitatea şi că nu se produce 168 Nicole Rowet, Introducere în gramatica generativă, Plon, 1967, p.45 169 Raymond Boudon, La ce serveşte noţiunea de structură? Eseu asupra semnificaţiei noţiunii de structură în ştiinţele umaniste, N.R.E., Eseurile CXXVI, Gallimard, 1968, p.189 170 Raymond Boudon critică distincţia pe care o face Karl Popper între teoriile “refutabile” sau ştiinţifice şi teoriile non-refutabile, pe care el le numeşte uneori “metafizice” (cf.Karl Popper, Logica descoperirii ştiinţifice, op.cit.), insistă asupra noţiunii de “niveluri de validitate” sau de verificare. Criteriul de “refutabilitate” al unei teorii –sau mai puţin bine: de “falsifiabilitate”- utilizat de Popper implică faptul că sunt ştiinţifice numai teoriile pe care este logic posibil atât a le verifica, cât şi a le refuta: “nu voi cere unui sistem ştiinţific ca el să poată fi ales o dată pentru totdeauna într-o accepţiune pozitivă, ci voi cere ca forma sa logică să fie aceea ca el să poată fi distins, prin forma sa logică, într-o accepţiune negativă, ca o medie a testelor empirice: un sistem care face parte din ştiinţă empirică, trebuie să poată fi respins de “experienţă” (Karl Popper, op.cit., p.37). Un asemenea criteriu este util dar în mod abuziv simplificator. Există şi alte criterii –criteriul generalităţii, al comprehensivităţii etc.-, care “permit ca să fie atribuite teoriile niveluri de validitate variabile” (R.Boudon, Op.cit., p.193)

48

nici o pierdere de substanţă în trecerea de la aceste modele la teorie: aceasta ar fi o verificare de al doilea grad, o verificare indirectă, de un nivel, fără îndoială, inferior aceleia care ar permite o confruntare directă171, ci o verificare care ar avea o utilitate sigură; ea ar da o asigurare rezonabilă asupra caracterului exhaustiv şi non-contradictoriu al cercetării. Munca de recenzare şi de analiză a modelelor se apropie foarte mult de o istorie a ideilor, dar nu constituie decât prima fază a unei cercetări care - pentru a se integra într-o astfel de teorie - trebuie să aibă iniţial un caracter de analiză diacronică. Deosebirea constă în aceea că în timp ce istoria ideilor înseamnă esenţialmente descrierea unei geneze - şi a urmărilor sale (naşterea, dezvoltarea, cristalizarea şi dispariţia unei idei) - cercetarea diacronică are, drept obiect, aducerea la zi a elementelor constitutive ale administraţiei, elemente conţinute în modelele care o analizează şi o schematizează. A treia idee ar fi aceea a cercetării prospective. Dacă se admite, într-o primă aproximare, că “prospectarea dă devenirile posibile, nu devenirea probabilă şi nici devenirea necesară” a unei administraţii şi că ea trebuie deci să fie o analiză a regulilor şi mecanismelor de transformare a administraţiei în măsură să dea naştere unor noi structuri, unor noi moduri de funcţionare, unor noi imagini ale administraţiei şi ale procesului său de transformare, trebuie să constatăm că modelele liberal, weberian etc. - există deja şi schiţează perspective posibile ale societăţii noastre. Ceea ce viitorologii numesc scenarii nu este decât proiectarea acestor modele asupra unei situaţii istorice date. Adevărata problemă a prospecţiunii nu este atât determinarea scenariilor posibile ale unei administraţii - cât aceea a modurilor de schimbare a unei administraţii, moduri care permit trecerea de la o stare iniţială a administraţiei la una sau alta dintre imaginile finale pe care modelele le-au schiţat. Or, determinarea acestor moduri de trecere este subordonată utilizării unui limbaj care să permită traducerea în termeni comuni a ansamblului situaţiilor şi evoluţiilor pe care le cunoaşte o administraţie care se transformă à la longue. Un astfel de limbaj înseamnă să dispunem de concepte care să permită conversia fiecăreia dintre imaginile administraţiei (administraţia în prezent, administraţia în viitor) şi a proceselor sale de transformare, în elemente sau noţiuni compatibile. Prospecţia administraţiei este, deci, subordonată, formalizării sale. Aşadar, trebuie să începem cu formalizarea. Această tentativă de formalizare a administraţiei cere “o transmutare epistemologică”172. Dincolo de decupajul naiv şi de datele brute exprimate în limba cotidiană, formalizarea trebuie să permită traducerea semnificaţiilor trăite într-un univers de semnificaţii obiective173. Pe lângă matematizare, ea trebuie să conserve ceva “din această căldură afectivă pe care o avea evenimentul în existenţă174 şi nu trebuie, “într-un efort rău adaptat pentru a atinge pozitivitatea ştiinţelor naturale (…), să lichideze orice semnificaţie pentru a reduce fapta umană la modelul fenomenelor fizice”. Formalizarea înseamnă căutarea conceptualizării fenomenului care să permită să i se reducă complexitatea fără a-i restrânge câmpul social. Or, până în prezent, teoriile tradiţionale ale administraţiei sunt foarte departe de a îndeplini aceste exigenţe. Fără matematizare aceste teorii nu pot atinge vreun grad de formalizare. Motivul pare a fi metoda adoptată de aceste teorii pentru a-şi descrie obiectul: ea se caracterizează prin construirea unei ierarhii de concepte şi prin juxtapunerea unei serii de diferenţe elaborate plecând de la considerarea instituţiilor şi normelor particulare ale unei situaţii şi ale unei ţări determinate. Metoda care constă în ascensiunea componentelor la nivel de categorii şi a categoriilor la nivel de ansambluri, ale căror funcţii sunt precizate şi ale căror structuri sunt definite. Această metodă care, de fapt, nu reuşeşte să scape de capcanele decupajului naiv şi al datelor brute şi care conduce, în practică, la împiedicarea oricărei comparaţii, are drept rezultat principal avantajarea conceptelor prea înguste. A patra idee ar fi în legătură cu conceptul de relaţie concept, care ar permite să se evite un alt risc, care ar consta în analizarea totalităţii administraţiei în termeni pur statici şi ca o imagine absolut fixă şi imuabilă: de fapt, acest concept de relaţie autorizează o analiză sincronică. Or, “sincronic nu este egal cu static”175. În definitiv, conceptul de

171 Este adevărat că o verificare indirectă este o verificare de un nivel inferior. Dar, dacă nu s-ar putea trece la o verificare de nivel inferior, atunci ar fi de condamnat teoria: “Teoriile –scrie Karl Popper- (…) nu sunt niciodată verificabile empiric. Dacă noi dorim să evităm eroarea pozitivistă care constă în a exclude criteriul nostru de demarcaţie şi anume sistemele teoretice ale ştiinţei naturale, noi trebuie să alegem un criteriu care să ne permită să admitem, de asemenea, în domeniul ştiinţei empirice, enunţuri care nu pot fi verificate. Totuşi, voi admite cu siguranţă că un sistem nu este empiric sau ştiinţific decât dacă el este susceptibil să fie supus testelor experimentale. Aceste consideraţii sugerează că trebuie să luăm drept criteriu de demarcaţie falsificabilitatea şi nu verificabilitatea unui sistem” (Logica descoperirii ştiinţifice, precitată, p.37) 172 Gilles-Gaston Granger, Gândirea formală şi ştiinţele omului, Aubier-Montaigne, 1967, p.66-72 173 Ibid 174 Ibid 175 Roman Jakobson, Eseuri de lingvistică generală, Edition de Minuit, 1936, publicat în Collections Points, 1970, p.36

49

transformare ar trebui, deci, să vină în completarea aceluia de relaţie. În jurul acestor două concepte, s-ar putea încerca construirea unei gramatici administrative, deci o autentică ştiinţă a administraţiei176.

2. Aspiraţia spre noi modele de administraţie publică

Trecutul apare de cele mai multe ori extrem de simplu. Acest lucru este valabil şi pentru administraţie.

Despre trecutul administraţiei publice avem o imagine destul de clară şi anume aceea a unei organizaţii ierahizate, subordonate, coerente în structurile sale şi în acţiunea sa. Am analizat următoarele modele teoretice ale administraţiei : modelul liberal, modelul weberian şi cel neo-liberal, modele care confirmau şi întăreau această imagine, care începe să se estompeze prin apariţia unor noi modele. Dacă acceptăm definiţia mai generală pe care Maurice Duverger o dă modelelor ca “machete destinate să explice fenomenele şi să acţioneze asupra lor”177, se pune în lumină întreaga importanţă a acestora pentru cunoaşterea administraţiei şi în practica administrativă. Administraţia noastră este modelată, cel puţin parţial, de analiza pe care o pot face cei abilitaţi - oameni politici sau funcţionari - ca şi cei care fac speculaţii intelectuale. Reiese că reflecţia unora orientează acţiunea celorlalţi.

2.1. Funcţiile modelelor a) Funcţia teoretică Într-adevăr, funcţia modelelor administraţiei este dublă. Mai întâi, fireşte, ea este o funcţie teoretică: “un

model este un obiect abstract, formal, care poate fi judecat şi care îl ajută pe cercetător să înţeleagă obiectele concrete reale, să stabilească faptele şi să le explice descoperind raporturile lor”178. El constituie o reducere a realităţii la elementele sale esenţiale. Gradul de reducţie - adică de abstracţie a modelului - poate fi mai mare sau mai mic. La limită, modelul poate fi în întregime formalizat: el se exprimă într-o formulă matematică. În materie administrativă, suntem, cu siguranţă, încă foarte departe. Tentativele cele mai avansate în acest domeniu se opresc la modelul cibernetic propus de Lucien Mehl179. În majoritatea cazurilor, modelele administraţiei sunt analizate prin descompunerea infinitei complexităţi a realităţii administraţiei, pentru a extrage de aici elementele fundamentale şi de a reda, plecând de la aceste trăsături caracteristice, o imagine care traduce esenţa însăşi a lucrurilor. În concluzie, este vorba despre tipuri ideale, în sensul în care Weber foloseşte acest termen180. Astfel, Max Weber şi o întreagă generaţie - sau poate mai multe - de liberali a căror expresie se întâlneşte la Leroy-Beaulieu şi Carré de Malberg au făurit imagini tipice ideale - sau pretins ideale - ale administraţiei. O administraţie, instrument al clasei dominante sau foarte strict supusă puterii legislative, sau, mai mult, unei organizări monocratice, perfect raţională şi total dezumanizată, sine ira et studio aici sunt acele imagini - anumite imagini - ale administraţiei care impun marile modele în teoria administraţiei. Se observă, deci, ce ajutor pot aduce asemenea modelări în cunoaşterea şi înţelegerea fenomenelor administraţiei - în ce priveşte fundamentul, structurile şi funcţionarea acesteia.

176 Despre această construcţie şi perspectivele sale putem trimite la G.Timsit, Modele, structuri şi strategii ale administraţiei, Revue, 1980, p.937; Modelul occidental al administraţiei, Revue française d’administration publique, 1982, articol precedat de avant-propos de G.Timsit şi M.Delmas-Marty 177 Maurice Duverger, Sociologia politicului, P.U.F., coll.Thémis, 1973, p.295 178 Jean-William Lapierre, Analiza sistemelor politice, P.U.F., 1973, p.10 179 Despre modelul cibernetic de administraţie, cf. Lucien Mehl, Pentru o teorie cibernetică a acţiunii administrative, în Georges Langrod şi alţii,

Tratat de ştiinţă administrativă, Mouton, La Haye, 1966, p.781-833 180 E cunoscută formula clasică pe care o dă Weber: “Se obţine un tip ideal accentuând unilateral unul sau mai multe puncte de vedere înlănţuind o

multitudine de fenomene date izolat, difuze sau discrete, care se găsesc uneori în număr mare, alteori în număr mic, iar, pe alocuri deloc, pe care le ordonăm după criterii alese unilateral pentru a forma un tablou de gândire omogen. Nu vom găsi în realitate nicăieri un asemenea tablou în puritatea lui conceptuală: el este o utopie” (Max Weber, Eseuri asupra teoriei ştiinţei, Plan, 1965, p.131).

Modelul de administraţie nu trebuie să se identifice cu realitatea administrativă în ceea ce ar trebui să exprime contingenţele, cotidianul. Nu este o descriere, ci o traducere.

Jean-William Lapierre precizează (op.cit., p.15): “Un model teoretic este analitic şi nu descriptiv, sintetic şi nu eclectic. O descriere este un discurs care reproduce sau reflectă fenomenele aşa cum se prezintă ele şi care asimilează contururile lucrurilor percepute fără a căuta să distingă impresia constatării (…). Descrierea este un inventar de date empirice”. Modelul, din contră, “sugerează (…) un ansamblu de ipoteze explicative, adică de propoziţii care enunţă relaţii posibile între fapte care vor fi stabilite (…). Un model teoretic vine în sprijinul ipotezelor specifice ale unei cercetări determinate pe cale de a se naşte –adică de a constitui un ansamblu controlabil şi pot înscrie aceste ipoteze specifice”

50

b) Funcţia mitică Modelele au, într-adevăr, şi o altă funcţie şi anume o funcţie mitică. Georges Sorel a descris perfect

mecanismul miturilor, “sistemul de imagini”181, ansamblurile de teme “capabile să evoce în bloc şi numai prin intuiţie, înainte de orice analiză reflectată, masa de sentimente”182 corespunzând convingerilor înrădăcinate într-un grup sau într-o colectivitate. Acestea sunt miturile astfel înţelese pe care le vehiculează diversele modele ale administraţiei. Aceasta nu înseamnă că modelele au pretenţia, că reuşesc să releveze realitatea administraţiei. A vorbi despre funcţia mitică a modelelor are, în fapt, o triplă semnificaţie. Prima este că aceste modele se impun conştient sau nu într-o întreagă serie de analize ştiinţifice unde se regăsesc, la capătul unor lungi, complexe şi erudite dizertaţii, elementele esenţiale în jurul cărora erau organizate diversele modele ale administraţiei. Analiza nu vine decât ca o confirmare a modelului adoptat. Ea nu trebuie să îl repună în discuţie. Mitul este, astfel, foarte aproape de ideologie, “sistem de idei care nu mai sunt gândite de nimeni”183, în orice caz caz nu de cei care şi-l însuşesc. Cea de-a doua semnificaţie a funcţiei mitice a modelelor administraţiei este aceea că ele constituie “mijloace de a acţiona asupra prezentului”184. Ele se integrează în doctrina formaţiunilor politice. Ele alimentează reflecţia asupra reformei administraţiei. Ele alimentează scenariile asupra evoluţiei pe termen lung a administraţiei şi, prin aceasta, contribuie la luarea de măsuri destinate să-i contracareze sau să-i faciliteze realizarea. Funcţia mitică a modelelor administraţiei are, în fine, o ultimă semnificaţie, legată, de altfel, de precedenta şi anume forţa miturilor, ca intrumente de mobilizare şi instrumente de acţiune, ţine foarte mult de faptul că ele constituie un ansamblu de idei asupra cărora critica intelectuală nu prea are priză: miturile nu au, în mod obligatoriu, coerenţă internă. Ele nu se construiesc, nici nu se distrug cu argumente logice. Ceea ce este important este rezultatul lor. În studiul miturilor nu contează atât istoria ideilor - succesiunea, înlănţuirea şi critica ideilor - cât analiza marilor teme care compun mitul. Nu contează atât validitatea tezelor cât imaginea - adevărată sau falsă - pe care aceste teze o oferă despre realitate: “Este foarte important de a şti că miturile închid în ele detalii destinate să apară cu adevărat în planul istoriei viitoare: ele nu sunt almanahuri astrologice”185.

Miturile se impun, într-adevăr, prin simplitatea sau prin simplismul lor. Iată, marile modele oferă, cu siguranţă, o imagine extrem de simplă a administraţiei, acestea (liberal, neo-liberal sau weberian) fiind modelele curente în teoria administraţiei: ierarhia, monolitismul, coerenţa apar în toate aceste modele drept caractere fundamentale ale administraţiei, ale unei administraţii strict subordonate, executantă perfectă a voinţei puterii politice în acel moment sau a clasei sociale dominante. În cercetarea şi practica administrativă s-a constituit, astfel, un fel de fond comun de idei care nu apar întotdeauna cu claritate, nefiind nici foarte conştient utilizate şi despre ale căror origini şi implicaţii cei care le utilizează nu ştiu mare lucru. Acest fond comun constituie una dintre sursele cele mai importante din care se alimentează miturile care sunt actuale în gândirea şi acţiunea administrativă.

Treptat miturile dispar. Au apărut noi modele care transformă destul de profund imaginea administraţiei momentului respectiv. Modelele administraţiei îşi aveau teologii lor - comentatori respectuoşi186 - şi bigoţii lor - teoreticienii tradiţionali. Ei au, de acum înainte, noii lor guru. Michel Crozier şi Louis Althusser, Nicos Poulantzas şi Octave Gélinier sau Michel Massenet, de exemplu, fără a respinge total vechile modele, contribuie la conturarea unei noi imagini a administraţiei, mai complexe, mai bogate şi mai fine decât cea tradiţională. “După Marx”, în opinia lui Weber, este sfârşitul miturilor; administraţia europeană astăzi urmăreşte să demonteze şi să arate funcţionarea celor mai secrete şi mai delicate mecanisme.

181 Georges Sorel, Reflecţii asupra violenţei, Editions M.Rivière, Paris, 1972, p.127; 148 182 Ibid 183 Vladimir Weidlé, Despre conceptul de ideologie, Contractul social, martie, 1959, p.77 184 Georges Sorel, Op.cit., p.152 185 Ibid 186 Despre aceşti teologi, cf. Pierre Legendre, Dragostea cenzorului, Eseu despre ordinea dogmatică, Seuil, 1974, p.212 şi următoarele şi Pierre

Legendre, Bucuria de putere, Tratat asupra birocraţiei patriotice, Editions de Minuit, 1976

51

2.2. Demitizarea imaginilor administraţiei publice create prin modelele clasice Problematica fenomenului administrativ pune trei întrebări esenţiale. Prima, în legătură cu fundamentul

administraţiei: -autonomie sau subordonare? A doua privind structurile administraţiei: -unitate sau diversitate? A treia se referă la funcţionarea administraţiei: raţionalitate sau iraţionalitate? Modelele de administraţie sunt, în general, concepute în jurul răspunsurilor la aceste trei întrebări.

În această privinţă, trei teme majore apar în modele de administraţie analizate: tema subordonării administraţiei (instrument al puterii politice, al unei clase dominante etc.), tema monolitismului şi, în sfârşit, tema coerenţei.

Primele două teme sunt comune celor trei modele, liberal, weberian şi neo-liberal; ultima temă nu îşi găseşte expresia completă şi dezvoltată decât la Weber. Dar cele trei teme - instrumentalitate, unitate şi raţionalitate - dau această imagine simplă a administraţiei pe care noile modele o modifică destul de mult.

2.2.1. Perimarea mitului instrumentalităţii Tema instrumentalităţii care era exprimată într-un mod diferit în marile modele, este acum respinsă de

modele la zi în administraţie. Această temă a instrumentalităţii a fost înţeleasă uneori în marile modele într-un mod simplificat, oarecum. În modelul liberal, ale căror teze sunt cele mai familiare deoarece ele inspiră aproape întreaga doctrină

administrativă continentală, cea care este predată în mod obişnuit în facultăţile de drept din Franţa, Anglia, Germania, Italia, administraţia este instrumentul puterii legislative şi nu dispune de nici o autonomie. Acesta este regimul statului legal. Acest regim este legat de o concepţie politică având ca trăsătură fundamentală organizarea puterii, concepţie conform căreia “autoritatea administrativă trebuie, în toate cazurile şi sub toate aspectele, să fie subordonată organului legislativ, în sensul în care ea nu va putea să acţioneze decât în executarea elementelor acestuia, sau cu permisiunea unei legi”187.

Astfel, “orice activitate subordonată autorităţilor administrative până la şi inclusiv şeful executivului (depinde) de voinţa enunţată în prealabil de legislator188. Administraţia este, deci, pentru liberali, numai un instrument şi un instrument la dispoziţia puterii politice alese.

În modelul weberian funcţionează aceeaşi teză a lipsei de autonomie a administraţiei, teză care provine din sociologia dominaţiei (Herrschatssoziologie) la care se rezumă, din acest punct de vedere, doctrina lui Max Weber. În această doctrină, birocraţia este, se ştie, “tipul cel mai pur de dominaţie legală”. Ea este compusă din funcţionari care exercită competenţele stabilite de lege şi care “nu ascultă decât de îndatoririle obiective ale funcţiilor lor”189. Nu poate fi exprimat mai limpede ca aici principiul instrumentalităţii administraţiei.

Aşa după cum anticipam, astăzi, imaginea administraţiei este alta. Noile modele propun, de acum încolo, o viziune foarte îndepărtată de imaginea instrumentală a trecutului.

Liberalii aveau deja în germen, în teoriile lor cele mai clasice, ambiguităţile de limbaj şi de gândire care trebuiau să mimeze teza instrumentalităţii administraţiei: este vorba, într-adevăr, de două lecturi posibile ale textului lui Montesquieu: “Pentru a forma un guvern moderat, scria Montesquieu, trebuie să combini puterile, să le reglezi, să le temperezi, să le faci să intre în acţiune; să le echilibrezi; rareori se poate realiza asta prin legislaţie”190. Aşadar, nu este suficient ca titularii celor trei puteri să fie investiţi cu competenţe distincte şi separate şi ca ei “să fie declaraţi prin constituţie independenţi şi egali unii faţă de alţii”191.

Potrivit unei prime lecturi a textului lui Montesquieu, cea mai tradiţională, aceea a lui Carré de Malberg, de exemplu, era “imposibil de conceput că într-un stat n-ar fi decât puteri egale - unitatea statului ar fi astfel distrusă”192. Această lectură insistă asupra noţiunii de putere executivă, de putere cu unic exercitant care implică superioritatea funcţiei legislative, adică subordonarea organului executiv şi deci a administraţiei faţă de lege, principiu antinomic aceluia al independenţei şi egalităţii puterilor. Carré de Malberg relevase existenţa 187 R.Carré de Malberg, Contribuţie la teoria generală a statului, în Sirey, 1930, retipărită în 1960, vol.I, p.490 188 Ibid 189 Max Weber, Economie şi societate, vol.I, Plon, 1971 190 Montesquieu, Despre spiritul legilor, Cartea C, cap.XIV 191 R.Carré de Malberg, Op.cit., vol.II 192 Ibid

52

acestei contradicţii în Adunarea Constituantă din 1791: a vorbi în acelaşi timp, cum o făceau ei, despre puterea executivă şi de separaţia sau de echilibrul puterilor, nu însemna a deschide calea recunoaşterii autonomiei administraţiei”193. Fără îndoială, însă, adăuga el, “în orice stat, chiar în acelea în care constituţia pretinde că se bazează pe teoria lui Montesquieu şi că vizează o anumită egalizare a puterilor, se va găsi, în mod invariabil, un organ suprem care să-i domine pe toţi ceilalţi şi care să realizeze, astfel, unitatea statului”194. Astfel este anulată în faşă tema autonomiei administraţiei în numele principiului statului legal.

Mai există, totuşi, şi o altă lectură a lui Montesquieu care, la fel de liberală, ajunge la concluzii radical diferite şi propune o altă imagine a administraţiei.

Pentru Raymond Aron, “ideea esenţială a lui Montesquieu nu este separaţia puterilor în sens juridic, ci ceea ce s-ar putea numi echilibrul puterilor sociale, condiţie a libertăţii politice”195. Cu siguranţă, Montesquieu a acordat multă atenţie şi importanţă organizării puterilor şi modului în care acestea trebuie să coopereze. Nu este, totuşi, acesta, punctul cel mai important. “Spiritul legilor” nu îl dezminte. “Consideraţiile asupra grandorii şi decăderii romanilor” o confirmă: ca regulă generală, ori de câte ori se va putea observa că într-un stat numit republică lumea este liniştită, cu siguranţă că nu există libertate. Ceea ce se numeşte uniune într-un corp politic este un lucru foarte echivoc: adevărata uniune este o uniune armonioasă, care face ca toate partidele, oricât de opuse ne-ar părea, concură pentru binele general al societăţii: tot aşa cum disonanţele, în muzică, concură pentru acordul total. Poate fi uniune într-un stat în care nu se vede, în aparenţă, decât tulbure; adică o armonie de unde rezultă fericirea care este singura şi adevărata pace. Tot aşa cum părţile acestui univers sunt legate etern prin acţiunea unora şi prin reacţia altora”196.

Pe aceste baze, Raymond Aron exprimă o concepţie a constituţiei statelor “moderate şi libere” care, insistând asupra echilibrului puterilor sociale ca o condiţie a libertăţii, caracterizează societăţile industriale non socialiste prin disociere, echilibru şi rivalitate permanentă a categoriilor conducătoare. Distingând, în particular, în sânul acestor categorii, pe de o parte oamenii politici iar, pe de alta, funcţionarii, Raymond Aron face să apară opoziţia fundamentală dintre şeful politic ales şi funcţionarul numit, opoziţie bazată pe această particularitate: “cel ales îi reprezintă pe cei care l-au ales, o fracţiune din ansamblu. El este, deci, inevitabil, partizan”197 (acesta reprezintă, deci, particularul, în vreme ce, cealaltă categorie reprezintă universalul); “funcţionarii sunt diferiţi, în esenţă, deoarece ei guvenează în mod raţional şi pretind că reprezintă universalitatea colectivităţii”198. De aici, rezultă, între ei, o tensiune virtuală. Uneori o luptă deschisă. Scopurile lor nu sunt aceleaşi: binele tuturor sau acela al unei fracţiuni din electorat. “De unde şi visul unei puteri care ar putea fi integral raţională, care n-ar fi subordonată intereselor particulare sau grijilor electorale”199. Vis de tehnocrat pe care îl condamnă, evident, Raymond Aron200, dar pe care el îl prezintă şi îl detaliază cu o precizie uimitoare.

Raymond Aron observă pe de o parte că disocierea dintre oamenii politici şi administratori este depare de a fi totală, deoarece funcţionarul este obligat să ţină seama, în deciziile sale, de interesele electorale ale şefului său politic, iar, pe de altă parte, omul politic nu poate ignora constant binele comun numai în favoarea intereselor particulare pe care el le reprezintă. Disocierea categoriilor conducătoare (deci, separaţia administraţiei de puterea politică aleasă), pârghie prin care se menţine echilibrul puterilor, el însuşi o condiţie a libertăţii, nu este niciodată absolută. Ea constituie, totuşi, adevăratul principiu de funcţionare al statului liberal. Ea semnifică autonomia - (autonomie cel puţin parţială, relativă) - administraţiei faţă de puterea legitimă. Şi ea anunţă perimarea mitului instrumentalităţii.

193 Ibid, p.49: “Constituantele din 1791 nu şi-au dat seama că ele erau în contradicţie cu ele înseşi delcarând, pe de o parte, că cele trei puteri sunt

egale şi independente şi, pe de altă parte, subordonând puterii legislative executivul şi puterea juridică” 194 Ibid, p.52 195 Raymond Aron, Etapele gândirii sociologice, Gallimard, Bibliothèque des Sciences Humaines, 1967, p.40 şi cf. Ch.Eisenmann, Spiritul legilor şi

al separaţiei puterilor, Mélanges Carré de Malberg, Paris, 1953, p.190 şi urm. 196 Montesquieu, Consideraţii asupra cauzelor grandorii şi decăderii romanilor, cap.IX 197 Raymond Aron, Lupta claselor, lecţii noi asupra societăţilor industriale, Gallimard, coll. “Idées”, 1964, p.168 198 Ibid 199 Ibid 200 Funcţionarul nu are legitimitate, el este făcut pentru a asculta ordinele şi el trebuie să le primească de la oamenii politici care, la rândul lor, au

nevoie de o formulă de delegare a cetăţenilor în guvernare” (Raymond Aron, Ibid, p.168). Dar, remarcă imediat Raymond Aron, “de îndată ce intervine delegarea, apare simultan posibilitatea unor interese parţiale, impunând cheltuieli din fondul comun” (Ibid). Dacă funcţionarul nu are, deci, legitimitate, este tentat să caute raţionalitatea al cărui purtător este şi universalitatea al cărui servitor este. Astfel se autojustifică tehnocraţiile, puteri administrative autonome care au scăpat tutelei puterii politice

53

*

* * Mitul instrumentalităţii administraţiei cunoaşte o nouă apropiere de modelul propus de Michel Crozier şi

Erhard Friedberg201. Împotriva ideii organizaţiilor total aservite, autorii acestui model avansează, dimpotrivă, “această

constatare fundamentală: nu există sisteme sociale în întregime reglate sau controlate. Actorii individuali sau colectivi care le compun (…) sunt actori care, adesea extrem de constrânşi de “sistem”, dispun de o marjă de libertate pe care ei o utilizează strategic în interacţiunile lor cu ceilalţi"202. Crozier şi Friedberg nu neagă faptul că o organizaţie trebuie să funcţioneze după nişte reguli care pot fi extrem de constrângătoare şi care, în consecinţă, vor face din ea, în aceeaşi măsură, un instrument pasiv de aplicare a acestor reguli: “Desigur, modelul oficial prescriptiv nu este fără oarecare influenţă. El determină într-o mare măsură contextul acţiunii şi deci resursele actorilor. Desigur, se poate spune că actorii nu sunt niciodată totalmente liberi…”. Dar, adaugă Michel Crozier şi Erhard Friedberg, trebuie să recunoaştem în acelaşi timp că orice organizaţie, chiar cea mai strict supusă, lasă loc unui anume “joc” - în sensul lipsei de adaptare - unei anumite indeterminări care permite actorului integrat în organizaţie să recupereze o parte din putere. Aceasta este, de altfel, una dintre cele patru caracteristici principale ale fenomenului birocratic descris de Michel Crozier: dezvoltarea regulilor impersonale, centralizarea deciziilor, izolarea fiecărei categorii ierarhice şi, adaugă Crozier, dezvoltarea relaţiilor de putere paralele în jurul zonelor de incertitudine care subzistă în organizaţie: “oricare ar fi eforturile desfăşurate, este imposibil să se elimine toate sursele de incertitudine în interiorul unei organizaţii multiplicând regulile impersonale şi întărind centralizarea. În jurul zonelor de incertitudine care subzistă, se vor dezvolta relaţiile paralele de putere şi, odată cu ele, fenomenele de dependenţă şi conflictele. Indivizii sau grupele care controlează o sursă permanentă de incertitudine într-un sistem de relaţii sau de activităţi în care comportamentul fiecăruia poate fi prevăzut dinainte vor dispune de o anumită putere asupra acelora a căror situaţie ar putea fi afectată de această incertitudine”203. Crozier citează cazul unei organizaţii în care, în principiu, nimic nu este arbitrar - deoarece totul este aici formal reglementat - şi nimic nu se negociază şi unde, totuşi, unii agenţi, folosindu-se de situaţia privilegiată pe care le-a conferă funcţiile lor în cadrul organizaţiei dispun de o putere a regulilor204. “Chiar în situaţii extreme, omul păstrează mereu un minimum de libertate (…) şi el nu se poate opri să nu atace cu ea sistemul”205. După cum spune Crozier, este cazul sistemelor concentraţionale în care “însăşi teroarea extremă nu interzicea în întregime dezvoltarea raporturilor umane autonome”206.

Adoptarea unei asemenea viziuni asupra organizaţiei nu poate evolua deloc în sensul unei concepţii pur instrumentale a administraţiei.

Aceasta, în analiza lui Michel Crozier nu poate apărea ca instrument aflat în întregime la dispoziţia unei anumite autorităţi politice sau sociale deoarece s-a dovedit, în opinia lui Crozier cel puţin, că marja de libertate ireductibilă de care dispune orice individ reintroduce în administraţie o autonomie desigur greu măsurabilă, fără îndoială limitată, dar reală, în orice caz. Împotriva mitului instrumentalităţii reapare o dată în plus tema unei anumite autonomii - (a unei autonomii relative) - a administraţiei.

În timp ce modelele fondatoare - cel liberal, weberian etc. - dădeau imaginea unei administraţii supuse puterii alese, clasei dominante sau şefului, succesorii lor propun o imagine mai

complicată. Ideii unei administraţii subordonate, ei îi substituie aceea a unei administraţii care, din contră, între anumite limite, poa-

te apărea ca autonomă. Aşadar, perimarea mitului instrumentalităţii.

201 M.Crozier şi E.Friedberg, Actorul şi sistemul, ed.du Seuil, 1977 202 Ibid 203 M.Crozier, Fenomenul birocratic, ed.du Seuil, 1963, reed.1971, p.236 204 Idem sau Crozier şi Friedberg, Actorul şi sistemul, p.49-53; 63; 36 205 Ibid 206 Ibid

54

2.2.2. Dispariţia mitului unităţii O altă imagine tradiţională este aceea a unei administraţii monolitice supuse unui centru de putere unic,

de unde decurge orice autoritate exercitată în cadrul administraţiei. Unitatea de putere şi ierarhizarea organelor traduc juridic acest monolitism, prezent în fiecare din modelele clasice constituind una dintre caracteristicile esenţiale ale structurii administraţiei publice.

În acest sens Carré de Malberg descrie administraţia statului liberal aşa cum funcţionează el - sau ar trebui să funcţioneze în Franţa la începutul secolului al XX-lea: “Nu există decât o putere unică: aceea de executare a legilor, putere pentru exercitarea căreia autoritatea superioară are o putere ierarhică asupra agenţilor subalterni”207. Ierarhia este aici o consecinţă directă a aplicării principiului statului legal: “legile care coordonează diversele autorităţi administrative într-un ansamblu ierarhizat au, cu siguranţă, drept consecinţă atribuirea şefilor de serviciu a puterii de a hotărî măsurile care pot fi luate în virtutea textelor legislative în vigoare şi a puterii de a prescrie folosirea acestor măsuri, subordonaţilor lor”208.

Modelul weberian de administraţie, desemnează în mod expres o “organizaţie monocratică”, în care sursa puterii este, deci, unică şi în care “principiile ierarhiei funcţiilor şi a diferitelor niveluri de autoritate implică un sistem foarte ordonat de dominare şi de subordonare în care se exercită un control al gradelor inferioare de către superiori”209, o administraţie “birocratică-monocratică”, spune Weber, a cărui formulă traduce, în felul său greoi, greutatea şi monolitismul blocului administrativ”.

*

* * Aceste imagini clasice sunt foarte diferite de acelea pe care le sugerează sau le impun noile modele de

administraţie. În primul rând tema poliarhiei. Plecând de la “antiteza simplistă dintre stilul democratic şi stilul

autoritar”210 de exercitare a puterii, François Bourricaud în “Schiţa unei teorii a autorităţii” sistematizează noţiunea de poliarhie. El relevă cât de dificil este pentru unul sau celălalt dintre aceste două stiluri de a putea să dea seamă de realitatea politico-administrativă: “imaginea autorităţii finale lăsate în mâinile unui singur individ o putem considera suspectă”211. Fără îndoială că această reprezentare este legată de un mod de exercitare a puterii şi de structurare a puterii atât de profund ancorat în conştiinţe încât orice definiţie şi orice analiză trece prin ea: “La prima vedere, birocraţiile pot fi definite ca sisteme de autoritate la care puterea de decizie (…) trece, graţie demultiplicării, la delimitarea competenţelor, la subordonarea şi la controlul exercitat asupra nivelurilor inferioare de către eşalonul imediat superior, concentrat în mâinile şefului din vârful piramidei”212. O asemenea schemă nu este, totuşi, spune François Bourricaud, niciodată observabilă în puritatea sa, nu mai mult decât schema democratică: “decizia în loc să emane dintr-un centru unic, ar fi mai degrabă rezultatul compromisului, al calculelor sau al presupunerilor pe care diversele părţi ori partide ajung să le facă în legătură cu conduita asociaţilor lor şi a rivalilor lor”213. În loc de un bloc monolitic, organizaţia birocratică se scindează deci într-o colecţie de unităţi distincte, dispunând fiecare de o parcelă de putere: policentrism sau, mai mult, relaţia dintre un centru şi o periferie stabilind între ele “legături de dependenţă mutuală şi continuă care permit apariţia alternativei verticalitate birocratică şi feudalizare”214.

Noţiunea de poliarhie se referă, deci, la o analiză a administraţiei total străină analizei tradiţionale. Locul administraţiei birocratico-monocratice lasă loc apariţiei “sistemelor diferenţiate şi descentralizate, acum la nivelul centrului o putere de arbitraj şi practicând metoda conflictelor limitate”215.

207 R. Carré de Malberg, Op.cit., p.518 şi 519 208 Ibid 209 Max Weber, Economie şi societate, partea a VIII-a, cap.IV 210 François Bourricaud, Schiţa unei teorii a autorităţii, Plon, colecţia “cercetări în ştiinţele umane”, 1969, p.379, 75. 76, 303, 298, 299, 412, 423, 75

şi 76; Ibid, p.303 şi p.298 211 Ibid 212 Ibid 213 Ibid 214 Ibid 215 Ibid

55

În al doilea rând tema segmentării însoţeşte şi dezvoltă analize asemănătoare. Acestea le descoperim în modelele susţinătorilor sociologiei organizaţiilor făcută de Michel Crozier şi de alţii din grupul lui.

Necesitatea, pentru organizaţie, de a controla cât mai bine relaţiile cu mediul său, antrenează crearea în interiorul său a serviciilor specializate să trateze cu diverse părţi constitutive ale acestui mediu. De aici rezultă o diferenţiere a structurilor interne ale organizaţiei, însă serviciile specializate create în organizaţie nu pot îndeplini mulţumitor funcţia lor de contact cu diferitele elemente ale mediului decât cu o dublă condiţie: pe de o parte ca interlocutorii şi legăturile să asigure reprezentarea mediului pe lângă organizaţie (este prima lor funcţie), pe de altă parte, ca ele să se constituie (şi aceasta este o funcţie progresivă şi ineluctabilă) în agenţi ai organizaţiei pe lângă organizaţiile partenere. Crozier şi Friedberg dau ca exemplu ministerul francez al industriei. Acest minister, împărţit în servicii foarte specializate pe produse şi tehnici de fabricaţie, utilizează în relaţiile cu lumea industrială două feluri de legături: mai întâi, membrii corpului minier. Prezenţa lor în acelaşi timp în cabinetele ministeriale, în anumite direcţii ale ministerului, ca şi în conducerea întreprinderilor ţinând de competenţa acestor direcţii, permite acestor direcţii de a mobiliza şi manipula reţelele de relaţii şi de informaţii şi de a controla astfel mediul în care ele lucrează. Ele îşi asigură astfel forţa. Dar în alte sectoare de activitate ale ministerului, sindicatele patronale ale anumitor ramuri industriale sunt acelea care se interpun între întreprinderi şi serviciile ministerului de care ele depind. Aceste servicii (care nu beneficiază de reţeaua pe care o constituie corpul minelor) nu dispun de aceleaşi capacităţi de mobilizare ca şi direcţiile “forte”. Ele sunt, deci, la bunul plac al sindicatelor, care nu le furnizează decât “o informaţie fracţională parţială şi ocolită despre problemele din ramurile lor”216, ceea ce face din aceste servicii “direcţii slabe”. Dificultatea direcţiilor orizontale ale ministerului şi capacitatea lor de a unifica şi coordona politicile diferitelor direcţii se explică, după Crozier şi Friedberg, prin tipul de relaţii foarte segmentarizate pe care organizaţia administrativă le întreţine cu mediul. Diferenţierea structurilor administrative este, de altfel, întărită prin constituirea sistemelor autonome formate, fiecare, dintr-unul din segmentele administraţiei şi din mediul său specific: “organizaţia, aşa cum se prezintă ea în ansamblu, cu limitele ei, cu lanţurile sale ierarhice, cu procedurile sale de coordonare, cu unitatea sa şi cu integrarea sa aparentă trebuie să cedeze locul analizei multiplelor sisteme de acţiune care o înglobează dar o depăşesc mereu”217.

Acolo unde, din obişnuinţă, am vedea o structură unitară şi ierarhizată, Crozier şi Friedberg propun deci luarea în considerare a multiplicităţii “sistemelor de acţiune” care decupează şi depăşesc organizaţia.

Schema numită de reglare încrucişată a administraţiei franceze în contradicţie cu tema unităţii pe care Michel Crozier o trasează împreună cu Jean-Pierre Worms, Jean-Claude Thoenig şi Erhard Friedberg218 - Administraţia nu este această mare maşină pe care ne-o imaginăm de obicei, ale cărei diferite organe ar asculta orbeşte de puterea centrală. Ea este caracterizată prin existenţa unui sistem de relaţii care, în loc să-i faciliteze comunicarea directă şi verticală cu funcţionarii aparţinând aceleiaşi piramide ierahice, pune în contact funcţionari şi notabili aleşi, între care s-ar dezvolta “o complicitate bazată pe împărţirea unei experienţe comune a unor interese complementare şi a unor norme identice”219. Rezultatul ar fi foarte diferit de acela al unei imagini iearhice şi unitare a administraţiei, cerând ca funcţionarii să-şi găsească inspiraţia şi direcţiile de acţiune pe lângă superiorii lor.

În această viziune funcţionarii şi-ar căuta marile lor orientări pe lângă aleşii locali - oricare ar fi culoarea lor politică. Exemplul sistemului politico-administrativ departamental francez ar fi, în această privinţă, extrem de revelator, căci s-ar vedea funcţionarii exercitându-şi dominaţia asupra fiecărui primar luat individual dar, în acelaşi timp, comportându-se în oarecare măsură “ca prizonieri ai clientelei celor aleşi pe care ei trebuie să o servească şi pe care ei nu o pot irita prea mult, căci altfel şi-ar pierde posibilităţile de acţiune”220. Într-un asemenea sistem, comunicarea verticală ar fi, deci, foarte slabă: reglarea s-ar face “pentru fiecare grup funcţional (cei aleşi, funcţionarii) prin apelul, la fiecare nivel, la expertul celeilalte grupe”221. Consecinţa evidentă ar fi deci închiderea şi izolarea fiecărei celule administrative. Cu riscul de a-şi pierde mijloacele de influenţă, acestea ar fi interesate să evite interferenţele (în relaţiile lor cu notabilii), cu celulele administrative vecine şi, mai ales, cu celulele administrative superioare. 216 M.Crozier şi E.Friedberg, Actorul şi sistemul, p.155-166, 218-234 217 Ibid 218 Ibid 219 Ibid 220 Ibid 221 M.Crozier şi E.Friedberg, Actorul şi sistemul, precitată, p.224

56

Modelul lui M.Crozier adaugă, deci, viziunea sa în întregime anti-unitară a administraţiei. Unitatea administrativă n-ar fi, deci, decât un mit.

2.2.3. Decăderea mitului raţionalităţii Puterea modelului weberian, ca şi a celui liberal, constă în principal în realizarea unei imagini a

administraţiei constant raţionale în acţiunea sa. Ea ar fi forma cea mai desăvârşită a unei organizări ierarhice regulamentare şi birocratice, total depersonalizate şi perfect eficace: “administraţia birocratico-monocratică prin precizia, permanenţa, disciplina, rigoarea sa şi prin încrederea pe care ea o inspiră, în consecinţă prin caracterul său de previzibilitate pentru deţinătorul puterii, ca şi pentru cei interesaţi prin întinderea prestării sale, prin posibilitatea formalmente universală pe care ea o are de a realiza toate sarcinile, ea fiind perfectibilă din punct de vedere tehnic pentru a atinge maximum de randament - această administraţie reprezintă într-un cuvânt practica dominării cele mai raţionale, din punct de vedere formal222, dezumanizarea, impersonalizarea acestei administraţii223, separarea totală între activităţile profesionale şi viaţa privată224 fac din administraţie o maşină a cărei funcţionare prevăzută cu cea mai strictă rigoare nu poate fi cu nimic perturbată de reacţii personale. Sistemul este de o raţionalitate absolută. Agenţii săi ascultă de reguli abstracte, impersonale şi de obiective definind în detaliu competenţele lor şi modul lor de acţiune. Previzibilitatea completă a funcţionării organizaţiei căreia ei îi aparţin rezultă din aceea că fiecare ştie care va fi comportamentul celorlalţi, deoarece acesta nu poate fi decât conform regulei. Or, regula este raţională. Comportamentul agenţilor înşişi este deci raţional. Raţionalitatea weberiană a administraţiei este, în definitiv, nu numai raţionalitatea sistemului administrativ, ci şi aceea a agenţilor care îl fac să funcţioneze.

Dar, aşa cum vom vedea, tema raţionalităţii se estompează progresiv în noile teorii administrative. La sfârşitul anilor ’30, Robert K.Merton recunoştea că birocraţia după Weber, “prin structura sa, (…) tinde

la eliminarea completă a relaţiilor personale şi a consideraţiilor iraţionale (afectivitate, ostilitate, anxietate etc.)225, încă de atunci făcând analiza multiplelor consecinţe posibile ale unei acţiuni date, el făcea distincţia între funcţiile şi disfuncţiile organizaţiilor birocratice: "printre consecinţele observate, funcţiile sunt acelea care contribuie la adaptarea sau la ajustarea unui sistem dat, iar disfuncţiile sunt acelea care jenează adaptarea sau ajustarea sistemului”226. Precizia, regularitatea, eficacitatea birocraţiei care după Weber erau funcţii ale organizaţiei birocratice - pot produce simultan rezultate exact contrarii celor urmărite - şi anume efecte

disfuncţionale. Normele a căror existenţă era comandată de voinţa de a raţionaliza funcţionarea sistemului şi a agenţilor săi sunt, de fapt, deturnate de la semnificaţia lor: formalism şi ritualism pretenţios, care sunt dincolo de respectarea regulilor; hiperconformism, care este consecinţa disciplinei; comportamente stereotipe rezultând din depersonalizarea relaţiilor caracteristice birocraţiei etc.

Contestarea raţionalităţii weberiene întreprinse de Merton şi unii dintre aceia care l-au urmat ar părea fundamentală lui Michel Crozier: ea dovedeşte “că o organizaţie care corespunde tipului ideal este foarte departe de a fi perfect eficientă, cum se credea cu prea mare uşurinţă”227. Ea nu permite, totuşi, să se ajungă la cauza fundamentală: ea nu elucidează problema relaţiilor exacte între birocraţia ca organizaţie raţională şi biro-craţia ca disfuncţie. Fără îndoială Merton a contribuit la demons-trarea faptului că funcţionarea organizaţiilor (de altfel) raţionale putea antrena consecinţe disfuncţionale. Dar el nu a înţeles că aceste disfuncţii, semne - în principiu - ale unei funcţionări iraţionale a organizaţiei, puteau fi analizate într-o cu totul altă perspectivă. Făcând apel la analize deja dezvoltate de March şi Simon228, Crozier şi Friedberg pleacă de la principiul că omul este incapabil să efectueze alegerea optimă, într-adevăr, în imposibilitatea intelectuală şi materială de a cuprinde toate alegerile posibile care i se oferă: pe de o parte, el nu dispune de mijloace de cunoaştere indispensabile în acest scop, pe de altă parte, el judecă “secvenţial”, adică alegând “pentru fiecare problemă pe care el o are de rezolvat, prima soluţie care corespunde pentru el pragului minimal de 222 Max Weber, Economie şi societate, precitată, p.229 223 Max Weber, Caracteristicile birocraţiei, în: Argumente 224 Ibid 225 Robert K.Merton, Consecinţele neanticipate ale acţiunii sociale propuse, Revista Americană de Sociologie, 1936, p.894-904; “Birocraţie,

structură şi personalitate”, Forţe Sociale, XVIII, 1940, p.560-568, traducere franceză în R.K.Merton, Elemente de teorie şi de metodă sociologică, Plon, ed.a II-a, 1965, p.192-201

226 Ibid 227 Michel Crozier, Fenomenul birocratic, precitată, p.218 228 J.G.March, H.A.Simon, Organizaţiile, Dunod, 1971, prefaţă de M.Crozier

57

satisfacţie229” - în loc de raţionalitate absolută, nu se poate descoperi, în cadrul organizaţiei, decât o raţionalitate limitată. Limitată, în sensul în care raţionalitatea fiecăruia dintre agenţii membri ai organizaţiei este funcţie strâns legată de structurile în care ei sunt integraţi şi care definesc "câmpul posibilelor": opţiunile care li se oferă, constrângerile de care ei se ciocnesc, informaţia de care ei dispun, rutina care îi antrenează etc. Nu mai există o raţionalitate, ci raţionalităţi conflictuale, chiar divergente. În ciuda acestor divergenţe sau chiar a acestor conflicte, atitudinile membrilor organizaţiei sunt, totuşi, raţionale: dacă membrii orgnizaţiei nu sunt capabili, din raţiuni intelectuale şi materiale, să fie absolut raţionali, ei caută, în orice caz, să adopte atitudinea cea mai raţională posibilă cu privire la contextul particular în care ei acţionează. Astfel, alegerile operate în materie de politică publică ar fi strâns legate de “diversele raţionalităţi financiare, tehnice, administrative şi juridice care dominau în sectorul şi în momentul considerat”230 şi care s-ar identifica, fiecare, după Crozier şi Friedberg, cu un mare corp administrativ sau tehnic (Inspecţia Finanţelor, Poduri şi Şosele, Mine, Consiliul de Stat, Corp prefectoral etc.). Cunoaşterea empirică a diverselor raţionalităţi actuale, modul în care integrarea lor se face a posteriori pentru a ajunge la o decizie finală în funcţie de influenţa respectivă a grupelor care reprezintă aceste raţionalităţi, ar avea astfel o mai mare utilitate pentru cunoaşterea şi înţelegerea administraţiei decât teoriile tradiţionale despre raţionalitate absolută.

Astfel se răspândeşte imaginea unei administraţii împărţite între raţionalităţile care se înfruntă; imagine îndepărtată de viziunea obişnuită a unei administraţii subordonate, unitare şi coerente, popularizate prin marile modele. Imaginea unei administraţii a prezentului, mai complexă, mai reală, mai vie decât aceea pe care ne mulţumeam să o vedem.

2.3. Apariţia noilor idealuri (mituri?) Aşa după cum afirmă G.Timsit în frecvent citata de noi “Teoria administraţiei”, imaginile administraţiei

viitorului pe care le propun noile modele de administraţie sunt imaginile unei administraţii ideale. Nici o evoluţie nu duce ineluctabil la asta. Pornind de la obiectivele care ar părea esenţiale, aceste imagini sunt, mai degrabă, schiţa structurilor administrative care par să fie cele mai satisfăcătoare: aşadar, schiţe pentru o administraţie care, în viitor, ar putea succeda aceleia care funcţionează astăzi şi care ar trebui să rezolve problemele cu care se confruntă astăzi: problema schimbării unui sistem paralizat de blocaje instituţionale şi culturale; problema stăpânirii unei birocraţii sufocante şi omnipotente etc. Noile modele tind să propună remedii. În acest sens, ele se separă de marile modele şi anunţau doar un viitor optim, în general.

Noile modele se mulţumesc să alimenteze scenarii şi constituie o reflecţie prospectivă asupra viitorului administraţiei mileniului trei. Acestea sunt de fapt alte mituri, alte idealuri, care îşi fac loc şi care oferă, fiecare, un răspuns la criza statului, aşa cum o analizează noile modele: idealul descentralizării, pentru a permite schimbarea sistemului administrativ; idealul statului-holding pentru a debarasa statul de birocraţia sa etc.

2.3.1. Idealul descentralizării Descentralizarea este, după Michel Crozier, un remediu al relelor de care suferă administraţia publică.

Astăzi această administraţie constituie un sistem blocat, a cărui schimbare nu se poate opera decât prin crize brutale care zguduie ansamblul organizaţiei. Există, totuşi, un alt mod de schimbare posibilă, care ar permite evitarea blocajului şi crizelor. El ar consta într-o transformare profundă a sistemului în sensul unei mai mari descentralizări.

Blocajul sistemului administrativ francez, afirmă Crozier, îşi găseşte originea în caracteristicile înseşi ale acestei administraţii (atât de asemănătoare cu a noastră). Centralizarea este factorul fundamental al acestui blocaj, dar nu centralizarea în sensul obişnuit de concentrare a puterii în folosul unui agent administrativ aflat în vârful piramidei, cu toate că şi acest aspect poate fi reţinut. Există şi o altă semnificaţie mai importantă, şi anume aceea că agenţii administrativi decidenţi, deţin uneori competenţa de decizie în mod formal, deoarece sunt rupţi de realitatea administrativă, astfel că deciziile nu concordă cu această realitate.

Există o ruptură între cei care decid şi cei care sunt chemaţi să realizeze decizia administrativă. Cei care decid nu au cunoştinţele şi informaţiile necesare, iar cei care au asemenea cunoştinţe şi informaţii nu au

229 M.Crozier şi E.Friedberg, Actorul şi sistemul, precitată, p.46 230 Ibid

58

putere de decizie, astfel că datorită distribuţiei competenţelor, cei care decid sunt străini de problemele administraţiei şi astfel îşi face loc arbitrariul.

Iată de ce pentru a exista descentralizarea ca realitate administrativă este necesară schimbarea conceptuală, deci a sistemului administrativ în ansamblu pentru a asigura distribuţia raţională a competenţelor la niveluri de decizie cât mai apropiate de locul unde acestea se execută.

Schimbarea sistemelor administrative este legată existenţial de un “joc” - în sens de margine, de spaţiu, permiţând o mişcare mai uşoară a pieselor articulate unele de altele. Acest joc ar asigura, după Michel Crozier, o anumită libertate de funcţionare a organizaţiilor. “Acestea sunt ansambluri care sunt cel mai puţin integrate şi care dispun mai mult de resurse care pot cel mai uşor să se transforme”231. Schimbrea nu ar rezulta deci numai din introducerea descentralizării într-un sistem. Dar ea ar fi considerabil facilitată. Ea nu s-ar produce fără crize succesive dar, de-a lungul lor şi graţie supleţii care permite descentralizarea, ea ar impune progresiv un nou tip de sistem administrativ, curăţat de rigidităţile care paralizează sistemul aşa cum funcţionează el astăzi.

Descentralizarea nu avea, până la M.Crozier, decât legitimitate politică - grija democraţiei -, sau doar fundament tehnic - dorinţa de eficacitate. Prin Michel Crozier ea îşi găseşte o justificare teoretică în plus: ea este o condiţie a schimbării. Nimeni nu se îndoieşte că e vorba deocamdată de un ideal fie şi numai dacă constatăm diversitatea interpretărilor care pot fi date când se trece de la principii la soluţii concrete, ceea ce ne face să observăm că descentralizarea nu este decât o imagine - destul de imprecisă - pe care ne-o propun structurile administrative viitoare care să le permită să reziste mai bine la şocuri sau să depăşească problemele întâlnite de actuala administraţie relativ centralizată. Descentralizarea astfel concepută nu este doar o tehnică administrativă, ci şi o speranţă politică.

2.3.2. Idealul statului-holding Idealul statului-holding este unul dintre cele mai recente şi care a pătruns în gândirea administrativă de

câţiva ani, apariţia acestui ideal coincide în special cu avântul teoriilor despre introducerea managementului în administraţia publică. Acest ideal imaginează un viitor perfect pentru administraţia publică, preconizând un stat-holding care ar trebui să constituie “răspunsul la o sfidare a civilizaţiei noastre”232. Acesta este, într-adevăr, obiectivul esenţial pe care îl urmăresc susţinătorii acestui mit. Preocuparea principală pe care ei o manifestă este remedierea crizei în care se scufundă un stat paralizat de o structură formală, ierarhizată, rigidă, ineficace, arhaică, risipitoare de energie şi de bani. Dublu ideal, deoarece se pretinde în acelaşi timp să aducă o soluţie la două crize, de civilizaţie şi de gestiune, crize care zguduie societatea contemporană. Ambele aspecte sunt strâns legate, ele nu sunt decât cele două feţe ale unei aceleiaşi realităţi: un stat şi o societate investite de maşina birocratică, depăşite şi înecate de organizaţiile cu care omul le-a înlocuit pentru a-şi stăpâni mediul înconjurător, “aceste ansambluri funcţionale însărcinate să-şi asume scopurile societăţii industriale”233.

Dacă este adevărat, după cum afirmă Michel Massenet, că “scopurile unei societăţi se înscriu mereu în structurile sale”234, este legitim să ne întrebăm asupra capacităţii acestor structuri de a se adapta la exigenţele epocii. Criza civilizaţiei - criza finalităţilor - se alătură, într-adevăr, crizei gestiunii - criza mijloacelor: “aceasta în măsura în care statul nu mai este capabil să-şi asume unele dintre funcţiile sale fundamentale care au fost puse în discuţie”235. Mutaţia orgnizaţiilor a devenit necesară prin convergenţa a două fenomene: pe de o parte, creşterea volumului şi complexităţii operaţiunilor unui stat care a trecut de la neutralitatea şi reţinerea statului liberal la acţiunea voluntaristă a statului providenţial; pe de altă parte, accelerarea schimbării datorate trecerii de la societatea actuală la epoca industrială şi, curând, post-industrială. Fără îndoială, o evoluţie a structurilor administrative are loc şi se traduce în diverse moduri: proliferarea serviciilor orizontale, deconcentrare, multiplicarea administraţiilor de misiune. Dar o asemenea evoluţie rămâne insuficientă pentru a asigura corectarea tuturor defectelor de care suferă organizaţia administrativă tradiţională, “organizaţie centralizată,

231 Ibid 232 Michel Massenet, Noua gestiune publică, Pentru un stat fără birocraţie, ed. Hommes et techniques, 1975, p.142-146 233 Ibid 234 Ibid 235 Ibid

59

birocratică, ierarhizată şi sectorializată”236. “Hiperrigiditatea”237 unei asemenea organizaţii care a putut, un moment, să se adapteze nevoilor epocii sale238, o împiedică astăzi să răspundă eficace la solicitările la care este supusă, de acum înainte, organizaţia. Aceasta înseamnă că “schimbarea s-a schimbat”239. În secolul al XIX lea, schimbarea era concepută şi trăită ca o mutaţie globală, ca trecerea de la o stare la alta a societăţii. Schimbarea se făcea în salturi bruşte. La sfârşitul secolului al XX-lea, schimbarea este, dimpotrivă, concepută ca o mişcare “continuă, dispersată în sursele sale (…), rapidă (…). Perceptibilă la scara unei singure generaţii”, schimbarea este definită ca “permanenţa unei stări constante de mobilitate” a societăţilor… “Un fel de mişcare browniană”240.

Faţă de o asemenea situaţie, organizaţia administrativă trebuie să evolueze. Şi să se debaraseze de apăsătoarea birocraţie care o paralizează. Adică, pe cât posibil, de sarcinile de gestiune care îi incumbă: de aici rezultă necesitatea de a înlocui sistemul tradiţional de administraţie piramidal şi ierarhizat cu “o multitudine de agenţi însărcinaţi, într-un domeniu specific, cu optimizarea rezultatelor intervenţiilor publice”241. De aici rezultă, de asemenea, necesitatea de a înlocui “de fiecare dată când ar fi posibil, legea cu contractul”. Misiunea ierarhică a statului se şterge. Maşina birocratică al cărei suport era se desparte de el. Statul redus la un fel de “coordonare a schimbării sociale”242 nu mai este decât un stat-holding: el revine la misiunea sa fundamentală, care este cea politică. Administraţia de tip suedez - “ministere reduse la state-majore, funcţii de gestiune asigurate de oficiile larg autonome”243 - constituie, de acum înainte, unul din modelele de care se leagă proiectele administrative de cele mai diverse origini244.

Astfel, poate, administraţia se va schimba, iar idealurile vor deveni realitate. Noile modele ale administraţiei - prezente şi viitoare - impun imagini ale administraţiei care se regăsesc în

cea mai mare parte a analizelor administrative: analize teoretice - puţine sunt acelea care nu se bazează implicit sau în mod expres pe unul sau altul dintre aceste modele -, studii prospective sau cu scop practic imediat - sunt rare acelea care nu se referă cel puţin o dată la temele pe care aceste modele le dezvoltă. Puţin importă dacă imaginile administraţiei pe care le vehiculează noile modele sunt adevărate sau nu. Este suficient faptul că aceste modele există şi că ele sunt preluate şi difuzate pe larg în gândirea administrativă.

Modelele administraţiei furnizează analize parţiale ale stării actuale a administraţiei şi ale sugestiilor sau previziunilor asupra evoluţiei sale probabile, posibile sau de dorit.

Nu este exclus ca noile modele să vehiculeze multe idei false. Nu este exclus nici ca aceste modele teoretice să poată suscita proiecte de reformă administrativă sau să susţină programe politice. Vom vedea.

Activităţi individuale de verificare a cunoştinţelor:

Care concept vin eîn completarea celui de relaţie? Ce înseamnă formalizare? În ce constă cercetarea prospectivă? Descrieţi idealul statului-holding. Ce este tema poliarhiei?

Bibliografie selectivă Modul:

François Bourricaud, Schiţa unei teorii a autorităţii, Plon, colecţia “cercetări în ştiinţele umane”, 1969. Raymond Aron, Etapele gândirii sociologice, Gallimard, Bibliothèque des Sciences Humaines, 1967.

236 René Mayer, Feudalităţi sau democraţie? Pentru o administraţie în stil nou, Arhaud, 1968, p.125,241 237 Ibid 238 “Piramida ierarhizată sau “militară” corespunde unui tip de societate încă subdezvoltată, dar care a depăşit stadiile autoconsumului şi

artizanatului şi se angajează în producţia de masă cu o mână de lucru numeroasă şi puţin specializată” (R.Mayer, Op.cit., p.53-54) 239 Michel Massenet, De la schimbarea tehnică la izbucnirea socială, Analiză şi previziune, Futuribles, vol.XI, aprilie 1971, nr.4, p.398, 387 240 Ibid 241 Ibid 242 Ibid 243 Comisariatul general Plan, Plan şi perspective, 1985, “Franţa în faţa şocului viitorului”, A.Collin, 1972, p.179, 156; Ibid, p.171-179 244 Ibid

60

Michel Crozier, Fenomenul birocratic, ed.du Seuil, 1963, reed.1971. Robert K.Merton, Consecinţele neanticipate ale acţiunii sociale propuse, Revista Americană de

Sociologie, 1936. R.K.Merton, Elemente de teorie şi de metodă sociologică, Plon, ed.a II-a, 1965. René Mayer, Feudalităţi sau democraţie? Pentru o administraţie în stil nou, Arhaud, 1968. Michel Massenet, Noua gestiune publică, Pentru un stat fără birocraţie, ed. Hommes et techniques,

1975. Karl R.Popper, Logica descoperirii ştiinţifice, prefaţă de Jacques Monod, Payol, 1978. Noam Chomsky, Lingvistica carteziană, Edition du Seuil, 1969. Raymond Boudon, La ce serveşte noţiunea de structură? Eseu asupra semnificaţiei noţiunii de

structură în ştiinţele umaniste, N.R.E., Eseurile CXXVI, Gallimard, 1968. Gilles-Gaston Granger, Gândirea formală şi ştiinţele omului, Aubier-Montaigne, 1967. Roman Jakobson, Eseuri de lingvistică generală, Edition de Minuit, 1936, publicat în Collections

Points, 1970. G.Timsit, Modele, structuri şi strategii ale administraţiei, Revue, 1980.

61

MODULUL 7: TEORII PRIVIND VIITORUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Scurtă recapitulare: Tiparul modelelor de administraţie Cercetarea prospectivă Aspiraţia spre noi modele de administraţie publică

o Funcţiile modelelor o Demitizarea imaginilor administraţiei publice create prin modelele clasice o Apariţia noilor idealuri (mituri?)

§1. Prospectarea administraţiei publice Reflecţia prospectivă a fost adesea confundată cu predicţia, ghicitul sau utopia, deoarece reflecţia prospectivă suferă de prea mare proximitate. Pentru moment este adevărat că prospecţia administraţiei publice pune mai multe probleme decât rezolvă. Iată de ce apreciem ca fiind necesar să riscăm mai întâi o definiţie. În acest sens, propunem să înţelegem pentru moment prin prospecţia administraţiei analiza viitorurilor posibile pe termen lung ale aparatului autorităţilor administraţiei publice de stat şi a administraţiilor locale care nu au caracter politic. O asemenea definiţie care înglobează toată această parte a aparatului de stat şi a colectivităţilor locale, care nu dispune de o putere iniţială legislativă sau guvernamentală, exclude orice pretenţie de predicţie a viitorului administraţiei. Aşadar, vorbim doar de viitoruri posibile, deoarece prospecţia oferă viitoruri posibile, nu deveniri probabile şi, cu atât mai puţin, deveniri necesare. Prospecţia este deci concepută numai ca un instrument de reflecţie care ajută decizia; ea nu este un mijloc de a alege, ci un instrument de raţionalizare a alegerii; ea nu este schiţa unei imagini ideale sau fatale a administraţiei, ci o previziune conjuncturală asupra transformărilor sale. Prospecţia se distinge deci de ghicit şi de profeţie, care tratează viitorul ca destin, “adică, ca o înlănţuire stabilită înaintea evenimentelor ineluctabile”245. Ea se distinge şi de utopie şi de ştiinţifico-fantastic, care tratează viitorul ca pe ceva natural,”ca un ansamblu de stări ale naturii posibile la o scadenţă mai mult sau mai puţin îndepărtată”460. Şi dacă prospecţia tra-tează viitorul ca devenire, “ca proces istoric, adică”460, ca futurologie, ea se distinge, totuşi, de aceasta din urmă, prin faptul că, pe de o parte ea înseamnă conjunctură şi nu prezicere, adică ipoteză şi nu aserţiune şi că, pe de altă parte, ea nu inventează, nu propune şi nici nu impune ca sigure sau probabile imaginile devenirii administraţiei, deja imaginate şi desemnate de futurologi. În această privinţă, este cu deosebire importantă distincţia dintre prospecţie şi futurologie. Prospecţia administrativă constă, de fapt, într-o analiză a regulilor şi mecanismelor transformărilor administraţiei de natură să dea naştere - prin modificări progresive sau nu - la noi structuri, la noi moduri de funcţionare, la noi imagini ale administraţiei. Problema prospecţiei administrative nu este de a elabora, de a imagina aceste noi imagini. Yves Barel recunoaşte prospecţiei moderne o dublă funcţie - ideologică şi ştiinţifică246. Cele patru modalităţi principale ale funcţiei ştiinţifice pe care el o recenzează ţin, într-adevăr, de prospectare. Acestea sunt: a) funcţia de previziune; b) funcţia de pregătire a alegerii sau deciziei; c) funcţia de critică ştiinţifică a prezentului sau de relectură a trecutului; d) testul de verificare a validităţii ştiinţifice a analizelor şi procedurilor de pseudo-experimentare. Funcţiilor ideologice el le atribuie în mod egal: a) funcţia de mobilizare în jurul unui proiect social; b) funcţia inversă de demobilizare, constând în deghizarea profeţiilor sau alegerilor normative sub formă de previziune, etc., ţinând de futurologie. Aceasta ar însemna ca prospectarea să fie condamnată să nu poată accede niciodată la un statut ştiinţific decât acela de a-i atribui acest ultim rol, constând în elaborarea, mai mult sau mai puţin camuflată, a unui proiect social247. De fapt, aceste proiecte sociale, aceste “imagini finale” există deja. Nu prospectivistul este cel care trebuie să le imagineze sau să le proiecteze. Ele se găsesc în modelele propuse de teoreticieni - vizionari, inspiraţi sau harnici şi perseverenţi - care le-au dat formulări mai mult sau mai puţin sofisticate, precum şi de oameni politici care, în linia marilor modele, în umbra sau în marginea lor, propun, în general, versiuni mai rudimentare ale acestor imagini.

245 André-Clément Decouplé, Previziune şi prospecţie, în Tratat elementar de previziune şi de prosepcţie, sub direcţia lui André-Clément Decouplé, P.U.F., 1978, p.22-32 246 Yves Barel, Prospecţie şi analiză de sistem; Lucrări şi cercetări de prospecţie (T.R.P.) nr.14, Documentaţia franceză, februarie 1979, p.11-14 şi urm. 247 G.Timsit, Teoria administraţiei, Ed.Economica, Paris, 1988

62

Adevărul este că proiectele sociale nu au nimic comun cu rigoarea ştiinţifică. Ele provin din mit şi din acţiunea mobilizatoare. Aceasta nu înseamnă că ele nu ar putea face obiectul unei analize riguroase şi obiective: funcţia prospectivistă este, desigur, aceea care introduce rigoarea şi spiritul ştiinţific în acest domeniu şi le aplică unui obiect - proiectele sociale - a cărui elaborare nu ţine, în mod expres, de ştiinţă. O operaţiune de prospectare administrativă cuprinde mai multe faze logice, şi chiar cronologice. O primă fază necesară, chiar dacă ea nu este prioritară, constă în inventarierea imaginilor finale, a proiectelor sociale elaborate în legătură cu administraţia. Aşa după cum am mai văzut în a doua parte a acestei lucrări, la Capitolul III/2, există modele care creionează un viitor pentru administraţia publică. Ele constituie viitoruri posibile ale aparatului administrativ. Viitoruri pure, care nu-şi împrumută trăsăturile decât de la propria lor logică şi nu din rezistenţa pe care mediul le-o poate opune. A doua fază necesară unei operaţiuni de prospectare a administraţiei publice constă în a ne întreba asupra procesului care poate duce la aceste viitoruri. Această fază este situată în miezul operaţiunii prospective, ea constă în a lega printr-o reflecţie critică prezentul administraţiei de viitorurile posibile care îi sunt atribuite. O a treia fază, la fel de importantă, se impune în mod logic, şi anume: determinarea procesului de transformare nu se poate face decât plecând de la luarea în considerare a stării iniţiale a administraţiei, şi anume aceea a adminsitraţiei în ziua în care este întreprinsă operaţia de prospectare şi căreia i se aplică procese de transformare, care trebuie să ducă la una sau alta dintre imaginile inventariate. Aşadar, sunt logic necesare trei faze. Derularea acestora este, totuşi, subordonată unei condiţii prealabile. Dacă nu poate fi vorba de a judeca viitorul administraţiei fără a-i cunoaşte prezentul, această cunoaştere nu se poate, în nici un caz, rezuma la o descripţie. Imaginea unei realităţi administrative foarte complexe, diverse şi vii, nu ar fi foarte utilă judecăţii şi ar putea conduce la confuzii. Trebuie, deci, să descoperim şi să utilizăm un limbaj simplificator, care să permită traducerea fiecărei imagini a administraţiei şi a procesului său de transformare în elemente care să autorizeze comparaţia şi trecerea de la o imagine la alta, oricare ar fi diversitatea şi eterogenitatea aces-tora. Altfel spus, trebuie să facem o operaţie de formalizare a fenomenului administrativ, care să permită a-i reduce complexitatea, fără a-i reduce câmpul. Aşadar, formalizarea constituie prealabilul teoretic indispensabil analizei viitorurilor administraţiei. §2. Formalizarea administraţiei publice Cea mai mare parte dintre tratatele de ştiinţa administraţiei abordează problemele teoretice propunând concepte şi clasificări nedemonstrabile, a căror materie o epuizează. Fără îndoială, conceptele şi clasificările astfel propuse au jucat - şi mai joacă încă - un rol esenţial, în special pe plan pedagogic. Acestea permit, de exemplu, să facem distincţia între descentralizare şi deconcentrare, între administraţiile centrale şi cele locale, între aşezăminte publice şi colectivităţi teritoriale etc. În fapt, trecerea unei ştiinţe prin acest stadiu este o etapă necesară a creşterii sale. Dar culegerea şi clasificarea faptelor trebuie să fie depăşită. Obiectul unei ştiinţe nu este numai observaţia - oricât de precisă ar fi ea, sau clasificarea faptelor, oricât de numeroase ar fi ele. “Dintr-un punct de vedere logic - scrie Karl Popper - nu este justificat să formulăm enunţuri universale plecând de la enunţuri singulare, oricât de numeroase ar fi ele; orice concluzie trasă în acest mod poate, într-adevăr, să se dovedească, oricând falsă; puţin importă marele număr de lebede albe pe care noi am fi putut să le observăm, el nu justifică concluzia că toate lebedele ar fi albe”248. În fapt, gradul de maturitate al unei ştiinţe se măsoară atât prin aptitudinea sa de a culege fapte şi de a le clasifica, cât şi prin capacitatea sa de a construi modele destinate să interpreteze faptele trecute observate şi să prevadă altele noi. Or, nici în această privinţă, situaţia ştiinţei administraţiei nu este foarte satisfăcătoare. Dacă există modele ipotetice, adică modele care oferă ipoteze de interpretare a faptelor şi a devenirii acestora - modelul liberal, autoritar sau weberian de exemplu - aceste modele nu răspund decât la o parte a exigenţelor logicii unei ştiinţe. Pe lângă faptul că ele nu au fost până acum sistematic recenzate şi formalizate, ele se situează mai ales, cum s-ar spune în linia lui Northrop, “la stadiul istoriei naturale”249. Ele oferă o reprezentare a unei stări sau a unei evoluţii istorice. Ele nu pretind că explicaţiile şi interpretările pe care le propun ar fi universale sau atemporale. O teorie a ştiinţei administraţiei ar trebui, în viziunea lui G.Timsit250, să-şi atribuie un dublu obiectiv. Primul este acela de a furniza un limbaj simplificator, care să autorizeze nu numai trecerea prin conceptualizare de la una la alta 248 Karl Popper, Logica descoperirii ştiinţifice, Prefaţă de Jacques Monod, Payot, 1978 249 F.S.C.Northrop, The logic of sciences and the humanities, Mac Millan, New York, 1974 250 G.Timsit, Théorie de l’administration, Ed.Economica, Paris, 1986, p.211 şi urm.

63

dintre situaţiile istorice, oricât de străine ar fi ele una de alta, dar chiar la trecerea de la unul la altul dintre modelele ipotetice care pretind să dea seama de situaţie, oricât de diferite ar fi ele unele de altele. Cel de-al doilea obiectiv al unei teorii a administraţiei ar trebui să fie, plecând de la aceste elemente în număr finit, de a reconstitui extraordinara varietate a structurilor, mecanismelor şi instituţiilor administrative care există în realitate şi infinita diversitate a evoluţiilor lor posibile. Dar infinitatea evoluţiilor şi situaţiilor posibile împiedică trecerea la analiza fenomenelor administrative doar pe baza unui inventar de elemente în număr finit ale căror posibilităţi de combinare ar fi ele însele limitate. Aşa după cum am mai spus, în fapt, cerinţa esenţială a unei formalizări teoretice în domeniul ştiinţei administraţiei este de aceeaşi natură ca şi aceea cu care s-a confruntat înaintea ei lingvistica, cerinţă care consta în a construi gramatici care “să folosească la infinit mijloace finite”. O asemenea construcţie presupune ca să fie concepută o eventuală “gramatică administrativă”, ca şi gramatica unei limbi, “ca un sistem de reguli generale”251, permiţând să se enunţe sau să se genereze, plecând de la un număr finit de elemente şi de norme, un ansamblu infinit de situaţii şi de evoluţii: o gramatică administrativă înglobează, deci, în mod necesar, toate modelele ipotetice - liberal, weberian etc.-, care nu sunt decât o etapă în dezvoltarea logicii unei ştiinţe. Aceste modele oferă posibilitatea de a imagina, de a construi sau reconstrui, plecând de la “sistemul de reguli generale” la care se raportează gramatica administrativă care ar trebui elaborată. Un alt mod de a judeca validitatea ştiinţei administraţiei ar porni de la gradul său de generalitate. Până în prezent, teoriile tradiţionale ale administraţiei se situează la un nivel foarte scăzut de generalitate. Şi asta din cauza metodei adoptate de aceste teorii pentru a-şi descrie obiectul, şi anume prin construirea unei ierarhii de concepte şi prin juxtapunerea unei serii de distincţii elaborate plecând de la luarea în consideraţie a instituţiilor şi normelor particulare ale unei situaţii şi ale unei ţări determinate. Această metodă constă în ridicarea componentelor la categorii şi a categoriilor la ansamblurile ale căror funcţii şi structuri sunt precizate şi definite. Aşadar, o metodă care sintetizează în loc să analizeze, care generalizează în loc să specifice; metodă care conduce, în fapt, la a împiedica orice comparaţie şi care are drept rezultat principal privilegierea conceptelor prea strâns legate de situaţiile sau instituţiile pe baza cărora construcţia a fost făcută, concepte care, în consecinţă, sunt, de altfel, interşanjabile. Dificultatea de a folosi, sau chiar de a face să fie înţelese, spre exemplu, în ţările în tranziţie, conceptele clasice de descentralizare şi de deconcentrare, constituie un exemplu caracteristic. Gradul de generalitate al acestei metode este slab, şi, în consecinţă, şi gradul de validitate. Trebuie, deci, să abordăm lucrurile într-o altă manieră, şi anume exact invers: să nu mai considerăm situaţiile sau instituţiile în mod separat, individual, ci să luăm în considerare totalităţile care le înglobează; să nu mai ridicăm componentele la categorii şi la ansambluri ci, din contră, să descopunem ansamblurile pentru a le determina componentele, acelea care, la rândul lor, trebuie descompuse în componente de grad inferior şi aşa mai departe, până la epuizarea posibilităţilor de analiză. Acest principiu al totalităţii, care ar părea cel mai potrivit cu exigenţele unei teorii a administraţiei, duce deci la reflecţia asupra componentelor administraţiei în ansamblu. Dar a descompune o totalitate în părţi distincte care ar fi, ele însele, descompuse în sub-părţi distincte care, la rândul lor, etc., expune, totuşi, la două riscuri. Primul este că ar fi posibile mai multe decupaje ale aceluiaşi obiect şi că nici unul dintre ele nu s-ar impune cu adevărat. Cum s-ar putea stabili dacă cutare instituţie marginală este sau nu parte integrantă a administraţiei, dacă ea face sau nu parte din sistemul jurisdicţional, dacă ea ţine sau nu de sectorul privat, etc.? Cel de-al doilea risc este că, luând în considerare fiecare dintre părţi ca un tot distinct de toate celelalte, ajungem să uităm că administraţia înseamnă şi legăturile care unesc părţile unele de altele. Cu aceste două riscuri, este posibil a remedia situaţia într-un singur mod, printr-o constatare deja operată în lingvistică: “recunoaşterea faptului că o totalitate nu se compune din obiecte, ci din dependenţe şi că nu substanţa sa, ci raporturile sale interne şi externe au o existenţă ştiinţifică"252. Teoria administraţiei trebuie să se refere mai degrabă la conceptul de relaţie decât la acela de instituţie, deoarece administraţia nu există în sine; ea nu este decât un sistem de relaţii, de raporturi, de dependenţe. Conceptul de relaţie ar permite evitarea unui alt risc, care ar consta în analizarea totalităţii administraţiei în termeni pur statistici şi ca o imagine absolut fixă şi imuabilă: în fapt, acest concept de relaţie autorizează o analiză sincronică. Or, “sincronic nu este tot una cu static”253; şi, după cum ne mai spun lingviştii, “ar putea fi indicat să opunem studiului diacronic urmărind în mod deliberat comparaţia diferitelor stări succesive ale aceluiaşi obiect de studiu, o sincronie

251 Nicolae Ruwet, Introducere în gramatica generativă, Plon, 1967, p.45 252 L.Hjelmslev, Prefaţă la o teorie a limbii, Ed.de Minuit, Coll.Arguments, 1968, 1971, p.37 253 Roman Jakobson, Eseuri de lingvistică generală, Ed.de Minuit, 1963, publicat în Colecţia Puncte, 1970, p.36

64

dinamică, în care atenţia se concentrează, desigur, asupra unei aceleiaşi stări, dar fără ca să se renunţe niciodată la relevarea variaţiilor acesteia şi la evaluarea caracterului progresiv sau recesiv al fiecărei trăsături”254. În completarea conceptului de relaţii, ar trebui să vină conceptul de transformare. În jurul acestor două concepte s-ar putea încerca în viitor construcţia unei gramatici administrative. §3. Conceptul de transformare Împrumutat, ca şi conceptul de relaţie, din lingvistică, conceptul de transformare face referire, de asemenea, la istorie şi, în consecinţă, la prospectare, care nu este decât o istorie a viitorurilor. El prezintă, în plus, avantajul depăşirii opoziţiei tradiţionale dintre sincronic şi diacronic. Problema prospectării în administraţie este dublă. Este, mai întâi, aceea care există şi în lingvistică: să se reuşească generarea printr-un număr finit de operaţii a unui ansamblu infinit de situaţii. Gramatica generativă sau transformaţională are, desigur, drept obiect formalizarea operaţiilor de transformare a enunţurilor lingvistice destinate “să producă un număr infinit de fraze având un număr finit de elemente aparţinând structurii limbii”255. O prospectare a administraţiei ar trebui, într-un mod asemănător, să facă recensământul operaţiunilor de transformare a structurilor administrative care permit producerea - în număr infinit - de posibile situaţii administrative viitoare, plecând de la elementele simple în număr limitat, determinate în prealabil. Este de observat, de asemenea, că nu există transformare decât în măsura în care anumite elemente ale sistemului vechi se regăsesc în sistemul nou şi unde, în consecinţă, se manifestă capacitatea unui sistem de a se reproduce, de la o perioadă la alta. Dar acestă capacitate nu este decât parţială. Care sunt, deci, modurile de varianţă şi ce modele de structuri pot să rezulte de aici? 3.1. Modurile de varianţă Fiecare dintre fenomenele desemnate de conceptele mai sus definite (relaţii, prospectare, formalizare), cu referire la relaţiile constitutive ale administraţiei, pot constitui un prilej de transformare256. Modurile de varianţă sunt, deci, extrem de diverse. Astfel, spre exemplificare: creşterea sau diminuarea gradului de putere sau de instituţionalizare a unei relaţii sau creşterea sau diminuarea amplitudinii orizontale sau verticale etc. Astfel, putem asista la inversarea sensului unei relaţii, fie că inversiunea se face instituţional, fie că ea se situează în afara oricărei instituţionalizări. La asemenea inversări de sens asistăm astăzi în anumite democraţii parlamentare, unde relaţiilor instituţionale Ipo→Iadm tind să le ia locul relaţiile Iadm→Ipo, care înseamnă, chiar dacă parţial, începutul exercitării controlului administraţiei asupra puterii politice. Fenomenul inversiunii sensului a fost mai vizibil şi mai accentuat în ţările în curs de dezvoltare sau în tranziţie, unde, din diferite motive, cum ar fi raritatea elitelor politice şi constituirea unei elite de substituţie, a făcut posibilă apariţia unei veritabile contra-elite administrative, care a ocupat terenul şi a marginalizat partidul sau partidele politice, supraordonându-se astfel instituţiilor politice şi determinându-le opţiunile. Transformarea conţinutului unei relaţii constituie, de asemenea, unul dintre modurile de varianţă posibile ale relaţiilor constitutive ale fenomenului administrativ. O relaţie se poate internaliza sau externaliza progresiv: astfel, instanţele societale, organizaţiile sindicale, organizaţiile neguvernamentale, pot fi introduse în administraţie prin proceduri care merg de la simpla informaţie până la co-decizie, trecând prin consultare şi participare: locul pe care îl ocupă în unele ţări organizaţiile sindicale de funcţionari în funcţionarea administraţiei şi în gestionarea funcţiei publice ar putea constitui un bun exemplu al acestei internalizări: gradul variabil după regimurile politice sau domeniile de competenţă al internalizării ar putea, la limită, să transforme, prin integrarea sa administrativă, o instanţă societală într-o veritabilă instanţă administrativă. Am putea, de altfel, să ne imaginăm drumul invers: deznaţionalizarea unei întreprinderi publice nu ar putea fi văzută, într-o oarecare măsură, cel puţin ca o externalizare a relaţiei Iadm→Ieco? Polarizarea relaţiilor dintre administraţii furnizează un alt exemplu interesant al fenomenului de internalizare. În relaţiile dintre instanţele administrative se constată astfel existenţa mişcărilor centrifuge sau centripete - externalizare sau internalizare a relaţiilor - care animă diferitele piese constitutive ale sistemului administrativ şi îl determină să treacă de la un sistem polar - administraţie de tip monopolist puternic centralizată şi ierarhizată - la un sistem complet 254 André Martinet, Evoluţia limbilor şi reconstrucţie, P.U.F., Coll.Sup., 1975, p.9 255 Paul Ricoeur, Limbajul, acţiunea, umanismul, în Principalele tendinţe ale cercetării în ştiinţele sociale şi umane, Mouton, U.N.E.S.C.O., II/2, Ştiinţe umane, 1978, p.1387 256 A se revedea conceptul de relaţie în Capitolul I/3 din Partea a treia a acestei lucrări

65

atomizat, administraţie de tip concurenţial, compuse din structuri aflate în echilibru reciproc. Sau, invers, de la un sistem concurenţial sau segmentar la o administraţie cu caracter monopolist257. 3.2. Modelele de varianţă Numim model de varianţă tipurile de transformare care afectează în mod global un ansamblu de relaţii. Asemenea modele au fost deja schiţate sau desemnate de mai multe ori pentru a studia starea şi evoluţia structurilor administrative. Nu este totuşi sigur că aceste mişcări centrifuge s-ar caracteriza printr-o “consistenţă mai mare a polului periferic şi prin diver-sificarea sensibilă a articulaţiilor administrative terminale”. De asemenea, principiul de participare ar implica “o anumită reechilibrare între centru şi periferie prin atenuarea principiului centralizării şi redistribuirii competenţelor în favoarea periferiei”. Şi, în fine, schema birocratică “bazată pe atotputerea centrului în raport cu periferia maleabilă şi docilă”, s-ar vedea dezminţită în numele aceluiaşi model centru-periferie căci, “prin mijlocirea competenţelor care îi sunt recunoscute la nivelul execuţiei, periferia ar obţine un avantaj în plus asupra conţinutului însuşi al alegerii”. Procesul de agregare-diferenţiere a structurilor degajate de-a lungul studiului modurilor de formare a administraţiilor ţărilor în curs de dezvoltare sau în tranziţie furnizează un alt exemplu de model de varianţă. Analiza evoluţiei făcute de-a lungul nucleului instituţional original, substrat constituit din administraţia moştenită şi imitată după aceea a puterii imperialiste coloniale, pune în evidenţă două procese principale. Un proces de agregare, adică de creare de structuri administrative noi, care se vor adăuga structurilor administrative deja existente şi îşi asumă sarcina îndeplinirii funcţiilor care, până aici, nu erau asigurate deloc de către administraţie. Un proces de diferenţiere, adică de formare de structuri prin divizarea nucleului administrativ original, în care se găsesc conţinute în statul embrionar toate funcţiile Unul dintre primele exemple de modele de varianţă la care ne putem referi este modelul centru/periferie. După cum îl defineşte Jean Leca, acest model elaborat în principal de Eisenstadt, “consideră o entitate politică drept un ansamblu de raporturi schimbătoare între un centru politic şi cultural şi sectoarele care sunt, în principiu, sub dominaţia sa sau pe care el încearcă să le integreze”258. Transpus de Jacques Chevallier în analiza sistemului administrativ, modelul centru/periferie îi serveşte pentru a cuprinde multitudinea fenomenelor administrative259. Un exemplu de întărire a birocraţiilor: atât regimurile liberale, cât şi socialiştii, conferă executivului, organ ales şi responsabil, care se poate prevala de legitimitatea democratică şi a cărui autoritate este din punct de vedere constituţional recunoscută, calitatea de centru politic. În paralel, se vor produce fenomene de “descentrare” în favoarea birocraţiei administrative, “devenită un centru paralel de putere” graţie puterii organizării sale şi competenţei tehnice a funcţio-narilor săi. Sau mai mult, modelul centru/periferie ar permite să fie descrise relaţiile dintre un sistem politic şi administraţiile sale: “sistemul politic dispune (…) de diferitele administraţii care sunt investite cu o zonă de competenţă specializată, geografică sau funcţională şi legată de un mediu local sau profesional specific”260. Un asemenea model, elaborat plecând de la exemplul administraţiilor ţărilor în curs de dezvoltare, ar putea avea un câmp de aplicaţie mai vast şi ar putea servi la clarificarea mişcărilor care frământă structurile administrative ale ţărilor industrializate (formarea sau transformarea acestor structuri). Evoluţia Ministerului francez de Interne ar putea fi considerată simptomatică în această privinţă. Abandonând rolul de “administrator universal al Naţiunii”, care era încă al său la sfârşitul secolului al XIX-lea, când el asigura o serie întreagă de misiuni care se adăugau funcţiei primitive de poliţie, Ministerul de Interne s-ar fi întors la funcţii mai specializate - poliţia şi controlul colectivităţilor locale - în timp ce structurile sale se diferenţiau şi se specializau pentru a da naştere unor noi ministere - Instrucţiune publică, Amenajări publice - ministere născute prin divizarea nucleului administrativ original. Procesele de articulare-dezarticulare a structurilor administrative constituie un ultim exemplu de model de varianţă. Numim articulare a proceselor celor mai diverse atunci când acestea se situează la acelaşi nivel ierarhic, între ele existând relaţii de subordonare (autoritate) sau, mai mult, relaţii între instanţe publice şi para-publice, prin care este 257Asupra acestei distincţii între administraţiile monopoliste, concurenţiale şi oligopolitice, cf. G.Timsit, Conceptul de coordonare administrativă, Bulletin de l’I.I.A.P., nr.36, decembrie 1975, p.1085-1108 258 Jean Leca defineşte acest model paradigmatic. El spune că o paradigmă este “un ansamblu de propoziţii împărţite de un grup de cercetători şi care organizează modul de a aborda un obiect concret, de a decupa un anumit număr de întrebări referitoare la acest obiect, de a elabora metode de stabilire şi de evaluare a dovezilor şi de a formula generalizări care decurg din aceste dovezi” (Pentru o analiză comparativă a sistemelor politice mediteraneene, vezi Revue française des sciences politiques, vol.27, nr.45, august-ocotmbrie 1977, p.571-577) 259 Jacques Chevallier, Modelul centru/periferie în analiza politică, în Centrul universitar al cercetărilor administrative şi politice al Picardiei, Centru, periferie, teritoriu, P.U.F., 1978, p.84-122 260N.J.Smelser, Mecanismul schimbării şi adaptarea la schimbare, în Industrializare şi societate, U.N.E.S.C.O., 1963, p.31

66

asigurată o transmitere mai bună a informaţiei şi a deciziei. Dezarticularea desemnează procesul invers pe care-l cunosc statele brutal sau progresiv afectate de imposibilitatea de a stabili sau menţine aceste relaţii -de orice natură ar fie ele - între instanţele constitutive ale mecanismului administrativ. Dacă articularea structurilor este în ansamblu în mod convenabil asigurată în ţările industrializate şi dezvoltate, nu acelaşi lucru se poate spune despre ţările în curs de dezvoltare sau în tranziţie, unde domină, din contră, dezarticularea structurilor administrative. Modelul articulare-dezarticulare acoperă, deci, ca şi modelele centru-periferie şi agregare-diferenţiere, proceduri şi procese extrem de variate. După cum se ştie, atât ţările dezvoltate, cât şi ţările în curs de dezvoltare sau în tranziţie, cunosc o expansiune a structurilor lor administrative. Totuşi, se pare că, în timp ce în ţările dezvoltate expansiunea administrativă este însoţită de articularea unor noi structuri, în ţările în curs de dezvoltare sau în tranziţie, dimpotrivă, se asistă la un proces de dezarticulare extrem de caracteristic stării de administraţie depăşită în care se află aceste ţări (stare de subadministraţie). Subadministraţia n-ar putea fi, de fapt, redusă, la un simplu fenomen de raport, calculat într-un mod mai mult sau mai puţin sofisticat, între, pe de o parte, numărul funcţionarilor şi, pe de altă parte, suprafaţa teritoriului, numărul locuitorilor săi sau structura sa economică. Un astfel de raport ar constitui, desigur, un indiciu important în starea mai mult sau mai puţin dezvoltată a subadministraţiei unei ţări. Dar el ar trebui completat cu analiza modurilor şi gradelor de articulare a diferitelor instanţe, dezarticularea administrativă ameninţând unitatea şi existenţa însăşi a administraţiei. De unde şi mişcările la care asistăm în ţările în curs de dezvoltare sau în tranziţie şi care tind la “rearticularea” administraţiilor dezarticulate, fie prin stabilirea procedurilor de control a instanţelor politice asupra instanţelor administrative, fie prin schimbarea procedurilor de control şi înlocuirea procedurilor instituţionale decăzute Ipo→Iadm cu proce-duri instituţionale de sens invers Iadm→Ipo (exemplu de “elite de subsituţie” sau contra-elite). Un scenariu este o configuraţie deosebită de legături şi transformări specificate sau calificate de codul care le regizează. Vom discuta mai întâi despre structuri ca prim element al unui scenariu pentru a desemna aceste legături şi transformările lor astfel specificate. Un scenariu este în plus un ansamblu de ipoteze despre felul în care transformările vor fi sau nu provocate şi ritmul în care ele pot să se producă. Apoi vom discuta despre strategii pentru a desemna acest al doilea element al scenariilor. §4. Analiza tipurilor de relaţii din structurile administraţiilor occidentale, prim element în proiectarea unor scenarii privind viitorul administraţiei publice Construcţia scenariilor privind viitorul administraţiei publice necesită corectarea punctelor de ruptură, a “câmpurilor de turbulenţă” în care funcţionează administraţiile. În aceste câmpuri se situează posibilităţile pentru un sistem administrativ de a se transforma şi răsturna dintr-o parte în alta. În această privinţă este necesară mai întâi reanalizarea modelelor de administraţie care, esenţialmente, constituie matricea sistemelor administrative a statelor Europei occidentale. Echilibrul pe care-l instaurează în relaţiile între diferitele momente constitutive ale sistemului administrativ este un echilibru fragil şi întotdeauna ameninţător. Şi totuşi acest echilibru este cel pe care statele europene au vrut să-l asigure şi să-l păstreze. Dar germenii dezechilibrului pe care îi conţin modelele la care se referă administraţiile acestor state permit imaginarea unor transformări pe care ele le-ar putea eventual cunoaşte. În consecinţă, precizarea primelor elemente ale scenariilor despre viitorul administraţiei ar consta în analiza echilibrelor şi dezechilibrelor din structurile actuale ale administraţiilor occidentale. 4.1. Echilibrul modelului occidental de administraţie publică Aşa după cum am mai arătat, administraţia statelor Europei Occidentale se situează la confluenţa a două modele teoretice: modelul liberal şi modelul weberian. Modelul liberal, în “căutarea unei demarcări (…) între sfera statului şi aceea a societăţilor libere sau a indivizilor”261, pune bariere uneori intervenţiei statului în domeniile economice şi politice. El este fondat pe un principiu de separare între instanţele administraţiei publice şi toate celelalte elemente ale sistemului statal. Cât despre modelul weberian - model de organizare birocratico-monocratică- el este format pe un principiu de ierarhie şi subordonare. Aceste două principii - subordonare şi separare - se regăsesc totuşi şi unul şi celălalt în cele două modele, weberian şi liberal. Ele formează un cuplu de echilibru pe baza căruia este organizat

261 Paul Leroy-Beaulieu, Statul modern şi funcţiile lui, Librăria Félix Alcan, 4e éd., 1911, p.46

67

modelul occidental de administraţie şi sunt fondate relaţiile care-l constituie, relaţia cu economicul, relaţia între instanţele administrative şi politice, relaţie între instanţele administrative însele. 4.1.1. Relaţia administraţie-economie Este una din relaţiile fundamentale ale modelului occidental de administraţie şi se caracterizează prin faptul că este o relaţie de subordonare a instanţelor economice faţă de instanţele administrative. Modelul liberal este în această privinţă foarte net. Paul Leroy-Beaulieu, profesor la Collège de France la sfârşitul secolului al XIX-lea şi care apare în această epocă ca un teoretician al statului liberal262, afirmă clar: “Statul concret, aşa cum îl vedem funcţionând în toate ţările, este un organism care se manifestă prin două caracteristici esenţiale pe care le posedă în permanenţă, fiind unicul posesor: mai întâi, puterea de a impune pe calea constrângerii tuturor locuitorilor unui teritoriu, injoncţiunile cunoscute sub numele de legi sau regulamente administrative; apoi, puterea de a ridica de asemenea pe calea constrângerii, asupra locuitorilor din teritoriu, sume a căror liberă dispoziţie o are. Statul are deci o funcţie coercitivă. Constrângerea pe care o exercită instanţele administrative cu privire la toţi locuitorii se adresează în mod natural atât instanţelor economice, cât şi grupurilor de indivizi: “vorbiţi despre individul izolat, unde-l vedeţi voi pe acest individ izolat? Eu văd grupuri de orice ordin şi orice gen, grupuri de persoane şi grupuri de capitaluri”263. Modelul liberal, care instaurează subordonarea instanţelor economice celor administrative, este totuşi în primul rând un model de păstrare a autonomiei indivizilor faţă de stat. Echilibru pe care-l asigură în relaţia dintre instanţele administrative şi economice rezultă deci din separarea şi subordonarea lor. a) Subordonarea instanţelor economice instanţelor administrative este, în modelul liberal, esenţa însăşi a unui stat făcut pentru a constrânge şi a comanda. Într-o asemenea calitate, el este împuternicit cu o funcţie redutabilă, aceea de a menţine ordinea - securitatea - atât în interiorul cât şi în exteriorul comunităţii. Ordinea pentru liberali înseamnă mai întâi ordinea publică, dar nu ca un scop în sine. Subordonarea instanţelor economice celor administrative este aceea care rezultă din reglementarea adoptată de administraţie şi în cadrul căreia se derulează activitatea entităţilor economice, acestea nefiind definite decât prin prisma limitelor acţiunii lor, în timp ce conţinutul însuşi al acţiunii economice rămâne liber. Stat-jandarm, stat-garant, stat-spectator, stat-patern264 -patern în sensul în care este “pater familias”, fără îndoială - toate aceste formule traduc uneori relaţia de autoritate între instanţele administrative şi economice şi preocuparea de a păstra libertatea acestora faţă de stat. b) Separarea dintre instanţele economice şi administrative furnizează în mod precis mijlocul de asigurare a echilibrului necesar protecţiei autonomiei individului faţă de stat. Ea este, de asemenea, împreună cu subordonarea, una dintre caracteristicile administraţiei. Max Weber, descriind naşterea birocraţiilor moderne, o descrie de fapt ca pe un proces de separare progresivă între administraţie şi economie. În general vorbind, se pot distinge două categorii de administraţie, unele în care funcţionarii sunt ei înşişi proprietarii mijloacelor de gestiune - mijloace materiale, financiare, militare etc. - celelalte în care funcţionarii sunt, dimpotrivă, lipsiţi de aceste mijloace. Primei ipoteze îi corespunde situaţia care se află în epoca feudală, când vasalul asigura prin propriile sale mijloace cheltuielile de administraţie şi justiţie, când se echipa şi se aproviziona el însuşi pentru război, când era deci, uneori, instanţă administrativă şi putere economică. În această situaţie, suveranul nu putea guverna decât cu ajutorul unei aristocraţii independente şi a fost nevoit să împartă cu ea exercitarea puterii. Celei de-a doua ipoteze îi corespunde, dimpotrivă, situaţia care se află în statul contemporan în care “nici unul dintre funcţionari nu rămâne proprietarul personal al banilor pe care-i cheltuie sau al clădirilor, stocurilor şi maşinilor de război pe care le controlează”265 şi în care, separând instanţele administrative şi economice printr-un proces de expropriere “a puterilor private independente” care, alături de el deţin o putere administrativă, statul reuşeşte pe viitor să monopolizeze violenţa fizică legală. Odată această evoluţie săvârşită, care a dat naştere statului modern, atunci trebuie să fie menţinută, după modelul liberal, separarea dintre administraţie şi economie. Această separare are, în acest model, o dublă

262 Pierre Legendre, Istoria administraţiei, P.U.F., Coll.Thémis, 1968, p.77 263 Paul Leroy-Beaulieu, Statul modern şi funcţiile lui, Librăria Félix Alcan, 4e éd., 1911, p.33-45 264 Pierre Legendre, Op.cit. 265 Max Weber, Savantul şi politicul, p.105-107

68

semnificaţie: distincţia dintre autorităţile administrative şi economice pe de o parte, iar, pe de altă parte, limitarea poziţiilor în care se împleteşte relaţia dintre acestea. Limitarea frecvenţei relaţiilor între instanţele administrative şi economice este foarte caracteristică modului liberal de a gândi. Când astăzi partide sau oameni politici se sprijină pe tradiţia liberală sau invocă necesitatea de a reveni la ea, ei cer mai întâi limitarea domeniilor de intervenţie economică a statului şi autorităţilor administraţiei publice. Administraţia publică nu trebuie să aibă - după modelul liberal -, decât o funcţie de organizare şi nu de producţie economică. Astfel, va fi păstrat sau restabilit în puritatea sa modelul liberal de administraţie destinat să protejeze împotriva statului libertatea individului în calitate de agent economic. 4.1.2. Relaţia administraţie-politică În modelul liberal, această a doua relaţie fundamentală este construită, de asemenea, în aşa fel încât să protejeze libertatea individului, dar a individului în calitate de cetăţean. Relaţie echilibarată, ea este ca relaţia dintre administraţie şi economie, fondată pe cuplul subordonare-separare a autorităţilor administrative şi politice. a) Subordonarea este de această dată aceea a administraţiei faţă de politică. Autorităţile administrative nu dispun de fapt de nici o legitimitate proprie. “Corpul legislativ - afirmă Carré de Malberg - în calitate de emiţător al aleşilor ţării, este autoritatea superioară care posedă singură o putere de voinţă şi de decizie iniţiale”266. Autorităţile politice plasate în fruntea administraţiei sunt emanaţia acestui corp legislativ şi autorităţile administrative trebuie, deci, să li se supună necondiţionat. Astfel, “orice activitate subordonată autorităţilor administrative, chiar şi inclusiv şeful executivului (depinde) de cerinţele prelabil enunţate prin legislator”484. Aceste idei exprimă cu cea mai mare corectitudine teoria constituţională britanică spre exemplu, enunţând principiul responsabilităţii ministeriale. Acest principiu implică faptul că ministrul trebuie să aprobe sau să-şi asume toate acţiunile agenţilor din ministerul său: “Miniştrii trebuie să răspundă de tot ceea ce se face în departamentul lor, şi în afară de cazurile de nesupunere sau eroare, ei sunt obligaţi să-şi asigure responsabilitatea actelor funcţionarilor care sunt sub ordinele lor”267. Din punct de vedere istoric268, acest principiu al teoriei constituţionale aparţinând secolului al XIX-lea îşi are originea în epoca în care Camera Comunelor exercita un control direct şi minuţios sub toate aspectele asupra activităţii guvernamentale. Orice decizie luată de un funcţionar trebuia să fie în numele ministrului său, acesta fiind singurul responsabil în faţa Parlamentului. Avantajul unei astfel de soluţii era că, controlul parlamentar devenind mai eficace în măsura în care deputaţii puteau întotdeauna să pună în cauză fără a avea nevoie să caute mai departe responsabilitatea unei administraţii prin ministrul care o avea ca sarcină. Astăzi principiul responsabilităţii ministeriale a luat o nouă dimensiune. Servind, în linia teoriei constituţionale liberale cea mai clasică, pentru a facilita controlul parlamentar asupra ministrului şi administraţiei sale, justifică de asemenea subordonarea cea mai strictă a funcţionarilor faţă de ministrul lor. Deoarece ministrul este singurul responsabil de acţiunile serviciilor şi funcţionarilor din minister în faţa Parlamentului, este evident că funcţionarii ministerului nu sunt convocaţi de Parlament pentru a-şi apăra opiniile şi a răspunde de activităţile lor. Ministrul răspunde singur de obligaţiile sale faţă de Parlament, principiul responsabilităţii ministeriale menţine deci funcţionarii în anonimat şi accentuează caracterul ierarhic al relaţiei dintre funcţionari şi ministrul lor. Acelaşi principiu constituţional prevăzut în Germania Federală, unde articolul 65 al Legii fundamentale arată că “fiecare ministru federal dirijează afacerile departamentului său într-un mod independent şi sub propria sa responsabilitate”. La fel, în Franţa, Constituţia celei de-a V-a Republici este foarte explicită în această privinţă, al cărui articol 20 afirmă că Guvernul este responsabil în faţa Parlamentului şi că el dispune de administraţie. Subordonarea administraţiei puterii politice rezultă, deci, foarte clar din diferitele ţări liberale, în acelaşi timp din teoria şi textele constituţionale. b) Separarea autorităţilor administrative de cele politice constituie celălalt aspect al relaţiei analizate. Nu este o separaţie absolută: există locuri de întâlnire care permit relaţiei administraţie-politică să se împletească. Organe colegiale sau individuale, ele furnizează locul de întâlnire al celor două tipuri de autorităţi şi asigură subordonarea instituţională a administraţiei faţă de puterea politică, permiţând voinţei politice să se manifeste şi să se impună administraţiei.

266Raymond Carré de Malberg, Contributions à la théorie générale de l’Etat, Reimpresse, C.N.R.S., 1960, vol.I, p.491 267 Cf.Daniele Loschak, La fonction publique en Grand-Bretagne, Dosarele Thémis, P.U.F., 1972, p.10 268 Cf.asupra istoriei acestui principiu, James B.Christoph, Higher Civil Servants and the Politics of Consensualism in Great Britain în Mattei Dogan (Ed.), The mandarins of Western Europe. The Political Role of Top Civil Servants, Halsted Press Book, John Wiley and Sons, 1975, p.25 şi urm., special p.33-36

69

Aşa după cum am mai arătat în Capitolul II/3.1. din Partea a treia a acestei lucrări, în Marea Britanie, cu precădere, organele colegiale joacă acest rol de legătură. Este vorba despre serviciile Primului-Ministru sau cele ale Cabinetului, care se caracterizează toate prin faptul că recrutarea este fie administrativă, fie politică şi că funcţiile lor constau în a asigura, după caz, prezenţa administraţiei în deliberările politice sau cea a puterii politice în reuniunile funcţionarilor. Printre organele administrative, Oficiul privat - secretariatul particular al Primului-Ministru - organ compus numai din funcţionari de carieră, joacă un rol important de transmitere între Primul-Ministru şi ansamblul de administraţii. De asemenea, Cabinetul Oficiu, în serviciul întregului Guvern, şi nu numai al Primului-Ministru, asigură, în afară de secretariatul Cabinetului, un rol de coordonare interministerială eficace. În Franţa, Secretariatul General al Guvernului joacă un rol destul de asemănător celui al Cabinetului Oficiu, la fel ca în Germania federală, Budeskanzleramt. La cealaltă extremitate se situează organele “politice”: Consiliul personal al Primului-Ministru britanic, însărcinat cu examinarea, sub unghiul politicii de partid, a tuturor problemelor pe care Primul-Ministru trebuie să le trateze. Membrii acestui Consiliu personal asistă, la cererea sa, la comitetele şi reuniunile interministeriale şi asigură astfel o prezenţă “politică” în reuniunile care, fără aceasta, ar fi pur “administrative”. În acelaşi fel, “Policy Unit” (celula politică), creată în 1974 alături de Primul-Ministru, nu are nici un funcţionar. Rolul său este de a asigura ca obiectivele politice definite ca priorităţi prin programul electoral şi platforma partidului să se regăsească efectiv în proiectele ministeriale. Dirijată de un Senior Policy Adviser, ea nu intervine pe lângă administraţie decât în două moduri: fie direct, alături de un minister, respectând principiul ierarhic şi cerând Secretarului Permanent - un fel de Secretar General al Ministerului - ca un membru al Celulei Politice să se poată întreţine cu unul din funcţionarii Ministerului, sau să ia parte la o reuniune internă (comitetul departamental), fie participând la reuniuni interministeriale chiar dacă nu dispune de nici o autoritate directă asupra serviciilor administrative, în scopul de a asigura prezenţa unui reprezentant al puterii politice în comitetele sau reuniunile care, fără el, ar fi formate exclusiv numai din funcţionari importanţi. Rolurile sunt deci atent distribuite şi subordonarea administraţiei puterii politice rezultă din existenţa acestor poziţii - mai puţin numeroase dar obligatorii - prin care trece instituţional comunicarea între instanţele politice şi administrative. Există, în sfârşit, pentru a asigura această comunicare, aceşti funcţionari care în Germania federală se numesc “funcţionari politici” (politische Beamte) şi care, în Franţa, ocupă funcţii superioare numite “la decizia Guvernului”. Ei constituie, de asemenea, puncte de contact între instanţele administrative şi politice. Separarea între instanţele politice şi administrative nu este deci absolută, dar este o realitate. Max Weber, dându-şi seama de evoluţia constituţională britanică şi de dezvoltarea în Anglia a puterii Parlamentului, o justifica prin “evoluţia care transforma politica într-o “întreprindere” (şi) cerea o formare specială a celor ce participă la lupta pentru putere şi aplică “metodele” ce urmăreau principiul partidului modern. Se ajunge, adăuga Max Weber, la o diviziune a funcţionarilor în două categorii: pe de o parte funcţionarii de carieră, pe de altă parte, funcţionarii “politici”269. În acelaşi timp, este de remarcat necesitatea separării dintre autorităţile politice şi cele administrative, în legătură cu care se găsesc atâtea referiri în reglementările constituţionale din statele liberale. Această separare este impusă de specializarea competenţelor şi, mai ales, de grija protecţiei cetăţenilor împotriva abuzurilor, care ar putea da naştere unei eventuale confuzii a rolurilor. “Dacă n-ar mai exista un suveran - scria Montesquieu - şi puterea executivă ar fi încredinţată unui anumit număr de persoane alese din corpul legislativ, n-ar mai fi libertate, pentru că cele două puteri ar fi unite, aceleaşi persoane având uneori şi putând întotdeauna să ia parte la una şi cealaltă”270. Astfel că se dovedeşte legitimă această separare între administraţie şi politică, între funcţionari şi reprezentanţi care trebuie să fie distinşi cu grijă, căci în timp ce reprezentantul aduce o voinţă esenţială în folosirea pe care o face în limitele competenţei sale de putere în stat, simplul funcţionar dimpotrivă, cu toate că exercită de asemenea o parte din puterea naţională, şi cu toate că şi el posedă o anumită putere de voinţă sub propria apreciere, nu ajunge la acelaşi grad de iniţiativă, de liberă voinţă personală şi de independenţă”271. Este o distincţie de acelaşi tip pe care a făcut-o Raymond Aron între omul politic şi funcţionar. Omul politic, alesul, “îi reprezintă pe cei care l-au ales, o fracţie din ansamblu. Este deci inevitabil partizan”272; funcţionarul, “guvernează după raţionalitate şi pretinde a reprezenta universalitatea colectivităţii490. Această distincţie este, după Raymond Aron, “înrădăcinată în natura profundă a societăţilor democratice moderne”490. Separarea existentă între ei, fondată pe particularitatea unuia în opoziţie cu universalitatea celuilalt, este condiţia libertăţii indivizilor: ea este semnul 269 Cf.Max Weber, Le savant et la politique, p.121 270 Montesquieu, De l’esprit des lois, vol.XI, p.6, Despre Constituţia Angliei 271 Raymond Carré de Malberg, Contribution …, vol.II, p.263-264 272Raymond Aron, La lutte des classes, nouvelles leçons sur les sociétés industrielles, N.R.F., 1964, p.168-173, Coll.Idées

70

pluralismului societăţilor. Oamenii politici acceptă să fie partizanii acestui lucru şi, ca urmare, adoptă această ideea ca, nereprezentând direct decât o fracţie a colectivităţii, ei vor fi, eventual, înlocuiţi cu alţi aleşi, alţi reprezentanţi ale altor fracţiuni ale colectivităţii. Distincţia, deci, nu are sens decât în cazul societăţilor pluraliste: separarea între autorităţile politice şi administrative manifestă aici concepţia “universalistă” a funcţionarului şi “particularismul” alesului; pe cale de consecinţă, imposibilitatea, într-o astfel de societate, pentru oamenii politici partizani, de a pune mâna pe un instrument de gestiune “universal”. Este clar, în schimb, că “din momentul în care şeful politic devine reprezentantul întregii colectivităţi, distincţia nu mai are nici un sens”490. Este cazul societăţilor cu regim autoritar, unde conducătorii de masă, luând puterea, au devenit şefii politici şi întruchipează Statul. În aceste societăţi nu mai există separare între autorităţile politice şi administrative, deoarece şi unele şi celelalte pretind reprezentarea universalităţii colectivităţii. 4.1.3. Relaţia între autorităţile componente ale sistemului administraţiei publice Relaţia între autorităţile componente ale sistemului administrativ se organizează în jurul axei subordonare-separare şi este caracteristică modelului occidental de administraţie. Între Weber şi Tocqueville. Între ierarhie şi descentralizare. Subordonarea ierarhică este esenţa modelului weberian de administraţie, de unde se inspiră statele moderne. În numărul categoriilor fundamentale ale dominaţiei raţionale în care birocraţia este expresia cea mai pură, figurează, dincolo de continuitatea acţiunii publice legată de existenţa regulilor şi a exerciţiului de competenţă - delimitate de modul precis şi colectiv-, un principiu de ierarhie administrativă, adică o “ierarhie a funcţiei puternic stabilită”, o “disciplină strictă şi omogenă”, un principiu de numire - şi nu de alegere - a funcţionarilor, disciplina neputând niciodată să ajungă să fie într-un mod aproximativ la aceeaşi severitate acolo unde subordonarea poate să se mândrească, la fel ca superiorul său, cu alegerea sa; acestea sunt principalele caractere după opinia lui Weber, a acestei “structuri cea mai dominantă”, care constituie birocraţia273. Această putere ierarhică, de care Raymond Carré de Malberg aminteşte că se află un prim exemplu în Constituţia franceză din 1791 şi că ea este apoi consacrată prin Constituţia din Anul VIII, are şi astăzi un fundament constituţional în majoritatea ţărilor. “Nu este decât o singură putere, aceea de a executa legile, putere pentru exercitarea căreia autoritatea superioară are o putere ierarhică asupra agenţilor subordonaţi”274. O astfel de concepţie a relaţiei dintre autorităţi - dacă ar fi aplicată în mod strict - ar face din organizaţia administrativă o organizaţie piramidală puternic integrată şi centralizată. Puterea ierarhică n-ar fi decât interpretarea în felul intern al organizaţiei administrative a principiului politic al suveranităţii poporului. Dar echilibrul protector al individului pe care este fondat modelul liberal de administraţie duce la temperarea subordonării autorităţilor administrative printr-o anumită diviziune între ele. La Alexis de Tocqueville se găseşte cea mai bună formulare a acelui principiu liberal al separării dintre autorităţile administrative: “ceea ce contribuie cel mai mult la asigurarea independenţei individului în secolele aristocratice, este că suveranul nu se însărcina singur cu guvernarea şi administrarea cetăţenilor, era obligat să lase în parte această grijă membrilor aristocraţiei în aşa fel încât puterea socială, fiind întotdeauna împărţită, să nu apese niciodată în întregime şi în acelaşi fel pe fiecare om”275.Societăţile noastre democratice, afirmă Tocqueville, sunt ameninţate de un despotism “extins şi încet”, combinând centralizarea şi suveranitatea poporului: “cel care ar face să atârne o putere unică, tutelară, atotputernică, dar aleasă pentru cetăţeni”493. Împotriva acestui despotism al centralizării şi al unităţii puterii suverane, anumite procedee pot artificial să asigure libertatea indivizilor: “în loc de a încredinţa suveranului singur toate puterile administrative care se ridică la corporaţii sau nobili, se poate încredinţa o parte corpurilor secundare temporar formate din simpli cetăţeni”493. De asemenea, adaugă Tocqueville, dacă nu este conceput, în ziua de azi, de a institui funcţionari ereditari, nimic nu ne împiedică în schimb a-i înlocui într-o anumită măsură cu funcţionarii electivi, alegerea constituind unul dintre procedeele democratice care ar pune funcţionarii astfel aleşi în măsură să-şi asigure independenţa faţă de puterea centrală. Împotriva cen-tralizării, Tocqueville propune deci, prin diverse mijloace, o anumită diviziune a puterilor administrative - descentralizarea lor în special - care mai este şi astăzi şi pentru timp îndelungat, caracteristică modelului liberal de administraţie. 4.2. Dezechilibrele modelului occidental de administraţie publică şi posibilele scenarii de transformare a administraţiei publice actuale 273 Max Weber, Economie et société, tome I, Plon, 1971, p.224-227 274 Raymond Carré de Malberg, Contribution …, citat anterior, vol.I, p.517, nota 2 275 Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, vol.I, p.2-38

71

Analizele precedente dovedesc faptul că modelul occidental de administraţie publică se află într-un echilibru instabil. Potrivit doctrinelor lui Weber şi Tocqueville, subordonarea temperată de separare, modelul occidental este întotdeauna la limită, întotdeauna pe punctul de a se rupe. La limita relaţiei de subordonare care poate să se inverseze, şi a relaţiei de separare care poate dispărea. Inversiunea subordonării înseamnă, în acest caz, stabilirea unor relaţii între autorităţi în sensul contrar celui în care le stabileşte modelul occidental de administraţie. Subordonarea fără separare înseamnă, pe de altă parte, menţinerea unor relaţii în acelaşi sens, dar ale căror putere, amplitudine, sunt modificate de multiplicarea şi schimbarea naturii poziţiilor în care se îmbină relaţiile. Aceste două situaţii - situaţii limită, situaţii de ruptură - descriu (într-o fază incipientă) cele două căi în care se poate încadra transformarea modelului occidental de administraţie: două posibile scenarii. 4.2.1. Inversarea subordonărilor în relaţiile autorităţilor administrative cu cele politice şi economice Tripla subordonare pe care este fondat modelul occidental - instanţele economice celor administrative, cele administrative celor politice şi instanţele administrative inferioare celor superioare - se pot inversa. Un anumit număr de analize teoretice cer realizarea acestor răsturnări de situaţii, fie că ele le descriu ca fiind deja reale, fie că ele anunţă apropiata survenire276. Aceste analize - că sunt sau nu fondate pe studii empirice - au interesul de a pune accent pe “câmpuri de turbulenţă” ale aparatului administrativ, de a formula principalele teme în jurul cărora se poate organiza, în prezent, viziunea anumitor transformări posibile ale administraţiei. a) inversiunea relaţiei Iadm→Ieco: tema segmentării. Împotriva modelului occidental tradiţional, care afirmă subordonarea instanţelor economice celor administrative se desfăşoară astăzi o serie de analize care tind, dimpotrivă, să demonstreze influenţa instanţelor economice asupra administraţiei şi efectele care rezultă din structurile sale. Aceste analize - oricare ar fi inspiraţia sau originea, politică sau teoretică, neo-marxistă sau organizaţională au în vedere substituţia temei segmentării, temei unităţii de stat şi a administraţiei sale. Ele desemnează o primă linie de ruptură, indică o primă cale de transformare posibilă a aparatului administrativ. Astfel, Nicos Poulantzas, la fel ca Michel Crozier, afirmă că trebuie renunţat la viziunea unui stat unitar; trebuie “abandonată definitiv viziunea Statului ca dispozitiv unitar de sus în jos, fondat pe o repartiţie ierarhică omogenă a centrelor de putere”, scrie Poulantzas277. Înaintea lui, analiza sociologică a organizaţiilor anunţase deja “viziunea monolitică, grosolană şi primitivă a Statului”278, care prevala în analizele tradiţionale ale administraţiei. La Poulantzas, ca şi la Crozier, deşi cu premisele teoretice total diferite, apare ideea că relaţia între autorităţile administrative şi economice se stabileşte în sensul Ieco→Iadm şi că, în aceste condiţii, structurile administrative, departe de a fi structuri unitare, se vor fracţiona, se vor segmenta în elemente distinctive, care vor constitui tot atâtea legături ale instanţelor economice mai mult neformalizate cu administraţia publică. Aşa după cum am mai arătat, pentru Crozier, este esenţial, în scopul de a înţelege funcţionarea unei organizaţii şi modul în care ea îşi urmăreşte obiectivele, necesitatea pentru ea de a controla cel mai bine relaţiile sale cu mediul său înconjurător, antrenând apariţia în sânul său a serviciilor specializate, destinate să trateze cu diversele instanţe - economice, sociale etc.-, care-l formează. Astfel, se crează “sisteme de acţiune” autonome, formate fiecare dintr-un segment de administraţie şi din mediu său specific, în care relaţia între organizaţia administrativă şi instanţele care formează mediul său este mai mult o relaţie Ieco→Iadm decât o relaţie Iadm→Ieco. Astfel s-ar explica “forţa” sau slăbiciunea anumitor administraţii. Pentru Poulantzas, relaţia între autorităţile administrative şi agenţii economici se stabileşte în mod şi mai evident în sensul subordonării administraţiei la economie. Statul, fiind o instituţie destinată să reproducă divizarea claselor, ar rezulta din acest lucru o profundă divizare între diversele branşe ale aparatului administrativ şi chiar în mijlocul lor, diviziune care ar corespunde fiecărui segment de administraţie unei astfel de clase sociale sau unei astfel de fracţiuni a blocului social la putere: “Contradicţiile în mijlocul blocului social la putere, traversează, urmărind liniile de clivaj complexe, birocraţia şi personalul Statului. Cu toate că unui corp de funcţionari şi de personal de stat unitar şi cimentat în jurul unei voinţe politice univoce, corespunde unor teorii proprii, unor clanuri, unor fracţii diverse, pe scurt, unei

276 G.Timsit, Op.cit., p.256 şi urm. 277Nicos Poulantzas, L’Etat, le pouvoir, le socialisme, P.U.F., Politice, 1978, p.146 278 Pierre Gremion şi Jean-Pierre Worms, A-propos de teoria statului. Dezbatere à propos de articolul lui Jean Lojkine, Sociologie du travail, 3 martie 1969, p.274

72

mulţimi de micropolitici diversificate”279. Segmentarea aparatului administrativ nu împiedică totuşi menţinerea “unităţii, de-a lungul fisurilor, a puterii de stat”280, adică în pofida fragmentării sale, acţiunea administraţiei “în favoarea capitalului monopolist”497. Ar exista “centri de orientare a politicii monopoliste a statului”281 - administraţii sau segmente de administraţii a căror acţiune ar fi direct comandată de interesele economico-sociale al căror instrument sunt - şi care pot funcţiona după diverse mecanisme. Un mecanism de dominaţie spre exemplu: acela al branşelor aparatului administrativ care s-ar afla pe mâinile fracţiunii monopoliste a blocului aflat la putere ar exercita o acţiune preponderentă asupra celorlalte branşe şi segmente ale aparatului de stat. Astfel, “părţi întregi ale aparatului administrativ, ministere ca cel al industriei sau direcţii întregi ale Ministerului de Finanţe, Comisariatul de Plan etc., ar fi organizate ca reţele de prezenţă specifică intereselor hegemonice în sânul Statului”498, sau chiar un mecanism de deposedare al administraţiilor verticale: competenţele acestor administraţii ar fi transferate organismelor cu structură orizontală, care ar constitui o reţea transstatală, scurt-circuitând la toate nivelele diferitelor aparate şi branşe de stat. Analizele relativ recente ale relaţiilor Iadm→Ieco se leagă de tema inversiunii relaţiei, cea a segmentării administraţiei. b) Inversarea relaţiei Ipo→Iadm: tema autonomiei, constituie un alt câmp de turbulenţă. Raymond Aron a propus un alt mod de lectură, diferit de cel pe care îl folosim în mod tradiţional: în locul separării puterilor, în sensul juridic şi organic al termenului, el a introdus pluralitatea şi competiţia dintre elite, care asigură libertatea fiecăruia: “Toate revoluţiile anterioare din secolul al XX-lea, au ieşit la lumina acestei analize ca tentative de restaurare a unităţii, a unităţii societăţii şi statului”282. În societăţile liberale sau în cele opuse lor, disociaţia categoriilor sociale conducătoare şi competiţia socială, sunt “condiţia regimului moderat, deoarece diferitele clase sunt capabile să se echilibreze”283. Deci, există într-o societate liberală diferite categorii conducătoare în perpetuă opoziţie şi, în interiorul acestor categorii, o opoziţie fundamentală între politicieni şi funcţionari. Unii sunt aleşi, alţii sunt numiţi. “Cel ales reprezintă pe cei care l-au ales, o fracţiune dintr-un întreg. El este în mod inevitabil un partizan”; “funcţionarii sunt diferiţi în esenţă, deoarece ei guvernează în mod raţional şi pretind că reprezintă universalitatea colectivului”284. Această diferenţă are ca rezultat o anumită distincţie, o tensiune virtuală între funcţionari şi oamenii politici. “Funcţionarii nu vor să ştie decât de interesul comunităţii, iar restul apar adeseori ca persoane inoportune, care interpretează dorinţele unei fracţiuni a colectivităţii. De unde visul unui om puternic, care va putea fi raţional în întregime, care nu va fi subordonat intereselor particulare sau obsesiei electorale”500. Aceasta este aspiraţia tehnicienilor care reuşesc să-şi impună raţionalitatea împotriva puterii politice şi să făurească în faţa legitimităţii democratice, o legitimitate tehnocratică. Acest lucru nu mai face din administraţie un instrument al puterii, ci un organ autonom şi, adesea, mai eficace decât puterea politică. c) Inversarea relaţiei Iamd→Iadm. Analizele teoretice ale organizării relaţiilor între autorităţile administrative, insistă asupra a două teme care, ambele, constituie o expresie a modelului occidental de subordonare a instanţelor administrative inferioare faţă de cele superioare. Prima temă, dezvoltată de Michel Crozier, a trasat puterea expertizei, care vine să concureze şi eventual să contrabalanseeze puterea ierarhică. Admiţând că în toate marile organizaţii o ordine ierarhică şi o structură instituţională trebuie, în neliniştea conflictelor paralizante, să disciplineze lupta, pentru ca puterea să pătrundă grupuri sau indivizi, Crozier a recunoscut în mod egal că puterea disciplinară şi coordonarea în care se traduce această organizare ierarhică “nu poate fi absolută în neliniştea de a deveni ineficace”285. Situaţii de incertitudine apar în interiorul organizaţiei. Începând cu aceste situaţii, două tipuri de puteri au, după cum spune Crozier, tendinţa de a se dezvolta: puterea ierarhică, puterea care dispune ca indivizii să-şi exercite funcţiile în interioriorul organizaţiei, puterea formală şi puterea de expertiză, “puterea prin care un individ dispune de capacitatea sa personală de a controla o sursă sigură de incertitudine care afectează funcţionarea organizaţiei”503. Această putere, fiecare membru al organizaţiei, “chiar şi cel mai umil”503, o dispune, căci fiecare membru al unei organizaţii poate, întotdeauna, în orice fel, să mulţumească unei organizaţii sau unor persoane de a căror acţiune depinde puterea proprie, de deciziile sale - pozitive sau negative - de comportamentul şi de zelul său. Deci fiecare membru al unei organizaţii, chiar şi cel mai puţin experimentat, “este, din

279 N.Poulantzas, Op.cit., p.149 280 N.Poulantzas, La crise de l’Etat, P.U.F., Politiques, 1976, p.40 281 N.Poulantzas, L’Etat, le pouvoir …, op.cit., p.250 282 Raymond Aron, Lupta claselor, op.cit., p.173 283 Raymond Aron, Marile etape ale gândirii sociologice, Gallimard, Biblioteca ştiinţelor umane, 1967, p.41 284 Raymond Aron, Lupta claselor, citat, p.167-168 285 Michel Crozier, Fenomenul birocratic, Ed.du Seuil, 1963, Coll.Points, p.201-203

73

acest punct de vedere, un expert”502. Puterea expertizei, este deci puterea de care dispune agentul competent (chiar de nivel inferior din punct de vedere ierarhic), de a controla chiar şi agenţii situaţi la nivelele superioare ale ierarhiei administraţiei. Este această putere de care au beneficiat succesiv în ultimii ani, în interiorul marilor organizaţii, experţii financiari, tehnicienii, apoi specialiştii în marketing şi în final cei de la controlul bugetar. Putere care inversează subordonarea ierarhică, tipică modelului weberian. Putere, care sigur, nu va dura: “Succesele experţilor se distrug (…). Experţii nu au putere socială reală decât pe linia de front a progresului”503. Pe măsură ce situaţiile specifice sunt mai bine cunoscute, starea de incertitudine se disipează, ceea ce face ca puterea experţilor să se reducă. Dar, la fel de adevărat este că această putere se reînnoieşte zi de zi şi că este îndoielnic că vor fi vreodată suprimate toate aceste situaţii de incertitudine… Cea de-a doua temă a modelului occidental este mult mai difuză. Este acoperită de referinţele unui “antietatism autoritar”. Constatând existenţa considerabilă a rolului actual al administraţiei care atrage după sine etatizarea vieţii sociale, Poulantzas relevă în plus “dezvoltarea masivă (…) a reţelelor sociale de factură politică, semipublice sau parapublice, care au ca funcţie cimentarea, unificarea şi controlarea nucleelor aparatului de stat”286. Reacţia contra unui astfel de etatism autoritar se dezvoltă în reţelele de intervenţie conduse de cetăţeni, constituiţi în O.N.G. (organizaţii neguvernamentale) şi astfel apar unele forme de administraţie care pun în cauză funcţionarea ierarhică a administraţiei. 4.2.2. Subordonarea fără separare între autorităţile administrative şi cele politice sau economice Ridicând brusc bariera separării între administraţie, politică, economie, se poate ajunge prin inversiunea subordonărilor la o confuzie care, în modelul occidental, modifică între instanţe poziţiile relaţiilor. Deci, în loc de relaţia subordonare-separare, pe baza căreia este fondată tripla relaţie Iadm→Ieco, Ipo→Iadm, Iadm→Iadm, caracteristică modelului occidental al administraţiei, apare un model total diferit de confuzie a instanţelor, caracterizate de trei trăsături: etatizarea economiei (relaţia Iadm→Ieco); politizarea administraţiei (relaţia Ipo→Iadm); centralizarea birocratică (relaţia Iadm→Iadm). Prima relaţie - subordonarea agenţilor economici autorităţilor administrative, fără separare între ele - constituie uneori o evidenţă. Unele state occidentale au abandonat, în această privinţă după o lungă perioadă, modelul liberal, cu excepţia unor sectoare ale economiei lor. Poate ar fi necesar să distingem între cele două tipuri de subordonare Iadm→Ieco: prima care corespunde ipotezei care constă în etatizarea economiei, adică prin control strict, cvasi-ierarhic, a instanţelor (agenţilor) economici de către instanţele (autorităţile) administrative. Acest control poate merge chiar mai departe, încât s-ar putea ajunge la contopirea ambelor instanţe, care apoi ar juca simultan un dublu rol, şi anume atât de instanţe administrative, cât şi de instanţe economice. În acest sens, întreprinderile publice (naţionalizate) constituie exemplul cel mai caracteristic. Cea de-a doua relaţie - subordonarea instanţelor administraţiei celor politice, fără ca acestea să fie separate - pare şi ea înscrisă deja în trăsăturile modelului occidental al administraţiei. Nicos Poulantzas i-a dezvăluit existenţa: “schimbarea se analizează la fel ca penetrarea administraţiei de un partid dominat, ca o integrare a funcţionarilor în cercurile conducătoare ale partidului sau ale guvernului”504. În acest sens şi în acest caz, politizarea administraţiei - această confuză subordonare a instanţelor politice şi administrative - pare că joacă rolul de substitut de la subordonarea instituţională subordonare-separare, când aceasta lipseşte sau este insuficientă pentru a asigura controlul instanţelor politice asupra administraţiei. Aceasta nu este singura interpretare pe care o putem da. Se pare că şi o altă pârghie conduce la politizarea administraţiei, şi anume metoda selectării personalului administrativ. Ea constă în grija partidului sau a partidelor la putere de a numi în posturi, în mod făţiş sau discret, numai agenţi pe care îi cunosc. Această interpretare minimală a politizării, Poulantzas a denumit-o ca fiind “schimbarea administraţiei în partid politic real …”504. Ultima relaţie - subordonarea instanţelor administraţiei inferioare faţă de cele superioare fără separare între ele, înseamnă, de fapt, centralism excesiv. Michel Crozier, de exemplu, a insistat în mod special asupra acestui fenomen, care face de altfel una din trăsăturile fundamentale privind birocraţia unor ţări occidentale şi care dovedeşte că s-a dezvoltat prin propriile forţe. Paradoxul - spunea G.Timsit - este acela că presiunile care se fac în sistemul administrativ pentru a fi reformat, nu au ca rezultat decât accentuarea centralizării: “pentru a efectua punerea în acţiune a unei reforme, trebuie scurtcircuitate toate eşaloanele ierarhice, controlate toate detaliile, deci crescută încă un pic

286 Nicos Poulantzas, Statul, puterea …, op.cit., p.275, 260

74

centralizarea. În interiorul sistemului administrativ reformatorul începe mereu cu intenţiile liberale şi devine în mod normal prin simpla logică a lucrurilor un reformator autoritar”287. Aşadar, echilibrul aflat între modelul liberal şi cel weberian de administraţie este instabil. Componenţa fragilă, care constă în cuplul subordonare-separare, în jurul căruia sunt organizate relaţiile dintre instanţele caracteristice ale modelului occidental de administraţie, este mereu pe punctul de a se desface. “Modelul occidental poartă în el toţi germenii propriei sale morţi a propriei sale învieri”288. O serie întreagă de strategii ar putea determina dispariţia sau revitalizarea acestui model de administraţie publică. §5. Tipuri de strategii posibile în proiectarea unor scenarii privind viitorul administraţiei publice Strategiile constituie cel de-al doilea element necesar al unui scenariu. În temeiul analizelor anterioare, dispunem de o serie întreagă de scene posibile, referitoare la viitorul administraţiei publice. După ce au fost determinate relaţiile fundamentale ale acestei administraţii, au putut fi reperate “câmpurile de turbulenţă”: echilibrele pe care s-au fondat aceste relaţii sunt mereu ameninţate. Dezechilibrele pot, deci, să se producă în favoarea unuia sau altuia dintre cele două elemente ale cuplului aflate în echilibru: fie în ceea ce priveşte elementul subordonare: vom avea de a face cu inversiunea subordonării şi, în consecinţă, cu o întreagă serie de situaţii, de scenarii posibile pentru o transformare a administraţiei, fie în ceea ce priveşte elementul separare. Subordonarea va subzista, dar fără separarea instanţelor, ca mai înainte. Aici se schiţează o serie întreagă de viitoruri posibile ale administraţiei publice. În acest sens, s-ar putea distinge trei tipuri de strategii: strategii de non-intervenţie, care constau în a lăsa dezechilibrele să acţioneze în sensul în care se produc, fără a interveni în dezvoltarea proceselor de transformare pentru a le orienta sau a le bloca derularea; strategiile de intervenţii, care constau în accentuarea unuia sau altuia sau ansamblul elementelor constitutive ale modelului, pentru a ajunge la capătul firului său logic sau din contră, pentru a-i sesiza logica profundă şi strategiile de ruptură, care constau în a da contrapondere modelului original, adică a inversa sensul relaţiilor constitutive ale modelului. 5.1. Strategiile de non-intervenţie Aceste strategii pot fi caracterizate prin puternica invarianţă a relaţiilor fundamentale ale modelului. Definim invariaţia drept capacitatea unui sistem de a se reproduce fără schimbare de la o perioadă la alta289. Invarianţa sistemelor administrative nu este, în acest sens, niciodată absolută. Structurile, relaţiile, se modifică constant. Se poate, totuşi, admite, o anumită perenitate, cel puţin a relaţiilor fundamentale ale modelului. Strategiile de non-intervenţie sunt acelea care consideră “naturală” evoluţia acestor relaţii, fără intervenţia vreunei politici marcate de dorinţa de a se împotrivi vreunei mişcări în curs. Scenariile de non-intervenţie sunt deci aproape necesarmente scenarii “în pantă lină”290. Există două tipuri de strategii de non-intervenţie, şi anume unele care nu au în vedere decât consecinţele funcţionale ale acestora, adică consecinţele care sintetizează în cadrul logicii organizaţiei, contribuind în mod pozitiv la funcţionarea sa; şi altele care le analizează şi consecinţele disfuncţionale, adică efectele non-voite care pot constitui un obstacol sau o imixtiune în funcţionarea organizaţiei291. Analiza pe care Crozier o face datelor elementare ale unui “cerc vicios” birocratic292 insistă în special asupra acestui aspect al funcţionării organizaţiilor administrative. Pe aceste baze este uşor să construim scenarii “non intervenţioniste” care - lăsând să acţioneze procesele disfuncţionale relevate de Crozier - ar permite să fie prevăzute modurile de schimbare ale sistemelor birocratice. Ştiind că (şi analiza lui Michel Crozier în această privinţă a devenit clasică) sistemul birocratic francez era caracterizat prin patru trăsături esenţiale - amploarea dezvoltării regulilor impersonale; centralizarea deciziilor; izolarea fiecărui strat sau categorie ierarhică; dezvoltarea relaţiilor de putere paralele în jurul zonelor de incertitudine, putem înţelege cum se crează un cerc vicios rezultând din aceea că “rezultantele rele şi frustările care decurg din existenţa 287 Michel Crozier, Centralizarea; M.Crozier şi al., Încotro administraţia franceză? Ediţiile organizatorice, 1974, p.25 288 G.Timsit, Op.cit., p.266 289 Cf.supra, Capitolul I/3.1., Partea a cincea 290“În spatele istoriei zbuciumate a guvernelor, războaielor şi foametei se creionează istorii, aproape imobile în aparenţă, istorii în pantă lină” (M.Foucault, Arheologia ştiinţei, precitată, p.10) 291 “Funcţiile sunt, între consecinţele observate, acelea care contribuie la adaptarea sau la ajustarea unui sistem dat şi disfuncţiile acelea care jenează adaptarea sau ajustarea unui sistem”; R.K.Merton, Elemente de teorie şi de metodă socio-logică, Plon, 1965, p.102 292 M. Crozier, Fenomenul birocratic, op.cit., p.229, 237, 240

75

celor patru trăsături fundamentale tind, în final, să dezvolte noi presiuni care întăresc climatul de impersonalitate şi de centralizare care le-a dat naştere”509. Un asemenea sistem îşi întăreşte, deci - consecinţă disfuncţională - propria sa rigiditate şi nu se poate adapta la schimbările exterioare şi nici să se transforme cu uşurinţă. Datorită centralizării sistemului, deciziile privind cea mai mică schimbare trebuie să fie luate la vârf. Izolarea categoriilor ierarhice face imposibilă comunicarea dintre ele şi, în consecinţă, împiedică agenţii situaţi în vârful ierarhiei să primească avertismentele subordonaţilor lor în ceea ce priveşte necesitatea schimbărilor. Şi când, în fine, ei sunt avertizaţi, ei au mari dificultăţi în luarea deciziilor din cauza importanţei regulilor impersonale care riscă, astfel, să fie afectate. Un sistem de organizare birocratică, deci, nu cedează schimbării decât când el a generat disfuncţii într-adevăr grave, cărora nu le poate face faţă”509. De aceea, sistemul birocratic nu se schimbă decât prin crize, rupturi temporare de ordin birocratic, dar care nu îl distrug! “Dar odată ce perioada de fuziune a structurilor a dispărut, nevoia şi pasiunea generală de a ordona, de a planifica şi regulariza toate situaţiile conduce foarte rapid la o nouă ordine birocratică, aceasta nefiind decât o transpunere a vechiului la un nivel de adaptare mai adecvat cererilor mediului social”293. Strategia care descrie modelul lui Crozier este, deci, caracterizată prin puternica invarianţă a relaţiilor fundamentale ale modelului. Nu numai că nu este vorba despre o strategie de a merge contra curentului, dar ea include chiar o întărire a disfuncţiilor principale ale sistemului centralizare-stratificare. Fără îndoială că sistemul administrativ, în opinia lui Michel Crozier, este diferit de modelul occidental configurat de Weber şi de Tocqueville, pe care Crozier l-a moştenit şi transformat numai. Dar se pare că, de acum înainte, ar putea fi retrase originile plecând de la modelul subordonare-separare descris mai sus. Strategiile de non-intervenţie nu fac decât să întărească structurile modelului centralizare-stratificare în noua lor stare şi, în consecinţă, îl duc la mai multă degradare. 5.2. Strategiile de intervenţie prin investiţii Strategiile de intervenţie prin investiţii vor fi definite ca strategii vizând transformarea structurilor constitutive ale unui model, utilizându-i resursele proprii. Nu este vorba aici de a permite să acţioneze “în mod natural” procesele angajate, ci de a utiliza resursele oferite de modelul însuşi pentru a încerca să se acţioneze asupra lui în vederea transformării naturii sale sau a-l readuce la natura sa profundă294. Strategiile de intervenţie prin investiţii au drept obiect a acţiona asupra acelui element al unui model care oferă cea mai mare pondere de interes, pentru a se reuşi obţinerea unei transformări a modelului în întregime. În analizele teoretice asupra statului şi asupra viitorului administraţiei publice se pot, totuşi, distinge, două mari tipuri de strategii de intervenţie prin investiţii. Ele tind să debaraseze modelul liberal de rigidităţile care îl caracterizează şi să-i redea supleţea, spontaneitatea şi capacitatea de adaptare. Ele se aseamănă prin voinţa afişată de a nu trece la reforma aparatului administrativ în ansamblul său; asemenea reforme ar fi sortite eşecului. Ele diferă una de alta prin faptul că în timp ce prima dă prioritate aparatului administrativ teritorial, cea de-a doua îşi fixează atenţia asupra “elementelor centrale ale maşinii administrative”. În ambele cazuri este vorba despre strategii de intervenţie prin investiţii. În faţa modelului centralizare-stratificare-moştenire deformată a modelului liberal - trebuie, spune Michel Crozier, să luăm ca punct de sprijin tendinţele autonome ale sistemului. “Aceste tendinţe sunt, în acelaşi timp, sursa revendicărilor celor mai dificile pentru gestionarea sistemului. A le utiliza înseamnă cel mai bun mijloc de a determina presiunile care fac ca sistemul să fie neputincios”295. Şi Michel Massenet, adoptând diagnosticul lui Michel Crozier despre starea administraţiei, spune: “nu mai este vorba (…) de a reforma, este vorba de a reacţiona în numele unui model precis ideal, faţă de o realitate rebelă. Este vorba despre a pune în mişcare şi, mai ales, de a face posibilă o mişcare spontană a organizaţiilor publice”. Investiţia în sens strategic constă, deci, în cele două cazuri, nu în a da o contrapondere modelului, nu în a-l ataca frontal, ci în a utiliza resursele umane pentru a-l transforma. Modelul centralizare-stratificare fiind o deformare a modelului liberal subordonare-separare, trebuie, deci, să utilizăm acele structuri existente care vor permite, prin dezvoltarea lor, zdruncinarea sistemului şi schimbarea lui fără şocuri.

293 M.Crozier, Societatea blocată, Seuil, 1970, p.149 294 O asemenea definiţie a strategiei de intervenţie prin investiţii se asociază cu cea dată de Michel Crozier în lucrarea Nu se schimbă o societate prin decret (Grosset, 1979, p.60 şi urm.). Comparând strategia militară cu cea socială, el spune că, spre deosebire de prima, în cea de-a doua “inamicul nu ne este exterior. Inamicul (…) suntem noi înşine (p.61). Ceea ce face, totuşi, analogia posibilă, este faptul că, în ambele cazuri, se constată “o opoziţie între subiectul inovator şi sistemul în interiorul căruia şi asupra căruia el va acţiona” 295 M.Crozier, Nu se schmbă societatea prin decret, precitat, p.109

76

Astfel, pentru Michel Massenet, important este “de a alege bine punctele sensibile asupra cărora se poate acţiona”296. Trebuie, deci, să dăm prioritate absolută reformei teritoriale. O strategie vizând dezvoltarea instanţelor regionale, a cărei lungă gestaţie ar permite ca “legitimitatea lor politică să poată fi concretizată fără a bulversa Republica”514 - s-ar trece astfel pur şi simplu de la administraţie locală la guvernul local - ar pune capăt blocajului modelului existent. Ar fi vorba despre combaterea puterii cu puterea - puterea centrală cu puterea locală - înmulţind notabilităţile, “făcând să cadă, odată cu monopolurile, ierarhia şi secretul”514. Descentralizarea regională ar servi drept germen pentru o nouă descentralizare şi ar permite întoarcerea la structuri mai conforme cu modelul liberal original. Această strategie de intervenţie prin investiţii, sprijinindu-se pe una dintre formele de descentralizare puţin spectaculoase, dar în care cetăţenii găsesc susţinerea întreprinderilor lor individuale, ar răspunde, astfel, ideii că “acestea sunt ansamblurile care sunt cel mai puţin integrate şi care dispun de un plus de resurse care pot să se transforme cel mai uşor”297. De asemenea, pentru Michel Massenet trebuie ca să “se răspundă la o mişcare socială polimorfă printr-o punere în mişcare a administraţiei”298. Această punere în mişcare nu va putea fi asigurată printr-o acţiune care, întreprinsă într-un punct precis al aparatului administrativ, va putea, în continuare, să se difuzeze prin mimetism în ansamblul aparatului şi să-l reformeze în întregime. Reforma structurilor administraţiei generale constituie punctul de sprijin al strategiei de intervenţie prin investiţii destinate a le da organizaţiilor publice capacitatea de a se adapta exigenţelor unei schimbări permanente şi continue, a le face să recţioneze “la o cerere crescândă de rapiditate, de randament, de putere şi de supleţe în furnizarea serviciilor publice”517. Fără îndoială, o evoluţie a structurilor administrative a avut loc şi s-a tradus în diverse moduri, proliferarea serviciilor orizontale, deconcentrare, în mulţimea serviciilor administrative cu misiuni. Dar o asemenea evoluţie rămâne insuficientă pentru a asigura corectarea tuturor defectelor de care suferă organizaţia administrativă tradiţională caracterizată prin hipercentralizarea sa. În fapt, “un sistem dotat cu o mai mare capacitate de autoadaptare (…) este un sistem care restituie elementelor centrale ale maşinăriei administrative adevărata lor misiune de reflecţie, de organizare şi de fabricare a coerenţei”299. Un asemenea sistem implică pe de o parte delegare de către stat a sarcinilor sale de gestiune organismelor publice autonome, pornind de la modelul agenţiilor suedeze, pe de altă parte existenţa unui aparat administrativ central de ministere - state majore reduse la o triplă misiune de control a unităţilor administrative însărcinate cu operaţii de gestiune, de elaborare a politicilor şi de coordonare a diferitelor niveluri de acţiune. Misiunea ierarhică a statului se şterge, maşina birocratică a statului se dizolvă. Statul, redus la un rol de “coordonare a schimbării sociale” nu mai este decât un stat-holding. El se întoarce la misiunea sa fundamentală care nu mai este dirijată şi la structurile sale mult descentralizate ale modelului liberal original al reformelor aparatului administrativ luat în ansamblu: asemenea reforme ar fi sortite eşecului. Ele diferă între ele prin faptul că în timp ce prima dă prioritate aparatului administrativ teritorial, cea de-a doua îşi fixează atenţia asupra “elementelor centrale ale maşinăriei administrative”. În cele două cazuri este vorba totuşi despre strategii de intervenţie prin investiţii. Faţă de modelul de centralizare-statrificare trebuie, spune Michel Crozier, să luăm ca punct de sprijin tendinţele autonome ale sistemului. 5.3. Strategii de ruptură Există o strategie a rupturii atunci când o strategie are în vedere o transformare radicală a unei structuri prin inversarea relaţiei existente. O astfel de inversiune nu poate fi sigură decât prin constrângere. Ea este opusă radical situaţiei existente şi astfel nu poate fi asigurată prin propagarea progresivă în corpul social. Ea trebuie deci să fie impusă. Este cazul strategiilor care vizează introducerea în administraţie a procedurilor de auto-gestiune. Autogestiunea-reapropierea (readaptarea) politicului de societatea civilă - se analizează, după Gramsci, într-o resorbţie progresivă a politicului în civil, sau mai exact, în construcţia “în interiorul societăţii politice a unei societăţi civile complexe şi perfect închegată, în care fiecare individ se guvernează el însuşi fără ca pentru acest autoguvernământ al

296Michel Massenet, Noua gestiune publică. Pentru un stat fără birocraţie, Ed.Hommes et Techniques, 1975, p.140, 129, 128 297 M.Crozier şi Erhard Friedberg, Actorul şi sistemul, precitat, p.346 298 Michel Massenet, Op.cit., p.140, 143, 139 299 Ibidem, p.147,149

77

său să intre în conflict cu societatea politică”300. Forme noi de viaţă socială ar apărea unde iniţiativa indivizilor şi a grupurilor ar avea un caracter statal atunci chiar dacă ea nu ar aplica “guvernământul funcţionarilor”. Ar trebui să se creeze o anumită spontaneitate în viaţa statală301. Unei asemenea spontaneităţi care nu ar proceda după metoda “guvernământului funcţionarilor” îi spunem autogestiune. Această “spontaneitate” ar însemna exact inversiunea relaţiei de subordonare caracteristică modelului liberal de administraţie. Crozier califică autogestiunea ca fiind “revendicarea maximă pentru sfârşitul oricărei ierarhii”302. Şi la Nicos Poulantzas, ea este concepută ca unul din mijloacele unei transformări radicale, a Statului care, în perspectiva unei slăbiri a puterii statului, ar trebui să se facă după două metode: transformarea instituţiilor democraţiei reprezentative în vederea unei “intervenţii sporite a maselor populare în stat prin mijlocul indicat al reprezentărilor lor politice şi sindicale303 şi dezvoltarea formelor de democraţie directă la bază, cu “rădăcini şi cu nuclee (centre) autogestionare”521. Este evident că o astfel de transformare - chiar dacă nu este neapărat concepută ca o transformare revoluţionară - nu poate să se situeze decât în perspectiva unei rupturi cu modelul liberal căruia îi este prea opusă pentru a nu-i putea fi impusă. Transformarea modelului liberal are acest preţ. Nicos Poulantzas este conştient de aceasta, care necesită o bună potrivire a celor două mişcări de transformare a instituţiilor democraţiei reprezentative şi a dezvoltării formelor de democraţie directă. Oare această potrivire ar permite după el să se evite cele două pericole Charybde: social-democraţia, simpla democratizare a statului, şi Scylla, "etatismul tehno-birocratic521, adică confiscarea puterii de către experţi, stabilind puterea lor pe ruinele democraţiei directe. Pericol în care Crozier nu crede; cât îl priveşte, el spune că se poate scăpa. Proiectul autogestiune, având ca scop suprimarea oricărei puteri ierarhice, “relaţiile de putere înlăturate din scena oficială - scrie Crozier - se vor introduce la toate nivelurile maşinăriei (aparatului), reproducând disfuncţiunile tradiţionale ale birocraţiei520. Problema tuturor strategiilor este aceea a succesului sau a eşecului lor. Problema tuturor scenariilor este aceea a validităţii lor. Dar există două modalităţi de a judeca validitatea scenariilor. Primul are efect asupra validităţii lor cu privire la faptele din viitor, care le confirmă sau le dezminte. Pariu pe viitor, scenariile vor trebui să aştepte verificarea lor printr-o confruntare cu realitatea care, prin ipoteză, nu poate să se facă în prezent. În consecinţă, această confruntare este lipsită, astăzi, de orice semnificaţie - nici măcar nu este convenabil să poţi să procedezi aşa. Scenariile nu sunt construite decât pentru a lămuri viitoruri posibile şi nu ar mai rămâne decât să se transforme în istorie ideile administrative şi să se întrebe dacă autorii scenariilor aveau sau nu o părere justă despre viitorul administraţiei lor. O a doua modalitate de judecare a validităţii scenariilor pare mai pertinentă. Ea constă în a se interoga nu numai asupra validităţii lor externe, nedemonstrabilă, ci asupra validităţii lor interne, construcţia lor, coerenţa lor, integritatea lor. Ţin ele bine seama de toate caracterele esenţiale, şi numai caracterele esenţiale, de administraţia despre care pretind să arate viitorul? “Sunt fixaţi” (cunosc) bine administraţia de la care trebuie să se facă astăzi transformarea care va duce la această imagine pe care o dau, pentru mâine, scenariile? Fără îndoială că este oricând posibil să imaginezi orice viitor pentru oricare administraţie. Dar nu poate fi vorba în această situaţie decât de un exerciţiu de stil, adică fără a avea prea mare legătură cu realitatea. Sau mai exact, astfel de exerciţii de stil au meritul de a ţine seama de factorii externi ai transformării administraţiei. Dar o prospectivă administrativă trebuie să procedeze altfel. Este mai bine să se fixeze eventualele transformări ale unei administraţii în structurile sale prezente. Ceea ce implică această operaţie prealabilă de definire a modelului administrativ existent - pe care tocmai l-am schiţat - în legătură cu modelul occidental. Altfel, toate analizele ulterioare riscă să pară ca total lipsite de realism: simple exerciţii de stil. Simple exerciţii literare sau ale imaginaţiei.

§6. Încercare de analiză a modelul democratic de administraţie publică

Am dezvoltat în capitolele anterioare trăsăturile fundamentale ale modelelor clasice şi neo-clasice de administraţie publică subliniind şi mutaţiile ce au survenit sau pot în viitor să intervină în aceste modele. Instrumentalitatea sau autonomia administraţiei, unitatea sau diversitatea structurilor administrative, raţionalitatea absolută sau limitată. Toate aceste teme pe care le abordează diferitele modele administrative – modelele clasice: liberal, weberian, autoritar sau

300A.Gramsci, citat de M.H.Macchiochi, Pour Gramsci, Seuil, 1974, Coll.Points, p.197 301N.Poulantzas, Les transformations actuelles de l’Etat, în La crise de l’Etat, p.25 302 M.Crozier, On ne change pas la société par décret, op.cit., p.220 303 N.Poulantzas, L’Etat, le pouvoir, le socialisme, op.cit., p.290

78

neo-clasice (neo-liberal) fac trimitere la diferite tipuri de relaţii între administraţia publică, pe de o parte şi instanţele politice, economice, societate şi chiar instanţele administrative înseşi, pe de altă parte304.

Unii autori au subliniat aşa zisele paradoxuri ale statului cum ar fi: paradoxul unităţii şi diversităţii statului; paradoxul dominaţiei; paradoxul ordinii şi dezordinii etc. Toate aceste paradoxuri exprimă, în fapt, adevăruri multiple despre stat şi mutaţiile sale, diversitatea relaţiilor în care se demultiplică administraţia.

Talcott Parsons conturează cele patru funcţii care ar fi necesare satisfacerii nevoilor elementare ale unui sistem de acţiune305:

• funcţie de adaptare, adică ansamblul actelor şi fenomenelor prin care un sistem se adaptează la constrângerile mediului său de unde scoate resursele de care el are nevoie, oferind în schimb produsele sistemului etc.: aceasta este funcţia asigurată de subsistemul economic;

• funcţia de urmărire a scopurilor de care se leagă toate acţiunile care servesc la definirea scopurilor sistemului, la mobilizarea şi administrarea resurselor şi energiilor pentru a atinge scopul urmărit – funcţie asigurată de subsistemul politic;

• funcţia de stabilizare a modelului – ansamblul de acţiuni necesare asigurării motivării actorilor sistemului – care incumbă subsistemului cultural; în fine

• funcţia de integrare, în interiorul unui sistem diferenţiat, constă în ajustarea respectivă a unităţilor subsistemului care-l constituie, cu scopul de a asigura contribuţia lor efectivă la funcţionarea sistemului considerat ca un întreg306: sistemul normativ este cel însărcinat cu această funcţie. Este vorba de ceea ce s-a numit “dimensiunea stabilizatoare a sistemului, aceea în care se regăsesc acţiunile care vizează să protejeze sistemul împotriva schimbărilor spontane şi perturbărilor majore şi să menţină starea de coerenţă sau de solidaritate necesară supravieţuirii şi funcţionării lui”307.

Dacă acceptăm să înţelegem conceptul de integrare drept adaptarea elementelor sistemului, cu scopul de a menţine coerenţa sau armonia acestuia, trebuie în primul rând să analizăm natura elementelor componente ale sistemului. După cum am văzut, un sistem administrativ nu poate fi definit decât ca un sistem de relaţii.

Aşa după cum am văzut G. Timsit, în lucrarea sa fundamentală “Teoria Administraţiei distinge patru relaţii fundamentale şi anume pe de o parte administraţia sub prescurtarea Iadm (instanţe administrative) iar pe de altă parte instanţele politice (Ipol), instanţele economice (Ieco), instanţele societale (Isoc) şi în sfârşit relaţiile dintre autorităţile administrative însăşi. Deci, cele patru relaţii ar fi: Iadm-Ipol; Iadm-Ieco; Iadm-Isoc şi Iadm-Iadm. În plus trebuie specificat codul de relaţie prin care se admite noţiunea de integrare şi care desemnează măsura în care, în interiorul unei relaţii, o instanţă se află subordonată (sub dominaţia instituţională sau nu) celeilalte. Astfel concepută, noţiunea de integrare, permite descifrarea a trei modele tip de administraţie, şi anume:

• modelul de integrare absolută – modelul IA, model care corespunde administraţiilor ţărilor cu regim autoritar. Caracteristica acestor administraţii constă în foarte puternica integrare a ansamblului aparatului administrativ. Se remarcă în special, o dominantă puternică a instanţelor politice asupra instanţelor administrative şi a acestora asupra instanţelor economice. Trebuie adăugat că gradul de integrare este uneori de aşa natură că există în unele ţări o confuzie a instanţelor şi absorbţia de către aparatul statului a unor instanţe care sunt considerate în ţările democratice persoane pur şi simplu particulare rămânând în principiu străine şi în afara statului, cum ar fi spre exemplu întreprinderile, ONG-urile, sindicatele etc.

Mai mult, relaţiile între autorităţile administrative sunt puternic articulate de o întreagă serie de mecanisme care relevă mai mult principiul ierarhic decât tehnicile de coordonare – asigurând o strânsă subordonare, în formă de piramidă, a instanţelor inferioare instanţelor administrative superioare. Modelul IA este, în definitiv, un model cu integrare puternică: fiecare dintre cele patru relaţii este caracterizată printr-un foarte înalt grad de dominaţie: instanţele politice asupra instanţelor administrative, instanţele administrative superioare asupra instanţelor administrative subordonate şi instanţelor administrative asupra instanţelor economice pe de o parte şi societale pe de altă parte. Cele patru relaţii sunt foarte puternic integrate. Primele două (Ipol–Iadm; Iadm – Iadm) delimitează aparatul de stat astfel cum este în mod clasic creat în ţările occidentale. Ultimele două (Iadm – Ieco, Iadm – Isoc) extind (având în vedere gradul foarte mare de integrare), limitele aparatului de stat al ţărilor cu regim autoritar dincolo de ceea ce există în mod obişnuit în ţările democratice. 304 G. Timsit, Modele, structuri şi strategii ale administraţiei, elemente pentru o prospectare administrativă, Revista de Drept Public, Paris, 1986 305 Talcott Parsons, An ontline of the social system în Teoria Societăţii, The Free Press, New York, 1965, p. 36 306 Talcot Parson, An ontline of the social system în Teoria Societăţii, The Free Press, New York, 1965, p. 36 307 Guy Rocher, Talcott Parsons şi sociologia americană, p. 63

79

• Modelul de integrare relativă (IR) – este al doilea mare model de administraţie şi în general, corespunde administraţiilor ţărilor cu regim democratic. Gradul de integrare este un pic mai slab decât în ţările cu regim autoritar existent în IA.

Relaţiile Iadm-Isoc, în special sunt extrem de reduse şi relaţiile Iadm – Ieco închise, în principiu, în cadre foarte stricte. De asemenea, prin existenţa unor mecanisme vizând în special o separare între instanţe se împiedică subordonarea totală a instanţelor administrative instanţelor politice, şi a instanţelor administrative, între ele. Astfel sunt mecanismele de subordonare şi separare care constituie principii esenţiale în funcţionarea administraţiei unui stat democratic şi a căror îmbinare defineşte diferitele moduri de a fi ale administraţiilor ţărilor occidentului democratic.

• Al treilea mare model pare a fi un model de non-administraţie: este acela al multor ţări aflate în curs de dezvoltare sau în tranziţie. Este uneori un model de dezintegrare. Să-l numim I. Nu generalizăm şi nu credem că administraţiile tuturor ţărilor în stadiu de dezvoltare sau de tranziţie se încadrează în această a treia categorie. Unele tind spre această categorie destul de mult. Pentru ţările aflate în curs de dezvoltare, va trebui, de altfel, mai mult decât pentru celelalte, să se distingă între structurile formale şi structurile reale. Şi dacă structurile formale imită adesea modelul IR – din ţările democratice dezvoltate – structurile reale evoluează spre modelul IA şi, mai frecvent chiar, spre o dezintegrare, o dezarticulare caracteristice situaţiei administrative a multor ţări în curs de dezvoltare.

Modelele IA, IR, I: sunt cele trei modele de administraţie existente în prezent. Modelul occidental este în general un model de integrare relativă, el fiind cunoscut şi sub denumirea de modelul democratic.

Aşa după cum am mai arătat, modelul occidental este un mixaj instabil din tradiţia liberală şi din construcţia weberiană. Este deci pe de o parte un model de integrare absolută ca orice construcţie statală, ca orice construcţie politică, dar pe de altă parte şi un model de integrare relativă, cum îi cere tradiţia liberală. Modelul occidental de administraţie este un model în care se dispută necesităţile ierarhiei şi cele ale libertăţii, un model care se înclină când pe versantul său weberian – ierarhia, subordonarea – când pe versantul liberal – inconfuzia instanţelor, salvgardarea libertăţii.

Modelul democratic este esenţialmente european (Europa continentală dar şi Marea Britanie), dar de asemenea şi american deoarece Statele Unite trebuie să fie în corelaţie cu modelul occidental de administraţie, chiar dacă, din mai multe privinţe, şi mai ales poate din cauze istorice, par să se îndepărteze, De fapt, nu există un singur model ci variante ale modelului democratic. Modelul este bazat pe principii pe care realitatea faptică le poate contrazice. Dacă contradicţia este prea evidentă sau constantă, se spune de obicei că sistemul se află în criză. Analiza crizei nu este decât un alt mod de a descrie modelul, model instabil, al cărui instabilitate explică şi variantele şi crizele pe care le cunoaşte şi care sunt modurile sale de a funcţiona, sau mai exact de a se transforma.

Variantele modelului occidental de administraţie, sau putem să-i zicem modelul democratic, se organizează în jurul unor constante ale modelelor liberal şi weberian. Aceste constante definesc modelul democratic dar nu în mod absolut. Variabile sunt cele care detaliază acest model.

Constantele modelului democratic sunt acele principii fundamentale ce se regăsesc atât în modelul liberal cât şi în cel weberian, şi anume subordonarea, care asigură coeziunea modelului şi separarea care asigură autonomia funcţională, autonomia relativă a elementelor componente ale sistemului.

Subordonarea este prima constantă a modelului occidental de administraţie publică care este principiul subordonării îl vom analiza din două puncte de vedere şi anume al subordonării administraţiei faţă de politic şi al subordonării economicului faţă de administraţie.

Subordonarea administraţiei publice faţă de politic Aşadar, în primul rând subordonarea structurilor sau instanţelor administrative, instanţelor politice (Ipol-Iadm). Acest principiu este consecvent menţionat în textele constituţionale308. El se reflectă şi în organizarea instituţională a raporturilor dintre puterile politică şi administrativă, organizare

construită în aşa fel încât să asigure, să garanteze trecerea necesară de la voinţă politică către administraţie şi, prin urmare, subordonarea administraţiei puterii politice. După cum am văzut când am analizat structurile administraţiei publice două tipuri de organizări asigură această trecere, această transmitere de la unul la celălalt a puterilor şi deci subordonarea structurilor administrative celor politice. 308 a se vedea detaliat în I. Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina-Lex, 2000, pag. 55-63 şi 118-128

80

Primul tip de organizare care se întâlneşte în Marea Britanie constă în juxtapunerea în interiorul aparatului administrativ a unor organe ale căror recrutare este fie pur politică, fie pur administrativă, şi care au funcţia de a asigura, informarea puterii politice în legătură cu deliberările din administraţie şi astfel controlul puterii politice asupra administraţiei.

Al doilea tip de organizare instituţională a raporturilor dintre puterea politică şi administraţie l-am regăsit în Germania şi în Franţa, unde organele care asigură subordonarea administrativului politicului sunt mai puţin marcate de această grijă de absolută dihotomie între organele politice şi administrative.

* * *

În cadrul relaţiilor dintre instanţele administrative şi economice (Iadm-Ieco) există de asemenea o astfel de relaţie de

subordonare, şi anume - instanţele economice par a se subordona celor administrative de această dată. Organ director, constrângere regulamentară sau fiscală, aceştia sunt termenii care definesc foarte bine tipul de

relaţii ce se stabilesc între stat şi comunitatea socială a cărei gestiune o asigură. Pe plan economic, este o funcţie de reglare a instanţelor economice care este atribuită administraţiei. Îngăduinţa şi lejeritatea statului liberal n-a însemnat niciodată un joc absolut liber al mecanismelor economice ale pieţei. Statul are dimpotrivă drept obiectiv să adapteze funcţionarea economiei. Statul are drept rol, cum spune Erhard Friedberg, “de a le face mai asimilabile prin structurile existente”309.

Obiectivul acestei funcţii de organizare a economiei de către administrativ, în modelul democratic de administraţie, este – cum remarcă Friedberg – “în general global şi impersonal”310 este vorba despre definirea cadrului normativ determinând modurile de intervenţie a Statului în economie. Statul este responsabilul echilibrelor economice şi sociale existente în interiorul sistemului şi între sistem şi mediul său, el se angajează să garanteze funcţionarea acestora fie direct, prin reglementarea comportamentelor individuale ale unităţilor economice care formează piaţa (reglementarea profesiei; acces la sursele de finanţare etc.) fie indirect, prin constituirea organelor specializate necesare exercitării funcţiei de organizare directă. Principiu de subordonare a instanţelor economice, instanţelor administrative care se interpretează instituţional prin punerea în funcţiune pe de o parte de către administraţie, a serviciilor de tutelă sectorială (ministere, agenţii etc.), iar pe de altă parte organizarea sindicatelor profesionale instituite în mare parte în vederea negocierilor lor cu statul.

Această funcţie de organizare este una dintre cele pe care Statul le îndeplineşte în toate ţările occidentale. Fie că este vorba despre o ţară cu tradiţie centralizatoare precum Franţa, sau despre ţări cu structură federală sau cvasi-federală (Belgia, Germania, Elveţia), practic tot administraţiile centrale sunt cele care exercită în principal această funcţie.

Aşadar, subordonarea instanţelor administrative instanţelor politice şi de asemenea subordonarea instanţelor economice celor administrative, constituie de fapt un model de integrare care capătă formă sub ochii noştri. Un model axat pe această funcţie de integrare care pentru teoreticieni constituie unul dintre caracterele esenţiale ale oricărui sistem politic şi căruia îi putem spune sistem de integrare “tranzitivă” deoarece subordonând Iadm, Ipol şi Ieco, Iadm, subordonează obligatoriu Ieco, Ipol311.

Nu este vorba totuşi despre o integrare absolută: relaţia de subordonare este – în modelul occidental – o relaţie de pseudoconfuzie, de integrare relativă: o relaţie între instanţele care rămân totuşi separate unele de altele. Cea de-a doua constantă a modelului occidental de administraţie este aşadar separarea.

* * *

309 Erhard Friedberg, Administraţii şi întreprinderi, în Unde merge administraţia franceză, 1972, p. 105, Ed. d’Organisation 310 Ibid., 116 311 G. Timsit, op. cit., p. 302 şi urm.

81

Separarea între instanţe - politice şi administrative; administrative şi economice – este de fapt a doua constantă a

modelului democratic de administraţie publică. Pe acest al doilea principiu se fondează după cum am văzut mitul weberian, care încă domină în modelul

occidental, şi anume o administraţie instrumentală aflată la dispoziţia puterii politice dar separată de aceasta. Separarea constă în principiu prin imposibilitatea funcţionarilor de a intra în lumea politică şi a oamenilor politici de a intra în administraţie. Separarea nu este însă decât teoretică, iar practic evoluează de la separarea oarecum accentuată în stil englezesc, la dezvoltarea crescândă a unei intersectări reciproce, în stil franţuzesc dintre administrativ şi politic.

În ceea ce priveşte prima ipoteză – restricţiile de a pătrunde în lumea politică a funcţionarilor – acestea sunt mai aspre în Marea Britanie, moderate în Germania şi relativ mai lejere în Franţa.

Separarea de principiu a două lumi – “two closed shaps”, spune William Plowden, lumea închisă a clasei politice şi lumea administratorilor – se manifestă de asemenea prin imposibilitatea de pătrundere a lumii administrative de către politicieni. Imposibilitate mai evidentă în Marea Britanie decât în Germania sau Franţa.

Separarea este în acest sens, mai puţin rigidă şi trecerile de la o lume la alta mai uşoare, chiar dacă ele rămân rare. În Marea Britanie, numirile oamenilor politici în posturi administrative sunt se pare, excepţionale; cel mai adesea, ele se fac pentru posturile de ambasadori, de delegaţi sau funcţii superioare în industriile naţionalizate. În Germania separarea este mai mică. Astfel, după o anchetă de la începutul anilor 1970, 30,8% din Secretarii de Stat funcţionari şi 9% din directori făcuseră înainte o carieră politică312. Dar se pare că mişcarea în acest sens s-a diminuat în timp.

În Marea Britanie există “special Advisers” – consilieri politici pe lângă miniştrii – care au un statut de funcţionari temporari, dar care nu sunt o adevărată excepţie de la regula separării instanţelor administrative de cele politice. Este vorba de fapt despre agenţi politici care sunt în acelaşi timp administratori, dar durata limitată a funcţiilor lor îi împiedică să fie integraţi definitiv în administraţie. De altfel, sindicatele de funcţionari par să vegheze cu grijă ca ei să nu poată fi integraţi definitiv. Situaţia actuală în Franţa nu se caracterizează atât de clar prin separarea instanţelor; administraţia favorizează destul de des – şi în orice caz mai frecvent ca în Marea Britanie sau în Germania – condiţiile de primire pentru oamenii politici care, nefiind realeşi în funcţiile lor, găsesc acolo un refugiu aşteptând condiţii favorabile pentru o nouă carieră.

Există deci un model democratic de administraţie. Un model construit pe două relaţii: între instanţe politice şi administrative, pe de o parte, administrative şi economice, pe de altă parte. Cu alte cuvinte, un model construit pe un anumit tip de relaţii între aceste instanţe şi anume: relaţii de subordonare, care asigură integrarea sistemului şi care îi conferă unitatea şi coeziunea, dar care, în acelaşi timp, prezervând o separare între instanţe, nu îi asigură decât integrarea relativă, protejând astfel şi libertatea agenţilor sistemului şi aceea a agenţilor supuşi sistemului. Modelul integrării relative. G. Timsit l-a botezat: modelul IR313.

Modelul democratic de administraţie se caracterizează pe de altă parte prin absenţa relaţiei între instanţele administrative şi societate. Distincţia între societatea civilă şi stat caracteristică a societăţilor liberale, impune de fapt o relaţie nulă, sau cvasi-nulă între aceste instanţe. Membrii colectivităţii nu sunt de fapt supuşi autorităţii administrative şi, prin intermediul său, instanţelor politice, astfel cum sunt agenţii economici. Aceste două relaţii – Ipol-Iadm, Iadm-Ieco – constituie după cum am văzut, constantele modelului IR.

Ne mai rămâne deci relaţia între înseşi instanţele administrative; această relaţie constituie de fapt variabila modelului occidental. Pe ea se construiesc variantele modelului IR. Aşadar, când vorbim de integrarea relativă caracteristică modelului occidental o restrângem la doar două relaţii fundamentale Ipol-Iadm şi Iadm-Ieco şi practic vorbim de o integrare relativă restrânsă (model IRR). Când avem o administraţie caracterizată şi prin integrare celei de-a treia relaţii Iadm-Iadm, atunci principiul integrării relative se extinde şi la această a treia relaţie (Iadm-Iadm) şi suntem în prezenţa unei integrări relative generalizate (model IRG) cum este cazul administraţiilor ţărilor occidentale caracterizate unele de o centralizare accentuată, altele, dimpotrivă de descentralizarea lor, dispersarea şi autonomia structurilor lor administrative. Practic un compus instabil, al modelului IR: un compus instabil de tradiţie liberală şi de construcţie weberiană. În modelul IRR, se află, principiile construcţiei weberiene – organizare administrativă puternic integrată – care caracterizează sistemul; în modelul IRG, se află dimpotrivă principiile liberale care îi dau tonalitatea sa dominantă.

312 G. Timsit, op. cit., p. 306 313 G. Timsit, Teoria administraţiei, op. cit., p. 318 şi urm.

82

6.1. Integrarea relativă restrânsă (I.R.R.) Exemplul tipic al acestui model IRR este acela al Franţei – cel puţin până la schimbările din anii ’80, Constatarea

era unanimă: de la stânga la dreapta, de la cercetători la politicieni, de la jurişti la sociologi, toţi erau de acord în a recunoaşte în aceasta, de fapt, extrema centralizare.

Relaţiile de integrare între instanţele administrative se organizează în jurul a două axe – verticală şi orizontală -, şi oscilează între doi poli: juridic şi organizatoric.

Integrarea verticală există atunci când relaţia se stabileşte între instanţele administrative subordonate una alteia. Se pot distinge două cazuri, şi anume:

- primul este acela când relaţia se stabileşte între instanţe administrative dependente de aceiaşi persoană juridică. În acest caz este vorba de ierarhizare, în sensul strict al termenului, adică: funcţionarii sunt obligaţi să asculte ordinele date de superiorii lor

- al doilea caz este acela când relaţia se stabileşte între instanţe administrative dependente de persoane juridice diferite, În acest al doilea caz este vorba de centralizare propriu-zisă.

Integrarea orizontală, pe de altă parte, vine să întărească fenomenele integrări verticale şi să asigure închistarea sistemului. Închiderea sistemului este realizată şi prin mecanismele pur juridice de coordonare – “dispozitivul cel mai comun pentru a asigura coordonarea între subprograme în timp ce există un înalt grad de specializare, este reglementarea”, confirmă March şi Simon314: coordonarea nu este deci decât una dintre formele ierarhizării sau dintre mecanismele “organizatorice”, cum le numeşte Pierre Gramion315: acestea constă în mod esenţial într-o circulaţie a informaţiei prin canale cum ar fi corpurile de funcţionari, corpuri a căror “traversalitate instituţională” (adică faptul că se găsesc membrii din aceste corpuri prin tot aparatul administrativ) permite să se contureze compartimentările birocratice316.

Aceste două axe – verticală şi orizontală – şi aceşti doi poli – juridic şi organizatoric definesc trăsăturile relaţiei de integrare între instanţele administrative aşa cum există ele în modelul IRR. Observatorii şi analiştii vorbesc în general de centralizarea acestui model317. Am văzut că acest cuvânt – centralizare – regăseşte fenomene diverse. Din acest motiv trebuie, spune G. Timsit, fie să renunţăm la el, fie cel puţin să găsim în el diferitele semnificaţii318.

Astfel, Stanley Hoffmann vorbeşte despre semnificaţiile diferite (diverse) ale centralizării. “Ceea ce are schimbat cel mai mult societatea franceză, este o manieră total nouă de a recurge la mecanisme preexistente şi la extensia considerabilă a acestora din urmă, cum ar fi, spre exemplu, vechea tradiţie de dependenţă în privinţa statului”319.

Şi Pierre Cremion arată, din punctul său de vedere, cum apare “o nouă centralizare”320, sub explicaţia a ceea ce el numeşte ca fiind o “degradare a mecanismelor teritorialităţii”321: “Stratificarea ierarhică şi teritorială – scrie el – nu mai este principiul reglatoriu dominant al relaţiilor între centru şi periferie”322. Şi el explică astfel: prin crearea, mai întâi, de noi canale – instituţii regionale cu vocaţie economică (vezi structurile pentru dezvoltarea regională) sisteme de planificare urbană (vezi proiectele de dezvoltare urbană), punerea în funcţiune şi dezvoltarea structurilor de înţelegere între nivelele de decizie diferite etc. – care “laminează inexorabil mecanismele teritorialităţii”323: astfel “se aplatizează” organizările324. Dialectica integrării verticale şi a integrării orizontale, el o explică prin faptul că în acelaşi timp organizarea teritorială se diminuează în profitul organizării corpurilor: în timp ce, acţiunea administrativă depăşeşte tipurile clasice de control social fondate pe regula caracteristică epocii liberale, şi tehnicile de planificare datând din “Welfare State” şi de la economia Keyneziană, pentru a întreprinde acţiuni selective – operaţiuni economice în care statul se face de aici înainte el însuşi antreprenor, în loc de a rămâne în afara antreprizelor, atunci “mobilizarea resurselor administrative devine esenţială şi relaţiile inter-organizatorice devin critice pentru succesul acestor acţiuni. O 314 J. G. March & H. Simon: Organizaţiile, Dunod 315 Pierre Gremion, Puterea periferică, Seuil, p. 386 316 Idem, p. 392 317 cf. în această privinţă, Stanley Hoffmann, Despre Franţa, Seuil, 1976, p. 228 şi Michel Crozier, Fenomenul birocratic, op. cit., etc. 318 G. Timsit, op. cit., p. 321 319 Stanley Hoffmann, op. cit., p. 235 320 Pierre Gremion, op. cit., p. 440 321 Ibid., p. 441 322 Ibid., p. 441 323 Ibid., p. 442 324 Ibid., p. 381

83

intervenţie nu este posibilă decât dacă ea este suportată de o reţea de interacţiuni construită pentru a ocoli apărările juridice şi a micşora graniţele organizatorice”325.

Este rolul corpurilor (în special al marilor corpuri) funcţiei publice să asigure prin prezenţa membrilor lor în sânul fiecărei administraţii la nivelele de decizie, “transversalitatea instituţională”, circulaţia informaţiei, legătura centrului şi a periferiei: “manipularea informaţiei în noul model tinde să devină la fel de importantă ca manipularea ierarhiei în modelul vechi”326. Astfel se substituie noile modalităţi de integrare modurilor dominate în vechime: dialectica integrării juridice şi a integrării organizaţionale care, ca şi cea a integrărilor verticale şi orizontale, contribuie la menţinerea, dacă nu a conţinutului, cel puţin a puterii relaţiei de integrare: relaţie de puternică integrare între instanţele administrative, caracteristică modelului IRR: integrarea relativă, integrare slabă, este de fapt limitată la doar două relaţii: Ipol-Iadm, Iadm-Ieco. Relaţia între instanţele administrative este dimpotrivă o relaţie puternică. Prin aceasta se opune modelul integrării relative restrânse modelului IRG.

6.2. Integrarea relativă generalizată (I.R.G.) Modelul IRG reprezintă acel tip de administraţie care se caracterizează prin slăbiciunea integrării celor “trei” relaţii

fundamentale componente ale administraţiei ţărilor liberale. Aşadar integrarea relativă este extinsă la a treia relaţie, aceea care se stabileşte între înseşi instanţele administrative. În modelul IRR, sub influenţa weberiană dominantă, relaţia între instanţele administrative este, puternic integrată. Modelul IRG sub influenţa liberală dominantă este dimpotrivă caracterizat prin slaba integrare a relaţiei Iadm-Iadm. Această ultimă relaţie este în acest timp o relaţie complexă în acelaşi timp verticală între instanţe subordonate unele altora, şi orizontală între instanţe situate la acelaşi nivel ierarhic. Ori, după opinia generală, chiar această integrare verticală sau orizontală este cea mai slabă (vulnerabilă).

Modelul IRG cu integrare orizontală slabă Integrarea este atât de slabă, încât s-a putut spune despre sistemul administrativ al Statelor Unite, care este chiar

acest tip de sistem, că este în realitate un “non-sistem”327. Expresia ar fi fost exactă dacă s-ar fi putut constata absenţa oricărei integrări verticale şi orizontale în relaţiile între

instanţe administrative. Şi, dacă acesta este adevărat în cazul Statelor Unite în ceea ce priveşte relaţiile orizontale între instanţe administrative, se poate afirma că nu este adevărat în cazul relaţiilor verticale.

Paradoxal, la originea acestui dublu caracter al sistemului administrativ american, stă acelaşi fenomen: federalismul, de la care s-au aşteptat efecte exact inverse, o puternică integrare orizontală, o slabă integrare verticală. Dar după cum arată G. Timsit, federalismul american nu se aseamănă deloc cu imaginea care i s-a făcut în mod tradiţional, care glorifică independenţa respectivă a diferitelor nivele a guvernământului – central, statal, local – şi separarea puterilor legislativă, executivă, judiciară, puterea executivă fiind puternic integrată sub autoritatea şefului său, Preşedintele Statelor Unite328. La început, însuşi textul constituţional conţine contradicţii care justifică variaţiile şi evoluţiile pe care le-a cunoscut sistemul administrativ american: “Toate resorturile sale fundamentale sunt în ele însele, contradictorii: puteri separate dar se controlează una pe cealaltă; o lege supremă dar identificată cu voinţa populară; suveranitatea naţională împotriva suveranităţii etatice, legitimităţi diferite, respectiv opuse, puteri diversificate. Şi lista nu este limitativă”329. În plus, dezvoltarea oricărei administraţii – aceea a agenţiilor de reglementare economică în special330 – concepută şi realizată la iniţiativa Congresului şi a cărei independenţă ar trebui să fie ocrotită în ceea ce priveşte Şeful Executivului. În sfârşit, imposibilitatea (inerentă federalismului însuşi), pentru puterea federală, să dispună de o infrastructură administrativă proprie nivelului teritorial: “prin definiţie “constituţională”, el nu trebuie să se ocupe de afaceri interne care rămân sub resortul statelor şi a dependenţelor lor locale. A ţine o administraţie din scurt ar însemna a se opune făţiş tradiţiei americane şi a comite un adevărat sacrilegiu. Trebuie deci trecut peste structurile existente care, acoperind teritoriul naţional, au ca sarcină să furnizeze prestaţiile publice necesare colectivităţii 325 Ibid., p. 391 326 Ibid., p. 444 327 Donald C. Stone, Schieving a Capable and Manageable Federal Syste,, Public Administration Review, Special Issue, Dec. 1975, p. 728 328 G. Timsit, op. cit., p. 323 329 Hubert Kempf şi Marie-France Toinet, Sfârşitul federalismului în Statele Unite?, Revista Franceză de Ştiinţe Politice, vol. 30, nr. 4, august 1980 330 Despre aceste agenţii, cf. Michéle Fuffet: Dezvaterea despre reglementarea economică federală. Raţionalizare sau dezangajament?, R.F.S.P., vol. 30, nr. 4, precitat, p. 834

84

naţionale în ansamblul său ... şi în specificitatea sa”331. Chiar această situaţie s-a vrut să fie calificată “federalism cooperativ” şi pe care alţii au preferat să o denumească “feudalism cooperativ”332. Toate analizele concordă asupra acestui punct333. Şi în primul rând aceea a “Comisiei Sfătuitoare asupra Relaţiilor Interguvernamentale” care vorbeşte, à propos de sistemul administrativ american, de “autocraţii funcţionale verticale”334. Termenul denunţă în acelaşi timp slaba integrare orizontală (autocraţii) precum şi puternica integrare verticală (autocraţie funcţională) în administraţia Statelor Unite.

Puternica integrare verticală efectiv: deoarece administraţia federală americană fără să dispună de infrastructură administrativă teritorială, trebuie să gestioneze de fapt autorităţi subnaţionale, şi anume 50 de state federate, 18862 municipalităţi, 16822 “townships”, 3042 administraţii de specialitate numărate şi de asemenea toate structurile administrative specializate: 25962 “districte speciale”, 15174 districte şcolare etc. În total, aproape 80.000 de unităţi de guvernământ335. “Problema este atunci, aşa cum s-a remarcat, aceea a convergenţei obiectivelor: adică autorităţile subordonate pot să descifreze a priori obiectivele pe care se fixează puterea federală şi trebuie ca anterior, prin stabilirea obiectivelor locala să facă să se identifice cu obiectivele federale. Mecanismul îl constituie subvenţiile federale acordate programelor ale căror organe de decizie rămân administraţiile Statelor federate şi cele ale eşaloanelor locale inferioare. Astfel de transferuri federale constituie mijlocul de presiune cel mai eficient, pentru a face administraţiile operaţionale locale să folosească deciziile centrale pentru că finanţarea este întreţinută de acestea în totalitate, şi în special de statul federal. Departe de a se instaura un “federalism cooperativ” caracterizat prin colaborarea puterii federale şi a statelor federate la definirea şi la punerea în practică a politicilor publice, fiecare dintre părţi caută dimpotrivă să îşi mărească la maxim avantajele sale: autorităţile subnaţionale, doresc să obţină maximum de ajutor financiar de la statul federal fără să i se supună pentru aceasta, sau caută să scape, atât cât este posibil, de controlul pe care îl implică astfel de ajutoare. Autorităţile locale inferioare, folosesc ajutoarele federale ca să nu mai depindă exclusiv de statul federat; statele federate ele însele, constituindu-se în intermediari obligaţi între Federaţie şi municipalităţi pentru atribuirea ajutoarelor; statul federal în sfârşit, pretinzând să aducă prin acest sistem ajutoare după program pentru ca autorităţile să se integreze unei structuri piramidale, unificată şi controlată de Washington336. Dorinţa puterii executive centrale este de fapt pe două planuri: mai întâi ea este să utilizeze sistemul de ajutoare categoriale federale pentru a face autorităţile subnaţionale să pună în funcţiune instituţii specializate însărcinate să primească şi să administreze fondurile federale – astfel administraţiile centrale pot “să facă durabilă şi să instituţionalizeze capacitatea lor de intervenţie locală”337-; dorinţa puterii executive centrale este pe de altă parte să întrerupă prin fortificarea partenerilor locali a reţelelor birocratico-parlamentare constituite eşalonului central câteodată cu sprijinul grupurilor de interes – “tripla alianţă” despre care s-a vorbit, direcţionată împotriva puterii executive. Şi este chiar sensul profund al proiectului Nixon al “Noului Federalism (american)”. Obiectivul declarat al acestui proiect era să se procedeze la o reechilibrare a relaţiilor între Federaţie şi autorităţile subnaţionale, în special cu privire la resursele financiare, cu scopul asigurării autonomiei lor faţă de statul federat.

De fapt, se pare că puterea executivă trebuie mai presus de toate să caute prin acest mijloc indirect sprijinul autorităţilor subnaţionale. Astfel, în preocuparea constantă a executivului federal de a slăbi puterea partenerilor săi federali (a Congresului în special), prin aceste strategii puterea executivă speră să obţină susţinerea statelor şi municipalităţilor atrase de speranţa resurselor financiare de care ele ar dispune la discreţie338. Rezultatul acestor strategii a fost o fortificare a centralizării şi integrării verticale a sistemului administrativ american. Crearea în 1969 a “Consiliilor Federale Regionale”, care joacă rolul de legături teritoriale pentru toate agenţiile federale şi îşi asumă controlul tuturor programelor federale ale zonei lor, multiplicarea legăturilor verticale şi a relaţiilor directe între agenţii federale şi instituţii specializate însărcinate eşalonului subnaţional cu punerea în practică a politicilor federale339, justifică starea de avansare şi caracterul ireversibil al procesului de trecere “de la Statele Unite la statul unit”.

331 H. Kamph şi N.F. Toinet, loc. cit., p. 753 332 Harold Seideman, Politici. Poziţii şi Putere. Dinamica Organizaţiei Federale, a III-a ed., Oxford University Press, New York, 1980, p. 174 333 cf. H. Seideman, op. cit., p. 174 şi sg. Simpozium asupra Politicii Analizei în stat şi în guvernul local, Public Administration Review, Ianuarie – Februarie 1979, nr.1; Politica Asistenţei Manageriale. Un dialog de dezvoltare, Public Administration Review, Special Issue, December 1975; State Unite cu Statul Unit? Federalismul american sub semnul întrebării, Revista Franceză de Ştiinţă Politică, nr. 4, august 1980, vol. 30 334 Comisia de Consiliere în Relaţii Interguvernamentale. Al zecelea raport anual, ianuarie 31, 1969, p. 8, citat de H. Seideman, op. cit., p. 176 335 Aceste cifre sunt reproduse din articolul precitat de H. Kempf, şi M. F. Toinet, p. 756 336 H. Kempf şi M. F. Toinet, loc. cit., p. 765 337 Ibid., p. 764 338 Despre toată această analiză, cf. H. Kempf şi M. F. Toinet, loc. cit., p. 766 şi urm. 339 Kenneth C. Olson, The States Governos and Policy Management: Changing the Equilibrum of the Federal System, Public Administration Review, Special Issue, 1975, p. 766

85

Paradoxul este că exact acest proces produce slaba integrare orizontală caracteristică sistemului administrativ american. Reţelele birotico-parlamentare centrale nu au fost desfiinţate: autorităţile subnaţionale au continuat să caute sprijinul birocraţiilor federale şi al Congresului340. Însuşi Congresul a devenit progresiv mai specializat în acţiunile şi controalele sale, tolerant dealtfel datorită regulii “vechimii în muncă” aplicabilă în sânul Comitetelor sale şi datorită tendinţei sale naturale de a crea avantaje financiare directe grupurilor perfect identificabile. Tentativele de coordonare a acţiunilor administrative au eşuat, fie că “programele de asistenţă a planificării” elaborate de Congres şi aplicate eşaloanelor subnaţionale sunt ele însele afectate de sindromul denumit “viziunea tunelului – vertical-funcţional”341 despre care am vorbit deja în sistemul de ajutoare pe programe, fie că maşinăria administrativă suferă încă de grave blocaje instituţionale. Există, este adevărat, numeroase grupuri şi comitete “interdepartamentale”; la fel există şi numeroase “ordine executive” care conferă puteri mari de coordonare agenţilor plasaţi pe poziţie, teoretic cel puţin să asigure convergenţa acţiunilor întreprinse de diferitele administraţii. dar, cel mai adesea, aceste “ordine executive” comportă ele însele o dispoziţie care anulează toate efectele efortului de coordonare care fusese hotărât ca fiind necesar: “Nimic în acest sens nu va fi făcut pentru a supune orice funcţie investită de lege, sau care urmăreşte îndeplinirea legii, orice departament federal sau agenţie federală sau conducător în afara autorităţii oricărei alte agenţii sau birou sau să abroge sau să restrângă orice astfel de funcţii în vreun fel”342. Astfel nici Preşedintele nici coordonatori pe care el îi numeşte nu pot, în definitiv, să încalce exerciţiul competenţelor în care legea a investit şefii de departamente sau de agenţii. Aceste organizaţii rămân deci stăpâne pe acţiunea lor. Fiecare în domeniul ei. Astfel se constituie acest “Federalism al birocraţiilor balcanizate, comitete legislative segmentate şi un program fragmentat al administraţiilor”343 despre care vorbeşte “Comisia de Sfătuire asupra Relaţiilor Interguvernamentale” care sugerează ideea unui model a slabei – foarte slabei – integrări orizontale344.

Modelul IRG cu integrare verticală slabă Rezumând caracteristicile acestui model putem arăta că este vorba de un model marcat de integrarea limitată a

celor trei relaţii care îl constituie: Ipol → Iadm; Iadm → Ieco; Iadm → Iadm. Această ultimă relaţie între instanţe administrative poate ea însăşi să fie privită din două perspective, după cum este vorba de instanţe administrative situate la acelaşi nivel, sau la nivele diferite. În prima perspectivă se va vorbi de integrare orizontală, şi în cea de-a doua de integrare verticală. Prima, după cum am văzut în cazul Statelor Unite este, de regulă, foarte slabă. Să luăm în discuţie apoi cele două ipoteze de integrare verticală slabă care pot să se găsească într-un model IRG, şi anume: pe de o parte aceea a unei administraţii teritoriale descentralizate, exemplul Angliei; iar pe de altă parte, a unei administraţii funcţionale descentralizate, pe care G. Timsit a numit-o “dezierarhizată”, ceea ce semnifică faptul neintegrării verticale, exemplul Suediei.

Noţiunea de “guvernământ local”, noţiune atât de legată de administraţia teritorială britanică, nu are traducere exactă în alte limbi. Nu ne putem mulţumi să vorbim de modelul administraţiei descentralizate pentru a ne da seama de originalitatea structurilor şi a relaţiilor între administraţiile centrale şi locale în Marea Britanie. Douglas E. Ashfort face remarca: “Birocraţia centrală a Marii Britanii (...) este relativ izolată pentru un stat unitar şi are câteva avanposturi teritoriale”345. Istoria a contribuit să facă din administraţia locală britanică un produs perfect original şi foarte caracteristic modelului IRG al integrării verticale slabe. Explicaţiile pot fi multiple. În primul rând motive geografice: Anglia fiind o insulă, izolarea sa geografică a împiedicat ca o oarecare disidenţă teritorială să fi putut vreodată să fie o reală ameninţare împotriva integrităţii naţionale, spre deosebire de ţările continentale unde orice disidenţă teritorială putea oricând să degenereze în separatism sau în independenţă.

În al doilea rând, motive istorice şi anume unificarea teritoriului a fost făcută în Regatul Unit, fără nici o intervenţie din străinătate, ceea ce a evitat ca puterea centrală să fie nevoită să rămână în contact strâns cu colectivităţile locale; la aceasta putem să adăugăm faptul că unitatea engleză fiind obţinută încă dinaintea cuceririi Normanzilor, aceştia împart la sosirea lor teritoriul englez în cinci mii de domenii, şi “asigură la nivel regional, durabilitatea unui model de

340 H. Kempf et M. F. Toinet, op. cit., p. 766 341 Kenneth C. Olson, op. cit., p. 801 şi urm. 342 H. Seidman, op. cit., p. 203-204 343 H. Seidman, op. cit., p. 199 344 Ibid, p. 176 345 Douglas E. Ashford, Policy and politics in britain. The Limits of Consensus, Temple University Press, Philadelphia, 1981, p. 167

86

autoguvernare relativă împiedicând posibilitatea de a deveni independenţi faţă de puterea centrală”346. Marea Britanie lasă impresia din acest motiv, de ţară unde guvernarea se exercită de către societatea civilă, rolul statului fiind diminuat. Acest model a fost denumit şi al sub-etatizării.

În al treilea rând, motivele politice vin să explice slăbiciunea integrării verticale a sistemului administrativ britanic. Partidele politice sunt, în Marea Britanie, mecanisme cu structură relativ rigidă şi cu orientări esenţial naţionale. Partidele engleze nu-şi propun să urmărească (spre deosebire de partidele de pe continent) ocuparea unor poziţii în teritoriu, mai exact la nivel local347. Mai întâi circumscripţiile electorale nu coincid cu limitele colectivităţilor locale: politicienii locali nu pot găsi căi de acces la cariere naţionale; alegerea la un post cu responsabilitate locală nu este tentantă pentru un om politic englez, acesteia nu i se acordă importanţa pe care i-o acordă omologii săi francezi, datorită absenţei executivului în guvernământul local. Din aceste motive, în Anglia nu există decât o integrare verticală slabă între cele două nivele de administraţie: central şi local.

Structurile administrative existente dovedesc acest lucru. Până în 1972, distincţia fundamentală – pe plan local – era între “All purpose Authorities” – orăşelele-comitate - , care exercită toate funcţiile cuvenite “guvernului local” şi toate celelalte autorităţi locale care proveneau din sistemul “two-teer” sau “three-teer”. Comitatele administrative împărţeau, în realitate, exercitarea competenţelor locale cu autorităţile orăşelelor municipale, ale districtelor rurale şi ale districtelor urbane existând în limitele teritoriului lor şi constituind al doilea eşalon de administraţie, parohiile formând un al treilea eşalon de administraţie în interiorul districtelor rurale.

Local Government Act, 1972, nu modifică fundamental instanţele locale şi centrale. În Marea Britanie nu este nimic care să se poată compara cu tutela administrativă franceză. Controlul finanţelor locale348 este în esenţă un control exercitat a posteriori de “District Auditor”. Un astfel de control – în acelaşi timp administrativ şi judiciar – depinde şi de ministru şi de tribunalele judiciare. Principiul este că în timp ce o cheltuială a fost făcută – şi se înţelege prin cheltuială ilegală atât deturnări de fonduri cât şi cheltuieli ultra-vires -, autorul său trebuie să fie responsabil pecuniar de aceasta. “District Auditoris” sunt în principiu numite de “Local Government Board”, care le poate revoca. Mai trebuie subliniat că ministru chiar dacă el le numeşte, nu are asupra lor o adevărată putere ierarhică, şi că, în plus, “Local Government Act” din 1972 a redus substanţial prerogativele de “District Auditors”, limitându-le la un control de legalitate şi nu de oportunitate.

Controalele administrative sunt dimpotrivă diversificate. În special în trei sectoare: educaţie, poliţie şi planificare urbană şi rurală. Această împărţire a responsabilităţilor este exact opusă concentrării puterilor care s-a observat în Franţa în avantajul ministrului de interne349.

Unele legi cum ar fi “Local Authority Social Services Act” din 1970, “Education Act” din 1944, “Public Health Act” din 1936, “Hausing Finance Act” din 1972, etc. – conferă ministrului puteri de înlocuire (“default powers”) cu privire la autorităţile locale, dar pentru a folosi astfel de puteri, ministrul trebuie să obţină un “writ” de “mandamus” al autorităţii judiciare, şi aceste puteri sunt, în practică, foarte rar exercitate. În plus, autorităţile locale regrupate în sânul a numeroase asociaţii – “Association of Municipal Authorities”, în special sub influenţa “Labour”, “County Councils Associations” sub influenţa Partidului Conservator, “Associations District Councils”, etc. – acţionează eficace asupra determinării politice guvernamentale.

Mai degrabă decât relaţii de subordonare între autorităţile centrale şi locale, se pare deci că este vorba, în Marea Britanie, de “relaţii de parteneriat”350 în care unul dintre interlocutori este fără îndoială mai puternic decât celălalt, dar nu suficient, totuşi, pentru a-i impune categoric voinţa sa. Există deci o integrare verticală, dar slabă. “Auto-organizare a societăţii civile”, spun Badie şi Birnbaum351.

Badie şi Birnbaum folosesc aceeaşi expresie – “Auto-organizare” – pentru a desemna de asemenea o altă situaţie caracterizată de slăbiciunea birocraţiei şi anume aceea în care – spre exemplu tot în Marea Britanie – administraţia centrală renunţă la un anumit număr din sarcinile sale, transferându-le corporaţiilor publice, antreprize publice, etc. Dar un exemplu mai caracteristic în această privinţă este acela al Suediei352. Distincţia fundamentală care s-a introdus aici,

346 B. Badie et P. Birnbaum, Sociologie de l’État, p. 216 347 Roger Garreau, Le “local Government” en Grande – Bretagne, L.G.D.J., 1959, Coll. Bibliothèque de droit public, p. 180 şi urm. 348 R. Garreau, op. cit., p. 170 şi urm. 349 Ibid., p. 178 350 R. Garreau, op. cit., p. 179 351 B. Badie et Birnbaum, op. cit., p. 222 352 Élizabeth Tegraeus, Les spécificités de la structure hiérarchique dans la gestion des affaires publiques en Suède, Revue administrative, mai-juin 1971, p. 334-340

87

la mijlocul secolului al XIX-lea între ministere şi direcţii naţionale independente este de fapt, mai radicală pentru că se situează chiar în centrul aparatului administrativ central.

Departamentele ministeriale care cuprind toată administraţia încredinţată “Regelui în Consiliu” – Justiţie, Afaceri externe, Apărare, Probleme sociale, etc. – nu sunt formate decât dintr-un număr de funcţionari foarte limitat: niciodată mai mult decât câteva sute pentru cele mai importante dintre ele şi adesea mai puţin de 100. Şi rolul lor este doar de a prezenta proiecte de lege pentru Parlament, de a asigura publicarea legilor, a statutelor şi reglementărilor administrative. Responsabilitatea departamentului este deci în general concentrată asupra problemelor de elaborare a politicii ministeriale. “Direcţiile naţionale” (“Ämbetswerk”) – cu efective mai importante – au în schimb ca sarcină să aplice legile şi instrucţiunile şi de a folosi politicile. Marea originalitate a sistemului administrativ suedez este că “Ämbetswerk” constituie Agenţii care formal sunt independente de ministere şi sunt supuse în virtutea articolului 4 al Constituţiei Regelui în Consiliu şi nu şefilor departamentelor (miniştrilor). Directorii generali ai “Ämbetswerk” sunt de fapt numiţi de Regele în Consiliu pentru o perioadă nedeterminată, în general 10 ani. Politica Agenţiilor fiind definită pentru fiecare dintre ele în acelaşi timp de o reglementare generală a Regelui comună ansamblului de Agenţii şi o reglementare specială a fiecărei Agenţii. Într-un asemenea sistem se observă clar o distincţie netă între administraţie şi politică precum şi o disociere în interiorul aparatului administrativ central între funcţiile de elaborare şi de execuţie a politicilor, primele fiind rezervate ministerelor şi următoarele cuvenite Agenţiilor independente ale departamentelor. Deci cu acest sistem – chiar în mijlocul aparatului administrativ central şi în funcţionarea sa se introduce unul din cele două principii caracteristice modelului democratic de administraţie: principiul separării politicului de administraţie. Principiu care – aplicat în Suedia în varianta maximă – ar trebui să facă din stat un stat-holding.

Ceea ce putem constata în final este faptul că în realitate nu există un model pur şi nici stabil de administraţie ci state şi administraţii care sunt în permanentă mişcare.

Recapitulând putem afirma că principiul de integrare (pornind de la cele patru relaţii fundamentale Ipol-Iadm, Iadm-Ieco, Iadm-Isoc, Iadm-Iadm) permite descifrarea a trei modele de administraţie. La două extreme, model de integrarea absolută353 - model IA – şi modelul de dezintegrare – model I – Primului corespondent, în ansamblu, administraţiile ţărilor cu regim autoritar, celui de-al doilea cele ale ţărilor în curs de dezvoltare sau în tranziţie. La mijloc avem modelul de integrare relativă – modelul IR, asupra căruia ne-am oprit pe larg.

Activităţi individuale de verificare a cunoştinţelor: Administraţia publică între prospectare şi formalizare? Definiţi conceptul de transformare având în vedere modurile şi modelele de varianţă? Cum se realizează relaţia politic-administraţie în cadrul structurilor occidentale? Modelul occidental de administraţie în echilibru sau dezechilibru? Argumentaţi. Care sunt tipurile de strategii posibile în proiectarea unor scenarii privind viitorul administraţiei publice? Prin ce se disting cele două forme de integrare relativă?

Bibliografie selectivă Modul:

André-Clément Decouplé, Previziune şi prospecţie, în Tratat elementar de previziune şi de prosepcţie, sub direcţia lui André-Clément Decouplé, P.U.F., 1978.

Yves Barel, Prospecţie şi analiză de sistem; Lucrări şi cercetări de prospecţie (T.R.P.) nr.14, Documentaţia franceză, februarie 1979.

Karl Popper, Logica descoperirii ştiinţifice, Prefaţă de Jacques Monod, Payot, 1978 G.Timsit, Théorie de l’administration, Ed.Economica, Paris, 1986. Nicolae Ruwet, Introducere în gramatica generativă, Plon, 1967. L.Hjelmslev, Prefaţă la o teorie a limbii, Ed.de Minuit, Coll.Arguments, 1968, 1971. Roman Jakobson, Eseuri de lingvistică generală, Ed.de Minuit, 1963, publicat în Colecţia Puncte,

1970. André Martinet, Evoluţia limbilor şi reconstrucţie, P.U.F., Coll.Sup., 1975. Paul Ricoeur, Limbajul, acţiunea, umanismul, în Principalele tendinţe ale cercetării în ştiinţele sociale

şi umane, Mouton, U.N.E.S.C.O., II/2, Ştiinţe umane, 1978. 353 Despre modelele IA I, G. Timsit, Administraţia, în M. Grawitz şi J. Leca, Tratat de ştiinţă politică, vol.II, P.U.F., 1985

88

Jacques Chevallier, Modelul centru/periferie în analiza politică, în Centrul universitar al cercetărilor administrative şi politice al Picardiei, Centru, periferie, teritoriu, P.U.F., 1978.

N.J.Smelser, Mecanismul schimbării şi adaptarea la schimbare, în Industrializare şi societate, U.N.E.S.C.O., 1963.

Paul Leroy-Beaulieu, Statul modern şi funcţiile lui, Librăria Félix Alcan, 4e éd., 1911. Pierre Legendre, Istoria administraţiei, P.U.F., Coll.Thémis, 1968. Raymond Carré de Malberg, Contributions à la théorie générale de l’Etat, Reimpresse, C.N.R.S.,

1960, vol.I. Montesquieu, De l’esprit des lois, vol.XI, p.6, Despre Constituţia Angliei Raymond Aron, La lutte des classes, nouvelles leçons sur les sociétés industrielles, N.R.F., 1964,

Coll.Idées Max Weber, Economie et société, tome I, Plon, 1971, Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, vol.I, Nicos Poulantzas, L’Etat, le pouvoir, le socialisme, P.U.F., Politice, 1978, Raymond Aron, Marile etape ale gândirii sociologice, Gallimard, Biblioteca ştiinţelor umane, 1967, Michel Crozier, Fenomenul birocratic, Ed.du Seuil, 1963, Coll.Points. Michel Massenet, Noua gestiune publică. Pentru un stat fără birocraţie, Ed.Hommes et Techniques,

1975. Talcott Parsons, An ontline of the social system în Teoria Societăţii, The Free Press, New York, 1965. Erhard Friedberg, Administraţii şi întreprinderi, în Unde merge administraţia franceză, 1972,

Ed’Organisation Hubert Kempf şi Marie-France Toinet, Sfârşitul federalismului în Statele Unite?, Revista Franceză de

Ştiinţe Politice, vol. 30, nr. 4, august 1980 Douglas E. Ashford, Policy and politics in britain. The Limits of Consensus, Temple University Press,

Philadelphia, 1981 Roger Garreau, Le “local Government” en Grande – Bretagne, L.G.D.J., 1959, Coll. Bibliothèque de

droit public. Élizabeth Tegraeus, Les spécificités de la structure hiérarchique dans la gestion des affaires

publiques en Suède, Revue administrative, mai-juin 1971. M. Grawitz şi J. Leca, Tratat de ştiinţă politică, vol.II, P.U.F., 1985.

89

III. Anexe • Bibliografie Selectivă 1. Alexandru Ioan, Administraţie Publică: teorii, realităţi, perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2007. 2. Alexandru Ioan, Criza administraţiei, Editura All Beck, Bucureşti, 2001. 3. Alexandru Ioan, Curente de gândire privind administraţia publică, Bucureşti, 2000 4. Alexandru Ioan, Introducere în Teoria administraţiei publice, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1997. 5. Alexandru Ioan, Teoria Administraţiei, Editura Economică, Bucureşti, 2000. 6. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. Nemira & Co. S. R. L.- 1996. 7. Ason Raymond, Etapele gândiri sociologice, gallimard, Bibliotheque des Sciences Humain, 1967. 8. Auby I. M. ş. a., Traité de science ad-tive. Ed. Mouton, Paris 1966. 9. Burdeau Georges, Le liberalisme, Sevil, Collection Points, 1977. 10. Cadart J., “Institution Politique et Droit Constitutionel”, Economica, Paris, 1990. 11. Chevallier Jacques, Science administrative, Presses Universitaires de France , Paris 1986 12. Crozier M. şi Friedberg E., L’acteur et le systeme, Sevil, 1977. 13. Debash D., Sience ad-tiv, Ed. Dlloz- 1971 14. Debbach Ch., J. Bourdon, J.M. Ponter, J.C. Ricci, “Droit Constitutionel et Institution Politique”, 3e edition,

Economica, Paris, 1990. 15. Denhart R., “Public Administration - an Action Orientation”. New York: Wadsworth Publishing Company,

1995. 16. Dillinger W. “Descentralization and its Implications for Service Delivery”. Washington D. C. :The World

Bank, 1994. 17. Duverger M., Sociologie de la politique, P.U.F. Collection Themis, 1973. 18. Eliason D. and Leslie C. “Public administration education in Democratizing Societies”, Journal of Policy

Analysis and management, Vol. I, 1995. 19. Lawton A. and Rose A. G. , “Organisation and management in the Public Administration”. Pitman:

London, 1991. 20. Massenet Michell, Noua gestiune politică. pentru un stat fără birocraţie, Ed. Hommes et technique, 1975. 21. Mirică S., Psihologia organizaţională, Ed. Studiul organizării, Cluj-Napoca, 1996. 22. Negoiţă Al., “Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei”, Editura Ateneum, Bucureşti, 1991 şi Editura

“Atlas Lex” SRL, Bucureşti, 1993. 23. Negoiţă Alex. , Drept Administrativ, Ed. Silvy, Bucureşti, 1996 24. Nizard Lucian, Administraţie şi societate: planificare şi reglare birocratică, Revue francaise de science

politique, aprilie 1973. 25. Oroveanu M. T. , Ştiinţa adminstraţiei,1995. 26. Osborne D. and Gaebler T. , “Reinventing Government”, New York: Reinhardt publishers, 1992. 27. Parsons Talcott, The political aspect of social structure, Prentice Hall, 1966. 28. Popa N., Teoria generală a dreptului, Ed. Actami, Bucureşti, 1996. 29. Prisăcaru V., Tratat de Ştiinţa Administraţiei, Ed. All, 1996 30. Santai Ioan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Vol. I, Editura RISOPRINT Cluj-Napoca, 2002. 31. Shafritz Jay M., The Dorsey Dictionary of American Government and Politics, The Dorsey Press, 1988. 32. Sharpe J. “Local Governement: Size, Efficiency and Citizen Participation, Steering Committee on Local

and Regional Authorities”. Council of Europe, 1994. 33. Sorel, Georges Reflexions sur la violance, Ed. M. Riviere, 1972. 34. Terauda V. “The Border betwen Policy and State Administration”, Reforms Likloci, 1994.

90

35. Timsit G., “La science administrative d’hier a demain et apres-demain”, Revue francaise du droit public et de la science politique, Octobre 1982.

36. Timsit Gerard, Theorie de l’administration, Ed. Economica, Paris, 1986. 37. Vida Ioan, Puterea Executivă şi administraţia publică, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1994. 38. “Les Constitution de l’Europe des Douze”. Textes et documentes rassembles et presentes par Henri

Oberderff, La documentation francaise, Paris, 1992. • Scurtă biografie a titularului de curs

1. Numele: ALEXANDRU 2. Prenumele: IOAN 3. Studii: Preuniversitare • Şcoala elementară între anii 1946-1953, Braşov;

• Liceul Teoretic între anii 1953-1956, Braşov; Universitare • Facultatea de Drept Bucureşti, între anii 1957-1961; Postuniversitare • Cursuri postuniversitare în organizarea şi

conducerea administraţiei publice între anii 1971-1973 (Program PNUD - CEPECA);

• Cursuri postuniversitare de limbi străine în cadrul Universităţii Bucureşti între anii 1974-1975; • Granturi de specializare la Institutul European de

Administraţie (EIPA), Maastricht – 1993 şi Colegiul Europei, Bruges – 1994; Doctorat • Doctorat în Ştiinţe Administrative, susţinut la 10

decembrie 1975, confirmat de Comisia Superioară de Diplome din Ministerul Învăţământul la 22 iulie 1976, cu teza - „Controlul executării deciziei administrative”, conducător ştiinţific - Prof.univ.dr. Ioan Ceterchi; • Profesor universitar în specializarea Drept administrativ şi Ştiinţa administraţiei, titlu confirmat în 1992; • Îndrumător doctorat în Drept şi Ştiinţe Administrative din anul 2001.

91