zagovaranje i lobiranje u organima srbije

ZAGOVARANJE I LOBIRANJE U PARLAMENTU I ORGANIMA IZVRŠNE VLASTI:UPOREDNA ISKUSTVA I PREPORUKE ZA SRBIJU

Dr Dragan Golubović

Srbija

Beograd, 2009.

Izveštaj sačinjen za potrebe Programa Ujedinjenih nacija za razvoj

ZAGOVARANJE I LOBIRANJE U PARLAMENTU I ORGANIMA IZVRŠNE VLASTI:UPOREDNA ISKUSTVA I PREPORUKE ZA SRBIJU

Dr Dragan Golubović

1313

14

15

2121

22

24

2929

30

33

873939

41

41

42

43

43

44

45

46

47

5151

52

52

53

59

I. OPŠTA RAZMATRANJA O LOBIRANJU1. Šta je lobiranje?

Poreklo reči (etimologija)

Definicija lobiranja: razlika između javnog zagovaranja

(neformalnog lobiranja) i formalnog lobiranja

2. Definicija interesne grupe

3. Uloga i značaj interesnih grupa i lobiranja u demokratskom društvu

II. JAVNO ZAGOVARANJE U PARLAMENTU1. Organizacija parlamenta i javno zagovaranje: funkcija i značaj parlamentarnih odbora

2. Javno saslušanje pred parlamentarnim odborima: uloga i značaj

3. Neformalne poslaničke koalicije: uloga i značaj u zastupanju građana

i interesnih grupa u parlamentu

III. POSEBNI OBLICI JAVNOG ZAGOVARANJA1. Novi oblici učešća građana i interesnih grupa u zakonodavnom postupku: opšte napomene

2. Novi oblici učešća građana i interesnih grupa u zakonodavnom postupku:

modeli javnog zagovaranja

3. Novi oblici učešća građana i interesnih grupa u zakonodavnom postupku: uloga parlamenta

IV. FORMALNO (NEPOSREDNO) LOBIRANJE1. Razlozi za pravno regulisanje formalnog lobiranja

2. Šta lobisti dobijaju posebnom regulativom u ovoj oblasti?

3. Instrumenti za regulisanje lobiranja: zakon ili kodeks ponašanja?

4. Lobiranje zakonodavne vlasti ili lobiranje zakonodavne i izvršne vlasti?

5. Najznačajnija pitanja u režimu za lobiranje

5.1. Definicija lobiste

5.2. Definicija lobiranja i lobističkih kontakata

5.3. Lobiranje i organizacije koje deluju za opšte dobro

5.4. Način ostvarivanja javnosti (transparentnosti) kod lobiranja

5.5. Sankcije

V. JAVNO ZAGOVARANJE I LOBIRANJE: KRATAK PREGLED STANJA U SRBIJI1. Ustavnopravni okvir za javno zagovaranje

2. Učešće građana u zakonodavnom postupku

3. Formalno lobiranje

4. Poslovnik o radu Narodne skupštine

VI. PREPORUKE ZA SRBIJU

Uvodne napomene

Izveštaj „Zagovaranje i lobiranje u parlamentu i organima izvršne vlasti: uporedna iskustva i preporuke za Srbiju“, kao što sam njegov naslov sugeriše, ima dvostruki cilj: 1) da predstavi uporednu analizu režima za javno zagovaranje i formalno lo-biranje u parlamentu i organima izvršne vlasti; i 2) da na osnovu ove uporedne analize ponudi preporuke za regulisanje zagovaranja i lobiranja u Republici Srbiji.Izveštaj je podeljen na pet poglavlja. U prvom poglavlju razmatraju se opšta pita-nja značajna za predmet izveštaja: pojam lobiranja, razlika između javnog zago-varanja (neformalnog lobiranja) i formalnog lobiranja, i pojam i uloga interesnih grupa. U drugom poglavlju razmatra se javno zagovaranja u parlamentu: uloga parlamentarnih odbora u radu parlamenta, uloga i značaj instituta javnog saslu-šanja kao tradicionalnog instrumenta javnog zagovaranja, i prednosti i nedostaci neformalnih poslaničkih koalicija kao instrumenta javnog zagovaranja i lobiranja. Četvrto poglavlje razmatra mehanizme učešća građana i interesnih grupa u zako-nodavnom postupku koji predstavljaju nove instrumente javnog zagovaranja. U petom poglavlju analizira se stanje u Republici Srbiji u oblasti javnog zagovaranja i lobiranja. Završni deo izveštaja sadrži preporuke za regulisanje javnog zagovara-nja i lobiranja u Republici Srbiji. U meri u kojoj je to moguće, imajući u vidu složenost instituta javnog zagovara-nja i lobiranja, sadržina i jezik izveštaja prilagođeni su široj čitalačkoj publici. Izve-štaj analizira najznačajnija pitanja u režimu javnog zagovaranja i lobiranja, i ne predstavlja detaljni prikaz uporedne regulative u ovoj oblasti.Izveštaj je prevashodno namenjen organizacijama civilnog društva i drugim (pri-vatnim) društvenim akterima zainteresovanim da se institucionalno uredi način predstavljanja njihovih legitimnih interesa u parlamentu i organima izvršne vla-sti. Osim toga, namenjen je i predstavnicima zakonodavne i izvršne vlasti koji, ka-da je reč o predmetu izveštaja, imaju dvostruku odgovornost: da obezbede ostva-rivanje ustavnih sloboda kojima se štiti javno zagovaranje, i da uspostave trans-parentan mehanizam promocije i zaštite legitimnih interesa privatnih društvenih aktera pred organima vlasti. Izveštaj razmatra zakone, druge propise i instrumente koji uređuju javno zagova-ranje i lobiranje koji su bili na snazi na dan 1. septembra 2008. godine.

I. OPŠTA RAZMATRANJA O LOBIRANJU

13

I. OPŠTA RAZMATRANJA O LOBIRANJU

1. Šta je lo bi ra nje?

1.1. Po re klo re či (eti mo lo gi ja)

Reč „lo bi ra nje“ (lobbying) je an glo sak son skog po re kla. Pre ma jed nom iz vo ru, na sta la je iz obi ča ja čla no va bri tan skog Par la men ta da se pre i u pa u zi za se da-nja oku plja ju u ho lu (lobby) Par la men ta. Pre ma dru gom iz vo ru, ter min je pr vi put upo tre bio ame rič ki pred sed nik Uli sis Grant (Ulysses S. Grant), opi su ju ći nji-me po na ša nje pred stav ni ka esta bli šmen ta ko ji su se oku plja li u ho te lu „Vi li jard“ u Va šing to nu, Gran to vom omi lje nom me stu za ci ga ru i bren di, ka ko bi po ku ša-li da stig nu do pred sed ni ka i ostva re od re đe ne po li tič ke uslu ge.1 U pi sa nom ob li ku reč „lo bi ra nje“ pr vi put je upo tre blje na 1820. go di ne. U no-vin skom član ku na vo di se da po je di ni čla no vi ame rič kog Se na ta, ka da se ra di o pi ta nji ma o ko ji ma od lu ču je i Do nji dom Kon gre sa (Ho u se of Re pre sen ta ti ves), ne sa mo da lo bi ra ju kod čla no va Do njeg do ma da gla sa ju na od re đe ni na čin, već se ne us te žu ni da uce nju ju ma nje is ku sne čla no ve go vo re ći im da će se u slu ča ju da dru ga či je gla sa ju ras pa sti Uni ja (iz me đu Se ve ra i Ju ga, op. aut.).2

1.2. De fi ni ci ja lo bi ra nja: raz li ka iz me đu jav nog za go va ra nja (ne for mal nog lo bi ra nja) i for mal nog lo bi ra nja

Lo bi ra nje se de fi ni še kao or ga ni zo va no de lo va nje po je di na ca i in te re snih gru-pa ko jim se uti če na od lu ke pred stav ni ka za ko no dav ne i iz vr šne vla sti, a či ji je cilj da se pro mo vi šu i za šti te od re đe ni le gi tim ni in te re si (op šti ili po seb ni) ko je ti po je din ci i gru pe za stu pa ju ili pred sta vlja ju. Lo bi ra nje mo že bi ti ne for mal no (po sred no) i for mal no (ne po sred no). Pod ne for mal nim lo bi ra njem pod ra zu me-va ju se tzv. gra đan ske ini ci ja ti ve (gras sro ot ini ti a ti ves) i raz li či ti ob li ci uče šća po-je di na ca i in te re snih gru pa u jav nom ži vo tu (na pri mer član ci u štam pi, sa op-šte nja i dru gi pi sa ni ma te ri ja li, uče šće u te le vi zij skim emi si ja ma, okru gli sto lo-vi, kon fe ren ci je, jav na oku plja nja, itd.), či ji je cilj da se for mi ra njem mi šlje nja jav-no sti uti če na od lu ke pred stav ni ka vla sti. Ne for mal no lo bi ra nje za pra vo je si no-nim za jav no za go va ra nje (pu blic advo cacy). Jav no za go va ra nje per se ni je pred-met po seb ne re gu la ti ve, već je zbog iz u zet nog zna ča ja ko je ima u de mo krat skom 1) BBC Definition of Lobbying (http://news.bbc.co.uk/1/hi/uk_politics/82529.stm). 2) Gelak, Lobbying and Advocacy: Winning Strategies, Resources, Recommendations, Ethics and Ongoing Compliance for Lobbyists and Washington Advocates, The Capitol. Net, 2008.

14

dru štvu in kor po ri ra no u kor pus osnov nih ljud skih pra va, po seb no slo bo de go-vo ra, pra va na pe ti ci ju or ga ni ma vla sti, pra va na udru ži va nje, i pra va na jav no oku plja nje.3 Me đu tim, po je di ni (po seb no no vi ji) ob li ci jav nog za go va ra nja (uče-šće gra đa na i in te re snih gru pa u za ko no dav nom po stup ku, in fra, III) mo gu bi ti pred met po seb ne re gu la ti ve. Sa dru ge stra ne, pod for mal nim lo bi ra njem pod ra zu me va se an ga žo va nje pro-fe si o nal nih lo bi sta i lo bi stič kih or ga ni za ci ja od stra ne po je di na ca i in te re snih gru pa, či ji je cilj da se uti če na pred stav ni ke za ko no dav ne i iz vr šne vla sti ra di pro mo ci je i za šti te le gi tim nih in te re sa (op štih ili par ti ku lar nih/pri vat nih) ko je ti po je di ni ci i gru pe za stu pa ju ili pred sta vlja ju.4 For mal no lo bi ra nje je u po je di nim za mlja ma po seb no re gu li sa no (in fra, IV). U na če lu, sva ki ob lik or ga ni zo va nog uti ca ja na pred stav ni ke za ko no dav ne i iz vr šne vla sti (od stra ne po je di na ca i in-te re snih gru pa) ko ji za ko nom ili dru gim in stru men ti ma ni je de fi ni san kao for-mal no lo bi ra nje, sma tra se jav nim za go va ra njem (ne for mal nim lo bi ra njem).

2. De fi ni ci ja in te re sne gru pe

Na po me nu li smo da jav no za go va ra nje i for mal no lo bi ra nje pred sta vlja ju or ga-ni zo va no de lo va nje po je di na ca i in te re snih gru pa. Pod in te re snom gru pom pod ra zu me va se or ga ni za ci ja či ji je cilj pro mo ci ja i za šti ta ne kog le gi tim nog in-te re sa (op šteg ili par ti ku lar nog) pred or ga ni ma iz vr šne i za ko no dav ne vla sti. Za raz li ku od po li tič kih par ti ja, in te re sne gru pe ni su deo struk tu re dr žav ne vla sti, ni ti je nji hov cilj osva ja nje vla sti – ra di se o pri vat nim ini ci ja ti va ma ko je mo gu ima ti raz li či tu for mu. Kao si no ni mi za in te re sne gru pe ko ri ste se ter mi ni: or ga-ni za ci je ci vil nog dru štva (ne vla di ne or ga ni za ci je), lo bi stič ke gru pe i gru pe za pri-ti sak. Me đu tim, in te re sne gru pe mo gu bi ti or ga ni zo va ne i u raz li či te ob li ke po-slov nog de lo va nja (pri vred na dru štva, advo kat ske kan ce la ri je, mar ke tin ške agen ci je, itd., in fra, IV). U li te ra tu ri se na vo de raz li či ti raz lo zi što gra đa ni (i prav na li ca) po sta ju čla no vi in te re snih gru pa. To mo gu bi ti uslu ge ko je in te re sne gru pe pru ža ju svo jim čla-no vi ma, ili ulo ga spolj nih pa tro na (uklju ču ju ći i vla du) ko ji pod sti ču de lo va nje od re đe nih gru pa (na pri mer, re pre zen ta tiv ne gru pe, kao što su sin di ka ti i udru-že nja po slo da va ca, ko ji su uče sni ci u tri par tit nom so ci jal nom di ja lo gu). U sva-kom slu ča ju, broj čla no va in te re snih gru pa u mo der nim de mo kra ti ja ma u stal-nom je po ra stu. Na su prot to me, broj čla no va po li tič kih par ti ja kon stant no se sma nju je. Pro ce nju je se da je u Ne mač koj sva ki gra đa nin član naj ma nje jed ne 3) Tako je Vrhovni sud SAD-a proglasio protivustavnom inicijativu Kongresa da pravno uredi (ograniči) javno zagovaranje (grassroot communications), sa obrazloženjem da je ta inicijativa u suprotnosti sa Prvim amand manom Ustava kojim se garantuju sloboda govora i javnog okupljanja, i pravo na peticiju organima vlasti. United States v. Rumely 345 U.S. 41 (1953). 4) Meriam Webster Dictionary. Commentary on Lobbying (http://dictionary.reference.com/browse/lobbying).

15

in te re sne gru pe (udru že nja). Ra di se o tra di ci ji ko ja svo je ko re ne vu če iz sred-njo ve kov nih kor po ra tiv nih gil di. Dve tre ći ne gra đa na SAD-a čla no vi su ne ke in-te re sne gru pe (ver ska, sport ska, škol ska ili pro fe si o nal na udru že nja, sin di ka ti, itd.). Slič no je i u na šem ne po sred nom okru že nju: u Ma đar skoj de lu je pre ko 50.000, u Hr vat skoj pre ko 30.000, a u Slo ve ni ji pre ko 18.000 in te re snih gru pa or ga ni zo va nih kao or ga ni za ci je ci vil nog dru štva. In te re sne gru pe se mo gu po de li ti na raz li či te na či ne. Za vi sno od pri ro de in te-re sa ko je za stu pa ju, de le se na one ko je za stu pa ju jav ne in te re se (na pri mer za-šti ta čo ve ko ve oko li ne, ljud ska pra va, za šti ta ma nji na, za šti ta po tro ša ča, odr ži-vi raz voj, pro mo ci ja kul tu re, zdrav stva, ama ter skog spor ta, itd.) i one ko je za stu-pa ju pri vat ne in te re se – ka ko pro fe si o nal ne (sin di ka ti), ta ko i eko nom ske (pri-vred na dru štva, kor po ra ci je). In te re sne gru pe ko je de lu ju u jav nom in te re su če-sto tran scen di ra ju dr žav ne gra ni ce i for mi ra ju me đu na rod ne ko a li ci je ko je uti-ču na sta vo ve dr ža va i me đu na rod nih or ga ni za ci ja u ve zi sa va žnim glo bal nim pi ta nji ma (na pri mer Am nesty In ter na ti o nal u obla sti za šti te ljud skih pra va, Green Pe a ce u obla sti za šti te čo ve ko ve oko li ne, Tran spa rency In ter na ti o nal u obla sti bor be pro tiv ko rup ci je, Sa ve the Chil dren u obla sti za šti te pra va de ce, itd.). Za vi-sno od to ga da li ima ju svoj stvo prav nog li ca, in te re sne gru pe mo gu bi ti for mal-ne ili ne for mal ne. Za vi sno od in te re sa ko je za stu pa ju, in te re sne gru pe mo gu de lo va ti vis-a-vis dr ža ve, u sa rad nji sa dr ža vom, ili u ime nje (na pri mer vr še nje jav nih ovla šće nja).5

3. Ulo ga i zna čaj in te re snih gru pa i lo bi ra nja u de mo krat skom dru štvu Ter mi ni in te re sne gru pe (gru pe za pri ti sak) i lo bi ra nje če sto se u po li tič kom i ko-lo kvi jal nom go vo ru ko ri ste u ne ga tiv nom zna če nju. Re zul ta ti is tra ži va nja u ve-li kom bro ju ze ma lja uka zu ju na to da gra đa ni in te re sne gru pe iden ti fi ku ju sa ko rup ci jom, ile gal nim fi nan si ra njem po li tič kih par ti ja i ne tran spa rent nim do-no še njem po li tič kih od lu ka. Po li tič ki skan da li u ko ji ma in te re sne gru pe po ne-kad ima ju pro mi nent nu ulo gu do dat no uti ču na nji ho vu ne ga tiv nu jav nu per-cep ci ju. Me đu tim, in te re sne gru pe – kao za stup ni ci od re đe nog le gi tim nog (op-šteg ili par ti ku lar nog) in te re sa, i lo bi ra nje – kao in stru ment uz či ju po moć se ovi in te re si ar ti ku li šu pred pred stav ni ci ma za ko no dav ne i iz vr šne vla sti, ima ju iz u-ze tan zna čaj u de mo krat skom dru štvu. Ovo sto ga što se in te re sne gru pe sma-tra ju ključ nim ele men tom par ti ci pa tiv ne de mo kra ti je, ko jom se omo gu ća va ve-ća efi ka snost pred stav nič ke de mo kra ti je. Na i me, par ti ci pa tiv na de mo kra ti ja omo gu ća va an ga žo va nje gra đa na (ne po sred no ili pre ko in te re snih gru pa) u po-li tič kom ži vo tu i ar ti ku la ci ju nji ho vih le gi tim nih in te re sa stal no, a ne sa mo u vre-5) Interest groups, str. 1 i dalje. http://www.answers.com/topic/interest-group. Interest Groups Today, http://xroads.virginia.edu.

16

me iz bo ra. Ovo pred sta vlja im pe ra tiv sa vre me nog dru štva ko ji ka rak te ri šu plu-ra li zam i slo že nost in te re sa. U tom smi slu par ti ci pa tiv na de mo kra ti ja čin rad or-ga na vla sti tran spa rent ni jim i bli žim gra đa ni ma. Osim to ga, par ti ci pa tiv na de-mo kra ti ja po di že kva li tet usvo je ne jav ne po li ti ke (ma te ri ja li zo va ne u for mi za-ko na ili na dru gi na čin) i omo gu ća va nje no lak še i jef ti ni je spro vo đe nje. Ako gra-đa ni ima ju mo guć nost da lo bi ra njem pred stav ni ka jav ne vla sti ar ti ku li šu, pro mo vi šu i bra ne svo je le gi tim ne in te re se u po stup ku for mu li sa nja i usva ja nja jav ne po li ti ke, ra zum na je pret po stav ka da će ovi in te re si bi ti za šti će ni na od-go va ra ju ći na čin, a da će se tran sak ci o ni tro ško vi pri me ne ta kve po li ti ke sma-nji ti (bo lje raz u me va nje usvo je ne po li ti ke od stra ne adre sa ta, ma nja ve ro vat no-ća sud skih i dru gih spo ro va, itd.). Šta vi še, is tra ži va nja po ka zu ju da gra đa ni i in-te re sne gru pe po ka zu ju ve ću sprem nost da pri hva te usvo je nu jav nu po li ti ku ako su i sa mi bi li deo pro ce sa nje nog for mu li sa nja – čak i u slu ča ju da nji ho vi pred lo zi i su ge sti je ne bu du pri hva će ni.6 Če sto se na vo di da je bez efi ka sne par-ti ci pa tiv ne de mo kra ti je, ima ju ći u vi du svu slo že nost sa vre me nog sve ta, pred-stav nič ka de mo kra ti ja iz lo že na opa sno sti da po sta ne ri tu al ni ukras u sve tu ko-jim vla da ju ne vi dlji ve bi ro krat ske, voj ne i eko nom ske eli te.7 Upra vo zbog svo je va žne dru štve ne ulo ge, in te re sne gru pe – isto kao i po je din-ci – uži va ju di rekt nu za šti tu slo bo de go vo ra, pra va na pe ti ci ju or ga ni ma vla sti i pra va na udru ži va nje. Da nas je te ško za mi sli ti pod ruč je dru štve nog de lo va nja u ko jem in te re sne gru pe ne ma ju zna čaj nu ulo gu. Ostva ri va nje ci lje va u ni zu obla-sti (su zbi ja nje si ro ma štva, bor ba pro tiv ko rup ci je, odr ži vi raz voj, iz grad nja de-mo krat skih in sti tu ci ja, ljud ska pra va, ne for mal no obra zo va nje, itd.) da nas je ne-za mi sli vo bez sa rad nje dr ža ve, me đu na rod nih or ga ni za ci ja i in te re snih gru pa. U na če lu, u de mo krat skom dru štvu po sto je dva mo de la de lo va nja in te re snih gru pa. Pre ma pr vom, plu ra li stič kom mo de lu, či ji je pred stav nik SAD, la ba ve i do bro volj no po ve za ne ko a li ci je in te re snih gru pa tak mi če se u po li tič kom pro-ce su u pro mo ci ji od re đe nih dru štve nih in te re sa. U ovom mo de lu dr ža va ima ne u tral nu ulo gu, jer ne pre fe ri ra ni jed nu od gru pa ili ko a li ci ja. Pre ma dru gom, neo kor po ra tiv nom mo de lu, ko ji je na sna zi u Ne mač koj, dr ža va ka na li še de lo-va nje in te re snih gru pa pu tem si ste ma re pre zen ta tiv no sti, od no sno for mi ra njem ve li kih ko a li ci ja (sin di ka ti, ver ska i po slov na udru že nja) me đu ko ji ma ne po sto-ji kon ku ren ci ja. Član stvo u ovim ko a li ci ja ma po pra vi lu je oba ve zno. Od se dam- de setih go di na pro šlog ve ka neo kor po ra tiv ni mo del u Ne mač koj pro la zi kroz ve li ka is ku še nja zbog ve li kog bro ja ne for mal nih udru že nja i ko a li ci ja ko je se

6) OSCE Public Hearings Manual, www.parlament-seminari.ba/documents, str. 6.7) Dimitrijević, Region u postsocijalizmu: o čemu mislimo kada govorimo o demokratiji?, u: Regionalizam kao put ka otvorenom društvu, Novi Sad, 1994, str. 103 i dalje. Wessels, Interest Groups and Political Representation in Europe, paper for presentation at the joint session of workshops of the ECPR, Bern, February 27-March 4, 1997, str. 1–19.

17

oku plja ju oko raz li či tih pi ta nja, a ko ja ni su nu žno u fo ku su tra di ci o nal nih re pre-zen ta tiv nih gru pa. Isto rij ski po sma tra no, lo bi ra nje (po seb no ne for mal no lo bi ra nje / jav no za go va-ra nje) je ima lo ključ nu ulo gu u de mo krat skom raz vo ju po je di nih dru šta va. Ta-ko je u SAD-u ima lo zna čaj nu ulo gu u uki da nju rop stva, ra sne se gre ga ci je i uvo-znih ogra ni če nja, u pri zna va nju pra va gla sa za že ne i pra va na abor tus, u ogra-ni če nju po se do va nja lič nog na o ru ža nja, itd.8

8) http://encarta.msn.com/encyclopedia_761554908_4/Congress.html.

II. JAVNO ZAGOVARANJE U PARLAMENTU

21

1. Or ga ni za ci ja par la men ta i jav no za go va ra nje: funk ci ja i zna čaj par la men tar nih od bo ra

Rad par la men ta (skup šti ne) u ve li kom bro ju ze ma lja or ga ni za van je u for mi par-la men tar nih (skup štin skih) od bo ra (com mit te es, com mis si ons). Ulo ga par la men-tar nih od bo ra raz li ku je se po ze mlja ma i za vi si od ni za fak to ra: na či na or ga ni-za ci je vla sti, sna ge i or ga ni za ci je po li tič kih par ti ja, ras po lo ži vih fi nan sij skih i dru-gih re sur sa, itd. Upr kos to me, mo že se re ći da je osnov na funk ci ja par la men tar-nih od bo ra da svo jim čla no vi ma omo gu će raz ma tra nje pred lo ga za ko na i dru-gih pred lo ga u obla sti jav nih po li ti ka (ili spro vo đe nje utvr đe nih jav nih po li ti ka) sa vi še pa žnje ne go što to omo gu ća va za se da nje par la men ta u pu nom sa sta-vu. Mi šlje nje nad le žnog par la men tar nog od bo ra o pred lo gu za ko na če sto je sa-stav ni deo za ko no dav nog po stup ka. Osim to ga, par la men tar ni od bo ri vr še raz-li či te ob li ke nad zo ra nad or ga ni ma iz vr šne vla sti i igra ju va žnu ulo gu u po stup-ku do no še nja bu dže ta. Or ga ni za ci ja par la men ta pu tem od bo ra ima ne ko li ko pred no sti: 1) Ima ju ći u vi du na gla še ni trend nor mi ra nja ko ji ka rak te ri še sa vre-me no dru štvo, od bo ri slu že kao va žan me ha ni zam ras po de le po sla u par la men-tu i nje go vog efi ka sni jeg funk ci o ni sa nja; 2) Od bo ri su po go dan fo rum ne for-mal nog di ja lo ga i raz vo ja ko le gi jal nih od no sa me đu čla no vi ma raz li či tih par ti-ja, što olak ša va po sti za nje kom pro mi sa i sa gla sno sti u ve zi sa pi ta nji ma ko ja su na dnev nom re du; 3) Od bo ri omo gu ća va ju sti ca nje pro du blje nih sa zna nja svo-jih čla no va o pi ta nji ma ko ja su u nad le žno sti od bo ra; i 4) Od bo ri do pri no se sta-bil no sti i kon ti nu i te tu u ra du par la men ta.9

Broj par la men tar nih od bo ra, nji hov sa stav, nad le žno sti i na čin ra da naj če šće se ure đu ju po slov ni kom o ra du par la men ta. Za vi sno od na či na ra da, par la men tar-ni od bo ri mo gu bi ti stal ni ili ad hoc (od bo ri ko ji se or ga ni zu ju u ve zi sa od re đe-nim pi ta njem ili pred lo gom za ko na). Član stvo u od bo ri ma naj če šće se od re đu-je pro por ci o nal no bro ju me sta ko je od re đe na par ti ja ima u par la men tu (na pri-mer u Ne mač koj, Fran cu skoj, Ma đar skoj ili Bu gar skoj). Po slov nik o ra du par la-men ta če sto pred vi đa oba ve zu da sva ki po sla nik bu de član naj ma nje jed nog od bo ra. Sa dru ge stra ne, ve ći na evrop skih ze ma lja li mi ti ra broj od bo ra u ko ji-ma mo že bi ti isti po sla nik. U po je di nim ze mlja ma, pred se da va nje po jed inim od-

9) Legilsative Committee System, http://mirror.undp.org/magnet/Docs/parliaments.

II. JAV NO ZA GO VA RA NJE U PAR LA MEN TU

22

bo ri ma re zer vi sa no je za pred stav ni ke opo zi ci je. Na pri mer, u Ve li koj Bri ta ni ji pred stav nik opo zi ci je pred se da va od bo rom ko ji vr ši nad zor nad tro še njem bu-džet skih sred sta va. Ulo ga par la men tar nih od bo ra raz li ku je se u pred sed nič kom i vest mi ni ster skom si ste mu or ga ni za ci je vla sti. U pred sed nič kom si ste mu, pred sed nik nad le žnog od bo ra naj če šće otva ra par la men tar nu ras pra vu o pred lo gu za ko na, dok u vest-mi ni ster skom si ste mu, ko ji pre o vla đu je u evrop skim ze mlja ma, ovu ulo gu ima nad le žni mi ni star.

2. Jav no sa slu ša nje pred par la men tar nim od bo ri ma: ulo ga i zna čaj

Po slov nik o ra du par la men ta u mno gim ze mlja ma pred vi đa in sti tut jav nog sa-slu ša nja u par la men tar nim od bo ri ma. Kao tra di ci o nal ni ob lik jav nog za go va ra-nja, in sti tut jav nog sa slu ša nja ima vi še stru ko po zi tiv nu ulo gu:

Obra zov na ulo ga. Jav no sa slu ša nje omo gu ća va čla no vi ma od bo ra da se do dat no in for mi šu u ve zi sa pi ta nji ma ko ja su na dnev nom re du od bo ra. Kva li tet usvo je ne jav ne po li ti ke. U ve zi sa obra zov nom ulo gom, jav no sa slu ša nje una pre đu je kva li tet usvo je ne jav ne po li ti ke. Is tra ži va nja po-ka zu ju da je ovo po seb no slu čaj ka da u jav nom sa slu ša nju, osim eks-pe ra ta, uče stvu ju i gra đa ni i pred stav ni ci in te re snih gru pa. Na i me, eks per ti če sto even tu al ne ri zi ke usva ja nja od re đe ne po li ti ke per ci pi-ra ju dru ga či je od gra đa na i in te re snih gru pa. Le gi tim nost usvo je ne po li ti ke. Uklju či va njem pri vat nih ak te ra (eks pe ra-ta, or ga ni za ci ja ci vil nog dru štva, pred stav ni ka pro fe si o nal nih i pri vat-nih in te re sa) u rad par la men tar nih od bo ra, da je se ve ći le gi ti mi tet usvo je noj jav noj po li ti ci.Le gi tim nost po li tič kih in sti tu ci ja. Jav no sa slu ša nje pred sta vlja do dat ni fo rum za di ja log iz me đu or ga na za ko no dav ne vla sti i pri vat nih dru-štve nih ak te ra. Na taj na čin, rad par la men ta po sta je tran spa rent ni ji i bli ži gra đa ni ma, či me se po ve ća va ni vo po ve re nja gra đa na u po li tič ke in sti tu ci je. U tom smi slu, jav no sa slu ša nje kom pa ti bil no je sa de fi ni ci-jom de mo kra ti je kao „vla de (vla da nja) u di ja lo gu“, u ko joj za ko no dav-na vlast ima po seb nu ulo gu.10

Jav ni nad zor nad ra dom par la men ta. Jav no sa slu ša nje pred sta vlja je-dan od ob li ka nad zo ra nad ra dom par la men ta. Ovo je po seb no slu čaj u ze mlja ma ko je su in sti tu ci o na li zo va le me ha ni zam sa rad nje sa or ga-ni za ci ja ma ci vil nog dru štva (in fra, III).

10) OECD Report on Parliamentary Procedures and Relations, 2001, str. 4.

23

Ja ča nje kul tu re gra đan skog uče šća u jav nom ži vo tu. Jav no sa slu ša nje do pri no si raz vo ju kul tu re gra đan skog uče šća u jav nom ži vo tu i uskla-đi va nju raz li či tih in te re sa kroz po li tič ke in sti tu ci je.

Sa dru ge stra ne, kri ti ča ri jav nog sa slu ša nja is ti ču da ovaj in sti tut, usled stro gih pro ce snih pra vi la (ogra ni če no tra ja nje jav nog sa slu ša nja i ogra ni če no vre me za uvod no iz la ga nje i po sta vlja nje pi ta nja), ima vi še ri tu al ni zna čaj ne go što pred-sta vlja po go dan fo rum za kon struk tiv ni di ja log. Osim to ga, iz bor uče sni ka u jav-noj ras pra vi če sto ni je re pre zen ta ti van. Na jav no sa slu ša nje naj če šće se po zi va-ju pred stav ni ci moć nih pri vat nih in te re sa ili li ca či ji je stav bli zak vla da ju ćoj po-li tič koj op ci ji, či me se ne gi ra osnov na funk ci ja jav nog sa slu ša nja. U ve zi s tim, ta ko đe se is ti če i da prak sa jav nog sa slu ša nja fa vo ri zu je eks per te u od no su na or ga ni za ci je ci vil nog dru štva. Da lje se na vo di da je jav no sa slu ša nje (za raz li ku od dru gih for mi di ja lo ga: fo kus gru pa, okru glih sto lo va, jav nih fo ru ma, itd.) po svo joj pri ro di kon tra dik tor no. Ume sto da do pri no si kul tu ri di ja lo ga i re ša va nju od re đe nog pro ble ma, jav no sa slu ša nje če sto po di že ten zi je me đu dru štve nim ak te ri ma i slu ži lič noj ili po li tič koj pro mo ci ji. Ko nač no, uka zu je se na to da iz vr-še na is tra ži va nja ne da ju ne dvo smi slen od go vor na pi ta nje ka u zal ne ve ze iz me-đu jav nog sa slu ša nja i kva li te ta usvo je ne jav ne po li ti ke. Me đu tim, na ve de ni ne do sta ci se pre mo gu pri pi sa ti ne ra zu me va nju sa mog in-sti tu ta, lo šem ra du i or ga ni za ci ji po je di nih par la men tar nih od bo ra, ne go nje go-vim si stem skim sla bo sti ma.11 Re zul ta ti is tra ži va nja Or ga ni za ci je za eko nom sku sa rad nju i raz voj (OECD) iz 2001. go di ne po ka zu ju da in sti tut jav nog sa slu ša nja u mo der nim de mo kra ti ja ma pred sta vlja stan dard nu prak su. U dve tre ći ne ze ma-lja čla ni ca OECD-a jav no sa slu ša nje je osnov ni in stru ment za do dat no in for mi sa-nje čla no va od bora o pi ta nji ma ko ja se na la ze na dnev nom re du od bo ra. Po slov-nik o ra du Evrop skog par la men ta ta ko đe pred vi đa in sti tut jav nog sa slu ša nja. U po je di nim ze mlja ma, kao što je No vi Ze land, prak sa jav nog sa slu ša nja pred sta-vlja sa stav ni deo pre tre sa sva kog pred lo ga za ko na u od bo ri ma par la men ta. Jav no sa slu ša nje naj če šće se or ga ni zu je po vo dom pred lo ga za ko na, ali se mo-že or ga ni zo va ti i oko bi lo kog dru gog pi ta nja ko je je na dnev nom re du od bo-ra. Od lu ku o odr ža va nju jav nog sa slu ša nja do no si nad le žni od bor, na osno vu pro ce ne svih okol no sti kon kret nog slu ča ja. Iz u zet no, u po je di nim ze mlja ma po-sto ji oba ve za nad le žnog od bo ra da, ka da se ras pra vlja o pi ta nji ma od po seb-nog zna ča ja, or ga ni zu je jav no sa slu ša nje ili jav nu ras pra vu. Na pri mer, Po slov-nik o ra du Do ma na ro da Par la men tar ne skup šti ne BiH pred vi đa oba ve znu jav-nu ras pra vu po vo dom ini ci ja ti ve za iz me nu Usta va. Uko li ko Dom na ro da ta ko od lu či, jav no sa slu ša nje pred nad le žnim ko mi si ja ma Do ma mo že bi ti sa stav ni deo jav ne ras pra ve. Osnov no je pra vi lo da svi čla no vi od bo ra ima ju pra vo da po sta vlja ju pi ta nja li ci ma ko ja su po zva na na jav no sa slu ša nje. Me đu tim, u po-11) OSCE, Pubic Hearings Manual, op.cit. str. 3–7.

24

je di nim ze mlja ma, na pri mer u Ne mač koj, pra vo sa slu ša nja mo gu ima ti i sa mo po je di ni čla no vi od bo ra. Do bra je prak sa, ili za kon ska oba ve za, da pred stav ni-ci iz vr šne vla sti u či joj je nad le žno sti pred log od re đe nog za ko na pri su stvu ju jav-nom sa slu ša nju, ka ko bi pru ži li do dat ne in for ma ci je i od go vo re u ve zi sa pi ta-nji ma ko ja su pred met jav nog sa slu ša nja. Sa dru ge stra ne, uče šće gra đa na i in-te re snih gru pa u jav nom sa slu ša nju naj če šće se za sni va na na če lu do bro volj no-sti. U ze mlja ma u ko ji ma po sto ji prav na oba ve za da se po zva no li ce po ja vi na jav nom sa slu ša nju, kao što je to slu čaj u SAD-u, od red be o oba ve znom od zi vu na po ziv za jav no sa slu ša nje ret ko se pri me nju ju, s ob zi rom na to da je pri vat-nim ak te ri ma u in te re su da u par la men tu pre zen tu ju sop stve ne sta vo ve o od-re đe nom pi ta nju. Osim to ga, po ziv mo že bi ti i stvar dru štve nog pre sti ža, jer se po zi vom na jav no sa slu ša nje od re đe nom li cu ili or ga ni za ci ji če sto im pli ci te pri-da je ne ka vr sta dru štve nog zna ča ja ili oda je pri zna nje.

3. Ne for mal ne po sla nič ke ko a li ci je: ulo ga i zna čaj u za stu pa nju gra đa na i in te re snih gru pa u par la men tu Or ga ni za ci ja par la men ta uva ža va ključ nu ulo gu po li tič kih par ti ja u pred stav-nič koj de mo kra ti ji, zbog če ga su po sla nič ke gru pe i rad par la men tar nih od bo-ra pre vas hod no or ga ni zo va ni po par tij skoj li ni ji. Ti me se obez be đu je par tij ska di sci pli na u ra du par la men ta i nje go vo efi ka sno funk ci o ni sa nje. Ovo je po seb-no slu čaj u vest mi ni ster skom mo de lu or ga ni za ci je vla sti. Me đu tim, po slov ni ci o ra du par la men ta u po je di nim ze mlja ma (na pri mer u SAD-u i Ve li koj Bri ta ni ji, ali i u Evrop skom par la men tu) omo gu ća va ju i ne for mal no or ga ni zo va nje po sla-nič kih ko a li ci ja (ca u cus). Ove ko a li ci je osni va ju pred stav ni ci raz li či tih par ti ja, u skla du sa za jed nič kim in te re si ma. To mo že bi ti za jed nič ko et nič ko po re klo (na pri mer, ko a li ci ja Afro a me ri ka na ca u ame rič kom Kon gre su), ili pi ta nje od za jed-nič ke po seb ne va žno sti za čla no ve ko a li ci je (na pri mer ko a li ci ja u ame rič kom Kon gre su ko ja se za la že za po vla če nje ame rič ke voj ske iz Ira ka). Za ne for mal ne ko a li ci je, kao i za po sla nič ke gru pe, va ži na če lo jav no sti i tran s-pa rent no sti. Da bi mo gla da de lu je, ko a li ci ja mo ra da se re gi stru je (pri ja vi) nad-le žnom ad mi ni stra tiv nom or ga nu par la men ta. Po red to ga, za čla no ve ne for-mal nih ko a li ci ja, kao i za po sla nič ke gru pe, va ži za bra na fi nan si ra nja iz pri vat-nih iz vo ra (do na ci je i po klo ni). Sa dru ge stra ne, ne for mal ne ko a li ci je naj če šće ne ma ju ona pra va i pri vi le gi je ko ji pri pa da ju po sla nič kim gru pa ma (fi nan si ra-nje iz bu dže ta i po seb ne pro sto ri je za rad).Osnov na pred nost ne for mal nih po sla nič kih ko a li ci ja ogle da se u to me što pred-sta vlja ju do dat ni in stru ment ko jim se vr ši le gi tim ni pri ti sak na par la ment da od-re đe no pi ta nje sta vi na dnev ni red ili da za u zme stav o nje mu. U vr še nju ovog

25

pri ti ska čla no vi ko a li ci je te sno sa ra đu ju sa pri vat nim in te re snim gru pa ma ko je za stu pa ju iste ili slič ne ci lje ve. Šta vi še, ve o ma če sto se ove ko a li ci je i osni va ju na pod sti caj od re đe nih in te re snih gru pa. Osim to ga, ne for mal ne ko a li ci je omo-gu ća va ju po sla ni ci ma da se an ga žu ju oko pi ta nja za ko ja sma tra ju da su po seb-no zna čaj na, a ko ja ni su nu žno pri o ri tet po li tič kih par ti ja ko ji ma pri pa da ju. Ove ko a li ci je u sre di šte pa žnje sta vlja ju po sla ni ka (a ne po li tič ku par ti ju), re a fir mi šu-ći na taj na čin ulo gu i od go vor nost po sla ni ka u ra du par la men ta. U po je di nim ze mlja ma upra vo su ne for mal ne po sla nič ke ko a li ci je ima le ključ nu ulo gu u po-zi tiv nim dru štve nim pro me na ma u ve zi sa od re đe nim pi ta nji ma. Na pri mer, u Ita li ji je ne for mal na po sla nič ka ko a li ci ja, u sa rad nji sa „Ka ri ta som“ i dru gim in-te re snim gru pa ma, ima la od lu ču ju ću ulo gu u re for mi dis kri mi na tor skih pro pi-sa za imi gran te. Sa dru ge stra ne, in sti tut ne for mal nih po sla nič kih ko a li ci ja ima i od re đe ne ne-do stat ke. Pre sve ga, ovaj in sti tut sla bi par tij sku di sci pli nu. Isto rij ski po sma tra-no, upra vo je ne do sta tak par tij ske di sci pli ne imao ne ga ti van uti caj na rad par-la men ta, do vo de ći do uvo đe nja par la men tar nih gru pa kao osnov nog ob li ka or-ga ni za ci je ra da u par la men tu. Osim to ga, ne for mal ne ko a li ci je če sto se do vo de u ve zu sa pro ble ma tič nom prak som lo bi ra nja. Na pri mer, u SAD-u čla no vi ne-for mal nih ko a li ci ja ne sme ju da pri ma ju pri vat ne do na ci je, ali to mo že fon da ci-ja ko ju su osno va li ra di ostva ri va nja ci lje va ko a li ci je. U Ve li koj Bri ta ni ji ne for mal-ne ko a li ci je (ko je či ne pred stav ni ci svih po li tič kih par ti ja) če sto se ve zu ju za prak su ile gal nog lo bi ra nja (in fra, IV). U Evrop skom par la men tu ove ko a li ci je ta-ko đe se ko ri ste u ko rup tiv ne lo bi stič ke svr he. Ovo me do pri no si i či nje ni ca da Po slov nik o ra du Par la men ta omo gu ća va de lo va nje i ne re gi stro va nih ne for mal-nih ko a li ci ja.

III. POSEBNI OBLICI JAVNOG ZAGOVARANJA

29

1. No vi ob li ci uče šća gra đa na i in te re snih gru pa u za ko no dav nom po stup ku: op šte na po me ne

Na po me nu li smo da par ti ci pa tiv na de mo kra ti ja omo gu ća va gra đa ni ma i in te-re snim gru pa ma kon ti nu i ra no uče šće u for mu li sa nju jav ne po li ti ke. S ob zi rom na to da se jav na po li ti ka naj če šće for mu li še u ob li ku za ko na i dru gih op štih pro-pi sa, me ha ni zmi i do bra prak sa uče šća gra đa na i in te re snih gru pa u za ko no dav-nom po stup ku ima ju po se ban zna čaj za ostva ri va nje par ti ci pa tiv ne de mo kra-ti je. Jav no sa slu ša nje pred sta vlja tra di ci o nal ni in stru ment uče šća gra đa na u za-ko no dav nom po stup ku (su pra). Me đu tim, sve ve ći broj ze ma lja uvo di no ve me-ha ni za me uče šća gra đa na u za ko no dav nom po stup ku. Tre ba na po me nu ti da uče šće gra đa na (i in te re snih gru pa) u za ko no dav nom po stup ku ne pred sta vlja po seb no pra vo za šti će no usta vom, već da se ra di o prak si ko ja se iz vo di iz ustav-nih pra va zna čaj nih za jav no za go va ra nje: slo bo de go vo ra, pra va na pri stup in-for ma ci ja ma od jav nog zna ča ja i pra va na pe ti ci ju or ga ni ma vla sti.12 Sa mo u po-je di nim ze mlja ma (kao što je Ru mu ni ja) uče šće gra đa na u za ko no dav nom po-stup ku pred sta vlja po seb no pra vo ko je uži va za kon sku za šti tu. Va žnost me ha ni za ma za uče šće gra đa na u za ko no dav nom po stup ku pre po zna-ta je i u Evrop skoj uni ji. Ta ko po gla vlje II Li sa bon skog ugo vo ra iz 2007. go di ne (de mo krat ski prin ci pi) utvr đu je na če la pred stav nič ke de mo kra ti je (ulo ga po li-tič kih stra na ka) i par ti ci pa tiv ne de mo kra ti je (ulo ga ci vil nog dru štva) kao vred-no sti na ko ji ma se za sni va Uni ja, jam či sva kom gra đa ni nu Uni je pra vo da uče-

12) Pojedine zemlje, na primer Mađarska, ustavom propisuju opštu obavezu vlade da sarađuje sa organizaci-jama civilnog društva (OCD) u vršenju svojih dužnosti, ali ostavljaju vladi diskreciono pravo izbora načina na koji će ostvariti ovu saradnju. Tako Ustav Mađarske propisuje da u izvršavanju svojih dužnosti vlada sarađuje sa OCD-ima čiji status, prava i obaveze zavise od vladinih mera. Kada je reč o savetovanju u zakonodavnom postupku, ova ustavna odredba konkretizovana je Zakonom o zakonodavnom postupku (1997) koji propisuje pravo OCD-a da učestvuju u postupku donošenja propisa od značaja za status, prava i obaveze onih koje predstavljaju. Međutim, Zakon ne propisuje sankcije za kršenje ove obaveze. U nekoliko sporova koji su po-kre nuti pred Ustavnim sudom u vezi sa povredom odredaba Zakona, Sud je zauzeo stav da su odredbe o sa-vetovanju u Ustavu i Zakonu pre metodološko uputstvo, nego ustavno pravo ili imperativna zakonska norma. To je stoga što, prema mišljenju Suda, izvršavanje zakonodavnih i izvršnih ovlašćenja ne može zavisiti od sa-vetovanja sa predstavnicima raznih partikularnih interesa. U drugom slučaju, Sud je kvalifikovao Zakon kao lex imperfecta: povreda postupka za donošenje propisa propisanog Zakonom ne uzrokuje povredu Ustava, već može samo biti osnov za političku ili disciplinsku odgovornost predlagača propisa. Samo ako postoje sumnje da su odredbe predloženog propisa per se protivustavne, Sud će razmatrati slučaj u meritumu.

III. PO SEB NI OB LI CI JAV NOG ZA GO VA RA NJA

30

stvu je u de mo krat skom ži vo tu, zah te va da se od lu ke or ga na Uni je do no se što je mo gu će otvo re ni je i bli že gra đa ni nu, i pro pi su je da će in sti tu ci je Uni je na od-go va ra ju će na či ne gra đa ni ma i re pre zen ta tiv nim or ga ni za ci ja ma ci vil nog dru štva pru ži ti mo guć nost iz ra ža va nja i jav ne raz me ne mi šlje nja na svim pod ruč ji ma de lo va nja Uni je.13 Pre po ru ke Ko mi te ta mi ni sta ra Sa ve te Evro pe o prav nom sta tu su or ga ni za ci ja ci vil nog dru štva iz 2007. go di ne ta ko đe uka zu ju na nu žnost uče šća or ga ni za ci-ja ci vil nog dru štva u pro ce su for mu li sa nja jav nih po li ti ka, kao i na oba ve ze vla-de i kva zi-vla di nih te la da obez be de od go va ra ju će me ha ni zme za ovo uče šće.14

2. No vi ob li ci uče šća gra đa na i in te re snih gru pa u za ko no dav nom po stup ku: mo de li jav nog za go va ra nja

Pre ma me to do lo gi ji OECD-a raz li ku ju se tri ni voa sa rad nje iz me đu gra đa na i or-ga na vla sti u for mu li sa nju jav ne po li ti ke:

In for mi sa nje – ra di se o jed no smer nom pro ce su. In for ma ci je te ku u jed nom sme ru, od vla sti do gra đa na; vlast in for mi še gra đa ne pre ma svom na ho đe nju ili gra đa ni do la ze do in for ma ci ja na sop stve nu ini ci-ja ti vu. Kao pri mer ovog od no sa na vo di se pri stup jav nim ak ti ma, slu-žbe nom li stu ili in ter net stra ni ca ma or ga na za ko no dav ne i iz vr šne vla sti. Sa ve to va nje – u po stup ku for mu li sa nja jav ne po li ti ke or ga ni vla sti tra-že i pri ma ju po vrat ne in for ma ci je od gra đa na. Ovo je već dvo sme ran od nos u ko jem je neo p hod no od re di ti uče sni ke u od re đe nom pro ce-su. Osim to ga, da bi or ga ni vla sti do bi li po vrat nu in for ma ci ju neo p-hod no je da su gra đa ni ma pret hod no pru ži li od go va ra ju će in for ma-ci je. Kao pri mer sa ve to va nja na vo de se ko men ta ri o na cr tu ili pred lo-gu za ko na.Ak tiv no uče šće – pred sta vlja vi ši ni vo dvo smer nog od no sa. Gra đa ni su ak tiv no uklju če ni u ob li ko va nje jav ne po li ti ke (na pri mer član stvo u rad nim gru pa ma za iz ra du za ko na).15

13) Official Journal of the EU (C306-10, December 12, 2007). Cilj Lisabonskog ugovora (koji predstavlja skraćenu verziju neuspelog predloga Ustava EU) jeste da zameni osnivačke ugovore zajednica i njihove broj-ne izmene. Potpisan je 3. decembra 2007. godine od strane šefova država i vlada zemalja članica EU. Prvo-bitno je bilo planirano da ratifikacija ugovora u zemljama članicama EU bude okončana do kraja 2008. Međutim, negativni rezultati referenduma u Irskoj prolongirali su ovaj proces i njegov konačni ishod učinili neizvesnim.14) Recommendations CM/Rec (2007) 14, preporuke br. 76/77.15) Građani kao partneri: OECD-ov priručnik o informiranju, konzultiranju i participiranju javnosti u kreiranju provedbene politike, Zagreb, 2006.

31

Za vi sno od sa dr ži ne no vih me ha ni za ma sa rad nje ili ino va tiv ne prak se za ko no-dav nih i iz vr šnih or ga na u ovoj obla sti, uče šće gra đa na u za ko no dav nom po-stup ku mo že se pod ve sti pod sa ve to va nje ili ak tiv no uče šće (in fra).U naj ve ćem bro ju ze ma lja ko je su raz vi le ove me ha ni zme, te ži šte se sta vlja na jav no za go va ra nje u or ga ni ma iz vr šne vla sti. Oprav da nje za ovaj ex an te pri stup le ži u pri ro di vest mi ni ster skog mo de la or ga ni za ci je vla sti ko ji je na sna zi u ve-ći ni evrop skih dr ža va, u ko jem ključ nu ulo gu u za ko no dav nom po stup ku ima vla da, a ne par la ment. Zbog to ga je oprav da na bo ja zan da bi uti caj gra đa na na za kon ske pred lo ge ko je je vla da već do sta vi la par la men tu bio mi ni ma lan. Me ha ni zam jav nog za go va ra nja u za ko no dav nom po stup ku mo že se ure di ti na vi še na či na: za ko nom (Ru mu ni ja), pod za kon skim ak tom (Bo sna i Her ce go vi na), po slov ni kom o ra du par la men ta (Ne mač ka), ili ko dek som (En gle ska). Na čin re-gu li sa nja naj zna čaj ni jih pi ta nja u ovom me ha ni zmu pri ka zan je u sle de ćim ta-be la ma:

TA BE LA I: OB LI CI SA RAD NJE (PRE MA MO DE LU OECD-a)

BiH NE MAČ KA RU MU NI JA EN GLE SKA EUSa ve to va nje i ak tiv no uče šće16 Sa ve to va nje Sa ve to va nje Sa ve to va nje Sa ve to va nje

TA BE LA II: VR STE PRAV NIH AKA TA OB U HVA ĆE NIH SA RAD NJOM

BiH NE MAČ KA RU MU NI JA EN GLE SKA EUZa ko ni i dru gi op šti ak ti

Za ko ni i dru gi op šti ak ti



Op šti ak ti ko je ini ci ra Evrop ska ko mi si ja

TA BE LA III: NI VO DR ŽAV NE OR GA NI ZA CI JE I TE LA NA KO JA SE OD NO SI OBA VE ZA SA RAD NJE

BiH NE MAČ KA RU MU NI JA EN GLE SKA EUNa ci o nal na: Ve će mi ni sta ra BiH i dru gi or ga ni iz vr šne vla sti na dr žav nom ni vou

Na ci o nal na: Par la ment i Vla da

Na ci o nal na: Vla da i Vla di na te la; Lo kal na: te la lo kal ne sa mo u pra ve (pred stav nič ka i iz vr šna)

Na ci o nal na: Vla da i Vla di na te la; lo kal na sa mo u pra va se ohra bru je (ali ne oba ve-zu je) da ko ri sti Ko deks

Evrop ska ko-mi si ja (iz vr šni or gan EU)

16) Ovo ne znači da u drugim zemljama, osim BiH, ne postoji aktivno učešće, to jest, učešće predstavnika OCD-a, cehovskih organizacija i akademske zajednice u radnim grupama za izradu zakona i drugih opštih propisa (kako onih kojima se tangiraju njihovi legitimni partikularni interesi, tako i onih kojima se uređuju pitanja od opšteg značaja). Naprotiv, ovo je dobra regionalna i evropska praksa. Međutim, BiH je jedina zemlja navedena u tablicama u kojoj se explicite pominje ovaj oblik saradnje.

32

TA BE LA IV: KRUG LI CA KO JA IMA JU PA SIV NU LE GI TI MA CI JU U SA RAD NJI

BiH NE MAČ KA RU MU NI JA EN GLE SKA EUGru pe gra đa na i pri-vat no prav na li ca (or-ga ni za ci je ci vil nog dru štva, pri vred na dru štva, pro fe si o nal-ne or ga ni za ci je)

Or ga ni za ci je ci vil nog dru-štva, cr kve ne i pro fe si o nal ne or ga ni za ci je, ne za vi sno od to ga da li su upi sa ne u re gi-star ko ji se vo di pri Kan ce la-ri ji pred sed ni ka Re pu bli ke

Gra đa ni i udru že nja

Gra đa ni i pri vat no-prav na li ca

Po seb na ulo ga or ga ni-za ci ja ci vil nog dru štva, ali i gra đa na, tr go vač-kih dru šta va, or ga na lo kal ne i re gi o nal ne sa mo u pra ve, itd.

TA BE LA V: KRUG LI CA KO JA SU DI REKT NO OB U HVA ĆE NA PO STUP KOM SA RAD NJE

BiH NE MAČ KA RU MU NI JA EN GLE SKA EUGru pe gra đa na i pri vat no prav-na li ca ko ja se na la ze na spi sku nad le žnog mi ni star stva ili dru gog or ga na iz vr šne vla sti na dr žav nom ni vou

Or ga ni za ci je ci vil nog dru-štva, cr kve ne i pro fe si o-nal ne or ga ni za ci je či ji su in te re si di rekt no tan gi ra ni pred lo gom za ko na, ko je su re pre zen ta tiv no or ga ni zo-va ne na dr žav nom ni vou i ko je su upi sa ne u re gi star ko ji se vo di pri Kan ce la ri ji

Udru že nja, pro fe si o nal ne or ga ni za ci-je či ji su interesi tangirani predlogom određenog propisa

Gra đa ni, privat no-prav na li ca

Li ca či ji su in te re si tan gi ra ni pred lo gom od re đe nog pro pi sa, li ca ko ja će uče stvo va ti u pri-me ni od re đe nog pro pi sa, prav na li ca či ji su sta tu sni ci lje vi u di rekt noj ve zi sa ci ljem ko ji se že li ostva ri ti od re đe nim pro pi som

TA BE LA VI: PO STU PAK SA RAD NJE

BiH NE MAČ KA RU MU NI JA EN GLE SKA EUSa rad nja u bi lo ko joj fa zi iz ra de pred na-crta ak ta; pred na crt se sta vlja na veb stra ni cu mi ni star-stva ili dru gog or-ga na iz vr šne vla sti; po ziv na do sta vu ko men ta ra ša lje se svim li ci ma na spi-sku mi ni star stva ili dru ge in sti tu ci je

Sa rad nja na kon što je nad le žno vla di no te lo pri pre mi lo pred na crt za ko na

Oba ve šte nje o iz ra di pred na cr ta i na či nu do-sta ve ko men ta ra jav no se ogla ša va na je dan ili vi še na či na pro pi sa nih za ko nom (veb stra ni ca, ob ja va pu tem na ci o nal-nih i lo kal nih me di ja, itd.); pred na crt se do sta vlja svim li ci ma „ko ja su is ka-za la in te res“

Po stu pak sa rad nje u što ra-ni joj fa zi for mu li sa nja jav ne po li ti ke (im pli ci te uklju ču je i iz ra du pred na cr ta op šteg ak ta), na ro či to sa li ci ma či ji bi in te re si bi li tan gi ra ni usva ja-njem od re đe ne jav ne po li ti-ke, kao i sa li ci ma za ko je se oče ku je da će bi ti „pro ak tiv-na“ u po stup ku for mu li sa nja jav ne po li ti ke (uklju ču ju ći i iz ra du pro pi sa)

Sa ve to-va nje u ra noj fa zi for mu-li sa nja jav ne po li ti ke i iz ra de pro pi sa

TA BE LA VII: OBIM SA RAD NJE (MI NI MAL NA ILI ŠI RA SA RAD NJA)

BiH NE MAČ KA RU MU NI JA EN GLE SKA EUMi ni mal na sa rad nja: ob ja va pred na cr ta na veb stra ni ci Ve ća mi ni sta ra ili dru ge in sti tu ci je; po ziv na do sta vu ko men ta ra li ci ma sa spi ska Ve ća; in-for ma ci je gde mo gu do bi ti tekst pred na cr ta;Ši ra sa rad nja (pro pi si od po seb nog zna ča ja): ob ja va pred na cr ta pu tem jav nih me di ja; di rekt no do sta vlja nje pred na cr ta „or ga ni za ci ja ma i po je-din ci ma“; mo guć nost for mi ra nja rad nih gru pa, ko je uklju ču ju „eks per te i pred stav ni ke or ga ni za-ci ja i po je di na ca“

Ne po sto ji raz li ka u obi mu sa-rad nje

Ne po sto ji raz li ka u obi-mu sa rad nje

Ne po sto ji raz li ka u obi-mu sa rad nje

Ne po sto ji raz li ka u obi mu sa rad nje

33

TA BE LA VI II: IZ U ZE CI OD OBA VE ZE SA RAD NJE

BiH NE MAČ KA RU MU NI JA EN GLE SKA EUSa mo za prak su ši re sa rad-nje: van red ne okol no sti, ne pred vi đe ne me đu na-rod ne oba ve ze, ili sud sko po ni šte nje de la ili ce lo-kup nog za ko na

Ni je spe ci fi-ci ra no

Van red ne okol-no sti za ko je je pro pi san hit ni po stu pak usva-ja nja pro pi sa

Van red ne okol no sti: oba ve ze ko je pro iz i la ze iz član stva u EU i dru ge me đu na rod ne oba ve ze, one ko je pro iz i la ze iz oba ve ze usva ja nja dr žav nog bu dže ta, ra di za šti te zdra vlja i si gur no sti gra đa na, itd.

Ni su pred vi-đe ni

TA BE LA IX: SANK CI JE ZA PO VRE DU OBA VE ZE SA VE TO VA NJA

BiH NE MAČ KA RU MU NI JA EN GLE SKA EUVe će mi ni sta ra mo že od-bi ti da raz ma tra na crt pro-pi sa pri či jem do no še nju ni je po što van po stu pak sa ve to va nja i vra ti ti ga nad le žnom mi ni star stvu

Di sci plin ska od go vor nost za ru ko vo di o ce i za-po sle ne u vla di i mi ni star stvi ma

Po li tič ka I di sci plin-ska od go vor nost za ru ko vo di o ce i za po-sle ne u or ga ni ma dr žav ne vla sti

Po li tič ka i di sci plin-ska od go vor nost za ru ko vo di o ce za po-sle ne u or ga ni ma dr žav ne vla sti

Ni su pred vi-đe ne; im pli ci-te, di sci plin-ske sank ci je za slu žbe ni ke Ko mi si je

3. No vi ob li ci uče šća gra đa na i in te re snih gru pa u za ko no dav nom po stup ku: ulo ga par la men ta

Iz či nje ni ce da vla da igra ključ nu ulo gu u no vim me ha ni zmi ma za uče šće gra-đa na u za ko no dav nom po stup ku (su pra) bi lo bi po gre šno iz ve sti za klju čak da jav no za go va ra nje u par la men tu ima dru go ra zred nu ulo gu. Iako je broj ze ma-lja ko je ima ju po seb ne me ha ni zme za jav no za go va ra nje u par la men tu sra zmer-no ma li (Ne mač ka, Ma đar ska), re zul ta ti is tra ži va nja OECD-a iz 2001. go di ne uka-zu ju na to da ra ste broj ze ma lja sa eta bli ra nom prak som sa rad nje par la men ta i gra đa na u za ko no dav nom po stup ku. Po sto je dva raz lo ga za neo p hod nost ove sa rad nje: 1) u po sled njih dva de set go di na sve je ma nji broj gra đa na ko ji u sta-bil nim de mo kra ti ja ma uče stvu je na iz bo ri ma, što do vo di do ne ke vr ste de mo-krat skog de fi ci ta par la men ta; i 2) sve je ve ća ulo ga ko ja in te re sne gru pe (po seb-no or ga ni za ci je ci vil nog dru štva) ima ju u pred sta vlja nju op šteg ili par ti ku lar-nog (pro fe si o nal nog ili eko nom skog) in te re sa. Ze mlje sa in sti tu ci o nal nim me ha ni zmom jav nog za go va ra nja u par la men tu po pra vi lu ne pro pi su ju ni ka kve, ili pro pi su ju ve o ma li be ral ne uslo ve za uče šće or-ga ni za ci ja ci vil nog dru štva u ovom me ha ni zmu. Na pri mer, u Ma đar skoj or ga-ni za ci je ci vil nog dru štva ima ju mo guć nost da se re gi stru ju pri par la men tu, ali ova re gi stra ci ja ni je uslov za nji ho vo uče šće u za ko no dav nom po stup ku. Sa dru-ge stra ne, u Ne mač koj sa mo or ga ni za ci je ci vil nog dru štva ko je su upi sa ne u po-se ban re gi star (su pra) ima ju pra vo slo bod nog pri stu pa par la men tu i pra vo da tra že da uče stvu ju u jav nom sa slu ša nju pred nad le žnim od bo rom. Or ga ni za ci-

34

je ko je ni su upi sa ne u re gi star ne ma ju ovo pra vo, ali ima ju pra vo da u fa zi iz ra-de pred na cr ta za ko na nad le žnom mi ni star stvu do sta ve svo je ko men ta re na pred na crt. Osim to ga, ove or ga ni za ci je mo gu bi ti po zva ne i da uče stvu ju u jav-nom sa slu ša nju. Iz u zet no, u Polj skoj je re žim kon sul ta ci ja sa par la men tom pro-pi san sa mo za pro fe si o nal ne lo bi ste. S ob zi rom na to da pro fe si o nal ni lo bi sti u Polj skoj mo gu da de lu ju sa mo u for mi tr go vač kog dru štva ili dru gog ob li ka po-slov nog or ga ni zo va nja, or ga ni za ci je ci vil nog dru štva su in sti tu ci o nal no is klju-če ne iz tog pro ce sa. Ipak, ta kve kon sul ta ci je su do bra prak sa u ra du Sej ma. Me-đu tim, na kon usva ja nja Za ko na o lo bi ra nju pri me tan je trend sma nje nja kon-sul ta ci ja Sej ma sa or ga ni za ci ja ma ci vil nog dru štva.17 U po je di nim slu ča je vi ma po sto ji za kon ska oba ve za kon sul ta ci ja par la men ta i re pre zen ta tiv nih or ga ni za ci ja ci vil nog dru štva. Na pri mer, u Polj skoj i u Por tu-ga li ji par la ment ima oba ve zu da se, ka da je reč o pred lo zi ma za ko na iz rad no-prav ne obla sti, kon sul tu je sa re pre zen ta tiv nim sin di ka ti ma.

17) Jasiecki, Regulating lobbying in Poland: Backrgound, Scope, Expectations; J. Galkowski, Developing a Legal Framework for Lobbying: The Polish Experience, Expert Meeting, Paris, June 26–27, 2006.

IV. FORMALNO (NEPOSREDNO) LOBIRANJE

39

1. Raz lo zi za prav no re gu li sa nje for mal nog lo bi ra nja

Prav no re gu li sa nje for mal nog lo bi ra nja naj če šće se oprav da va po tre bom za su-zbi ja njem ko rup tiv nog po na ša nja, uklju ču ju ći i kon flikt in te re sa no si la ca jav ne vla sti, ko ji pod ri va te me lje de mo krat skog pro ce sa. U tom smi slu, re gu li sa njem for mal nog lo bi ra nja šti ti se in te gri tet or ga na vla sti i ču va po ve re nje gra đa na pre ma po li tič kim in sti tu ci ja ma. Pod ko rup tiv nim po na ša njem na ro či to se pod-ra zu me va tzv. „kor po ra tiv na de mo kra ti ja“, od no sno ne jed nak pri stup gra đa na or ga ni ma vla sti i in for ma ci ja ma od jav nog zna ča ja, is klju če nje gra đa na iz po-stup ka od lu či va nja, itd. Sa dru ge stra ne, fe no men kon flik ta in te re sa, ko ji se u užem smi slu de fi ni še kao (zlo)upo tre ba jav nih ovla šće nja ra di pri ba vlja nja fi-nan sij ske ili dru ge ma te ri jal ne ko ri sti, star je ko li ko i sa mo vr še nje jav ne vla sti.18 Da bi se spre či lo ko rup tiv no po na ša nje i kon flikt in te re sa, iz me đu osta log, nu-žan je i tran spa ren tan me ha ni zam ko jim se ure đu je ka ko i na ko ji na čin po je-din ci i in te re sne gru pe di rekt no po ku ša va ju da uti ču na no si o ce jav ne vla sti u do no še nju od lu ka ko je tan gi ra ju nji ho ve in te re se. Ovo je od po seb nog zna ča-ja za ze mlje u tran zi ci ji ili ze mlje ko je su tek okon ča le tran zi ci ju, i ko je ne ma ju ja ke i sta bil ne de mo krat ske in sti tu ci je. U tom smi slu, re gu li sa nje lo bi ra nja u ne-kim ze mlja ma bi lo je sa stav ni deo ak ci o nog pla na bor be pro tiv ko rup ci je, kao jed nog od uslo va za član stvo u EU. Na pri mer, u Pro gra mu za su zbi ja nje ko rup-ci je u Li tva ni ji iz 2002. go di ne, do no še nje ko dek sa po na ša nja za lo bi stič ke or-ga ni za ci je i iz me ne u Za ko nu o lo bi ra nju na vo de se kao je dan od vla di nih stra-te ških za da ta ka. Iz ve štaj Svet ske ban ke iz 1999. uka zu je na pa to lo ške ob li ke lo-bi ra nja u polj skom Sej mu (par la men tu) – pod mi ći va nje po sla ni ka od stra ne no-si la ca pri vat nih (pre sve ga eko nom skih) in te re sa, ka ko bi blo ki ra li usva ja nje ili po sti gli iz me ne od re đe nih za kon skih pred lo ga. U is tra ži va nju ko je je 2000. go-di ne spro veo In sti tut za fi lo zo fi ju i so ci o lo gi ju, 28% od ukup nog bro ja čla no va Sej ma uka zu je na ra ši re nu ko rup tiv nu prak su lo bi ra nja u Sej mu: kla sič no pod-mi ći va nje, pla ća nje sku pih po klo na i stu dij skih pu to va nja, obe ća nje za da va nje

18) Lankester, Conflict of Interest: A Historical and Comparative Perspective, University of Oxford, 2007.

IV. FOR MAL NO (NE PO SRED NO) LO BI RA NJE

40

do na ci ja po li tič kim par ti ja ma i kan di da ti ma, po nu de za član stvo u nad zor nim od bo ri ma pri vred nih dru šta va, itd.19 Sa dru ge stra ne, nu žnost re gu li sa nja lo bi ra nja pre po zna ta je i u raz vi je nim de-mo kra ti ja ma i u Evrop skoj uni ji. Na ro či to su lo bi sti ko ji za stu pa ju pri vat ne eko-nom ske in te re se, za hva lju ju ći broj no sti i fi nan sij skim sred stvi ma ko ji ma ras po-la žu, raz vi li so fi sti ci ra ne, agre siv ne i ne tran spa rent ne teh ni ke lo bi ra nja ko ji ma če sto pod ri va ju de mo krat ski pro ces do no še nja od lu ka, ume sto da do pri no se tom pro ce su.20 Pro ce nju je se da u SAD-u de lu je iz me đu 15.000 i 20.000 pro fe-si o nal nih lo bi stič kih gru pa. Slič ne pro ce ne va že i za Evrop sku uni ju. Gru pe ko-je lo bi ra ju u Bri se lu go di šnje pro me tu ju oko mi li jar du evra i uglav nom za stu pa-ju eko nom ske in te re se pri vred nih dru šta va i kor po ra ci ja (oko 70% od ukup nog bro ja lo bi sta). U Ve li koj Bri ta ni ji in du stri ja lo bi ra nja za po šlja va oko 14.000 lju di i pro me tu je oko 1,9 mi li jar di fun ti go di šnje. Re zul ta ti spro ve de ne an ke te uka-zu ju na to da su po je di ni pred stav ni ci bri tan skog par la men ta vi še od sto pu ta ne delj no kon tak ti ra ni od stra ne lo bi stič kih gru pa i po je di na ca.21 Po red to ga, dve tre ći ne od pre ko 400 ad hoc ko mi te ta ko ji de lu ju u bri tan skom par la men tu, ko-je či ne pred stav ni ci svih po li tič kih par ti ja i ko ji ima ju ovla šće nja da vla di pred-la žu usva ja nje ili pro me nu po li ti ke u od re đe noj obla sti – uži va ju fi nan sij sku po-dr šku lo bi stič kih gru pa. Šta vi še, is po sta vi lo se da u po je di nim slu ča je vi ma lo bi-stič ke gru pe for mu li šu pred lo ge jav nih po li ti ka ko je ko mi te ti do sta vlja ju vla di.22 U Iz ve šta ju sa Kon fe ren ci je Sa ve ta Evro pe po sve će ne ko rup ci ji i de mo kra ti ji (20–21. no vem bra 2006) is ti če se da fe no men lo bi ra nja sve vi še do bi ja na zna ča ju. Ovo pred sta va lja iza zov za čla ni ce Sa ve ta Evro pe, ima ju ći u vi du da ma li broj ze ma lja re gu li še lo bi ra nje, pa je sto ga te ško iden ti fi ko va ti i pro mo vi sa ti do bru upo red nu prak su u ovoj obla sti. Da ka ko, da bi se spre či li ko rup tiv no po na ša nje i kon flikt in te re sa no si la ca jav ne vla sti, osim lo bi ra nja, neo p hod no je na od go-va ra ju ći na čin ure di ti i niz dru gih pi ta nja: tran spa rent no fi nan si ra nje po li tič kih par ti ja, do stup nost in for ma ci ja od jav nog zna ča ja, jav ne na bav ke, su zbi ja nje mo no po la i za bra nu ne lo jal ne kon ku ren ci je, ko deks po na ša nja za čla no ve par-la men ta i jav ne slu žbe ni ke, itd.

19) National Anti-Corruption Programme of the Republic of Lithuania, January 17, 2002, str. 12; World Bank, Anti-corruption in Transition. A Tribute to the Policy Debate, 2000; Galkowski, Developing A Legal Framework for Lob-bying: Polish Experience, Expert Meeting on Managing Conflict of Interest in the Pubic Service, Paris, January 26–27, 2006, Organization for Economic Co-Operation and Development, GOV/PGC/ETH(2006)7, str. 1 i dalje. 20) Tako su 1995. godine telekomunikacione kompanije poslale skoro 500.000 telegrama Kongresu, podrža-vajući blaži režim nadzora nad ovom industrijom. U pravnom smislu ovo se nije smatralo neposrednim lobi-ranjem, već javnim zagovaranjem. Međutim, ispostavilo se da na hiljade građana koji su navedeni kao poši-ljaoci telegrama nisu dali saglasnost za ovu inicijativu; neki su umrli nekoliko meseci pre nego što je kampanja pokrenuta. 21) Green Paper on European Transparency Initiative (http://ec.europa.eu/ commission_barosso/kallas/doc/com2006_0194-4-en.pdf. Interest Groups Today ((http://xroads.virginia.edu). EU and US approaches to lo-bbying (www.euractiv.com.en/pa/eu-us-approaches-lobbying/article-135509).22) How business pays for a say in Parliament, The Times, January 13, 2006.

41

Re žim za for mal no lo bi ra nje tre ti ra de lo va nje in te re snih gru pa vis-a-vis dr ža ve. U na stav ku ovog po gla vlja, ako dru ga či je ni je na zna če no, pod lo bi ra njem se pod ra zu me va for mal no lo bi ra nje.

2. Šta lo bi sti do bi ja ju po seb nom re gu la ti vom u ovoj obla sti?

Osim što se po seb nim re ži mom za lo bi ra nje šti ti op šte dru štve ni in te res ovaj re-žim ima svo je pred no sti i za sa me lo bi ste, pod uslo vom da se ra di o re ži mu u ko jem su iz ba lan si ra na pra va i oba ve ze lo bi sta (in fra, III). Šta, da kle, lo bi sti do-bi ja ju prav nim re gu li sa njem for mal nog lo bi ra nja? Pre sve ga do bi ja ju ja sna pra-vi la igre ko ja omo gu ća va ju ve ću tran spa rent nost, što je od po seb ne va žno sti ka ko za dru štve nu per cep ci ju lo bi ra nja, ta ko i za lo bi stič ke or ga ni za ci je ko je ne že le da se nji hov sa ve stan i pre dan rad iden ti fi ku je sa ko rup tiv nom lo bi stič kom prak som. Osim to ga, ka da je reč o vr še nju uti ca ja na no si o ce za ko no dav ne i iz-vr šne vla sti, po se ban re žim za lo bi ra nje lo bi sti ma da je ne ka do dat na pra va, po-red onih ko je ima ju gra đa ni na osno vu usta vom za šti će nog pra va na pe ti ci ju, pra va na in for ma ci je od jav nog zna ča ja, pra va na udru ži va nje, jav no oku plja nje i slo bo du go vo ra. Iz me đu osta log, lo bi sti ima ju sta lan pri stup te li ma za ko no-dav ne vla sti (mo guć nost da sva ki dan de lu ju i ostva ru ju kon tak te u par la men-tu, da ima ju po seb nu pro sto ri ju u par la men tu za svoj rad), ima ju pra vo da za-hte va ju jav no sa slu ša nje o od re đe nim pi ta nji ma pred od go va ra ju ćim od bo ri-ma i pod od bo ri ma par la men ta, pra vo da zah te va ju sa sta nak sa čla no vi ma par-la men ta ili vla de, pra vo na vi še stru ku i raz li či tu ko mu ni ka ci ju sa no si o ci ma jav-ne vla sti, itd. U ko re la ci ji sa ovim pra vi ma sto je oba ve ze nad le žnih dr žav nih te-la da na od go va ra ju ći na čin omo gu će nji ho vo ostva ri va nje.

3. In stru men ti za re gu li sa nje lo bi ra nja: za kon ili ko deks po na ša nja?

Lo bi ra nje je mo gu će ure di ti na tri na či na: 1) po seb nim za ko nom o lo bi ra nju; 2) ko dek som po na ša nja za lo bi stič ke or ga ni za ci ja; i 3) ko dek som po na ša nja za jav ne slu žbe ni ke. Ovi na či ni re gu li sa nja lo bi ra nja me đu sob no se ne is klju ču ju, već se do pu nju ju. U na če lu, zbog in stru me na ta pri nu de ko ji obez be đu ju nje go vu pri me nu, za kon pred sta vlja efi ka sni ji in stru ment za re gu li sa nje lo bi ra nja u od no su na ko deks. Me đu tim, za kon sko re gu li sa nje ove obla sti do no si i od go va ra ju će ri zi ke. Na pri-mer, eks ten ziv na za kon ska de fi ni ci ja for mal nog lo bi ra nja mo že, su prot no in ten-ci ji za ko na, ne ga tiv no uti ca ti na jav no za go va ra nje i ulo gu gra đa na u po li tič-kom ži vo tu. Ta ko đe, neo prav da no stro gi re žim za for mal no lo bi ra nje, ume sto ve će tran spa ren tno sti, mo že pro iz ve sti ne ke dru ge ob li ke ko rup tiv nog po na-

42

ša nja, ka ko bi se iz be gle oba ve ze ko je pro pi su je re žim. Na pri mer, u Ma đar skoj i Ma ke do ni ji pred u zet nik – lo bi sta mo že bi ti sa mo fi zič ko li ce sa vi so kom struč-nom spre mom. Da ka ko, ta kav zah tev ni je pro pi san za skup štin ske po sla ni ke.Krug ze ma lja u ko ji ma je lo bi ra nje ure đe no po seb nim za ko nom re la tiv no je skro man. Po red SAD-a i Ka na de, sa mo su Ma đar ska, Li tva ni ja, Gru zi ja, Polj ska i Ma ke do ni ja do ne le po seb ne za ko ne iz ove obla sti. Oče ku je se da nji hov pri mer usko ro sle di i Slo vač ka. Po red to ga, na čin na ko ji su ove ze mlje ure di le lo bi ra-nje ve o ma se raz li ku je ka ko u op štem pri stu pu ovom pro ble mu, ta ko i u po je-di no sti ma (de fi ni ci ja lo bi ra nja i lo bi stič kih gru pa, pri ro da in te re sa za ko ji se lo-bi ra, oba ve ze lo bi stič kih gru pa, sank ci je, itd.). Ovo ve o ma ote ža va pro na la že-nje za jed nič kih ime ni te lja u ovoj obla sti. Re la tiv no ma li broj ze ma lja ko je su za-kon ski ure di le lo bi ra nje, iz me đu osta log, re zu ltat je či nje ni ce da se ra di o ose t-lji vom po li tič kom pi ta nju ko je tan gi ra moć ne i ne tran spa rent ne pri vat ne (na-ro či to eko nom ske) in te re se. Ne ču di sto ga što ini ci ja ti ve da se ovo pi ta nje za kon ski ure di u Če škoj, Bu gar skoj, Ita li ji, Nor ve škoj, Ju žnoj Ko re ji i Ir skoj, za sa-da ni su da le re zul ta te. Da ka ko, to ne zna či da u ze mlja ma u ko ji ma lo bi ra nje ni-je po seb no za kon ski re gu li sa no ne po sto ji ni ka kva re gu la ti va u ovoj obla sti. Na-i me, ve ći na kri vič nih za ko na u mo der nim de mo kra ti ja ma pred vi đa sank ci je za pro tiv prav ni uti caj na od lu ke za ko no dav nih i iz vr šnih or ga na. Sa dru ge stra ne, ko deks je osnov ni in stru ment za re gu li sa nje lo bi ra nja u Ve li koj Bri ta ni ji i Evrop skoj uni ji. Za raz li ku od za ko na, ko deks ne ma oba ve zu ju ću prav-nu sna gu – ra di se o pra vi li ma (sa mo)re gu li sa nja, či ja po vre da ni je nu žno prav-no sank ci o ni sa na (nov ča na ili za tvor ska ka zna), već kao sank ci je pre vas hod no ima bri sa nje iz re gi stra lo bi stič kih or ga ni za ci ja i za bra nu lo bi ra nja. Osim to ga, iz ra da ko dek sa če sto je u nad le žno sti sa mih lo bi stič kih or ga ni za ci ja. Ovaj in he-rent ni kon flikt in te re sa mo že ne ga tiv no uti ca ti na sa dr ži nu i pri me nu ko dek sa (na pri mer, neo prav da no re strik tiv na de fi ni ci ja lo bi ra nja, bla ge ili ni ka kve sank-ci je, itd.). Ipak, kom pa ra tiv na is ku stva (na pri mer slu čaj Ka na de) po ka zu ju da je ko deks po go dan do pun ski in stru ment za re gu li sa nje lo bi ra nja, ako su ku mu la-tiv no is pu nje ne sle de će pret po stav ke: 1) Ko deks se or gan ski osla nja na za kon ko jim se ure đu ju osnov ne oba ve ze u ve zi sa lo bi ra njem; 2) Pri stup ko dek su uslov je za oba vlja nje lo bi stič ke de lat no sti; 3) Nad zor nad pri me nom ko dek sa vr ši ne za vi sno te lo (u Ka na di ovaj nad zor vr ši ko me sar za lo bi ra nje, kao ne za vi-sni or gan Par la men ta); i 4) Te ža ili uče sta la po vre da od re da ba ko dek sa kao po-sle di cu ima bri sa nje iz re gi stra i za bra nu ra da lo bi ste ili lo bi stič ke or ga ni za ci je.

4. Lo bi ra nje za ko no dav ne vla sti ili lo bi ra nje za ko no dav ne i iz vr šne vla sti?

U sre di štu re ži ma za lo bi ra nje na la zi se od nos iz me đu lo bi ste i no si la ca jav ne vla-sti. U ze mlja ma ko je sle de vest mi ni ster ski mo del or ga ni za ci je vla sti (u či jem je

43

sre di štu, kao što smo pret hod no na po me nu li, vla da a ne par la ment), re žim za lo bi ra nje ure đu je od nos iz me đu lo bi ste i za ko no dav ne i iz vr šne vla sti. Ova kav pri stup usvo ji la je i Evrop ska uni ja. Sa dru ge stra ne, u ze mlja ma ko je sle de strikt nu po de lu vla sti na za ko no dav nu, iz vr šnu i sud sku (SAD), u sre di štu re ži ma za lo bi ra nje na la zi se od nos iz me đu lo-bi ste i pred stav ni ka za ko no dav ne vla sti. Ova kav re gu la ci o ni pri stup oprav da va se či nje ni com da se naj zna čaj ni je po li tič ke od lu ke (u for mi za ko na i dru gih aka-ta) in ul ti ma li nea do no se ili po tvr đu ju u par la men tu, što par la ment po sta vlja u cen tar od lu či va nja. Osim to ga, is ti če se da je u ovom mo de lu ja ča ulo ga gra đa-na kao no si o ca su ve re ni te ta (u po re đe nju sa vest mi ni ster skim mo de lom ko ji ka rak te ri še ja ka par tij ska kon tro la), što iza bra nim pred stav ni ci ma da je ve ću dis-kre ci ju da u par la men tu od lu ču ju po svo joj sa ve sti, a ne po par tij skim in struk-ci ja ma. Ovo pret po sta vlja i mo guć nost ostva ri va nja kon ta ka ta ili kon sul to va nja sa svim za in te re so va nim stra na ma, ka ko bi čla no vi par la men ta bi li u mo guć no-sti da do no se kom pe tent ne od lu ke. Tre ba na po me nu ti da ovi raz li či ti re gu la ci o ni pri stu pi ima ju pre vas hod no te o-rij ski zna čaj, s ob zi rom da se re žim lo bi ra nja i u ze mlja ma sa strikt nom po de lom vla sti pri me nju je i na no si o ce iz vr šne vla sti. Ova kav pri stup je oprav dan, ima ju-ći u vi du ten den ci ju ši re nje ovla šće nja iz vr šne vla sti na ra čun za ko no dav ne, na ko ju ni su imu ne ni ove ze mlje. Sa gla sno to me, pod pred stav ni ci ma jav ne vla sti u re ži mu za lo bi ra nje pod ra zu me va ju se čla no vi par la men ta i za po sle ni u par-la men tu, za tim čla no vi i funk ci o ne ri vla de, i za po sle ni u vla di, mi ni star stvi ma, re gu la tor nim te li ma i agen ci ja ma či ji je osni vač dr ža va, ili ko ji de lu ju kao kva zi--vla di na te la. U Polj skoj, re žim ko ji ure đu je lo bi ra nje u ne što ma njoj me ri pri me-nju je se i na lo kal nu sa mo u pra vu.

5. Naj zna čaj ni ja pi ta nja u re ži mu za lo bi ra nje

Kom pa ra tiv no is tra ži va nje ze ma lja sa raz li či tim ste pe nom re gu la ci je za lo bi ra-nje (ni ski, sred nji i vi so ki) su ge ri še da efi ka sni re žim lo bi ra nja zah te va da se ure-de sle de ća pi ta nja: de fi ni ci ja lo bi ste, de fi ni ci je lo bi ra nja i ostva ri va nja jav no sti u ra du lo bi ste, i sank ci je za po vre du re ži ma pro pi sa nog za lo bi ra nje.23

5.1. De fi ni ci ja lo bi ste

Po jam lo bi ste ni je je din stve no re gu li san. U ze mlja ma sa du žom tra di cijom u ovoj obla sti (na pri mer u SAD-u i Ka na di) pod lo bi stom se pod ra zu meva ju po-je di nac ili or ga ni za ci ja ko je je kli jent an ga žo vao da uz na kna du ostvare uti caj na pred stav ni ka iz vr šne ili za ko no dav ne vla sti u ko rist kli jen ta, u grani ca ma pro-

23) Chari, Murphy, Examining and Assessing the Regulation of Lobbyists in Canada, the USA, the EU institutions, and Germany: A Report for the Department of the Environment, Heritage and Local Government.

44

pi sa nim za ko nom.24 Ova kva de fi ni ci ja lo bi ste te ži šte sta vlja na priro du de lat no-sti, a ne na sta tu snu for mu u ko joj od re đe na or ga ni za ci ja ili po jedi nac de lu ju u ko rist svog kli jen ta. Sa gla sno to me, lo bi sta mo že bi ti or ga ni zaci ja ci vil nog dru-štva (udru že nje, fon da ci ja, ne pro fit na kor po ra ci ja, itd.), advokat ska kan ce la ri ja, tr go vač ko dru štvo, agen ci ja za po li tič ki mar ke ting ili dru gi ob lik po slov nog or-ga ni zo va nja, pred u zet nik, sa mo za po sle no li ce, itd. Bit no je da se ra di o li cu ko-je pro fe si o nal no (uz na kna du) oba vlja lo bi stič ku de lat nost. Ova kav re gu la ci o ni pri stup ima svo je oprav da nje. U pro tiv nom, pro pi sa ni režim za lo bi ra nje mo gao bi se la ko iz be ći iz bo rom sta tu sne for me ko ja ni je obu hva će na re ži mom za lo-bi ra nje.Sa dru ge stra ne, u Polj skoj i Ma đar skoj pod lo bi stom se pod ra zu me va sa mo pre-du zet nik, pri vred no dru štvo ili dru gi ob lik po slov nog or ga ni zo va nja, ko ji za na-kna du za stu pa i pro mo vi še in te re se svog kli jen ta pred pred stav ni ci ma za ko no-dav ne i iz vr šne vla sti. Sa gla sno to me, or ga ni za ci je ci vil nog dru štva ni su uklju če-ne u de fi ni ci ju lo bi ste, s ob zi rom da se ne mo gu osno va ti u ci lju sti ca nja do bi ti. Ka da je reč o Evrop skoj uni ji, Evrop ski par la ment pod lo bi stom pod ra zu me va sva ko ga ko mo že da uti če na for mu li sa nje jav nih po li ti ka i do no še nje pro pi sa u EU – ne za vi sno od to ga da li se ra di o lo bi ra nju uz na dok na du, ili ne koj vr sti jav-nog za go va ra nja. Sa gla sno to me, ova ko eks ten ziv na de fi ni ci ja lo bi ra nja ob u-hva ta ka ko pro fe si o nal ne lo bi ste i lo bi stič ke fir me, ta ko i or ga ni za ci je ci vil nog dru štva. Sli čan pri stup za u ze la je i Evrop ska ko mi si ja, ko ja raz li ku je tri ka te go ri-je lo bi sta: 1) pro fe si o nal ne lo bi stič ke i advo kat ske kan ce la ri je, 2) lo bi ste ko ji su za po sle ni u fir mi za ko ju lo bi ra ju i udru že nja tr go va ca i in du stri ja la ca, i 3) or ga-ni za ci je ci vil nog dru štva. Za sva ku od na ve de nih ka te go ri ja lo bi sta pro pi sa ni su po seb ni zah te vi u ve zi sa in for ma ci ja ma ko je mo ra ju uči ni ti do stup nim jav no-sti. Ovaj eks ten ziv ni pri stup u de fi ni sa nju lo bi ra nja od ra ža va či nje ni cu da Evrop-ska uni ja ni je dr ža va, već me đu na rod na mul ti la te ral na or ga ni za ci ja sa od re đe-nim sui ge ne ris ele men ti ma. Da bi se spre čio kon flikt in te re sa, po je di ne ze mlje, na pri mer Ka na da, pro pi su-ju za bra nu za tak sa tiv no na bro ja ne čla no ve vla de i vla di nih te la da se pro fe si o-nal no ba ve lo bi ra njem fe de ral ne vla de u ro ku od pet go di na od da na pre stan-ka jav nih funk ci ja ko je su oba vlja li.

5.2. De fi ni ci ja lo bi ra nja i lo bi stič kih kon ta ka ta

Pod lo bi ra njem pod ra zu me va ju se kon tak ti ko je je lo bi sta ostva rio sa pred stav-ni ci ma iz vr šne i za ko no dav ne vla sti ra di pro mo ci je ili za šti te in te re sa svog kli-jen ta, uklju ču ju ći i pri pre me i pla ni ra nje ovih kon ta ka ta, na ru če na na uč na i dru-ga is tra ži va nja i dru ge rad nje pred u ze te u ci lju nji ho vog ko ri šće nja u lo bi stič-kim kon tak ti ma. Raz li ke po sto je iz me đu ze ma lja u ko ji ma se lo bi ra nje ve zu je za 24) OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service: Report on Implementation, 2007, str. 19.

45

pro mo ci ju eko nom skih, po li tič kih i dru gih in te re sa (na pri mer u SAD-u) i ze ma lja u ko ji ma pred met lo bi ra nja mo gu bi ti sa mo eko nom ski in te re si kli jen ta (na pri-mer u Ma đar skoj i Polj skoj). Pod lo bi stič kim kon tak tom pod ra zu me va se sva ka usme na i pi sa na ko mu ni ka-ci ja ko ju je lo bi sta ostva rio sa pred stav ni ci ma iz vr šne ili za ko no dav ne vla sti u ime svog kli jen ta sa ci ljem da uti če ili u od no su na: 1) iz ra du, amand ma ne, usva-ja nje ili od ba ci va nje pred lo ga za ko na; 2) iz me ne već usvo je nog za ko na; 3) od-lu ke vla de ka da je reč o ras po de li bu džet skih sred sta va od re đe nim ko ri sni ci ma (na pri mer kon kur si za jav ne ra do ve), ko ri šće nje dru gih iz vr šnih ovla šće nja (na pri mer da va nje jav nih ovla šće nja) ili ime no va nje no si la ca iz vr šne vla sti; i 4) ugo-va ra nje sa stan ka iz me đu pred stav ni ka iz vr šne i za ko no dav ne vla sti i kli jen ta. Na ve de na de fi ni ci ja lo bi stič kog kon tak ta uka zu je na to da se lo bi stič ki kon takt mo že de fi ni sa ti su bjek tiv no (sva ka ko mu ni ka ci ja sa ci ljem da se uti če na...) ili objek tiv no (sva ka ko mu ni ka ci ja u od no su na...). Is ku stvo Ka na de po ka zu je da objek tiv na de fi ni ci ja lo bi stič kog kon tak ta – ko ja te ži šte sta vlja na sred stva ko-mu ni ka ci je po od re đe nim pi ta nij ma (sva ka usme na ili pi sa na ko mu ni ka ci ja) a ne na cilj ostva re ne ko mu ni ka ci je (sva ki kon takt, ne za vi sno od ci lja ko ji se že li ostva ri ti tim kon tak tom) – omo gu ća va bo lju za šti tu od su ko ba in te re sa. Po je di-ni kon tak ti sa pred stav ni ci ma iz vr šne i za ko no dav ne vla sti iz u ze ti su iz de fi ni ci-je lo bi stič kog kon tak ta: jav no sa slu ša nje u od bo ri ma ili pod od bo ri ma par la men-ta, da va nje in for ma ci ja na zah tev or ga na vla sti ili oda zi va nje na jav ni po ziv vla-sti na do sta vu ko men ta ra, mi šlje nja ili su ge sti ja. Re žim za lo bi ra nje ure đu je lo bi ra nje kao traj no (or ga ni zo va no) de lo va nje – ad hoc kon tak ti sa pred stav ni ci ma iz vr šne ili za ko no dav ne vla sti ni su pred met po-seb ne re gu la ti ve. Da li se ra di o ad hoc ili traj nom lo bi ra nju od re đu je se na osno-vu bro ja kon ta ka ta (vi še od jed nog) i pri ho da ko ji se ostva ru ju od od re đe nog kli jen ta na ime lo bi stič kih ak tiv no sti. Ova kav pri stup po la zi od pret po stav ke da po sto ji uzroč na ve za iz me đu ostva re ne na dok na de za lo bi ra nje i uče sta lo sti lo-bi stič kih kon ta ka ta. Na pri mer, u SAD-u po je di nac ili lo bi stič ka or ga ni za ci ja ko-ja ni je ostva ri la, ni ti pla ni ra da ostva ri pri hod ve ći od 2.500 $ za kvar tal ni pe riod na ime lo bi ra nja za od re đe nog kli jen ta – ne pod le že oba ve zi re gi stra ci je tog kli-jen ta u jav nom re gi stru ko ji se vo di pri Se na tu.

5.3. Lo bi ra nje i or ga ni za ci je ko je de lu ju za op šte do bro

Po je di ne ze mlje (na pri mer SAD i Ka na da) ima ju po se ban prav ni re žim za lo bi-ra nje or ga ni za ci ja ko je de lu ju za op šte do bro (cha ri ti es). Ove or ga ni za ci je, zbog va žne ulo ge ko je ima ju u pru ža nju so ci jal nih i dru gih uslu ga, uži va ju po re ske i dru ge fi nan sij ske po vla sti ce. Da se ove po vla sti ce ne bi zlo u po tre blja va le, po-seb na pra vi la pro pi su ju na ko ji na čin ove or ga ni za ci je mo gu uče stvo va ti u lo-bi ra nju. Ovo sto ga što se (for mal no) lo bi ra nje, za raz li ku od jav nog za go va ra-

46

nja, ne tre ti ra kao de lat nost za op šte do bro per se. Me đu tim, or ga ni za ci ja ko ja de lu je za op šte do bro mo že oba vlja ti lo bi stič ke ak tiv no sti ko je su u ve zi sa nje nim osnov nim sta tu snim ci ljem kao svo ju spo red nu de lat nost. Ključ no pi ta nje ko je se po sta vlja je ste: na osno vu ko jih pa ra me ta ra se od re đu je da li su lo bi stič ke ak-tiv no sti osta le u gra ni ca ma spo red ne de lat no sti? Osnov ni pa ra me tar u tom smi-slu pred sta vlja vi si na fi nan sij skih sred sta va ko je je or ga ni za ci ja po tro ši la na lo-bi ra nje. Na pri mer, u SAD-u or ga ni za ci ja ko ja de lu je za op šte do bro mo že na lo-bi ra nje po tro ši ti 20% od pr vih 500.000 $ ostva re nog go di šnjeg pri ho da, od no-sno 15% od na red nih 500.000 $ ostva re nog go di šnjeg pri ho da. Zna čaj no pre-ko ra če nje pro pi sa nog cen zu sa kao po sle di cu ima gu bi tak sta tu sa or ga ni za ci je ko ja de lu je za op šte do bro (a ti me i po re skih i dru gih fi nan sij skih po vla sti ca).

5.4. Na čin ostva ri va nja jav no sti (tran spa rent no sti) kod lo bi ra nja

Je dan od kri tič nih ele me na ta u re ži mu lo bi ra nja sva ka ko je ostva ri va nje jav no-sti u ra du lo bi sta i lo bi stič kih or ga ni za ci ja. U li te ra tu ri se na vo di da je jav nost ra-da lo bi sta i lo bi stič kih or ga ni za ci ja igra u ko joj „svi do bi ja ju“. Jav nost ra da le gi-ti mi še de lo va nje lo bi sta i lo bi stič kih gru pa i su ža va pro stor za kri ti ku da lo bi ra-nje do pri no si ne tran spa rent nom do no še nje po li tič kih od lu ka. Osim to ga, jav-nost ra da omo gu ća va lo bi sti ma da se upo zna ju sa ak tiv no sti ma lo bi stič kih or-ga ni za ci ja ko je za stu pa ju kon ku rent ske ili su prot ne in te re se. Jav nost ra da ta ko-đe po ma že čla no vi ma in te re snih gru pa da se bo lje in for mi šu o ak tiv no sti ma svo jih or ga ni za ci ja. Ko nač no, jav nost ra da omo gu ća va gra đa ni ma da sa zna ju ko je od pri vat nih ak te ra uče stvo vao u pro ce su do no še nja po li tič kih od lu ka, ka-kve je sta vo ve za stu pao i ko jim se ar gu men ti ma vlast ru ko vo di la pri li kom do-no še nja od re đe nih od lu ka. Jav nost ra da ostva ru je se na dva na či na: upi som u po se ban re gi star lo bi sta i lo-bi stič kih or ga ni za ci ja i pod no še njem od go va ra ju ćih iz ve šta ja o ra du. Ka da je reč o upi su u re gi star, u ve ći ni ze ma lja ko je ure đu ju oblast lo bi ra nja upis u re-gi star je oba ve zan i pred sta vlja uslov za oba vlja nje lo bi stič kih ak tiv no sti. Ova-kav pri stup sle di i Evrop ski par la ment, ali ne i Evrop ska ko mi si ja, ko ja se opre-de li la za do bro volj nost upi sa u re gi star. Re še nje za ko je se opre de li la Evrop ska ko mi si ja pred met je broj nih kri ti ka (uklju ču ju ći i one od stra ne Evrop skog par-la men ta). Uva ža va ju ći oprav da nost ovih kri ti ka, Ko mi si ja je ne dav no sa Par la-men tom for mi ra la za jed nič ku rad nu gru pu ko ja bi do kra ja 2008. go di ne tre ba-lo da pri pre mi pred log je din stve nog i oba ve znog re gi stra lo bi sta za sve po li tič-ke in sti tu ci je EU (Sa vet mi ni sta ra, Par la ment, Evrop sku ko mi si ju), kao i je din stve-ni ko deks po na ša nja za lo bi ste. Je din stve ni re gi star tre ba lo bi da obez be di pu-nu tran spa rent nost ra da lo bi sta, uklju ču ju ći i in for ma ci je o nji ho vom fi nan si ra-nju. Ini ci ja ti va Ko mi si je i Par la men ta po tvr đu je da sa dr ži na po da ta ka ko ji se upi su ju u re gi star pre sud no uti če na tran spa rent nost ce log si ste ma. Na i me, su-

47

prot no do broj prak si (Ka na da, SAD, Polj ska, Ma đar ska), in for ma ci je o kli jen tu, na kna di za lo bi stič ke uslu ge i lo bi stič kim kon tak ti ma ko je se upi su ju u re gi star lo bi stič kih or ga ni za ci je pri Evrop skom par la men tu i Ko mi si ji ni su do stup ne jav-no sti, što pod sti caj no de lu je na ko rup tiv nu prak su u ovoj obla sti. Ka da je reč o iz ve šta ju o ra du lo bi ste (lo bi stič ke or ga ni za ci je), upo red no po sma-tra no, iz ve štaj se pod no si kvar tal no ili go di šnje i sa stav ni je deo re gi stra. Iz u zet-no, no vi ka nad ski Za kon o lo bi ra nju pred vi đa da se iz ve štaj pod no si sva kih me-sec da na. U ze mlja ma sa vi so kim ste pe nom re gu la ci je, kao što su SAD i Ka na-da, osim po da ta ka o lo bi sti i kli jen tu iz ve štaj sa dr ži i de ta ljan opis lo bi stič kih kon ta ka ta ostva re nih sa pred stav ni ci ma iz vr šne i za ko no dav ne vla sti u ko rist od re đe nog kli jen ta u od re đe nom pe ri o du. Sa dru ge stra ne, Evrop ski par la ment i Ko mi si ja ne re gu li šu oba ve zu pod no še nja iz ve šta ja o ra du, što je ta ko đe je dan od ne do sta ta ka re ži ma za lo bi ra nje u Evrop skoj uni ji.

5.5 Sank ci je

Efi ka sna pri me na re ži ma za lo bi ra nje u ve li koj me ri za vi si od re ži ma sank ci ja. U sre di štu re ži ma sank ci ja na la zi se lo bi sta. Jav ni slu žbe ni ci i pred stav ni ci za ko no-dav ne i iz vr šne vla sti za even tu al no pro tiv prav no po na ša nje od go va ra ju po dru-gom osno vu. Iz u ze tak od ovog pri stu pa pred sta vlja Polj ska, ko ja u se di šte re ži-ma sank ci ja za po vre du oba ve za u ve zi sa lo bi ra njem sta vlja no si o ce jav ne vla-sti. Upo red no po sma tra no, osnov na sank ci ja za po vre du re ži ma lo bi ra nja je ste bri sa nje iz re gi stra i za bra na lo bi ste da u od re đe nom vre men skom pe ri o du oba-vlja lo bi stič ku de lat nost. Po red to ga, za ko ni u ovoj obla sti pro pi su ju nov ča ne ka zne (na pri mer u Ma đar skoj), ili nov ča ne ka zne i kri vič ne sank ci je (na pri mer u SAD-u i Ka na di).Kao što smo na po me nu li, i ze mlje u ko ji ma lo bi ra nje ni je po seb no ure đe no pred vi đa ju kri vič ne sank ci je za pro tiv prav no lo bi ra nje pred stav ni ka iz vr šne i za-ko no dav ne vla sti. Me đu tim, ove sank ci je ni su nu žno efi ka sne. Ovo sto ga što sank ci o ni šu pro tiv prav no vr še nje uti ca ja na pred stav ni ke iz vr šne i za ko no dav-ne vla sti (ko rup tiv no po na ša nje), ali ne i kr še nje oba ve za ko je pro iz i la ze iz re-dov nog vr še nja lo bi stič ke de lat no sti (oba ve ze upi sa u re gi star, oba ve ze pod no-še nja iz ve šta ja, oba ve ze tač no sti upi sa nih po da ta ka, itd.). Sa dru ge stra ne, u ze mlja ma ko je pro pi su ju po seb ne sank ci je za lo bi ra nje re gi-stro van je ma li broj pro ce su i ra nih slu ča je va u ve zi sa po vre dom re ži ma za lo bi-ra nje. Na pri mer, u Ka na di je do sa da pro ce su i ran sa mo je dan ta kav slu čaj. Za ovo po sto je dva ob ja šnje nja. Pre ma pr vom, op ti mi stič kom, to po ka zu je da se za ko ni (ali i ko dek si) u ovoj obla sti efi ka sno pri me nju ju. Pre ma dru gom, pe si-mi stič kom, ovo je pre po sle di ca či nje ni ce da or ga ni nad le žni za kon tro lu de lo-va nja lo bi stič kih or ga ni za ci ja ne ma ju na ras po la ga nju ljud ske i ma te ri jal ne re-sur se neo p hod ne za efi ka snu kon tro lu pri me ne pro pi sa u ovoj obla sti.

V. JAVNO ZAGOVARANJE I LOBIRANJE: KRATAK PREGLED STANJA U SRBIJI

51

1. Ustav no prav ni okvir za jav no za go va ra nje

Ana li za Usta va Re pu bli ke Sr bi je uka zu je na či nje ni cu da je ustav no prav ni okvir za jav no za go va ra nje u sa gla sno sti sa me đu na rod nim stan dar di ma i do brom upo red nom prak som. Ustav na gla ša va va žnost ljud skih pra va u otvo re nom i de-mo krat skom dru štvu za sno va nom na na če lu vla da vi ne pra va. Po red to ga, Ustav omo gu ća va i ne po sred nu pri me nu ustav nih pra va, uklju ču ju ći i ona ko ja su od po seb nog zna ča ja za jav no za go va ra nje: slo bo du go vo ra i mi šlje nja, slo bo du udru ži va nja i jav nog oku plja nja, i pra vo na pe ti ci ju dr žav nim or ga ni ma. Sa dru ge stra ne, sta tu sno prav ni okvir za de lo va nje in te re snih gru pa, po seb no udru že nja kao osnov nog in stru men ta jav nog za go va ra nja, ni je u sa gla sno sti sa Usta vom, me đu na rod nim stan dar di ma i do brom prak som. Prav ni sta tus udru-že nja u Re pu bli ci Sr bi ji re gu li san je Za ko nom o dru štve nim or ga ni za ci ja ma i udru že nji ma gra đa na iz 1982. go di ne (re pu blič ki za kon). Osim to ga, u Re pu bli-ci Sr bi ji još je na sna zi Za kon o udru ži va nju gra đa na u udru že nja, dru štve ne or-ga ni za ci je i po li tič ke or ga ni za ci je ko ji se osni va ju za te ri to ri ju So ci ja li stič ke Fe-de ra tiv ne Re pu bli ke Ju go sla vi je (SFRJ) iz 1990. go di ne (sa ve zni za kon). Iz me đu osta log, na ve de ni pro pi si:

Pra ve ana hro nu prav nu di stink ci ju iz me đu „dru štve nih or ga ni za ci ja“ i „udru že nja gra đa na“, za ko ju vi še ne ma ustav no prav nog osno va;Za bra nju ju de lo va nje ne for mal nih udru že nja (ra znih ob li ka gra đan-skih ini ci ja ti va) – pre ne go što poč ne sa de lo va njem, udru že nje mo ra bi ti upi sa no u re gi star, a za po vre du ove oba ve ze pro pi sa ne su sank-ci je;Za bra nju ju prav nim li ci ma, kao i stra nim fi zič kim li ci ma, da bu du osni-va či udru že nja;Pro pi su ju neo prav da no vi sok mi ni mal ni broj osni va ča udru že nja;Da ju ve li ka dis kre ci o na ovla šće nja dr žav nim or ga ni ma u po stup ku nad zo ra i od lu či va nja o pre stan ku ra da udru že nja;Ovla šću ju or gan upra ve da od lu ču je o pre stan ku ra da udru že nja, su-prot no od red ba ma Usta va ko ji u ovoj obla sti pred vi đa nad le žnost ustav nog su da; i ko nač no,

V. JAV NO ZA GO VA RA NJE I LO BI RA NJE: KRA TAK PRE GLED STA NJA U SR BI JI

52

Su prot no od re da ma Usta va, re pu blič ki Za kon ogra ni ča va slo bo du udru ži va nja li ci ma ko ja su osu đe na za od re đe na kri vič na de la, pet go-di na na kon od slu že ne ka zne, kao i li ci ma pro tiv ko jih se vo di kri vič ni po stu pak.

Kao čla ni ca Uje di nje nih na ci ja, Sr bi ja je ra ti fi ko va la Me đu na rod ni pakt o gra-đan skim i po li tič kim pra vi ma. Na kon što je 3. apri la 2003. po sta la čla ni ca Sa ve-ta Evro pe (SE), Sr bi ja je 3. mar ta 2004. go di ne ra ti fi ko va la Evrop sku kon ven ci ju o za šti ti ljud skih pra va i osnov nih slo bo da (Evrop ska kon ven ci ja). Iako se slo bo-da udru ži va nja u oba in stru men ta ure đu je na sli čan na čin i ima sta tus osnov-nog ljud skog pra va, od red be Evrop ske kon ven ci je za slu žu ju po seb nu pa žnju, ima ju ći u vi du po se ban si stem sud ske za šti te pra va ga ran to va nih Kon ven ci jom. Pri je mom u član stvo SE i ra ti fi ka ci jom Evrop ske kon ven ci je Sr bi ja je pre u ze la oba ve zu da sop stve no za ko no dav stvo uskla di sa od red ba ma Kon ven ci je. Ovo se, da ka ko, od no si i na prav ne pro pi se ko ji ma se ure đu je slo bo da udru ži va nja. Da bi se obez be di lo efi ka sno is pu nja va nje oba ve za ko je je Sr bi ja pre u ze la, Ko-mi tet mi ni sta ra SE do neo je od lu ku o us po sta vlja nju po seb nog me ha ni zma nad zo ra pod vođ stvom Gru pe iz ve sti la ca o de mo krat skoj sta bil no sti (Rap por-te ur Gro up on De moc ra tic Sta bi lity). Gru pa iz ve sti la ca, pre ko ge ne ral nog se kre-ta ra SE, pod no si Ko mi te tu re dov ne kvar tal ne iz ve šta je. U iz ve šta ji ma se oce nju-je na pre dak ko ji je Sr bi ja po sti gla u is pu nja va nju pre u ze tih oba ve za, i da ju pre-po ru ke u ve zi sa me ra ma ko je je nu žno pred u ze ti ka ko bi se is pu ni le pre o sta le oba ve ze. U do sa da šnjim kvar tal nim iz ve šta ji ma Gru pe iz ve sti la ca re dov no se kon sta tu je da Sr bi ja ka sni sa do no še njem no vog za ko na o udru že nji ma. Sr bi ja je pre u ze la oba ve zu da no vi za kon o udru že nji ma do ne se u ro ku od go di-ne da na od da na pri je ma u SE, što zna či da se sa is pu nja va njem ove oba ve ze ka-sni vi še od če ti ri go di ne. Pred log Za ko na o udru že nji ma ko ji se na la zio na dnev-nom re du no vem bar skog za se da nja Skup šti ne, a ko ji je u ve li koj me ri u sa gla-sno sti sa me đu na rod nim stan dar di ma i do brom re gi o nal nom prak som, Vla da je de cem bra 2008. po vu kla iz skup štin ske pro ce du re, ka ko bi omo gu ći la ras pra vu o po ve re nju Vla di i usva ja nje bu dže ta za 2009. go di nu. Ovo je če tvr ti put od 2001. da je pred log Za ko na o udru že nji ma po vu čen iz skup štin ske pro ce du re.

2. Uče šće gra đa na u za ko no dav nom po stup ku

U Sr bi ji ne po sto ji po se ban i jed no o bra zan me ha ni zam uče šća gra đa na i in te-re snih gru pa u za ko no dav nom po stup ku. Do du še, po je di ni za ko ni – kao što je to slu čaj sa Za ko nom o pla ni ra nji i iz grad nji – sa dr že od red be o uče šću gra đa-na u iz ra di od go va ra ju ćih pro stor nih do ku men ta, ali su ove od red be pre vas-hod no op šteg i de kla ra tor nog ka rak te ra. Po red to ga, po je di na mi ni star stva raz-

53

vi la su do bru prak su ko ja uklju ču je i ob ja vlji va nje na cr ta za ko na na veb stra ni-ca ma mi ni star stva i po ziv za in te re so va nim li ci ma da do sta ve svo je ko men ta re na na crt za ko na. Me đu tim, u ne do stat ku po seb nog me ha ni zma ko jim bi se ovo pi ta nje re gu li sa lo na je din stven i oba ve zu ju ći na čin, ova prak sa pre vas hod no za vi si od do bre vo lje mi ni sta ra.

3. For mal no lo bi ra nje

For mal no lo bi ra nje u Sr bi ji ni je re gu li sa no. Ne do sta tak po seb ne re gu la ti ve u ovoj obla sti ote ža va raz li ko va nje le gi tim nog lo bi ra nja od ko rup tiv ne prak se. Po-la ze ći od či nje ni ce da se po zi tiv ni re ži mi o za bra ni kon flik ta in te re sa u Sr bi ji sma-tra ju ne a de kvat nim, po se ban re žim za lo bi ra nje mo gao bi da bu de va žan ko-rak u re gu li sa nju kon flik ta in te re sa u ovoj obla sti.

4. Po slov nik o ra du Na rod ne skup šti ne

Po slov ni kom o ra du Na rod ne skup šti ne bli že se ure đu ju na čin i or ga ni za ci ja skup štin skog ra da, uklju ču ju ći i na čin obra zo va nja po sla nič kih gru pa, i nad le-žnost i na čin or ga ni za ci je ra da stal nih skup štin skih od bo ra. Od red be Po slov ni-ka u zna čaj noj su me ri usa gla še ne sa do brom par la men tar nom prak som. Stal-ni skup štin ski od bo ri or ga ni zu ju se na osno vu pred lo ga po sla nič kih gru pa, sra-zmer no bro ju na rod nih po sla ni ka ko je ima ju u Na rod noj skup šti ni. Od bo ri raz-ma tra ju i pre tre sa ju pi ta nja iz nad le žno sti Skup šti ne. Nji ho va osnov na funk ci ja je ste da raz ma tra ju i pre tre sa ju pred lo ge za ko na i dru gih op štih aka ta, kao i na-čin spro vo đe nja za ko na i dru gih op štih aka ta, od no sno utvr đe ne po li ti ke u od-re đe noj obla sti. Pre ma od red ba ma Po slov ni ka, je dan ili vi še po sla ni ka ima ju pra vo pred la ga nja za ko na u od re đe noj obla sti. Iz ovo ga se mo že za klju či ti da i skup štin ski od bor im pli ci te ima pra vo pred la ga nja za ko na, ako iza pred lo ga sto-je svi čla no vi od re đe nog od bo ra. Me đu tim, Po slov nik ne pred vi đa mo guć nost or ga ni zo va nja jav nog sa slu ša nja od stra ne od bo ra. Pra vil nik pred vi đa mo guć nost da Skup šti na osnu je an ket ni od-bor ili ko mi si ju, ali od bor (ko mi si ja) ima bit no dru ga či ju funk ci ju od jav nog sa-slu ša nja. Na i me, ra di se o ad hoc rad nom te lu osno va nom ra di vr še nja po seb nih za da ta ka – sa gle da va nja sta nja u od re đe noj obla sti i utvr đi va nja či nje ni ca o po-je di nim po ja va ma ili do ga đa ji ma – pre ne go o me ha ni zmu ko ji skup štin skim od-bo ri ma omo gu ća va do bi ja nje do dat nih in for ma ci ja i raz me nu mi šlje nje sa gra-đa ni ma, eks per ti ma i in te re snim gru pa ma o pred lo gu za ko na ili dru gom pi ta-nju ko je je na dnev nom re du od bo ra.

54

Po slov nik ne pred vi đa mo guć nost for mi ra nja ne for mal nih (vi še par tij skih) ko a-li ci ja. Me đu tim, ima ju ći u vi du da Ustav do pu šta mo guć nost da po sla ni ci svo je man da te neo po zi vo sta ve na ras po la ga nje stran ci – što je stan dard na skup štin-ska prak sa – di sku ta bil no je u ko joj bi se me ri ovaj ob lik ar ti ku li sa nja in te re sa ko ri stio i da je do pu šten Po slov ni kom.

VI. PRE PO RU KE ZA SR BI JU

59

1. Ure di ti me ha ni zam uče šća gra đa na u po stup ku usva ja nja za ko na i dru gih op štih aka ta:

Pr vo, s ob zi rom na ključ nu ulo gu vla de u po stup ku do no še nje za ko na i dru gih op štih aka ta, ure di ti mi ni mal ne oba ve ze ko je vla da i nad le žna mi ni star stva ima ju u ve zi sa in for mi sa njem jav no sti i uče šćem gra đa na u po stup ku iz ra de na cr ta za ko na i dru gih op štih aka ta: oba ve zu bla-go vre me nog in for mi sa nja jav no sti o pro gra mu ra da mi ni star stva u ve zi sa iz ra dom za ko na i dru gih op štih pro pi sa; oba ve zu jav nog ob ja-vlji va nje na cr ta, uz po ziv na do sta vu ko men ta ra u pro pi sa nom ro ku; i oba ve zu da se u obra zlo že nju pred lo ga za ko na i dru gog op šteg ak ta (na kon okon ča ne jav ne ras pra ve) do sta vlje ni ko men ta ri gru pi šu po srod no sti i na ve du raz lo zi što su po je di ni ko men ta ri usvo je ni, od no sno od ba če ni. Za hva lju ju ći mo der nim ob li ci ma ko mu ni ka ci je (In ter net) i pla no vi ma za uvo đe nje e-vla de u 2009. go di ni, tran sak ci o ni tro ško vi ovog mo de la bi li bi ni ski, a ko ri sti vi še stru ke – kao što je i ela bo ri ra no u tre ćem po gla vlju Iz ve šta ja;Dru go, iz me ni ti Po slov nik o ra du Na rod ne skup šti ne i omo gu ći ti or-ga ni zo va nje jav nog sa slu ša nja u nad le žnim od bo ri ma. In sti tut jav nog sa slu ša nja ima vi še stru ko ko ri snu dru štve nu ulo gu, osnov ni je iz vor do dat nog in for mi sa nja čla no va od bo ra o od re đe nom pi ta nju i pred-sta vlja stan dard nu prak su u par la men ti ma de mo krat skih dr ža va; iTre će, u ci lju po bolj ša nja sa rad nje or ga ni za ci ja ci vil nog dru štva i Na-rod ne skup šti ne, uve sti in sti tut re gi stra or ga ni za ci ja ci vil nog dru štva pri Na rod noj skup šti ni. Omo gu ći ti di rekt nu ko mu ni ka ci ju re gi stro va-nih OCD-a sa skup štin skim od bo ri ma u ve zi sa pred lo gom za ko na i dru gih pro pi sa ko ji se na la ze na dnev nom re du Skup šti ne – uklju ču-ju ći i pra vo OCD-a da zah te va ju uče šće u jav nom sa slu ša nju nad le-žnog od bo ra. Uva ža va ju ći po tre bu da se obez be di efi ka san rad Skup-šti ne, si stem re gi stra ci je mo gao bi u po čet ku da bu de na ras po la ga nju sa mo tzv. re pre zen ta tiv nim or ga ni za ci ja ma ci vil nog dru štva (krov ne i ce hov ske or ga ni za ci je, itd.).

VI. PRE PO RU KE ZA SR BI JU

60

2. Do ne ti no vi Za kon o udru že nji ma

U skla du sa me đu na rod nim stan dar di ma i oba ve za ma ko je pro iz i la ze iz član-stva u Sa ve tu Evro pe, do ne ti no vi Za kon o udru že nji ma ka ko bi se una pre dio prav ni okvir za de lo va nje in te re snih gru pa. Kao što je u iz ve šta ju ela bo ri ra no, in te re sne gru pe ima ju ključ nu ulo gu u pro ce su jav nog za go va ra nja.

3. Otvo ri ti di ja log o oprav da no sti uvo đe nja po seb nog re ži ma za for mal no lo bi ra nje:

Pr vo, raz mo tri ti even tu al ne pred no sti, ri zi ke i tran sak ci o ne tro ško ve uvo đe nja po seb nog re ži ma za for mal no lo bi ra nje u Re pu bli ci Sr bi ji, po seb no ka da je reč o spre ča va nju kon flik ta in te re sa u ovoj obla sti; iDru go, raz mo tri ti da li ovaj re žim tre ba ogra ni či ti na lo bi ra nje pri vat-nih eko nom skih in te re sa.

Autor: Dr Dragan Golubović

Izdavač:Program Ujedinjenih nacija za razvoj (UNDP)

Grafički dizajn: Olivera Batajić

Lektura i korektura: Ivanka Andrejević

Štampa: Dedraplast, Beograd

Tiraž: 350

ISBN 978-86-7728-101-4

CIP – Каталогизација у публикацијиНародна библиотека Србије, Београд

328.184005.575328.184 (497.11)005.575 (497.11)

ГОЛУБОВИЋ, Драган, 1962- Zagovaranje i lobiranje u parlamentu iorganima izvršne vlasti : uporedna iskustva ipreporuke za Srbiju / Dragan Golubović. -Beograd : Program Ujedinjenih nacija zarazvoj (UNDP), 2009 (Beograd : Dedraplast). -60 str. : tabele ; 21 cm

Tiraž 350. - Napomene i bibliografske reference uz tekst.

ISBN 978-86-7728-101-4

a) Лобирање b) Лобирање - СрбијаCOBISS.SR-ID 156244748

zagovaranje i lobiranje u organima srbije

Business