una propuesta de renta básica y empleo público para

DOCUMENTOS DE TRABAJO MACRO

* Economista, Profesional Especializado 03 de la Dirección de Estudios Macroeconómicos de la Contraloría General de la República.

Contraloría Delegada para Economía y Finanzas PúblicasDirección de Estudios Macroeconómicos

Bogotá D.C., 30 de noviembre de 2020 No 008

Las opiniones expresadas en este documento son de el autor y no reflejan necesariamente la posición de la Contraloría General de la República. E-mails de contacto: [email protected] y/o [email protected].

1. Banco mundial. Informe sobre la pobreza y la prosperidad compartida, octubre 7, 2020.

Una propuesta de renta básica y empleo público para Colombia en tiempos de crisis económica y sanitaria

Elaboración: Juan Pablo Radziunas Pulido*Miguel Alfonso Montoya Olarte**

Con la aparición de la pandemia de la COVID – 19 han salido a la discusión pública varios temas inherentes a cómo solucionar los efectos económicos que sobre la población tiene este fenómeno de la naturaleza. Los efectos de la crisis sanitaria han sido en extremo nocivos para la economía global. El Banco Mundial1, por ejemplo, cree que la pandemia podría llevar a 115 millones de personas a la pobreza extrema, cifra que se incrementaría a 150 millones en 2021. Para la CEPAL2 el PIB de América Latina se reducirá un 9,1% en 2020, la peor cifra desde hace 120 años, el desempleo subirá hasta el 13,5% y la pobreza alcanzará a un 37,7% de la población. Cerca de 45 millones de personas entrarán en situación de pobreza.

Al terminar el año 2020, el PIB per cápita de Latinoamérica volverá a niveles de una década atrás y la tasa de pobreza se retraerá a niveles de 2006. Este panorama agrava las ya enormes brechas en términos de desigualdad de ingresos, riqueza y empleo. El problema de la informalidad del empleo, que en 2019 ya alcanzaba el 54% de la población económicamente activa, continuará siendo un obstáculo en la fase de recuperación de las economías latinoamericanas.

2. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 2020 (LC/PUB.2020/12-P), Santiago, 2020.

** Economista, Profesional Especializado 03 de la Dirección de Estudios Macroeconómicos de la Contraloría General de la República.

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Gráfico 1Incidencia de la pobreza monetariaPrincipales dominios y 13 ciudades y áreas metropolitanas 2012 - 2019 (%)

Fuente: DANE.

3. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística de Colombia (DANE) modificó la metodología con la cual se mide la pobreza en Colombia. Para ello conformó un grupo de ocho expertos, tres instituciones internacionales (Banco Mundial, la CEPAL, y el programa de Naciones Unidas para el Desarrollo) y tres nacionales (DNP, el DANE y el DPS). Se incluyen ahora: los nuevos hábitos de consumo de los hogares; que las líneas de pobreza monetaria y extrema sean distintas para las 23 ciudades; que el ordenamiento de los hogares se determine a partir de cada población; que se incluyera el consumo de alimentos por fuera del hogar y que se midiera el dato con respecto al gasto total y el gasto de alimentos (coeficiente de Orshansky).

4. Mide el porcentaje de la población que tiene un ingreso per cápita del hogar por debajo de la línea de pobreza según el dominio geográfico. Es decir, sus ingresos mensuales no son suficientes para cubrir las necesidades básicas de alimentación, vestuario, servicios públicos y transporte. Esta cifra se construye a partir de la medición del ingreso per cápita corriente de la unidad de gasto (UG), es decir, el ingreso corriente de la unidad de gasto dividido por el total de integrantes de la misma; y se compara con el costo monetario de adquirir una canasta de alimentos, en el caso de la pobreza monetaria extrema o indigencia, o con el costo monetario de adquirir una canasta de bienes alimentarios y no alimentarios mínimos para la subsistencia, en el caso de la pobreza monetaria.

En el caso de Colombia, con la nueva metodología del DANE3, el 35,7% de la población se encontraba en situación de pobreza monetaria4 en 2019 antes de la pandemia, lo que significa que, con respecto a 2018, creció un punto porcentual, es decir, que 661.899 personas ingresaron a esta situación, al pasar de 16,8 millones a 17,4 millones (Gráfico 1).

De otra parte, con respecto a la pobreza monetaria extrema5, el indicador se incrementó de 8,2% en 2018 a 9,6% en 2019, lo que significó que 728.955 personas más ingresaron a esta situación (Gráfica 2). De acuerdo con el DANE, la línea de pobreza monetaria extrema per cápita nacional en 2019 fue $137.350 mensuales por persona, mientras que para para la pobreza monetaria la línea límite se ubicó en $327.674 mensuales, por persona6.

5. Mide el porcentaje de la población que tiene un ingreso per cápita del hogar por debajo de la línea de pobreza extrema según el dominio geográfico. Es el costo per cápita mensual mínimo necesario para adquirir únicamente una canasta de bienes alimentarios

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Gráfico 2Incidencia de la pobreza monetaria extremaPrincipales dominios y 13 ciudades y áreas metropolitanas 2012 - 2019 (%)

Fuente: DANE.

Por su parte, el coeficiente GINI7, que en Colombia se había reducido a 0,51 en 2017, se incrementó a 0,53 en 2019. Un estudio de la Universidad de los Andes8 estima que el GINI podría pasar a 0.574 por efectos de la pandemia (Gráfico 3).

En Colombia se han hecho esfuerzos por reducir la pobreza y la desigualdad. Sin embargo, la política fiscal solo ha logrado algunos avances en aminorar la pobreza, mediante esquemas de transferencias monetarias focalizadas y condicionadas, pero en el tema de la desigualdad no se evidencian avances importantes.

6. La construcción de las líneas de pobreza se realiza a partir de las encuestas de gasto de los hogares, y para el caso colombiano, hasta el año 2018, la fuente de información de la estructura de gasto era la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos (ENIG) 2006-2007- La línea de pobreza es el costo per cápita mínimo de una canasta básica de bienes y servicios (alimentarios y no alimen-tarios) en un área geográfica determinada.

7. Es un indicador de desigualdad que mide la concentración de la riqueza en un área geográfica determinada. El coeficiente de Gini mide la distancia entre la curva de Lorenz y la línea de equidis-tribución, dependiendo la distancia entre estas, el coeficiente de Gini tomara valores entre cero y uno, donde cero representan igualdad absoluta y uno desigualdad absoluta.

8. Universidad de los Andes. Nota Macroeconómica No.20 Efectos en pobreza y desigualdad del Covid-19 en Colombia: un retroceso de dos décadas. 18 de mayo 2020.

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Gráfico 3Coeficiente GINI, Colombia2012 - 2019

Fuente: DANE.

Otro de los efectos económicos y sociales más importantes de la pandemia durante el 2020 ha sido el aumento del desempleo. En Colombia, entre abril y julio, la tasa de desempleo a nivel nacional fue del 20,3% mientras en las trece ciudades y áreas metropolitanas fue del 24,4%. Si bien en agosto la tasa de desempleo nacional se redujo al 16,6%, sigue siendo muy alta y tardará uno o dos años para situarse al nivel que tenía al cierre de 2019 (9,5%), nivel que incluso seguirá siendo elevado. El desempleo genera efectos negativos en los hogares, no solo a nivel económico, sumiendo a muchos de ellos en la pobreza, sino que tiene asociado efectos particulares indeseados como enfermedades mentales y físicas y alteración en la convivencia social.

Otros fenómenos negativos del mercado laboral colombiano y de carácter persistente son los elevados niveles de subempleo y la informalidad, las cuales tienen asociados ingresos precarios, poca cobertura en seguridad social y bajo nivel educativo, lo que hace vulnerables a los hogares y los mantiene en el umbral de pobreza. También debe incluirse aquí a las personas inactivas que perdieron sus empleos y por diversas razones desistieron de buscar trabajo.

En la medida en que se recupera la economía, el nivel de desempleo ocasionado por la pandemia tenderá a reducirse. No obstante, este proceso será lento, lo que justifica el diseño y la ejecución de programas de sostenimiento de los ingresos de los hogares durante uno o dos años. Esto dejará lecciones importantes para fortalecerlos y mantenerlos de manera permanente con un carácter contra cíclico.

Bajo esta perspectiva, y ante la ocurrencia de la crisis sanitaria, los países han explorado mecanismos de política pública encaminados a reducir los efectos, principalmente, sobre los grupos vulnerables de la sociedad. Los Gobiernos de América Latina reaccionaron de forma rápida para mitigar la reducción de los ingresos de la población mediante programas de transferencias monetarias y en especie dirigidos a los grupos en condiciones de pobreza. Sin embargo, éstas han sido en su mayoría transitorias y en otras ocasiones corresponden a ampliaciones poco significativas de los programas de subsidios focalizados que se venían entregando antes de la crisis.

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Frente a esta situación, han emergido nuevamente propuestas para implementar otros mecanismos de ayuda como la renta básica universal o el ingreso mínimo garantizado y los programas de trabajo garantizado, entre otros, como mecanismos alternativos para reducir los efectos nocivos de la crisis sanitaria sobre el mercado laboral y la pobreza y, eventualmente, sustituir o complementar los programas de transferencias monetarias.

En este contexto, el propósito de este documento es el de revisar dos programas en particular: uno sobre renta básica y otro en torno a un esquema de Servicio de Público de Empleo (SPE) o trabajo garantizado (TG). Se presentan las características de cada programa, así como el costo y el beneficio de aplicarlos en Colombia, tanto a nivel general como en diversos tipos de población focalizada. Si bien en el SPE se incluye a los inactivos y subempleados, estos últimos incluyen gran parte de la informalidad, debe entenderse que reducir o eliminar este tipo de empleos implica una política de crecimiento económico sostenible que logre absorberlos y mejorar la calidad los mismos. Finalmente se presentan las conclusiones.

I. Una propuesta de renta básica para Colombia

En esta sección se elabora una propuesta de renta básica para Colombia. Inicialmente se presentan algunos elementos conceptuales desde la perspectiva de los subsidios y su relación con el concepto de renta básica universal (RBU9), entendida como una transferencia monetaria, universal e incondicional, hasta adaptarla a las condiciones específicas de la economía colombiana utilizando diversos criterios de focalización, tanto demográficos como socioeconómicos.

El concepto de subsidio

La situación ideal en una economía sería aquella en la cual, por si misma, fuera capaz de generar los ingresos suficientes para que toda la población pudiera llevar una vida digna, por fuera de la condición de pobreza, en condiciones de equidad. Sin embargo, en las economías capitalistas de mercado se presentan desigualdades de ingresos y de riqueza.

Es allí donde surge la necesidad de los subsidios estatales, que son soluciones subóptimas frente a los fallos del mercado, pues el problema del subsidio es que incentiva a otros agentes a ingresar en el mercado para participar del subsidio.

En este contexto, los subsidios constituyen una solución frente a externalidades positivas10. Una definición de subsidio refiere a una transferencia de recursos públicos, que le otorga un beneficio económico a una persona, natural o jurídica, efectuada en desarrollo de un deber constitucional, en especial del deber de intervención del Estado en la economía y de los deberes y fines sociales del Estado.

9. En la literatura internacional el concepto es Universal Basic Income (UBI)

10. Toda política o programa que implique una transferencia de recursos del gobierno a individuos, hogares o firmas debe estar justificada por la existencia de una externalidad positiva o por el ob-jetivo expreso de redistribuir recursos hacia grupos desaventajados (Grossman, 1990).

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Los subsidios se dividen en dos grupos: los específicos y no específicos, dependiendo de si es posible determinar el beneficiario directo. Los específicos también se pueden subdividir entre monetarios y no monetarios. También se pueden dividir en subsidios condicionados o no condicionados, dependiendo de si se imponen requisitos para acceder a ellos. En Colombia, hoy existen varios subsidios monetarios como los Programas de Colombia Mayor, Familias en Acción, Jóvenes en Acción y el Ingreso Solidario. Dentro de esta contextualización la renta básica constituye un subsidio monetario directo y no condicionado que el Estado garantiza a todos los ciudadanos.

Aproximaciones a una definición de renta básica

El concepto de renta básica o también denominado, ingreso básico garantizado, renta de ciudadanía, ingreso mínimo vital entre otros (Arcarons 2005), se ha definido como: “un ingreso pagado por el estado a cada miembro de pleno derecho de la sociedad, incluso si no quiere trabajar en forma remunerada, independientemente de cuáles puedan ser las otras posibles fuentes de renta y sin importar con quien conviva” (Raventós D, Gisbert R. 1994), o “un ingreso monetario en el cual toda persona tiene derecho independientemente de su condición económica, física, mental racial o sexual, para no depender económicamente de nadie” (Rendón 2015). Debe entenderse que el concepto genérico es una renta básica universal entendida como el otorgamiento a toda la población mayor de edad de una transferencia fija mensual indefinido con el fin de resolver el problema de la pobreza. En este sentido, (González y Pérez, 2005) definen la renta básica como el derecho que asegura a toda persona, con independencia de su edad, sexo, orientación sexual, estado civil o condición laboral, el derecho a vivir en condiciones materiales dignas. Es decir, se reconoce el derecho a un ingreso fijo a cargo del Estado, a cada miembro residente de la sociedad, independientemente de otras fuentes de ingreso, incluso con la opción de que se exija cumplir con tributos al Estado, de acuerdo con su nivel de ingresos.

La mayoría de las definiciones contemplan dos dimensiones: la temporalidad y el cubrimiento. En términos de temporalidad podría catalogarse como ocasional o permanente; y en términos de cubrimiento puede ser universal o condicionado/focalizado. En esta última categoría entra la discusión entre una renta básica universal y un subsidio focalizado. Teóricamente los estudios genéricos hacen referencia a la renta básica universal (Universal Basic Income) entendida como “una transferencia fija, regular e incondicional de efectivo proporcionado por el gobierno, u otra institución de carácter público, a cada ciudadano o residente, independientemente de si es rico o pobre y/o si desea participar en un empleo remunerado (Reventoz 2007)11.

De acuerdo con De Wispelaere & Stirton (2004) y Van Parijs (2004), la renta básica debe cumplir tres características: (i) universalidad: una renta básica de-bería estar abierta a toda la población; (ii) individualidad: una renta básica debe diseñarse para atender a las personas, no a los hogares, ya que se considera un derecho individual y (iii) incondicionalidad: una renta básica debe emplear condiciones que no violen la inclusividad.

11. Citado por Yuan Zheng, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en el documento Universal Basic Income: A Working Paper

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La idea de una RBU no es nueva. Se encuentran algunas propuestas similares desde hace más de dos siglos. Diversos historiadores coinciden en afirmar que la idea surgió de Tomas Paine12 quien, en su ensayo Agrarian Justice publicado entre 1795 y 1796, proponía crear una política económica, basada en un fondo nacional de ingresos, mediante el cual el Estado asignaría a cada persona que cumpliera 21 años una cantidad monetaria de 15 libras esterlinas durante un máximo de 30 años y 10 libras esterlinas anuales de carácter vitalicio a partir de los 50 años de edad. Sobre la forma de financiación Paine proponía implementar un gravamen a las sucesiones o herencias que afectaría a los más ricos. Al respecto Paine escribió: “El cultivo es por lo menos una de las mayores mejoras naturales jamás hechas por la invención humana. Ha dado a la tierra un valor de diez veces más. Pero el monopolio de la tierra que comenzó con ella ha producido el mayor mal. Ha despojado a más de la mitad de los habitantes de cada nación de su herencia natural, sin proveer como debería haberse hecho una indemnización por esa pérdida, y por lo tanto ha creado una especie de pobreza y miseria que no existía antes”.

La idea la Renta Básica Universal (RBU) comenzó a adquirir mayor atención en el debate público en la segunda mitad del siglo XX. En esos años se produjeron varias propuestas, la mayoría de las cuales estaban soportadas en el concepto del estado del bienestar, por parte de economistas como John Kenneth Galbraith y Anthony Atkinson, así como por numerosos economistas de la corriente de libre mercado, dentro de los cuales están F.A. Hayek y Milton Friedman (Tanner, 2015). En la década de 1960, por ejemplo, el economista de la Universidad de Chicago, Milton Friedman, planteó el concepto de un impuesto negativo según el cual el Gobierno provee una renta complementaria a aquellas personas que se sitúen por debajo de un cierto nivel de ingresos. La idea concreta de Renta Básica Universal (RBU) como se conoce hoy, fue desarrollada por Philippe Van Parijs, en la Universidad de Harvard en 1986.

Experiencias internacionales

Varias experiencias internacionales se han registrado, sobre todo en planes piloto, para la implementación de esquemas de renta básica universal o focalizada. E.E U.U., Finlandia, Canadá, Namibia, India, China y Brasil hacen parte de los ensayos.

En Alaska, E.E U.U., desde 1982, el estado ha mantenido una RB a cada ciudadano teniendo como base los ingresos generados por la actividad petrolera. Tiene un cubrimiento variable dependiendo de los resultados financieros del fondo petrolero y ha llegado a entregar cerca de US$ 2.000 mensuales por persona. En E.E U.U., durante 2017 el precandidato presidencial demócrata Andrew Yang, dentro de su plan de gobierno, contemplaba un programa de RB que cubriría 236 millones de ciudadanos adultos con una transferencia de US$ 1.000 mensuales, con un costo de US$ 2.8 billones, financiado mediante un impuesto al valor agregado de 10% sobre bienes y servicios y un impuesto sobre las ganancias del capital. Según un informe del Instituto de Investigaciones Sociales y Económicas la renta básica ha servido para reducir la pobreza, sobre todo entre los grupos de indígenas que viven en las zonas rurales. (Berman 2018).

12. Thomas Paine (1737-1809), político, escritor, filósofo, intelectual radical y revolucionario de origen inglés, activista de la revolución americana y francesa.

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En Canadá se realizó un plan piloto de RBU, entre 1974 y 1979, en la localidad Dauphin (Manitoba) denominado mincome. El programa tuvo un cubrimiento de 10 mil personas y funcionó mediante una transferencia mensual equivalente al 60% de la línea de pobreza. En 2017 se realizó un nuevo intento de RB en la provincia de Ontario a través de un plan a tres años con un cubrimiento de 4.000 personas de bajos ingresos. Sin embargo, por cuestiones políticas, se suspendió en 2018. “No se emitió ningún informe final de Mincome, pero el Instituto de Investigación Social y Económica en la Universidad de Manitoba desarrolló una base de datos que comparaba datos del sistema de salud de las y los beneficiarios con los grupos de control.” (Cabaña, 2020)

En Latinoamérica se destaca el caso de Brasil. Formalmente, Brasil fue el primer país del mundo en promulgar una ley de Renta Básica Ciudadana para todos los residentes. La ley fue aprobada por el Congreso Nacional en 2003 y sancionado por el presidente Lula da Silva en 2004. Se combinaron varios programas de transferencia de ingresos en un Ingreso Mínimo Garantizado (GMI) para familias pobres en el programa “Bolsa Familia”. El monto de la Bolsa varía según el nivel de ingresos de la familia y el número de hijos. Esta prestación es condicionada: las mujeres embarazadas o lactantes deben visitar los centros de salud pública con regularidad, los niños hasta los seis años deben recibir vacunas, los estudiantes de siete a 16 años deben asistir al menos al 85% de las clases y los adolescentes de 16 a 18 años deben asistir al menos al 75% de las clases. El programa ha resultado en una reducción significativa de pobreza y, junto con otros instrumentos de política económica, ha contribuido a la reducción del coeficiente de Gini (Suplicy, 2012). A fines de septiembre de 2020, el presidente Jair Bolsonaro anunció la creación de un nuevo programa social denominado Renta Ciudadana, el cual reemplazará la ayuda de emergencia establecida durante la pandemia y el programa Bolsa Familia.

En Finlandia se llevó a cabo un proyecto piloto de RBU en 2017. Participaron 2.000 personas desempleadas, seleccionados al azar, quienes recibieron durante dos años un ingreso básico de US$ 685 al mes, sin ningún tipo de condiciones. La conclusión principal fue que el experimento no los ayudó a encontrar trabajo. En 2019 finalizó el programa.

En la India, con el apoyo del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) se están llevando a cabo varios proyectos piloto de renta básica desde 2011. Uno de los más significativos se realizó en el estado de Madhya Pradesh, uno de los más pobres del país, entre 2011 y 2013, durante 17 meses. Consistía en un pago a 1.000 familias con una transferencia mensual de US$ 4,7 para los adultos y US$ 3,4 para los menores, sin condiciones. “Algunos de los resultados muestran un aumento en la seguridad alimentaria y aumento de la calidad de los alimentos consumidos, lo que mejoró significativamente la nutrición infantil en particular. El mayor acceso a efectivo también significó un mejor manejo de enfermedades (aumentó la capacidad de visitar a un médico, por ejemplo), quiebre de círculos viciosos de deuda y un aumento general del trabajo productivo.” (Cabaña, 2020)

En España, desde junio se aprobó una Ley de ingreso mínimo vital (IMV) como una prestación permanente focalizada en hogares que sufren pobreza severa, condicionada a algunas medidas de inserción laboral. Se espera que el IMV llegue a más de 850.000 hogares y beneficie a 1,6 millones de personas que viven en situación de pobreza extrema. Los hogares recibirían desde €$ 451,5 a €$ 1.015 dependiendo del número de integrantes de la familia.

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Los subsidios en Colombia

La idea de plantear un sistema de renta básica para Colombia implica tener en consideración el esquema de subsidios que podrían ser susceptibles de ser sustituidos por la RB. Actualmente en Colombia no hay un inventario único de los subsidios sociales del estado colombiano, por lo que no existe un costeo del gasto total destinado a ellos.

Hasta antes de la pandemia, en Colombia existían varias modalidades de subsidios sociales en varias categorías:

Atención a la pobreza: son las intervenciones dirigidas a atender a la población pobre y vulnerable. La mayoría de ellas dirigida por el Departamento de Prosperidad Social (DPS) y otras entidades, como el ICBF y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Estos subsidios incluyen dos grandes grupos: (i) transferencias dirigidas a complementar el ingreso de los hogares y (ii) transferencias dirigidas a apoyar a hogares y/o individuos en la generación de ingresos. Entre los programas incluidos en están: Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Red Unidos.

Educación: incluye el gasto asociado a la provisión del servicio de educación básica y superior, incluyendo los costos de las nóminas docentes y administrativas, los materiales pedagógicos y otros costos asociados con la operación rutinaria de los colegios. No incluye inversiones en infraestructura.

Pensiones: incluye el régimen de prima media, los regímenes especiales del Magisterio y de la Fuerzas Militares y de la Policía y los subsidios a la cotización a pensión de trabajadores formales de menores ingresos, el Programa de Subsidios al Aporte en Pensión (PSAP) y el programa Colombia Mayor.

Primera infancia: incluye los recursos del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) dentro del programa De Cero a Siempre, como la atención nutricional a madres lactantes, la entrega de desayunos a niños y niñas menores de cinco años, y el acceso gratuito en jardines infantiles de propiedad del Estado.

Salud: incluye el régimen subsidiado de salud y el programa de vacunación de la población.

Servicios públicos: la mayor parte de los subsidios entregados para financiar los servicios públicos se realiza a través de una menor tarifa para algunos estratos socioeconómicos, lo que se conoce como subsidios a la demanda o al consumo. Estos son financiados a través de tarifas más altas pagadas por segmentos de mayores ingresos y con aportes del Presupuesto General de la Nación e incluyen los subsidios a la energía, gas natural, acueducto, alcantarillado, aseo y comunicaciones.

Vivienda: Hay varias modalidades que incluyen la entrega de subsidios mone-tarios directos, subsidios a las tasas de interés de los créditos hipotecarios, vi-viendas gratis.

Subsidios productivos: incluye la entrega de recursos para impulsar la capacidad de innovación y la adaptación de nuevos desarrollos tecnológicos a través de Colciencias, los programas del Ministerio de las Tecnologías de Información y Comunicaciones, las actividades de Procolombia para la promoción de las exportaciones, el turismo y la inversión extranjera, los subsidios al sector agrario

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a través del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro) y el Banco Agrario, subsidios del SENA y del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo a través de Innpulsa.

Los subsidios de Colombia durante la pandemia

A partir de la crisis sanitaria de 2020, algunos de los planes reseñados en la sec-ción anterior sufrieron cambios y se introdujeron planes de subsidios temporales y nuevos programas de transferencias monetarias que incluyen:

• Recursos a la salud• Ingreso a las poblaciones vulnerables que no hacían parte de los programas de asistencia social• Incremento de susidios a población vulnerable que hacían parte de los programas de asistencia social • Subsidios a los servicios públicos• Medidas de protección al empleo

Para atender esos frentes El Gobierno creó el FOME (Fondo de Mitigación de la Emergencia), una cuenta especial a la cual se inyectaron inicialmente $30 billones, los cuales provinieron de:

• Recursos del FAE (Fondo de Ahorro y Estabilización) por $ 12 billones;• FONPET (Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales) por $ 2 billones;• Las inversiones forzosas al sector financiero $10 billones;• FRL (Fondo de Riesgos Laborales) e impuesto solidario: $0,616• Crédito externo: $8 billones.

El FOME creó los siguientes programas:

• El programa de Ingreso Solidario, que hoy incluye tres millones 42 mil familias, es un esquema mediante el cual se entrega una transferencia monetaria en favor de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de programas sociales del Estado y no hagan parte de los programas sociales ‘Familias en Acción’, ‘Colombia Mayor’, ‘Jóvenes en Acción’ y ‘Devolución del IVA’ en 2020. La inversión total en transferencias monetarias estaba planeada en $12,2 billones.

• Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF), subsidio a la nómina de empresas de más de tres empleados con un 40% de un salario mínimo (3,5 millones de personas de 160 mil empresas que se extenderá hasta marzo de 202113).

• Garante de créditos a través del Fondo Nacional de GarantíasAunque el Gobierno afirma que llega con programas asistenciales a cerca de siete millones de hogares, los resultados obtenidos no cubren a la totalidad de población, pues algunas personas no se encuentran cobijadas con el Programa de Ingreso Solidario, Familias en Acción, Colombia Mayor o Jóvenes en Acción, principalmente debido a la informalidad y a su no bancarización, que dificulta su identificación.

13. Aprobado por el Congreso de la República de Colombia el 14 de octubre de 2020.

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El Gobierno ha centralizado las bases de datos en el DPS (Departamento de Prosperidad Social) para ampliar su cobertura14, al igual que admite la posibilidad que algunas personas se pueden estar beneficiando de varios programas a la vez. La ejecución de gasto de dichos programas a fines de septiembre de 2020 asciende al 40%.

El Programa de Ingreso Solidario se encuentra comprometido hasta fin de 2020 y através en el PGN 2021 está contemplado hasta junio de 2021. Es decir, son cerca de $ 24 billones de recursos comprometidos, pero no girados, debido a que se trata de auxilios de pago mensual.

De los $9 billones asignados a la salud, $6 billones no se han gastado aunque se encuentran comprometidos, mientras que los restantes $ 3 billones serán utilizados para reponer al sistema de salud la atención de la pandemia recursos que no se pagan de la Unidad de Pago por Capitación (UPC15).

En el Cuadro 1 se presentan los subsidios contra la pobreza que rigen durante el período de crisis sanitaria. Debe destacarse que estos programas suman una cobertura de hasta un poco más de nueve millones de personas y su monto anualizado alcanza $14,6 billones (1,42% del PIB)

14. El Decreto Legislativo 812 de 2020, encargó al DPS, desde el 3 de julio, de todos “los aportes del Estado otorgados, en carácter de subsidios directos y monetarios, a la población en situación de pobreza”.

Cuadro 1Programas de transferencias monetarias en Colombia durante la crisis sanitaria 2020

Subsidio Tipo Cobertura Valor unitario ($)

Valor mensual billones $

Valor total billones $

Colombia Mayor (Nro) No condicionada 1.747.500 80.000 0,14 1,68

Jovenes en Acción (Nro) Condicionada 361.195 200.000 0,07 0,87

Familias en Acción (Hogares) Condicionada 2.996.000 165.000 0,49 5,93

Devolución del IVA (hogares) No conndicionada 1.000.000 37.500 0,04 0,45

Ingreso Solidario (Nro) No condicionada 3.000.000 160.000 0,48 5,76

Total (con ingreso solidario) 9.104.695 1,22 14,69

Total (sin ingreso solidario) 6.104.695 0,74 8,93

Fuente: DANE, Departamento de Prosperidad Social, Minhacienda, Cálculos propios.

Propuestas de renta básica para Colombia

En esta sección se plantean varias opciones de renta básica para Colombia. Inicialmente se establecen algunos criterios de depuración de las propuestas y posteriormente se proponen algunos escenarios para determinar el costo de una propuesta tanto de una renta básica Universal como de una renta básica focalizada.

15. Es el valor anual que se reconoce por cada uno de los afiliados al sistema general de seguridad social en salud (SGSSS) para cubrir las prestaciones del Plan Obligatorio de Salud (POS), en los regímenes contributivo y subsidiado.

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a. Depuración de la población objetivo

El paso inicial para la construcción de un modelo de renta básica consiste en establecer algunos criterios de depuración, principalmente demográficos y socioeconómicos, para poder concretar el costo final de la RB. Diversos estudios coinciden en establecer las siguientes categorías básicas de depuración:

Adultos y menores de edad. La renta básica pretende garantizar el ingreso de subsistencia a todos los ciudadanos incluidos los menores, quienes generan gastos, aunque hagan parte de una unidad familiar bajo la custodia de adultos. Por lo tanto, se deben incluir en el cálculo, aunque con una renta inferior a la de los adultos. El coeficiente aplicado para los menores de edad sería 0,316. Para fijar el paso a la mayoría de edad se puede fijar con el criterio edad (18 años) o por el criterio de emancipación (25 años, por ejemplo). Esto último evitaría que los jóvenes viviendo en casa paterna se dedicaran al ocio al recibir la renta. En este sentido, es necesario regular, de forma estricta pero no demasiado compleja, los requisitos necesarios para empezar a definir a cada adulto con derecho a percibir la renta básica. En el caso colombiano solamente se utiliza el criterio de mayoría de edad a los 18 años

Adultos no independientes. La renta básica tiene un carácter totalmente individual. Existen adultos que viven en casa paterna y si se les entrega una renta básica eso se puede considerar un incentivo perverso hacia el ocio. La renta básica también puede ser un incentivo a la independización de los jóvenes que viven en casa materna. Además, se debe tener en cuenta que existen personas adultas que cuidan a adultos mayores o personas incapacitadas.

Extranjeros. Una renta básica, en el caso colombiano, puede ser atractivo para fomentar la migración, principalmente de población venezolana. Sin embargo, a los extranjeros residente de forma legal no se les podría excluir de la renta básica.

Reclusos. La población recluida en establecimientos penitenciarios recibe la subsistencia del propio Estado. Por lo tanto, se puede excluir de la renta básica.

Exclusión grupos de ingresos altos. Es posible incluir un coeficiente reductor con el fin de incrementar el efecto progresivo de la renta y reducir su costo. Sin embargo, desde una perspectiva teórica por tratarse de un mínimo de supervivencia general, se podría mantener la renta básica universal sin modificaciones. El ajuste para ingresos altos podría también hacerse vía impuesto a la renta.

Monto de la renta básica. en el caso de Colombia, se puede determinar usando varios criterios como el nivel de ingresos mensuales de la línea de pobreza monetaria extrema, el nivel de ingresos mensuales de la línea de pobreza monetarias o el salario mínimo mensual legal vigente (SMMLV). En las propuestas elaboradas a continuación se toma como parámetro el salario mínimo mensual legal.

16. Se utiliza la Escala de equivalencia de la OCDE modificada, se calcula mediante la suma de los miembros del hogar ponderada según los coeficientes siguientes: 1 para el sustentador principal (primer adulto del hogar). 0,5 para los siguientes adultos (más de 13 años) y 0,3 para los niños (13 años y menos).

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Costo de una renta básica para Colombia

En esta sección se realiza un cálculo de una renta básica Colombia. En primera instancia se calcula una renta básica universal y después una renta básica focalizada que sustituya las actuales transferencias monetarias y no monetarias en Colombia.

a. Renta básica universal para Colombia

Teniendo en cuenta las consideraciones teóricas hechas anteriormente, se presentan los cálculos de una renta básica universal para Colombia:

Las fórmulas elementales del modelo son las siguientes:

CARB= Rba*PA + Rbm*PM – Rba*PRTMC – Rba*PRTMNC – Rba*PR

Donde:

CARB:costo anual de la renta básicaRba: renta básica mayores de edadPA: población mayor de 18 añosRbm: renta básica menores de edad = m*Rbam: porcentaje de Rba aplicado a la población menor de edadPM: población menor de 18 añosPRTMC: población receptora de transferencias monetarias condicionadasPRTMNC: población receptora de transferencias monetarias no condicionadasPR: población reclusa

En el Cuadro 1 se observan los resultados de una renta básica universal en Colombia en cuatro escenarios, desde un salario mínimo mensual (SMMLV17) hasta 25% de un salario mínimo mensual para toda la población, descontando las transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas que actualmente existen en Colombia y restringiendo la RB de menores de edad al 30% de la de los adultos y excluyendo a la población reclusa.

Los resultados señalan un costo fiscal anual entre $92,7 billones y $406 billones. En términos del PIB, el cálculo representa entre el 9% y 39,3% según el porcentaje del salario mínimo (Cuadro 2). Sin incluir ninguna restricción, beneficiando a la totalidad de la población residente en el país (48.258.494 habitantes), el costo total oscilaría entre $127 billones hasta $508 billones anuales.

17. Salario mínimo mensual legal vigente en Colombia: $877.802 (US$231). Se utiliza una tasa de cambio de $3.800 por US$.

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Cuadro 2Cálculo de una renta básica universal para Colombia

Supuestos Escenarios de Renta Básica (COL $ billones)

1 SMLV 0,75 SMLV 0,50 SMLV 0,25 SMLV

Opciones de RBM (en salarios mínimos mensuales legales) $ 877.802 877.802 658.352 438.901 219.451

Renta básica anual según % del SMLM ($) 10.533.624 7.900.218 5.266.812 2.633.406

Población total 48.258.494 418,5 313,9 209,3 104,6

Adultos 36.078.248 380,0 285,0 190,0 95,0

Menores 12.180.246 38,5 28,9 19,2 9,6

Transferencias monetarias condicionadas (mensuales) 3.357.195 6,0 6,0 6,0 6,0

Transferencias monetarias No condicionadas (mensuales) 5.747.500 5,9 5,9 5,9 5,9

Reclusos 178.421 0,2 0,1 0,1 0,0

Total Renta Básica anual 406,4 301,8 197,2 92,7

Total Renta Básica anual % PIB 39,3 29,2 19,1 9,0

Fuente: DANE, Departamento de Prosperidad Social. INPEC, OCDE Cálculos propios.

b. Renta básica focalizada como sustituta de las transferencias monetarias

A continuación, se presentan los resultados del cálculo de una renta básica focalizada a los grupos de la población vulnerables. El cálculo incluye varios enfoques dependiendo del número de personas que constituyan la población objetivo.

El análisis parte de calcular el costo actual anualizado de los subsidios que coexisten en Colombia una vez se desarrolla la crisis sanitaria para tener un parámetro de comparación frente a una propuesta de renta básica focalizada. El resultado se observa en el Cuadro 3 y que incluye los pagos que se realizan a través de los Programas sociales fijos: Devolución del IVA, Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor; y los programas transitorios: Ingreso Solidario y PAEF (Programa de Apoyo al Empleo Formal) y PAP (Programa de Apoyo Pago de la Prima de Servicio). Aunque estos dos últimos no son exactamente dirigidos a la población más vulnerables si hacen parte, de acuerdo con el perfil de la mayoría de los beneficiarios, de erogaciones del estado dirigidas a población que devenga menos de un millón de pesos. Un cálculo preliminar para 2020, teniendo en cuenta que no todos los beneficios transitorios tienen las periodicidad y cantidad de pagos, permite estimar que el costo anual de todos los apoyos incluyendo los referentes a las nóminas de las empresas, arroja un costo anual18 de $24,7 billones, equivalente a 2,4% del PIB. Si se excluyen los apoyos a las empresas, las transferencias monetarias totales en un año ascenderían a 14,7 billones, (1,4% del PIB), incluyendo los aportes del ingreso solidario (Cuadro 3).

18. Aunque algunos programas son transitorios y no alcanzan a cumplir 12 meses continuos, se asuman que tiene duración anual para poder ser comparados con los cálculos de renta básica universal y focalizada.

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Cuadro 3Transferencias monetarias en Colombia

Subsidio Tipo Cobertura (hogares y personas)

Valor unitario ($)

Valor mensual billones $

Valor total Billones $

Valor total % PIB

Colombia Mayor (Nro) No condicionada 1.747.500 80.000 0,14 1,68 0,16

Jovenes en Acción (Nro) Condicionada 361.195 200.000 0,07 0,87 0,08

Familias en Acción (Hogares) Condicionada 2.996.000 165.000 0,49 5,93 0,57

Devolución del IVA (hogares) No conndicionada 1.000.000 37.500 0,04 0,45 0,04

Ingreso Solidario (Nro) No condicionada 3.000.000 160.000 0,48 5,76 0,56

Total (con ingreso solidario) 9.104.695 1,22 14,69 1,42

Total (sin ingreso solidario) 6.104.695 0,74 8,93 0,86

PAEF (En 4 meses $ 3,1 billones) Empresas 3.375.615 229.588 0,78 9,30 0,90

PAP (2 pagos al año) Empresas 860.246 - 0,35 0,70 0,07

Total (con PAEF y PAP) 13.340.556 - 2,35 24,69 2,39

Fuente: DANE, Departamento de Prosperidad Social, Minhacienda, Cálculos propios.

Teniendo en cuenta los datos del Cuadro 3 se realizan varios cálculos para determinar los montos de una renta básica focalizada, utilizando diferentes criterios para establecer la población objetivo. Se muestra un rango de cubrimiento que va desde 4,7 hasta 22,8 millones de personas que equivalen al 9,7% y el 47,3% de la población total del país.

El criterio más general utilizado para calcular el número de personas que podrían ser susceptibles de recibir la renta básica focalizada es utilizar los afiliados al régimen subsidiado de salud: 22,8 millones de personas. Dicha base de datos incluye a los afiliados a Familias en Acción y Colombia Mayor lo cual permite hacer la sustitución de manera directa.

Una segunda alternativa para aproximar la población objetivo contempla la población por debajo de la línea de pobreza, basados en la nueva metodología del DANE que se expuso al inicio de este documento. Según ésta, se incluirían 17.470.000 personas

Un tercer criterio para focalizar la renta básica es utilizar los datos oficiales de personas inactivas, desempleadas y subempleadas. De acuerdo con el DANE, esta cifra, en agosto 2020, ascendería a 15,4 millones de personas, que incluye a 3,9 millones de desempleados, 1,6 millones personas inactivas y 9,8 millones de subempleados.

Una alternativa adicional de focalización consiste en utilizar la base de datos del Sisbén IV19. Según la clasificación de las condiciones socioeconómicas del DNP la población se divide en cuatro grupos: pobres extremos, pobres moderados, población vulnerable y población no pobre. Los tres primeros abarcan a 17.404.212 personas mientras que el grupo de no pobres asciende a 2.529.287. En esta base de datos se incluye la mayoría de los beneficiarios de las transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas lo que también facilita hacer la sustitución de manera directa.

19. Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales que, a través de un puntaje, clasifica a la población de acuerdo con sus condiciones socioeconómicas. Se utiliza para identificar a la población en situación de pobreza y vulnerabilidad para focalizar la inversión social. El Sisbén IV, es una actualización de la metodología contenida en la ley 1176 de 2007.

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Dos maneras alternas de calcular la renta básica focalizada consisten en calcular el número de beneficiarios de los programas Familias en Acción, Colombia Mayor, ingreso solidario y devolución de IVA que en total aproximadamente suman 9.104.695 millones. Se hace un cálculo adicional restringiendo el número de beneficiarios a los programas de familias en acción, jóvenes en acción y Colombia mayor: 5.104.695

Finalmente, se realiza una estimación adicional utilizando como población objetivo a las personas por debajo de la línea de pobreza extrema, según los más recientes informes de pobreza monetaria generados por el DANE, que equivalen a 4.689.000.

Los resultados de la focalización se muestran en el Cuadro 4. Los cálculos anuales abarcan un rango entre $12,3 billones para el criterio de personas en pobreza extrema y una RBF de 25% del SMMLV hasta $240 billones con el criterio del régimen subsidiado de salud y una RBF de 1 SMLV. Los límites del rango de la RBF anual van desde el 1,2% del PIB hasta 23,2%. Si la comparación de la RB focalizada se hiciera con el PIB per-cápita para Colombia, en junio de 2020 ($ 21.431.264), una renta básica anual de 1 SMMLV permitiría cubrir el 49% del dicho PIB per-cápita, mientras que una de 25% representaría el 12% del PIB per-cápita. Según el FMI el costo de la RBU se estima en alrededor del 6,5 % del PIB para economías avanzadas y 3,75 % para economías emergentes. Este costo está asociado con una RBU equivalente al 25% del PIB per cápita20.

Cuadro 4Cálculo de una renta básica focalizada para Colombia

Focalización Cobertura 1 SMLV % PIB 0,75 SMLV % PIB 0,50 SMLV % PIB 0,25 SMLV % PIB

Criterio población objetivo Personas 877.802 658.352 438.901 219.451

Personas en Pobreza Mo-netaria Extrema (2019) 4.689.000 49,4 4,8 37,0 3,6 24,7 2,4 12,3 1,2

Familias en Accion + Colombia Mayor + jóvenes en acción

5.104.695 53,8 5,2 40,3 3,9 26,9 2,6 13,4 1,3

Familias en Accion + Colombia Mayor + ingreso solidario + devolución de IVA

9.104.695 95,9 9,3 71,9 7,0 48,0 4,6 24,0 2,3

Inactivos + desempleados + subempleados 15.400.000 162,2 15,7 121,7 11,8 81,1 7,8 40,6 3,9

Sisben Nivel IV: pobres extremos, moderados y vulnerables

17.404.012 183,3 17,7 137,5 13,3 91,7 8,9 45,8 4,4

Personas en Pobreza Monetaria (2019) 17.470.000 184,0 17,8 138,0 13,3 92,0 8,9 46,0 4,4

Régimen subsiduado salud 22.800.000 240,2 23,2 180,1 17,4 120,1 11,6 60,0 5,8

Fuente: DANE, DNP, Departamento de Prosperidad Social, Minhacienda, Cálculos propios.

20. International Monetary Fund (2017). “Fiscal Monitor”

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II. Una propuesta de Servicio Público de Empleo (Trabajo Garan-tizado) para Colombia

Definición y aspectos macroeconómicos

El programa de servicio público de empleo (SPE) o trabajo garantizado (TG) es una propuesta de diversos autores (Minsky, 1986; Wray, 2018, 2020; Tcherneva, 2018, 2020) que consiste en ofrecer por parte del Estado un trabajo a un salario digno a toda persona que desee y esté disponible para trabajar. El salario por hora de trabajo o jornada completa incluye el pago de salud y pensión (20% del salario), que sumado al costo de los materiales empleados en el trabajo (25% del salario), constituye el costo total del programa.

El SPE es un programa de carácter contraciclico que cobra relevancia en recesiones económicas en las cuales el sector privado despide trabajadores, generando un elevado desempleo. En la medida en que la economía se recupera, los trabajadores contratados bajo el marco del SPE deben retornar al sector privado.

Cabe señalar que no es objetivo del SPE competir por empleados con el sector privado, aunque impone un piso al salario mínimo que debe pagar este sector. Los trabajos ofrecidos son relacionados con los bienes públicos en los que el sector privado no tiene mucho incentivo en producir, los cuales pueden clasificarse en tres frentes: i) el cuidado del ambiente (control de inundaciones, mantenimiento y renovación de parques, jardines comunitarios, etc) ii) el cuidado de la comunidad (restauración y pequeñas inversiones en infraestructura, creación de huertos escolares, parques infantiles, etc) y iii) el cuidado de la gente (cuidado de ancianos, programas extraescolares y programas especiales para niños, jóvenes en riesgo y actividades extra escolares, etc.).

El énfasis del SPE es ofrecer empleo a los trabajadores menos calificado y con menor nivel educativo, que son los que experimentan más desempleo, tal como ocurre en el mercado laboral de Colombia. La experiencia y la capacitación ofrecida por el programa contribuye a que estos trabajadores tengan más probabilidad de encontrar trabajo en el sector privado.

Aunque es posible que en una recesión los trabajadores calificados se vean atraídos por el programa del SPE, el propósito es que sea transitorio y retornen al sector privado por salarios más elevados.

Entre los aspectos positivos del SPE están que la economía se acerca al pleno empleo, establece un nivel mínimo de salario digno en el país, reduce la pobreza y por tanto disminuye partidas presupuestales dirigidas a programas de apoyo en este sentido y gasto en salud, adicionalmente reduce tensiones sociales y los índices de criminalidad.

Desde el punto de vista macroeconómico el programa de SPE ayuda a estabilizar la economía, ya que se mantiene la demanda agregada, sosteniendo los ingresos de los hogares cuando se está en una recesión y dejándolos que sean absorbidos por el sector privado cuando la economía está en auge.

De esta forma el presupuesto del gobierno se nueve de manera contraciclica, aumentando en las recesiones y reduciéndose en los periodos de auge, lo que

18

contribuye también a suavizar los ciclos económicos. A largo plazo el impacto del costo fiscal del SPE es mínimo debido a que el gasto público destinado al programa se compensa con un aumento de los ingresos tributarios debido al aumento de la demanda agregada. Además, debe enfatizarse que el gasto público se reduce, debido por un lado a que no se requieren algunos programas de pobreza, ya que el ingreso de los hogares más vulnerables21 aumenta, y a que por otro lado disminuye el gasto en salud física y mental y no se requiere gasto para ampliar las cárceles por la menor criminalidad. En términos netos el costo del SPE es nulo y con amplios beneficios económicos y sociales.

En cuanto al efecto del SPE sobre la inflación, las simulaciones hechas para EE. UU no muestran un impacto significativo (Wray et al, 2018), más aún si el programa se introduce de manera gradual hasta cubrir toda la población objetivo.

La literatura sobre TG sostiene que lo conveniente es que, si bien la financiación debe provenir de los presupuestos de los gobiernos federales, es decir del presupuesto general de la Nación en el caso de Colombia, la administración del programa debe estar a cargo de las comunidades (municipios y departamentos en nuestro caso), ya que las comunidades y entes territoriales conocen mejor sus necesidades y los tipos de ocupación que pueden emplear.

Propuesta para Colombia: diversos esquemas de SPE

Medición del desempleo

Un aspecto que señalan los proponentes del SPE hace referencia a la medición del desempleo, lo cual es relevante para calcular la población objetivo que cubre el programa y el costo respectivo.

El indicador de desempleo generalmente incluye solo a las personas que hicieron diligencias para buscar empleo en la semana de referencia. No obstante, existen una significativa cantidad de personas que de alguna manera están subutilizadas o parcialmente desempleadas, ya que están subempleadas, trabajando por horas o mal remunerados, o se cansaron de buscar empleo (“desalentados”).

En la categoría de subempleados estarían la mayor parte de trabajadores informales, que para el caso colombiano representan el 47% del empleo, los cuales en su mayor parte presentan ingresos precarios, no cotizan para pensión y tienen bajo nivel educativo.

Por tanto, el diseño de un programa de SPE no solo debe tener en cuenta a los desempleados sino también a esta masa de trabajadores que potencialmente podrían verse tentados a participar en el programa.

Cobertura bruta y cuantificación del SPE

De acuerdo con las consideraciones anteriores, el potencial de trabajadores a agosto de 2020 que tendría el SPE en Colombia sería del orden de 15,4 millones de personas, lo cual incluye: i) a las personas desempleadas (3,9 millones),

21. De acuerdo a Wray et al (2018), un programa de SPE para los EE.UU. con jornada completa, tendría como efecto que 9,5 millones de niños salieran de la pobreza.

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ii) a las personas inactivas (1,6 millones) que salieron del mercado laboral por razones económicas como despido, cierre o dificultades de la empresa y trabajo temporal terminado22, y iii) a las personas que están en condiciones de subempleo (9,8 millones) y que en gran parte hace parte del sector informal, ya sea por insuficiencia de horas o en un empleo inadecuado por ingresos (Cuadro 5).

Cuadro 5Cobertura potencial del programa SPEMiles de personas

2019 Feb 2020 Ago 2020

Límite alto Límite bajo Límite alto Límite bajo Límite alto Límite bajo

1 Desempleados

Total 2.398 3.045 3.965

Nivel educativo (ninguno, bachiller) 1.725 2.190 2.852

2 Inactivos

Razones económicas 238 238 243 243 1.639 1.639

3 Subempleo

Insuficiencia de horas 2.791 1.165 2.985 1.247 3.403 1.421

Empleo inadecuado por ingresos 8.551 3.571 8.031 3.354 6.441 2.690

Trabajadores potenciales del SPE (1+2+3) 13.977 6.699 14.303 7.033 15.447 8.602

Fuente: DANE, cálculo de los autores.

Ahora bien, habría un límite más bajo de trabajadores potenciales si se supone que la oferta de empleos del SPE solo le interesaría las personas con nivel educativo más bajo. De acuerdo con el Dane, el 72% de las personas desempleadas no tienen ninguna educación o tienen bachillerato. Por su parte el 41,8% de los ocupados tiene un nivel educativo similar al descrito anteriormente y ganan menos de un salario mínimo legal vigente (SMMLV). Si se aplica estos porcentajes al número de desempleados y subempleados respectivamente, el límite bajo de trabajadores potenciales del SPE sería en agosto de 2020 de 8,6 millones (Cuadro 5).

En condiciones ‘normales’ del mercado laboral se debería tener un potencial de trabajadores en el SPE similares a los del cierre de 2019 o a los de febrero de 2020 antes del inicio de la pandemia. En este estos escenarios el número de empleos ofrecidos en el programa sería del orden de 13,9 millones y 14,3 millones (Cuadro 5). Los limites bajos serían del orden de 6,7 millones de empleos en 2019 y de 7,0 millones en febrero de 2020 (Cuadro 5).

Si cada empleo ofrecido se remunera a un SMMLV y se supone además costos asociados al salario del 20% y costos de materiales del 25%, el costo anual del programa, tomando como referencia el potencial de trabajadores a agosto de 2020 (15,4 millones en el cuadro 5), sería del orden del 24,8% del PIB (Cuadro 6), mientras con las condiciones del límite bajo se reduce al 13,8% del PIB. Si el empleo es de media jornada el gasto estaría entre 12,4% y el 6,9% del PIB (Cuadro 6).

Si el mercado laboral tiende a las condiciones ‘normales’ de finales de 2019 o febrero de 2020, el gasto público destinado al SPE sería del 22,5% y el 23,0% del PIB, mientras el límite bajo estaría entre el 10,8 y el 11,3% del PIB. El gasto si el empleo ofrecido es de media jornada, estaría entre el 5,4% y el 5,6% del PIB (Cuadro 6).

20

Cuadro 6Costo potencial del programa SPEPorcentaje del PIB

2019 Feb 2020 Ago 2020


1 Desempleados

Total 3,9 4,9 6,4

Nivel educativo (ninguno, bachiller) 2,8 3,5 4,6

2 Inactivos

Razones económicas 0,4 0,4 0,4 0,4 2,6 2,6

3 Subempleo

Insuficiencia de horas 4,5 1,9 4,8 2,0 5,5 2,3

Empleo inadecuado por ingresos 13,7 5,7 12,9 5,4 10,3 4,3

Trabajadores potenciales del SPE (1+2+3) 22,5 10,8 23,0 11,3 24,8 13,8

Media jornada 11,2 5,4 11,5 5,6 12,4 6,9


Cabe mencionar que si el programa se destinara exclusivamente a ofrecer trabajo a los desempleados con menor nivel educativo, el costo estaría entre el 2,8 y el 4,6% del PIB (Cuadro 6), mientras que el gasto para proveer trabajos de media jornada estaría entre el 1,4% y el 2,3% del PIB, lo cual es viable implementar y financiar, vía mejora en la tributación, dada la mayor demanda agregada y el crecimiento económico que resultaría del programa y vía la sustitución de partidas presupuestales asociadas a la condición de pobreza.

Debido a la magnitud del subempleo y la informalidad laboral, estos fenómenos del mercado laboral desbordan el alcance del SPE y son más complejos de solucionar, ya que para esto se requiere un conjunto amplio de políticas económicas y públicas que abarcan desde una estructura económica más diversificada, con mayor contenido tecnológico y menos dependiente de materias primas, hasta políticas de apoyo y acompañamiento a las pequeñas empresas para elevar su productividad, complementado todo esto con la conformación de sistemas nacionales de innovación y una política educativa ambiciosa.

Ahora bien, es posible diseñar programas de SPE focalizados para segmentos específicos de la población, que pueden ser la base de un programa gradual para alcanzar una cobertura general SPE como la que se describió anteriormente, que en la medida que se logre una transformación productiva, logre tender a mediano y largo plazo a una situación de pleno empleo.

Programas focalizados del SPE

Hay dos grupos poblacionales que han experimentado un agudo deterioro de ingresos durante la pandemia, debido a un aumento del desempleo, como son los jefes de hogar y las mujeres jefes de hogar, que bien podría ser objeto del programa de SPE. Los jefes de hogar, a julio de 2020, prácticamente triplicaron la tasa de desempleo durante la pandemia frente a la que tenían al cierre de 2019 (Cuadro 7). La situación es más aguda con las mujeres jefes de hogar que pasaron de una tasa desempleo en 2019 del 8,4% al 20,7% en julio de 2020.

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Cuadro 7Cobertura potencial del programa SPEMiles de personas y tasa de desempleo en porcentaje

Jefes de hogar Mujeres Jefes de hogar

2019 julio 2020 2019 julio 2020

Mls TD Mls TD Mls TD Mls TD

1 Desempleados

Total 5,3 14,6 8,4 20,7

Nivel educativo (ninguno, bachiller) 447 1.074 219 500

2 Inactivos

Razones económicas 185 867 55 479

3 Subempleo

Insuficiencia de horas 54 461 241 207

Empleo inadecuado por ingresos 1.567 1.308 522 415

Trabajadores potenciales del SPE (1+2+3) 2.748 3.710 1.036 1.601

TD: Tasa de desempleoFuente: DANE, cálculo de los autores.

Lo mismo puede afirmarse con respecto a los inactivos. La pandemia elevó significativamente el número de personas que abandonaron el mercado laboral (Cuadro 7), especialmente a los que cuentan con un nivel educativo bajo (ningún grado y bachillerato). En cuanto al subempleo, los dos grupos tienen una cantidad significativa de personas que presentan insuficiencia de horas de trabajo o consideran que sus ingresos son inadecuados y preferirían otro empleo, lo que es un reflejo del mercado laboral a nivel nacional (Cuadro 7).

Si se ejecutara un programa de SPE a los jefes de hogar desempleados con bajo nivel educativo, sumado a los inactivos y subempleados con estas características, que podrían estar interesadas en obtener un empleo, el número de empleos potenciales ofrecidos sería del orden de 3,7 millones con las cifras de julio y en ‘condiciones normales’, como en 2019, de 2,7 millones (Cuadro 7). Si el programa se implementa solo para mujeres jefes de hogar, la oferta potencial de empleos sería de 1,6 millones (en julio) y de 1,0 millones con las condiciones de diciembre de 2019 (Cuadro 7).

Con esta oferta potencial de empleos, el costo anual de aplicar un programa de SPE para jefes de hogar desempleados sería del 2,4% del PIB con las cifras de julio y del 1,7% si solo se diseña para jefes de hogar desempleados con bajo nivel educativo (Cuadro 8). En ‘condiciones normales’, como las de 2019 y febrero de 2020, el monto del programa estaría entre el 0,7% y el 1,3% del PIB respectivamente.

Ahora bien, jefes de hogar inactivos y subempleados podría interesarse en el programa. Si se limita el programa para los de bajo nivel educativo el costo sería de 6,0% del PIB, para las cifras de julio, y del 3,0% del PIB para empleos de media jornada. En ‘condiciones normales’ el programa costaría entre el 2,2% y el 4,6% del PIB (Cuadro 8).

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Cuadro 8Jefes de HogarCosto potencial del programa SPEPorcentaje del PIB

2019 Feb 2020 Ago 2020


1 Desempleados

Total 1,0 1,3 2,4


2 Inactivos


3 Subempleo




Media jornada 4,7 2,2 4,8 2,3 5,3 3,0


Ahora bien, el programa de SPE podría focalizarse en las mujeres jefes de hogar, que como se comentó anteriormente, es uno de los grupos poblacionales que más han sido afectado por el incremento del desempleo durante la pandemia. Si el programa de SPE se limitara a las mujeres jefes de hogar con menor nivel educativo, el costo anual de ofrecerles empleo en jornada completa sería del 2,6% del PIB para el total de trabajadoras potenciales de julio, y del 1,3% del PIB para empleos de media jornada (Cuadro 9). Cuando la economía retorne a los ‘niveles normales’ de 2019 o febrero de 2020, el costo ascendería al 1,7% del PIB y para media jornada del 0,8% del PIB (Cuadro 9).

Cuadro 9Mujeres Jefes de HogarCosto potencial del programa SPEPorcentaje del PIB

2019 Feb 2020 Ago 2020


1 Desempleados

Total 0,5 0,6 1,1


2 Inactivos


3 Subempleo




Media jornada 1,8 0,8 1,8 0,9 2,1 1,3


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De otro lado, es posible tener un enfoque regional del SPE. De acuerdo con el Dane, el promedio de desempleados entre enero y junio de 2020 de la región central es el 28% del total de desempleados del país, seguida por Bogotá con el 19,9%. Las demás regiones (oriental, pacífica y caribe) se distribuyen de manera relativamente homogénea el 52% restante de desocupación.

En este contexto, la Dirección de Planeación Nacional (DNP) podría coordinar un programa de SPE con los gobiernos de estas regiones y los ministerios de trabajo, vivienda, agricultura, etc. Esto requeriría estrategias con ofertas diferentes de empleo dadas las diferentes necesidades de bienes públicos que requiera cada región y el tipo de ocupación del espacio, ya sea rural o urbano.

Con respecto a esto último cabe señalarse que la mayor parte de los desempleados a nivel urbano están concentrados en las diez principales ciudades (Gráfico 4).

Gráfico 4Indicadores del mercado laboral

Fuente: DANE.

Febrero 2020 Agosto 2020

24

En ciudades más vinculadas con lo rural el SPE puede enfatizarse más en proyectos de agricultura sostenible, cuidado del ambiente, mientras en ciudades como Medellín en Bogotá, el programa puede basarse más en mantenimiento del entorno comunitarios, actividades artísticas, cuidado de ancianos y actividades extracurriculares de niños y jóvenes.

Igualmente, en estas ciudades es donde más se acentúa el fenómeno del subempleo y la informalidad, lo que dificulta la capacidad del programa de SPE para absorberlos, requiriendo como ya se comentó un crecimiento económico sostenido y en todas las áreas de la producción que cubra la oferta de todos estos trabajadores. No obstante, pueden diseñarse programas de empleo focalizados, tanto para jefes de hogar o mujeres jefes de hogar, como se planteó arriba, o crear programas específicos de trabajo para los jóvenes.

En resumen, el SPE es una alternativa de empleo para la producción de bienes públicos a quien quiera y esté disponible trabajar a un salario mínimo. El costo de implementarlo en Colombia es elevado (entre el 22,5% y el 24,8% del PIB) en la medida en que no solo los desempleados sino los inactivos (generados por la pandemia) y los subempleados se verían tentados a participar del programa.

No obstante, es posible focalizar el programa para diversos grupos poblacionales con jornadas de tiempo completo o media jornada. Para las personas jefes de hogar y bajo nivel educativo el programa costaría entre el 2,2% y el 6,0% del PIB dependiendo de la jornada y el periodo que se tome como referencia (Cuadro 8), mientras una política más focalizada como las mujeres cabeza de hogar se reduciría a un rango de entre el 0,8% y el 2,6% del PIB (Cuadro 8). Si solo se tiene en cuenta a los desempleados con bajo nivel educativo, el costo de los programas focalizados estaría entre el 0,4% y el 1,7% del PIB.

El costo de estos programas oscilaría, por tanto, entre el 0,4% y el 6,0% del PIB.

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III. Financiamiento

Financiación de la renta básica

Dadas las restricciones fiscales, en Colombia no es posible crear un sistema de renta básica universal. El costo anual máximo de este mecanismo podría superar los $ 400 billones (39,3% del PIB) en su versión de 1 SMLV hasta $ 92,7 billones (9% del PIB) para 25% de un SMMLV. Por definición, una RB se podría financiar preferentemente a través del incremento de las tasas de impuestos progresivos.

Sin embargo, se podría pensar en RB focalizada que llegue a un menor grupo de personas, pero con un impacto más fuerte en reducción de pobreza. Se podría implementar una RB focalizada para la población en pobreza extrema, por ejemplo. En este caso, el cubrimiento de 4,6 millones de personas con el 50% de un SMMLV tendría un costo aproximado de $24,4 billones anuales, equivalente a 2,4% del PIB.

En el caso de Colombia se podrían usar los recursos financieros asignados a las transferencias monetarias existentes en el PGN, aumento de impuestos y reducciones del gasto público en otros rubros para financiar la RB.

En ese orden de ideas, se pueden explorar diversas formas de financiamiento: Una de las fuentes principales debe provenir de una reforma tributaria estructural, la cual podría incluir entre otras algunas propuestas como: (i) ampliar la base del impuesto a la renta con tarifas progresivas y con un impuesto progresivo al patrimonio de las personas naturales para patrimonios líquidos a partir de $3.000; (ii) impuesto al patrimonio para personas jurídicas a partir de $5.000 millones; (iii) impuesto a los dividendos superiores a $10.000.000; (iv) un impuesto a las herencias superiores a $10.000.000; (v) revisión de la cobertura y tarifa del IVA; y (vi) eliminación de la exenciones de impuesto a las empresas.

Adicionalmente debe tenerse en cuenta que el programa tiene un impacto positivo en el crecimiento económico, debido a una mayor demanda agregada, lo que eleva los ingresos tributarios.

Financiamiento y costo neto del SPE

Como se mostró arriba un programa para ofrecer un trabajo con un SMLV a cada desempleado, inactivo por la pandemia y subempleado, ascendería con las cifras de agosto de 2020 al 24,8% del PIB, y en ‘condiciones normales’ sería del 22,5%, lo que luce inalcanzable en términos fiscales. Esto refleja el significativo costo social y económico que experimenta el marcado deterioro del mercado laboral colombiano, no solo por la pandemia sino por la débil capacidad de la economía colombiana para generar empleo, lo que se ya se evidenciaba antes de la crisis.

No obstante, es posible focalizar el programa para diversos grupos poblacionales con jornadas de tiempo completo o media jornada, cuyo costo oscilaría entre el 0,4% y el 6,0% del PIB.

El impacto presupuestal (costo neto) del SPE es moderado ya que sustituye de manera parcial o total otras partidas presupuestales, como la de familias en acción (0,2% del PIB), población vulnerable (0,54% del PIB), población desplazada en

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condición de pobreza (0.13% del PIB), subsidio a la salud de las personas con mayores ingresos (0.2% del PIB). Adicionalmente el costo neto es menor en la medida en que estos programas de empleo elevan el consumo agregado y el ingreso nacional, lo que aumenta los ingresos tributarios, atenuando el aumento del gasto en el programa y el impacto en el déficit fiscal, efecto que puede acentuarse si la inversión responde al aumento del ingreso nacional.

Si a pesar de esto se requiriera financiación adicional para implementar estos programas focalizados, es posible elevar el recaudo a través de un impuesto al patrimonio a las personas o mediante un aumento de las tarifas del impuesto a la renta de las personas en forma progresiva, tal como se describió arriba.

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Conclusiones

Con la nueva metodología de cálculo de la pobreza en Colombia, entre 2018 y 2019 se incrementaron tanto el indicador de incidencia monetaria como el índice de pobreza monetaria extrema. En 2020, como resultado de los choques oferta y demanda generados por la crisis sanitaria de la Pandemia Covid-19, el problema de pobreza ha empeorado.

Las condiciones de pobreza se agudizan ahora con el panorama del mercado laboral colombiano, el cual experimenta uno de los momentos más negativos de las últimas décadas, lo que exige respuestas de política económica para el sostenimiento de los ingresos de los hogares y la posibilidad de generar empleo mientras la economía se recupera tras la pandemia. Con estos objetivos, se abordaron aquí dos propuestas que han cobrado importancia: el de renta básica y el Servicio Público de Empleo (Trabajo Garantizado).

En el contexto del modelo económico pro mercado, los países han optado por mecanismos de transferencias monetarias para resolver en parte los problemas de desigualdad de los ingresos y de la riqueza y reducir los índices de pobreza. Bajo estas condiciones se han explorado varias alternativas para atender dichos problemas una de las cuales está relacionada con la implementación de planes de renta básica universal y focalizada.

Dadas las restricciones fiscales en Colombia no es posible crear un sistema de renta básica universal. Si se reemplazaran las actuales trasferencias monetarias condicionadas y no condicionadas por una renta básica focalizada, de acuerdo con diferentes criterios de focalización de la población objetivo que podría estar en un rango entre 4,8 y 22,8 millones de personas, tendría un costo anual entre $12,3 billones (1,2% del PIB) y $ 240 billones (23,2% del PIB). Las actuales transferencias tienen un costo estimado en $24,7 billones.

La renta básica tiene menores costos de transacción frente a los subsidios exis-tentes en la actualidad en Colombia. Evita las complejidades de administración, exceso de burocracia operativa y posibilidades de corrupción. Aparte de su fácil aplicación y el hecho de no tener condicionamientos permite asegurar el acceso universal y garantizar la equidad convirtiéndose en un mecanismo efectivo para atacar la pobreza y dinamizar la demanda agregada de la economía. Aunque existen posiciones en contra que aducen incentivos perversos a la RB, los efectos negativos sobre el mercado de trabajo no son significativos y son mínimos frente a los beneficios que sobre la equidad y la pobreza se derivan de su implementa-ción. (Van Parijs, 2004)

De esta manera, la RB dentro de la política fiscal puede desempeñar un papel primordial para reducir la inequitativa distribución del ingreso, al permitir un flujo de recursos de manera directa a la población más pobre.

El Servicio Público de Empleo (SPE) por su parte es una alternativa de política económica para generar ingresos mediante el ofrecimiento de empleo para la producción de bienes públicos a quien quiera y esté disponible trabajar a un sa-lario mínimo. El costo de implementarlo en Colombia es elevado (entre el 22,5% y el 24,8% del PIB) en la medida en que no solo los desempleados sino los in-activos (generados por la pandemia) y los subempleados se verían tentados a participar del programa.

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No obstante, si se diseña programas de SPE focalizado, como en jefes de hogar, o mujeres jefas de hogar, con bajo nivel educativo, el costo para las personas desempleadas de este grupo estaría entre el 0,4% y el 1,7% del PIB. Si se incluye los inactivos por la pandemia y los subempleados con bajo nivel educativo el costo estaría entre el 2,2% y el 6,0% del PIB dependiendo de la jornada y el periodo que se tome como referencia. Es decir, el costo de los programas focalizados estaría entre en 0,4% y el 6,0% del PIB.

En cuanto a los costos de la RB como el del SPE debe considerarse que sustituyen parcial o totalmente otras partidas presupuestales, como la de familias en acción (0,2% del PIB), población vulnerable (0,54% del PIB), población desplazada en condición de pobreza (0,13% del PIB) y el subsidio a la salud de las personas con mayores ingresos (0,2% del PIB).

Adicionalmente estos programas de empleo y renta básica elevan el consumo agregado y el ingreso nacional, la inversión y el ingreso nacional, lo que aumenta los ingresos tributarios y atenúa el impacto sobre el déficit fiscal en el mediano y largo plazo.

La financiación adicional para implementar estos programas focalizados provendría de un aumento del recaudo a través de un impuesto al patrimonio a las personas o mediante un aumento de las tarifas del impuesto a la renta en forma progresiva.

Los programas de RBF y SPE deberían ser de carácter permanente, aunque este último tiene un componente contraciclico para afrontar futuras crisis económicas. Debe enfatizarse que estos programas no son la panacea para la generación de empleo y la reducción de pobreza, la solución a estas problemáticas sociales debe basarse fundamentalmente en una política de crecimiento económico sostenible que reduzca estructuralmente el desempleo y el número de personas subempleadas e informales.

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