Управление развитием территории · 4 № 3/2016 К(1,3+(6@ 74)?8/0 vii...

У п р а в л е н и е р а з в и т и е м т е р р и т о р и и

СФО ДВФО

С.М. Новокшонов С.Н. Николаев

Е.Г. Иванникова

М.Г. Меерович

Г.П. Ерохин

А.Н. Береговских И.Г. Стуканева

Н.В. Смирнов

В.М. Савко

И.М. Пеньевский

Д.В. Шинкевич

А.В. Дударев

Д.Б. Бежаева

М.А. Кожевников

Е.В. Телешова

УФО

В.В. Волошанская

Д.Ю. Мыльников

А.П. Малышкин

Е.А. ГемпикЮ.А. Куксенко

Т.Г. Морозова

С.Ю. Трухачев

Ю.Н. Трухачев

Ю.В. Рысин

ЮФОПФО

И.Э. Файзуллин

А.В. Чернов

А.М. Тарарин

М.Л. Башорина

О.Г. Созинов

В.П. Печеный

И.И. Ялалов

В.А. Толоконский

А.И. Баранников

А.А. Виноградов

В.А. Панарин

А.Г. Высокинский

Ж.В. Лончакова

С.В. Сидоренко

Е.В. Дарибабина

В.Г. Горбачев

Н.В. Борздова А.Г. Ходяков

И.Е. Мазурок

В.В. Туманцев

Н.А. Лисовская

Е.В. Протасова

Т.В. Гудзь

А.В. Сазонова

К.А. Кустова

Е.Ю. Батунова

Е.И. Загороднов

В.А. Збитнев

Е.В. Ройзман

В.И. Коренев

О.А. Скуфинский

И.Ю. ДаровскихИ.В. Сапко Д.В. Попов А.А. Фокеев

Б.Г. Вихорев

А.И. Еськин

А.Н. Пахомов И.С. Пушкарев

Г.В. Пашнин

В.Ю. Семина

Д.А. Кремлев

И.В. Рубцова

К.С. Бессолицын

А.П. Козьмин

Ю.Г. Попова

Г.В. Горнова

А.М. Каримов

ОГЛАВЛЕНИЕ

РедакторН.В. КОВАЛЕВАКомпьютерная версткаЮ.А. КОШУКОВАКорректорО.С. МАКАРОВАДизайн�макет Е.С. ИВАНОВА, Е.М. МАТУШКИНА

Координаты редакции119296, Москва, а/я 112Тел./факс: (499) 135�25�55, 137�37�87

Координаты отдела распространенияи для корреспонденцииАдрес: 119296, Москва, а/я 112Тел./факс: (499) 135�25�55, 137�37�87, (3812) 40-87-23e�mail: [email protected] Интернет: www.gisa.ru

При использовании материаловссылка на журнал «Управлениеразвитием территории» обязательна.Мнение редакции может не совпадатьс мнением авторов.

На обложке:город Москва,фото: Н.В. Ковалева

Материалы, передаваемые в редакцию, должны отвечать следующим условиям:Растровые файлы в формате TIFF(без компрессии) 300 dpi, CMYKВекторные — Adobe Illustrator,CorelDraw (тексты в кривых, bitmap 300 dpi)

Номер подписан в печать 23 декабря 2016 г.Тираж 3000 экз. Цена свободная

отпечатано в типографии«Золотой тираж»(ООО «Омскбланкиздат»)Адрес: 644007, г. Омск,ул. Орджоникидзе, 34.

Календарь событий.................................................................................................................4

НОВОЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Обзор изменений в законодательстве за август-октябрь 2016 года .................................................6

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКАПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ

О стратегии пространственного развития России.........................................................................14М.Я. ВИЛЬНЕР Как исполнить поручения Президента РФ по итогам Госсовета?.....................................................18А.Н. БЕРЕГОВСКИХ

ГРАДОУСТРОЙСТВО

Стратегия пространственного развития VS традиционное планирование..............................................................................................24А.В. ГОЛОВИН

Череповец – от города-завода к многопрофильному центру XXI века...........................................31О.В. КРАСОВСКАЯ

Комфортная городская среда. От ценностного подхода к научному.................................................37Л.В. ДАВЫДКИНА

Идеология развития транспортной системы Санкт-Петербургской агломерации................................40И.Л. РЕЗНИКОВ

Вверх по лестнице, ведущей вниз.............................................................................................43Е.И. ЗАГОРОДНОВ

Рынок жилой недвижимости городов России в 2016 году: острая фаза кризиса позади.......................46Г.М. СТЕРНИК, С.Г. СТЕРНИК

ИНФОРМАЦИОННЫЕ СИСТЕМЫ

Визуальная аналитика в системах поддержки стратегических и территориальных решений.................52А.Н. РАЙКОВ

Геоинформационная технология 8-уровневой ответственности: концепция и стандарт управления строительством для внедрения BIM-технологии в России...............................................56В.В. КОМОСКО, С.В. СЕРЕБРЯКОВ, В.М. СТРОКОВ

ОБРАЗОВАНИЕ

Международные рекомендации по городскому и территориальному планированию........................62

Зоны согласованного планирования: градоустройство по-французски..........................................67Т.Е. КИСЕЛЕВА

ДИСКУССИОННЫЙ КЛУБ

О создании и ведении Единой электронной картографической основы (ЕЭКО) ..................................72Модератор дискуссии А.Н. Береговских


№ежеквартальный журнал дляспециалистов в областигосударственного имуниципального управления

Автор идеи и руководительпроекта С.А. Миллер

Главный редактор А.Н. Береговских

ВЕДУЩИЕ ЭКСПЕРТЫ РАЗДЕЛОВ:Е.А. Гемпик(Новое в законодательстве);Ю.А. Перелыгин(Градоустройство);С.А. Миллер(Информационныесистемы);А.С. Кривов(Образование);А.Н. Береговских(Дискуссионный клуб)

Инициатива: Межрегиональ-ная общественная организа-ция содействия развитиюрынка геоинформационныхтехнологий и услуг «ГИС-Ас-социация» (МОО содействияразвитию рынка геоинфор-мационных технологий иуслуг «ГИС-Ассоциация»)

Учредитель: «ГИС�Инфо»

Издание зарегистрировано вФедеральной службе понадзору в сфере массовыхкоммуникаций, связи иохраны культурногонаследия 9 июня 2008� г., рег. номер ПИ № ФС 77�32328

3/2016

УПРАВЛЕНИЕРАЗВИТИЕМТЕРРИТОРИИ

С разговора о главном открывается Чита-телю основной блок статей журнала. По-четный академик РААСН Марк ЯковлевичВильнер, известный и яркий оратор, ре-гулярно выступающий на государствен-ных и профессиональных площадках сконкретными требованиями к Прави-тельству страны, включает в состав своихпредложений перечень содержательных,смысловых направлений, о которых со-временные стратеги часто забывают ли-бо не считают их важными.Марк Яковлевич считает, что стратегияпространственного развития государстване просто обязана быть, но и должнаопределять направленность измененийсоциальной структуры общества и свя-занных с ними изменений направленно-сти его социально-экономического раз-вития. То есть экономика страны неможет быть отдана на откуп частномубизнесу? Может быть, пора задуматьсянам всем, что такая стремительная всена-родная вовлеченность в рыночную эко-номику, которая сама себя вырастит иобеспечит процветание России, не в пол-ной мере оправдана? И нам стоит всерьеззаняться выработкой государственнойполитики пространственного и социаль-но-экономического развития?Главная тема подводит нас к обсуждениюподходов, методик и способов реализа-ции поручений Президента РФ, данныхим по итогам Госсовета, посвященногоразвитию российского градостроитель-ства. В очередной раз мы предлагаем (ибудем предлагать и настаивать на этомстолько раз, сколько потребуется, так какв правоте своей убеждены) организоватьразработку Концепции создания системынормативно-правового, нормативно-тех-нического, методического и информа-ционного обеспечения градостроитель-ного (пространственного) развитияРоссийской Федерации. Концепцияопределит сферы влияния уполномочен-ными органами, установит пределыответственности по уровням власти,сформулирует задачи, решить которыедолжны конкретные документы феде-рального, ведомственного, регионально-го или местного уровней. Необходимоопределиться, каким документом регули-руются предельные плотности застройки,улично-дорожных сетей, населения. Каксвязаны между собой функциональные итерриториальные зоны…О методах планирования и городскихпроблемах с Читателем делится своиммнением и профессиональными знания-ми доцент кафедры архитектуры и урба-нистики Пермского национальногоисследовательского политехническогоуниверситета А.В. Головин.Глубокое научно-практическое исследо-вание городских проблем на примере го-рода Череповца предлагает нашему вни-

манию главный архитектор Научно-про-ектного института пространственногопланирования «ЭНКО» О.В. Красовская.Комфортная городская среда – тема, дляпредставления которой мы всегда нахо-дим место на страницах нашего журнала.Кто определяет степень комфортности?Наука или городские ценности, выявлен-ные гражданами? Жилищная политика, и что определяет еерезультаты, измеряемые метрами ирублями? Какое значение имеют ин-формационные технологии и визуаль-ная аналитика в системе поддержкистратегических и территориальных ре-шений? На эти и другие вопросы – воз-можные ответы на страницах журнала.В разделе «Образование» размещен об-зорный материал о международных реко-мендациях по городскому и территори-альному планированию, подготовленныхООН-Хабитат. Рекомендации содержатрамочное руководство для организациигородских реформ и универсальныепринципы планирования, направленныена укрепление устойчивого городскогоразвития, а также акцентируют значи-мость городских и территориальныхаспектов в программах развития нацио-нальных, региональных и местных ор-ганов власти. Здесь же мы предлагаемЧитателю познакомиться с градо-устройством по-французски, отдельныеметоды и инструменты которого освеща-ет в своей статье Т.Е. Киселева – архитек-тор-градостроитель парижского агент-ства AUA Paul Chemetov.Завершает выпуск дискуссия ведущих вы-сокопрофессиональных экспертов о бу-дущем Единой электронной картографи-ческой основы (ЕЭКО), создаваемой внастоящее время в рамках реализациипринятого в конце прошлого года законао геодезии, картографии и простран-ственных данных. Станет ли ЕЭКО дей-ствительно единой основой для пла-нирования и управления развитиемтерриторий страны, регионов, муници-пальных образований, градостроитель-ных комплексов и земельных участков,зависит не только от тех требований, ко-торые утвердят Минэкономразвития Рос-сии и Росреестр, но и от активного про-фессионального участия экспертов,обладающих знаниями в различных сфе-рах производства и потребления про-странственных данных.В следующем номере дискуссионныйклуб будет работать над решением во-просов комплексного и устойчивогоразвития, обозначенных летними по-правками Градостроительного кодексаРФ. Всех заинтересованных приглаша-ем к участию!

А.Н. Береговских,главный редактор

Разговор о главном…

4 № 3/2016

Календарь событий

VII Московский урбанистический форум (Moscow Urban Forum) «Эпоха агломераций. Новая карта мира»При поддержке Правительства Москвы и при участии мэра МосквыС.С. СобянинаТел.: +7 (499) 641-16-82E-mail: [email protected]://mosurbanforum.ru/https://www.facebook.com/mosurban-forum

VI Ежегодная научно-практическая конференция «Градостроительное планирование и управление, качествосреды и предпринимательский климат»Институт Территориального Планирования «Град»Тел.: 8 (3812) 47-02-19Факс: 8 (3812) 47-02-39E-mail: [email protected]

Омск9-11 февраля

Москва, ВДНХ

22-24 марта

Петербургский международныйэкономический форумФонд «Петербургский международныйэкономический форум»под патронатом Президента РоссийскойФедерацииТел.: +7 (812) 680 0001Факс: +7 (812) 680 0002E-mail: [email protected]://forumspb.com/ru

25-28 апреля

Сочи27-28 февраля

3-7 апреля

Ежегодная международная научно-практическая конференция «Наука, образование и экспериментальное проектирование»МАРХИhttp://www.marhi.ru/sciense/conf/

Российский инвестиционный форумФонд «РОСКОНГРЕСС»Тел.: +7 (495) 640 6547E-mail: [email protected]: www.forumkuban.org

«НАВИТЕХ-2017» – 9-ая международная выставка «Навигационные системы, технологиии услуги» АО «Экспоцентр»Тел.: +7 (499) 795-29-55Факс: +7 (495) 605-60-59E-mail: [email protected]://www.navitech-expo.ru/

6-12 июляСанкт-Петербург

1-3 июня

Анапа

Х Юбилейная Сессия ГрадостроителейX Семинар градостроительных проектировщиков «Инновации в территориальном планировании»VIII Международная Школа градостроителей «Инструментарий градоустройства»Тел: +7 (911) 294 09 54, 8 (812) 332 97 10E-mail: [email protected]

Москва

19-21 апреля

11-ый Международный ГИС-форум «Интеграция геопространства – будущее информационных технологий»Тел.: +7 (495) 988-75-11 E-mail: [email protected]://www.gisforum.ru/ru/

Московская область, д. Рогозинино

Череповец

19 апреля

10-й Международный форум по градостроительству и архитектуре A.cityКомпания «ПРИМЭКСПО»Тел.: +7 (812) 380 6005E-mail: [email protected]://www.interstroyexpo.com/ru-RU/events/acity.aspx

Санкт-Петербург

Обзор изменений в законодательстве

Новоев законодательстве

6 № 3/2016


тратегическое и социально-экономическоепланирование

Постановлением Правительства Россий-ской Федерации от 26.09.2016 № 963утверждены изменения в постановлениеПравительства Российской Федерацииот 31.07.2015 № 779 «О промышленныхкластерах и специализированных орга-низациях промышленных кластеров».Документ вступил в силу 27.09.2016.Утвержденными положениями измене-ны требования к промышленным кла-стерам и специализированным органи-зациям промышленных кластеров вцелях применения к ним мер стимули-рования деятельности в сфере промыш-ленности.В частности, требование по кооперацииучастников промышленного кластераснижено с 50% до 20%.Исключено требование о том, что не ме-нее половины участников промышлен-ного кластера должны выступить в каче-стве учредителя специализированнойорганизации промышленного кластера.Одновременно в целях обеспеченияэффективной работы специализиро-ванной организации, направленной надостижение целей создания промыш-ленного кластера и сохранения влиянияучастников кластера на ее текущую дея-тельность, установлено, что органыуправления специализированной орга-низации должны формироваться изпредставителей не менее половиныучастников промышленного кластера.Расширены виды организационно-правовых форм, в которых может соз-даваться специализированная органи-зация промышленного кластера.Предусмотрены такие организационно-правовые формы, как автономная не-коммерческая организация, ассоциация(союз), к которым относятся в том чис-ле некоммерческое партнерство и само-регулируемая организация.Также в целях обеспечения государст-венной поддержки индустриальным(промышленным) паркам и технопар-кам такие объекты включены в состав

инфраструктуры промышленного кла-стера.

Постановлением Правительства Рос-сийской Федерации от 14.10.2016№ 1045 утверждены правила согласо-вания проекта стратегии социально-экономического развития субъектаРоссийской Федерации в части полно-мочий Российской Федерации попредметам совместного ведения Рос-сийской Федерации и субъектов Рос-сийской Федерации с документамистратегического планирования, разра-батываемыми и утверждаемыми (одоб-ряемыми) органами государственнойвласти Российской Федерации. Доку-мент вступил в силу 25.10.2016.Согласование проекта осуществляетсяна предмет его соответствия приорите-там и целям социально-экономическогоразвития Российской Федерации иобеспечения национальной безопасно-сти Российской Федерации в части пол-номочий Российской Федерации попредметам совместного ведения Рос-сийской Федерации и субъектов Россий-ской Федерации.Рассмотрение проекта осуществляетсяпосредством использования федераль-ной информационной системы страте-гического планирования.Орган государственной власти субъектаРоссийской Федерации, к полномочиямкоторого относится подготовка проекта,размещает проект и обосновывающиематериалы в информационной системе.Период рассмотрения проекта по обще-му правилу не должен превышать 5 ме-сяцев со дня размещения органомгосударственной власти субъектаРоссийской Федерации проекта в ин-формационной системе.По итогам рассмотрения федеральныеорганы исполнительной власти разме-щают в информационной системе за-ключения на проект. В случае отсутствиятаких заключений в информационнойсистеме проект считается согласован-ным с указанными органами.В случае отсутствия отрицательных за-ключений федеральных органов испол-нительной власти и замечаний Мини-

стерства экономического развития Рос-сийской Федерации по проекту Мини-стерство в течение 5 рабочих дней послеистечения срока согласования подготав-ливает заключение о согласовании про-екта (положительное сводное заключение),которое размещается в информационнойсистеме в течение 1 рабочего дня со дняего подписания.При наличии отрицательных заключе-ний федеральных органов исполнитель-ной власти и (или) замечаний Мини-стерства экономического развитияРоссийской Федерации по результатамрассмотрения проекта Министерство втечение 7 рабочих дней после истече-ния срока согласования подготавливаетписьмо в адрес органа государственнойвласти субъекта Российской Федерациио необходимости доработки проекта иразмещает его в информационной си-стеме.Орган государственной власти субъектаРоссийской Федерации в течение одно-го месяца дорабатывает проект и по-вторно размещает его в информацион-ной системе.Срок рассмотрения доработанного про-екта не может превышать 15 рабочихдней.При наличии неурегулированных раз-ногласий по доработанному проектуМинистерство экономического разви-тия Российской Федерации проводитсогласительное совещание с представи-телями федеральных органов исполни-тельной власти и органа государствен-ной власти субъекта РоссийскойФедерации в целях выработки единойпозиции в отношении проекта.По итогам согласительного совещанияпринимается решение о согласованиипроекта либо о его доработке.В случае если протоколом согласитель-ного совещания предусмотрена дора-ботка проекта, орган государственнойвласти субъекта Российской Федерацииобеспечивает его доработку и повтор-ное размещение в информационной си-стеме, при этом срок доработки проектане может превышать 15 рабочих дней содня размещения в информационной си-

C

Обзор изменений законодательстваза август-октябрь 2016 года


7

стеме протокола согласительного сове-щания.Министерство экономического разви-тия Российской Федерации в тече-ние 5 рабочих дней обеспечивает рас-смотрение проекта на соответствиепротоколу, подготовку положительногосводного заключения либо отрицатель-ного сводного заключения (при на-личии замечаний Министерства) иразмещает сводное заключение винформационной системе.

Геодезия и картография

Постановлением Правительства Рос-сийской Федерации от 30.08.2016№ 862 Минэкономразвития Россииопределено федеральным органом ис-полнительной власти, уполномочен-ным на установление порядка подго-товки заключений о наличии врезультатах геодезических и картогра-фических работ сведений, составляю-щих государственную тайну. Документвступит в силу 01.01.2017.Реализация установленных полномо-чий будет осуществляться Минэконом-развития России в пределах установлен-ной Правительством РоссийскойФедерации предельной численностиработников его центрального аппара-та, а также бюджетных ассигнований,предусмотренных указанному мини-стерству в федеральном бюджете на ру-ководство и управление в сфере уста-новленных функций.

Постановлением Правительства Россий-ской Федерации от 28.10.2016 № 1099утверждены положение о лицензирова-нии геодезической и картографическойдеятельности и изменения, которыевносятся в акты Правительства Россий-ской Федерации. Документ вступит в си-лу 01.01.2017.Положение утверждено в соответствиис частью 2 статьи 21 Федерального зако-на от 30.12.2015 № 431-ФЗ «О геодезии,картографии и пространственных дан-ных и о внесении изменений в отдель-ные законодательные акты РоссийскойФедерации» и определяет общий поря-док лицензирования геодезической икартографической деятельности (за ис-ключением указанных видов деятельно-сти, осуществляемых личным составомВооруженных Сил Российской Федера-ции в целях обеспечения обороны Рос-сийской Федерации, а также при осу-ществлении градостроительной икадастровой деятельности, недрополь-зования), в результате которой осу-

ществляются создание (обновление) го-сударственных топографических картили государственных топографическихпланов, государственных геодезическихсетей, государственных нивелирных се-тей и государственных гравиметриче-ских сетей, геодезических сетей специ-ального назначения, в том числе сетейдифференциальных геодезическихстанций, определение параметров фи-гуры Земли и гравитационного поля вэтих целях, установление, изменение иуточнение прохождения государствен-ной границы Российской Федерации, атакже установление и изменение границмежду субъектами Российской Федера-ции и границ муниципальных образо-ваний.Установлено, что лицензирование гео-дезической и картографической дея-тельности осуществляется Федеральнойслужбой государственной регистрации,кадастра и картографии и ее территори-альными органами.Также утвержден перечень выполняе-мых работ, составляющих геодезиче-скую и картографическую деятельность,подлежащих лицензированию, а такженеобходимых для их выполнения спе-циальностей или направлений подго-товки работников юридического лица(индивидуального предпринимателя),обратившегося в лицензирующий органс заявлением о предоставлении лицен-зии, или работников юридического ли-ца (индивидуального предпринимате-ля), имеющего лицензию, а такжелицензионные требования, предъявляе-мые к соискателю лицензии (лицензиа-ту) на выполнение геодезических и кар-тографических работ.За предоставление лицензии, пере-оформление лицензии либо за выдачудубликата лицензии уплачивается госу-дарственная пошлина в размерах и по-рядке, которые установлены законода-тельством Российской Федерации оналогах и сборах.

Градостроительная деятельность

Федеральным законом от 03.07.2016№ 369-ФЗ внесены изменения в Градо-строительный кодекс Российской Феде-рации и статьи 11 и 14 Федерального за-кона от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Обинвестиционной деятельности в Рос-сийской Федерации, осуществляемой вформе капитальных вложений» в частипорядка ценообразования и сметногонормирования в сфере градостроитель-ной деятельности. Документ вступил в

силу 04.07.2016, за исключением отдель-ных положений.Изменениями в Градостроительный ко-декс Российской Федерации введеныпонятия «сметная стоимость строитель-ства, реконструкции, капитального ре-монта», «сметные нормы», «сметные це-ны строительных ресурсов», а также«сметные нормативы».К полномочиям органов государст-венной власти Российской Федера-ции в области градостроительнойдеятельности отнесены:– утверждение сметных норм и методикприменения сметных норм и сметныхцен строительных ресурсов;– утверждение методик определениясметных цен строительных ресурсов;– установление порядка мониторингацен строительных ресурсов, включая ви-ды информации, необходимой для фор-мирования сметных цен строительныхресурсов, порядок ее предоставления, атакже порядок определения лиц, обязан-ных предоставлять указанную информа-цию;– установление порядка ведения феде-ральной государственной информа-ционной системы ценообразования встроительстве;– ведение федерального реестра смет-ных нормативов;– ведение федеральной государствен-ной информационной системы ценооб-разования в строительстве.Также в Градостроительный кодекс Рос-сийской Федерации введена глава, регу-лирующая ценообразование и сметноенормирование в сфере градостроитель-ной деятельности.В частности, предусмотрено, что смет-ные нормативы, сметные цены строи-тельных ресурсов определяются феде-ральным органом исполнительнойвласти, осуществляющим функции повыработке и реализации государствен-ной политики и нормативно-правовомурегулированию в сфере нормированияи ценообразования при проектирова-нии и строительстве.Сметные нормативы и сметные ценыстроительных ресурсов должны приме-няться при определении сметной стои-мости строительства объектов, финан-сируемых с привлечением средствбюджетов и юридических лиц, создан-ных публичными образованиями, орга-низаций, в которых доля участия такихобразований составляет более 50%. Так-же их необходимо учитывать при рас-чете сметной стоимости капитальногоремонта многоквартирного дома, осу-ществляемого полностью или частично

8 № 3/2016

за счет средств регионального операто-ра, ТСЖ, жилищного, жилищно-строи-тельного кооператива или иного спе-циализированного потребительскогокооператива либо собственников поме-щений в многоквартирном доме.Для целей обеспечения ценообразова-ния и сметного нормирования в сфереградостроительной деятельности соз-даются федеральный реестр сметныхнормативов и федеральная государст-венная информационная система цено-образования в строительстве.Федеральный реестр сметных норма-тивов является государственным ин-формационным общедоступным ре-сурсом. Федеральная государственнаяинформационная система ценообразо-вания в строительстве является госу-дарственной информационной систе-мой, функционирующей на основепрограммных, технических средств иинформационных технологий, обес-печивающих сбор, обработку, хранение,размещение и использование информа-ции, необходимой для определениясметной стоимости строительства.Сметные нормативы включаются в фе-деральный реестр сметных нормативов,а также подлежат размещению в феде-ральной государственной информа-ционной системе ценообразования встроительстве. Сметные цены строи-тельных ресурсов являются общедо-ступной информацией и размещаютсяв федеральной государственной ин-формационной системе ценообразова-ния в строительстве.

Постановлением Правительства Россий-ской Федерации от 23.09.2016 № 959утверждено положение о федеральнойгосударственной информационной си-стеме ценообразования в строительстве.Документ вступил в силу 05.09.2016.Положение утверждено в соответствии счастью 5 статьи 57.2 Градостроительно-го кодекса Российской Федерации иопределяет порядок создания и эксплуа-тации федеральной государственнойинформационной системы ценообразо-вания в строительстве, требования кпрограммным и техническим средствамведения системы, требования к инфор-мации, доступ к которой должен обес-печиваться посредством системы, и спо-собам ее отображения, порядокпредоставления органам государствен-ной власти, органам местного само-управления, физическим и юридиче-ским лицам доступа к информации,размещаемой в системе, порядок взаи-модействия системы с иными государст-

венными информационными система-ми.Федеральная государственная информа-ционная система ценообразования встроительстве является государственнойинформационной системой, функцио-нирующей на основе программных, тех-нических средств и информационныхтехнологий, обеспечивающих сбор, об-работку, хранение, размещение и ис-пользование информации, необходи-мой для определения сметнойстоимости строительства.В информационной системе ценообра-зования подлежит размещению следую-щая информация:– сметные нормативы, включенные вфедеральный реестр сметных нормати-вов;– методики определения сметных ценстроительных ресурсов;– сметные цены строительных ресур-сов;– перечень лиц, которые обязаны пре-доставлять информацию;– иная информация, необходимостьвключения которой в информационнуюсистему ценообразования установленанормативными правовыми актами Рос-сийской Федерации.Министерству строительства и жилищ-но-коммунального хозяйства Россий-ской Федерации поручено определитьподведомственное государственное(бюджетное или автономное) учрежде-ние, обеспечивающее создание иэксплуатацию федеральной госу-дарственной информационной си-стемы ценообразования в строитель-стве, а также до 01.03.2017 обеспечитьсоздание федеральной государственнойинформационной системы ценообразо-вания в строительстве.

Распоряжением Правительства Россий-ской Федерации от 01.08.2016 № 1634-рв новой редакции утверждена схема тер-риториального планирования Россий-ской Федерации в области энергетики.Документ вступил в силу в день утвер-ждения.Схема территориального планирова-ния Российской Федерации подготов-лена Минэнерго России на основаниисхемы и программы развития единойэнергетической системы России на2014-2020 годы, утвержденной приказомМинэнерго России от 01.08.2014 № 495,инвестиционных программ субъектовэлектроэнергетики.Обновленная схема территориальногопланирования содержит сведения о ви-дах, назначении, наименованиях, об ос-

новных характеристиках, о местополо-жении и характеристиках зон с особы-ми условиями использования террито-рий планируемых для размещенияобъектов федерального значения в обла-сти энергетики на период до 2030 года.

Распоряжениями Правительства Рос-сийской Федерации от 31.08.2016№ 1827-р, от 17.09.2016 № 1972-р, от21.09.2016 № 1992-р внесены измененияв схему территориального планирова-ния Российской Федерации в областифедерального транспорта (железнодо-рожного, воздушного, морского, внут-реннего водного транспорта) и автомо-бильных дорог федерального значения,утвержденную распоряжением Прави-тельства Российской Федерации от19.03.2013 № 384-р. Документы вступилив силу в день утверждения.Изменениями предусматривается строи-тельство угольного терминала в районемыса Чайка с грузооборотом 10 млнтонн в год в Морском порту Диксон(Красноярский край, Таймырский Дол-гано-Ненецкий район), строительствотерминала навалочных грузов мощ-ностью до 35 млн тонн, строительствозернового терминала мощностью до14,5 млн тонн, строительство перевалоч-ного комплекса аммиака и минеральныхудобрений мощностью 5 млн тонн в год(Краснодарский край, Темрюкский ра-йон), строительство морского термина-ла по отгрузке сжиженного природногогаза в районе компрессорной станции«Портовая» мощностью до 2 млн тонн вгод (Морской порт Высоцк, Выборгскийрайон, Ленинградская область).Указанные объекты также включены вкарту планируемого размещения объ-ектов федерального значения в областифедерального транспорта.Из состава планируемых исключены ме-роприятия по увеличению мощностикомплекса по перевалке серы до 5 млнтонн, увеличению мощности комплек-сов по перевалке угля до 28 млн тоннморского порта Тамань (Краснодарскийкрай, Темрюкский район).

Приказом Минэкономразвития Россииот 21.07.2016 № 460 утвержден порядоксогласования проектов документов тер-риториального планирования муници-пальных образований, состав и порядокработы согласительной комиссии присогласовании проектов документов тер-риториального планирования. Документзарегистрирован в Минюсте России10.10.2016, № 43977, вступил в силу22.10.2016.



9

Порядок утвержден в связи с упраздне-нием Министерства регионального раз-вития Российской Федерации взаменприказа Минрегиона России от27.02.2012 № 69 «Об утверждении поряд-ка согласования проектов документовтерриториального планирования муни-ципальных образований, состава и по-рядка работы согласительной комис-сии при согласовании проектовдокументов территориального плани-рования муниципальных образований»в целях реализации части 3 статьи 18Градостроительного кодекса РоссийскойФедерации.Утвержденный порядок внес ряд ново-введений и уточнений в действующиеположения о согласовании проектов до-кументов территориального планирова-ния муниципальных образований, про-ектов внесения изменения в такиедокументы.Так, порядок определяет правила согла-сования проектов документов исключи-тельно с федеральными органами ис-полнительной власти, а такжегосударственными корпорациями (гос-корпорация «Росатом», госкорпорация«Роскосмос») и не затрагивает вопросысогласования проектов документов сисполнительными органами государст-венной власти субъектов РоссийскойФедерации, органами местного само-управления. В то же время установлено,что согласование проекта схемы, про-екта генерального плана осуществляетсяв соответствии с условиями, содержащи-мися, соответственно, в частях 1-5 статьи21, в частях 1-5 статьи 25 Градострои-тельного кодекса Российской Федера-ции (полный перечень случаев согласо-вания, в том числе с региональными иместными органами власти).Уточнено, что срок согласования про-екта документа территориального пла-нирования исчисляется со дня поступле-ния уведомлений в согласующие органыи не может превышать трех месяцев(действующие ранее правила предусмат-ривали срок согласования, равный треммесяцам).Согласование осуществляется исключи-тельно посредством федеральной госу-дарственной информационной системытерриториального планирования.Орган, уполномоченный на подготовкупроекта документа территориальногопланирования, размещает проект доку-мента и материалы по его обоснованиюв федеральной государственной инфор-мационной системе территориальногопланирования и уведомление об обес-печении доступа к такому проекту и ма-

териалам по его обоснованию вМинэкономразвития России, а также фе-деральный орган исполнительной вла-сти, уполномоченный ПравительствомРоссийской Федерации в области сохра-нения, использования, популяризации игосударственной охраны объектов куль-турного наследия.Уведомление об обеспечении доступа кпроекту документа территориальногопланирования и материалам по его об-основанию в информационной систе-ме направляется почтовым отправле-нием и в электронной форме, а такжедолжно размещаться в федеральной го-сударственной информационной си-стеме территориального планирова-ния. Установлены рекомендуемыеобразцы оформления таких уведомле-ний.Согласование с федеральным орга-ном исполнительной власти, упол-номоченным Правительством Рос-сийской Федерации в областисохранения, использования, по-пуляризации и государственнойохраны объектов культурного насле-дия, должно осуществляться в порядкепостановления Правительства Россий-ской Федерации от 16.01.2010 № 2 «Обутверждении положения о порядке со-гласования с федеральным органомохраны объектов культурного наследияпроектов генеральных планов поселе-ний и городских округов, проектов доку-ментации по планировке территории,разрабатываемых для исторических по-селений, а также градостроительныхрегламентов, устанавливаемых в преде-лах территорий объектов культурногонаследия и их зон охраны».В свою очередь, МинэкономразвитияРоссии в трехдневный срок с моментаполучения уведомления рассматриваетпроект документа территориальногопланирования и уведомляет отраслевыефедеральные органы, госкорпорации обобеспечении доступа к проекту докумен-та территориального планирования вфедеральной государственной инфор-мационной системе территориальногопланирования в электронной форме и(или) посредством почтового отправле-ния и размещает уведомление в феде-ральной государственной информа-ционной системе территориальногопланирования.Для согласующих органов (Минэконом-развития России, отраслевые федераль-ные органы, госкорпорации) определензакрытый перечень вопросов, подлежа-щих оценке.

Отраслевые федеральные органы, гос-корпорации подготавливают заключе-ния о согласии или о несогласии с про-ектом документа территориальногопланирования с обоснованием принято-го решения и выводами о соответствиипроекта документа территориальногопланирования законодательству в со-ответствующей сфере в срок, непревышающий одного месяца содня поступления уведомления отМинэкономразвития России. Установ-лены рекомендуемые образцы оформ-ления таких заключений.Заключения отраслевых федеральныхорганов, госкорпораций на проект до-кумента территориального планиро-вания направляются в электроннойформе и (или) посредством почтово-го отправления в МинэкономразвитияРоссии и размещаются в федеральнойгосударственной информационнойсистеме территориального планиро-вания.Минэкономразвития России осу-ществляет подготовку сводного за-ключения на проект документа терри-ториального планирования наосновании заключений, котороенаправляется уполномоченному наподготовку проекта документа тер-риториального планирования орга-ну почтовым отправлением и вэлектронной форме и размещаетсяв федеральной государственнойинформационной системе террито-риального планирования.При поступлении в Минэкономразви-тия России заключения о несогласиис проектом документа территориаль-ного планирования (хотя бы от одно-го отраслевого федерального органа,госкорпорации) МинэкономразвитияРоссии проводит согласительное со-вещание с представителями отрасле-вых федеральных органов, госкорпо-раций, представивших заключения напроект документа территориальногопланирования, в целях выработкиединой позиции по проекту докумен-та территориального планирования.В случае если вопросы, содержащиесяв заключении о несогласии с про-ектом документа территориальногопланирования, не были урегулирова-ны на согласительном совещании,Минэкономразвития России готовитсводное заключение о несогласии спроектом документа территориально-го планирования.В случае поступления от Минэконом-развития России, федерального орга-на исполнительной власти, уполномо-

10 № 3/2016

ченного Правительством РоссийскойФедерации в области сохранения,использования, популяризации и го-сударственной охраны объектов куль-турного наследия, заключений, содер-жащих положения о несогласии спроектом документа территориальногопланирования, глава местной админист-рации (муниципального района, поселе-ния, городского округа, поселения) втечение 30 дней со дня истечения трех-месячного срока для согласования обя-зан принять решение о создании согла-сительной комиссии (ранее такоерешение было правом главы муници-пального образования).Срок работы согласительной комиссиисоставляет не более трех месяцев со дняее создания.Согласительная комиссия принимаетодно из следующих решений:а) согласовать проект документа терри-ториального планирования с внесениемв него изменений, учитывающих все за-мечания, явившиеся основанием для не-согласия с данным проектом;б) отказать в согласовании проектадокумента территориального плани-рования с указанием причин, послу-живших основанием для принятия та-кого решения.Новым порядком из перечня решений,которые может принять согласительнаякомиссия, исключено решение о согла-совании п р о е к т а д о к у м е н т а т е р -р и т о р и а л ь н о г о п л а н и р о в а н и яб е з в н е с е н и я в н е г о и з м е н е н и й ,в с л у ч а е е с л и в п р о ц е с с е р а б о -т ы с о гл а с и т е л ь н о й к о м и с с и из а к л ю ч е н и я о н е с о гл а с и и сп р о е к т о м д о к у м е н т а т е р р и т о -р и а л ь н о г о планирования были ото-званы органами, их направившими, ли-бо при условии исключения из этогопроекта материалов по несогласован-ным вопросам.Согласовать проект документа террито-риального планирования теперь воз-можно только с внесением в него изме-нений, учитывающих все замечания,явившиеся основанием для несогласия сданным проектом.Глава местной администрации на ос-новании документов и материалов,представленных согласительной ко-миссией, вправе принять решение онаправлении согласованного или несогласованного в определенной частипроекта документа территориальногопланирования в представительныйорган местного самоуправления (му-ниципального района, городскогоокруга, поселения) или об отклоне-

нии такого проекта и о направленииего на доработку.

Государственный кадастровый учет

и регистрация прав на недвижимое имущество,

кадастровая деятельность

В течение августа-октября на сайте Рос-реестра были размещены актуализиро-ванные и вновь разработанные XML-схе-мы, используемые для работы сосведениями государственного кадастранедвижимости.Так, в целях организации работ по реа-лизации Порядка предоставления сведе-ний, внесенных в государственный ка-дастр недвижимости, утвержденногоприказом Министерства экономическо-го развития Российской Федерации от27.02.2010 № 75, Порядка и способов на-правления органом кадастрового учетазаявителю или его представителю ка-дастровой выписки об объекте недвижи-мости, кадастрового паспорта объектанедвижимости, уведомлений о приоста-новлении государственного кадастрово-го учета, об отказе в осуществлении го-сударственного кадастрового учета,решений об отклонении заявления обисправлении технической ошибки, обисправлении технической ошибки, о не-обходимости устранения кадастровойошибки в форме электронных докумен-тов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общегопользования, в том числе сети Интернет,включая Единый портал государствен-ных и муниципальных услуг (функций),утвержденных приказом Министерстваэкономического развития РоссийскойФедерации от 08.11.2013 № 661, Поряд-ка представления в орган кадастровогоучета заявления о кадастровом учете инеобходимых для кадастрового учета до-кументов, заявления об исправлениитехнической ошибки в форме электрон-ных документов с использованием ин-формационно-телекоммуникационныхсетей общего пользования, в том числесети Интернет, включая Единый порталгосударственных и муниципальныхуслуг (функций), подтверждения получе-ния органом кадастрового учета ука-занных заявлений и документов, а так-же засвидетельствования верностиэлектронного образа документа, необхо-димого для кадастрового учета объектанедвижимости, утвержденного прика-зом Министерства экономического раз-вития Российской Федерации от

08.11.2013 № 662, приказом Росреестраот 18.08.2016 № П/390 размещены и ак-туализированы XML-схемы, используе-мые для формирования XML-докумен-тов:– запроса о предоставлении сведений,внесенных в государственный кадастрнедвижимости;– заявлений об осуществлении госу-дарственного кадастрового учета;– кадастрового паспорта здания, соору-жения, объекта незавершенного строи-тельства, помещения;– кадастрового плана территории;– кадастрового паспорта земельногоучастка;– кадастровой выписки о здании, соору-жении, объекте незавершенного строи-тельства;– кадастровой выписки о земельномучастке;– кадастровой выписки о границах меж-ду субъектами Российской Федерации,границах муниципальных образованийи границах населенных пунктов;– кадастровой выписки о территориаль-ной зоне, зоне с особыми условиями ис-пользования территории, территорииобъекта культурного наследия, включен-ного в единый государственный реестробъектов культурного наследия (памят-ников истории и культуры) народов Рос-сийской Федерации.В целях поддержания в актуальном со-стоянии XML-схем, используемых дляработы со сведениями государственногокадастра недвижимости:– приказом Росреестра от 06.04.2016№ П/0159 внесены изменения в прило-жение к приказу Росреестра от10.07.2015 № П/367 «Об организации ра-бот по предоставлению в орган кадаст-рового учета документов в виде межево-го плана земельного участка в формеэлектронного документа» в части XML-схемы, используемой для формирова-ния XML-документа – межевого плана вформе электронного документа;– приказом Росреестра от 30.08.2016№ П/0422 внесены изменения в прило-жение к приказу Росреестра от16.12.2014 № П/591 «Об организации ра-боты по размещению на официальномсайте Росреестра в информационно-коммуникационной сети «Интернет»XML-схемы, предназначенной для фор-мирования и предоставления перечняобъектов недвижимости, подлежащихгосударственной кадастровой оценке» вчасти XML-схемы, предназначенной дляформирования и предоставления переч-ня объектов недвижимости, подлежащихгосударственной кадастровой оценке;



11

– приказом Росреестра от 15.09.2016№ П/0465 внесены изменения в приказРосреестра от 01.08.2014 № П/369 «Ореализации информационного взаимо-действия при ведении государственногокадастра недвижимости в электронномвиде» в части XML-схемы, используемойдля формирования XML-документов,воспроизводящих сведения, содержа-щиеся в решении (соглашении, уведом-лении) уполномоченного органа обустановлении, изменении, прекращениисуществования зон с особыми условия-ми использования территорий, террито-риальных зон, территорий объекта куль-турного наследия или его зон охраны,особых экономических зон, при осу-ществлении информационного взаимо-действия при ведении государственногокадастра недвижимости с федеральны-ми органами исполнительной власти,органами государственной власти субъ-ектов Российской Федерации, высшимиисполнительными органами государст-венной власти субъектов РоссийскойФедерации, органами местного само-управления; XML-схемы, используемойдля формирования XML-документов,воспроизводящих сведения, содержа-щиеся в решении уполномоченного ор-гана об изменении характеристик объ-ектов недвижимости, учтенных вгосударственном кадастре недвижимо-сти (указанных в пунктах 13, 14, 14.1, 16,30 части 2 статьи 7 Федерального законаот 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государствен-ном кадастре недвижимости»), при осу-ществлении информационного взаимо-действия при ведении государственногокадастра недвижимости с органамиместного самоуправления (органами го-сударственной власти субъектов Россий-ской Федерации – городов феде-рального значения Москвы иСанкт-Петербурга); XML-схемы, исполь-зуемой для формирования XML-доку-ментов, воспроизводящих сведения, со-держащиеся в государственном лесномреестре и государственном водном ре-естре, при осуществлении информа-ционного взаимодействия при ведениигосударственного кадастра недвижимо-сти с органом государственной власти,осуществляющим ведение государствен-ного лесного реестра, с федеральныморганом исполнительной власти, осу-ществляющим ведение государственно-го водного реестра.Приказом Росреестра от 15.09.2016№ П/0465 также внесены изменения вп р и к а з Р о с р е е с т р а о т0 1 . 0 8 . 2 0 1 4 № П/369 в части утвер-ждения новой XML-схемы, используе-

мой для формирования XML-докумен-тов, содержащих описание местополо-жения границ зон с особыми условиямииспользования территорий, территорийобъектов культурного наследия, вклю-ченных в единый государственный ре-естр объектов культурного наследия (па-мятников истории и культуры) народовРоссийской Федерации, особых эконо-мических зон, при осуществлении ин-формационного взаимодействия приведении государственного кадастра не-движимости с федеральными органамиисполнительной власти, органами госу-дарственной власти субъектов Россий-ской Федерации, высшими исполни-тельными органами государственнойвласти субъектов Российской Федера-ции, органами местного самоуправле-ния. Это значит, что обязанность по пе-редаче сведений об установлении иизменении зон с особыми условиямииспользования территории, наконец,обеспечена правовым механизмом.В целях организации работ по реализа-ции Порядка включения в государствен-ный кадастр недвижимости сведений оранее учтенных объектах недвижимо-сти, утвержденного приказом Минэко-номразвития России от 11.01.2011 № 1,р а с п о р я ж е н и е м Р о с р е е с т р а о т07.10.2016 № Р/0198 утверждены XML-схемы, используемые для формирова-ния XML-документов – перечня ранееучтенных лесных участков, сведения окоторых содержатся в государственномкадастре недвижимости и (или) единомгосударственном реестре прав на недви-жимое имущество и сделок с ним в фор-ме электронного документа, а также актао внесении сведений о ранее учтенныхлесных участках в форме электронногодокумента.

Приказами Минстроя России от19.05.2016 № 334/пр, от 23.05.2016№ 343/пр утверждены административ-ные регламенты Минстроя России попредоставлению государственных услугпо выдаче разрешений на строитель-ство, разрешений на ввод в эксплуата-цию объектов капитального строитель-ства, указанных в пункте 4 части 5 ипункте 1 части 6 статьи 51 Градострои-тельного кодекса Российской Федера-ции (за исключением объектов капи-тального строительства, в отношениикоторых выдача разрешений на строи-тельство возложена на иные федераль-ные органы исполнительной власти).Документы зарегистрированы в Миню-сте России 07.10.2016, № 43969, № 43965,вступили в силу 21.10.2016.

В частности, установлено, что МинстройРоссии выдает разрешения на строи-тельство и ввод в эксплуатацию гидро-технических сооружений первого и вто-рого классов, аэропортов и иныхобъектов авиационной инфраструкту-ры, объектов инфраструктуры железно-дорожного транспорта общего пользо-вания, посольств, консульств ипредставительств Российской Федера-ции за рубежом, объектов обороны ибезопасности. Это также линии связипри пересечении госграницы, на при-граничной территории, объекты на кон-тинентальном шельфе, во внутреннихморских водах, в территориальном мо-ре Российской Федерации, исключи-тельной экономической зоне и др.Перечислены документы, необходимыедля получения разрешений, круг заяви-телей, срок предоставления государст-венной услуги и другие необходимыесведения.

Информатизация

Постановлением Правительства Россий-ской Федерации от 11.08.2016 № 785внесены изменения в положение о еди-ной системе межведомственного элек-тронного взаимодействия, утвержден-ное постановлением ПравительстваРоссийской Федерации от 08.09.2010№ 697. Документ вступил в силу16.08.2016, за исключением отдельныхположений.Изменения разработаны МинкомсвязьюРоссии в рамках реализации государст-венной программы «Информационноеобщество (2011-2020)», утвержденнойпостановлением Правительства Россий-ской Федерации от 15.04.2014 № 313.Документом установлено, что днем по-ступления межведомственного запросав орган и организацию считается деньпомещения межведомственного запросав очередь запросов в систему межведом-ственного электронного взаимодей-ствия. Таким образом, для соблюдениясрока подготовки и направления ответана запрос при оказании государствен-ных и муниципальных услуг органы иорганизации должны будут регулярнопроверять наличие запросов, поступив-ших в их адрес.

Решением Правительственной комис-сии по координации деятельности от-крытого правительства (протокол за-очного голосования от 19.09.2016 № 6(пункт 1 раздела X) утверждены Типовыеусловия использования общедоступнойинформации, размещаемой в информа-

12 № 3/2016

ционно-телекоммуникационной сети«Интернет» в форме открытых данных.В соответствии с подпунктом 1 пункта 3статьи 6 Федерального закона от27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации,информационных технологиях и о за-щите информации» обладатель инфор-мации вправе определять порядок иусловия доступа к информации, а такжеразрешать осуществление иных дей-ствий с информацией. Информация,размещаемая в форме открытых дан-ных, является общедоступной, что озна-чает отсутствие ограничений по ее ис-пользованию.Государственные органы и органы мест-ного самоуправления размещают ин-формацию о своей деятельности в фор-ме открытых данных в соответствии спунктом 2.1 статьи 7 Федерального зако-на от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспече-нии доступа к информации о деятельно-сти государственных органов и органовместного самоуправления».Типовые условия использования откры-тых данных содержат разъяснениянорм законодательства РоссийскойФедерации об информации, информа-ционных технологиях и о защите ин-формации, законодательства Россий-ской Федерации об обеспечениидоступа к информации о деятельностигосударственных органов и органовместного самоуправления, а также под-законных актов.В соответствии с пунктом 3 вышеуказан-ного протокола федеральным органамисполнительной власти поручено обес-печить размещение гиперссылки на ти-повые условия использования открытыхданных на страницах наборов данных всети Интернет, в том числе наборов дан-ных, размещенных до утверждения ти-повых условий использования откры-тых данных.В соответствии с пунктом 4 вышеуказан-ного протокола органам государствен-ной власти субъектов РоссийскойФедерации и органам местного са-моуправления рекомендовано обеспе-чить размещение гиперссылки на типо-вые условия использования открытыхданных на страницах наборов данных всети Интернет, в том числе наборов дан-ных, размещенных до утверждения ти-повых условий использования откры-тых данных.

Проекты правовых актов

В Государственную Думу внесен проектфедерального закона № 1022415-6 «Овнесении изменений в статьи 51 и 55

Градостроительного кодекса Россий-ской Федерации» в части уточнения сро-ков выдачи разрешения на строитель-ство и разрешения на ввод объекта вэксплуатацию. Документ находится нарассмотрении в первом чтении.В соответствии с действующим зако-нодательством предоставление госу-дарственных услуг по выдаче разре-шений на строительство и выдачеразрешений на ввод объекта в экс-плуатацию осуществляется в десяти-дневный срок со дня подачи заявите-лем в уполномоченный органгосударственной власти соответ-ствующего заявления.Указанный срок исчисляется кален-дарными днями, включая все выход-ные дни, за исключением официаль-ных праздничных дней.При совпадении выходного и нера-бочего праздничного дней выходнойдень переносится на рабочий день,следующий после праздничного, чтосокращает количество рабочих дней,необходимых для проведения всехпроцедур, предусмотренных при пре-доставлении государственных услуг.Это особенно актуально в случае по-дачи соответствующего заявления вуполномоченный орган государствен-ной власти в период непосредственноперед новогодними и майскими празд-никами.Учитывая изложенное, законопроектомпредлагается внести изменения в статьи51 и 55 Градостроительного кодекса Рос-сийской Федерации, предусматриваю-щие исчисление срока предоставлениягосударственных услуг по выдаче разре-шений на строительство и разрешенийна ввод объекта в эксплуатацию не в ка-лендарных, а в рабочих днях, предусмот-рев реализацию указанных полномочийв течение 7 дней.Законопроект поддержан Правитель-ством Российской Федерации, включенв календарь рассмотрения вопросов Го-сударственной Думой с 19.10.2016 по18.11.2016.

На рассмотрении Государственной Ду-мы находится проект федерального за-кона № 1100781-6 «О внесении измене-ний в статью 11 Федерального закона«Об общих принципах организацииместного самоуправления в РоссийскойФедерации» в части совершенствованияподходов к территориальной организа-ции местного самоуправления. Доку-мент принят в первом чтении 19.10.2016.Законопроектом предлагается с цельюсовершенствования подходов к террито-

риальной организации местного само-управления уточнить порядок отнесениятерриторий субъектов Российской Фе-дерации, отдельных муниципальныхрайонов субъектов Российской Федера-ции к территориям с низкой плот-ностью сельского населения либо к тер-риториям с высокой плотностьюсельского населения.Так, в настоящее время в соответствии счастями 3 и 4 статьи 11 Федерального за-кона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного само-управления в Российской Федерации»перечни субъектов Российской Федера-ции, отдельных муниципальных рай-онов в субъектах Российской Федера-ции, территории которых относятся ктерриториям с низкой либо высокойплотностью сельского населения,утверждаются Правительством Рос-сийской Федерации и не могут изме-няться чаще одного раза в пять лет.Данные требования обеспечиваютстабильность правового регулирова-ния территориальной организацииместного самоуправления.Указанные перечни утверждены рас-поряжением Правительства Россий-ской Федерации от 25.05.2004 № 707-ри не пересматривались с моментапринятия.Вместе с тем за истекшее время при-нят ряд федеральных конституцион-ных законов, предусматривающих об-разование в составе РоссийскойФедерации новых субъектов Россий-ской Федерации.Законопроектом предлагается допол-нить статью 11 Федерального законаот 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного са-моуправления в Российской Федера-ции» более общим положением о том,что установленные сроки действияограничений на изменение указан-ных перечней (не чаще одного раза впять лет) не применяются в случае от-несения территории нового субъектаРоссийской Федерации, образованно-го в составе Российской Федерации,отдельных муниципальных районов втаком субъекте Российской Федера-ции к территориям с низкой плот-ностью сельского населения или тер-риториям с высокой плотностьюсельского населения.Кроме того, законопроектом вносятся от-дельные юридико-технические измене-ния в целях единообразного использова-ния применяемых в ней терминов.


Публикация подготовленаК.А. Кустовой

Государственная политикапространственного развития

О стратегии пространственного развития РоссииКак исполнить поручения Президента РФ по итогам Госсовета?

14 № 3/2016


е р м и н « п р о с т р а н -ственное развитие»широко используетсяв последнее времясредствами массовойинформации в каче-

стве представления о прогрессивномхарактере изменений в простран-ственной организации общества иобустройства занимаемой им терри-тории.Практически пространственное раз-витие представляет собой процессизменений пространственной орга-низации обустройства занимаемойгосударством территории и про-странственного распределения местобитания и характера деятельностиосновных социальных и профессио-нальных слоев общества, вносящихнаиболее значимый вклад в его про-грессивное развитие. Этот процессопределяется характером измененийпространственного структурирова-ния:– территории по характеру ее освое-ния, обустройства и использования;– демографической ситуации и миг-рационного поведения населения,определяемых характером измене-ний направленности социально-эко-номического развития общества;– функций системы управления раз-витием территории. Соответственно стратегия простран-ственного развития государствадолжна определять направленность:– изменений социальной структурыобщества и связанных с ними изме-нений направленности его социаль-но-экономического развития;– структурирования пространствен-ной организации освоения, обу-стройства и использования террито-рии, способствующей повышениюэффективности социально-экономи-ческого развития общества;– регулирования изменений демогра-фической ситуации и миграционно-

го поведения населения, способ-ствующих формированию человече-ского капитала в местах особой по-требности в нем;– системы организации управленче-ской деятельности по регулированиюразвития территории.

1. О направленности политики госу-дарства, определяющей изменениясоциальной структуры общества исвязанные с ними изменения направ-ленности его социально-экономиче-ского развития1.1. Некоторые из рассматриваемыхдалее проблем связаны с характеромдоставшегося нам наследия. Пребы-вание во власти многих представите-лей политически обанкротившейсяэлиты завершающего этапа развитиясоветского общества практическибыло сохранено сменой его социаль-ной структуры. Эта смена обеспечи-валась созданием предпосылок об-н о в л е н и я э к о н о м и ч е с к о й иполитической элиты на основе ори-ентации на поддержание развитияэкономики страны, преимуществен-но продажей за рубеж ее сырьевыхресурсов (каковая характерна пре-имущественно для бывших колони-альных и развивающихся стран). Та-кая ориентация способствовала:– быстрому обогащению компрадор-ской части представителей новойэлиты, интересы которых связаны синтересами элиты развитых стран,приобретающих поставляемые ре-сурсы; превалированию интересовбизнеса, построенного на спекуля-ции и посреднической деятельности;поляризации распределения слоевобщества по их доходам и распреде-ления доходов между регионами; свя-занной с этим направленности миг-рационных потоков в местасосредоточения таких видов деятель-ности (столица и центры крупных го-родских агломераций) и оттоком на-

О стратегии пространственногоразвития России

М.Я. ВИЛЬНЕР (ЦНИИП Минстроя России, Москва)

Марк Яковлевич Вильнер в 1955 г. окончил Московскийархитектурный институт.С 1943 г. по 1965 г. работал встроительных и проектных организа-циях в должностях от рабочего домастера и от чертежника до главногоархитектора проекта, с 1966 г. –в ЦНИИП градостроительства.В настоящее время научный руководительООО «Институт «Теринформ»;главный научный сотрудникЦНИИП Минстроя России;эксперт ГИС-Ассоциации по градо-строительному направлению;член бюро отделения градострои-тельства, почетный академик РААСН;почетный архитектор РФ.Автор более 130 публикаций, 330 научных и 180 проектных работ.Основные направления научнойи творческой деятельности: градо-строительство; методологии, методи-ки, технологии регулирования градо-строительной деятельности,территориального планирования, ин-формационного обеспечения градо-строительной деятельности; разра-ботка схем территориальногопланирования, генеральных планов,проектной градостроительной доку-ментации, проектов правовых и нор-мативных актов, регулирующих гра-достроительную деятельность.

Т

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКАпространственного развития


15

селения из периферии, особенно изсельской местности и малых городов;– снижению интереса экономиче-ской и политической элиты к разви-тию бизнеса, построенного на ин-вестициях, ориентированных напроизводство конкурентоспособныхтоваров и услуг, связанных с перера-боткой своих сырьевых ресурсов ииспользованием инновационныхтехнологий, развитию отраслей нау-ки и образования, созданию, освое-нию и распространению использова-ния инновационных технологий,требующих инвестиций с долгосроч-ным лагом окупаемости; связанным сэтим оттоком населения из перифе-рии в крупнейшие городские агломе-рации, столицу и за рубеж.Порождаемый этими тенденциямизастойный характер социально-эко-номического развития страны, соот-ветственно, и проблем ее простран-ственного развития приведет ккрайне негативным последствиям.Корректировка деталей на данномэтапе практически бесполезна. Не-обходима нацеленность на карди-нальное изменение структуры обще-ства и в первую очередь структурыего элиты.1.2. Ориентация на устойчивое про-грессивное развитие общества в на-шей стране потребует изменений егоструктуры, ориентированных на спо-собность отвечать вызовам 21 века. Предпосылками таких изменениймогут стать:– ускоренное формирование и при-влечение к участию в управлениистраной интеллектуальной элиты(способной стимулировать ее устой-чивое прогрессивное развитие на ос-нове создания, освоения и широкогоиспользования инновационных тех-нологий в сфере производства иуслуг); – реформирование системы управ-ления социально-экономическимразвитием (начиная с отказа отпродолжения использования не-эффективных в изменившихсяусловиях методов административ-но-командной системы, базирую-щейся на суммировании отраслевыхподходов);– осуществление системы мер, спо-собствующих форсированию форми-рования человеческого капитала врегионах страны; – переориентация сложившейся на-правленности экономики с поставкисвоих ресурсов за рубеж на их освое-

ние, конкурентоспособное производ-ство продукции и предоставлениеуслуг;– снижение остроты проблем соци-ального расслоения общества в стра-не, включая его пространственнуюсоставляющую; – осуществление системы мер, спо-собствующих повышению эффектив-ности пространственной органи-зации обустройства территориистраны;– осуществление мер, способствую-щих интеграции России в процессыиспользования достижений научно-технического прогресса для решенияна этой основе глобальных проблемсовременной цивилизации.

2. О структурировании простран-ственной организации освоения,обустройства и использования тер-ритории, способствующей повыше-нию эффективности социально-эко-номического развития общества 2.1. Требующим самых больших за-трат времени и ресурсов, однако са-мым результативным и значимым поустойчивости влияния на средне-срочные и отдаленные последствиянаправлением мер формирования иреализации стратегии простран-ственного развития является структу-рирование пространственной орга-низации освоения, обустройства ииспользования территории. Этоструктурирование отображаетсяпредставлением о ее основных ком-понентах и взаимосвязях их разви-тия:– о ее пространственном каркасе(как о иерархически построеннойсистеме взаимосвязанных планиро-вочных центров и осей);– о планировочных районах (какареалах распространения влиянияпланировочных центров); – о планировочных зонах (как ареа-лах распространения определенныхвидов или сочетаний видов обу-стройства и использования террито-рии и мер их регулирования, опреде-ляемых развитием планировочногокаркаса).2.2. Обоснованность такого подхо-да к структурированию простран-ственного развития базируется научете объективных закономерно-стей взаимосвязей процесса освое-ния и обустройства территории сособенностями природных и соци-ально-экономических условий его

осуществления. При таком подходеследует учитывать:– последовательность этапов разви-тия компонентов структуры (начинаяс формирования и развития про-странственного каркаса и завершаямерами по регулированию обустрой-ства и использования территориирайонов и зон, определяемого харак-тером каркаса);– значимость влияния управленче-ских воздействий на развитие компо-нентов структуры, связанную со сте-пенью освоенности территории(ключевую роль воздействий наразвитие пространственного кар-каса в малонаселенных регионах ивозрастающую роль мер по регули-рованию использования террито-рии районов и зон в густонаселен-ных регионах) и др.;– связанные с характером природ-ных и социально-экономическихусловий требования к учету их осо-бенностей;– особенности требований к структу-рированию, связанные с территори-альным уровнем его объекта (Россияи части ее территории, включая фе-деральные округа, группы субъектов

Cтратегия пространственногоразвития государства должнаопределять направленность:– изменений социальной струк-туры общества и связанных с ни-ми изменений направленностиего социально-экономическогоразвития;– структурирования простран-ственной организации освоения,обустройства и использованиятерритории, способствующейповышению эффективности со-циально-экономического разви-тия общества;– регулирования изменений де-мографической ситуации и миг-рационного поведения населе-ния, способствующихформированию человеческогокапитала в местах особой по-требности в нем;– структурирования системы ор-ганизации управленческой дея-тельности по регулированиюразвития территории.

О НАПРАВЛЕНИЯХ СТРАТЕГИИ ПРОСТРАНСТВЕННОГОРАЗВИТИЯ

16 № 3/2016


РФ, бассейны крупных рек и др.;субъекты РФ и части их территории,включая группы муниципальныхрайонов и городских округов; муни-ципальные районы и городскиеокруга и части их территории; посе-ления);– значимость придания правовогостатуса объектам регулирования кактерриториальным объектам, иерар-хия которых определяется уровнеморганов власти, осуществляющей ре-гулирование. 2.3. Повышению эффективностипространственного структурирова-ния территории должно способство-вать развитие системы территори-альных объектов с установлениемположений об их видах и типах. Поих видам это объекты, выделяемыепо отраслевому признаку. По их ти-пам это точечные, линейные и пла-нарные (по их картографическомуотображению) объекты, на каждомиз уровней их значения – федераль-ном, региональном и муниципаль-ном. Среди них в качестве объектовособой значимости выделяются объ-екты особого федерального, регио-нального и муниципального значе-ния. Принятие положений о статусеобъектов особой значимости должноспособствовать решению задач фор-мирования пространственного карка-са на каждом из уровней их значения.Представляется целесообразным вы-делять три градации объектов феде-рального значения и допускать уста-новление своих градаций значенияна региональном и муниципальномуровнях. Начинать структурирование про-странственной организации освое-ния, обустройства и использованиятерритории России представляетсяцелесообразным с определения ха-рактера развития пространственно-го каркаса страны посредством фор-мирования системы объектовфедерального значения, образую-щих его. Это позволит максимизиро-вать эффект решений, принятых нафедеральном уровне, при минимиза-ции затрат на их реализацию.

3. О регулирования изменений де-мографической ситуации и мигра-ционного поведения населения,способствующих формированиючеловеческого капитала в местахособой потребности в нем Нацеленное на формирование чело-веческого капитала регулирование

изменений демографической ситуа-ции и миграционного поведения на-селения осуществляется системоймер, принимаемых на федеральном,региональном и муниципальномуровнях. Эффективность этих мер за-висит от их характера в привязке куровню и месту принятия; соотноше-ний в сочетаниях их видов; взаим-ной согласованности мер разныхвидов, принимаемых на разныхуровнях.Места принятия таких мер должныустанавливаться исходя из роли ирасположения их объектов в про-странственном каркасе, начиная сего федерального уровня.По своему характеру это, в част-н о с т и , м о г у т б ы т ь м е р ы , н а ц е -ленные на:– стимулирование рождаемости и по-вышение количества членов семьи;поддержание заинтересованности впродолжительном сохранении местаработы; повышение возможностиполучения и повышения квалифи-кации; повышение возможностивыбора мест получения высшегообразования, повышения и реализа-ции интеллектуального потенциала;– удовлетворение потребности в ме-стах приложения труда с его достой-ной оплатой; в комфортной средемест проживания, приложения труда,получения услуг, отдыха; в транс-портной доступности к местам про-живания, мест получения образова-ния, приложения труда, полученияуслуг, отдыха; в получении информа-ции и информационно-коммуника-ционных услуг любого уровня.

4. О структурировании системы управ-ленческой деятельности по регулиро-ванию развития территорииДля определения в стратегии простран-ственного развития России характераподходов к структурированию системыуправленческой деятельности по регу-лированию развития территории пред-ставляют интерес некоторые выводы,полученные на основе результатов ана-лиза отечественного и зарубежногоопыта. 4.1. В наследство от СССР намостался характер подходов к регу-лированию развития экономикистраны периода холодной войны,подтолкнувший тогда ее к развалу,однако во многом используемый по-ныне. В свете рассматриваемых намипроблем среди подходов к регулиро-ванию социально-экономического

развития, от которых необходимо от-казаться, следует отметить: – отношение к развитию экономикикак сумме развития отраслей (в усло-виях отсутствия эффективно рабо-тающей системы средств учета тех-нологических и пространственныхсвязей территориальных объектовразных отраслей и их изменений споявлением и использованием до-стижений научно-технического про-гресса);– чрезмерно огрубленное выделениетерриториальных единиц, по кото-рым на федеральном уровне должныприниматься конкретные решения(проблемы рассматриваются толькона уровне регионов, тогда как в этихцелях существенно их рассмотрениена уровне городских агломераций игородов);– продолжение выделения объектоврегулирования в условиях отсутствиядолжной системной классификацииих по видам, типам и характеру взаи-мосвязей между ними, учета сложив-шейся пространственной организа-ции обустройства их территории итенденций ее изменений, установле-ния их правового статуса;– непаритетный подход к отраслево-му и пространственному планирова-нию (требуемая разработка докумен-тов территориального планированияметодом сложения выборок из отрас-левых в принципе некорректна), не-решенность задач создания системы,надежно обеспечивающей их согла-сованность, стимулирования разра-ботки, создания и использования дляэтого инновационных технологий;– продолжение использования форморганизации, методов и технологий,применявшихся в условиях действияадминистративно-командной систе-мы и не срабатывающих в изменив-шихся условиях.4.2. Анализ опыта развитых странсвидетельствует о том, что на эффек-тивность регулирования государст-вом его социально-экономическогоразвития в 21 веке особое влияниеоказывают:– развитость форм создания предпо-сылок согласованности отраслевогои пространственного развития, вчастности, учета сложившейся про-странственной организации обу-стройства территории и тенденцийее изменений, учета состояния и ха-рактера взаимосвязей территориаль-ных объектов как объектов регулиро-вания социально-экономического



17

развития, создание предпосылок си-нергетического эффекта такого учета;– наличие правового статуса терри-ториальных единиц, выделяемых вкачестве объектов регулирования со-циально-экономического развития; – создание предпосылок синергетиче-ского эффекта, учета технологическихсвязей взаимодействия отраслей эко-номики на основе опережающего ис-пользования достижений научно-технического прогресса, особоевнимание к мерам стимулированияразработки, освоения и использова-ния инновационных технологий; – рассмотрение проблем развитиягородских агломераций и городов (вчастности в свете проблем формиро-

вания человеческого капитала) дляобоснованного принятия конкрет-ных решений по регулированию ихсоциально-экономического развития(примером может служить ежегод-ный доклад президента США по этимпроблемам).4.3. Учитывая изложенное выше, при-нимать решения о структурированиисистемы управленческой деятельно-сти по регулированию развития тер-ритории следует исходя из представ-ления о том, что она являетсяинструментом:– определения направленности мерсоциально-экономического разви-тия;– формирования и проведения гра-достроительной политики; – регулирования изменений демо-графической ситуации и мигра-ционного поведения населения,способствующих формированиючеловеческого капитала в местах осо-бой потребности в нем.Повышение эффективности про-цесса формирования системы мерсоциально-экономического разви-тия, формирования и проведенияградостроительной политики, регу-лирования изменений демографиче-ской ситуации и миграционного по-ведения населения (способствующихформированию человеческого капи-тала в местах особой потребности внем) может обеспечиваться: а. Созданием организационных, ме-тодических и правовых предпосы-лок:– паритетного подхода к подготовкеи реализации решений отраслевого итерриториального планирования,способствующего их взаимной согла-сованности. Решению этой задачиможет способствовать установлениеобязательности разработки и согла-сования разработчиками документовтерриториального планирования от-раслевых схем пространственногоразвития для всех отраслей (а нетолько названных схемами террито-риального планирования в Градо-строительном кодексе РФ); согласо-вания разработчиками отраслевыхсхем пространственного развитиядокументов территориального пла-нирования;– системы учета технологическихсвязей взаимодействия отраслей эко-номики, принятия мер, способствую-щих научно-техническому прогрессуи использованию его достижений,

стимулированию разработки, освое-ния и использования инновацион-ных технологий и предпосылок, до-стижению на этой основесинергетического эффекта.б. Созданием организационных, ме-тодических и правовых предпосылокформирования отвечающих совре-менным требованиям систем:– средств учета технологических ипространственных связей террито-риальных объектов разных отраслейи их изменений с появлением и ис-пользованием достижений научно-технического прогресса;– стимулирования разработки, созда-ния и использования инновацион-ных технологий;– регулирования развития городскихагломераций и городов;– информационного обеспеченияподготовки системы мер социально-экономического развития (в частно-сти формирования и проведения гра-достроительной политики на основесистемной классификации террито-риальных объектов по их видам, ти-пам и характеру взаимосвязей междуними; учета сложившейся простран-ственной организации обустройстваих территории и тенденций ее изме-нений; установления их правовогостатуса).в. Созданием организационных,методических и правовых предпо-сылок:– осуществления мер, способствую-щих формированию человеческогокапитала в местах приоритетностиих осуществления (выделенных наоснове учета их места и роли в про-странственном каркасе федераль-ного, регионального или муници-пального уровня). Стимулированиеразвития инфраструктур и принятиедругих мер, способствующих улуч-шению демографической ситуациии миграционного поведения насе-ления;– кардинального реформированиядействующей системы регулирова-ния градостроительной деятельностина основе использования современ-ных технологий его осуществления сориентацией на интеграцию с подоб-ными системами других государств.

Требующим самых больших за-трат времени и ресурсов, однакосамым результативным и значи-мым по устойчивости влияния насреднесрочные и отдаленные по-следствия направлением мерформирования и реализациистратегии пространственногоразвития является структуриро-вание пространственной органи-зации освоения, обустройства ииспользования территории. Этоструктурирование отображаетсяпредставлением о ее основныхкомпонентах и взаимосвязях ихразвития:– о ее пространственном карка-се (как о иерархически по-строенной системе взаимосвя-занных планировочных центрови осей);– о планировочных районах(как ареалах распространениявлияния планировочных цент-ров); – о планировочных зонах (какареалах распространения опре-деленных видов или сочетанийвидов обустройства и использо-вания территории и мер их регу-лирования, определяемых раз-витием планировочногокаркаса).

О СТРУКТУРИРОВАНИИПРОСТРАНСТВЕННОЙОРГАНИЗАЦИИ ОСВОЕНИЯ, ОБУСТРОЙСТВА И ИСПОЛЬЗОВАНИЯТЕРРИТОРИИ

18 № 3/2016

ту статью я не предла-гаю воспринимать какистину, а лишь при-глашаю к разговору огосударственной, про-

фессиональной и гражданской ответ-ственности за развитие территориинашей с Вами страны. В России нетсегодня стройной системы управле-ния развитием территорий, действую-щие институты не справляются с за-дачами создания благоприятнойсреды жизнедеятельности, улучшенияпредпринимательского климата и по-вышения инвестиционной привлека-тельности территорий регионов и му-ниципальных образований, без чегоневозможно создать ту среду, в кото-рой хотелось бы жить и работатьбольшинству российских граждан.Многочисленные попытки со сторо-ны профессионального сообществаразделить государственную ответ-ственность за создание комплекснойсистемы нормативно-правового инормативно-технического регулиро-вания градостроительной деятельно-сти, основанной на передовых на-учных достижениях и прикладныхисследованиях, так и не дали положи-тельного результата.Подойдем к решению комплексной за-дачи с другой стороны. Рассмотрим от-дельно взятые проблемы, выявленныепо итогам заседания Госсовета, посвя-щенного вопросам развития строи-тельного комплекса и совершенствова-ния градостроительной деятельности,и попытаемся дать ответ на вопрос –как исполнить поручения ПрезидентаРоссийской Федерации?

Поручения Президента РФ по развитию российского

градостроительства

По итогам заседания Государственно-го Совета Российской Федерации, со-

стоявшегося 17 мая 2016 года, опуб-ликован перечень поручений Пре-зидента Российской Федерации –Пр-1138ГС.Сосредоточим наше внимание на по-ручениях, суть которых напрямую со-относится с совершенствованиемправовых и информационных меха-низмов управления развитием терри-торий.К таким поручениям относятся:– совершенствование институтов гра-достроительного зонирования, доку-ментации по планировке территорийи их комплексному развитию, а такжеобеспечение доступа инвесторов к не-обходимой для строительства градо-строительной информации;– совершенствование процедуры пуб-личных слушаний по вопросам градо-строительной деятельности, включаяповышение доступности для гражданинформации о такой деятельности,учет всех поступивших предложенийграждан, в том числе с использовани-ем информационно-телекоммуника-ционной сети «Интернет», а также раз-мещение указанной информации впубличных информационных ресур-сах;– устранение противоречий междусведениями, содержащимися в госу-дарственном лесном реестре, госу-дарственном кадастре недвижимостии Едином государственном реестреправ на недвижимое имущество и сде-лок с ним, обратив особое вниманиена защиту прав граждан и юридиче-ских лиц, являющихся добросовест-ными приобретателями объектов не-движимости;– обеспечение приведения правилземлепользования и застройки терри-торий муниципальных образований всоответствие с требованиями законо-дательства Российской Федерации,обратив особое внимание на обес-печение доступности информации о

Как исполнить поручения Президента РФпо итогам Госсовета?

А.Н. БЕРЕГОВСКИХ (ИТП «Град», Омск)

ЭАнна Николаевна Береговскихокончила архитектурно-строительныйфакультет Красноярскогополитехнического институтапо специальности«Градостроительство».В настоящее время генеральныйдиректор Института территориальногопланирования «Град».Советник РААСН, профессор МААМ, член рабочих группМинэкономразвития России,АНО «Агентство стратегическихинициатив по продвижению новыхпроектов», Торгово-промышленнойпалаты РФ, вице-президент ГИС-Ассоциации,член правления секции«Градоустройство» АСДГ,главный редактор журнала«Управление развитиемтерритории».



19

видах разрешенного использования ипредельных размерах земельных уча-стков, параметрах разрешенногостроительства, реконструкции объ-ектов капитального строительства;– разработка концепций развития ипроектов благоустройства улиц, пло-щадей, парков, набережных, а такжегородской инфраструктуры для заня-тий физической культурой и спортом;– принятие мер по разработке и син-хронизации документов территори-ального планирования и градострои-тельного зонирования, схем тепло- иводоснабжения, водоотведения муни-ципальных образований, а также поразработке инвестиционных про-грамм ресурсосберегающих органи-заций.Что эти поручения означают? Во-первых, Госсовет признал, что ниодин из установленных законодатель-ством механизмов управления разви-тием территорий в настоящее время вРоссийской Федерации эффективноне работает! Взаимной согласованно-сти, синхронизации требуют террито-риальное планирование, градострои-тельное зонирование, планировкатерриторий и принятие решений поразвитию инфраструктуры. При этомособое внимание обращается на обес-печение информационной доступно-сти градостроительных данных, наобязательность учета мнений и инте-ресов граждан, на защиту их прав насреду жизнедеятельности и недвижи-мость.Во-вторых, Госсовет указал на необхо-димость совершенствования всехэтих механизмов. Остается выразитьсожаление, что на основании первогоочевидного вывода Госсоветом непринято решение о системной пере-работке Градостроительного кодексаРФ и организации масштабной рабо-ты по созданию всего необходимогокомплекса нормативно-правовых,нормативно-технических и методиче-ских документов, а также по едино-временной переработке планов ме-р о п р и я т и й ( д о р о ж н ы х к а р т ) ,направленных на улучшение инвести-ционного климата в сферах градо-строительства, регистрации прав нанедвижимость и энергетики.

Предложения по исполнению поручений Президента РФ

Учитывая, что до настоящего времени,кроме отдельных «точечных» попра-вок к Градостроительному кодексу РФ

(ФЗ от 03.07.2016 № 373-ФЗ; ФЗ от03.07.2016 № 372-ФЗ; ФЗ от 03.07.2016№ 369-ФЗ), из ощутимых действий врамках исполнения поручений несделано ничего, а в регионах и муни-ципалитетах возникает не мало во-просов относительно способов их ис-полнения, попробуем некоторыеспособы предложить. Тем более чтопринятые поправки вряд ли приведутк скорому положительному результату(сейчас они вызывают больше вопро-сов, чем дают ответов), а традицион-ный порядок рассмотрения предложе-ний по внесению изменений вфедеральные законы ГосударственнойДумой, которая скопила в своих коми-тетах многие десятки больших и ма-леньких предложений, неумолимоприближает нас к юбилейному собы-тию – 100-й поправке к Градострои-тельному кодексу Российской Федера-ции, который за свои двенадцать летжизни так и не вырос в документ, уста-навливающий правила реализациигосударственной градостроительнойполитики, направленной на созданиеблагоприятной среды жизнедеятель-ности. Критика кодекса стала привыч-ным обыденным занятием на всехплощадках, где отмечают его неоспо-римые достижения, а также имею-щиеся отдельные недостатки. Такоесостояние стабильности мненийнастораживает. До недавнего временискладывалось ощущение, что власть вцелом довольна результатами своейдеятельности, и темпы «развития» еевполне устраивают. Но выводы засе-дания Госсовета заронили малую на-дежду на то, что не все еще потеряно,и нас не засосет окончательно тряси-на безразличия к собственному буду-щему.В помощь лицам, наделенным ответ-ственностью за исполнение поруче-ний, а также выражая готовностьразделить эту ответственность про-фессиональным сообществом, пред-лагаем рассмотреть целесообразностьвыполнения следующих мероприя-тий, направленных на комплексноесовершенствование управления раз-витием территорий в Российской Фе-дерации в целях улучшения качествасреды жизнедеятельности.В объем журнальной статьи, конечно,не могут уместиться детально изло-женные предложения. Здесь мы лишьобращаем внимание на масштаб вы-явленных Госсоветом проблем и обя-зательность решения этих проблемпо-государственному.

1. Разработка Концепции созданиясистемы нормативно-правового, нор-мативно-технического, методическо-го и информационного обеспеченияградостроительного (пространствен-ного) развития Российской Федера-ции.Концепция определит роль и местогосударственной градостроительнойполитики, цели и задачи всех инсти-тутов градостроительного (простран-ственного) развития, установит на-значение и область применениякаждого из нормативно-правовых инормативно-технических актов. Вконцепции будут расшифрованы ос-новные термины и их определения,сформулированы принципы плани-рования и проектирования, закрепле-ны связи решений документов раз-личных уровней и поколений. Концепция разрешит существующиетерминологические противоречия,наносящие значительные ущербыдействующим управленческим и про-ектным механизмам. Необходимодать правовые определения такимтерминам, как градостроительное,территориальное, пространственноепланирование и развитие.Только отсутствие государственнойсистемы управления развитием тер-риторий может объяснить такие казу-сы, как отсутствие законодательногоопределения пространство-обра-зующего термина «планировочнаяструктура» при наличии деталь-н ы х о п р е д е л е н и й т а к и х хо з я й -с т в е н н ы х терминов, как «парков-ка», которые тоже, бесспорно,нуждаются в определениях, но все-му должно быть свое место. Как соотносятся стратегии, докумен-ты территориального планирования инормативы градостроительного про-ектирования? Что первично – гене-ральный план или правила земле-пользования и застройки? Или этовообще разные, не зависимые друг отдруга институты развития? Генплан –это план действий для городской ад-министрации, которая планирует, азатем обеспечивает строительство со-циально значимых объектов – школ,детских садов, стадионов, парков и ав-томобильных дорог. Правила зем-лепользования и застройки – этодокумент для инвестора, для собст-венника, для застройщика, он опреде-ляет, где, что и какое может быть по-строено в городе или другомпоселении. Связи первого и второгодокументов, очевидно, крепкие, но се-

20 № 3/2016

годня в законах существует множе-ство пробелов и явных противоре-чий, которые просто не могут датьвозможность исполнить поручениеПрезидента РФ о «синхронизации до-кументов территориального планиро-вания и градостроительного зониро-вания».Нужно определиться и с другими за-висимостями территориальногопланирования, зонирования и пла-нировки – кадастр недвижимости,гослесфонд и многие другие вопросытребуют ответов.

2. Принятие Территориального (рабо-чее название) кодекса РоссийскойФедерации.Учитывая существующую перезагру-женность Градостроительного кодек-са РФ, а также искусственно вовлечен-ную в сферу градостроительствадеятельность по территориальномупланированию и зонированию, частькоторой тем более является еще и дея-тельностью по планированию страте-гическому, настало время ставить во-прос об изъятии территориальногопланирования из состава градострои-тельной деятельности. Планироватьможно не только стройку… Террито-риальный же кодекс сможет взять насебя вопросы правового регулирова-ния планирования и использованиятерриторий страны в целом, ее регио-нов и муниципальных образований.Территориальное зонирование, кото-рое рано или поздно придет на сменукатегориям земель, также войдет в ве-дение Территориального кодекса РФ.Административно-территориальноеделение у нас вообще не зависит ниот стратегического социально-эконо-мического планирования, ни от тер-риториального. Оно находится вплоскостях политических амбиций идоговоренностей, но управление тер-риториями регионов и муниципаль-ных образований должно осуществ-ляться на основе решений стратегийи документов территориального пла-нирования. Системы расселения и аг-ломерации – это также вопрос Терри-ториального кодекса РФ.Здесь же будут урегулированы вопро-сы ограничений использования тер-риторий, накладываемых различны-ми охранными и защитными зонами. Сегодня единственной точкой сбор-ки, объединяющей вопросы сохране-ния культурного наследия, учета приосуществлении градостроительной

деятельности природоохранныхограничений, предупреждения веро-ятных чрезвычайных ситуаций, свя-занных с природными или техноген-ными проявлениями, являетсягосударственный кадастр недвижимо-сти, ведением которого занимаетсяРосреестр. Но Росреестр – это лишьгосударственный регистратор прав нанедвижимость, а всевозможные зоныи границы вносятся в него только каксведения, рассматриваемые в каче-стве дополнительных ограниченийправ собственности на недвижи-мость. Никаких полномочий у Росре-естра по определению правил и тре-бований к скорейшему установлениювсех ограничителей территориально-го развития нет и быть не должно. Апотому за более чем двадцатилетнююжизнь кадастр так и не наполнилсяназванными сведениями.Кадастр, призванный обеспечить за-щиту прав каждого конкретногособственника недвижимости и сфор-мировать налогооблагаемую базу каксумму объектов недвижимости, не мо-жет (и не должен!) решать интеграль-ную задачу определения территори-альных ограничений и потенциаловразвития. К слову замечу, что до сихпор только планируется созданиеединой электронной картографиче-ской основы, предназначенной длярешения всех государственных задач,связанных с использованием про-странственных данных. Это тоже во-прос Территориального кодекса РФ.Ну и, конечно, федеральная госу-дарственная информационная систе-ма территориального планированиядолжна реализовать все задачи, сфор-мулированные Территориальным ко-дексом РФ.

3. Подготовка «Инструкции о порядкеразработки, согласования и утвержде-ния нормативов градостроительногопроектирования, документов террито-риального планирования, градострои-тельного зонирования и документациипо планировке территорий».Инструкцию предполагается утвер-дить Постановлением ПравительстваРФ взамен до сих пор действующей вчасти, непротиворечащей Градо-строительному кодексу, «Инструкциио порядке разработки, согласования,экспертизы и утверждения градо-строительной документации» (Гос-строй, 2003 г.). С момента принятиянового Градостроительного кодекса

РФ прошло почти двенадцать лет, ноинструктивных документов, уста-навливающих требования по егореализации, так и не последовало.Утверждены лишь методические ре-комендации в отношении документовтерриториального планирования, ито не всех (нет рекомендаций по под-готовке схем территориального пла-нирования муниципальных районов). Назначение и содержание нормати-вов градостроительного проектиро-вания определены Градостроитель-ным кодексом РФ с 2014 года, ноединых требований к подходам поустановлению расчетных показателеймощности и доступности объектоврегионального и местного значенияне существует. В различных регионах,а также у разных организаций-разра-ботчиков существует свое представле-ние о смысловом назначении норма-тивов и их содержании.Не решенным остается даже вопросопределения перечней объектов ре-гионального и местного значения,для которых нормативы устанавли-вают расчетные показатели. Законо-датель дал право регионам утверждатьтакие перечни законами субъектовРФ. Воспользовались таким правомвдумчиво и ответственно далеко невсе регионы, многие из них лишь «пе-реписали» соответствующие строчкииз Градостроительного кодекса РФ.Необходимо также уточнить статуснормативов градостроительного про-ектирования. В отдельных регионахдо сих пор нормативы утверждаютсяприказом министерства строитель-ства. То есть строительное мини-стерство само для себя определяет,сколько нужно запроектировать, а за-тем построить больниц, школ, биб-лиотек, детских садов и дорог. Спра-ведливости ради нужно отметить, чтобольшого вреда такие нормативы неприносят, так как практически не ис-пользуются при разработке генераль-ных планов и прочих градострои-тельных документов, которые неподвергаются государственной экс-пертизе и по-прежнему утверждаютсяв соответствии с порядком, установ-ленным региональной или местнойпрофессиональной «традицией».Фактическое же планирование ведет-ся н а о с н о в а н и и к о м п л е к с н ы хпрограмм развития социальной,т р а н с п о р т н о й и к о м м у н а л ь н о йинфраструктур, подготовкой которыхзанимаются соответствующие мини-



21

стерства и департаменты, к полномо-чиям которых относятся здравоохра-нение, образование, культура и спорт,транспортное и коммунальное обслу-живание населения. Строительствозапланированных в программах объ-ектов должно осуществляться на ос-нове проектов планировки и межева-ния, которые, в свою очередь, могутбыть подготовлены, только если гра-достроительным регламентом в со-ставе правил землепользования и за-стройки соответствующие виды ипараметры разрешенного использо-вания предусмотрены. Именно потому что все названные до-кументы не всегда и не в полной мересогласованы друг с другом, возникаюттак называемые «административныебарьеры» даже при организациистроительства объектов регионально-го или местного значения, не говоряуже о сложностях возведения коммер-ческих объектов.Представляется целесообразным вИнструкции прописать все основныеправила подготовки градостроитель-ных документов, обеспечивающие со-гласованность решений, что и позво-лит исполнить поручение ПрезидентаРФ по «синхронизации документовтерриториального планирования и гра-достроительного зонирования, схемтепло- и водоснабжения, водоотведениямуниципальных образований, а такжепо разработке инвестиционныхпрограмм ресурсосберегающих ор-ганизаций».

4. Подготовка «Методических реко-мендаций по разработке нормативовградостроительного проектирования,документов территориального плани-рования, градостроительного зониро-вания и документации по планировкетерриторий».Методические рекомендации заменятдействующий в настоящее время Сводправил «Градостроительство. Плани-ровка и застройка городских и сель-ских поселений. Актуализированнаяредакция СП 42.13330.2011», которыйникак не вписывается в существующееправовое поле Российской Федерации.Свод правил – правопреемник строи-тельных норм и правил (СНиПов), ко-торые призваны реализовать закон отехническом регламенте, то естьСНиП может устанавливать нормытолько в целях обеспечения надежно-сти и безопасности. К таким нормамможно отнести противопожарные

нормативы, правила по обеспечениюпомещений инсоляцией, требованияпо обеспечению доступности к соци-ально значимым объектам маломо-бильных граждан и т.д.Само название документа сегодняпротиворечит Градостроительномукодексу РФ, так как такой вид, как «до-кументация по планировке и застрой-ке» в кодексе просто отсутствует, а егосодержание противоречит современ-ному пониманию территориальногопланирования и градостроительногозонирования еще больше. Действую-щий свод правил постоянно «путает-ся» в понятиях, он не видит разницымежду функциональным и территори-альным зонированием, чем вводит впрофессиональный ступор тех, ктопытается использовать документ всвоей работе. А если учесть, что ли-цензирования профессиональнойдеятельности в сферах территориаль-ного планирования и градострои-тельного зонирования нет, образо-вания соответствующего такжеполучить практически невозможно,невнятный документ порождает не-внятную деятельность.Законодатель наделил именно норма-тивы градостроительного проекти-рования правом устанавливать ми-нимальные расчетные показателиобеспеченности и доступности соци-ально значимых объектов для населе-ния, но не всех социально значимыхобъектов, а только тех, которые отне-сены к объектам регионального илиместного значения. К таким объектамне относятся объекты торговли, об-щественного питания, бытового об-служивания и множество других объ-ектов, за создание которых неотвечают уполномоченные органыгосударственной власти и местногосамоуправления, но для строитель-ства которых они (органы власти)должны создать условия. Значит в ме-тодических рекомендациях не долж-на идти речь об установлении норма-тивной площади торговых залов натысячу жителей!? Как обеспечитьстроительство того, к чему ты ни ма-лейшего отношения не имеешь? Дажес определением тысяч жителей вкварталах или микрорайонах сегоднябольшие проблемы… Как можно за-дать норму по покупке квадратныхметров жилой недвижимости тем, ктотратит собственные деньги? Или вве-сти порядок, продавать только понорме?! Запретить, как в советские

времена, прописывать бабушек и про-чих родственников, если они нару-шают нормативное количество про-живающих… Зачем устанавливатьнормативы по обеспечению жителеймногоквартирного жилого дома дет-скими песочницами и спортивнымиплощадками? А может быть, в этом до-ме не будет вообще детей? Мы ведь ненормируем планировку земельногоучастка при индивидуальном жиломдоме? Зачем пытаемся контролиро-вать устройство быта на земельномучастке, находящемся в общей доле-вой собственности?Стоит обозначить еще одну ключевуютему пространственного проектиро-вания – это различные плотности, втом числе плотность застройки пла-нировочных кварталов при различ-ном функциональном назначении,плотность улично-дорожных сетей взависимости от назначения террито-рий, уровня автомобилизации и про-чих специфических условий. В какомдокументе должны быть заложены ме-тодические основы определенияплотностей, и в каком документедолжны устанавливаться их предель-ные показатели? По нашему мнению,в рамках действующего законодатель-ства допустимая плотность застройкиможет быть установлена правиламиземлепользования и застройки в со-ставе градостроительного регламентаиспользования земельных участков иобъектов капитального строительствав пределах территориальной зоны,который содержит не только видыразрешенного использования, но идопустимые параметры строительно-го освоения. Но для реализации такойвозможности нужно пересмотретьмногим муниципальным образова-ниям подход к установлению видов играниц территориальных зон, прини-мая во внимание, что градостроитель-ный регламент в равной степени от-носится ко всем земельным участками объектам капитального строитель-ства в пределах территориальной зо-ны. Это значит, что территориальнаязона должна устанавливаться с учетомпринципа однородности, она не мо-жет включать в себя одновременно ишколы, и детские сады, и гаражи, иторговые центры, так как требованияк плотности застройки для объектовразличного назначения различны.Также это значит и то, что территори-альная зона – это элемент более мел-кий, чем зона функциональная. Функ-

22 № 3/2016

циональная жилая зона может вклю-чать в себя наряду с жилыми домамивсе объекты повседневного и эпизо-дического обслуживания населения,необходимые для комфортного про-живания. В пределах функциональнойзоны в генплане определяются местаразмещения объектов местногозначения. А вот территориальная зо-на – это территория, на которую рас-пространяется единый градострои-тельный регламент! Таким образом,функциональная зона, установленнаяв генеральном плане, как правило,«распадается» на несколько террито-риальных зон в правилах землеполь-зования и застройки.Преемственность решений генераль-ного плана в правилах должна бытьобязательной. Но на деле в условияхдействующей нормы об обязательно-сти принадлежности земельного участ-ка (независимо от его статуса) только кодной территориальной зоне реализо-вать такое логически обоснованноеусловие невозможно. Яркими при-мерами, демонстрирующими этуневозможность, могут стать и круп-ные земельные участки, занятые не-эффективно работающими промыш-ленными предприятиями, будущеепреобразование которых в целяхразвития жилищного, рекреацион-ного и общественно-делового раз-вития утверждено генеральным пла-ном посредством установлениянескольких соответствующих функ-циональных зон. Транслировать эторешение в правила невозможно, и му-ниципалитеты сохраняют регламентиспользования всей огромной терри-тории за промышленностью, котораяв этом месте уже никому не нужна, втом числе и собственникам недвижи-мости. К таким же примерам можноотнести прилегающие к селитеб-ной территории огромные участкисельскохозяйственного назначе-ния. Вопрос частичного преобразо-вания сельскохозяйственных земельвстречается с дополнительными пра-вовыми трудностями, так как нельзявключить в состав населенного пунк-та часть земельного участка. Нужносначала провести раздел участка, ауже затем внести изменения в прави-ла землепользования и застройки, итолько потом у вас появится возмож-ность разработать проект планировкии межевания, решения которого при-

близят вас к началу инвестиционногоцикла в строительстве.О каком благоприятном инвести-ционном климате можно вообще ве-сти речь при такой нормативно-пра-вовой конструкции? А статья мояпревращается в сплошные штормовыепредупреждения, перечисление кото-рых можно продолжать еще долго.Систему нормирования различныхпоказателей документов территори-ального планирования, градострои-тельного зонирования и документа-ции по планировке территорийнеобходимо пересмотреть карди-нально!Именно методы определения показа-телей градостроительного планирова-ния, а не их числовые значения не-обходимо описать в методическихрекомендациях.

5. Разработка нормативно-правовой инормативно-технической базы длясоздания информационно-аналити-ческих систем управления развитиемтерриторий.Нет, мы не будем говорить здесь толь-ко о преобразовании существующихинформационных систем обеспече-ния градостроительной деятельности(ИСОГД), которые в соответствии сГрадостроительным кодексом РФпредставляют собой архивы градо-строительных документов (в том чис-ле электронные), в настоящие систе-мы, обеспечивающие автоматизациюпроцессов в рамках исполнения госу-дарственных и муниципальных функ-ций и предоставления услуг в сфереградостроительства с учетом элек-тронного межведомственного взаи-модействия. Проблема еще более значительная! Внаш цифровой век, когда уже все сфе-ры человеческой деятельности немыслят себя без компьютеризации,управление пространственным разви-тием как будто осталось в прошломвеке.Решение всех обозначенных ранеепроблемных задач может быть эффек-тивным только при создании системывзаимосвязанных информационно-правовых институтов развития. Такиеинституты должны строиться вокругмодели управления развитием терри-тории региона или группы муници-пальных образований, объединенныхсоциально-экономическими и транс-портно-коммунальными связями.

Основным информационным ресур-сом новых (усовершенствованных)систем управления должны стать недокументы (в том числе электрон-ные), а пространственные данныеобо всех объектах, как существую-щих, так и планируемых к разви-тию или созданию.Такие системы должны обладать ана-литическими возможностями и ис-пользоваться как при планировании,так и при мониторинге исполненияпланов. Такие системы смогут игратьроль своеобразного «пульта управле-ния», доступ к которому распределенмежду ответственными подразделе-ниями согласно установленным пол-номочиям. При обнаружении «про-блемного участка» в системе должнабыть возможность устранить пробле-му с учетом всех зависящих от этогоучастка элементов.Такие системы должны обеспечиватьоткрытость планирования и реализа-ции всех градостроительных решенийс возможностью интерактивной «об-ратной связи», что также обеспечитповышение эффективности управле-ния в целом, и при положительныхоценках территориальных измененийпредпринимательский климат станетболее привлекательным для потенци-альных инвесторов.Только информационно-аналитиче-ская система управления развитиемтерритории, включающая в себя на-страиваемый (редактируемый) ин-формационный ресурс в объеме, не-обходимом для целей планирования,программирования и мониторингареализации всех решений, связанныхс развитием территорий, может сего-дня обеспечить «прорыв» в комплекс-ном социально-экономическом ипространственном развитии.Синхронизация документов, подго-товка которых осуществляется разны-ми ведомствами на разных уровняхуправления и зависит от постоянновносимых изменений в федеральноезаконодательство, невозможна!А вот создание объектно-ориентиро-ванной автоматизированной моделидля целей эффективного управленияразвитием регионов и городов, в томчисле для планирования, проектиро-вания и мониторинга реализации –задача выполнимая!


Градоустройство

Вверх по лестнице, ведущей вниз

Идеология развития транспортной системы Санкт-Петербургской агломерации

Комфортная городская среда. От ценностного подхода к научному

Рынок жилой недвижимости городов России в 2016 году

Стратегия пространственного развития VSтрадиционное планирование

Череповец – от города-завода к многопрофильному центру XXI века

24 № 3/2016


российской литературе,посвященной опре-делению и изучениюстратегического про-странственного плани-

рования, этот вид планирования раз-личными авторами транслируется восновном через осмысление инструмен-тов стратегического планирования, ко-торые были разработаны и применяют-ся в бизнес-среде: предприятиями иразличными коммерческими организа-циями, ориентированными на предо-ставление общественных услуг. Наряду сописанием подходов стратегическогопланирования встречаются критическиезамечания об отсутствии единства в объ-яснении одних и тех же терминов, слож-ности и расплывчатости определений,путанице в смысловых значениях. У насиз самых добрых побуждений тоже воз-никло желание внести свою лепту в рас-суждения о стратегическом простран-ственном планировании.

Традиционные методыпланирования и современные

городские проблемы

Традиционное градостроительное про-ектирование по своей технологии отно-сится к физическому планированиютерриториально-пространственнойструктуры города под заказ функцио-нальных систем жизнеобеспечения идеятельности. В том случае, когда городпод «давлением» увеличения объемафункций требует увеличения зани-маемых территорий, возникает не-обходимость поиска-проектированияградостроительного решения об опти-мальных размерах и расположении тер-риториальных ресурсов. Однако рос-сийскому градостроительству сегодняпредстоит решать задачи, нацеленныене на строительство новых городов иувеличение размеров существующих.Большинство российских городов нахо-

дятся в поиске своего дальнейшего раз-вития, которое вызвано, прежде всего,отсталым развитием средового благо-устройства, низким качеством социаль-ного и инженерно-технического обслу-живания, сокращением численностинаселения.Большие территориальные ресурсы за-няты жилым фондом низкого качества,промышленными и коммунальнымипредприятиями, которые реализуютсвои технологические потребности наплощадях земельных участков менее50% от тех, которыми обладают.Планировочная организация крупныхгородов и система, прежде всего, транс-портного и социального обслуживания,спроектированная по принципу функ-ционального зонирования, выделяюще-го доминирующие виды деятельности,входит в противоречие с современнымитенденциями интеграции городскихфункций. Замкнутые части города, за-фиксированные схемой деятельности«труд – быт – отдых», сегодня самостоя-тельно пытаются преобразоваться во-преки градостроительной политике, ко-торая до сих пор транслирует подходыцентрализованной системы планирова-ния советского периода и по-прежнемуреализует методы формирования мик-рорайонной застройки.

Противоречие с наследиемгенерального планирования

Изменения в экономике и производстве,в структуре занятости населения круп-ных российских городов привели к то-му, что локализовать размещение местприложения труда в какой-то определен-ной зоне города становится невозмож-но, они охватывают и промышленныетерритории, и общегородской центр, ижилые районы города, и даже рекреа-ционные. Население по-другому реали-зует свои потребности в социальных ибытовых услугах. В настоящее время

Стратегия пространственного развития VSтрадиционное планирование

А.В. ГОЛОВИН («Пермский национальный исследовательский политехнический университет» (ПНИПУ), Пермь)

ВГоловин Андрей Владимировичв 1992 г. окончил факультет«Авиадвигатели» Пермского политех-нического института по специально-сти «Авиационные двигатели и энер-гетические установки».Партнер архитектурно-планировоч-ного бюро MLA+, эксперт по вопросам планирования городского развития и землепользо-вания (г. Санкт-Петербург, г. Роттердам).Доцент кафедры архитектуры и урбанистики Пермскогонационального исследовательскогополитехническогоуниверситета, к.э.н. Инициировал создание и руководилДепартаментом планированияи развития территорий города Перми. Инициатор, организатор проведенияпервого в России конгресса ISOCARP(Пермь, 2012 г.).Сфера научных интересов:исследования для выработки методических подходов к оценке территорий, необходимых для размещения жилой застройки, обеспечения застройки объектамисоциальной инфраструктуры;моделирование городского

управления территориальным развитием и застройки территорий,формирование системы градостроительного проектированияи градостроительных параметров дляцелей регулирования застройки.


25

преобладает пользование обслужива-нием по дороге на работу или домой.Жесткая неприспособленная для мно-гофункционального использования итрансформации сложившаяся застройкажилых микрорайонов не позволяетрынку обеспечить приемлемый дляпотребителя объем и ассортименттоваров и услуг, что предопреде-ляет дополнительные транспорт-ные перемещения. В большинствеслучаев сложившаяся физическая про-странственная организация застройкине позволяет решить эти проблемы пу-тем размещения дополнительныхфункций посредством реконструк-ции зданий. Взаимное расположе-ние и ориентация частного про-странства застройки, общественныхпространств и улично-дорожной сетислужат преградой для бесконфликт-ной, удобной интеграции различныхгородских функций.Трансформировалась система предо-ставления социальных и коммунально-бытовых услуг, большая часть из нихпроизводится частным сектором эконо-мики, нивелируется пространственнаяпривязка источников этих услуг.Люди, приспосабливаясь к окружающейсреде, к пространственной разобщенно-сти монофункциональных территорий,стали преодолевать ее на индивидуаль-ных автомобилях, среднее расстояниедневных перемещений за 10 лет вырос-ло на 150% и в несколько раз по темпамроста опередило автомобилизацию.Первые этажи зданий в массовомпорядке соб с т в е н н и к а м и п о м е -щ е н и й п е р е в о д я т с я и з ж и л о г офонда для торгово-администра-т и в н о г о н а значения. Отдельныепромышленные предприятия транс-формируют часть производственныхфункций в торговые и административ-ные. Открываются частные детские са-ды, школы, поликлиники. Если традиционная практика планиро-вания была связана с попытками совме-щения территориально-пространствен-ного планирования и развитияинфраструктуры с помощью комплекс-ного генерального планирования и го-сударственного обеспечения городскихтерриторий инфраструктурой, то, начи-ная с конца 1990-х – начала 2000-х го-дов, новые методы городского развитияи создания инфраструктуры все большестановятся сферой основных интересовчастного сектора и все меньше предме-том городского планирования. Такойпроцесс «разукрупнения» инфраструк-турных проектов частично лег в основу

развития тенденций территориальногопланирования городов [1].В большинстве российских городов тер-риториальное планирование в органи-зационном отношении стало заниматьменее определенное место, чем деятель-ность других более влиятельных депар-таментов более высоких уровней власти,ответственных за планирование и созда-ние различных инфраструктур, про-ектов, или хозяйствующих субъектов.Эти участники процесса развития город-ских территорий, «работающие особня-ком», разрабатывают собственные пла-ны, не обязательно связанные междусобой и с генеральным планом. В этойситуации обеспечение инфраструктурыоказывает гораздо большее влияние наформирование территориально-про-странственной структуры города, чемпланирование. Именно реализация про-ектов развития городского строитель-ства по слабоуправляемой инициативезастройщиков приводит в муниципаль-ных образованиях к раздроблению го-родской структуры и неравномерномутерриториальному планированию.Необоснованное территориальное раз-растание городов – «захват» новых тер-риторий, для качественного освоениякоторых (в части дорожной, инженер-ной и социальной инфраструктур) от-сутствуют необходимые бюджетныересурсы, приводит к парадоксу: «чембольше строим, тем хуже становится».Низкое качество и монотонность сре-ды проживания, неудовлетворительноетранспортное обслуживание, которыеощущают на себе горожане в повседнев-ной жизни, стали основными признака-ми «необустроенности» российских го-родов.

Основные причиныпоиска новых методов

планирования

В поиске решений по обеспечению «гар-монизации пространственного разви-тия, сбалансированного и пропорцио-нального роста экономики и развитиясоциальной сферы населенных пунктовмуниципального образования, поэтап-ного сокращения различий между нимипо важнейшим индикаторам экономи-ческой активности и уровня жизни насе-ления» [2] администрациями городов об-суждаются вопросы формированияпространственной основы или страте-гий при разработке документов соци-ально-экономического развития.Возникла надежда, что если существую-щая система планирования не позволяет

найти решения задач, которые стоятперед городом, то их помогут решитьновые методы планирования, которыесвязаны с пространственным стратеги-ческим планированием. На самом делеэти проблемы могут решить не докумен-ты, а люди. Все участники градострои-тельной деятельности вместе с потреби-телем продукта этой деятельности –городским сообществом должны со-браться для принятия совместных реше-ний на платформе, на которой опреде-лят, почему и как они будут решать: – транспортные проблемы, заторы,длительные поездки, вызванные чрез-мерной зависимостью города от авто-мобилей;– экологические проблемы, связанные сувеличением транспортных средств, ра-ботающих на природном топливе, высо-кую загрязненность воздуха; – экономические проблемы, связанныес неопределенностью будущего разви-тия экономики и серьезными сомне-ниями в рыночных методах, вызванны-ми нынешним мировым финансовымкризисом; – возможные социальные и территори-альные проблемы, в особенности соци-альное и территориальное неравенство,связанное с разрастанием города и не-предусмотренной планами застройкойгородских окраин, а также расширени-ем городской территории; – крайнюю неудовлетворенность горо-жан качеством общественных про-странств от уровня придомовых дворовдо территорий городского значения, не-приспособленностью их для прогулок,перемещений на велосипедах, каче-ством благоустройства; – проблемы отсутствия поддержки го-родского сообщества многих проектов,реализуемых в городе;– задачи поиска механизмов консолида-ции публичных и частных ресурсов приосуществлении проектов, связанных сразвитием городской инфраструктуры вусловиях недостаточности бюджетныхинвестиций для реализации запланиро-ванных мероприятий;– проблемы утраты историческогонаследия и деструктивного влия-ния, по мнению городского со-общества, современной застройки,которая не формирует желаемогооблика города.Нужна стратегия с простыми и понятны-ми целями, ценностями и принципами,которая позволит людям с ними согла-ситься и объединить свои усилия, чтобысделать жизнь в городе такой, какой ониее хотят.

26 № 3/2016

Стратегическое пространственноепланирование

В настоящее время нет какого-то одногоуниверсального определения «страте-гии» и «стратегического планирования»,авторы исследований и практики ис-пользуют эти термины в различных ва-риациях. Присутствующая в «стратеги-ческом планировании» еще однадефиниция – «пространственное» такжехарактеризуется высоким субъективиз-мом понимания в профессиональнойсреде. Эти обстоятельства требуют сфор-мулировать и позволяют расширитьопределение «стратегического про-странственного планирования» (далее –СПР), для того чтобы описать подходы кразработке и реализации стратегий про-странственного развития, в свою оче-редь, это необходимо для решения ос-новной задачи – разработки системыиндикаторов.

«Городское пространство» и его развитие

Употребление термина «пространствен-ное», когда речь идет о стратегическомпланировании, используется намерен-но, чтобы выделить его из традицион-ных наименований территориальногопланирования, градостроительного про-ектирования. Этот термин относится к«месту деятельности», которое обладаеткак статическими, так и динамическимихарактеристиками, – к «городскому про-странству». В последнее время термин«городское пространство» встречается вобсуждениях, в документах планирова-ния субъектов различных уровней вла-сти, в публицистической и профессио-нальной литературе. При кажущейсяочевидности заложенного смысла в дан-ное определение объяснения его значе-ния расходятся. Определение термина«городское пространство» не простая за-дача в силу того, что данный феноменсодержит социальные аспекты. Исследо-вания различных подходов в определе-нии городского пространства поз-воляют сформировать следующееобобщение. Прежде всего, городскоепространство привязано к определен-ной территории – к природному ланд-шафту, преобразованному человекомстроительством инфраструктуры и зда-ний. Человек, используя инфраструкту-ру и городскую архитектуру, наделяетпространство социальным смыслом. Вобустроенном пространстве происходятразличные социальные и экономиче-ские процессы, реализуются и модерни-

зируются повседневные практики поль-зования создаваемой инфраструктуройи условиями, формируемыми различны-ми сообществами и индивидами. Чемсложнее, богаче и разнообразнее этивзаимодействия, тем большее количе-ство людей проявляют интерес к пользо-ванию городским пространством.Можно взять за основу простое описа-ние городского пространства как «внеш-него пространства» в городе, предложен-ное немецким архитектором РобомКрие. Это видимое открытое воздушноепространство для беспрепятственногодвижения, наполненное обществом, со-стоящее из общественных и частныхтерриторий. Кроме того, «концепция го-родского пространства» подразумеваетвсе городские масштабы от пространствмежду зданиями до пространств город-ских мест, города в целом и до простран-ства между городами, населеннымипунктами. Каждое пространство органи-зовано в соответствии и для различныхсоциально-политических и культурныхотношений, и это определяет динамиче-ский характер городского пространстваи двустороннее его взаимодействие с со-обществом и индивидами. Физическаясоставляющая городского пространстваобладает способностью влиять на своихпользователей посредством собствен-ных характеристик. Предельность го-родского пространства как ресурса, ком-муникационная доступность, качество иразнообразие городских систем и ресур-сов вовлекают в жизнь города одни груп-пы пользователей или индивидов и от-талкивают других, разрешают одниспособы взаимодействия людей и запре-щают другие.Таким образом, развитие городскогопространства подразумевает в том чис-ле развитие отношений, видов деятель-ности, которые присутствуют в рамках

городского пространства, и, безусловно,эта задача не может решаться исключи-тельно за счет строительного преобра-зования существующих или освоенияновых территорий.

Стратегическое планированиеразвития городского пространства

Первые документы, свидетельствующиео применении стратегических подходовк пространственному планированию вСеверо-Западной Европе, по мнениюMastop, датируются 1920 – 1930 годами[3], но все же исследователи ведут отсчетразвития этого направления с начала1980-х годов. Сама практика городского(градостроительного) планирования по-лучила свое развитие немногим болееста лет назад и развивалась в последнеевремя как система, базирующаяся наконтроле землепользования, используябюрократические инструменты: норма-тивные планы землепользования, ком-плексные генеральные планы, правилаземлепользования и застройки, опреде-ляющие, «что можно, а что нельзя». Ве-роятно, и, скорее всего, безусловно, этиинструменты предназначалась, по мне-нию планировщиков, для устойчивогосуществования территорий и качествен-ной среды, но по факту все сводилось кобеспечению некой пространственнойопределенности и к уравниванию в об-служивании людей. В этих целях или ре-зультатах ничего предосудительного нет,но эффективность реализуемых методовпланирования и управления простран-ственным развитием стала резко сни-жаться под воздействием усложнения го-родских проблем. Возрастающаяозабоченность последствиями стреми-тельной и внеплановой застройки горо-дов, проблемы фрагментации и расслое-ния городов, повышение внимания в


1 Прогнозный характер традиционного планирования


27

масштабе от местного до глобальногоуровня к вопросам экологии и ресурсам,усиление экологических движений, сни-жение эффективности транспортногообслуживания, глобальная конкуренциягородов за человеческий капитал сталитребовать от местных органов властипоиска и применения новых антрепре-нерских стилей планирования. В ответна эти проблемы в начале 1980-х годов вСША был опубликован ряд статей с при-зывом к местным правительствам овнедрении стратегических методовуправления, применяемых в частныхкорпорациях, а затем в период до нача-ла 1990-х годов интерес к стратегическо-му планированию распространился вАвстралии и в Европе.В мировой практике в основном приме-няются и адаптируются американские иевропейские концепции стратегическо-го планирования. Эти концепции былидостаточно глубоко исследованы в рабо-тах Р. Healy [4], L. Albrechts [5], А. Faludi [6],Jef Van den Broeck [7], J. Morphet [8].На основании выводов исследователь-ских работ можно сделать заключение,что стратегическое планирование раз-вития городского пространства – отно-сительно новый подход в муниципаль-ном планировании. Несмотря на то чтопозиции исследователей и участниковпрофессиональных обсуждений про-блем пространственного планированияв настоящее время сближаются, обще-принятого определения содержаниястратегий пространственного развитиятак и не сформировалось.По мнению J. Morphet [8], «планы страте-гического пространственного развитияи связанные с ними процессы планиро-вания являются средством принятия ре-шений в выборе будущих действий (ме-роприятий) в отношении определенныхтерриторий и определенных групп насе-

ления в пределах административныхграниц».Последний обобщенный взгляд на про-странственное планирование, которое«охватывает вопросы разного масштаба– от уровня квартала, города/муниципа-литета, города/региона/агломерации донационального и наднациональногои даже трансграничного уровня,призвано создать условия для при-нятия стратегических решений, ко-торые изменят физическое и соци-альное пространство, перенаправятпотоки людей, товаров и вызовут кжизни разные виды деятельности»,представлен на конференции ООН-Хабитат (2015) «Международные ру-ководящие принципы городского итерриториального планирования»[9]. Еще одна точка зрения на стратеги-ческий пространственный план, котораяопределена в труде [4], определяет егокак инструмент содействия устойчивомуразвитию путем выявления движущихсил перемен «в сложных системах: эко-номических, социальных, политическихи окружающей среды». В этой же работестратегические планы пространствен-ного развития воспринимаются как бу-дущее видение городской формы, кото-рая используется для принятия решенийв сфере управления и регулированияземлепользованием.Общее представление о результатахпроцесса стратегического простран-ственного планирования складываетсяследующим образом: это простая и яс-ная система приоритетов и планируе-мых результатов реализации стратегии;стратегия пространственного развитияотображается графически, на схемах;неотъемлемой частью стратегии яв-ляется план реализации; выработаннаясистема мониторинга реализациистратегии [10].

И все же, что такое стратегическоепространственное планирование?

Приведенные общие определения стра-тегического пространственного разви-тия лишь подтверждают, что мнениймного, и практика планирования рос-сийских муниципалитетов в скором вре-мени расширит их спектр. В местнойэкспертной среде сегодня чаще всеговозникает вопрос: «Чем отличается про-странственное планирование от сло-жившихся подходов?». Самый простойответ заключается в том, что стратегиче-ское пространственное планирование –это не о том, что строить, а о том, как де-лать. Нам представляется возможнымсформулировать развернутое определе-ние стратегического пространственногопланирования через сравнение его страдиционным планированием по рядуключевых аспектов. К традиционнымметодам планирования отнесем различ-ные варианты территориального плани-рования, мастер-планирования и плани-рования землепользования.

Формирование ценностей и видения

Видение словами и картинками обрисо-вывает, каким будет город в будущем.Традиционное планирование иногдаобеспечивает детальную картину, в неко-торых случаях дает общие показателижелаемого или предсказанного конеч-ного состояния, которое должно бытьили может быть достигнуто через опре-деленное количество лет. Целеполаганиеформируется на основании чистых ра-циональных подходов, основанных наанализе исторических данных, склады-вающихся трендов и экстраполяции ихв будущее. Вектор долгосрочного плани-рования направлен из прошлого в буду-щее (рис. 1). В системе традиционногопланирования предпринимаются уси-лия по точному описанию будущего со-стояния посредством прогнозирования,точного определения функций и сцена-риев развития. Цели планирования неконкретные, находятся в диапазонахсценарных параметров. Если говорить о ценностях в отно-шении, например, качества жилищ-ных условий, то в российской прак-тике это, как правило, описываетсялибо квадратными метрами, либоколичеством комнат. Кто формиру-ет заказ на количество квадратныхметров или комнат? Это «хотят» жи-тели города? Или муниципалитет2 Целевые установки стратегического пространственного

планирования экстраполируются из будущего в прошлое

28 № 3/2016

предполагает, что жители города«должны» в них жить? Как правило,планы на такие вопросы ответа несодержат.Стратегическое пространственное пла-нирование предполагает формированиеценностей в процессе планирования.Ценности и представление будущего ге-нерируются совместно участникамипроцесса планирования через обсужде-ние, при котором цели, идеи подтвер-ждаются традициями практики и тем, вочто люди верят, реконструируются и соз-даются через коллективный опыт. В этомслучае целевые установки экстраполи-руются из будущего в прошлое или, точ-нее, к настоящему состоянию, к текущимусловиям (рис. 2).Планирование деятельности в этомслучае строится не в ожидании, каким

будет будущее, а в понимании того,каким оно должно быть. Очевидно,что нельзя с точностью предугадатьили спрогнозировать, как будет ме-няться окружающий контекст (эко-номический, социальный, полити-ческий), где, в какое время и какогомасштаба могут возникнуть вызо-вы, проекты, потребности со слож-н ы м н а б о р о м у ч а с т н и к о в . Э т отребует от стратегического пла-нирования наличия постоянногопроцесса, при котором в любом пе-риоде, на каждой вехе реализацииплана при возникновении опреде-ленных обстоятельств, ограниче-ний и изменений могут принимать-ся лучшие решения, исходя изпринятых ценностей и намеченныхцелей.

Включенность сообщества и заинтересованных лиц,

ответственность лиц, осуществляющих и реализующих

планирование

В то время как в большинстве тра-диционных подходов планирова-ния пространство рассматриваетсякак евклидово пространство, кото-рое представляется в виде объектов илиформы, стратегическое планированиесосредоточено на концепте «отноше-ния» к пространству и месту, которое со-средоточено на отношениях и процес-сах. В действительности то, как мывидим или знаем какое-то место, как мывзаимодействуем в его пределах, по-строено на социальных отношениях.Поэтому голос, мнение людей, предста-вителей общества оказывают существен-ное влияние на принятие решений.Сколько людей – столько и мнений, новозможности реализовать свои желанияв планировании не равны. Отдельныегруппы или индивидуумы могут обла-дать большими ресурсами и полномо-чиями, которые позволят именно имреализовать свои мечты. Предоставитьвозможность и полномочия широкомукругу заинтересованных лиц, на кото-рых планирование оказывает воздей-ствие участвовать в процессе планиро-вания и быть не просто пассивнымслушателем, а донести свою озабочен-ность, повлиять на принимаемые реше-ния, является стержнем стратегическогопланирования (рис. 3). Конструктивноевзаимодействие с множеством экономи-ческих субъектов, сообществ, гражданразличных экономических групп, дру-гих участников процесса планированияи реализуемых проектов требуют от ор-ганов власти большей открытости, фор-мирования понятных и прозрачныхпроцедур, систем отчетности. Роль пла-нировщиков не ограничивается тем, чтоони должны представить какие-то эф-фективные решения, построенные на ихпрофессиональном знании о том, чтотакое «хорошо» и что такое «плохо», онистановятся модераторами процессов ипроектов, проводниками специальныхзнаний. Основными целями вовлеченияобычных граждан и групп с невысокимиэкономическими возможностями в про-цесс планирования заключается в том,чтобы преодолеть неравенство доступак принятию решений в отношении раз-вития города и распределению ресурсов,преодолеть неравенство занимаемых со-циальных статусов, классов, компетен-ций, гендерных и материальных поло-жений.


3 Общественность находится в процессе стратегического планирования

4 Участие сообщества в традиционном планировании – режим ознакомления

5 Традиционное планирование всеобъемлющее


29

Участие сообщества в традиционномпланировании – режим ознакомления,после того как план разработан, он пред-ставляется на «обозрение». Содержаниепланов настолько специфичное, что лю-ди просто не в состоянии сформулиро-вать отношение к нему. Если даже возни-кают какие-то возражения, то онипросто фиксируются.Если при традиционном планированиидостижение результатов зависит от эко-номических, социальных и других усло-вий, присутствия или отсутствия бюдже-та, цели находятся в широком диапазонесценариев развития, то ответственных,как правило, нет, виноват контекст. Пристратегическом планировании каждоемероприятие – это шаг к цели, которыйпанируется в конкретном времени иконтексте, поэтому ответственный тот,кто принимает решение и выполняет,здесь уже не «открутиться».

Избирательность

Традиционное планирование всеобъем-лющее, в нем заложены попытки решитьпрактически все проблемы или по край-не мере интегрировать в структуру пла-на все сферы города и окружения: экоо-

мику, политику, социальную сферу, про-водятся различные аналитические ис-следования по вопросам экологии, гео-логии, различные секторальные ифункциональные исследования, осу-ществляется планирование на различ-ные временные горизонты. Создаетсяощущение продуманности, наличия ка-кого-то «стержня», но оказывается, чтореализовать все эти комплексные планыпри дефиците общественных ресурсов содним инструментом регулированияземлепользования и застройки – «разре-шить/запретить» не представляется воз-можным.В то время как стратегическое планирова-ние избирательно сосредотачивается на техаспектах, которые действительно имеютзначение для жителей города и позволяютмаксимально использовать инвестициичастного сектора, играющего более замет-ную роль в развитии города. Стратегия под-разумевает, что отдельные решения илидействия рассматриваются как более важ-ные, чем другие, и потому процесс плани-рования представляет собой принятие ре-шений – что наиболее важно для целейобеспечения справедливости, комплексно-го решения проблем, ответа на вызовы, до-стижения целей и ожиданий.

Интеграция

Если традиционное территориальноепланирование в данном случае фокуси-руется на интеграции объектов и функ-ций, то стратегическое планирование ввопросах интеграции, как и во всем,ориентируется на процессы. В обычнойпрактике горизонтальная или верти-кальная интеграция планов на различ-ных уровнях органов власти приме-няется не часто, что приводит кфрагментарным проектам, дорогостоя-щим, дублирующим друг друга меро-приятиям или отсутствию каких-либовозможных синергетических эффектов.Горизонтальная интеграция стратегиче-ского планирования нацелена на взаи-модействие и координацию, на построе-ние деловых отношений, которыепозволяют преодолеть границы междудепартаментами, агентствами и реали-зуемыми их политиками. Вертикальнаяинтеграция позволяет получить эффек-ты от взаимодействия с различнымиуровнями власти и внешними функцио-нальными органами.

Проектная ориентированность

Если традиционное планирование за-вершается актом утверждения плана, иего мероприятия реализуются в пассив-ном режиме ожидания бюджетных воз-можностей или как реакция на какие-ли-бо условия: проблемы, вызовы иливозникновение проекта, то стратегиче-ское пространственное планирование –это не только или не столько поиск ре-шений в зависимости от возникших об-стоятельств, оно может стать активнойсилой, способствующей изменениям.Стратегические проекты, определяемыекак интегрированные пространствен-ные вмешательства в различных мас-штабах, будь то здание, улица или район,могут быть катализаторами социальныхи пространственных преобразований,ключом к инновациям. Проекты види-мы, и их результаты осязаемы в кратчай-шие сроки, это вдохновляет участников,комплексность проектов, пусть даже ма-лых, позволяет получить эффекты си-нергии в смежных сферах.Традиционные методы регулированияземлепользования и застройки – это си-стема, ориентированная на предвари-тельно спланированные или запроекти-рованные условия, которая позволяетчерез выдачу или отказ в разрешении настроительство контролировать застрой-ку, исключить нежелательную. Но эта си-стема не позволяет получить желатель-

6 Стратегическое планирование избирательно сосредотачивается на тех аспектах, которые действительно имеют значение для жите-лей города

7 Аспекты интеграции:Традиционное планирование – интеграция объектов и функций;Стратегическое планирование – интеграция процессов

30 № 3/2016

ную застройку в то время и в том ме-сте, где это необходимо. Стратегиче-ское планирование, сутью которогоявляется координация деятельности ипроектов на территории, позволяетнайти стимулы, для того чтобы пере-направить людей и ресурсы в жела-тельном направлении.При стратегическом планированиипроекты рассматриваются как про-цессы и инструменты поиска и обуче-ния. Дело в том, что успешный проектне только позволяет достичь целевыхпоказателей стратегии, но и формиру-ет новые знания и компетенции упредставителей общественности, поз-воляет наладить новые механизмывзаимоотношений, поднимает само-оценку людей (также наиболее «сла-бых» групп населения). Традиционноепланирование даже не подразумеваетполучение таких результатов. Нали-чие в структуре документов простран-ственного планирования стратегий,общих политик, программ, руко-водств определяет его действенныйхарактер по отношению к реализа-ции, стратегия определяет не то, «чтомогло бы быть…», а то, «что должнобыть сделано» в отношении любогомероприятия или проекта, тем самымподтверждая свою активную сущность.

Пространственное планирование

территориальному не замена

Разница между территориальным истратегическим пространственнымпланированием весьма существен-ная, и закономерно может возник-нуть вопрос, а не является ли СПРальтернативным методом планиро-вани я п о о т н о ш е н и ю к т р ад и -ционному территориальному пла-нированию. Зарубежная практикаприменения пространственного раз-вития не рассматривает введение ин-ститута стратегического простран-ственного планирования как заменутрадиционных методов планирова-ния. Скорее всего, меняется характерприменения и содержание докумен-тов территориального планированияи регулирования. Как правило, воз-можные для фиксации положения ви-дения, стратегий, принципов легали-зуются в структуре документовтерриториального планирования инормативных документов (гене-ральных планах, планах землеполь-зования и других официальных до-кументах).

Мы также считаем, что традиционнаясистема документов сохранит свое на-значение по разработке общих политик,параметров, регламентов, планов, ноони будут ориентированы на конкрет-ные проекты или на конкретные терри-тории, на которых реализуются про-екты. Положения СПР должны бытьлегализованы в структуре документовтерриториального планирования и нор-мативных документов (в генеральномплане, правилах землепользования и за-стройки, местных нормативах градо-строительного проектирования и дру-гих муниципальных документах, втом числе регулирующих деятель-ность муниципалитета). Основнаяидея взаимодействия документовстратегического и традиционногопланирования заключается в том, что-бы освободить документы территори-ального планирования и правовогорегулирования от предварительнойдетальной проработки в упреждение,от «проектирования» или «вычерчива-ния» города, которые при реализациисталкиваются с непредвиденными об-стоятельствами и интересами и «рас-сыпаются», не воплощаясь в жизнь. Вдокументах регулирования предпола-гается фиксирование общей илистержневой политики с некоторымобъемом неопределенности, котораяможет быть преодолена при обсужде-нии и оценке конкретных проектов,при сопоставлении их с положениямистратегии и выборе тех решений, ко-торые бы обеспечили достижение же-лаемого качества.Возьмем, к примеру, неиспользуемыепромышленные территории, фрагмен-тарные периферийные жилые образова-ния, территории с ветхим жилым фон-дом или проблемные территории снедостаточным уровнем обслуживаниягородских услуг. Такие территории тре-буют либо существенных инвестиций,либо поиска специальных решений,проекты на них достаточно сложные,специфичные, чтобы предусмотреть вседетали при разработке комплексных до-кументов, например, таких как генераль-ный план или правила землепользова-ния и застройки. Для таких территорийдолжны быть разработаны специальныеполитики с определением видения раз-вития этих территорий и программы ме-роприятий, которые могут быть сфор-мированы при отдельном проекте.Отбор таких специальных территорий(проектов) относится к стратегическимрешениям и должен состояться по про-

цедурам, определенным общей полити-кой города.Таким образом, «новая» традиционнаясистема планирования приобрететболее тактический, вариативный ха-рактер, станет своеобразной норма-тивной «армирующей сеткой», удер-живающей ценности стратегии приреализации многоуровневых, долго-срочных, с большим количествомучастников проектов.

Литература1. Программа ООН по населенным пунк-там (ООН-ХАБИТАТ) «Планированиеустойчивых городов: направления стра-тегии. Глобальный доклад о населенныхпунктах 2009»;2. Антипин И.А., Казакова Н.В. Концепту-альные основы разработки стратегиипространственного развития в муници-пальном образовании. Российское пред-принимательство. Том 17, номер 8(апрель 2016);3. Mastop H, National planning: new insti-tutions for integration spatial planningdate back to the 1920s and 1930s. Paper forthe XII AESOP Congress;4. Healy P., Albrechts l., Kunsman K. 2003.Strategic Spatial Planning and RegionalGovernance in Europe. American PlanningAssociation Journal. Spring 2003. Vol 62.113-129;5. Louis G.H. ALBRECHTS New Challengesfor Urban Policy under a flexible regime ofaccumulation. Landscape and Urban Plan-ning. Landscape and Urban Planning 22(1992) 189-203);6. Andreas Faludi European Spatial Plan-ning: Past, Present and Future, S. 9 bis 26,Hanover 2010;7. Jef Van den Broeck. Strategic SpatialPlanning and Strategic Projects. A transfor-mative practice. Planning: a transformativeactivity, 44th ISOCARP Congress 2008;8. Morphet J. 2011. Effective Practice inSpatial Planning. Routledge. London andNew York;9. HABITAT III ISSUE PAPERS 8 – URBANAND SPATIAL PLANNING AND DESIGN,New York, 31 May 2015;10. Sartorio F. 2005. Strategic Spatial Plan-ning: A Historical Review Approaches, itsRecent Revival and an Overview of the Stateof the Art in Italy. Discourse in Planningdisp162.3/2005.



31

акие ассоциации у васвозникают при упоми-нании города Череповца?Конечно, «Северсталь». Икогда вы въезжаете в го-

род по железной дороге со стороныСанкт-Петербурга или когда смотрите накосмический снимок, масштабы и самвид основного промышленного узла Че-реповца изумляют, ошеломляют и не-сколько даже пугают. Но при ближайшемрассмотрении (к которому относится ипроцесс проектирования) Череповецоказывается гораздо сложнее, современ-нее и многостороннее, чем просто круп-ный промышленный город. Городскоесообщество ставит перед собой амби-циозную мегацель – перейти на новыйкачественный уровень развития черезпостроение многопрофильной эконо-мики. И это одна из главных задач, по-ставленных перед разработчиками гра-достроительной документации. Многообразный, развивающийся город,удобный для работы и отдыха; город, ак-тивно поддерживающий бизнес, культу-ру, спорт; город, стремящийся к улучше-

нию окружающей среды; город, заботя-щийся о детях, пожилых людях и инва-лидах. Таким хотят видеть свой городжители Череповца.Археологические раскопки подтвер-ждают, что первые люди пришли на че-реповецкую землю в глубокой древно-сти, не позднее 9 тысяч лет назад в эпохуголоцена. В I тысячелетии н.э. здесь жи-ли угро-финские племена «Весь» и «Ме-ря». Наименование города Череповецпроизошло по местности Череповесь,как назывались эти земли задолго до об-разования города, что означает – посе-ление на возвышенном месте (по одно-му из вариантов этимологии). В ходеславянской колонизации вологодскихземель вокруг Белого озера, озера Вожеи по течению р. Шексны в XIII-ХV вв. сло-жилось Белозерское княжество. В XIV в. наберегу Ягорбы на месте современногогорода был основан Воскресенский Че-реповский монастырь, просуществовав-ший до XVIII в. Череповец является са-мым древним городом на территорииВологодской области, никогда не меняв-шим своей локации.В настоящее время Череповец – один изкрупных центров черной металлургииРоссийской Федерации. Череповец – этопервый по численности населения городВологодской области (более 300 тыс. чел.),административный центр Череповецко-го муниципального района Вологодскойобласти и центр Череповецкой системырасселения (г. Череповец, Кадуйский, Че-реповецкий, Шекснинский районы). Го-род входит в состав Северо-Западногофедерального округа.Удачно было выбрано и оказалось благо-приятным для торговли, производства иразвития других отраслей хозяйства ме-сторасположение города – Череповецрасположен в юго-западной частиВологодской области на обоих бе-р е г а х р. Шексны при впадении в неер. Ягорбы. И сразу же за городом прости-рается обширная гладь Рыбинского во-

Череповец – от города-завода к многопрофильному центру XXI века

О.В. Красовская («ЭНКО»,Санкт-Петербург)

КОльга Вячеславовна Красовская окончила Ленинградский инженерный строительный институт(ЛИСИ) по специальности «Архитектор». До образования НПИ «ЭНКО» работала главным архитектором проектов в «Ленгипрогоре» («РосНИПИУрбанистики»). Профессор Международнойакадемии архитектуры (МААМ). Автор более 40 научных трудов и 1-ой монографии. Соучредитель,заместитель генерального директора,главный архитектор НПИ «ЭНКО».

1 Вологодская область. Схема территориального планирования. Многофункциональные территориально-планировочные системы(зоны экономической активности)

32 № 3/2016

дохранилища. Город имеет удобныетранспортные связи: расположен на пе-ресечении железной дороги Санкт-Пе-тербург – Вологда с Волго-Балтийскимводным путем. ОАО «Череповецкийпорт» – один из крупных речных портовВолго-Балтийского водного пути. В25 км от г. Череповец расположен един-ственный в Вологодской области между-народный аэропорт.Административно город Череповец неделится на районы, однако планировоч-но принято выделять 4 района: Инду-стриальный, Заягорбский, Зашекснин-ский, Северный. Город представляетсобой ряд компактно расположенныхобразований, разграниченных водото-ками, железной дорогой, производ-ственными зонами и объединенных об-щей инфраструктурой. Значительныегородские территории заняты промыш-ленными зонами.Основу экономического потенциала Че-реповца составляют предприятия чер-ной металлургии и частично химическо-го комплекса. Также представленымашиностроение и металлообработка,пищевая, лесная и деревообрабатываю-щая промышленности, электроэнерге-тика, строительство, полиграфическаяпромышленность, цветная металлургия.Порядка половины всех работников за-няты в обрабатывающих производствах(47,4%).Наблюдается положительная динамикачисленности населения. Миграционныйприрост населения стабильно положи-тельный. Естественный прирост населе-ния положительный с 2012 г.В экономическом отношении Черепо-вец – это многофункциональный город,выполняющий функции промышленно-го центра, научно-образовательные,культурные, административные, финан-сово-организационные функции. Длягорода характерна высокая концентра-ция промышленных предприятий и на-личие квалифицированных кадров.Череповец имеет давнюю градострои-тельную историю. Первый план регуляр-ной застройки Череповец получил в1782 г. План представлял собой обычнуюдля разрабатывающихся тогда градо-строительных проектов регулярнуюструктуру из сетки перпендикулярныхулиц, наложенных на рельеф местности.Этим планом регламентировался поря-док застройки будущего города. К немуприлагались «примерные фасады», раз-работанные Комиссией каменныхстроений. Впрочем, план органичновключал в себя и ранее сложившиеся ан-самбли сельских площадей, был соотне-

сен с ландшафтом и условиями окру-жающей среды.Вся территория города была разделенана 46 кварталов, образующих 24 улицы.Центральной осью планировочнойструктуры стал Воскресенский (в настоя-щее время Советский) проспект, направ-ление которого определялось русломЯгорбы. Он соединял ансамбль Воскре-сенского монастыря с торговой площа-дью села Федосьева. Так, на стержне глав-ного проспекта сохранились иприобрели регулярные очертания двеисторически сложившиеся площади –Благовещенская (в настоящее времяКрасноармейская) и Соборная. Междуними появилась новая, которая должнабыла стать и стала средоточием город-ской торговли и одновременно адми-нистративным центром. Площадь, на-званная Торговой, находилась напересечении Воскресенского проспектаи Крестовской улицы (ныне ул. Ленина).На Воскресенском проспекте возводи-лись дома состоятельных граждан,главным образом купеческие. На па-раллельных улицах (Благовещенской,Дворянской, Покровской) возводили до-ма ремесленники и немногочисленныедворяне. Строительство жилых домовшло оживленными темпами, и к 1795 го-ду было уже возведено 168 жилых дере-вянных домов, к началу XIX в. числен-ность населения Череповца составлялавсего 900 человек. Значение города воз-росло после строительства в 1810 годуМариинской водной системы.Уже в конце 30-х годов XX в. правитель-ством принимается судьбоносное длягорода решение о строительстве Волго-

Балтийского водного канала и металлур-гического завода в Череповце. После на-чала строительства в Череповце метал-лургического завода к 1951 годуинститутом Ленгипрогор был раз-работан генеральный план города,определивший его развитие в се-верном и северо-западном направ-лениях. Предусматривалось также соз-дание новых жилых массивов за рекамиЯгорбой и Шексной. Новый город ока-зался планировочно активно подключенк старому городскому центру, естествен-ным образом дополнил и продолжил его.В постсоветский период Череповец раз-вивался в соответствии с генеральнымпланом, разработанным ГПИ «ЛенНИИПГрадостроительства» и утвержденным24 декабря 1991 года. Для своего време-ни это был реалистичный и перспектив-ный документ, в большинстве своемоправдавший прогнозы. Как Генераль-ный план города, так и современныеградостроительные документы сыгралиположительную роль на соответствую-щих этапах развития города. В 2004-2005 годах Генеральный план городско-го округа «Город Череповец» разработанФГУП «НИИП Градостроительства» и былпризван определить градостроительнуюстратегию города до 2020 года.В настоящее время исторический центргорода в целом сохранил первоначаль-ную планировку, выработанную в гене-ральном плане Екатерининского перио-да (конец XVIII в.), и малоэтажнуюисторическую застройку с большим ко-личеством памятников. В городе распо-ложено 94 объекта культурного наследияфедерального и регионального значе-


2 Проект внесения изменений в Генеральный план города Череповца.Карта функциональных зон


33

ния. Значительное число памятниковнаходится в удовлетворительном состоя-нии, ведется реставрация несколькихобъектов.На левобережье р. Шексны активно за-страивается Зашекснинский район спреимущественно многоэтажными жи-лыми микрорайонами. Жилая застрой-ка города в настоящее время активноразвивается на правом берегу р. Шекс-ны. Город также движется и в вос-точном направлении на левом бе-регу р. Ягорбы. Зашекснинский районхарактеризуется наиболее благопри-ятной экологической ситуацией и, со-ответственно, наиболее благоприятны-ми условиями проживания.Современные социально-экономиче-ские и градостроительные проблемы Че-реповца, к сожалению, типичны длямногих крупных индустриальных цент-ров: необходимость диверсификацииэкономики, сложная экологическая си-туация, создание новых рабочих мест,приближенных к жилым районам, реше-ние транспортных проблем. Серьезность экологических проблем ха-рактеризует тот факт, что Череповецсреди муниципальных образований Во-логодской области по объему выбросовзагрязняющих веществ в атмосферныйвоздух находится на первом месте. Вмассе выбросов от стационарных источ-ников по Вологодской области (67,37%)ПАО «Северсталь» занимает первое ме-

сто в городе по вкладу в загрязнение ат-мосферы.Город испытывает серьезные транспорт-ные проблемы: на главных улицах в час«пик» возникают транспортные пробки.Единственный мост между главнымиструктурными частями города – правыми левым берегом р. Шексна не справ-ляется с «пиковыми» нагрузками. Пере-груженность Октябрьского моста вызы-вает затруднения на прилегающей кмосту улично-дорожной сети. Отсут-ствие прямой связи Заягорбского и За-шекснинского районов делает затрудни-тельным организацию между нимиобщественного транспорта. Естествен-но, перечень проблемных вопросовможно продолжить: недостаточная обес-печенность новых жилых районов объ-ектами социальной инфраструктуры, де-фицит озеленения общего пользования,всем знакомая проблема с автомобиль-ными парковками и др.Градостроительное проектирование вВологодской области с 2007 г. [1], а в по-следние несколько лет и разработка до-кументов градостроительного профилядля г. Череповца занимают важное местов творческой деятельности Научно-про-ектного института пространственногопланирования «ЭНКО».Череповец рассматривается как одно изглавных звеньев в системе планов стра-тегического развития Вологодской обла-сти. В Схеме территориального плани-рования Вологодской области (НПИ

«ЭНКО», Схема утверждена в мае 2009 г.)предложена организация многофунк-циональных территориально-планиро-вочных систем (зон опережающего раз-вития), важнейшей из которых являетсяагломерация «Вологда-Череповец» (рис. 1).Города Череповец и Вологда являютсяглавными «полюсами роста», экономи-ческое значение которых выходит дале-ко за рамки Вологодской области. В пре-делах агломерации формируетсяосновной социально-экономический ипромышленный потенциал региона.Необходимо отметить, что сотрудниче-ство в области градостроительной дея-тельности между череповецкими спе-циалистами и сотрудниками НПИ«ЭНКО» наиболее активно развивалось впоследние несколько лет. Разработанытри крупных проекта планировки, Схе-ма озеленения территории города. В2016 г. были утверждены проекты внесе-ния изменений в Генеральный план иПравила землепользования и застройкиг. Череповца.Что нового и интересного заложено вэти проекты? Прежде всего, мэрией го-рода перед проектировщиками была по-ставлена задача – определить простран-ственную оболочку города, форму плана,направления промышленного и жилищ-ного строительства, которые позволилибы Череповцу развиваться в соответствиис новой социально-экономической стра-тегией – формирование современного,комфортного для жителей, многопро-фильного города XXI века. Основная цель проекта внесения изме-нений в Генеральный план Череповца –создание актуального документа, учи-тывающего текущие изменения в гра-достроительном развитии города, ана-лиз и учет ранее разработанных иутвержденных проектов планировкитерритории, разработка документа всоответствии с действующей норматив-но-правовой базой.Важной методической позицией про-екта является преемственность градо-строительных решений по отношениюк действующему Генеральному плану, ес-ли это не противоречит современнымпланировочным задачам.Градостроительная концепция проектавнесения изменений в Генеральныйплан г. Череповца предусматривает сле-дующие позиции [2]:– сохранение и развитие функций важ-ного промышленного центра феде-рального и регионального значения,реструктуризация и техническая мо-дернизация производственного потен-циала;

3 Проект внесения изменений в Генеральный план города Череповца.Схема перспективного развития планировочной структуры

34 № 3/2016

– оптимизация экологической ситуа-ции, развитие системы озеленения ирекреационных зон, комплексное благо-устройство территории;– развитие многофункциональноготранспортного комплекса – аэропорта,речного порта, железнодорожного и ав-тотранспортного узлов;– сохранение и развитие многофунк-ционального профиля города, откры-тость города для инвестиций, экономи-ческой деятельности и культурныхконтактов, интенсивное развитие сферытуризма;– приоритетное развитие и модерниза-ция улично-дорожной сети, транспорт-ных сооружений общественного транс-порта, реконструкция и развитиеинженерных систем города;– развитие комплексного жилищногостроительства различных типов на эко-логически безопасных территориях;– формирование на территории городаи пригородных территориях системыприродно-экологического каркаса какглавного средоформирующего элементаэкологически безопасного развития го-рода;– формирование прибрежных парковыхзон и набережных – одна из главныхградостроительных задач г. Череповца;– развитие системы культурно-бытовогообслуживания городского округа, фор-мирование зон общественно-деловогоназначения во всех планировочных рай-онах города;– рациональное использование терри-ториальных ресурсов – реконструкция имодернизация устаревшего неценногожилищного фонда, реорганизация про-изводственных зон, направленная наснижение вредного воздействия наокружающую среду.Стратегия социально-экономическогоразвития Северо-Западного федерально-го округа на период до 2020 года (далее– Стратегия) предусматривает иннова-ционное развитие машиностроительно-го комплекса региона, в том числе путемсоздания системы производственныхкластеров, а также развитие межтерри-ториальной кооперации машинострои-тельных производств. Целевым ори-ентиром является доведение долимашиностроительной продукции вобъеме промышленного производствадо 30%, а его доли в экспорте – до 20%. Кчислу стратегических проектов отнесе-но восстановление в Вологодскойобласти станкостроительных пред-приятий.Наиболее масштабным проектом наближайшие годы является развитие Ин-

дустриального парка «Череповец», кото-рый разместится по соседству с ПАО «Се-версталь» и АО «ФосАгро-Череповец».В связи с автоматизацией производ-ственных процессов в промышленностизначительное число новых рабочихмест можно будет создавать в сфере об-служивания населения, в том числе врекреации и туризме, развивать малоепредпринимательство. Это позволит по-высить эффективность функционирова-ния экономики в целом и также будетспособствовать росту качества жизнинаселения. Новая индустриализация непомешает городу осуществлять диверси-фицированное развитие, не испытываячрезмерного напряжения на рынке тру-да. Диверсификация как направлениеразвития необходима в целях обес-печения условий дальнейшего устой-чивого развития всех сфер жизнигорода. В Зашекснинском районе Чере-повца на юге города на въезде-выезде внаправлении на Ярославль и Москвупланируется создание новой крупнойпроизводственной зоны «Южный тех-нологический кластер города Черепов-ца» общей площадью около 150 га сперспективой расширения до 300 га.Развитие новой производственной зо-ны вызвано не только социально-эко-номическими целями, но и задачей фор-мирования комфортного города –оптимизации трудового тяготения ирасселения.Главными направлениями развития но-вых жилых районов и сопутствующейим инфраструктуры остаются юго-вос-точное (Зашекснинский район) и севе-ро-восточное (Заягорбский район). Ос-новные объемы нового жилищногостроительства как многоэтажного, так и

индивидуального предусматриваются натерритории Зашекснинского района.Здесь же предусмотрены площадки дляразмещения крупных объектов город-ского значения – здравоохранения, об-разования, культуры, спорта, рекреации,торговли, развлечения и др. Проектнаяпланировочная структура Череповца ипредложения по функциональному зо-нированию территории отражены награфических материалах проекта внесе-ния изменений в Генеральный план го-рода Череповца (рис. 2).В проекте даны предложения по фор-мированию перспективной плани-ровочной модели города и ближай-ших пригородов (рис. 3). Основныеконцептуальные мероприятия: форми-рование внешнего автодорожного обхо-да города (в виде полукольца), которыйв перспективе должен соединить всевнешние транспортные направления –на Санкт-Петербург, Вологду, Ярославль;резервируется трасса третьего автодо-рожного моста через р. Шексна; даютсяпредложения по организация новоймногофункциональной производствен-ной зоны в Зашекснинской части горо-да; в местах пересечения радиальных икольцевых транспортных направленийформируются многофункциональныетранспортно-логистические и обслужи-вающие центры; разработаны концепту-альные решения организации внутрен-него транспортного кольца для связивсех составляющих планировочнойструктуры города. В створе ул. Архан-гельской планируется строительствонового автомобильного моста (вто-рого моста через р. Шексна), чтопредусматривалось в ранее разработан-ной проектной документации.


4 Схема озеленения Зашекснинского района г. Череповца


35

Исторический центр города должен со-хранить квартальную историческуюпланировочную сеть и малоэтажный ха-рактер застройки. Важным мероприяти-ем является соблюдение высотного истилевого регламента при осуществле-нии нового строительства и реконструк-ции на территории исторического цент-ра города.Территории производственных зон тре-буют ряда серьезных планировочныхмероприятий – упорядочения зонирова-ния, рационального использованияимеющихся территориальных ресурсов,развития транспортной инфраструкту-ры, озеленения и благоустройства тер-ритории и др., что будет являться пред-метом разработки в специальныхпроектах на следующих стадиях про-ектирования.Планируемые в проекте внесения изме-нений в Генеральный план г. Череповцамероприятия по формированию при-родно-экологического каркаса вклю-чают различные по своему функцио-нальному назначению озелененныепространства:

– озелененные территории общегопользования на всей территории город-ского округа (парки, скверы, сады, буль-вары, озелененные набережные, лесо-парки); озеленение ограниченногопользования (озелененные территориилечебных, детских учебных и научных уч-реждений, промышленных предприятий,спортивных комплексов) и озелененныетерритории специального назначения(кладбища, питомники, озеленение сани-тарно-защитных зон и др.);– элементы исторического озеленения –озеленение на территории объектовкультурного наследия, памятников и ан-самблей, сохранившиеся историческиепарковые зоны, валы, долины малых рек,овраги;– городские лесные массивы, леса зеле-ной зоны, зоны отдыха;– территории пойменных ландшафтоврек Шексна, Ягорба, Серовка, озеленен-ные берега прудов, озер, искусственныхводоемов;– ландшафты открытых пространств –луга, огороды, пашни;– озеленение спортивно-парковых про-странств.

В качестве иллюстрации даны предло-жения по формированию системы озе-ленения Зашекснинского района, кото-рые были темой специального проекта(рис. 4, 5).Важным направлением развития совре-менной экономики на территории му-ниципального образования являетсяразвитие туристской инфраструктуры,общее благоустройство города, рестав-рация и целесообразное использованиеобъектов культурного наследия. В проектвнесения изменений в генеральныйплан заложены следующие основныемероприятия:– благоустройство существующих иразвитие пешеходных туристскихмаршрутов;– реконструкция городского парка куль-туры и отдыха (Соляной сад);– комплексная реставрация объектакультурного наследия региональногозначения «Дом Высоцкого В.Д., 1860 г.»(пр. Советский, 19) и оборудование егопод музей археологии;– строительство парка Советскогопериода в парке им. Ленинскогокомсомола;– благоустройство территории Цент-ральной городской набережной г. Чере-повца и развитие инфраструктуры (го-стиничный комплекс «Петр Первый»;пассажирский причал для круизных теп-лоходов; центр по обслуживанию тури-стов в рамках развития речного вокзала;спортивно-развлекательный центр врайоне пляжа «Строитель»);– строительство многофункционально-го гостиничного комплекса;– развитие инфраструктуры историко-архитектурного комплекса «УсадьбаГальских»;– строительство спортивно-рекреацион-ного комплекса «Гритинская гора» (спе-циализация – горнолыжный спорт).Основополагающие принципы разви-тия внутригородской транспортной ин-фраструктуры приняты с учетом анали-за ее состояния, а также предложенийдействующего Генерального плана горо-да. Эти принципы формулируются сле-дующим образом (рис. 6):– создание развитых транспортных свя-зей между районами города;– вынос транзитных потоков автотранс-порта за границы жилой застройки го-родского округа;– создание единой системы городскоготранспорта и улично-дорожной сети вувязке с планировочной структурой го-родского округа и прилегающей к немутерритории, обеспечивающей удобныебыстрые и безопасные связи со всеми5 Схема озеленения Зашекснинского района г. Череповца

36 № 3/2016

функциональными зонами, объектами,расположенными в пригородной зоне,объектами внешнего транспорта и авто-мобильными дорогами;– развитие линий общественного транс-порта, способных обеспечить макси-мальную доступность существующей ипроектируемой жилых, общественных ипроизводственных зон;– формирование комфортной город-ской среды путем организации системыозелененных пешеходных направленийи зон;– обеспечение высокого уровня сервис-ного обслуживания транспортныхсредств; обеспечение современного ре-шения проблемы организации посто-янного и временного хранения транс-портных средств.Проектные предложения по развитиюмагистральной улично-дорожной сети впервую очередь направлены на созда-ние кольцевой структуры, связывающейвсе районы города между собой магист-ральными улицами общегородскогозначения. Флагманским мероприятиемпо достижению этой цели будет строи-тельство моста в створе ул. Архангель-ская. Реализация данного мероприятияпозволит решить сразу несколько градо-строительных задач:– создаст надежную связь районов города ипромышленных зон города между собой;– откроет второй выход из Зашекснин-ского района на правобережную частьгорода, в которой сконцентрированопочти 73% рабочих мест Череповца;– обеспечит альтернативную связь За-шекснинского района с федеральнойдорогой А-114 Вологда – Новая Ладога ис аэропортом в объезд перегруженноготранспортом Индустриального района;– снизит транспортную нагрузку на Ин-дустриальный район, выведя часть тран-зита за его пределы;– придаст новый импульс к освоениюнезастроенных территорий Зашекснин-ского района;– уменьшит более чем в два раза время впути на пассажирские поездки из За-шекснинского в Заягорбский район.Развитие линий общественного транс-порта ориентировано на создание но-вых автобусных маршрутов, обслужи-вающих новые жилые территориигорода. Создание кольца магистральныхулиц общегородского значения, а такжевыделение полос для движения обще-ственного транспорта позволит увели-чить количество поездок на обществен-ном транспорте и уменьшить времяпоездки между районами. Улицы с про-ектным движением автобуса обозначе-ны на Схеме развития общественного

транспорта. К расчетному срокуплотность улиц, охваченных обще-ственным транспортом, достигнетуровня 2,8 км/кв. км, что является высо-ким показателем обслуживания обще-ственным транспортом.В заключении необходимо отметить,что разработка данных крупных градо-строительных проектов была бы невоз-можна без активного участия предста-вителей городского сообщества, мэрииЧереповца, городских служб и органи-заций и, конечно, без участия сотруд-ников Управления архитектуры иградостроительства. Авторскийколлектив НПИ «ЭНКО» выражаетвсем огромную признательность засодействие и активное уча с т и е вр а б о т е н ад п р о е к т о м . О с о б е н н охотим поблагодарить за органи-з а ц и о н н у ю п о м о щ ь и т в о р ч е -с к о е у ч а с т и е м э р а Ч е р е п о в ц аЮ р и я А л е к с а н д р о в и ч а Ку з и н а и

н а ч а л ь н и к а Управления архитек-туры и градостроительства мэрииЧереповца Александра СергеевичаАвсейкова.

1. Схемы территориального планирова-ния Вологодского, Череповецкого, Баба-евского, Грязовецкого, Чагодощенского идр. муниципальных районов; Генераль-ные планы и Правила землепользованияи застройки городских и сельских посе-лений, проекты планировки территории.2. Авторский коллектив: арх. О.В. Красов-ская (руководитель); арх. С.В. Малинина(главный градостроитель проекта); инж.А.Г. Петров (руководитель инженерныхразделов); инж. по транспорту. В.В. Фролки-на, инж. Н.А. Масленникова, И.Н. Макси-мова, О.Б. Арсентьева, Е.С. Фриш,Д.Б. Тарских, арх. Е.А. Заварзина, эконо-мисты О.В. Петина, А.В. Косарев, инж.Е.С. Денисова, эколог А.В. Яновская и др.


7 Схема озеленения Зашекснинского района г. Череповца. Схема пешеходного и велосипедного движения. Схема экологических маршрутов

6 Проект внесения изменений в Генеральный план города Череповца.Карта планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры


37

подачи главы Прави-те л ь с т в а Д м и т р и яАнатольевича Медве-дева приоритетнымнаправлением разви-

тия городов признано создание «ком-фортной городской среды». Пред-лагается «с участием специалистовразработать набор минимальных тре-бований к благоустройству, кото-рый будет соответствовать вызовамXXI века и представлению людей окомфорте» (1).При этом ни у Правительства, ни уминистерства пока нет четкого иединого понимания в отношениитого, какую среду можно считатькомфортной, как нет его и у жителейгородов (фактических пользователейсреды), и у профессиональных со-обществ (представители разных про-фессий вкладывают в эти понятияразные смыслы либо вообще смеши-вают их содержание воедино).Вот несколько примеров, характери-зующих недифференцированность иотсутствие четкого понимания терми-нологии.Например, в издании «Комфортныйгород. Москва – город, удобный дляжизни» ставятся цели «создания удоб-ной, качественной, благоустроеннойи комфортной городской среды, мак-симально приспособленной, преждевсего, для жителей города», выделяют-ся следующие приоритеты: благо-устройство общественного простран-ства, улучшение внешнего обликагорода, сохранение культурного на-следия, введение сбалансированнойградостроительной политики (внима-ние!), «дающей возможности для раз-вития города, но не ограничивающейкомфорт его жителей». Таким обра-зом, смешивается смысловое содержа-ние понятий удобства, благоустрой-

ства и комфорта. Совершенно не по-нятно, как среду планируется «при-спосабливать» для жителей города икак при этом приоритеты соответ-ствуют заявленным целям (2).В статье Владислава Алыбина «Ком-фортная городская среда – роскошьили средство движения вперед?» поня-тие комфорта связывается с представ-лениями о доступности среды для ма-ломобильных граждан (3).Тем не менее в одном мы все безого-ворочно сходимся: городская среда унас плохая, потому что мы в ней себячувствуем плохо, она не соответствуетнашим потребностям/ожиданиям, иее срочно нужно улучшать. Когда го-ворят о необходимости благоустрой-ства, качестве среды, имеют в виду тонедифференцированное чувство дис-комфорта, которое возникает у поль-зователя во время пребывания в ней(здесь я нарочно пользуюсь словаремUX-специалиста (направление в IT,предметом которого является изуче-ние и проектирование всего пользо-вательского опыта), т.к. таким обра-зом перевожу нить рассуждения впонятийное поле психологии). Научный подход требует, во-первых,четкого разведения понятий (потомучто прежде чем что-то улучшать, нуж-но определиться с тем, что именнонужно улучшить и зачем), а во-вто-рых, разработки параметров оценки иметодологии их измерения.Поэтому для того чтобы понять, какнам улучшить среду так, чтобы сталохорошо, нам нужно сделать следую-щее:– определиться, что такое «качествен-ная городская среда», «комфортная го-родская среда», какое отношение онаимеет к благоустройству;– выделить параметры для определе-ния уровня комфортности среды;

CДавыдкина Любовь Владимировна,научный консультант Лаборатории социально-средового проектирования«Человеческий фактор» СГСПУ.В 2004 году окончила ФГОУ ВПО«Самарский государственный педаго-гический университет» по специально-сти «Социальная психология».В 2013 году защитила кандидатскуюдиссертацию по теме «Психологиче-ское районирование городского пространства на примере жителей г. Самары». Опубликовано более 17 научных ра-бот, а также статей научно-популяр-ного характера. С 2012 года прини-мала участие в стратегических сессияхпо разработке и реализации стратегии развития Самары до 2025 года по направлению «Пространство». Реализован ряд проектов совместно с мастерской урбанистики «АРТПОЛИС».

Комфортная городская среда.От ценностного подхода к научному

Л.В. ДАВЫДКИНА (Лаборатория социально-средового проектирования «Человеческий фактор» СГСПУ, Самара)

38


– разработать методологию для оцен-ки уровня комфортности городскойсреды по выделенным параметрам;– провести исследования и на основеполученных данных обозначить на-правления для благоустройства, це-лью которых будет улучшение «выпа-дающих» параметров комфортности.С понятием «качественной среды» всепросто. Окружающая среда обладаетогромным количеством качеств, ров-но стольким, сколько мы можем (ис-ходя из своих желаний/предпочте-ний, профессионального или иногоопыта) выделить и количественно(или хотя бы интуитивно, опираясь насвои собственные ощущения) изме-рить. Например, риэлтор выделит та-кое качество среды, как наличие оста-новки общественного транспорта вшаговой доступности, преподаватель– количество вузов и т.д. Поэтому не-

корректно говорить просто о повыше-нии качества городской среды, нужноуказывать, какие именно характери-стики среды мы хотим изменить и вкакую сторону: в сторону увеличенияили уменьшения параметра.Если мы, говоря о «качественной» или«комфортной» городской среде, име-ем в виду именно ощущение комфор-та, то мы (согласимся здесь с со-циологом Еленой Черновой (4)),переходим в область психологии:комфорт – «совокупность благопри-ятных условий, удобств, обеспечиваю-щих хорошее самочувствие и высо-кую работоспособность человека» (5).Если прочесть определение комфортадалее (там же), то мы вспомним, что«комфорт на производстве обеспечи-вается выполнением санитарно-ги-гиенических норм и требований(микроклимат, освещенность, уровень

шума и т.п. в рабочих помещениях),инженерно-психологических реко-мендаций (конструкция оборудова-ния и его размещение на рабочихместах, режим труда и отдыха), со-циально-психологических рекомен-даций (психологический климат вколлективе, правильное использова-ние материальных и моральных сти-мулов и т.п.)».

В эргономике разработан комплексфакторов, которые определяют со-стояние комфорта: социально-психо-логические, антропометрические,психологические, психофизиологи-ческие, физиологические и гигиени-ческие факторы (6). На основе классификации факторовВ.Ф. Рунге и Ю.П. Манусевича мы раз-работали собственную классифика-цию, разделив предложенные ком-

1 «Эгоцентрические очертания пространства», О. Шлеммер, Баухауз, 1924 г.(а) Комфортные (внутренний круг) и предельно допустимые (наружный круг) условия окружающей среды (б)

№ 3/2016


39

плексы факторов на параметры с уче-том данных из общей психологии(пирамида потребностей А. Маслоу) ипсихологии взаимодействия с окру-жающей средой, переложив их наусловия городской среды. Всего унас получилось 6 комплексных фак-торов, в каждом из которых разноеколичество параметров: гигиениче-ские (8 параметров), физиологические(5 параметров), антропофизические(2 параметра), психофизиологические(3 параметра), социально-психологи-ческие (3 параметра), психологиче-ские (10 параметров). Выделенные факторы расположены впорядке убывания важности для инди-вида. Кроме того, человеческое суще-ство отличается повышенными запро-сами к среде, среди которых –возможности среды по удовлетворе-нию психологических потребностей,таких как потребность в активности, вположительных эмоциях, в эстетике ит.д. Вспомним пирамиду потребно-стей А. Маслоу: базовые потребности– физиологические (утоление голода,жажды, сексуальной потребности ит.п.), далее – потребность в безопас-ности и т.д. Таким образом, важнымдля создания комфортной городскойсреды является именно соотношениевыделенных факторов и потребно-стей индивида в плане возможностейих удовлетворения.Комфортная городская среда – этосреда такого качества, в которой ин-дивид испытывает ощущение благо-получия, зависящее от возможностейсреды по удовлетворению комплексаего потребностей.Теперь разберемся, что такое благо-устройство, как оно соотносится с на-шими представлениями о комфорте.Понятие «благоустройство» определе-но на законодательном уровне: «Бла-гоустройство территории – комплексмероприятий по инженерной подго-товке и обеспечению безопасности,озеленению, устройству покрытий,освещению, размещению малых ар-хитектурных форм и объектов мону-ментального искусства» (7).Повышает ли благоустройство ком-фортность среды?В методичке Министерства строитель-ства и ЖКХ РФ «Создание комфортнойгородской среды» понятие комфортасвязывается с благоустроенностьюсреды. В связи с этим для повышениякачества (видимо, качества комфорт-ности) среды предлагается ряд мер,

связанных с введением понятия бла-гоустройства (понятие уже введено!),с разработкой стандартов благо-устройства (и стандарты уже есть!), спроведением мероприятий по благо-устройству (приведение в порядокпарков и скверов, организация осве-щения, ремонты тротуаров, организа-ция уборки мусора, благоустройстводворов, озеленение, установка дет-ских площадок и т.д.). Отдельно выде-ляется мера по внедрению требова-ний по доступности среды длямаломобильных групп граждан (8)(закон № 419-ФЗ от 01.12.2014).Как видите, в таком толковании пол-ностью отсутствует понятие о благо-получии, как и возможности по учетупотребностей жителей. Установилитеннисный стол во дворе – благо-устроили. И не важно, что в доме жи-вут в основном старики…По всей видимости, благоустройствов его классическом понимании (озе-ленение, размещение МАФ и т.д.) в ка-кой-то степени все-таки повышаетвозможности среды по удовлетворе-нию потребностей индивида, но наданном этапе делается это «наобум»,без учета реальных потребностей жи-телей и пользователей территории.Главной высокотиражируемой ошиб-кой в таком «благоустройстве» являет-ся ориентация на высшие потребно-сти при полном игнорировании болеезначимых, базовых. Таким псевдобла-гоустройством будет, например, рас-крашивание фасадов в квартале, неимеющем канализации, или созданиевелодорожек вдоль трасс с высокимтрафиком и соответственным каче-ством воздушной среды.Переформулируя понятие благо-устройства в соответствии с егоп е р в о н а ч а л ь н ы м с м ы с л о м , м ып р е д л а г а е м т а к о е о п р е д е л е н и е :«Благоустройство – это ряд мероприя-тий по изменению среды с целью до-стижения определенных целевыхпоказателей, направленных наудовлетворение наиболее важных по-требностей жителей и пользователейтерритории». Возвращаясь к первому абзацу нашейстатьи, хочется сказать несколькослов о методах изучения уровня ком-фортности городской среды. Из-вестны работы по оценке удовле-творенности в целом средой и ееотдельными качествами, но почти вовсех из них применяется опросныйметод. Опросный метод действитель-

но хорош для выявления социальныхпредставлений о чем-то (например, окомфорте), но он не позволяет оце-нить уровень комфортности, посколь-ку большая часть факторов, действи-тельно определяющих состояниекомфорта, не осознается пользовате-лем (влияние цвета на эмоциональ-ный фон, информационная деприва-ция, количество света и т.д.), либоинформации о них нет в открытыхисточниках (уровень загрязненностиокружающей среды, биологическиеагенты и т.д.).Оценить уровень комфортности сре-ды можно по комплексу параметров(о которых мы писали выше) с ис-пользованием целого ряда методов,начиная от измерения гигиеническихпараметров среды (уровень шума, со-став воздуха, атмосферное давление)и заканчивая оценкой физиологиче-ских, психофизиологических, психо-логических и прочих показателей. Из-менение параметров в лучшуюсторону и будет свидетельством эф-фективности предпринятых мер поблагоустройству.Однако сначала нужно определитьсяс тем, действительно ли мы хотим по-вышать уровень комфортности город-ской среды, или мы в очередной раззаасфальтируем одну и ту же дорогу,поставим пару лавочек и будем убеж-дать себя и жителей, что живем в ком-фортной среде.

Литература:1.http://itpgrad.ru/node/2234#.V9jSvy0x6Nw.facebook2.http://s.mos.ru/common/upload/2_Komfortnaya_gorodskaya_sreda_INTER-NET.pdf3. http://estp-blog.ru/rubrics/rid-5133/4.http://estp-blog.ru/rubrics/rid-20461/5.http ://vocabulary.ru/termin/komfort .html6. Рунге В.Ф., Манусевич Ю.П. Эргоно-мика в дизайне среды. – М.: Изд-во «Ар-хитектура-С», 2007.7.http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70018446/#ixzz4M1AQovXo8.http://www.minstroyrf.ru/upload/iblock/006/09_08_minstroy_nacionalpro_fin.pdf

40 № 3/2016


анкт-Петербургская аг-ломерация включает всебя территории двухсубъектов РоссийскойФедерации. В нее вхо-

дит город федерального значенияСанкт-Петербург в полном составе, а так-же окружающие его муниципальные об-разования Ленинградской области (му-ниципальные районы, городские исельские поселения).Задача определения конфигурациивнешних границ агломерации ставиласьмногими исследователями, каждая груп-па которых приходила к собственнымвыводам. Тем не менее большинство изних сходилось в том, что главным рубе-жом для освоения пригородных терри-торий вокруг Санкт-Петербурга служит«Магистральная» бетонная автодорога(бывшая автодорога А-120). Кроме того,принято выделять ближний пояс Санкт-Петербургской агломерации (ближниепригороды), где наблюдаются наиболееактивные агломерационные процессы.Важно отметить, что значительная частьэтих пригородных территорий админи-стративно отнесена к городу Санкт-Пе-тербургу, а не к Ленинградской области.В последние годы постоянно выдви-гаются различные предложения по раз-витию элементов транспортной систе-мы Санкт-Петербургской агломерации,выполняются специализированные ра-боты на отдельные ее территориальныечасти. Более того, создана и функциони-рует специализированная Автономнаянекоммерческая организация «Дирек-ция по развитию транспортной систе-мы Санкт-Петербурга и Ленинградскойобласти».Тем не менее, не смотря на активную ри-торику как на управленческом, так и напроектном уровне, транспортная систе-ма Санкт-Петербургской агломерацииреально не осознается в качестве едино-го комплекса. Исходя из этого, практи-чески все выдвигаемые сегодня решенияпо ее развитию остаются неэффектив-ными, а их реализация в предложенномвиде может оказаться вредной в дальне-срочной перспективе.На сегодняшний день требуется созда-ние единой концепции развития транс-портной системы Санкт-Петербургской

агломерации, которая в равной степенидолжна быть поддержана Санкт-Петер-бургом, Ленинградской областью и Рос-сийской Федерацией. В основе такойконцепции должен лежать набор подхо-дов, которые следует распространять навсе территории агломерации вне зави-симости от того, в какой конкретный му-ниципалитет они входят. Администра-тивное или муниципальное деление впринципе не должно являться препят-ствием для создания единой транспорт-ной системы такой территории. Те агло-мерации, которые по тем или инымпричинам не могут решить данную зада-чу, развитие транспортных систем кото-рых происходит спорадически, фраг-ментарно, без единых подходов,хронически не могут решить своих усу-губляющихся транспортных проблем и,в конечном итоге, не могут претендоватьна лидерство.С учетом всего вышесказанного в на-стоящей статье предпринята попыткаопределить основные тезисы концеп-ции транспортного обслуживания тер-риторий Санкт-Петербургской агломе-рации, в реализации которых должныбыть заинтересованы оба субъекта РФ:Ленинградская область и Санкт-Петер-бург. Графическое отображение этих те-зисов представлено на рисунке 1.Важно отметить также и то, что многиеконкретные задачи, которые должен ре-шать каждый из субъектов, сходны меж-ду собой. В границах Санкт-Петербургадостаточно территорий, которые харак-теризуются понятием «пригородные»,расположенных за пределами Ядра агло-мерации (основного ареала непрерыв-но застроенных территорий). Эти тер-ритории по своему функциональномузонированию и иным характеристикамочень похожи на соседние территорииЛенинградской области, часто располо-женные на аналогичном расстоянии отцентра Санкт-Петербурга и обладающиесходным набором транспортных про-блем. Исходя из данного факта, сформу-лирован основной первый тезис кон-цепции.1. Не должно быть качественной разни-цы в транспортном обслуживании ана-логичных пригородных территорийСанкт-Петербурга и Ленинградской

С

Идеология развития транспортной системыСанкт-Петербургской агломерации

И.Л. РЕЗНИКОВ (ИТП «Урбаника», Санкт-Петербург)

Резников Илья Львовичокончил Санкт-Петербургский государственный университетпо специальности «экономическая и социальная география».С 2005 г. участвовал в разработкепрограммной и градостроительнойдокументации для регионов, городови муниципальных образований: схемы территориального планирования, генеральные планы,стратегии социально-экономическогоразвития, комплексные транспортныесхемы, отраслевые схемы развитиявидов общественного транспорта,схемы оптимизации дорожного дви-жения, концепции развития территорий.Работал и сотрудничал с ФГУП «РосНИПИ Урбанистики»,ООО «Институт «Ленгипрогор»,ЗАО «Петербургский НИПИград»,ООО «ЛабГрад».В настоящее время эксперт транс-портного развития территорий ООО «ИТП «Урбаника»(Санкт-Петербург).


41

области, расположенных на равном уда-лении от границ Ядра агломерации (на-пример, между Всеволожском и Колпи-но, Зеленогорском и Тосно).Интенсивность транспортного обслужи-вания (плотность УДС, количествомаршрутов общественного транспорта,интенсивность их работы, провознаяспособность и т.д.) должна зависеть отчисленности постоянного населения, ко-личества рабочих мест, имеющихся ипрогнозируемых пассажиропотоков иих направлений, функционального зо-нирования территорий, удаленности отцентра агломерации. При этом часть ха-рактеристик, таких как комфортабель-ность транспортной системы и ее надеж-ность, должны быть приняты в качествеединого стандарта для всей территорииагломерации.Ненормальной должна быть признанароссийская практика, когда качество го-родских перевозок на общественномтранспорте радикально отличается отпригородных или когда в пригородныхнаселенных пунктах уровень благоустрой-ства улично-дорожной сети оказываетсяна порядок ниже, чем в городе.Причем данная проблема характерна нетолько для Санкт-Петербурга и пригоро-дов, но также для Москвы и Подмосковьяи некоторых других крупных городов Рос-сии. В границах Санкт-Петербургской агломе-рации необходимо выделить 3 основныхпояса пригородных территорий, транс-портное обслуживание каждого из кото-рых должно иметь свои особенности.Пояс 1. Крупные территориальные обра-зования (жилые районы, населенныепункты), расположенные в непосред-ственной близости от границ Ядра агломе-рации, должны быть полностью интег-рированы в систему транспортаСанкт-Петербурга. Они должны иметьмножественные улично-дорожные связи сЯдром, быть включены в сеть городскогоназемного транспорта (автобус, трамвай,троллейбус) и при наличии возможностив систему метрополитена. Также на этитерритории должна распространяться го-родская политика стимулирования ис-пользования общественного транспортаи снижения пользования индивидуаль-ным транспортом.К числу таких образований относятся:– на территории Санкт-Петербурга: Юнто-лово, Парголово, Металлострой, Шушары,Авиагородок, Старо-Паново, Ленино;– на территории Ленинградской области:Бугры, Мурино, Кудрово.Большинство из перечисленных террито-рий отделены от Ядра агломерации толь-ко кольцевой автомагистралью (КАД), но

по-прежнему имеют с ним относительнослабые связи (только одна прямая автодо-рожная связь, недостаточно маршрутовобщественного транспорта), что и дает ос-нование не включать их в Ядро на совре-менном этапе. Однако при дальнейшем ус-пешном развитии транспортной системыименно это и должно произойти. Напри-мер, в свое время по данному пути прошелудаленный район Рыбацкое (который се-годня расположен за КАД), превратившисьиз «одноэтажного пригорода» в полноцен-ную часть Санкт-Петербурга (Ядра агломе-рации) со своей станцией метро. Важнопонимать, что включение отдельных тер-риторий Ленинградской области в Ядроагломерации не означает изменения ихадминистративных границ, напротив, этоозначает повышение их капитализациидо уровня периферийных районов Санкт-Петербурга, в чем Ленинградская областьможет быть только заинтересована.Пояс 2. Следующий пояс агломерации –это крупные территориальные образова-ния (жилые районы и населенные пунк-ты), расположенные не далее 10-12 км отграниц Ядра агломерации: – на территории Санкт-Петербурга: ЛисийНос, Песочный, Левашово, Усть-Ижора,Понтонный, Саперный, Колпино, Славян-ка, Пушкин, Павловск, Александровская,Красное Село, Горелово, Стрельна, Петер-гоф;– на территории Ленинградской области:Сертолово, Кузьмоловский, Токсово, Все-воложск, Янино-1, «Колтуши» (единое об-разование, включающее сельские насе-ленные пункты Колтуши, Павлово, Старая,Янино-2, Суоранда, Хирвости, Аро и др.),поселок имени Свердлова, поселок имениТельмана, Новоселье.Для поездок в Санкт-Петербург (особеннов его центр) на эти территории должнараспространяться политика сдерживанияиспользования личного автотранспорта,

так как только общественный транспортспособен справиться с имеющимися ипрогнозируемыми пассажиропотокамина этом направлении.При наличии железной дороги данныепригороды должны обслуживаться с ее ис-пользованием. Между вокзалами Санкт-Петербурга и данными территориямидолжно быть организовано интенсивноепригородно-городское сообщение по еди-ным тарифам с тактовым расписанием. Кжелезнодорожным станциям и остановоч-ным пунктам необходимо организовыватьсогласованный подвоз пассажиров авто-бусным транспортом, а также организовы-вать рядом с ними платные перехватываю-щие парковки.За последние 20-25 лет на всех железно-дорожных линиях от вокзалов Санкт-Пе-тербурга в 2-2,5 раза сократился объемдвижения пригородных поездов. Это го-ворит о наличии резервов пропускнойспособности этих линий, так как толькона некоторых из них за этот же периодсущественно увеличилась интенсив-ность движения грузовых или пассажир-ских (в том числе скоростных) поездов.Автодорожные направления на въездахв Санкт-Петербург сегодня, напротив, нетолько не имеют резервов пропускнойспособности, но и перегружены (фикси-руются ежедневные транспортные зато-ры) за счет роста уровня автомобилиза-ции и развития автобусного транспорта.Кроме того, необходимо учитывать и то,что пропускная способность двухпутнойэлектрифицированной железнодорож-ной линии в принципе существенно вы-ше, чем, например, 8-полосной автодоро-ги с обособленной полосой для автобусов.Только при отсутствии железной дорогиили при невозможности сегодня ее полно-ценного использования для пригородно-го сообщения (Янино-1, «Колтуши», посе-лок имени Тельмана, Новоселье, Славянка)

1Общая концепция транспортного обслуживания территорийСанкт-Петербургскойагломерации

42 № 3/2016


необходимо рассматривать иные вариан-ты организации прямой линии магист-рального транспорта непосредственно достанций петербургского метрополитена.В качестве такого транспорта может вы-ступать как трамвай (в том числе скоро-стной трамвай/ЛРТ, интегрированный втрамвайную сеть Санкт-Петербурга), так иавтобусные линии повышенной провоз-ной способности (BRT), на которых авто-бусы будут двигаться исключительно илипреимущественно по выделенным поло-сам, что увеличивает их скорость. Выборконкретного вида транспорта целикомдолжен зависеть от величины пассажиро-потока.Важно отметить, что обычные автобусы изданного пояса в общем случае не должнынаправляться непосредственно к стан-циям петербургского метрополитена и до-полнительно загружать автодороги. Какуже говорилось, крупные территориаль-ные образования должны быть связаны сСанкт-Петербургом только магистральны-ми видами транспорта (железная дорога,трамвай/ЛРТ, BRT), к которому требуетсяорганизовывать подвоз. Более мелкие территориальные образова-ния данного пояса должны иметь связь сболее крупными и только через них сСанкт-Петербургом (например, Рапполо-во – станция Токсово или Новоселки –станция Левашово).Кроме того, должны быть обеспечены свя-зи крупных территориальных образова-ний пояса между собой (например, связиКрасное Село – Новоселье – Петергоф илиТоксово – Всеволожск).Пояс 3 – это крупные территориальные об-разования (жилые районы и населенныепункты), расположенные в диапазонеот 15 до 50 км от границ Ядра агломерации: – на территории Санкт-Петербурга: Се-строрецк, Белоостров, Зеленогорск, Ломо-носов;– на территории Ленинградской области:Рощино, поселок имени Морозова, Дубров-ка, Кировск, Отрадное, Павлово, Мга, Ни-кольское, Ульяновка, Красный Бор, Тосно,Коммунар, Форносово, Гатчина, БольшаяИжора, Агалатово, Лесколово/Осельки, Вас-келово/Стеклянный, Грузино/Куйвози/Гар-болово, Ропша/Кипень, Низино/Жилгоро-док и некоторые другие.На связях с Санкт-Петербургом данные при-городы должны обслуживаться по возмож-ности железной дорогой с интенсификаци-ей пригородного сообщения в зависимостиот имеющегося пассажиропотока. К стан-циям и остановочным пунктам требуетсяобеспечение удобного согласованного под-воза автобусным транспортом, а такжестроительство рядом со станциями бес-платных перехватывающих парковок.

Организация прямых автобусных маршру-тов непосредственно в Ядро агломерации сточки зрения работы транспортной систе-мы не целесообразна. При отсутствии непо-средственно на территории терминаловпригородного железнодорожного сообще-ния необходимо обеспечивать интенсив-ное автобусное сообщение с ближайшимитакими терминалами, расположенными всоседних поясах. Например, поселок Агала-тово должен иметь прямую автобуснуюсвязь не с Санкт-Петербургом, а с термина-лами пригородного ж/д транспорта в Пе-сочном или в Левашово, а поселок Ропшадолжен быть связан со станциями в Крас-ном Селе или Стрельне.Среди остальных не менее важных тези-сов концепции транспортного обслужива-ния территорий Санкт-Петербургской аг-ломерации требуется назвать следующие.2. Крупные жилые образования каждого изперечисленных пригородных поясовдолжны иметь автодорожные и транс-портные связи не только с Ядром агломе-рации, но и между собой – кольцевые свя-зи. По мере удаления от Ядраинтенсивность этих связей может сни-жаться.3. Группы населенных пунктов (а такжепротяженные населенные пункты, состоя-щие из отдельных частей) должны рас-сматриваться как единые образования иобладать внутренними транспортнымисвязями.Группы близкорасположенных населен-ных пунктов (территориальных образова-ний), обладающих слабыми связями меж-ду собой, имеются и в пригородной зонеСанкт-Петербурга, и в Ленинградскойобласти. Наиболее яркий пример – район«Колтуши», который включает в себя сель-ские населенные пункты Колтуши, Павло-во, Старая, Янино-2, Суоранда, Хирвости,Аро и другие. Каждый из этих населенныхпунктов имеет свои выезды на автодорогуСанкт-Петербург – Колтуши (Колтушскоешоссе), но прямых связей между собойони практически не имеют, что и должнобыть исправлено.Со сходными проблемами часто сталки-ваются и города в Ленинградской области– Сертолово и Всеволожск, Гатчина и Тос-но – разделены на отдельные части непре-одолимыми сегодня для транспортабарьерами, через которые имеется не-достаточное количество пересечений, ачасто – только одно.4. Транспортная система должна быть ор-ганизована таким образом, чтобы различ-ные виды транспорта не конфликтовалимежду собой, а также с пешеходами и ве-лосипедистами.Например, пересечения автодорог с ин-тенсивно используемыми для пригород-ного движения железными дорогами

должны всегда выполняться в разныхуровнях. В отдельных случаях при про-хождении железной дороги по густо за-строенным территориям имеет смыслподнимать ее на насыпь во второй уро-вень вместо строительства множества ав-тодорожных путепроводов над ней (Все-воложск, Петергоф и др.). Важно, чтобы исами автодороги, особенно скоростныемагистрали, не становились непреодоли-мыми барьерами для местного автомо-бильного движения и пешеходов.5. На территории всей Санкт-Петербург-ской агломерации должна быть сформи-рована комплексная система управленияобщественным транспортом и оплатыпроезда, основанная на едином центре исовременных технологиях. Такая системадолжна распространяться на оба регионаи все виды общественного транспорта, втом числе и на железную дорогу. Пассажирдолжен платить не за смену видов транс-порта, а за преодоленное расстояние, ис-числяемое в километрах или в количествепреодоленных им зон, на которые можетбыть разделена агломерация. Это крайневажно для улучшения работы транспорт-ной системы и привлечения пассажировна общественный транспорт (что снизитнагрузку на автодороги). Без реализации данного подхода невоз-можно сделать эффективным подвоз пас-сажиров к терминалам железной дороги,поскольку пассажиры будут и далее ста-раться добраться в Санкт-Петербург безпересадок, чтобы не платить несколькораз. Его реализация, напротив, уравниваетситуацию как для тех пассажиров, которыеживут в пешеходной доступности от же-лезнодорожных станций, так и для тех, ктовынужден добираться до них на автобусе.В этом случае обе группы пассажиров, сле-дуя по одному направлению, будут платитьодинаковую цену.

Выводы

Предложенные в настоящей статье тези-сы по развитию транспортной системыагломерации сами по себе не являютсячем-то уникальным. Подобные подходына протяжении многих лет используют-ся в большинстве современных успеш-ных городских образований зарубежныхстран, сходных по своим характеристикамс Санкт-Петербургом. Более того, транс-портная система, функционировавшая нарассматриваемой территории в советскиегоды, также учитывала отдельные из пред-лагаемых подходов.Все вышесказанное – попытка переложитьэти подходы на конкретную территорию,транспортные проблемы которой не могутбыть решены в обозримой перспективеиными способами.


43

од гром фанфар имеди звон…» прово-дили мы с миром эти«именины сердца» –

почти строительный бум 2014-2015 гг.на рынке почти «доступного и ком-фортного жилья для граждан РФ».Этот затихающий «гром и звон», такприятно и так недолго ласкавшийслух власти предержащей и как быкосвенно подтверждавший ее смут-ные, но, увы, тщетные надежды науниверсальность и всемогуществотак называемого саморегулируемогорынка и, соответственно, правиль-ность избранного когда-то ими кур-са, на самом деле знаменует собойзавершение определенного этапа вжизни страны – этапа реализациипрограмм государственного строи-тельства исключительно на базетолько частнопредпринимательско-го индивидуализма и канонизации«созидательной» роли крупного мо-нополистического капитала. В этомотношении вся наша история мучи-тельного «хождения по рынку» дока-зывает одну великую и непреложнуювещь – все стенания либералов гай-даровского призыва, плотно обси-девших Правительство, о том, чтоэкономика развивается только в ли-берально-демократических тисках итолько по либеральным лекалам в«прокрустовом ложе» «саморегули-руемого рынка», оказались, мягкоговоря, голой неправдой!«Все должно быть, конечно, нацеле-но на задачи экономического роста,при этом любые изменения не долж-ны вести к проявлению макроэконо-мических дисбалансов и к надува-нию так называемых пузырей вэкономике», – подчеркнул Прези-дент в Послании Федеральному со-бранию 2016 г.Но нет пророка в своем отечестве.Судите сами: в 2015 году скоростьстроительства жилья в Новосибир-ской области (далее – НСО) вырослана 30% относительно 2014 года, но вто же время объем продаж по дого-ворам долевого участия (далее –

ДДУ) в 2015 году сократился на 15%.Также снизилось на 35% и отражаю-щее позитивную динамику на пер-вичном рынке количество зареги-стрированных договоров участия вдолевом строительстве. Данныйфакт означает, что предложение ужезначительно превышает платеже-способный спрос населения обла-сти. Этот во многом искусственносозданный дисбаланс отягощен ещеи значительным падением в НСОспроса на ипотечные продукты (1-еместо в России, в среднем до 54%).Хотя процесс воспроизводстважилья в области продолжил еще не-которое время по инерции совер-шаться в расширенном масштабе, новыброшенные из него так называе-мые «жилищные полуфабрикаты» вдействительности уже не переходи-ли в полной мере в сферу индивиду-ального потребления (например, в2015 году начато строительство 200домов, а по итогам года продавалиськвартиры лишь в 119 домах!?). Сиеподтверждает, что нормального обо-рота рынка жилья в Новосибирскойобласти фактически не происходи-ло. Один поток товаров следовал задругим, наконец, обнаружилось, чтопрежний поток лишь фиктивно по-глощен потреблением. Значительнаячасть товара в виде обезличенных«квадратов» переходит в сферу по-требления лишь по видимости даеще, может быть, на бумаге в стати-стической отчетности, а в действи-тельности остается непроданной вруках спекулянтов еще долгое время(годами), т.е. все еще находится нарынке.Закономерным результатом такого«ускорения» стал тот факт, что, помнению ряда ведущих экспертов, си-туация на рынке жилищного строи-тельства Новосибирской области поитогам первого полугодия 2016 годастала оцениваться как критическая!Объем ввода жилья снизился на 30%,количество заключенных ДДУ за 1-еполугодие 2016 года снизилось на21%, а всего за 2015 год – первую по-

Вверх по лестнице, ведущей внизЕ.И. ЗАГОРОДНОВ (СИБСТРИН, Новосибирск)

Евгений Иванович Загороднов –профессор кафедры архитектуры иградостроительства Новосибирскогогосударственного архитектурно-строительного университета(СИБСТРИН).Окончил архитектурный факультетНовосибирского инженерно-строи-тельного института.1977 г. – 2008 г. – работа в круп-ных проектных организациях г. Но-восибирска в должностях от архи-тектора до главного архитекторапроектного института. 2008 г. – 2011 г. – заместитель ру-ководителя департамента строитель-ства и ЖКХ Новосибирской области,главный архитектор Новосибирскойобласти. В настоящее время специализиру-ется в теории и практике малоэтаж-ного домостроения применительно кусловиям мегаполисов. Автор универсальной планировоч-ной системы малоэтажного строи-тельства (УПСМС) «КоловоротЪ»,альтернативной многоэтажным типо-логиям жилищного домостроения.

«П

44 № 3/2016

ловину 2016 года – на 56%, и пред-приятия стройиндустрии все чащезакрываются. В целом в 2016 году, поданным Минстроя НСО, объемы вво-да жилья в регионе могут снизитьсяпочти на 30%. Это называется «загре-мели под фанфары», иначе не ска-жешь, но к этому все шло. И развемогло быть иначе, когда:а) государственное (!?) субсидирова-ние (господдержка) коммерческойипотеки (?!) происходит в условияхво п и ю щ е г о д и с б а л а н с а м е ж д уп ад а ю щ и м п л ат е ж е с п о с о б н ы мс п р о с о м н а с е л е н и я о бл а с т и ис о о т в е т с т в у ю щ и м е м у ( с п р о с у )конкурентным предложением, чтопо факту является лишь дестабили-зирующей государственной полити-кой надувания ценового «пузыря»,весьма удобной, но насквозь гнилойполитикой государственного про-текционизма бенефициарам;б) в условиях сложившегося сверх-монополизированного рынка жильяи отсутствия реальной конкуренциимежду считанными товаропроизво-дителями постоянно воспроизво-дится ситуация абсурда, когда базо-вый принцип здоровой рыночнойэкономики, при котором большееколичество (больше предложений)порождает новое качество (большуюдоступность и комфортность), у насработает с точностью до наоборот;в) государственная программа «До-ступное и комфортное жилье граж-данам…» трансформировалась де-факто в программу стимулированияи развития только исключительновысотного, преимущественно точеч-ного домостроения, априори сверх-затратного, недоступного и неком-фортного;г) ради статистики в бессмысленнойгонке за «квадратами» (т.е. за коли-чеством вводимого жилья в ущербкачеству среды обитания) строятсябезумные агломерационные планы«вывала» городской многоэтажной за-стройки на пригородные особо ценныесельскохозяйственные территории, чтооднозначно многократно усугубит ужесуществующие инфраструктурные про-блемы (транспорт, инженерия, эко-логия) и надолго законсервируетдальнейшую прогрессирующую де-градацию внутригородских неурба-низированных или слабо урбанизи-рованных территорий;д) недоступные для потенциальныхучастников строительного рынкакредитные ресурсы (так называемые

«длинные деньги») в условиях хро-нического кредитно-финансовогодефицита – привилегия лишь из-бранного меньшинства, но сущая«веревка» для остального молчали-вого большинства малого и средне-го бизнеса;е) «в упор» не видят общемировую по-зитивную практику мало- и средне-этажного городского домостроения сэффективными технико-экономиче-скими показателями и высокими по-требительскими свойствами, с простойтехнологией, низкой себестоимостью,малой ценой реализации и предсказуе-мым периодом строительства, соответ-ственно, и с единственно доступнымисегодня для всех участников «коротки-ми деньгами»;ж) власти уже десятилетиями зани-маются самообманом с официаль-ной (!?) государственной приемкойусловных квадратов (?!) и прямымобманом потребителя при вводе это-го якобы готового к эксплуатации(!?) жилья «без отделки и без обору-дования», само собой, по просьбе са-мих потребителей.Как следует поступать в таком слу-чае? С чего следует начать?Во-первых, надо заглянуть правде вглаза и признать суровую реальностьнаших дней: социально-экономиче-ская модель, построенная «поколениемпобедителей» на базисе государствен-но-монополистического капитализма25 лет назад, полностью обанкротиласьи провалилась. Эта чуждая нам мо-дель оказалась совершенно неконку-рентоспособной и неэффективнойдля абсолютного большинства граж-дан России, хотя относительноеменьшинство продолжает извлекатьиз этой провальной модели реаль-ную выгоду. Во многом именно поэ-тому она законсервирована нынеш-ней правящей прослойкой, котораякровно не заинтересована в том,чтобы ее радикально менять. А за-чем? Она на ней неплохо живет, алучше сказать, паразитирует.Необходимо срочно вводить в прак-тику массового жилищного строи-тельства элементы государственно-го регулирования, потому что «нигдев мире частный собственник – капи-талист не является более эффектив-ным, чем государство, ибо эффек-тивность частника и государстванесоизмеримы, и они оцениваютсяпо разным критериям. У частникакритерий эффективности – при-быль, а у государства – жизнеспо-

собность целого (страны)» (С. Кара-Мурза – советский, российский по-литолог и публицист).Признавая это, мы тем самым при-знаем суверенное право государствастать одним из основных субъектовсоциально-экономических отноше-ний, что всегда и везде является на-дежной гарантией безопасного иустойчивого развития, особенно впериод кризиса. Механизмы этогоучастия государства не новы и давноизвестны: госзаказ на социальное, втом числе некоммерческое арендноежилье в форме государственно-част-ного партнерства, конкурсное (неаукционное) предоставление землидля строительства социального жилья,проектное финансирование, прозрач-ное (сметное) ценообразование, фик-сированная норма прибыли и тому по-добные «общеевропейские ценности».При этом потенциально возможные«потери» бюджета от «нововведений»(например, от безвозмездного (без-аукционного) предоставления «поПутину» земли для строительства со-циального жилья) с лихвой будуткомпенсированы за счет будущихарендных платежей, ныне бесследнооседающих в частных карманах,кроме того, и это самое главное, за


Социально-экономическая мо-дель, построенная «поколениемпобедителей» на базисе госу-дарственно-монополистическогокапитализма 25 лет назад, пол-ностью обанкротилась и прова-лилась. Эта чуждая нам модельоказалась совершенно неконку-рентоспособной и неэффектив-ной для абсолютного большин-ства граждан России, хотяотносительное меньшинство про-должает извлекать из этой про-вальной модели реальную выго-ду. Во многом именно поэтомуона законсервирована нынеш-ней правящей прослойкой, кото-рая кровно не заинтересована втом, чтобы ее радикально ме-нять. А зачем? Она на ней не-плохо живет, а лучше сказать,паразитирует.

О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИИ НЕЭФФЕКТИВНОСТИСОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ МОДЕЛИ


45

счет многократного расширения на-логооблагаемой базы путем под-ключения предприятий малого исреднего строительного бизнеса.Во-вторых, для реализации новойжилищной областной (муниципаль-ной) политики вовсе не требуютсякакие-то дополнительные ресурсы, ивсе может происходить в рамках ужеутвержденных лимитов, но болееэффективно. Что это значит? Един-ственное средство как-то ограни-чить аппетиты крупного капитала(монозастройщиков) – многократнов разы увеличить количество сред-них и малых участников рынка до-ступного жилья. Это аксиома ры-ночной экономики – большееколичество предложений от разныхконкурирующих между собой за-стройщиков – прямая дорога к ново-му качеству: доступности и ком-фортности. Потребитель должениметь конституционное право сво-бодного выбора – либо пойти накоммерческий рынок, либо обра-титься к государственной аренде. Ивсе это вместе взятое называетсявнедрением принципов социальнойсправедливости, принципов демо-кратии в сферу жилищного строи-тельства. Справедливый, стабиль-ный рынок – это рынок, когдапотребности общества и интересычастника, изначально антагонисти-ческие, пребывают в относительногармоничном балансе, а обеспече-ние этого баланса – баланса спросаи предложения – есть прямая обя-занность любого государства – будьоно либерального либо социально-го толка!Таким образом, «корень зла», и этопринципиально, видится в глобаль-ном отсутствии рыночной конкурен-ции среди монозастройщиков. Естьнесколько крупных региональныхчастных компаний, которые благо-даря солидной государственнойподдержке (финансовой, админи-стративной, правовой) собирают вселакомые кусочки по городу, совер-шенно не пуская в «игру» малый исредний бизнес. При этом в качествеглавного аргумента, как правило,приводится объем построенногоими жилья. Пять лет назад он был науровне 1-1,2 млн кв. м в год, сейчасуже перевалил за 2 млн. Да, объемыподрастали существенно, но ведь ицена квадратного метра при этомвозрастала, чего по законам настоя-щей рыночной экономики просто не

может быть! Где конкуренция, где бо-лее дешевые, но не менее качествен-ные предложения, где, наконец,анонсированное государством опе-режающее развитие средне- и ма-лоэтажного домостроения? Однимсловом, все это напоминает беско-нечное (броуновское) движение«вверх по лестнице, ведущей вниз».И еще о главном. В Земельном кодек-се РФ еще вчера было зафиксирова-но, что земля под жилую застройкуможет предоставляться как на осно-вании торгов в форме земельныхаукционов, так и на основании кон-курсов, при этом конкурсы как фор-му по предоставлению земли для жи-лищного строительства в Земельномкодексе почему-то скоропостижноотменили. Остались только земель-ные аукционы (торги), а ведь припредоставлении основного ресурсав жилищном строительстве – землиобъективно должны конкурироватьне суммы за гектар на аукционе (апотом хоть трава не расти после то-чечной застройки), а инновацион-ные , конкурсные идеи . Когда нак о н к у р с п р и хо д и т н е б о л ь ш о йзастройщик – малый и среднийбизнес, как правило, не обременен-ный прошлыми «достижениями», иобоснованно предлагает большееколичество доступных и комфорт-ных квадратных метров гражданамРоссии, но за меньшую цену – этоконкуренция.Пора, наконец, признать, что опорав решении задач приоритетного на-ционального проекта «Доступное икомфортное жилье гражданам Рос-сии…» только на коммерческиеструктуры несостоятельна. Строи-тельные компании решают своиограниченные коммерческие зада-чи, и это их законное право. Но ре-шение государственных, цивилиза-ционных задач, к которым,несомненно, относится националь-ный проект «Доступное жилье…» –все-таки прерогатива государства. Аэто значит, что государство на своихусловиях, обусловленных реальнойситуацией, реализует общественныепотребности в режиме реальноговремени. В борьбе за доступныеквадратные метры для большинствароссийского народа наряду с уже ор-ганизованными структурами и со-обществами (банки + строительныекомпании + перекупщики + частныеинвесторы) пора бы уже выйти на«большую» дорогу и самому главно-

му «игроку» – российскому госу-дарству. В строительной сфере –очень важной, базисной отрасли го-сударственная надстройка по из-вестной, но неуважительной причи-не отстранилась от решенияжизненно важных проблем, согла-сившись с тем, что вся социальнаясфера является зоной бизнеса. Об-разование – бизнес, здравоохране-ние – бизнес, жилье – бизнес. Этоглубокое и опасное заблуждение. Ка-питальное строительство (архитек-тура) – это зона особого вниманиягосударства и его, только его зонаответственности. Государство созда-но десятками миллионов, а не «могу-чей кучкой» лучших друзей для полу-чения сверхприбылей. А все этирынки, бизнес-сообщества и прочее,прочее, прочее – всего лишь рабо-чие инструменты осуществления го-сударственной жилищной политикис единственной целью – обеспече-ние благополучия и процветаниясвоих граждан, безопасного и устой-чивого развития территорий.

В Земельном кодексе РФ ещевчера было зафиксировано, чтоземля под жилую застройку мо-жет предоставляться как на ос-новании торгов в форме земель-ных аукционов, так и наосновании конкурсов, при этомконкурсы как форму по предо-ставлению земли для жилищногостроительства в Земельном ко-дексе почему-то скоропостижноотменили. Остались только зе-мельные аукционы (торги), аведь при предоставлении основ-ного ресурса в жилищном строи-тельстве – земли объективнодолжны конкурировать не суммыза гектар на аукционе (а потомхоть трава не расти после точеч-ной застройки), а инновацион-ные, конкурсные идеи. Когда наконкурс приходит небольшойзастройщик – малый и среднийбизнес, как правило, не обреме-ненный прошлыми «достижения-ми», и обоснованно предлагаетбольшее количество доступных икомфортных квадратных метровгражданам России, но за мень-шую цену – это конкуренция.

О НЕОБХОДИМОСТИКОНКУРЕНЦИИ

акроэкономическиеусловия развитиярынка недвижимости

В экономике РФ в 2016 году продолжа-лись кризисные явления, начавшиесяеще с 2013 года и остро проявившиеся в2015 году.Так, основной индикатор роста эконо-мики – прирост ВВП, который послекризиса 2008 года упал на 7,8% (а индексроста относительно 2007 года составил0,97), в 2010 году восстановился до 5,4%(индекс также перешел в положитель-ную плоскость), но далее снижался до0,6% в 2014 году, а в 2015 году упалдо -3,7% (при этом индекс роста впер-вые снизился относительно предыдуще-го года). По оценкам Минэкономразви-тия, в 2016 году спад экономики РФблизок к завершению, предварительноожидается прирост ВВП в -0,7%, а с нача-ла следующего года власти ожидают пе-реход экономики к небольшим темпамроста (рис. 1).С точки зрения ситуации на рынке не-движимости наиболее важным макро-экономическим показателем являетсярост доходов населения. Динамика ре-альных располагаемых и номинальныхдоходов населения РФ показана нарис. 2. Прирост реальных располагае-мых доходов населения РФ после кризи-са 2008 года упал до 0,8%, но уже в 2012-2013 годах восстановился до 4,3-4,0%.При этом индекс роста номинальныхдоходов относительно 2010 года достиг1,322. В 2014 году прирост реальных до-ходов упал до -0,7%, в 2015 – до -4,0%, нопри росте инфляции соответственно до11,4% и 12,9% индекс роста номиналь-ных доходов вырос до 1,462 и 1,585. В2016 году, несмотря на объявленныйвластями приоритет социальных расхо-дов бюджета, прирост реальных доходовпо оценке МЭР составит -5,5%, и при вы-

Стерник Сергей Геннадьевич,генеральный директор ООО «Sternik’s consulting», д. э. н., профессор, сертифицированный РГР аналитик рынка недвижимости, сертифицированный РОО оценщикнедвижимости (1997 г.), профессор Департамента корпоративных финансов и корпоративного управления Финансового университета при Правительстве РФ, сертифицированный ООО «Деловая Россия»аналитик-эксперт рынка недвижимости, автор ряда научныхпубликаций по проблемам оценкинедвижимости, автор первой классификации первичного жильяпо качеству и многих методик инвестиционного анализа рынканедвижимости.

46 № 3/2016


М

Рынок жилой недвижимостигородов России в 2016 году:острая фаза кризиса позади

Г.М. СТЕРНИК (Российский экономический университет, Москва)С.Г. СТЕРНИК (Финансовый университет при Правительстве РФ, Москва)

Стерник Геннадий Моисеевичв 1954 г. окончил Киевское суворовское военное училище, в 1957 г. – Хмельницкое танковоеучилище, в 1968 г. – инженерныйфакультет Военной академии бронетанковых войск. С 1993 г. работает на рынке недвижимости. В 1994 г. был приглашен в Российскую гильдию риэлторов аналитиком рынка недвижимости России.Занимал должность заместителя генерального директора Агентстваэкспертизы инвестиционных проектов. С 1999 г. по 2014 г. – председателькомиссии РГР по аттестациианалитиков рынка недвижимости.Сертифицированный РОО оценщикнедвижимости, сертифицированныйРГР аналитик рынка недвижимости.2003 – 2006 гг. – руководительАналитического консалтинговогоцентра «МИЭЛЬ-Недвижимость». С 2003 г. по настоящее время – профессор кафедры «Управлениепроектами и программами» Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова. Автор более 60 научных публикацийпо проблемам рынка недвижимостиРоссии, в том числе 9 учебных пособий, брошюр и книг, моногра-фии «Анализ рынка недвижимостидля профессионалов. Имеет 25 авторских свидетельств.


47

полнении целевого показателя ЦБ РФ поинфляции на уровне 6,5% прирост но-минальных доходов будет близок к ну-лю, индекс роста составит 1,595. В даль-нейшем, как считает Д.А. Медведев,шансы выйти на небольшой рост реаль-ных доходов весьма неплохие.Таким образом, в 2016 году продолжа-лись кризисные явления в экономикеРФ, при этом пик кризиса оказалсяпройден в первом полугодии, но пер-спективы выхода из кризиса с точки зре-ния влияния на рынок недвижимостипротиворечивы: к концу года ожидаетсязамедление темпов снижения ВВП, ноускорение темпов снижения реальныхрасполагаемых доходов населения.

Объемы поглощения на рынке жилой недвижимости

Известно, что помесячные данные Рос-стата о количестве зарегистрированныхсделок отличаются сезонностью (точнее– календарностью): в январе резкий об-вал, затем постепенное восстановление,осенью повышение, в декабре – резкийрост. Для повышения наглядности дан-ных удобно перейти к квартальному ша-гу. Для примера на рис. 3 показана дина-мика числа зарегистрированныхдоговоров участия в долевом строитель-стве (ДДУ) с 2013 года.В течение стабильного 2013 года коли-чество зарегистрированных ДДУ в Моск-ве менялось по кварталам традиционно,но в 1 квартале 2014 года этот показательне упал, а вырос вследствие политиче-ского шока: в связи с событиями в Кры-му, введением санкций население поспе-шило сберечь свои накопления в жилье.В 2 и 3 квартале ситуация стабилизиро-валась, и объемы поглощения на пер-вичном рынке сохранили обычныезначения, а в 4 квартале они вырослискачкообразно вследствие обвала курсарубля и макроэкономического шока.В 1 квартале 2015 года ЦБ резко поднялключевую ставку для предотвращенияспекулятивных валютных операций, со-ответственно, выросли ипотечные став-ки, и объем поглощения упал до уров-ня 1 квартала 2013 года. Во 2 кварталерешение правительства по субсидиро-ванию ипотечной ставки поддержалопервичный рынок, и объем поглоще-ния вырос. В дальнейшем фундаментальный фак-тор снижения доходов населения,усиленный стандартным в такихусловиях переходом населения ксберегательной модели поведения,привел к снижению объемов поглоще-ния, особенно в 4 квартале.

В 1 квартале 2016 года активность рын-ка была подогрета краткосрочным фак-тором – ожиданием отмены субсидиро-ванной ипотеки, что привело к резкомуросту объемов поглощения. В дальней-шем наметилась стабилизация экономи-ческой ситуации, стратегия покупателейвновь изменилась со сберегательной напотребительскую, и на рынок вышел от-ложенный спрос, что привело к рекорд-

ным показателям объемов поглощения в2 квартале.В 3 квартале этот фактор продолжилсвое действие, но, по мнению экспертов,наибольшее значение приобрел мигра-ционный фактор: в связи с падением ценна первичном рынке Москвы увеличил-ся приток нерезидентов, что привело крекордному росту количества зареги-стрированных ДДУ – до 9170. По даннымагентства недвижимости «Бон Тон»,

Динамика ВВП РФ.Источник: Росстат

2 Динамика среднегодовых доходов населения РФ

3 Количество зарегистрированных ДДУ в Москве.Источник: Расчеты автора по данным Росреестра

1

48 № 3/2016


в 3 квартале доля региональных покупа-телей увеличилась до докризисногоуровня. В структуре спроса на жилую не-движимость Москвы самую значитель-ную долю занимают москвичи – 65,5%.Жители различных регионов РФ – 18,5%,покупатели из Московской области –15,6%, лишь 0,4% – представители странСНГ. На вторичном рынке жилья Москвы(рис. 4) динамика сделок купли-продажи(мены) была аналогична, за исключени-ем двух эпизодов. В 2 квартале 2015 годаи 1 квартале 2016 года объем поглоще-ния квартир не вырос, а упал в связи сперетеканием спроса на первичный ры-нок под влиянием в первом случае вводасубсидированной ипотеки, во втором –под действием ожидания отмены субси-дий.В Московской области динамика регист-рации ДДУ несколько отличалась отМосквы (рис. 5). После введения субси-дированной ипотеки этот показатель в2 квартале несколько вырос относитель-но провального 1 квартала (с 22,3 тыс. до24,5 тыс.), но в 3 квартале упал до21,4 тыс. В 4 квартале рост был несуще-ственным (26,0 тыс.), в 1 и 2 квартале2016 года наблюдалось снижение (25,1 и23,7 тыс.). Аналогично изменялось количество за-регистрированных переходов прав нажилые помещения, только в 2 квартале2015 года и 1 квартале 2016 года наблю-далось снижение объема сделок подвлиянием перетока покупателей на пер-вичный рынок при начале субсидирова-ния ипотеки и при ожидании прекраще-ния субсидий (рис. 5).Снижение объема сделок в Мособластив 2016 году подтверждает гипотезу овпервые наблюдаемом расхождениитенденций на рынке Москвы и области– перетоке покупателей на рынок жильяМосквы в условиях снизившихся цен.Таким образом, объемы поглощения напервичном рынке жилой недвижимостиМосквы за 3 квартала 2016 года рекорд-но выросли, на вторичном рынке – со-хранились на уровне 2015 года, а вМособласти – снизились относительнотого же периода прошлого года как напервичном, так и на вторичном рынках.По итогам 2016 года объем выданныхипотечных кредитов в РФ составит1,5 трлн руб., что на 30% больше, чем го-дом ранее. Такой прогноз содержится вотчете Аналитического центра Нацио-нального агентства финансовых иссле-дований (НАФИ). Доля ипотеки на пер-вичном рынке жилья в общем объемевыдачи по итогам года составит около40%, при этом порядка 90% всех ипотеч-

ных кредитов будет выдано в рамкахпрограммы господдержки, полагаютаналитики НАФИ.Порядка 500 млрд руб., или треть всехвыданных кредитов, по оценке НАФИ,придется на четвертый квартал – как засчет повышенного спроса на кредиты польготной ставке в преддверии оконча-ния программы господдержки, так ивследствие ожидаемого снижения ста-вок по собственным программам бан-ков. Снижение ключевой ставки позво-лит банкам в 4 квартале снизить средниеставки по ипотечным программам с се-годняшних 13,4% до 13%. Однако разрывсо ставками по госпрограмме останетсязаметным – 0,5-1,0 п.п. В результате за-вершение программы господдержкиприведет к росту средних ставок на рын-ке и охлаждению спроса на ипотеку напервичном рынке жилья.Окончание программы субсидированияипотеки с 1 января 2017 года приведет кросту средней ставки уже в первом квар-тале будущего года. НАФИ ожидает ростсредних ставок по ипотеке до 13%. Отло-женный на время кризиса спрос будетпочти полностью удовлетворен к концудействия программы субсидированияипотеки. Часть потенциальных заемщи-ков на время отложит решение о покуп-ке, что приведет к снижению доли ипо-теки на новостройки в новых выдачах.

Ценовая ситуация на рынке жилой недвижимости

В Москве (рис. 6) на первичном рынкев январе 2015 года продолжался ростцен предложения жилья (до уровня216,9 тыс. руб./кв. м) как реакция насе-ления на макроэкономический шок де-кабря, но далее цены снижались и в ав-густе 2016 года составили 177,0 тыс.руб./кв. м (снижение на 18,4%).На вторичном рынке повышениецен продолжалось до марта (доуровня 244,4 тыс. руб./кв. м), но затем

цены снижались и в августе 2016 года со-ставили 211,9 тыс. руб./кв. м (снижениена 13,3%).Можно отметить, что в последние три-четыре месяца на рынке жилья Москвыцены стабилизировались (достигнутопресловутое «дно»).По разным данным, на первичном рын-ке жилья Москвы в 2015 году размерскидки составлял 2-15% летом и 5-25%осенью (в среднем 10-15%). Доля квар-тир, продающихся со скидкой, оценива-лась в 60-80%. Таким образом, коэффи-циент торга (отношение средних ценпредложения к средним ценам сделок)равен 1,07-1,10. К настоящему времениэпидемия скидок практически прекрати-лась, коэффициент торга оцениваетсяэкспертами величиной 1,03-1,05.В Санкт-Петербурге (рис. 7) на первич-ном рынке цены повышались в январе2015 года (до 102,9 тыс. руб./кв. м), затемк июню снизились до 98,8 тыс. руб./кв. м,в дальнейшем колебались вокруг уровня100 тыс. руб./кв. м и в августе 2016 годасоставили 101,7 руб./кв. м (снижениеоколо 1%).На вторичном рынке цены повышалисьдо марта (до 107,3 тыс. руб./кв. м), затемк июню снизились до 104,5 тыс. руб./кв. м),далее понижались к декабрю до103,0 тыс. руб./кв. м, затем плавно по-высились к августу 2016 года до 104,6(снижение за полтора года на 2,5%).В целом в Санкт-Петербурге нарынке жилой недвижимости в по-следние два года существенных из-менений средних цен предложенияне отмечалось.В Московской области (рис. 7) на пер-вичном рынке цены повышались дофевраля (до 83,6 тыс. руб./кв. м), затемв сентябре-декабре снизились до80,7-80,3 тыс. руб./кв. м (на 3,9%), далееколебательно повышались и составилив августе 2016 года 84,3 тыс. руб./кв. м(повышение относительно февраля 2015года на 0,8%).

4 Количество сделок купли-продажи/мены в Москве.Расчеты автора по данным Росреестра


49

На вторичном рынке цены росли до мая2015 года (95,8 тыс. руб./кв. м), затем по-нижались и составили в августе 2016 го-да 83,9 тыс. руб./кв. м (снижение на22,4%).В целом рынок жилой недвижимостиМосковской области развивался разно-направленно: первичный рынок, под-держанный субсидированной ипотекой,сохранил стабильность и даже перешел

к росту цен, вторичный – потерялсвоих клиентов и существенно пони-зил цены, стабилизировавшись лишь косени 2016 года, при этом цены на двухрынках сравнялись.Таким образом, в 2015-2016 годах в сто-личных регионах в условиях макроэко-номического кризиса наблюдалась по-нижательная тенденция в динамике ценпредложения жилья. Вначале на фоне

драматических изменений объемов ипо-течной поддержки и объемов сделок сквартирами продавцы упорно держалицены предложения без существенныхизменений. В то же время застройщикиобъявляли различного рода акции, скид-ки, рассрочку, а покупатели сосредо-тачивали свой спрос на менее бюджет-ных квартирах, вследствие чего ценысостоявшихся сделок были в среднем на10-15% ниже цен предложения. В даль-нейшем застройщики наконец-то пере-шли от политики высоких цен предло-жения и индивидуальных скидок кобщему понижению цен предложения. Врезультате цены снизились в Москве напервичном рынке на 18,4%, на вторич-ном – на 13,3%, в Санкт-Петербурге со-ответственно на 1,0% и 2,5%, в Москов-ской области на первичном – вначалеснизились на 3,9%, но затем вернулись куровню начала 2015 года, на вторичном– снизились на 22,4%.В других регионах ситуация складыва-лась аналогично.На вторичном рынке в большинстве из27 городов выборки (в том числе Моск-ва, Санкт-Петербург, средняя по городамМосковской области, 5 районных цент-ров, остальные – столицы регионов) впервые один-три месяца 2015 года ценыпредложения повышались, а затем нача-лось снижение (рис. 8). По состоянию наавгуст 2016 года относительно декабря2014 года цены выросли в Шахтах (на2,3%) и в Санкт-Петербурге (на 1,6%),снизились на 0,2-1,0% в Казани, Влади-востоке, Ставрополе, на 3,8-8,2% в Уль-яновске, Нижнем Новгороде, Самаре,Тюмени, Москве, Владимире, Иркутске,Омске, на 10,1-11,6% в Екатеринбурге,Мособласти, Новосибирске, Ярославле,Барнауле, Перми, Сургуте, на 13,2-15,4%в Тобольске, Кирове, Кемерово, Красно-ярске, Смоленске, Тольятти, Перво-уральске.Таким образом, на вторичном рынкежилой недвижимости к августу 2016 го-да практически повсеместно произош-ло снижение цен предложения, но ононе превысило 15% к уровню декабря2014 года. В последние 2-3 месяца сни-жение замедлилось или совсем прекра-тилось (Москва, Мособласть, Екатерин-бург, Казань, Нижний Новгород,Самара, Владимир, Тольятти, Кемерово,Тобольск), а в Санкт-Петербурге, Тюме-ни, Владивостоке, Ставрополе намети-лось повышение цен.На первичном рынке изменения сред-них цен предложения жилья в городахвыборки были разнонаправленными(рис. 9).

5 Динамика объемов регистрации ДДУ на рынке жилья Московской области. Источник: Росреестр

6 Динамика цен на рынке жилья Москвы.Источник: Комитет МАР по аналитике и консалтингу по данным ГК МИЭЛЬ, «МИЭЛЬ-Новостройки», ООО «Стерникс Консалтинг»

7 Динамика цен предложения на рынке жилья Санкт-Петербурга, Мособласти и Владивостока.Источники: ГК «Бюллетень недвижимости» (Санкт-Петербург),ГК МИЭЛЬ, «МИЭЛЬ-Новостройки», ООО «Стерникс Консалтинг» (Мособласть)

50 № 3/2016

В Казани средние удельные цены пред-ложения в августе 2016 года относитель-но декабря 2014 года выросли на 13,3%,в Московской области, Ростове-на-Дону,Санкт-Петербурге, Ставрополе, Тоболь-ске – на 4,1-2,9%. В Екатеринбурге, Кеме-рово, Тюмени, Рязани цены снизилисьна 2,7-5,7%, в Самаре, Ульяновске, Сургу-те – на 6,0-6,1%, в Москве – на 18,1%.Такое существенное падение цен на пер-вичном рынке в Москве по сравнению сдругими городами объясняется как внут-ренними факторами рынка, так и внеш-ними. Один из значимых внутренних факто-ров – фактор структурного сдвига, свя-занный с изменением доли предложе-ния квартир в Старой и Новой Москвепри существенном различии в уровнецен. Тем не менее основными фактора-ми, повлиявшими на степень паденияцен на первичном рынке Москвы, яв-ляются внешние факторы: снижение до-ходов населения, сокращение иммигра-ционного притока из регионов России,снижение активности инвесторов, что вцелом привело к снижению объемаспроса на рынке до уровня ниже объемапредложения.Таким образом, цены на вторичном ипервичном рынке жилья городов Россииснижались, но обвала цен не произош-ло. В целом рынок жилой недвижимостиоказался одним из наиболее устойчивыхсегментов экономики, что говорит обэффективности комплекса антикризис-ных мер, принятых властями и застрой-щиками.

Выводы

Динамика основных макроэкономическихпоказателей, определяющих условия функ-ционирования рынка недвижимости в2016 году, была противоречивой. Главныйиндикатор роста экономики – ВВП про-должал снижение, но острая фаза кри-зиса закончилась весной, и в началеследующего года ожидается началовосстановления. Однако главный драй-вер рынка недвижимости – доходы на-селения продолжают снижаться расту-щими темпами. Основные индикаторы рынка жи-лой недвижимости также вели себяпротиворечиво. Объемы поглоще-ния продолжают снижаться, но вряде городов наметился рост спро-са и поглощения в отдельных сег-ментах рынка. В первую очередьэто касается Москвы, где на рынокуже вышел отложенный в предше-ствующий год спрос. Цены предло-

жения жилой недвижимости в боль-шинстве городов России все ещеснижаются, но уменьшающимисятемпами, и растет число городов,где цены стабилизировались.

В целом рынок жилой недвижимости го-родов России закончил острую стадиюкризиса и приближается к стабилиза-ции. Однако быстрого окончания вяло-текущего кризиса не предвидится.


8

9 Динамика цен в городах регионов на первичном рынке.Источники: Екатеринбург – ООО «Риэлтерский информационныйцентр», Казань – www.tatre.ru, Тюмень – «UPConsAllt», ФРК «Этажи», Самара – СОФЖИ, Пермь – ГК «Камская долина»,Владимир – ООО СТК-Групп, Кемерово – ООО «Сибград-девелоп-мент», Ростов-на-Дону – ЕМТКонсалтинг, Рязань – Агентство печати иинформации, Омск – ООО «ОМЭКС», Ульяновск – ООО «Центр не-движимости», Ставрополь – ООО «Центр Илекта»

Динамика цен в городах регионов на вторичном рынке.Источник: Публичный график динамики средних цен предложенияжилой недвижимости на вторичном рынке городов России http://realtymarket.ru/Publi-nii-grafik-cen-vtori-noi-nedvijimosti-gorodo/

Информационныесистемы

Геоинформационная технология 8-уровневой ответственности

Визуальная аналитика в системах поддержки стратегических и территориальных решений

52 № 3/2016


ведение

В о з м о ж н о с т я м исредств визуализа-ции и их использова-

ния при анализе проблем и ситуаций,связанных c пространственным распо-ложением объектов, сейчас трудно уди-вить. Этот опыт накапливался долгоевремя. Так, еще в 1854 г. для иллюстра-ции взаимосвязи между географией слу-чаев смерти от холеры и местоположе-нием водяной колонки, которая, какподозревалось, являлась источникомсмертоносной бактерии в Лондоне в1840 г., использовалась карта города вик-торианской эпохи [1].Создание документов территориальногопланирования; компьютерная и когни-тивная графика; визуализация результа-тов бизнес-аналитики (BI) и анализаБольших Данных; решение сложных ма-тематических задач; географические ин-формационные системы (ГИС); 3D-(пространство), 4D- (время) и 5D- (день-ги) моделирование; эмуляция многомер-ной графики; обычные и голографиче-ские презентации – вот отнюдь неполный список областей применениявизуальной аналитики. Визуальная аналитика, как утверждаетсяво многих публикациях, активизируетподключение эмоционального и бессо-знательного у участников принятия ин-дивидуальных и коллективных решений.На протяжении многих лет считалось,что визуализация лучше воздействует направое (творческое) полушарие мозга вотличие от логики, которая лучше акти-визирует левое полушарие. Однако по-дозрения, что не только благодаря мозгучеловек обладает способностями мыш-ления и принятия решений, родилисьзадолго до создания средств компьюте-ризации и искусственного интеллекта.Вместе с тем можно заметить, что сфор-мировавшаяся за многие годы тради-ционная парадигма визуальной анали-

тики носит все-таки преимущественнорегистрационный, информационно-справочный, иллюстрационно-поддер-живающий для принятия решений ха-рактер. Участники принятия решенийобеспечиваются статичными или ме-няющимися во времени изображения-ми, картами, графиками и пр. При этомизображения представляют собой обыч-но результат отображения информации,хранящейся в базе данных, на простран-ство визуализации. То есть идет визуаль-ное информирование, визуальный об-раз логично выводит картинку изимеющихся данных. В то же время, как показала практикасоздания систем поддержки решений [4],от таких систем пользователь зачастуюждет оригинальных, нестандартныхподсказок, а они лежат, скорее всего, зарамками исходных данных и создавае-мых на их основе моделей и образов,поэтому встает вопрос о выходе за рам-ки традиционных приемов использова-ния средств визуализации.

Географические информационные системы

Географические информационные си-стемы – незаменимое средство для стра-тегического и территориального плани-рования, анализа окружающей среды,регламентации обслуживания объектов,управления в чрезвычайных ситуациях,обеспечения безопасности охраны зда-ний и сооружений, использования и оп-тимизации пространства жизнедеятель-ности в градостроительстве, управлениинедвижимостью, виртуализации сетево-го сотрудничества, улучшения туристи-ческой деятельности [2]. ГИС дает воз-можность увидеть, понять, найти,интерпретировать и наглядно показатьнужную информацию множеством спо-собов, позволяет выявить взаимосвязи,образы и тенденции в виде карт, отчетови графиков. Переход к использованию

ВРайков Александр Николаевич,доктор технических наук, профессор,действительный государственный со-ветник Российской Федерации 3 клас-са, Лауреат премии Правительства РФв области науки и техники. Генераль-ный директор ООО «Агентство НовыхСтратегий», ведущий научный сотруд-ник Института проблем управленияРАН, профессор Московского техно-логического университета, экспертРАН, РФФИ, РНФ и др.Автор более 350 научных трудов, 6 монографий.Сфера интересов: стратегический ме-неджмент, экспертно-аналитическиетехнологии, ситуационные центры,разработка концепций, стратегий ицелевых программ, коллективный ис-кусственный интеллект.


А.Н. РАЙКОВ («Агентство Новых Стратегий», Москва)


А.Н. РАЙКОВ («Агентство Новых Стратегий», Москва)


53

информационных моделей зданий(BIM) совместно с ГИС помогает увидетьобъемное изображение здания в целом,в контексте пространства города, ре-гиона.Стоит заметить, что уже первая компью-теризация ГИС была связана с аналити-кой. Это, скорее всего, произошло в1960-е годы [3], когда была сделана по-пытка автоматизировать процесс ланд-шафтного планирования, включая раз-деление факторов на слои, включаягидрографию, растительность, почву ивладения. До этого каждый слой нано-сился на отдельный лист кальки и затемфизически совмещался наложениемстраниц для визуализации дизайна, при-нятия решений по градостроительству.Развитие аналитических возможностейГИС и средств визуализации в целомсейчас идет в различных направлениях.Так, для работы с геопространственны-ми данными может использоваться под-ход неогеографии. Этот терминподразумевает отказ от привычно-го представления геопространственнойинформации, используемого в тради-ционных ГИС, и замену его новымипринципами:– применение географических, а не кар-тографических систем координат;– стереоскопическое представление,имеющее явные преимущества при ви-зуализации пространственных объектови многомерных данных;– применение растрового, а не вектор-ного представления географической ин-формации в качестве основного;– использование открытых гипертекс-товых форматов представления гео-данных.

Сейчас ГИС обеспечивает бесшовноемасштабирование при переходе от гло-бальных данных очень крупного мас-штаба до очень мелких местных видов.ГИС поддерживает топологически слож-ные модели данных, такие как геометри-ческие инженерные сети и транспорт-ные сети. Возможности традиционныхГИС позволяют анализировать:– взаимосвязи между распределениеммест под офисы и парковки;– конфликты при эксплуатации и ис-пользовании объектов; – картины распределения нарядов на ра-боту и расположения активов; – использование пространства, наличиесвободного пространства в масштабемуниципального образования или ре-гиона; – воздействие предлагаемых измененийиспользования объекта недвижимостина поддерживающую инфраструктурукоммунальных услуг; – видимость «по линии взгляда» для спе-циальных событий и др.Как можно заметить, здесь имеет местологическая адекватность результатов ви-зуализации формализованным исход-ным данным.

Решения лежат на периферии

Что нужно для решения стратегическойсоциально-экономической проблемы?Казалось бы, это сделать не сложно:сначала надо провести ее стратегиче-ский анализ, а потом синтезировать ре-шение. Методов для этого много, напри-мер, в работе [5] можно найти 50методов стратегического мышления.При этом в порядке информирования

можно показывать многомерные карты,пространственные изображения. Вместес тем вопросы стратегирования возни-кают уже на первых шагах. Оказывается,как показывает теория и практика стра-тегического анализа проблем [4], можетпотребоваться расщепить проблему наочень большое количество частей, а за-тем представить результат этого расщеп-ления, например, в матричном виде, гдекаждой части проблемы отведена от-дельная ячейка. По каждой части проводятся специ-альные, например, экспертные [6], оце-ночные или расчетные процедуры. Про-цесс анализа носит, как правило,творческий и дивергентный (расходя-щийся) характер. Синтез же решениядолжен носить сходящийся (конвергент-ный) характер, представляющий собойокончательное решение. Он осуществ-ляется путем соответствующей сборкипроанализированных частей в единоецелое. Такой двухшаговый процесс про-иллюстрирован на рисунке 1. При расщеплении проблемы и синтезерешения целесообразно использоватьсредства визуализации. Так, визуализа-ция городского пространства помогаетповысить качество жизни горожан засчет оптимизации распределения дет-ских садов или магазинов и пр. Однако, скажем, при таком подходе к ис-пользованию средств визуализации идеясоздания для северных районов страны«города под куполом», если она заранеене была заложена в исходные данныедля визуализации, сама по себе в ком-пьютере не созреет. Она может родитьсятолько в голове осведомленного челове-ка, который знает или, по крайней мере,чувствует, что он ищет. Либо эта идея ле-жит в каких-то других базах данных, докоторых сам компьютер добраться «недодумается». Получается, что идея возни-кает скорее не благодаря, а вопреки ви-зуализации, которая концентрируетвнимание на чем-то одном. И современ-ные средства анализа Больших Данныхмало помогут, поскольку сравнительнонизкие показатели точности или полно-ты поиска информации заставят челове-ка исследовать чрезвычайно большойобъем предоставленной ему информа-ции, что может занять недопустимобольшой объем времени.Еще пример. По всей видимости синтезоптимального градостроительного пла-на под априори разработанную страте-гию развития города, где преуспевает всвоей деятельности научно-производ-ственный комплекс, а на ремонт дорог идомов денег нет, визуализация вряд ли1 Анализ и синтез решения

54 № 3/2016


поможет. Здесь нужны нестандартныерешения по управлению активамипредприятий и инфраструктурой горо-да, реализации оригинальной налого-вой и инвестиционной политики, а этоновые решения, которые совсем не-просто ассоциировать с территориаль-ным планом. Денежный аспект можно представить намониторе в виде справки или схемыбюджетирования, однако синтезироватьнестандартную идею эффективногоуправления активами при том или иномсценарии территориального планирова-ния с помощью пространственной ви-зуализации на компьютере сейчас прак-тически невозможно. То есть решениеобычно лежит за рамками того про-странства, которое представляется с по-мощью средств визуализации. При этомтрадиционный подход к поддержке при-нятия решений с помощью средств ви-зуализации, с одной стороны, расши-ряет логику решений за счетактивизации эмоциональных состоянийсознания, а с другой, может ограничитьпространство для синтеза нестандарт-ной идеи, достижения группового ин-сайта [7], где активизирует сознание нестолько визуальный образ, сколькотрансцендентное состояние ума, коллек-тивное сознание и бессознательное.

Решения носят трансцендентный характер

Вербальная и визуальная информация,служащая справочной информацион-ной подложкой процесса принятия ре-шений, может быть интерпретированаотдельными пространствами с заданны-ми метриками (расстояния между объ-ектами, длина пути, высота дома и пр.).Наличие такой информации являетсянеобходимым условием, но не достаточ-ным. Руководитель и его команда обычно опе-рируют наряду с цифрами также поня-тиями, для оценки и измерения которыхдалеко не всегда можно построить мет-рику. Этому феномену можно условносопоставить некое неклассическое про-странство. В этом условном простран-стве спонтанно рождаются мысли, дей-ствуют эмоции, царит трансцендентноесостояние ума. Любое вмешательство впроцесс принятия решений, осуществ-ление оценочных действий может при-вести к непредсказуемому изменениюповедения команды. Например, можетпоследовать категорический отказ отпредложенного или навязанного реше-ния, эмоциональный срыв, а может

быть, наоборот, произойти подъем. Этопространство принципиально неформа-лизуемо, поэтому математическая опти-мизация в традиционном пониманииздесь неприменима.Вместе с тем помочь в этом случае можетиспользование когнитивного моделиро-вания и конвергентного управления [4].Когнитивное моделирование позволяетпредставить любую проблему в виде со-вокупности понятий (факторов) и взаи-мовлияний между ними. В пространствекогнитивного моделирования могут ре-шаться как прямые, так и обратные зада-чи. При этом обеспечивается устойчиваясходимость (конвергентность) процес-сов решений. С помощью когнитивногомоделирования происходит творческийсинтез и неформализованное формули-рование решения. Таким образом, можно выделить триразличных пространства, которые уча-ствуют в принятии решений (рис. 2): – исходных данных в виде карты, текстаи др.;– когнитивного моделирования на осно-ве понятий, метрик и др.;– собственно «пространства сознания»команды.«Пространство сознания» взято в кавыч-ки, поскольку оно принципиально не ин-терпретируется какой-либо математиче-ской конструкцией. Это пространствопока не имеет и, скорее всего, не должноиметь адекватной репрезентации, по-скольку оно трансцендентно, медитатив-но, бессознательно. Пространства когни-тивного моделирования и многомернойвизуализации при принятии решениймогут быть наложены друг на друга [8].Таким образом, необходимо констати-ровать принципиальную разнохарак-терность пространств в рассмотреннойтриаде. При этом отсутствует возмож-ность построения адекватных формали-зуемых морфизмов, которые позволяютустановить строгую взаимосвязь междупространством коллективного сознанияи двумя другими пространствами.Выходом из создавшегося положенияпока может быть использование подхо-да с решением обратных задач на когни-тивных графах, когда на процесс моде-лирования непосредственно влияетлицо, принимающее решение (руково-дитель, команда), которое вносит в негокачественную информацию. На практи-ке это может выглядеть следующим об-разом.Под имеющуюся проблему на фоне про-странственного образа территориистроится когнитивная модель [8]. На ког-нитивной модели решается прямая и об-

ратная задача. В результате решения си-стема может выдавать различные резуль-таты решения по возможному управлен-ческому воздействию на ситуацию, хотяи ведут они все к достижению одной итой же цели. Окончательное решениеостается за человеком.

Поиск оригинального решения

Человек может принимать правильные,но беспричинные решения. Решениеприходит как бы извне. Это можно на-звать поддержкой из бессознательного,трансцедентального, медитативногопространства или даже из Вселенной.Можно условно выделить четыре слоясознания: слова, мысли, чувства, транс-цендентность (медитация).Верхний слой – это знаки, слова, схемы,графики, то есть, все то, что формализуе-мо, обеспечивает коммуникацию и мож-но положить в компьютер. Второй слой– мысли. Их в компьютер уже не поло-жишь, если только закодировать слова-ми, но это уже не мысли. Записаннаямысль – это уже первый слой. Третийслой – эмоции. Их тем более не поло-жишь в компьютер, можно передать сло-вами, но это уже не эмоции, а их словес-ная редукция. Четвертый слой хорошо ассоциируетсяс Вселенной. Однако любые попыткиописания трансцендентного феноменаоказываются безуспешными. Его труднопонять, хотя можно прочувствовать, ес-ли иметь навык погружаться в медита-цию. Трансендентное выходит за рамкипарадигмы, что человек мыслит с помо-щью мозга, нейронных структур, обра-зов и пр. Здесь больше подходит слабаяаналогия с резонансной системой, кото-рая откликается на состояние и имеетсцепленность (энтелгмент) со всемвнешним окружением. Однако резо-нансная частота в этой системе нестан-дартная, это как бы одномоментная су-перпозиция множества частот(терминология позаимствована из кван-товой области знаний). В контексте сделанной иллюстрацииможно констатировать, что, скорее все-го, визуальный образ в лучшем случаепроникает до уровня мыслей и немно-го затрагивает уровень эмоций. Одна-ко и слова, например, представленныев виде стихов, могут обладать таким жесвойством, но до уровня трансцендент-ного визуальные образы и те же слова,скорее всего, не доходят. Они могуттолько служить «паролем», например, ввиде сакральной мантры, для входа вэтот уровень. Поэтому для учета чет-


55

вертого уровня сознания в процессахпринятия решений необходимы иныетехники, математические и физиче-ские аналогии. Например, здесь могутпомочь методы квантовой семантики.Однако эта тема выходит за рамкипредмета настоящей статьи и достойнаотдельного рассмотрения (см., напри-мер, [9]).

Стандартные приемы поиска оригинального

Вместе с тем на пути к получению ори-гинального решения, выходящего зарамки пространства исходных данных имоделирования, а также когнитивного,могут быть применены и стандартныеприемы. Так, например, результат по-строения когнитивной модели на карто-графическом фоне может быть верифи-цирован, то есть проведена его оценка сприменением методов анализа БольшихДанных, поскольку в мировой паутине вкаком-то месте (правда, это может бытьпредставлено на незнакомом командеязыке) может находиться нестандартнаяподсказка. Надо только до нее добрать-ся. Это сделать не просто, поскольку, ско-рее всего, с помощью традиционной ма-тематической логики транзитивнуюцепочку связей к этой подсказке не по-строить. И здесь может помочь визуали-зация в сочетании с интерактивным че-ловеческим вмешательством в процесспоиска. Общая идея состоит в следующем.Сначала, что принципиально, командой

строится когнитивная модель, отражаю-щая решаемую проблему. Эта когнитив-ная модель рассматривается как гипоте-за модельного представления проблемы.Затем проводится верификация (валида-ция, оценка) когнитивной модели на ос-нове анализа Больших Данных. Этотанализ может быть использован для: – оценки полноты множества факторовпо проблеме;– поиска и оценки новых, неочевидных,факторов; – синтеза и адекватной визуализациифакторов и взамосвязей;– выявления лакун взаимосвязей междуфакторами; – оценки характера (со знаком + или -)взаимовлияния факторов.Исходными данными для анализа могутслужить:– тексты документов, статей, сообщений,книг;– визуальные образы, карты, фотогра-фии;– результаты краудсорсинговых и экс-пертных процедур и пр. По результатам верификации когнитив-ная модель уточняется, с ее помощью вустановленном порядке [4,6,7] принима-ется решение.

Заключение

Таким образом, если учесть, что средствавизуализации являются высоко-эффективным инструментом в систе-мах поддержки стратегических и тер-риториальных решений, можно

сделать следующие выводы относитель-но их текущего состояния и дальнейше-го развития:– в настоящее время эти средства носятпреимущественно регистрационный,презентационный и информационно-справочный характер;– с применением этих средств сейчасрешаются в основном аналитические за-дачи, которые поддаются алгоритмиза-ции и формализации;– на принятие решений весомо влияюттрансцендентальные факторы, которыесредствами визуализации не охваты-ваются;– необходимо средства визуализацииделать проактивными, использовать дляверификации когнитивных моделей ре-шаемых проблем;– требуется обеспечение условий устой-чивой сходимости процессов принятиярешений с применением методов кон-вергентного управления, квантовой се-мантики и решения обратных задач накогнитивных моделях.

Литература1. Johnson S. (2006). John Snow’s 1854Broad Street Pump Outbreak Map.www.theghostmap.com (обращение18.10.2016).2. Географические информационные си-стемы (ГИС) для административно-хо-зяйственного управления. IFMA Founda-tion. Houston, Texas, USA. 2010. 3. History of GIS Development. www.gisde-velopment.net/history/1960-1970.htm.4. Райков А.Н. Конвергентное управле-ние и поддержка решений. М.: Издатель-ство ИКАР, 2009. – 245 c.5. Микаэль Крогерус, Роман Чеппелер.Книга решений. 50 моделей стратегиче-ского мышления. Пер. с англ. – М.: ЗАО«Олимп-Бизнес», 2012. – 208 с.6. Gubanov D., Korgin N., Novikov D.,Raikov A. E-Expertise: Modern CollectiveIntelligence, Springer. Series: Studies inComputational Intelligence, Vol. 558, 2014,XVIII, 112 p.7. Raikov A. Convergent networked deci-sion-making using group insights. Complex& Intelligent Systems. December 2015,Volume 1, Issue 1, pp 57-68.8. Ермаков А.Н., Клименко А.С., Климен-ко С.В., Райков А.Н. Территориальноепланирование на основе геокогнитив-ного моделирования // Информатиза-ция и связь. № 3. 2013. № 5. – С. 21-24.9. Raikov A.N. Holistic Discourse in the Net-work Cognitive Modeling // Journal ofMathematics and System Science. 3 (2013)519-530.2 Три пространства для принятия стратегического решения

(на примере Наукограда Фрязино)

56 № 3/2016


ровни зрелостиBIM-технологии

В настоящее времяповышение эф-

фективности строительства в мире свя-зывается с внедрением и развитиеминформационного моделированияобъектов строительства (BIM-техноло-гии). BIM-технология – процесс кол-лективного создания и использованияинформации о сооружении, форми-рующий основу для всех решений напротяжении жизненного цикла объ-екта (от планирования до проектиро-вания, выпуска рабочей документации,строительства, эксплуатации и сноса).В основе BIM лежит трехмерная ин-формационная модель, на базе кото-рой организована работа инвестора,заказчика, генерального проектиров-щика, генерального подрядчика, экс-плуатирующей организации.BIM-технология описана во множествестатей и презентаций. Основным рос-сийским контентом по этой тематикеявляется http://isicad.ru/ru/. В качествеознакомительного буклета можно ре-комендовать: http://static-dc.autodesk.net/con-tent/dam/autodesk/www/campaigns/BTT-RU/BIM%20for%20bui ldings_Autodesk .pdfЦентр научной мысли и практическогоприменения BIM-технологии в настоя-щее время находится в Великобрита-нии. Сегодня вряд ли кто-то возьметсяоспорить лидерство британцев в этойобласти. В последнее время все чащеприходится читать публикации амери-канцев и материковых европейцев, ко-торые с горечью признают, что, начавраньше Великобритании по времени,их страны не удержали темп и стали от-

Серебряков Сергей Владимировичв 1984 г. окончил Новосибирский ин-ститут геодезии, аэрофотосъемки икартографии (в настоящее времяСибирский государственный универ-ситет геосистем и технологий) по спе-циальности «инженер-аэрофотогео-дезист». После окончания института работалв Союзмаркштресте (Челябинск),с 1993 г. – на предприятии «Уралмаркшейдерия» (Челябинск),с 2001 г. – в УРПЦГ «Уралгеоин-форм» (Екатеринбург), с 2011 г. – в ФГУП «Центр геодезии,картографии и ИПД».С 2014 г. работает в АО «Роскарто-графия», в настоящее время замести-тель генерального директора по ин-новационному развитию. Кандидат технических наук.

УКомоско Владимир Васильевичв 1979 г. окончил факультет кибернетики Московского инженерно-физического институтапо специальности «инженер-системотехник». Около 30 лет проработалв Российском федеральном ядерном

центре ВНИИТФ, руководил проектами, в том числе несколькимимеждународными, по созданию информационных систем в различных предметных областях, в том числе типовой муниципальнойинформационной системы. В настоящее время директор научного центра «Математическоемоделирование и прикладное программирование» Южно-Ураль-ского государственного университе-та, кандидат физ.-мат. наук, доцент.Область научных и практических ин-тересов: инфраструктуры простран-ственных данных, геоинформацион-ные системы, BIM-технологии.

Геоинформационная технология8-уровневой ответственности: концепция истандарт управления строительством длявнедрения BIM-технологии в России

В.В. КОМОСКО(Научный центр «Математическое моделирование и прикладное программирование» ЮУрГУ, Челябинск)С.В. СЕРЕБРЯКОВ («Роскартография», Москва)В.М. СТРОКОВ («Логоспроектстрой», Екатеринбург)

ставать от островитян в развитии темыBIM.Модель зрелости BIM состоит из 4-хуровней.

Уровень 0. «Неуправляемый CAD»В Великобритании начали буквально снулевого уровня, того состояния, когдаотсутствует организованное взаимо-действие между членами команды про-екта, а работа ведется в режиме 2D чер-чения. Готовые чертежи в основномчерез бумажные носители или элек-тронную форму бумаги передаютсясмежникам. Текстовая документациятоже в основном в бумажном виде цир-кулирует между участниками процесса,хотя производится она на компьютере.

Уровень 1. «Управляемый CAD»На этом уровне наряду с 2D уже по-является трехмерная графика, а про-ектные данные распространяются вэлектронном виде через среду общихданных (Common Data Environment),специфицированную британскимстандартом BS 1192:2007. Однако пол-ноценного взаимодействия междуучастниками, относящимися к разнымдисциплинам, не происходит.

Уровень 2. «Федерированный BIM» (воригинале «Federated BIM»)Этот уровень работы предполагает пол-ное взаимодействие и полноценнуюколлективную работу участников про-екта. Причем каждый разрабатываеттрехмерную модель своей собственнойдисциплины, полностью отвечая занее, а затем происходит междисципли-нарная координация в специ-альных средах. Определяются иустраняются коллизии, выверяются

проектные решения и пр. Программ-ным воплощением такой среды могутявляться Autodesk Navisworks, SolibriModel Checker, Bentley Navigator. Важ-нейшим условием является работа в со-ответствии со стандартом BS 1192:2007с организацией среды общих данных.На этом уровне такое организованноевзаимодействие может обеспечить до50% сокращения непроизводительныхрасходов проекта.

Уровень 3. «Интегрированный BIM»Еще совсем недавно этот уровень пред-ставлялся чем-то довольно «размы-тым», недостаточно определенным,пределом мечтаний, когда реализованополное взаимодействие между дисцип-линами посредством совместного ис-пользования единой модели проекта,хранящейся в едином центральном ре-позитории. Все участники могут полу-чить доступ к модели, причем риск воз-никновения конфликтных ситуацийсведен к минимуму.Началась разработка методологии ра-боты и жизни в цифровом формате нановом качественном уровне. Стартова-ла работа над программой BIM уровень3 (Digital Built Britain). Эта разработкавелась параллельно с двумя другимистратегиями:– «Умными» городами, представляющи-ми «интеллектуальные» системы длятранспорта, энергетики, здравоохране-ния, водоснабжения и переработки от-ходов;– «Информационной экономикой», ко-торая занимается высокопроизводи-тельными вычислениями, Интернетомвещей в форме автоматических сенсо-ров для автоматизации процессов и пр.Конвергенция трех стратегий позволи-ла увидеть тот мир, в котором придетсяжить всем нам. Эти технологии изме-нят нашу жизнь и мир, в котором мыживем. Стратегия Digital Built Britain витоге представила видение высоко-производительной, прозрачной эконо-мики, которая эффективно обслужива-ет нужды граждан своей страны.Описанная выше схема зрелости яв-ляется необходимым компонентом дляпонимания амбициозного подходабританцев к возможностям, открываю-щимся перед строительством (в широ-ком смысле) в наступившую цифровуюэпоху.BIM как раз и является той самой тех-нологией, которая символизирует при-ход «цифры» в строительную отрасль. В2011 году Правительство Великобрита-нии объявило, что, начиная с апреля2016 года, все госзакупки в области

57


Строков Владимир Михайловичв 1969 г. окончил Уральский поли-технический институт по специально-сти «промышленное и гражданскоестроительство». В настоящее время работает в ООО «Логоспроектстрой»(г. Екатеринбург).Руководитель градостроительной ав-торской мастерской В.М. Строкова.Дипломант международного фести-валя «Зодчество – 2001», членПравления СРО ООО Общество«Знание» России, руководитель си-стемной технологии «8LR» управле-ния строительством: единый систем-ный способ управленияпроектированием, строительством,эксплуатацией.

BIM-технология – процесс коллективного создания и ис-пользования информации о сооружении, формирующийоснову для всех решений на протяжении жизненногоцикла объекта (от планирования до проектирования, вы-пуска рабочей документации, строительства, эксплуата-ции и сноса). В основе BIM лежит трехмерная информа-ционная модель, на базе которой организована работаинвестора, заказчика, генерального проектировщика,генерального подрядчика, эксплуатирующей организа-ции.BIM-технология описана во множестве статей и презен-таций. Основным российским контентом по этой темати-ке является http://isicad.ru/ru/. В качестве ознакоми-тельного буклета можно рекомендовать: http://staticdc.autodesk.net/content/dam/autodesk/www/cam-paigns/BTT-RU/BIM%20for%20buildings_Autodesk.pdf

О BIM-ТЕХНОЛОГИИ

58 № 3/2016


строительства будут осуществлятьсятолько для проектов, выполняемых втехнологии BIM. Таким образом отрас-ли был дан мощный импульс для дви-жения вперед. Хочешь получать госза-казы? Научись современным методамработы. И сдавай свои проекты в фор-матах BIM уровень 2. По мнению экс-пертов, основная масса проектировщи-ков в России в области гражданскогопроектирования сейчас находится науровне 1: пожалуй, очень сложно най-ти тех, кто работает с чистой 2D-САПР(уровень 0). В свою очередь, самые пе-редовые компании сейчас пытаютсяперейти с первого уровня на второй,организуя взаимодействие между ис-пользуемыми решениями по внутрен-ним стандартам или вручную дораба-тывая приложения, настройки,конверторы. Некоторые страны дажестараются подстегнуть этот процесс,выпуская требования к сдаваемым про-ектам и таким образом развивая BIM-технологии.

Геоинформационная технология8-уровневой ответственности

Если BIM-технология с помощью цело-го ряда программных продуктов обес-печивает автоматизацию производ-ственных процессов, то технология8-уровневой ответственности гаранти-рованно и системно дает новое каче-ство управления в строительстве, свя-занное с требованиями российскогопостановления Правительства № 87 от16 февраля 2008 г. «О составе разделовпроектной документации и требова-ниях к их содержанию» (одновременнорассматривается 12 разделов).Само постановление строго структури-ровано по общему принципу «меньшеев большем» (территория, этап строи-тельства, объект генерального плана,раздел (часть) проекта), но в нем фор-мируется только контрольная функциягосударственного управления объекта-ми территории, в этом его недостаточ-ность абсолютного контроля.Технология 8-уровневой ответственно-сти в детализацию постановления№ 87, соблюдая общий принцип «мень-шее в большем», расширяет количествонеразрывных уровней до 8-ми (частьобъекта, элемент, марка, позиция), где«позиция» – последняя неделимая де-таль объекта. Таким образом, функцияуправления объектами территории(уровни 1-4) становятся неразрывно

связанными с функцией исполнения(уровни 5-8).В 8-уровневой геоинформационнойтехнологии с использованием 4 системкоординат, применяемых в строитель-стве: абсолютная система координат,привязанная к т.А в системе ГЛОНАСС(уровни 1-2), относительная системакоординат (уровни 3-5), привязанныев т.В к координатной т.А, условная си-стема координат (уровни 6-7), привя-занные в т.С к координатной т.В, собст-венная система координат (уровень 8),привязанная в т.D к координатной т.С.Принципиальная программная архи-тектура ИС «Технология 8LR» приведе-на на рис. 1.Архитектурно ИС «Технология 8LR» со-стоит из двух компонентов собствен-ной разработки:– подсистемы электронного докумен-тооборота, основанной на 8LR – иден-ти ф и к а ц и и и о с у щ е с т в л я ю щ е йуправление сводными ведомостямидокументации, оформленными в пол-ном соответствии с ГОСТами;–подсистемы визуализации простран-ственного расположения объектов наместности, основанной на методоло-гии построения инфраструктур про-странственных данных [1].ИС «Технология 8LR» не является заме-ной распространенным на рынкепрограммным продуктам информа-ционного моделирования, напри-мер, фирмы AutoDesk. Она являетсяуправляющей надстройкой, взаимодей-ствующей с этими продуктами бла-годаря использованию 8LR – иден-тификации при описании объектовстроительства на уровнях 6-8 при соз-дании BIM-модели, что позволяет осу-

ществить сквозную классификациювсех элементов объектов строитель-ства, начиная с территории и заканчи-вая сборочными единицами.Программная реализация «Технологии8LR» основывается на нескольких базо-вых принципах:Принцип 1 «Принудительного кодиро-вания». В отличие от имеющихся нарынке аналогичных программ коды до-кументов, объектов строительства и ихсоставных частей формируются не сво-бодно по усмотрению пользователей, апо четкому регламенту, от которогоотступить невозможно. Кодирова-ние документов осуществляется встрогом соответствии с методологи-ей 8-уровневой ответственности.Принцип 2 «Абсолютной и относитель-ной пространственной привязки». Каж-дый объект привязывается абсолютны-ми координатами к местности.Внутренние элементы объекта привя-зываются относительными координа-тами к внутреннему пространству объ-екта.Принцип 3 «Складирования готовыхдокументов». В самой программе 8LRне существует средств подготовки доку-ментов. В хранилище документов, ко-торое является центральным элемен-том системы, складируются готовыедокументы каждый в свою ячейку в со-ответствии с методологией 8-уровне-вой ответственности.Таким образом, программа 8LR не по-зиционируется как конкурент другимпрограммам, в которых имеются раз-витые средства электронного докумен-тооборота. Документы (проектные и рабочие) мо-гут быть подготовлены какими угодно

1 Программная архитектура ИС «Технология 8LR»


59

средствами и затем помещены в храни-лище с принудительным присвоениемсоответствующего кода.Принцип 4 «Управления процессомпроектирования сверху вниз». С помо-щью программы 8LR вышестоящий ру-ководитель распределяет работы поподготовке документов на своем уров-не ответственности. Далее нижестоя-щий исполнитель действует в строгихзаданных сверху рамках.Принцип 5 «Непрерывного контроля заисполнением работ». С помощью программы 8LR руководи-тель может в любой момент посмот-реть, какие документы готовы в настоя-щее время.Программа 8LR обладает следующимиосновными возможностями:1. Создание каркаса проекта согласнометодологии 8-уровневой ответствен-ности.2. Постепенное заполнение этого кар-каса готовыми документами.3. Визуализация пространственногорасположения объектов на местности.4. Просмотр относительного располо-жения внутренних элементов объекта.5. Автоматическая генерация сводныхведомостей документации в полном со-ответствии с ГОСТами.6. Слежение за ходом выполнения ра-бот с помощью так называемого «дис-петчерского окна».7. Диспетчерское окно позволяет на од-ном экране видеть всю структуру про-екта. При этом элементы проекта окра-шиваются цветом в соответствии состепенью их готовности.Программа 8LR может работать как вмногопользовательском режиме (в ма-лых, средних и больших организа-циях) на основе общего хранилищаданных, так и на автономном рабо-чем месте на основе локальной ба-зы данных.C использованием программногообесп е ч е н и я с и с т е м н ы й с п о с о б« г е о и н ф о р м а ц и о н н а я т е х н о л о -г и я 8-уровневой ответственности»становится общедоступным на всех 8уровнях управления и исполнения и нетребует особых затрат на его адапта-цию, обучение персонала и населенияк пользованию, так как это и есть суще-ствующий принцип управления строи-тельством в Российской Федерации. В действительности при структуриза-ции целостности использования тер-ритории деньги на создание высокогоуровня качества жизни населения об-разуются в градостроительных образо-ваниях за счет интеллектуальных

средств экономии, заложенных в высо-коэффективное освоение земельныхтерриторий.Целостность возможна только в струк-турированной системе. Формируя це-лостность (многообразие факторов),мы формируем качество жизни. В це-лостности управления (многообразиемфакторов) регулирование и контрольосуществляются одновременно в пол-ном объеме, не теряя из виду ни однойдаже самой мелкой его части.Структуризация целостности в составеградостроительных территорий реша-ет главную задачу – использование си-стемы управления объектами, обес-печивающую непрерывный контрольсоздания и поддержки высокого каче-ственного уровня жизни населения наданной территории.Структуризация целостности пристроительстве объектов любой сложно-сти на градостроительной территориипозволяет, используя общий генераль-ный план, координатно совместить не-сколько видов строительства (новоестроительство, ремонтнопригоднуюэксплуатацию, модернизацию строи-тельства) на единой территории с мно-гоуровневым (многослойным) наложе-нием объектов друг на друга с цельюобъединения различных функций иконцентрации ресурсов управленияобъектом, а также возможностью со-хранения и постоянного улучшениякачественных свойств на длитель-ный период высокоэффективнойэксплуатации.Если при разработке рабочей докумен-тации использовать 8-уровневый ин-формационный способ координатногоуправления объектами территории,реализуемый по всем частям про-ектной документации, то можно обес-печить за счет многократного приме-нения деталировочных решенийпромышленного производства (науровнях 6-8):– сокращение числа различных сбо-рочных марок и элементов;– автоматизацию и роботизацию про-изводственных процессов;– увеличение производительноститруда;– сокращение сроков изготовления по-зиций, марок и элементов;– сокращение энергоемкости и стои-мости их изготовления;– координатный контроль изготовле-ния, перемещения и монтажа;– координатный контроль использова-ния денежных средств;

– системный учет и регулирование накаждом из 8 уровней управления (имежду уровнями) основных технико-экономических показателей.На этой основе возможны:– организация технопарка по дополни-тельному выпуску товарно-строитель-ной продукции с использованиемтехнологических, энергетических,архитектурно-строительных и др. дета-лировочных решений для широкогоприменения среди населения;– создание интернет-магазина откры-тых строительных технологий.Разработанная градостроительная до-кументация «Проект планировки 1-ойочереди строительства» имеет общийустойчивый системный принцип по-строения – меньшее в большем, разде-ленный по уровням: 1. Территория землеотвода;2. Этапы. Части этапов строительства;3. Номера объектов по спецификациигенерального плана;4. Части проекта, указанные в поста-новлении Правительства РФ № 87;5. Части объекта.Пример: УТП-1.20-06-АР-03.1 уровень: «Территория» – Уральскийтрубопрокатный завод (УТП);2 уровень: «Этап» строительства – (1),«Часть этапа» – (2);3 уровень: «Объект» по генеральномуплану – (06);4 уровень: «Часть проекта» – раздел 3(АР), по постановлению ПравительстваРФ № 87.5 уровень: «Часть объекта» – (03), обо-значение по архитектурному плану.Такой системный способ управленияпроектной документацией был приме-нен на практике в 2012 г. при проекти-ровании особо сложного металлурги-ческого объекта: «Листопрокатныйкомплекс 2250 горячей прокатки» вг. Первоуральск. Были достигнуты сле-дующие результаты:– при разработке только архитектурно-строительной части проектной доку-ментации стоимость проектных работпри использовании системного спосо-ба проектирования удалось снизить с25 млн руб. до 10 млн руб.;– объем проектной документации: раз-дел 3 (АР) и раздел 4 (КР), выполнен-ные по требованиям ПП РФ № 87, уда-лось системно выполнить в 8 томахвместо 18 томов в традиционном ис-полнении;– положительное заключение Глав-госэкспертизы системно выполненнаяархитектурно-строительная часть про-ектной документации получила на год

60 № 3/2016


раньше, чем остальные разделы про-екта.За счет использования системы струк-туризации и повторяемости про-ектных решений в пролете «Колпако-вых печей» при строительствеВерх-Исетского металлургическогозавода удалось сократить срок строи-тельства подземной части тоннелейна 6 месяцев.Технология 8-уровневой ответственно-сти «Технология 8LR», разработаннаяВ.М. Строковым – специалистом вобласти строительства почти с 50-лет-ним стажем, реализована в содружествес несколькими частными и государст-венными организациями: ООО «Логос-проектстрой «ТД», ООО «ИНЖГЕО», на-учным центром «Математическоемоделирование и прикладное про-граммирование» Южно-Уральского го-сударственного университета.

«Технология 8LR»и BIM-технология

Важный шаг для внедрения BIM в Рос-сии был сделан 4 марта 2014 года на за-седании президиума Совета при Прези-денте Российской Федерации помодернизации экономики и иннова-ционному развитию России. Так, Мин-строю России, Росстандарту совместнос Экспертным советом при Правитель-стве Российской Федерации и институ-тами развития было предписано «раз-работать и утвердить план поэтапноговнедрения технологий информацион-ного моделирования в области про-мышленного и гражданского строи-тельства, включающий предоставлениевозможности проведения экспертизыпроектной документации, подготов-ленной с использованием таких техно-логий».Наиболее инновационные россий-ские предприятия активно переходятна BIM и уже почувствовали преиму-щества от использования технологии.Большая часть из тех, кто пока не пе-решел на BIM, осознали необрати-мость изменений, происходящих в ар-хитектурно-строительной отрасли, исегодня выбирают оптимальный ме-тод внедрения информационного мо-делирования.Мировой (особенно американский)опыт показывает, что переход на BIM –это не просто освоение новой про-граммы, он также требует:– наличия методологии внедрения;– существования единых стандартовдля проектов;

– обучения специалистов новой фор-мации (BIM-manager, BIM-coordinator,BIM-modeller);– организационно структурных изме-нений в строительных организациях.Прежде чем перейти к рассмотрению«Технологии 8LR» и обоснованию воз-можности ее применения в дополне-ние к BIM в качестве методологии истандарта для России, остановимся ещена некоторых недостатках BIM-техно-логии.1. BIM не является средством сопровож-дения жизненного цикла объекта. Напрактике под BIM понимается вовсе неконцепция проектирования с про-извольным числом измерений в моде-ли и даже не предполагаемая поддерж-ка жизненного цикла, а вполнеконкретная вещь – создание трехмер-ной модели на базе интеллектуальныхобъектов, насыщенной параметриче-скими зависимостями и дополнитель-ной информацией. 2. Потеря существующих рабочих прак-тик при переходе на BIM. Далеко не длявсех подходят те решения, которые по-ставщик ПО реализовывает в своем ви-дении BIM. На протяжении всей исто-рии развития этой технологии самойсерьезной претензией к ней была не-возможность включить в интегриро-ванный процесс уже существующие ме-тоды работы и инструменты. Вопроссостоит в том, стоит ли отказываться отимеющихся эффективных методов ра-боты, «заточенных» под выполняемыезадачи, ради планируемого повышенияпроизводительности за счет BIM.3. BIM не учитывает особенностей рос-сийского законодательства. BIM ни-коим образом не учитывает положенийпостановления Правительства РФ № 87«О требованиях к проектной докумен-тации…», являющегося основополагаю-щим документом по структуризациипроцессов строительства, «бумажный»документооборот является для BIM какбы побочным продуктом.Возможно, в недалеком будущем BIM-технология будет развита до всеобъем-лющего продукта управления жизнен-ным циклом в строительстве, но чтобыне терять время и не ждать пассивно,когда это произойдет за рубежом, пред-лагается использовать в России «Техно-логию 8LR» в дополнение к BIM-техно-логии.1. «Технология 8LR» как стандарт. «Тех-нология 8LR» дает способ структуриза-ции и кодирования объектов строи-тельства, начиная с территории изаканчивая элементарной позицией в

составе сооружения. Если следоватьпредложенной классификации, то мо-дели и проекты BIM становятся согла-сованными, причем как по горизонта-ли, так и по вертикали.2. «Технология 8LR» как методологиявнедрения. «Технология 8LR» предлага-ет и реализует системный подход от об-щего к частному. Введение 8-уровневойклассификации позволяет осуществитьдекомпозицию задачи внедрения ичетко прописать бизнес-процессы длякаждого уровня. 3. «Технология 8LR» и уровни зрелостиBIM. «Технология 8LR» идеологическисогласуется с уровнями зрелости BIM.Управление бизнес-процессами про-изводится путем перезагрузки техно-логии «новое строительство» (НС) втехнологию «персональная ответ-ственность» (ПО), технологию «ре-монтнопригодная эксплуатация» (РЭ),технологию «качество жизни» (КЖ) ит.п. Двигаясь по этой цепочке, мы в ре-зультате приходим к повышению каче-ства жизни населения, что является це-лью уровня зрелости 3 BIM.4. «Технология 8LR» и другие программ-ные продукты. «Технология 8LR» не по-зиционирует себя как программныйпродукт, конкурирующий или заме-няющий какой-либо другой продукт излинейки AutoDesk или другой фирмы.Она является надстройкой для управле-ния строительством, позволяющей ин-тегрировать компоненты BIM-тех-нологии, если они придерживаются8-уровневой классификации объектов.

Заключение

Есть основания утверждать, что исполь-зование «Технологии 8LR» в дополне-ние к BIM-технологии даст синергети-ческий эффект и позволит устранитьряд препятствий на пути внедренияBIM в России и системного контроля вобласти строительства и эксплуатацииобъектов любой сложности.

Литература:1. Vladimir Komosko, Sergey Serebryakov.SPATIAL DATA MANAGEMENT BASED ONSTANDARDS AND OPEN SOURCE SOFT-WARE PRODUCTS // International Workshopon (ISPRS WG IV/2), «Global Geospatial Infor-mation». – 2013, p. 123-131.2. http://isicad.ru/ru/articles.php?arti-cle_num=17570&print=1

ОбразованиеМеждународные рекомендации

по городскому и территориальному планированиюЗоны согласованного планирования:

градоустройство по-французски

62 № 3/2016


ОН-Хабитат под-го т о в и л М е ж д у -народные р е к о -м е н д а ц и и п ого р о д с к о м у и

территориальному планированию(http://unhabitat.org/books/), которыебыли впервые опубликованы в 2015 го-ду в Найроби. Основные положенияэтих рекомендаций мы представляемвашему вниманию.ООН-Хабитат для ответов на глобаль-ные вызовы современности, свя-занные с урбанизацией, проанали-зировал различные подходы кпространственному планированию ина основании лучших практик соста-вил Международные рекомендации погородскому и территориальному пла-нированию (далее – Рекомендации).

Рекомендации – это инструмент со-действия рациональному городскомуи территориальному планированиюпо всему миру на основе общепри-знанных принципов, а также нацио-нального, регионального и местногоопыта.Структура текста: документ состоит издвух глав: I глава – Основы; II глава –Международные рекомендации по го-родскому и территориальному плани-рованию, изложен на 43 страницах. В первой главе указывается, что Реко-мендации призваны служить основойдля совершенствования в глобальноммасштабе политики, планов, про-ектов, предусматривающих болеекомпактные, социально инклюзив-ные, лучше интегрированные и свя-занные между собой города и терри-тории, в которых созданы условия дляустойчивого городского развития.Главные цели Рекомендаций – эторазработка универсального рамочно-го руководства для реформированияряда направлений городской полити-ки и обоснование универсальных

принципов пространственного пла-нирования, извлеченных из нацио-нального и местного опыта.В Рекомендациях городское и терри-ториальное планирование опреде-ляется как процесс принятия реше-ний, направленный на реализациюэкономических, социальных, культур-ных и экологических целей посред-ством разработки пространственныхконцепций, стратегий и планов, а так-же посредством применения комплек-са организационных принципов, ин-струментов, институциональных и

партисипаторных механизмов и рег-ламентирующих процедур.В документе подчеркивается фунда-ментальное экономическое значениепространственного планирования.Указывается, что Рекомендацииимеют несколько уровней планирова-ния:– национальный и трансграничныйуровни;– национальный уровень;– уровень «городов-регионов» и го-родских агломераций;– городской и муниципальный уровни;

Международные рекомендациипо городскому и территориальномупланированию

О

Рекомендации были разработаны в допол-нение Международных рекомендаций подецентрализации и укреплению местныхорганов власти (2007), а также Междуна-родных рекомендаций по доступу к базо-вым услугам для всех (2009), которые бы-ли ранее одобрены Советом управляющихООН-Хабитат и рассмотрены в ряде стран.Рекомендации направлены на поддержку ивыполнение Повестки дня в области разви-тия на период после 2015 года и Новой го-

родской повестки дня Третьей конференции ОНН по жилью и устойчивомугородскому развитию (Хабитат III) в 2016 году. Рекомендации были одобрены Советом управляющих ООН-Хабитат в Резолюции 25/6 от 23 апреля 2015 года и впервые опубликованы в 2015 году в Найроби.Целями Рекомендаций являются:– разработать имеющее универсальное применение рамочное руковод-ство для направления реформ городской политики;– обосновать универсальные принципы, извлеченные из национального иместного опыта, поддерживающие разработку разнообразных подходовк планированию, адаптированных к различным контекстам и масштабам;– дополнить другие международные рекомендации, направленные наукрепление устойчивого городского развития, и обеспечить связь с ними;– обеспечить акцентирование городских и территориальных аспектов впрограммах развития национальных, региональных и местных органоввласти.

МЕЖДУНАРОДНЫЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ГОРОДСКОМУ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОМУПЛАНИРОВАНИЮ


63

– уровень жилых районов.Особо оговаривается, что для успеш-ного выполнения планов и обес-печения позитивных и достижимыхрезультатов городского развитиянеобходим баланс трех ключевыхкомпонентов реализации:– Применимая и прозрачная правоваябаза.– Рациональное и гибкое городскоепланирование и проектирование.Основное внимание уделяется про-ектированию общественного про-странства, так как именно оно являет-ся одним из главных факторов,способствующих созданию городскихценностей. Высокой значимостьюобладает следующее: обеспечениенадлежащей планировки улиц, связ-ность и территориальное распределе-ние открытых пространств, ясностьпланов застраиваемых кварталов,компактность и многофункциональ-ность использования застроенныхрайонов, что необходимо для сокра-щения потребности в передвиженияхи издержек в стоимости услуг на душунаселения. Проектирование должноспособствовать укреплению социаль-ного взаимодействия и культурныхресурсов города.– Финансовый план для обеспеченияэкономической доступности и эффек-тивности с точки зрения затрат.Лейтмотивом Рекомендаций являетсятезис о том, что рациональное город-ское и территориальное планирова-ние является одним из основных спо-собов укрепления местных органоввласти и содействия предоставлениюосновных услуг.Также Рекомендации интегрируют всетри измерения городской политики:– принципы (зачем планировать?);– управленческие процессы (как пла-нировать?);– технические продукты (какие имен-но городские и территориальные пла-ны?).Рекомендации пропагандируют преж-де всего применение комплексногоподхода к планированию и строитель-ству устойчивых городов и населен-ных пунктов городского типа путемоказания поддержки местным вла-стям, повышения уровня информиро-ванности общественности и расшире-ния масштабов участия городскихжителей, в том числе малоимущих, впроцессах принятия решений.

Вторая глава Рекомендаций содержитосновополагающие принципы, не-

обходимые для рационального город-ского и территориального планирова-ния, и конкретные рекомендации,следование которым обеспечит эф-фективность городской политики иуправления, будет способствоватьустойчивому социальному, экономи-ческому и экологическому развитию.

Принципы городской политики

и управления

1. Городское и территориальное пла-нирование – это больше, чем техни-ческий инструмент, это комплексныйпартисипативный процесс принятиярешений, который учитывает кон-фликтующие между собой интересы исвязан с общим видением, общейстратегией развития и национальной,региональной и местной политикамиразвития городов.2. Городское и территориальное пла-нирование является ключевым компо-нентом обновленной парадигмыгородского управления , котораяспособствует демократии на местномуровне, соучастию и вовлеченности,прозрачности, в целях обеспеченияустойчивой урбанизации и качествагородских пространств.

В соответствии с этими принципаминациональным правительствам в со-трудничестве с другими органамиуправления и соответствующимипартнерами, в частности, следует:1. Формулировать национальные рам-ки городской и территориальной по-литики, которые способствуют мо-делям устойчивой урбанизации,включая надлежащий уровень жизнидля нынешних и будущих жителей,экономический рост и охрану окру-жающей среды, сбалансированнуюсистему городов и других населенныхпунктов, а также четкие земельныеправа и обязанности для всех граж-дан, в том числе гарантии землевла-дения для малообеспеченного насе-ления, в качестве основы городскогои территориального планированияна всех уровнях. В свою очередь, го-родское и территориальное плани-рование станет средством воплоще-ния этой политики в планы иконкретные действия и средствомобратной связи для корректировкиполитики.2. Формировать благоприятные пра-вовые и институциональные рамки

для городского и территориальногопланирования, в которых:– признается наличие различных ре-

гиональных, городских и местныхусловий, а также необходимость про-странственной взаимосвязи террито-рий и сбалансированного региональ-ного развития;– координируются планы на уровне

городов и крупных городских агломе-раций, а также на региональном и на-циональном уровнях, обеспечиваетсясогласованность между секторальными пространственным уровнями дея-тельности на основании принципасубсидиарности.

Местным органам власти в сотрудни-честве с другими органами управле-ния и соответствующими партнерами,в частности, следует:1. Осуществлять политическое руко-водство в целях разработки городскихи территориальных планов, обес-печивая взаимодействие и координа-цию с секторальными и другими тер-риториально-пространственнымипланами, а также с планами соседнихтерриторий, для того чтобы осуществ-лять городское планирование иуправление на соответствующемуровне.2. Утверждать, контролировать на по-стоянной основе и обновлять (каж-дые 5 или 10 лет) городские и терри-ториальные планы, находящиеся вих ведении.3. Интегрировать процессы оказанияуслуг с планированием и участвоватьв межмуниципальном и многоуровне-вом сотрудничестве с целью развитияи финансирования сфер жилища, ин-фраструктуры и услуг.4. Обеспечивать взаимодействие меж-ду городским планированием и город-ским управлением с целью установле-ния связи между предварительнымпланированием и последующим осу-ществлением, поддерживать согласо-ванность между долгосрочными целя-ми и программами и краткосрочнойуправленческой деятельностью и сек-торальными проектами.

Организациям гражданского обще-ства и их ассоциациям следует:1. Участвовать в подготовке, осу-ществлении и мониторинге город-ских и территориальных планов,оказывать помощь местным орга-нам власти в выявлении потребно-стей и определении первоочеред-ных задач и, по возможности,

64 № 3/2016


реализовывать свое право на уча-стие в консультационных процес-

сах в соответствии с действующиминормативно-правовыми актами имеждународными соглашениями.2. Содействовать привлечению на-селения к обсуждению вопросов го-родского и территориального плани-рования, представлять общественныеинтересы, особенно малообеспе-ченных и уязвимых групп населе-ния всех возрастов независимо отгендерной принадлежности с це-лью достижения справедливого го-родского развития.3. Создавать условия и обеспечи-вать возможности всем слоям об-щества, особенно нуждающимся иуязвимым группам населения, уча-ствовать в инициативах по плани-рованию на уровне общин в тесномпартнерстве с местными органамивласти по осуществлению про-грамм благоустройства жилых рай-онов.4. Повышать уровень осведомленно-ст и о б щ е с т в е н н о с т и , о гл а ш ат ьо б щ е с т в е н н о е м н е н и е с ц е л ь юп р е д о т в р а щ е н и я н е з а к о н н о й испекулятивной застройки, особеннотам, где это может угрожать природ-ной среде или приводить к выселе-нию нуждающихся и уязвимыхгрупп населения.5. Способствовать преемственностидолгосрочных социальных целей го-родских и территориальных планов,особенно в периоды политическихперемен или краткосрочных затруд-нений.

Специалистам по планированию и ихассоциациям следует:1. Содействовать процессам городско-го и территориального планирования,внося свой экспертный вклад на всехэтапах подготовки и обновления испособствуя тому, чтобы группы за-интересованных сторон могли выска-зывать свои взгляды.2. Играть активную роль в пропагандеболее инклюзивного и справедливогоразвития, обеспечиваемого не толь-ко более широким участием обще-ственности в планировании, но ипосредством содержания таких ин-струментов планирования, как пла-ны, проекты, нормативные акты иправила.3. Активизировать деятельность ди-рективных органов по применениюданных рекомендаций и, при необхо-

димости, адаптировать их к нацио-нальным, региональным или местнымусловиям.4. Способствовать распространениюзнаний о городском и территориаль-ном планировании, организовы-вать семинары и консультативныефорумы для повышения информи-рованности общественности о дан-ных рекомендациях.5. Сотрудничать с учебными заведе-ниями и учреждениями профессио-нальной подготовки в ходе анализа иразработки учебных планов в областигородского и территориального пла-нирования, а также содействоватьпрограммам по укреплению человече-ского потенциала.

Рекомендации организациям граж-данского общества и специалистампо планированию, применяемые всфере городской политики и управ-ления, распространяются также надальнейшее планирование, способ-ствующее устойчивому социально-му, экономическому и экологическо-му развитию.

Принципы устойчивого

социального развития

1. Городское и территориальное пла-нирование нацелено на обеспечениенадлежащего уровня жизни и условийтруда для всех слоев современного ибудущего общества, обеспечение рав-ноправного распределения издержек,возможностей и благ городского раз-вития и особенно на содействие соци-альной интеграции и сплоченности.2. Городское и территориальное пла-нирование является одной из важней-ших инвестиций в будущее, предпо-сылкой для улучшения качестважизни и успешных процессов глоба-лизации, уважающих культурное на-следие и культурное разнообразие, атакже для осознания и учета конкрет-ных потребностей населения.

В соответствии с этими принципаминациональным правительствам в со-трудничестве с другими органамиуправления и соответствующимипартнерами следует:1. Следить за динамикой измененияжилищно-бытовых условий в городахи на прилегающих территориях иподдерживать усилия местных орга-нов власти и общин в области плани-

рования с целью совершенствованиясоциальной и территориальной спло-ченности и интеграции.2. Способствовать разработке и реа-лизации стратегий борьбы с нищетой,поддерживать создание рабочих мест,содействовать обеспечению достой-ной работы для всех и удовлетворятьспецифические потребности уязви-мых групп населения, включая миг-рантов и перемещенных лиц.3. Содействовать созданию прогрес-сивных систем жилищного финанси-рования с тем, чтобы сделать землю,обеспеченные коммунальным обслу-живанием земельные участки и жильедоступными для всех.4. Предоставлять соответствующиеналоговые льготы и целевые субсидиии укреплять местную налоговую базус целью расширения возможностейместных органов власти и обеспече-ния возможности городскому и тер-риториальному планированию спо-собствовать устранению социальногонеравенства и содействовать культур-ному разнообразию.5. Содействовать интеграции деятель-ности по выявлению, охране и разви-тию культурного и природного насле-дия в процессы городского итерриториального планирования.

Местным органам власти в сотрудни-честве с другими органами управле-ния и соответствующими партнерамиследует:1. Разрабатывать городские и террито-риальные планы и содействовать реа-лизации этих планов, включающих:– пространственные рамки для обес-

печения всеобщего доступа к основ-ным услугам;– стратегические ориентиры и физи-

ческие карты по развитию земельныхресурсов, жилой застройки и транс-порта, уделяя особое внимание теку-щим и прогнозируемым потребно-стям малообеспеченных и социальноуязвимых групп населения;– инструменты поддержки осуществ-

ления прав человека в больших и ма-лых городах;– многофункциональное использова-

ние земельных ресурсов для предо-ставления доступного спектра услуг,жилья и возможностей трудоустрой-ства разным социальным слоям насе-ления.2. Способствовать социальной ипространственной интеграции исплоченности, равенству возможно-


65

стей пользоваться благами города,городскими услугами, общественны-ми пространствами, вносить вклад вего социальную и культурную жизнь.3. Обеспечивать качественные обще-ственные пространства, усовершен-ствовать и возрождать существую-щие общественные пространства,такие как площади, улицы, озеленен-ные территории и спортивные ком-плексы, и делать их более безопас-ными и в полной мере доступнымидля всех.4. Обеспечивать улучшение до каче-ственно нового уровня состояниярайонов с низким уровнем доходов,стихийно образовавшихся поселенийи трущоб, а также их интеграцию в го-родскую ткань.5. Обеспечивать каждому жителю до-ступ к безопасной недорогостоящейпитьевой воде и адекватным услугам вобласти санитарии.6. Содействовать обеспечению гаран-тий землевладения и доступа к конт-ролю над землей и собственностью, атакже доступа к финансовым сред-ствам домохозяйствам с низким уров-нем дохода.7. Сокращать время поездок междужилыми, производственными и сер-висными зонами, способствовать соз-данию доступных и надежных транс-портных систем.8. Повышать безопасность в городах. 9. Поощрять культурную активностькак в закрытых помещениях (музеи,театры, кинотеатры, концертные за-лы и т.д.), так и на открытом воздухе(уличное искусство, музыкальныепарады и т.д.), признавая, что разви-тие городских культур и уважение ксоциальному разнообразию являют-ся частью социального развития иимеют важные пространственныепроявления.10. Охранять и ценить культурное на-следие.


экономического роста

1. Городское и территориальное пла-нирование является катализаторомустойчивого и всеобъемлющего эко-номического роста, определяющимрамки для новых экономических воз-можностей, регулирования рынказемли и рынка недвижимости и свое-временного предоставления адекват-ной инфраструктуры и основныхуслуг.

2. Городское и территориальное пла-нирование является мощным меха-низмом принятия решений, способ-ствующим тому, чтобы устойчивыйэкономический рост, социальное раз-витие и экологическая устойчивостьосуществлялись взаимосвязанно навсех территориальных уровнях.

В соответствии с этими принципаминациональным правительствам в со-трудничестве с другими органамиуправления и соответствующимипартнерами следует:1. Планировать и поддерживать разви-тие взаимосвязанных полицент-р и ч е с к и х г о р о д с к и х р е г и о н о вп о с р е д с т в о м с о о т в е т с т в у ю щ е йкластеризации промышленных пред-приятий, услуг и учебных заведений вкачестве стратегии, направленной наповышение специализации, увеличе-ние взаимодополняемости, синерги-ческого эффекта и эффектов масшта-ба и агломерации среди соседнихгородов и их сельского окружения.2. Участвовать в развитии динамич-ных партнерских связей, в том чис-ле с частным сектором, с тем, что-бы городское и территориальноепланирование координировалопространственное размещение ираспределение экономической дея-тельности, при обеспечении эконо-мии средств за счет эффектов масшта-ба и агломерации, близости исвязности, что способствует большейпроизводительности, конкурентоспо-собности и процветанию.3. Поддерживать межмуниципальноесотрудничество, предотвращать не-здоровую конкуренцию между мест-ными органами власти.4. Формулировать политические рам-ки в области местного экономическо-го развития, в области информацион-но-коммуникационных технологийдля укрепления связей между террито-риальными образованиями и эконо-мическими субъектами.

Местным органам власти в сотрудни-честве с другими органами управле-ния и соответствующими партнерамиследует:1. Признать, что главная функция го-родского и территориального плани-рования – обеспечение необходимо-го базиса для развития эффективноймагистральной инфраструктуры, по-вышения мобильности и формирова-ния структуры городских узлов.

2. Добиваться создания условий дляразвития безопасных и надежных си-стем общественного и грузовоготранспорта при сведении к минимумуиспользования личного транспорта.3. Обеспечивать в планировании сба-лансированный и недорогой доступ кцифровой инфраструктуре.4. Включить инвестиционный компо-нент в городское и территориальноепланирование.5. Использовать городское и террито-риальное планирование и связанныес ним прогрессивные типы зонирова-ния для управления рынками земли,формирования рынка прав на за-стройку и мобилизацию городскихфинансов.6. Использовать городское и террито-риальное планирование для регули-рования и поддержки местного эко-номического развития.7. Гарантировать достаточные разме-ры уличного пространства, создаватьбезопасную, удобную и эффективнуюуличную сеть, способную обеспечитьвысокую степень связности среды.8. При планировании проектироватьжилые районы достаточной плотно-сти посредством стратегии заполняю-щей застройки или планируемогорасширения городов, что приведет кэкономии на масштабе, сократит по-требность в поездках и затраты напредоставление услуг, позволит соз-дать экономически эффективную си-стему общественного транспорта.

Городское и территориальноепланирование – это процесс принятия решений,направленный на реализациюэкономических, социальных,культурных и экологических целей посредством разработкипространственных концепций,стратегий и планов, а также посредством применения комплекса организационных принципов,инструментов, институциональных и партисипаторных механизмови регламентирующих процедур.

ГОРОДСКОЕ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

66 № 3/2016



экологического развития

1. Городское и территориальное пла-нирование определяет простран-ственные рамки для осуществле-ния охраны и рациональногоиспользования природной и ант-ропогенной среды городов и при-легающих территорий, включаяих биоразнообразие, земельные иприродные ресурсы, и обеспече-ния скоординированного и устой-чивого развития.2. Городское и территориальное пла-нирование способствует укреплениюбезопасности человека за счет повы-шения экологической и социально-экономической устойчивости, акти-визации действий по смягчениюпоследствий изменения климата иадаптации к ним и совершенствова-ния управления опасными природны-ми и экологическими явлениями ирисками.

В соответствии с этими принципаминациональным правительствам в со-трудничестве с другими органамиуправления и соответствующимипартнерами следует:1. Устанавливать нормы и правила,касающиеся охраны природныхресурсов, сельскохозяйственныхземель, открытых зеленых про-странств, экосистем и их устойчи-вого регулирования.2. Повышать посредством городскогои территориального планированиявзаимодополняемость городских исельских районов, укреплять отноше-ния и синергетические связи междугородами, обеспечивать взаимосвязьгородского планирования с регио-нальным развитием.3. Побуждать к проведению оценокэкологических последствий городско-го и территориального планирования.4. Поощрять компактные города, регу-лировать и сдерживать расползаниегородов, разрабатывать прогрессив-ные стратегии уплотнения застройки,оптимизировать использование го-родского пространства.

М е с т н ы м о р г а н а м в л а с т и в с о -трудничестве с другими органа-м и у п р а в л е н и я и с о о т в е т с т в у ю -щ и м и п а р т н е р а м и , в ч а с т н о с т и ,следует :1. Проектировать и использовать эф-фективные городские формы и моде-

ли застройки, поощряющие низкоевыделение углерода, в качестве вкладав повышение энергоэффективности,расширение доступа к возобновляе-мым источникам энергии и их ис-пользования.2. Размещать важные городские услу-ги, инфраструктуру и жилую застрой-ку в районах с невысокой степеньюриска и переселять на основе широко-го участия и добровольного согласиялюдей, проживающих в районах по-вышенного риска, в более подходя-щие места.3. Использовать городское и террито-риальное планирование в качествеплана действий по совершенствова-нию доступа к услугам в области водо-снабжения и санитарии, снижения за-грязнения воздуха и уменьшенияпотери воды.4. Применять городское и территори-альное планирование для выявления,восстановления, охраны и развитиякачественных общественных про-странств и озелененных территорий,имеющих особую экологическую иликультурно-историческую ценность,избегать формирования городских«островов теплого воздуха», охранятьместное биоразнообразие и поддер-живать создание многофункциональ-ных озелененных территорий обще-ственного назначения.5. Учитывать при пространственномпланировании проблему удаления иутилизации твердых и жидких отхо-дов, включая размещение свалок ицентров утилизации.6. Определять и признавать ценностьдеградирующей антропогенной средыс целью ее восстановления, используяее ресурсы и укрепляя ее социальнуюидентичность.7. Стимулировать строительство,модернизацию и рациональное ис-пользование «зеленых» зданий, от-слеживать и контролировать ихэкономическое воздействие.8. Планировать улицы, побуждающиек ходьбе пешком, использованию об-щественного транспорта и безмотор-ных транспортных средств, и осу-ществлять посадку деревьев длясоздания тени и поглощения углекис-лого газа.

Одна из самых значимых идей Реко-мендаций – это поощрение ростачисла компактных городов и разви-тие синергетических связей междутерриториями. Пространственноепланирование должно способствовать

трансформации физического и соци-ального пространства, поддерживатьразвитие интегрированных городов итерриторий. При этом простран-ственное планирование должно бытьгибким механизмом содействия, а невыступать в роли жесткого неизменяе-мого проекта. Концепция городскогои территориального планированиядолжна пониматься и как продукт, икак процесс. В пространственной кон-цепции должна быть разработанастратегия развития людских ресур-сов, направленная на укреплениеместного человеческого потенциа-ла. Специалисты по планированиюпризываются к разработке новыхинструментов для комплексного, пар-тисипаторного и стратегическогопланирования.В Рекомендациях подчеркиваетсяважность постоянного мониторинга ипериодической корректировки пла-нирования, для чего следует субъек-там городского и территориальногопланирования периодически прово-дить критический анализ националь-ного законодательства и правовыхнорм, добиваться их целесообразно-сти и применимости; устанавливатьэффективные и прозрачные институ-циональные рамки в осуществлениикаждого отдельного вида деятельно-сти, определенного в городском и тер-риториальном планировании; инфор-мировать общественность на всехэтапах осуществления планов, учиты-вать оценку организаций гражданско-го общества и, соответственно, кор-ректировать планы. Специалистам попланированию следует активно взаи-модействовать с представителямивласти, местными лидерами, осу-ществлять просветительскую деятель-ность для широких кругов населения,разъясняя проблемы городского итерриториального планирования.Международные рекомендации по го-родскому и территориальному плани-рованию имеют важное значение дляширокого круга пользователей: на-циональных правительств, местныхорганов власти, гражданского обще-ства, профессиональных планиров-щиков. Рекомендации вдохновляют инаправляют на создание более ком-пактных, социально инклюзивных,хорошо связанных и интегрирован-ных городов и территорий.

Публикация подготовленаГ.В. Горновой


67

оны согласованногопланирования (Zonesd'amenagement concerte,ZAC) представляют со-бой один из важней-

ших инструментов территориальногоразвития городов Франции. Проектыкомплексной застройки, реконструкциии благоустройства чаще всего организо-ваны в формате ЗАК.Градостроительный проект, созданный взоне согласованного планирования, га-рантирует городу консенсус междучастными и общественными интереса-ми, баланс между застроенными и сво-бодными от застройки территориями, атакже экономический баланс между за-тратами на реализацию инфраструкту-ры и общественных пространств и дохо-дами от продажи земельных участков исопутствующих им прав на строитель-ство.В 2017 году исполняется 50 лет с мо-мента создания процедуры ЗАК. За этовремя произошло перераспределениеполномочий между государством и му-ниципалитетом в области территори-ального развития, градостроительнаяполитика городов Франции подвергласьсерьезным изменениям. Зоны согласо-ванной застройки прошли через чере-ду адаптаций, сохранив при этом своюглавную роль – обеспечение координи-рованной работы всех субъектов, за-действованных в градостроительномпроекте.В данной статье мы рассмотрим специ-фику ЗАК и основные правовые инстру-менты, с ней связанные.

История возникновения

Процедура ЗАК была создана в рамкахЗакона о земельной ориентации 1967 года(Loi d'orientation fonciere, LOF). Этот ос-новополагающий для французского гра-достроительства закон обозначил пере-ход к стратегическому планированию иввел в действие целый ряд новых доку-ментов и определений межмуниципаль-ного и муниципального уровней, такихкак Стратегический мастер-план

(Schema directeur d'amenagement etd'urbanisme, SDAU), Правила землеполь-зования (Plan d'occupation des sols, POS)и Коэффициент плотности застройки(Coefficient d'occupation des sols, COS).Зоны согласованного планированияпришли на смену Зонам приоритетнойурбанизации (Zones а urbaniser enpriorite, ZUP), существовавшим в своюочередь с 1959 по 1967 год и ставшим от-ветом на беспрецедентный жилищныйкризис. ЗАК должны были стать синони-мом нового, более сбалансированногоурбанизма.

Определение

Официальное определение процедурыпрописано в Градостроительном кодек-се Франции: «ЗАК – зоны, в границах ко-торых государственный орган или госу-дарственное учреждение, для этогопредназначенное, предпринимает (на-прямую или с помощью посредника)действия по благоустройству и функцио-нальному оснащению земельных уча-стков, в частности тех, которые былиили будут приобретены этим органомили учреждением с целью их последую-щей продажи или уступки частным илигосударственным пользователям. (. . .)Одна и та же зона может быть создана нанескольких участках, территориальнообособленных» (Градостроительный ко-декс Франции (Code de l'urbanisme),статья L311-1).При создании Зоны согласованного пла-нирования размер территории не игра-ет роли (в отличие от Зон приоритетнойурбанизации, рассчитанных как мини-мум на 500 жилых единиц). ПлощадьЗАК может быть как 3, так и 170 гектаров.Важным условием при создании ЗАК яв-ляется наличие на ее территории суще-ствующих или предполагаемых к реали-зации общественных пространств. Еслиже речь идет о комплексном проекте ис-ключительно на частной земле, то вбольшинстве случаев применяются дру-гие процедуры, например, объединен-ное разрешение на строительство(Permis de construire groupe).

ЗКиселева Татьяна Евгеньевнав 2008 г. окончила МАРХИ(кафедра «Архитектурноепроектирование жилых зданий»)и Высшую архитектурную школуМарселя. Работает архитектором-градостроителемв архитектурном агентствеAUA Paul Chemetov в Париже.С 2015 года аспирант УниверситетаParis Est (Ecole Doctorale Ville,Transports et Territoires, Lab'Urba).Тема научной работы«Организация комплексныхпроектов развития территориив городах России и Франции».Область научных и практическихинтересов: градостроительноерегулирование,частно-государственноепартнерство в областитерриториального развития,морфология застройки.

Зоны согласованного планирования:градоустройство по-французски

Т.Е. КИСЕЛЕВА (Университет Paris-Est, Lab'Urba, Париж)

68 № 3/2016

Управляющая компания, частно-государственное

партнерство

Проект ЗАК может быть реализован какпод прямым руководством органа госу-дарственной власти, выступившего синициативой создания зоны, так и по-средством делегирования управлениягосударственному учреждению или такназываемому «обществу смешанной эко-номики». В данной статье мы рассмот-рим последний вариант.Общество смешанной экономики(Societe d'economie mixte, SEM) имеетправовой режим анонимного акционер-ного общества, в котором доля госу-дарственных акций составляет не менее51% для сохранения главенства обще-ственных интересов. Акционерами мо-гут являться как государственные, ре-гиональные, межмуниципальные имуниципальные органы власти (в зави-симости от степени значимости про-екта), так и строительные, транспортныекомпании, касса вкладов и консигнаций,филиалы банков и другие частные илигосударственные организации (рис. 1).Должность президента общества зача-стую занимает заместитель мэра по во-просам градостроительной политикиили муниципальный советник; в Пари-же три из четырех АО, занимающихсяуправлением градостроительными про-ектами, возглавляют мэры районов.Делегирование управления ЗАК обще-ству смешанной экономики гарантируетмуниципалитету учет его интересов в во-просах градостроительного планирова-ния и в то же время гибкость статусачастноправового общества. Передачаполномочий оформляется в виде «кон-цессии благоустройства» (Сoncessiond’amenagement). В обязанности управ-ляющей компании входят выкуп зе-мельных участков, необходимых дляосуществления проекта, реализацияинфраструктуры и общественных про-странств для их последующей передачина баланс города, контроль за разработ-кой градостроительной документации ипроектов, продажа или сдача в арендулотов застройщикам. После завершенияработ в ЗАК управляющая компания мо-жет самоликвидироваться, хотя в боль-шинстве случаев она имеет на балансенесколько градостроительных проектов.

Архитектурно-градостроительнаякоординация

Для крупных или значимых проектовЗАК выбирается архитектор-координа-

тор. Его роль заключается в разработкеобъемно-пространственной концепцииразвития территории и контроле за ка-чеством ее выполнения. Чаще всегокоординатором ЗАК становится при-знанный архитектор-градостроитель,имеющий достаточный багаж по работес городскими проектами. В его обязан-ности входят:1. Разработка генерального плана с вы-делением лотов под застройку (если та-ковые имеются). Границы лотов – это,пожалуй, та часть проекта, которая пре-терпевает минимальные изменения впроцессе работы: на их основании изна-чально рассчитывается программа ЗАКи ее экономический баланс.2. Корректировка местного градострои-тельного регламента (Plan locald'urbanisme, PLU) – совместная работа сотделом градостроительства мэрии го-рода. Основным изменениям подвер-гаются морфологические параметры за-стройки: принципы расположениястроений относительно границ участка,высотные ограничения, коэффициентзастройки и т.д. Здесь важно отметить,что архитектор-координатор, выступаяна стороне заказчика, имеет уникальнуювозможность напрямую моделироватьмуниципальный регламент для успеш-ной реализации градостроительногопроекта – роль, которая вверяется архи-тектору лишь в рамках процедуры ЗАК.Нужно добавить, что первоначально рег-ламент внутри ЗАК мог быть обособленот общих правил застройки: разрешен-ные параметры указывались в отдель-ном документе – Плане благоустройствазоны (Plan d’amenagement de zone, PAZ).Лишь в 2000 году с принятием Закона осолидарности и городском обновлении(Loi relative а la solidarite et au

renouvellement urbains, SRU) правила за-стройки ЗАК стали подчиняться местно-му градостроительному регламенту.3. Разработка архитектурно-градострои-тельных предписаний (Сahier des pre-scriptions architecturales et urbaines,CPAU). В отличие от регламента предпи-сания не имеют юридической силы иносят рекомендательный характер. Ихможно сопоставить с недавно введен-ным в российскую практику понятием«дизайн-код». В альбоме предписанийпрописываются морфологические иэстетические параметры застройки, ре-комендации по использованию тех илииных материалов строительства и отдел-ки (в особенности для территорий, накоторых преобладает какой-либо мест-ный материал – кирпич, дерево, местныепороды камня и т.д.).Зачастую, помимо общих предписаний,по каждому лоту составляется отдельныйдокумент (fiche de lot), в котором уточ-няются габариты различных частей зда-ния, отступы от красных линий, высот-ные отметки первого этажа и т.д., но вряде случаев выбор объемного решенияостается за архитектором лота.4. Координация архитектурных про-ектов каждого из лотов от стадии эскизадо момента выдачи разрешения настроительство (в отдельных случаях –вплоть до окончания строительных ра-бот). Увязка проектов между собой осу-ществляется в формате тематическихателье в присутствии представителейзаказчика (общества смешанной эко-номики), архитекторов, застройщиков,а также представителей муниципалите-та и других субъектов, задействован-ных в проекте.5. Экспертный анализ архитектурныхпроектов на участках, не входящих в


1 Акционеры общества смешанной экономики Amiens Amenagement


69

программу ЗАК. Зачастую периметр ЗАКохватывает фрагменты существующей(и сохраняемой) застройки: принципзон согласованного планирования со-стоит в том, чтобы дополнять, «лечить»существующий город, не прибегая к«сплошному» строительству, характер-ному для периода Славного тридцати-летия. Эти участки продолжают житьсвоей жизнью, но каждый значимыйархитектурный проект, проводимый наих территории, должен получить одоб-рение архитектора-координатора в мо-мент подачи досье на разрешение настроительство.Какие контрактные отношения связы-вают архитектора-координатора и об-щество смешанной экономики? Можноусловно выделить два основных видаконтрактов. Первый из них предполага-ет исключительно градостроительную

координацию: как отмечалось ранее, вэтом случае архитектор-градостроительвыступает на стороне заказчика. Второйтип контракта связан с реализацией об-щественных пространств внутри зоны. Вданном случае архитектор-координаторвыступает в роли генпроектировщика иуправляет командой, состоящей из ланд-шафтных дизайнеров, инженеров, осве-тителей, специалистов по устойчивомуразвитию и т.д.Каким образом определяется архитек-тор лота? Процедура ЗАК не предусмат-ривает проведения архитектурных кон-курсов, выбора финального продукта:работа над проектом проходит в формедиалога. Архитектурное бюро подает за-явку на участие в застройке ЗАК в кон-сорциуме с девелопером. Отсюда следу-ет, что критериями отбора командыявляются одновременно качество архи-

тектурных проектов данного бюро, ком-петенции девелопера и его вовлечен-ность в местные городские проекты.

Земельная сделка с обременением

Ключевым моментом в процедуре ЗАКявляется то, что продажа (сдача в арен-ду) участка застройщику оформляетсяпо окончании разработки архитектур-ного проекта. Более того, альбом архи-тектурно-градостроительных предписа-ний, о котором говорилось выше, можетчислиться среди прилагаемых к сделке сземлей документов. Это позволяет полу-чить заверение о том, что будет реализо-ван именно тот проект, который прошелсогласование у архитектора-координа-тора, и что качественные показателиэтого проекта будут соответствовать об-щей концепции.

Экспроприация

Какие инструменты существуют для бес-конфликтного решения вопросов пере-селения жителей с участков планируемо-го нового строительства или реализацииинфраструктуры?Первый из них, самый распространен-ный – декларация общественной поль-зы (Declaration d’utilitе publique, DUP),позволяющая реализовывать проектысоциальной или инженерной инфра-структуры на частных землях путем ад-министративной экспроприации. Нуж-но отметить, что в понятие«инфраструктура» могут входить какстроительство школ и дорог, так и про-кладка инженерных коммуникаций. Дек-ларация общественной пользы прини-мается префектом региона.Второй инструмент, рассчитанный надолгосрочное применение, – преимуще-ственное право покупки (Droit depreemption urbaine, DPU). Суть его за-ключается в присвоении муниципалите-ту приоритетного права выкупа земель-ных участков, выставляемых на продажу.Эта процедура позволяет избежать экс-проприации, но длится гораздо дольше.В случае с ЗАК муниципалитет может де-легировать право выкупа обществу сме-шанной экономики.

Публичные слушания

При создании зоны согласованного пла-нирования, внесении существенных из-менений в местный градостроительныйрегламент, финализации эскизной вер-сии архитектурных проектов органи-зуются публичные слушания, оговорен-

2 Примеры крупных и мелких зон согласованного планирования города Иври-сюр-Сен (источник – PLU Ivry-sur-Seine)

3 Функциональное разнообразие проектов ЗАК Иври Конфлюанс(копирайт Herve-Ternisien)

ные в статье L. 300-2 Градостроительно-го кодекса. Архитектор-координатор

принимает участие в публичных слуша-ниях и в силу своих полномочий зача-стую является главным референтом вурегулировании конфликтов.

ЗАК Иври Конфлюанс, масштабный градостроительный

проект в ближнем пригороде Парижа

Иври Конфлюанс – зона согласованно-го планирования, расположенная в не-посредственной близости от Парижа настечении рек Сены и Марны, общей пло-щадью около 145 гектаров. Ее террито-рия имеет богатое индустриальноепрошлое: в свое время эта окраина«красного пояса» являлась одним из важ-ных производственных центров Иль деФранс. Процесс дезиндустриализации,начатый в долине Сены в 70-е годы, при-вел к закрытию крупных предприятий ик образованию обширных неиспользуе-мых территорий.Программа ЗАК, запущенная в 2010 году,предусматривает ввод более миллионаквадратных метров нового строитель-ства. Управление проектом было довере-но обществу смешанной экономикиSADEV 94. Территория ЗАК была поделе-на на пять секторов, за развитие каждо-го из них отвечает архитектор-координа-тор (Бернар Рейшен (Bernard Reichen),Карлос Готлиб и Пьер Геран (CarlosGotlieb et Pierre Guerin), Франсуа Леклерк(Franзois Leclercq), Дени Валод (DenisValode) и Поль Шеметов (Paul Chemetov))под общим руководством архитектораБрюно Фортье (Bruno Fortier). Какие принципы заложены в основу гра-достроительного проекта Иври Кон-флюанс?– Функциональное разнообразие: жильесоседствует с офисами, сфера услуг нахо-дится в пешеходной доступности. Первыеэтажи здания имеют достаточную высоту(до 4,5 метров) для возможности разме-щения общественных функций.– Социальная смешанность: в зоне со-гласованного планирования, как и в го-роде в целом, количество социальныхквартир должно составлять как минимум25% от общего жилого фонда (в соответ-ствии с Законом 2013-61 о социальномжилье). В границах одного и того же зда-ния могут сосуществовать как сдаваемыев аренду квартиры социального фонда,так и коммерческая недвижимость. – Типологическое и морфологическоеразнообразие застройки: использованиеобширного инструментария объемно-пространственных решений (разрывы

фронта застройки, отступы от красныхлиний, выносы и террасы и т.д.). В рег-ламенте зоны Иври Конфлюанс дей-ствует правило высотной компенса-ции: часть здания, находящаяся нижерегламентируемой отметки, может датьправо на ее превышение в противопо-ложной части, придавая динамику си-луэту здания.– Бережное отношение к архитектурно-му наследию и к городскому контексту.Реконструкция и приспособление подсовременные нужды памятников инду-стриального наследия. – Интеграция принципов устойчивогоразвития на всех уровнях проекта. Эко-номическая, социальная и экологиче-ская составляющие понятия «устойчи-вого развития» в применении кградостроительному проекту могутозначать экономное использованиебюджета строительства, применениенатуральных и долговечных материа-лов, адаптированный для разных слоевнаселения рынок жилья, создание но-вых озелененных территорий и т.д.

В ходе работы над проектом генераль-ный план Иври Конфлюанс дополняет-ся и корректируется не один раз. Но ге-неральный план здесь является скореене руководством к действию, а результа-том консенсуса между частными и обще-ственными интересами.

Перспективы

В настоящее время в процессах градо-строительного планирования частныеинициативы играют все большуюроль. Недавно объявленный конкурсна инновационные проекты для Па-рижской агломерации подтверждаетэту тенденцию. Но инженерия орга-низации частных проектов еще нуж-дается в серьезном осмыслении: во-прос состоит в том, как не потерятьглавенство общественных интере-сов и создавать проекты, отвечаю-щие нуждам города. Модель зон со-гласованного планирования поэтим параметрам доказала свою со-стоятельность.

70 № 3/2016


5 От градостроительного проекта к реализации (источник – SADEV94)

4 Внедрение новых проектов в существующую застройку Иври Конфлюанс (источник – AUA Paul Chemetov)

Дискуссионный клубО создании и ведении Единой

электронной картографической основы (ЕЭКО)

ек цифровых техно-логий. Мы создаемц и ф р о в о е П р а в и -тельство и цифро-вую Экономику, но

до сих пор не обладаем комплекс-ными цифровыми знаниями о про-странстве страны.Почти год прошел, как принят но-вый федеральный закон о геодезии,картографии и пространственныхданных, которым определена не-обходимость создания единой элек-тронной картографической основы(ЕЭКО) в целях обеспечения всехгосударственных, муниципальных,инвестиционных и прочих нужд,связанных с управлением и разви-тием территорий.Какой должна стать единая элек-тронная картографическая основа?Когда она будет сотворена? Станетли она действительно основой, объ-единяющей все знания о террито-рии страны, ее регионов, муници-пальных образований, населенныхпунктов, производственных и хо-зяйственных комплексов, земель-ных участков?Сможет ли создаваемая ЕЭКО найтиобщий цифровой язык с множе-ством уже функционирующих встране больших и маленьких, про-стых и сложных информационныхсистем, работающих с простран-ственными данными? Будет ли ЕЭКОпостроена именно как простран-ственная, а не традиционно плос-костная модель местности?Прекратится ли с созданием госу-дарственной системы по ведениюЕЭКО в нашей огромной стране, гдепостоянно «ДЕНЕГ НЕТ», бесконеч-ное дублирование финансово за-тратных мероприятий на созданиеразнообразных картографическихматериалов министерствами, ведом-ствами и отдельными структурнымиподразделениями уполномоченных

органов для решения локальных ра-зовых задач с последующей консер-вацией этих материалов, отправле-нием их в архивы и тумбочки?Откроются ли данные о российскомпространстве для предпринимате-лей, которые готовы и способныразвивать существующие предприя-тия, создавать новую экономикустраны? Возможно, что именно от-крытие пространственных данных истанет тем необходимым толчком,тем стимулом для начала экономи-ческого подъема, поводом дляукрепления взаимного доверия вла-сти, бизнеса и гражданского обще-ства?Законом уже и срок определен, ког-да все органы государственной вла-сти и местного самоуправлениядолжны в обязательном порядке ис-пользовать ЕЭКО при реализациисвоих полномочий, – 1 января 2018 го-да. То есть половина подготовитель-ного периода уже прошла, осталсявсего один год!Редакция журнала «Управление раз-витием территории» считает вопроссоздания ЕЭКО ключевым, наиболеезначительным в настоящее времядля достижения целей устойчивогои комплексного развития террито-рий всей страны, а не только отдель-ных территориальных зон, которыестранным образом выделяют по-следние поправки к Градостроитель-ному кодексу РФ (этой теме мы по-святим дискуссию в следующемномере журнала), обратилась к ру-ководителям АО «Роскартография»,представителям муниципалитетов ибизнес-сообществу с просьбой про-яснить ситуацию о состоянии дел, оперспективах надежд и ожиданийогромного количества заинтересо-ванных в создании качественнойцифровой основы для множестваполезных дел, в которых нуждаетсянаша страна.

72 № 3/2016


В

О создании и ведении Единойэлектронной картографической основы(ЕЭКО)

Модератор А.Н. Береговских (ИТП «Град», Омск)


Анна Николаевна Береговскихокончила архитектурно-строительныйфакультет Красноярскогополитехнического институтапо специальности«Градостроительство».В настоящее время генеральныйдиректор Института территориальногопланирования «Град».Советник РААСН, профессор МААМ, член рабочих группМинэкономразвития России,АНО «Агентство стратегическихинициатив по продвижению новыхпроектов», Торгово-промышленнойпалаты РФ, вице-президент ГИС-Ассоциации,член правления секции«Градоустройство» АСДГ,главный редактор журнала«Управление развитиемтерритории».

ведение . Предпосылкисоздания ЕЭКО

В н а с т о я щ е е в р е -мя практически все федеральные ор-г а ны и с п о л н и т е л ь н о й власти,органы государственной властисубъектов РФ, а также многие органыместного самоуправления создали иразвивают различные системы обра-ботки пространственных данных дляобеспечения исполнения возложен-ных на них функций.Реализовано и эксплуатируется более50 геопорталов федерального, регио-нального и муниципального уровня,не менее 10 региональных градо-строительных порталов, свыше 20 ин-вестиционных порталов и ряд ГИС игеопорталов научных, образователь-ных и общественных организаций.Созданы и успешно развиваются раз-личные геосервисы – картографи-ческие, геосоциальные, аналитиче-ские, геолокационные и др.(http://gisgeo.org/catalogue/geoportals.html#rgis).В то же время одной из острых про-блем, тормозящих развитие, являетсятот факт, что все эти ресурсы рабо-тают в существенной степени изоли-рованно. Следствием такой изолиро-ванности являются:– невозможность совместного ис-пользования данных, получаемых изразличных источников, без дополни-тельных затрат;– дублирование работ и неэффектив-ное использование бюджетов;– отсутствие или невозможность ис-пользования необходимых для реше-ния конкретной задачи данных, что –приводит к неоптимальным управлен-ческим и инженерным решениям.Данная проблема является, в частно-сти, одной из побудительных причинсоздания Единой электронной карто-графической основы (ЕЭКО).

Серебряков Сергей Владимировичв 1984 г. окончил Новосибирский институт геодезии, аэрофотосъемкии картографии (в настоящее времяСибирский государственныйуниверситет геосистем и технологий)

по специальности «инженер-аэрофотогеодезист». После окончания института работалв Союзмаркштресте (Челябинск), с 1993 г. – на предприятии «Урал-маркшейдерия» (Челябинск), с 2001 г. – в УРПЦГ «Уралгеоин-форм» (Екатеринбург), с 2011 г. – в ФГУП «Центр геодезии,картографии и ИПД».С 2014 г. работает в АО «Роскартография», в настоящее время заместительгенерального директора по инновационному развитию. Кандидат технических наук.


73

Виталий Леонидович Глезер в 1976 г. окончил факультет автоматики и вычислительной техни-ки Московского института инженеровжелезнодорожного транспорта поспециальности «Прикладная математика». После окончания института работалво Всесоюзном научно-исследовательском институте транспортного строительства (ЦНИИС), с 1980 г. – в Московскоминституте инженеров землеустройства,с 1992 г. – в РосНИЦ «Земля» –ФКЦ «Земля», с 2013 г. – в ФГБУ «Центр геодезии, картографии и ИПД». С 2015 г. работает в АО «Роскартография», в настоящее время директор Научно-технологическогоцентра. Кандидат технических наук.

В

О проекте создания Единой электроннойкартографической основы (ЕЭКО)

В.Л. ГЛЕЗЕР («Роскартография», Москва)С.В. СЕРЕБРЯКОВ («Роскартография», Москва)

74 № 3/2016


Основой ЕЭКО является использова-ние единой системы координат, еди-ной системы идентификации объ-ектов, классификаторов и правилцифрового описания.Создание ЕЭКО позволит обеспечить:– повышение качества и эффективно-сти управления на государственном имуниципальном уровнях; – удовлетворение потребностей граж-дан и бизнеса в актуальных и досто-верных пространственных данных;– снижение расходов на созданиепространственных данных в целом,повышение их качества за счет ис-ключения дублирования работ по соз-данию пространственных данных;– стимулирование инвестиций в соз-дание пространственных данных исвязанных с ними информационныхуслуг.

Нормативные требования к ЕЭКО

Значительным шагом на пути реше-ния поставленной задачи являетсяпринятие Федерального закона «Огеодезии, картографии и простран-ственных данных и о внесении изме-нений в отдельные законодательныеакты Российской Федерации» № 431-ФЗ от30.12.2015 (далее – Закон).Перечислим основные положения За-кона в части создания и веденияЕЭКО:– ЕЭКО является систематизирован-ной совокупностью пространствен-ных данных о территории Россий-ской Федерации, предназначеннойдля обеспечения органов государст-венной власти, органов местного са-моуправления, физических и юриди-

ческих лиц пространственными дан-ными и не содержащей секретныхсведений.– В целях обновления сведений ЕЭКОиспользуются в том числе сведения,содержащиеся в Едином государст-венном реестре недвижимости(ЕГРН), а также информационных си-стемах обеспечения градостроитель-ной деятельности (ИСОГД).– ЕЭКО используется в качестве кар-тографической основы ЕГРН.– Сведения ЕЭКО предоставляютсяорганам публичной власти и подве-домственным им учреждениям с ис-пользованием единой системымежведомственного электронноговзаимодействия (СМЭВ), а иным юри-дическим и физическим лицам с ис-пользованием федерального порталапространственных данных.– Государственные топографическиекарты, а также специальные карты,создание которых организуется орга-нами государственной власти и орга-нами местного самоуправления, соз-даются с использованием сведенийЕдиной электронной картографиче-ской основы.– С 1 января 2018 года вводится обя-зательность использования сведенийЕЭКО при осуществлении картогра-фической деятельности для нужд ор-ганов государственной власти и орга-нов местного самоуправления.– В целях обеспечения предоставле-ния сведений ЕЭКО и их обновлениясоздается государственная информа-ционная система ведения Единойэлектронной картографической осно-вы (ГИС ЕЭКО).

Закон не определяет состав сведенийЕЭКО, относя это к полномочиям фе-дерального органа исполнительнойвласти, осуществляющего функции повыработке государственной политикии нормативно-правовому регулирова-нию в сфере геодезии и картографии.Приказ Минэкономразвития Россииот 13.11.2015 № 848, который описы-вает в настоящее время требования ккартографической основе ЕГРН, опре-деляет в качестве ее основной частикрупномасштабные ортофотопланыи/или цифровые топографическиепланы.Проект «Правил создания и обновле-ния единой электронной картографи-ческой основы», согласованный внастоящий момент Росреестром,указывает, что создание ЕЭКО осу-ществляется путем объединения ис-ходных материалов в базу данных и еепреобразования в формат, обеспечи-вающий возможность работы с нимгосударственной информационнойсистемы ведения ЕЭКО, и возлагаетобязанности обеспечения монито-ринга актуальности сведений ЕЭКО наоператора ГИС ЕЭКО.

ГИС ЕЭКО

Анализ функций, возлагаемых на опе-ратора ГИС ЕЭКО, проведенный на ос-нове перечисленных выше норматив-ных актов, показывает, что он долженобладать компетенциями как в обла-сти IT-технологий, так и в картогра-фо-геодезической сфере. В то же вре-мя необходимость взаимодействияГИС ЕЭКО с ИСОГД и другими регио-нальными системами требует нали-чия у оператора ГИС ЕЭКО региональ-ной сети.Проблемами и задачами, которые не-обходимо решить при создании иобеспечении функционирования ГИСЕЭКО, являются:– разработка и ввод в эксплуатациюГИС ЕЭКО;– определение оператора ГИС ЕЭКО;– разработка и утверждение норма-тивных правовых актов, регламенти-рующих содержание сведений ЕЭКО,порядок их обновления и предостав-ления различным категориям пользо-вателей;– разработка и утверждение норма-тивных правовых актов, регламенти-рующих деятельность оператора ГИСЕЭКО и механизмы его финансирова-ния;

1 ЕЭКО – базовая модель местности



75

– разработка нормативно-техниче-ских документов, регулирующихфункционирование ГИС ЕЭКО, – спе-цификаций, правил цифрового опи-сания, классификаторов и т.д.;– решение проблемы финансирова-ния создания и ведения ЕЭКО. С уче-том того что государственные фондыпространственных данных в настоя-щий момент практически не содержатактуальных крупномасштабных кар-тографических материалов, отсут-ствие дополнительного финансирова-ния приведет к невозможностииспользования ЕЭКО в качестве кар-тографической основы ЕГРН и в це-лом снизит до минимума ценностьсоздаваемого информационного ре-сурса.Создание ЕЭКО, удовлетворяющейвсем требованиям федерального зако-на, потребует существенного измене-ния государственного заказа, а такжеобъединения усилий на федераль-ном, региональном и муниципаль-ных уровнях.

О сведениях, подлежащих представлению с использованием

координат

Новацией закона является введениепонятия сведений, находящихся враспоряжении органов государствен-ной власти и органов местного само-управления и подлежащих представ-лению с использованием координат.Перечень таких сведений должноутвердить Правительство РоссийскойФедерации.

Подразумевается, что такие сведениясоздаются органами публичной вла-сти или их подведомственными орга-низациями в процессе исполнениявозложенных на них полномочий и всилу своего происхождения имеютправовой статус официальных сведе-ний, могут быть востребованы инымипотребителями для решения стоящихперед ними задач.По нашему мнению, в перечень сведе-ний, подлежащих представлению сиспользованием координат, следует впервоочередном порядке включитьсведения Федеральной информа-ционной адресной системы (опера-тор – Федеральная налоговая службаРоссии), сведения Государственногокаталога географических названий(ГКГН – Росреестр), а также сведенияЕдиного государственного реестра ав-томобильных дорог (ЕГРАД – Феде-ральное дорожное агентство).Правила предоставления этих сведе-ний согласно Закону должны бытьустановлены федеральным органомисполнительной власти, осуществ-ляющим функции по выработке госу-дарственной политики и нормативно-правовому регулированию в сферегеодезии и картографии (Мини-стерство экономического развитияРоссии).Согласно Закону сведения, включен-ные в перечень пространственныхсведений, могут предоставляться ор-ганам государственной власти и орга-нам местного самоуправления, подве-домственным им государственным имуниципальным учреждениям с ис-пользованием СМЭВ, а иным юриди-

ческим и физическим лицам с ис-пользованием федерального порталапространственных данных и регио-нальных порталов пространственныхданных.

О составе сведений ЕЭКО

Как уже было сказано, Закон не опре-деляет состав сведений Единой элек-тронной картографической основы,относя это к полномочиям Минэко-номразвития России. Остановимсяпоэтому на вопросе о том, каким с на-шей точки зрения должен быть этотперечень.Закон трактует ЕЭКО как базовую мо-дель местности, на основе которойсоздаются все другие модели местно-сти, в частности, карты и планы, в томчисле государственные, создаваемуюи используемую органами публичнойвласти для обеспечения реализациисвоих полномочий и включающую всебя картографическую основу Еди-ного государственного реестра недви-жимости (рис. 1). При определении требований к соста-ву сведений ЕЭКО должны учитывать-ся потребности разных уровней пуб-личной власти в таких областях, кактерриториальное планирование иуправление, градостроительство,п р е д у п р е ж д е н и е ч р е з в ы ч а й н ы хситуаций, транспорт, оборона ибезопасность и т.д., а также потребно-сти бизнеса и граждан.Таким образом, при определении со-става сведений ЕЭКО должен быть до-стигнут компромисс между потребно-стями в пространственных данныхразличных пользователей и ресурс-ными и иными ограничениями.Необходимо подчеркнуть, что общимтребованием всех категорий пользо-вателей ЕЭКО, очевидно, являютсятребования к полноте, актуальности иправовому статусу сведений.При отборе видов сведений длявключения в состав ЕЭКО необходимоучитывать:– имеющиеся нормативные требова-ния к составу сведений ЕЭКО;– востребованность сведений дан-ного класса большим числом по-требителей;– наличие легитимных источниковформирования и обновления све-дений;– необходимость поддержания сведе-ний в актуальном состоянии.

2 Источники сведений ЕЭКО

76 № 3/2016


3 Предлагаемый состав сведений ЕЭКО первой очереди

Источником сведений для формиро-вания ЕЭКО могут стать сведения,подлежащие представлению с исполь-зованием координат, по мере форми-рования Правительством РФ их пе-речня согласно статье 18 Закона. Понашему мнению, целесообразно впервоочередном порядке поставитьзадачу включения в состав ЕЭКО све-дений Государственного каталога гео-графических названий (уже имеющихкоординатную привязку), а также све-дений Федеральной информацион-ной адресной системы, координатнуюпривязку которых можно обеспечитьза счет координатных описаний объ-ектов адресации, внесенных в Еди-ный государственный реестр не-движимости.Устанавливаемый состав сведенийЕЭКО может расширяться во временив зависимости от изменения потреб-ностей пользователей, технических инормативных возможностей их фор-мирования, а также в результате сня-тия тех или иных режимных огра-ничений.С точки зрения актуальности сведе-ния ЕЭКО можно разделить на об-новляемые с установленной перио-дичностью путем проведениянеобходимых картографо-геодезиче-

ских работ и обновляемые непрерыв-но за счет механизмов межведом-ственного информационного взаимо-действия (в частности, ЕГРН иИСОГД).Ядром ЕЭКО должна являться карто-графическая основа ЕГРН, расширяе-мая за счет сведений, уже находя-щихся в распоряжении органовгосударственной власти и местногосамоуправления, в частности, ЕГРН иИСОГД, и сведений, подлежащихкоординатному описанию, из переч-ня, утверждаемого ПравительствомРоссийской Федерации (рис. 2).По нашему мнению, ЕЭКО как базоваямодель местности должна состоять изследующих основных компонентов:– трансформированное изображениеместности, получаемое по результа-там аэро- или космической съемки;– база данных объектов местности,создание и обновление которой обес-печивается за счет механизмов меж-ведомственного взаимодействия;– цифровая модель рельефа с точ-ностью и детальностью, разрешеннойдействующими режимными огра-ничениями.Необходимо отметить, что альтерна-тивная модель, при которой созданиеЕЭКО обеспечивается сводкой между

собой листов, используемых госу-дарственных топографических карт игосударственных топографическихпланов в векторном виде, может иметьместо только как временная, переход-ная форма по следующим причинам:– согласно статье 16 п. 4 Федерально-го закона государственные топогра-фические карты и государственныетопографические планы создаются сиспользованием сведений Единойэлектронной картографической осно-вы, но не наоборот;– объектовый состав государствен-ных топографических карт избыто-чен с точки зрения целей созданияЕЭКО;– в настоящее время в государствен-ных фондах практически отсутствуютактуальные топографические планыдостаточно крупных согласно требо-ваниям Закона масштабов (1:2000,1:5000). Создание таких планов в не-обходимом объеме в обозримые сро-ки невозможно в силу ограниченно-сти имеющихся в распоряжениигосударства ресурсов.Предлагаемый состав сведений ЕЭКОпервой очереди приведен в таблице(рис. 3).



77

наменитое вступле-ние к радиопередачев исполнении Нико-лая ВладимировичаЛитвинова не просто

так вынесено в эпиграф статьи. Раз-бираясь в текущей ситуации с введен-ным Федеральным законом № 431-ФЗот 22 декабря 2015 года «О геодезии,картографии и пространственныхданных и о внесении изменений в от-дельные законодательные акты Рос-сийской Федерации» (далее – Закон)понятием Единой электронной карто-графической основы (ЕЭКО), склады-вается стойкое ощущение, что с кон-цепцией «систематизированнойсовокупности пространственных дан-ных о территории Российской Феде-рации, предназначенной для обес-печения органов государственнойвласти, органов местного самоуправ-ления, физических и юридическихлиц пространственными данными»,разработчики опоздали. Лет на 10. Внашем светлом настоящем эта кон-цепция выглядит как сказка. Добрая,но несмешная. Попробуем, однако, всказку поверить и посмотреть, какоеже реальное применение ЕЭКО можетнайти на самом нижнем уровне вла-сти – на муниципальном.Итак, потребности органов местногосамоуправления (далее – ОМСУ). Дляпростоты суждения сразу условноразделим муниципальные задачи на«инженерные» (требующие высокойточности основы) и «прикладные» (кточности не привередливые). По-скольку к первой группе я по родусвоей деятельности отношение имеювесьма опосредованное, сосредото-чусь на второй группе – прикладной.

1. При всем богатстве выбора…

Для начала хотелось бы определитьсяс позиционированием ЕЭКО и взаи-

моотношениями «федеральной» и«региональной» ее части. Вернее – от-сутствием такового. В Московскойобласти утверждена региональнаяЕЭКО (коей является картоснова ве-домственной информационной си-стемы Главархитектуры). Является лиЕЭКО ВИС какой-либо частью ЕЭКОфедеральной? Нет. Хуже того, инфор-мационные системы прикладного ха-рактера, приобретаемые для нужд ре-гионального управления Московскойобласти, «не слышали» ни про ту, нипро другую. АИС Единая информа-ционная система управления госу-дарственным имуществом используетв качестве картосновы Яндекс.Картыи OpenStreetMap, например. ФИАСтакже использует Яндекс.Карты. А ужпро зоопарк ГИС систем на уровне му-ниципалитетов и говорить не прихо-дится. Таким образом, становитсявидна первая проблема ЕЭКО. В теку-щей ситуации она не нужна, ибо ниодин техпроцесс на муниципальноми региональном уровнях на обновле-ние и актуализацию собственно ЕЭКОне направлен. Кстати, и использова-ние данных ЕЭКО происходит тольков той части, которая касается «карто-графической основы Единого госу-дарственного реестра недвижимости»(ст. 30 Закона).

2. …другой альтернативы нет?

Карты, создаваемые и актуализируе-мые частными компаниями, являютсявполне себе боевой альтернативойЕЭКО. Я бы даже сказал – образцомдля подражания. Именно в части уни-версальности использования, просто-ты интерфейса, формального отсут-ствия каких-либо требований ктехнике, кроссплатформенности.Магистральный путь развития ЕЭКО врезультате видится как раз как комби-нация лучших решений уже исполь-

З

Невооруженным взглядомС.Ю. ЧУЧУНОВ (НП «Муниципалитет.Инфо», Мытищи)

Сергей Юрьевич Чучунов работает в ИТ-отрасли с 1994 г.С 1998 г. занимал различные долж-ности в системе муниципальногоуправления (до 2000 г. в Админист-рации Пушкинского района Москов-ской области; до 2003 г. в Админист-рации Мытищинского районаМосковской области).С 2003 г. по 2004 г. – консультантИнформационного центра избира-тельной комиссии Московской обла-сти, системный администратор ГАСВыборы.С 2004 г. по 2005 г. – руководительИТ-проекта в коммерческой структу-ре.С 2006 г. – руководитель проекта«Реестр земли и недвижимости Мы-тищинского района» в МУП ГИВЦ,начальник отдела.С 2011 г. – директор НП «Муници-палитет.Инфо».

Здравствуй, дружок, сегодня я расскажутебе очень добрую и смешную сказку…

©Радионяня

78 № 3/2016


зуемых электронных карт с достой-ной нормативной поддержкой, обес-печивающей выстраивание алго-ритмов работы всех заявленныхпользователей ЕЭКО на достижениемаксимально «живого» состояния еди-ной электронной карты.

3. Огласите весь список, пожалуйста…

Число задач на муниципальном уров-не, требующих или подразумевающихиспользование электронной карты,весьма велико. Попробуем классифи-цировать и их. К первой весьма инте-ресной группе отнесем задачи муни-ципального управления, средикоторых:– задачи сферы ЖКХ, безопасности итранспорта;– задачи в области образования,здравоохранения и социальнойподдержки;– задачи исполнения муниципалите-том своих полномочий в части обра-щений граждан и организаций (за ис-ключением «инженерных», они понашей договоренности здесь не рас-сматриваются).Вторая группа представлена задачамисоциологического характера. Это:– о р г а н и з а ц и я в ы б о р о в и р е ф е -рендумов;– пространственная аналитика (от по-ловозрастного состава населения доразмещения точек бытового обслужи-вания);– информационная политика ОМСУ.Всего в обеих группах можно на-считать более 50 задач, для кото-рых реально использовать постули-руемое Законом правило: «приосуществлении картографическойдеятельности для нужд органов го-сударственной власти и органовместного самоуправления обяза-тельно должны использоватьсяпространственные данные и мате-риалы, содержащиеся в федераль-ном фонде пространственных дан-ных, а с 1 января 2018 года такжесведения единой электронной кар-тографической основы».Значит ли это, что ЕЭКО должнастроиться с учетом всех возможныхвариантов решаемых задач? Скореенет, чем да. ЕЭКО видится как базоваяплатформа, электронное описаниеместности, настолько универсальное,что становится все равно, какая имен-но прикладная задача будет решена сопорой на нее.

4. А «Мурку» можешь?

В развитие тезиса из предыдущегораздела попробуем рассмотреть ещеодин аспект – карту иногда хотят на-печатать. Повесить на стенку. Подго-товить информационное сообщение.Раздать на руки сотрудникам, по дол-гу службы идущим «в поле». В этом во-просе Яндекс уже не поможет, ибо неумеет печатать много. Квартал, двор –пожалуйста. Микрорайон будет уженечитабелен. А уж город… С другойстороны, программное обеспечение,«выросшее» из бумажных карт, нам то-же известно. И такое «наследство» да-леко не всегда во благо, ибо порож-дает проблемы уже на уровнеконцептуальном. Мультимасштаб-ность не есть аналог масштабируемо-сти, а в понятиях единой основы не-обходимо говорить о точности и/илиразрешении.Должна ли ЕЭКО в составе базовогофункционала как пример решенияприкладной задачи иметь развитыефункции печати? Как бы ни хотелосьсказать «да», правильным ответом бу-дет «нет». Скорее ЕЭКО должна будетпредоставить разработчику широкийнабор библиотек, а уж вопрос реали-зации этой функции будет решен наи-лучшим образом для конкретной при-кладной задачи.Прямым следствием такого подхода икорректной реализации такого«библиотечного обслуживания» бу-дет быстрый рост количества пользо-вателей (и разработчиков) ЕЭКО, что,собственно, весьма неплохо.

5. Карфаген должен быть…

Априори на каждого Марка ПорцияКатона (Старшего) должен найтисьсвой Карфаген. Видимо для ЕЭКО та-ким Карфагеном станет «безоснов-ная» в текущем своем воплощенииФИАС. Не возьмусь здесь высказатьвсю глубину моих чувств, но одно яс-но точно: описывать адресное про-странство без опоры на карту – делонеблагодарное. И пусть в «рабоче-крестьянской» ФИАС (fias.nalog.ru)карта имеет место быть (все те же Ян-декс.Карты), но это не выход. Картынет в интерфейсе, с которым работа-ет ФНС и ОМСУ, поэтому (в том числе)ФИАС засоряется архиважной инфор-мацией об адресах с НПА, ярко свер-кающих прямо в воздухе, ибо нет имместа «на земле», на карте. Представ-ляется верным совершенно другой ва-

риант, когда использование единойосновы ведет к взаимоулучшениюданных. К синергии. Когда реализу-ется возможность использовать всезатрачиваемые на решение различ-ных задач ресурсы к вящей пользе об-щего дела. Однако… пока такого нет,что, с одной стороны, хорошо, ибо ви-ден путь приложения энергии разра-ботчиков концепции ЕЭКО…

6. Вместо эпилога

Использовав в предисловии тему сказ-ки, грех будет в эпилоге к этой теме невернуться. Чему учит нас русская сказ-ка? Учит, что частенько герою не хва-тает предмета, после обретения кото-рого, дела начинают идти на лад.Ивану-царевичу, например, как-то разсильно помог меч-кладенец. А мы,тратя свое время и силы на разработ-ку муниципальных ГИС, чувствуем се-бя слегка безоружными перед напо-ром новых, новейших и прочихэкстремальных технологий и реше-ний. И взгляд у нас оттого получаетсятакой невооруженный. Хочется поже-лать разработчикам ЕЭКО скорейше-го обретения своего меча-кладенца,ибо поставленная задача – созданиеединой электронной картографиче-ской основы – достойна применениятяжелого вооружения. Впрочем, золо-тая рыбка тоже подойдет.

1) на уровне муниципальногоуправления:– задачи сферы ЖКХ, безопас-

ности и транспорта;– задачи в области образова-ния, здравоохранения и соци-альной поддержки;– задачи исполнения муниципа-литетом своих полномочий в ча-сти обращений граждан и орга-низаций;2) задачи социологического ха-рактера:– организация выборов и рефе-рендумов;– пространственная аналитика;– информационная политикаОМСУ.

ИСПОЛЬЗОВАНИЕЭЛЕКТРОННОЙ КАРТЫ НЕОБХОДИМО ДЛЯРЕШЕНИЯ СЛЕДУЮЩИХ ДВУХ ГРУПП ЗАДАЧ:



79

ерриториальное пла-нирование, проектныерешения градострои-тельной документациибазируются на ком-

плексном анализе современного со-стояния и использования территории.Серьезной проблемой для градострои-тельных проектировщиков остаетсянизкое качество исходных данных истепень их актуальности.В этой ситуации создание Единой элек-тронной картографической основы(ЕЭКО) как единой точки доступа к све-дениям о существующем состоянии тер-ритории обеспечит градостроитель-ных проектировщиков актуальными идостоверными сведениями о террито-рии, что, безусловно, благоприятно по-влияет на качество градостроительнойдокументации, сроки и стоимость вы-полнения работ.ЕЭКО ставит перед собой задачи по по-вышению качества и эффективностиуправления на государственном и муни-ципальном уровнях и удовлетворениюпотребностей граждан и бизнеса в акту-альных и достоверных пространствен-ных данных. Создание ЕЭКО должнооказать положительное влияние наобеспечение исполнения порученийПрезидента РФ по итогам заседания Гос-совета РФ от 17.05.2016 г. по обеспече-нию доступа инвесторов к необходимойдля строительства градостроительнойинформации и обеспечению синхрони-

зации документов территориальногопланирования и градостроительного зо-нирования, схем тепло- и водоснабже-ния, водоотведения муниципальных об-разований.В перечень задач по созданию и веде-нию Единой электронной картографи-ческой основы включена разработкаклассификаторов и правил цифровогоописания пространственных объектовЕЭКО. В процессе реализации этой зада-чи мы считаем целесообразным и не-обходимым обеспечить связи и взаим-ную согласованность моделей базовыхданных ЕЭКО и ФГИС ТП, учитывая Тре-бования к описанию и отображению вдокументах территориального планиро-вания и документах градостроительно-го зонирования пространственных дан-ных. Требования к описанию иотображению в документах территори-ального планирования и документахградостроительного зонирования про-странственных данных являются новойредакцией Требований к описанию иотображению в документах территори-ального планирования объектов феде-рального значения, объектов региональ-ного значения, объектов местногозначения, утвержденных Приказом№ 19 Минэкономразвития России, раз-работаны в рамках работ по совершен-ствованию и перспективному развитиюФГИС ТП. Необходимо отметить, что посравнению с действующей редакциейновая редакция требований в большей

Т

О согласованности моделейбазовых данных ЕЭКО и ФГИС ТП

А.А. ЗЕНКОВ (ИТП «Град», Омск)

Зенков Александр Александрович в 2003 г. окончил Омский государственный технический университет по специальности«Вычислительные машины, комплексы, системы и сети» с присуждением квалификации «инженер». С 2005 г. работает в ИТП «Град». В настоящее время руководитель отдела автоматизацииградостроительного проектирования.

ЕЭКО ставит перед собой задачи по повышению качестваи эффективности управления нагосударственном и муниципаль-ном уровнях и удовлетворениюпотребностей граждан и бизне-са в актуальных и достоверныхпространственных данных. Создание ЕЭКО должно оказатьположительное влияние наобеспечение исполнения поручений Президента РФ поитогам заседания Госсовета РФот 17.05.2016 г. по обеспече-нию доступа инвесторов к не-обходимой для строительстваградостроительной информациии обеспечению синхронизациидокументов территориальногопланирования и градострои-тельного зонирования, схемтепло- и водоснабжения, водоотведения муниципальныхобразований.

ЗАДАЧИ ЕЭКО

1 Территория города Ялта Республики Крымкак пример сложного,пересеченногорельефа местности

степени соответствует целям и задачамградостроительного проектирования, вновой редакции дополнен объектныйсостав и значительно расширен пере-чень видов объектов документов терри-ториального планирования. Принятиеновой редакции требований планиру-ется в начале 2017 года.Согласованность моделей базовых дан-ных ЕЭКО и ФГИС ТП позволит обеспе-чить автоматизированную подготовкуопорных планов для разработки градо-строительной документации, проведе-ние комплексного анализа и оценки со-временного состояния территории,решение таких задач, как, например, вы-явление потребностей территории вобъектах социального и культурно-бы-тового назначения в соответствии стребованиями нормативов градо-строительного проектирования,оценка соответствия современногоиспользования экологическим и инымтребованиям и т.д.Также считаем одной из актуальных за-дач ЕЭКО создание и предоставление

цифровых моделей рельефа, в том чис-ле 3D моделей местности, для обес-печения должного уровня и качествапроектирования на территориях сосложным рельефом, например, такихкак территория города ВладивостокаПриморского края или города Ялта Рес-публики Крым (рис. 1).Еще одной немаловажной задачей, понашему мнению, является реализацияв ГИС ЕЭКО функций мультимасштаб-ного картографирования, создания ииспользования электронных карт,обеспечивающих представление и од-нозначную идентификацию объектов,отображаемых на разных масштабах.Содержание мультимасштабных картменяется в зависимости от масштаба,переход между масштабными уровня-ми основан на принципах картографи-ческой генерализации и проявляется визменении состава слоев, степени ихподробности и типа локализации объ-ектов, способов отображения объектов,топологических, сетевых отношениймежду объектами. Решение этой зада-

чи позволит принимать взаимоувя-занные решения на разных уровняхуправления, в том числе повыситькачество и обеспечить преемствен-ность решений территориального пла-нирования на федеральном, региональ-ном и муниципальном уровне. Вкачестве примера на рис. 2, 3, 4 пред-ставлено отображение объекта капи-тального строительства региональногозначения на нескольких уровнях ото-бражения.Одной из ключевых задач при созданииЕЭКО видится задача организации про-цесса обновления и актуализации карто-графических материалов на местномуровне. На данный момент немногие му-ниципалитеты могут похвастаться нали-чием актуальных картографических ма-териалов на территории, еще меньше –организацией процесса ведения и об-новления картографических материа-лов. Без решения этой задачи невозмож-но обеспечить актуальность базыкартографических данных ЕЭКО, чтоставит под сомнение эффективностьЕЭКО.В заключение хочется отметить, чтоЕЭКО за счет предоставления открыто-го, неограниченного доступа к актуаль-ным и достоверным сведениям о суще-ствующем состоянии территории длявсех заинтересованных лиц способнастать одним из необходимых импуль-сов для развития экономики страны.Надеемся, что эти ожидания будут реа-лизованы.

Отображение объекта капитального строительства региональногозначения на уровне городского округа, М 1:100004

80 № 3/2016

2 Отображение объекта капитального строительства регионального значения на уровне субъекта РФ, М 1:100000

3 Отображение объекта капитальногостроительства регионального значенияна уровне муниципального района, М 1:25000


Управление развитием территории · 4 № 3/2016 К(1,3+(6@ 74)?8/0 vii...

Documents