[이슈리포트] 대선후보 검찰개혁 공약평가

2012. 11. 06 | 제2012-14호 | 대선04

2012 대선 유권자를 위한

검찰개혁 공약 평가 박근혜, 검찰권한 분산에 소극적, 특별감찰관제 외 구체성 떨어져

문재인, 검찰권한 분산장치 마련, 법안 나와 있어 구체성 담보

안철수, 검찰‘준사법기관화’일관성 돋보여, 장･단기 과제 분리해야

03 요약

05 본 보고서의 목적과 평가방법

06 박근혜 새누리당 후보 검찰개혁 공약

10 문재인 민주통합당 후보 검찰개혁 공약

16 안철수 무소속 후보 검찰개혁 공약

참여연대 대선 이슈리포트 제4호2

차례

요약 3

본 보고서의 목적과 평가방법 5

박근혜 새누리당 후보 검찰개혁 공약 6

1) 특별감찰관제와 연계된 상설특검제 실시 7

2) 검 경 수사권 분점 8

3) 기타 9

문재인 민주통합당 후보 검찰개혁 공약 10

1) 대검 중수부 수사기능 폐지 및 공수처 설치 11

2) 법무부 탈 검찰화 및 청와대 등 행정기관 파견 금지 13

3) 검 경 수사권 점진적 조정 14

4) ‘정치검찰’의 인적쇄신 14

안철수 무소속 후보 검찰개혁 공약 16

1) 고위공직자부패수사처 설치 17

2) 대검 중수부 폐지 18

3) 검찰의 직접수사 축소 및 수사지휘권 강화 19

4) 기소배심제 도입 19

5) 경찰 검사 판사에 대한 징벌적 손해배상제 도입 20

6) 검찰청의 독립 외청화 등 21

2012 대선 유권자를 위한 검찰개혁 공약 평가 3

요약

각 후보별 검찰개혁 주요 정책 비교

Ÿ 현재 검찰이 독점적으로 담당하고 있는 특수수사를 일부 분산하여 새로운 기구에 맡기는

방안을 세 후보 모두가 발표하였음. 박근혜 새누리당 후보는 특별감찰관제와 연계된 상설

특검을 도입을 하겠다고 한 반면, 문재인 민주통합당 후보는 고위공직자비리수사처를, 안철

수 무소속 후보는 고위공직자부패수사처를 제안함. Ÿ 대검찰청 중앙수사부 폐지에 대해서는 박근혜 후보만 부정적 입장을 가지고 있음.Ÿ 검･경 수사권 조정 문제에 대하여 박근혜 후보는 검･경 수사권의 분점을 추진하겠다는 원

칙적 입장을 밝혔고, 문재인 후보는 민생범죄 등에 대한 수사권을 경찰에게 점진적으로 이

양하겠다는 방안을 내놓았으며, 안철수 후보는 검찰의 직접 수사권을 대폭 축소하고 대신

경찰의 내사 단계에서부터 모든 수사에 대한 수사지휘권을 강화하겠다고 하였음.Ÿ 검찰 위상의 재조정과 관련하여 박근혜 후보는 고위직(차관급) 축소를 언급하고 있음. 반

면 문재인 후보는 검사의 청와대 파견 금지, 법무부의 탈검찰화 등을 제시함. 안철수 후보

는 검찰청의 독립 외청화를 공약함.Ÿ 이밖에 각 후보별로 추가적으로 제시하고 있는 검찰 개혁방안으로는 문재인 후보의 정치

검찰 인적 쇄신과, 안철수 후보의 기소배심제 도입, 검사의 공권력 남용에 대한 징벌적

손해배상제 도입 등이 눈에 띔.

<표1> 주요 대선 후보의 검찰개혁 정책 비교

구분 박근혜 후보 문재인 후보 안철수 후보

검찰

권한

분산

방안

특수수사

기능분산

- 상설특별검사제 도입

- 특별감찰관제 도입

(대통령 친인척 감찰)

- 고위공직자비리수사처 설치

(기소권과 수사권 보유)

- 고위공직자부패수사처 신설

(기소권과 수사권 보유)

대검

중수부

존폐

- 폐지 부정적 - 중수부 직접 수사기능 폐지 - 폐지

검경

수사권

조정

- 검경 합의를 통한 검경

수사권 분점 추진

- 검경 수사권의 점진적 조정을 통

해 경찰에 민생범죄 등 단계적

으로 독자적 수사권 부여

- 검찰의 직접수사 대폭 축소

- 내사 포함 경찰 수사에 대한

검찰의 수사지휘권 강화

검찰 위상

재조정- 고위직(차관급) 축소

- 검사의 청와대 파견 금지

- 법무부의 탈검찰화

- 검찰청 독립 외청화(준사법기

관화)

기타 -

- 수사와 기소 결과에 대한 책임

인사

- 시민 참여 검찰 위원회 강화

- 기소배심제 도입

- 검사 등의 공권력 남용에

징벌적 손해배상제 도입


검찰 개혁의 방향에 대한 평가

Ÿ 박근혜 후보의 핵심공약인 ‘특별감찰관제와 연계한 상설특검제’는 기존 검찰의 권한을 제한

하기보다는 보완하는 제도로 보임. 특별감찰관에게 광범위한 조사권을 부여하고 있으나 이

는 형사소송법상 수사와는 다른 개념이며, 제도 설계에 따라서는 기존 검찰의 권한을 유지

하거나 오히려 강화할 우려까지 있음. 상설특검제는 아직까지 구체적 내용을 밝히지 않고

있어 평가가 어려우나 현재 시행되고 있는 한시적 특검(개별 특검)의 한계를 뛰어넘기 어

려울 것으로 보임. 중수부 폐지에도 부정적 입장을 밝히고 있어, 검찰 권한의 분산과 관련

하여 세 후보 중 가장 소극적으로 평가함.Ÿ 문재인 후보와 안철수 후보의 검찰개혁 공약은 대체로 검찰권한의 분산이라는 방향에 부합

함. 두 후보 모두 대검찰청 중앙수사부의 폐지와 고위공직자비리(부패)수사처 설치 등 그

동안 시민사회에서 주장해왔던 검찰개혁안을 수용하고 있음. 법무부 보직에 있어서 검사를

배제하는 내용 등도 비슷한 공약으로 보이나, 문재인 후보는 법무부를 통한 검찰의 관리감

독 기능을 강조한 반면, 안철수 후보의 경우 검찰의 ‘준(準)사법기관화’라는 방향에 따라

독립외청화를 공약하고 있다는 지점에 차이를 보임. 이러한 방향은 안 후보가 함께 내놓은

‘검찰의 직접 수사권 대폭 축소 및 수사지휘권 강화’에서 두드러지게 나타남.

공약의 구체성과 실행방안에 대한 평가

Ÿ 박근혜 후보의 경우 특별감찰관제의 내용은 구체적이나 그 자체로는 검찰개혁안으로 평가

하기 어려우며, 이를 보완하고 있는 상설특검제는 그 범위와 기능의 최종 형태가 아직까지

정해지지 않고 있음. 검찰 고위직(차관급) 축소에 대한 부분도 후보 공식 발표가 아닌 안

대희 정치쇄신특위 위원장의 발언 수준임. 검찰개혁 자체에 소극적이고 그 실행방안 역시

구체적이지 못한 것으로 평가함.Ÿ 문재인 후보가 내세우는 검찰개혁 공약은 그동안 민주당의 검찰개혁안과 대동소이하고, 민

주당이 지난 총선 이후 구체적 공약을 내놓고 개별 공약의 입법을 추진하고 있다는 점에서

공수처 설치나 법무부 탈 검찰화 등 공약의 구체성이 담보되고 있다고 평가함. 단, 정치검

찰의 인적쇄신을 강조하고 있는데 이는 인사에 대한 공정한 기준 제시가 우선되어야 할 것

으로 보임.Ÿ 안철수 후보는 앞서 평가한 것처럼 검찰의 준사법기관화를 일관된 정책방향으로 제시하고

있어 공약의 내적 일관성이 돋보임. 그러나 ‘준사법기관화’의 핵심이 검찰의 직접수사 지양

과 경찰에 대한 수사지휘 강화 및 공소유지 기능 강화에 있는 만큼 검찰과 경찰 양쪽의 전

면적 조직 개편이 필수적인 것으로 보임. 10월 31일 발표된 공약에는 이러한 세부안은 포

함되지 않았음. 전반적으로는 인수위 단계에서 추진할 단기 과제와 장기 과제 등 이행 단

계별 세부 계획과 공약 간 우선순위 등이 구체적으로 나와야 할 것으로 보임.


본 보고서의 목적과 평가 방법

본 보고서의 목적과 평가 방법

제18대 대통령 선거를 앞두고 대선 후보자들이 검찰개혁과 관련한 여러 공약들을 발표하고 있

음. 그동안 우리 사회에서 검찰개혁에 대한 요구가 높았던 만큼 새로운 정 부를 구성하고자 하

는 후보자들이 이와 관련한 자신들의 입장과 구상을 내놓고 사회적 검증을 받는 것은 바람직

하며, 또한 필수적임.

각 후보별로 상설특검제, 고위공직자비리(부패)수사처 설치, 검 경 수사권 조정 등 검찰과 관련

한 다양한 공약을 제시하고 있어 유권자의 입장에서 이를 평가할 기준을 마련할 필요가 있음.

이에 본 보고서는 각 후보자들의 검찰 관련 공약을 종합하고 △검찰 권한 분산을 약속하고 있

는가(개혁의 방향) △공약은 구체적 실행방안을 담고 있는가(공약의 구체성)의 관점에서 비교

평가하였음.

평가 대상은 박근혜 새누리당 후보, 문재인 민주통합당 후보, 안철수 무소속 후보 등 3인으로

한정하였으며, 현재(2012.10.31)까지 후보 또는 관련 공약을 담당하는 자가 공식적으로 발언하였

거나 발표한 문서를 기초로 작성하였음.

평가기준1. 검찰 권한의 분산을 약속하고 있는가 [개혁의 방향]

검찰개혁 방안의 평가기준은 검찰의 비대한 권한을 분산시키는 내용을 담고 있는가가 되어야

함. 검찰은 그동안 특수수사를 독점하고, 기소권과 불기소권을 자의적으로 행사하는 등 막강한

권한을 남용해왔음. 검찰의 권한 남용은 근본적으로 그 권력이 지나치게 집중된 데 원인이 있

으므로 이를 해결하지 않고서는 올바른 검찰개혁 방안이라 하기 어려움.

평가기준2. 공약은 구체적 실행방안을 담고 있는가 [공약의 구체성]

검찰은 어떤 기관보다도 개혁에 대한 저항이 심한 조직임. 그동안 여러 정부에 걸쳐 검찰개혁

이 시도되었으나 근본적 개혁으로 나아간 적은 한 번도 없었음. 이 때문에 검찰개혁은 새 정부

의 집권 초기에 강력하게 추진되어야 할 필요가 있음. 이를 위해서라도 후보들의 검찰개혁 공

약은 구체적 실행방안을 담고 있어야 할 것임.


공약 주요 내용 평가

특별감찰관제

도입

- 국회가 추천하여 대통령이 임명하는 특

별감찰관이 대통령 친인척 및 권력기관의

부정부패를 감찰하도록 함.

- 권한: 특별감찰관에게 조사권(재산변동

내역검증, 계좌추적, 통신거래내역 조회

등) 및 고발권 부여.

- 타 기관과의 관계: 검 경 국정원에 대

한 자료요구권 및 직원 파견 요청을 할

수 있도록 함.

- 검찰개혁 공약이라기보다는 반부패 관련

공약이라고 볼 수 있음.

- 특별감찰관에게 광범위한 조사권을 부여

하고 있으나 이는 ‘수사’와는 엄밀하게 구

별됨. 기존 검찰과의 관계 설정에 따라 오

히려 검찰권을 강화하는 기제로 작동할

가능성이 있음.

상설특검제

실시

- 특별감찰관이 고발한 사건에 대하여 상

설특검이 수사 기소를 한다는 개념임.

- 구체적인 안이 나와 있지 않음.

- 고위공직자비리수사처가 인지수사를 할

수 있는 데 반하여, 특별감찰관제가 고발

한 사건에 대해서만 수사를 할 수 있으므

로 기존 특검의 한계를 그대로 가짐.

검 경 수사권

분점- 검 경 협의를 통한 수사권 분점.

- 수사권을 둘러싸고 검 경간 협의가 가능

할지 의문임.

대검 중수부

존치- - 기존 검찰의 권한을 그대로 유지

차관 숫자

축소- 현재 55명에서 직급 조정 고려.

- 공약으로 제시된 수준이 아님.

- 안대희 위원장 발언.

박근혜 새누리당 후보 검찰개혁 공약

1. 총평

박근혜 새누리당 후보의 검찰 관련 공약은 한마디로 “검찰개혁에 대한 의지가 없다”고 평가할

수 있음. 현재(2012.10.31)까지 후보가 공식적으로 발표한 공약 중에서 검찰권의 분산과 관련된

공약은 상설특검제와 검 경 수사권 분점이 있음. 그러나 상설특검제도의 경우는 이렇다 할 구

체적인 안이 없으며, 검 경 수사권 분점 역시 그 내용이나 방향을 제시하지 않고 ‘검찰과 경찰

의 협의’만을 내세우고 있음.

박근혜 후보측 검찰 관련 공약의 특이점은, 많은 발언이 안대희 새누리당 정치쇄신특별위원장

으로부터 나오고 있다는 점임. 안 위원장은 대검 중수부장(2003~2004년)과 서울고검장

(2005~2006년) 등을 지낸 대표적 검찰 출신 인사로, 그가 검찰권의 분산과 같은 근본적인 개혁

방안을 내놓기보다는 반(反) 부패 공약과 관련해 기존 검찰제도를 보완하는 쪽에 초점을 맞추

고 있는 것으로 보임.

<표2> 박근혜 후보 검찰 관련 공약(입장, 발언 등) 정리 및 평가

2. 개별 공약 평가


1) 특별감찰관제와 연계된 상설특검제 실시

① 관련 발언

Ÿ “친인척과 권력형 비리에 대해서는 특별감찰관제를 도입해서 사전에 강력하게 예방하겠습

니다. 문제가 생기면 상설특검을 통해 즉각 수사에 착수하도록 하겠습니다.” (박근혜,

2012.8.20. 새누리당 대통령 후보 수락 연설문)

Ÿ “특별감찰관제를 만들었기 때문에 감찰관이 조사권이 있다. 조사권 가지고 고발하게 되면

상설 특검으로 갈 수밖에 없을 것 같다. 박근혜 후보에게 보고하지 않았지만 상설특검으로

가는 정도까지는 돼야 한다는 게 상당수 특위 위원들의 생각이다.” (안대희, 2012.10.14. 오

찬 기자간담회)

② 주요 내용

Ÿ 특별감찰관제 : 대통령 친인척 및 고위공직자에 대한 감찰기구. 특별감찰관은 국회가 추천

하고 대통령이 임명하도록 하며 임기 3년을 보장. 광범위한 조사(재산변동 검증 목적 현장

조사, 계좌추적, 통신거래내역 조회)와 관계기관 자료요구(경찰 검찰 국정원 등) 및 직원파

견 요청 등의 권한을 가짐.

Ÿ 상설특검제 : 특별감찰관이 고발한 사건에 대하여 수사와 기소를 담당함.

③ 평가

Ÿ 특별감찰관제의 경우는 특별감찰관의 임명방식, 권한, 규제대상 등이 비교적 구체화되어 있

음. 그러나 상설특검제도는 내용이 불명확함.

Ÿ 특별감찰관제는 청와대 민정수석실의 업무를 일부 이관하여 고위공직자 및 대통령 친인척

에 대한 감찰을 하는 것을 주요 내용으로 함. 이를 위해 광범위한 조사권 및 고발권 등을

부여하고 있긴 하나, 이는 ‘수사’와는 다른 개념임. 이는 검찰개혁 공약이라기보다는 ‘반(反)

부패 공약’이라고 할 것임. 유의할 점은, 특별감찰관에게 인정하고 있는 광범위한 조사권이

법원의 영장을 필요로 하지 않는 것으로 보이는데(국세청이나 공정위의 조사권과 유사한

성격), 이의 적정성을 판단할 수단이 부재한 것으로 보임. 특히 기존 검찰과의 관계 설정에

따라 이 기구가 오히려 검찰권을 강화하는 수단으로 작동할 가능성도 있음. 현 제도설계안

을 보면 검찰 경찰 국정원으로부터 직원을 파견받을 수 있도록 하고 있는데, 이러한 파견

직원을 통해 감찰정보가 검찰로 유입될 가능성이 높음. 이러한 지점에 대한 보다 구체적인

입법안이 나와야 할 것으로 보임.

Ÿ 그동안 안대희 새누리당 정치쇄신특위 위원장의 발언 등을 고려하면 특별감찰관이 고발한

사건에 대한 수사 및 기소를 ‘전속’으로 상설특검이 하게 할 것인지, 기존 검찰도 할 수 있

도록 하는 것인지에 대해 입장이 정리되지 않은 것으로 보임.

Ÿ 아직 그 구체적인 내용이 나와 있지 않으나 상설특검의 경우는 기존 특별검사제도의 한계

를 답습할 우려가 있음. 기존 특검은 검찰의 기소독점에 대한 비판에서 출발하여 개별 사


건에 관하여 국회의 입법을 통해 한시적으로 특별검사를 임명하여 왔음. 현재 수사가 진행

중인 이광범 특검1 을 포함 역대 총 11번의 한시적 특검이 시행되었음. 기존 특검이 일부

성과를 낸 사례가 있으나 국회의 법안 통과 이후에 수사팀을 구성하고 짧은 시간 내에 수

사 및 기소를 끝내야 하기 때문에 많은 문제가 발생하였음.2 상설특검을 시행하게 되면 개

별 특검을 시행하기 위해 근거법률을 입법할 필요는 없어지나, 특별감찰관의 고발 이후에

야 수사에 착수하거나 국회 동의 과정을 거치게 될 것임. 다시 말해, 고위공직자비리수사처

가 인지수사가 가능하도록 설계된 반면 상설특검은 다른 기관(특별감찰관이나 기존 검찰이

될 것임)의 1차 자료를 바탕으로 수사를 하게 되어 그 독립성이나 수사력이 떨어질 것이

우려됨.

2) 검 경 수사권 분점3

① 관련 발언

Ÿ “검찰과 경찰 간에 협의를 거쳐 합리적인 ‘수사권 분점’이 이루어지도록 하겠습니다. 지난

해에 형사소송법을 개정해서 경찰에 수사 개시 진행권을 허용했지만, 수사절차가 번잡하고,

같은 내용에 대해 이중의 조사를 받는 국민의 불편은 여전히 개선되지 않고 있습니다. 수

사권 조정의 초점은 검찰과 경찰의 권한다툼이 아니라 국민의 편익이 되어야 합니다. 효율

적이고 책임 있는 수사를 위해서는 검찰과 경찰 간에 견제와 균형의 원리에 따른 합리적

역할 분담이 필요합니다. 저는 검찰과 경찰을 서로 감시하고 견제하는 관계로 재정립해서

국민들이 바라는 안정적인 치안시스템을 만들겠습니다. 이를 위해 ‘수사 기소를 분리’해야

하지만, 현실적인 여건을 감안해서, 우선 검 경 협의를 하여 ‘수사권 분점을 통한 합리적

배분’을 추진하겠습니다.” (박근혜, 2012.10.19. 경찰 관련 공약 발표 기자회견)

Ÿ “경찰대 문제나 검찰과의 관계 등에 있어서 수사권 조정까지는 안 가더라도 합리적으로 설

정할 방향이 있는지 등을 살펴 검 경 관계가 안착되도록 하겠다.” (안대희, 2012.10.14. 기자

간담회)

1 ‘이명박 정부의 내곡동 사저부지 매입의혹사건 진상규명을 위한 특별검사의 임명 등에 관한 법률’(2012.9.21.

시행)에 근거함.

2 한시적 특별검사제 운영과 관련한 문제점은 참여연대 사법감시센터가 발간한 역대 9번의 특별검사제를 통

해 본 고위공직자비리수사처의 필요성 (2010.11.11) 참고. 이 보고서는 발간 당시까지 시행된 전체 특검에 대

해 국회에 제출된 결과보고서를 분석한 것으로, 기존 한시적 특검의 문제점을 △신속한 수사가 어려움 △수

사범위 수사기간이 정치적 협상에 좌우되어 수사를 어렵게 함 △독립성과 능력을 갖춘 수사 인력 확보의 어

려움 △기존 검찰조직에 대한 의존으로 인한 공정성과 독립성 논란 발생 등으로 정리함.

3 우리 형사사법시스템에서 수사권을 가진 두 주체는 검사(검찰)와 사법경찰관(경찰)임. 이 두 기관이 수사권을

중복적으로 행사하다보니 국민의 입장에서는 이중 수사의 문제가 발생하기도 함. 이러한 문제를 어떻게 합

리적으로 조정할 것인가를 두고 오랫동안 논쟁이 있었음. 일반적으로 ‘검 경 수사권 조정’이라고 하고, 경찰

측 입장에서는 ‘수사권 독립’이라는 용어를 쓰기도 함. 박근혜 후보의 경우 ‘분점(分占)’이라는 표현을 사용하

여 이를 그대로 인용.


② 주요 내용

Ÿ 박근혜 후보 발언에서는 수사권과 기소권의 분리 필요성을 언급하고 있으나, 그 형태에 대

해서는 ‘검 경의 협의를 통한 수사권의 분점’을 말하고 있음.

Ÿ 안대희 위원장의 발언 역시 수사권 조정에 대하여 부정적 견해를 밝히고 있음.

③ 평가

Ÿ 검 경 간의 수사권 조정 문제는 검찰의 권한 분산과 연결되는 지점이 있기는 하나 경찰 자

체의 개혁문제와 함께 논의되어야 할 성질의 것임. 본 보고서에서는 후보의 경찰개혁 관련

공약을 다루지는 않으므로 수사권 조정 자체에 대한 평가를 생략함.

Ÿ 단, 공약의 방향 설정이 검찰개혁과 경찰개혁을 전제로 하기보다는 이해당사자인 ‘검 경의

협의’에 맡긴다는 것은 구체성이 결여된 개혁방안이라고 할 수 있음. 그동안 수사권 조정이

국민의 편익이라는 입장보다 검찰과 경찰의 권한 다툼의 성격을 띄어왔는데 이는 지양해야

할 것임. 특히 수사권 조정이 검찰의 권한의 일부를 내어주는 것이라는 점에서 박 후보가

전제하고 있는 ‘검 경 협의’가 검찰의 기득권을 지나치게 인정하는 듯한 태도로 보인다는

점에서 우려스러움.

3) 기타

Ÿ 차관 숫자 축소 : 현재 법무부와 검찰청 등에 검사로 보하고 있는 차관급 이상 보직이 총

55개임(검찰총장은 장관급이며 이를 포함한 숫자임). 이 숫자를 축소할 것을 고려한다는 발

언이 안대희 새누리당 정치쇄신특위 위원장으로부터 나옴. 그러나 어떤 방식으로 줄이겠다

는 구체적인 내용은 제시된 바가 없음. 이는 ‘공약’ 수준이라기보다는 ‘발언’ 수준임. 차관급

인 법무부 실 국장을 검사가 아닌 사람으로 임명한다던가 하는 실현 방안을 제시할 필요가

있음.

Ÿ 대검 중수부 존치 : 안대희 위원장이 “(특별감찰관제가) 상설특검으로 연결되면 그만큼 강

력한 게 없다. 중수부 폐지 논의가 필요 없을 것이다.”라고 발언함. 이는 ‘왜 우리사회에서

검찰이 개혁 대상으로 지목되는가’를 전혀 고려하지 않고 있음을 드러낸 것임. 근본적으로

검찰 출신 안대희 위원장을 영입하여 정치쇄신 및 권력기구 개편에 대한 공약을 내고 있는

박근혜 새누리당 후보측의 한계라고 평가함.


공약 주요내용 평가

대검 중앙수사부

수사기능 폐지

- 대검찰청에 범인, 범죄사실 및 증거를

직접 수사하는 부 사무국 및 과를 두지

못하게 함(2012.7.24. 민주당 당론발의

검찰청법 개정안).

- 직접 수사를 담당하는 부서를 폐지함

으로써 정책수립과 집행을 담당하는 대

검 본연의 기능에 충실하게 할 수 있고,

검찰총장의 직할부대인 중수부에 그동안

검찰총장이나 정치권의 직접적 영향력이

행사되어 왔다는 비판이 높은 만큼 폐지

하는 것이 적절함.

고위공직자비리

수사처 설치

- 고위공직자의 권력형 비리와 검사의

범죄에 대한 수사와 기소를 담당함.

- 공수처의 소속 및 처장 임명방식 등에

대하여 구체적 안을 내놓아야 함.

검 경 수사권

점진적 조정

- 경찰에게 민생범죄와 경미한 범죄에

대한 독자적 수사권 부여.

- 민주당이 총선공약으로 내세웠던 ‘국가

수사국 설치’에 비해 후퇴한 안임.

법무부 - 법무부 실 국장에 대한 검사 임용 금 - 근본적으로 법무부의 탈 검찰화를 위

문재인 민주통합당 후보 검찰개혁 공약

1. 총평

문재인 민주통합당 후보는 본 보고서가 검토하고 있는 세 명의 대통령선거 후보 중에서 검찰

개혁에 관하여 가장 구체적인 공약을 제시하고 있음. 문 후보가 제시하고 있는 공약은 민주통

합당이 당론으로 표명하였던 검찰개혁안과 거의 일치하는데, 민주당이 그동안 검찰개혁안을 법

안 형태로 발의해 왔다는 점에서 공약의 구체성이 담보되고 있는 것으로 평가함. 내용적 측면

에서도 시민사회가 주장해왔던 검찰개혁 방안을 대부분 수용하고 있으며, 제18대 국회 사법제

도개혁특별위원회에 참여연대가 검찰개혁 관련 심의안건에 대하여 제출한 의견과 유사함.

문재인 후보의 검찰 관련 공약은 크게 △제도개혁과 △인적쇄신으로 나뉨. 제도개혁 방안으로

는 ‘중수부 폐지-고위공직자비리수사처 설치’를 핵심공약으로 들고 있고, 법무부나 청와대 등

행정기관 간의 파견문제 해소 추진을 밝히고 있음. 공수처 설치는 그동안 검찰이 사실상 독점

해왔던 특수수사를 이원화함으로써 검찰이 누렸던 특권적 지위를 깨뜨릴 수 있을 것으로 평가

함. 실제로 이 기구가 독립적이고 실질적인 권한을 갖게 될지 검토하기 위해서는 공수처의 소

속이나 기관장의 임명방식 및 권한 등에 대해 구체적인 내용을 밝혀야 할 것임.

문 후보는 ‘정치검찰’의 인적쇄신에 대해서도 그간 여러 차례 입장을 밝힌 바 있음. 그동안 무

리하거나 부실한 수사는 있었으나 책임을 지는 검사는 없었다는 점에서 필요한 조치이기는 하

나, ‘정치검찰’의 발생 원인이 인사권자의 의중을 반영한 검찰권의 남용이라는 점에서 후보가

말하는 인적쇄신은 공정한 기준에 의한 것이어야 함. 또한 인적쇄신을 위하여 “시민이 참여하

는 검찰 위원회의 권한 확대”를 실행방안으로 들고 있으나 여기서 말하는 위원회의 종류나 내

용이 불명확하며, 이를 어떻게 인적쇄신과 연결시킬 것인지도 애매함.

<표3> 문재인 후보 검찰 관련 공약(입장, 발언 등) 정리 및 평가


탈(脫) 검찰화지

- 법무부에 민간 전문가 임용

해서는 실 국장뿐만 아니라 일반 검사의

법무부 검찰 순환보직제를 없애고 검찰

국 이외의 부서에 변호사 자격자를 포함

하여 관련 전문가를 채용해야 함.

청와대 검사파견

금지

- 대통령실에 근무한 자에 대하여 2년간

검사로 임용금지(2012.7.24. 민주당 당론

발의 검찰청법 개정안).

- 청와대 근무 이후 2년간 검사임용을

금지하는 조항(민주당 안)은 그동안 형

해화되었던 청와대 검사파견 금지를 실

질화 할 수 있는 방안으로 평가함.

정치검찰

인적 쇄신

- 정치적 목적으로 이루어진 위법 부당

한 수사에 대해 책임 소재를 가려내고

재발방지대책을 수립.

- 정치적 줄서기 인사 혁파.

- 시민이 참여하는 검찰 위원회의 권한

확대.

- 잘못된 수사와 기소에 대한 책임을 묻

는 것은 필요함. 그러나 그 기준을 명확

하게 수립할 필요가 있음.

- 시민 참여 검찰 위원회의 종류와 내용

이 불명확함. 또한 이것이 어떻게 검찰

의 인적 쇄신과 연결되는 것인지도 불분

명함.


1) 대검 중수부 수사기능 폐지 및 공수처 설치

① 관련 발언

Ÿ “정치검찰의 중심으로 비판받아온 중앙수사부의 직접 수사기능을 폐지하겠다.” (문재인,

2012.10.23. ‘권력기관 바로세우기 정책발표 및 간담회’)

Ÿ “고위공직자비리수사처를 신설하겠다. 고위 공직자들의 권력형 비리사건을 눈치 보지 않고

수사하도록 해서 부정부패를 뿌리 뽑는 동시에 검사의 비리에 대해서도 수사와 기소를 하

도록 하겠다.” (문재인, 2012.10.23. ‘권력기관 바로세우기 정책발표 및 간담회’)

② 주요 내용

Ÿ 대검 중수부 직접 수사기능 폐지 : 민주당은 19대 국회에서 중수부 수사기능 폐지가 담긴

검찰청법 개정안을 당론으로 발의한 바 있음.4

Ÿ 고위공직자비리수사처 신설 : 문재인 후보가 공수처에 관해 직접 언급한 내용은 “고위공직

자의 권력형 비리사건과 검사의 비리에 대한 수사와 기소를 담당”한다는 정도임. 그 외에

공수처의 소속을 어디로 할지, 처장의 임명방식은 어떻게 할지 등 구체적 내용에 관해서는

밝힌 바가 없음. 민주당 소속 국회의원이 19대 국회에서 공수처 법안으로 발의한 안은 2가

지가 있으며 일부 내용에 있어 차이를 보임.5

4 ‘검찰청법 일부개정법률안’(2012.7.24. 박영선 의원 외 126인 발의) 제16조제2항 신설. “대검찰청에는 제1항(대

검 직제에 대한 대통령령 위임 조항)에도 불구하고 범인, 범죄사실 및 증거를 직접 수사하는 부 사무국 및

과를 두어서는 아니 된다.”

5 ‘고위공직자비리수사처 설치 및 운영에 관한 법률안’(2012.7.4. 김동철 의원 외 35인 발의. 이하 김동철 안)과


③ 평가

Ÿ 그동안 ‘대검 중수부 폐지’는 검찰개혁의 대안 중 하나로 꼽혀왔음. 이는 정책수립과 집행

을 담당하는 대검찰청의 위상과 기능에 맞지 않는 직접 수사기능을 폐지하라는 요구임. 중

수부는 검찰총장이 직접 수사를 배당하고 지휘하는 유일한 부서로, 늘 정치적 중립성 시비

에 휘말려 왔음. 중수부의 수사가 문제가 될 경우 바로 검찰총장이 책임을 지게 되고 이는

검찰 전체에 대한 신뢰도 하락으로 이어지는 결과를 가져옴. 검찰 기능의 정상화를 위해서

는 중수부를 폐지하는 것이 바람직함.

Ÿ 고위공직자비리수사처 설치의 핵심은 검찰이 독점하는 특수수사 기능을 이원화하여 상호

견제가 가능하도록 하는 데 있음. 그동안 검찰은 권력형 비리의 가능성이 가장 높은 정권

실세에 대해서 제대로 수사를 하지 못했다는 비판을 받아왔음. 그동안 한시적 특검을 통해

검찰의 기소권 독점을 일부 보완했다면, 상시적 인지수사가 가능한 공수처는 특수수사의

독점으로 인한 수사의 공백을 보완할 것임. 이러한 상호견제의 순기능이 작동하기 위해서

는 공수처를 기존 검찰의 인사권과는 다른 경로로 구성하는 것이 필수적임. 과거 노무현

정부가 추진했던 ‘공직부패수사처’는 당시 국가청렴위를 그 소속으로 하는 모델이었으며,

이는 청렴위의 구조상 대통령 및 정치권력으로부터 독립적인 수사를 어렵게 만드는 형태였

음. 문재인 후보는 공수처가 ‘수사와 기소’를 담당한다고 밝히고는 있지만 아직까지 공수처

의 구체적 모델에 대해서는 밝히고 있지 않음. 수사의 독립성을 확보할 수 있는 방안을 제

시하여야 할 것임.

김동철 안 양승조 안

수사대상

-현직 고위공직자와 퇴임 2년 이내 전직 고위

공직자를 포함

-친족범위 : 고위공직자의 배우자 및 직계존비

속, 형제자매

-김동철 안은 인적 규정 외에도 대상범죄 규

정을 별도로 함(공무원의 직무에 관한 범죄

및 직무와 관련한 배임 횡령 알선수재, 공직

선거법 정치자금법 변호사법 위반 등).

-현직 고위공직자만을 포함함(고위공직자의 범

위는 두 안이 대동소이하나, 양승조 안이 조

금 더 포괄적임).

-친족범위 : 고위공직자의 배우자 및 직계가족

-대통령 직계 방계가족과 배우자의 직계가족

-그밖에도 국회의원 제적 3분의 1 이상이 수

사를 요청하거나 국민권익위가 고발한 사건을

대상으로 규정함.

규모

(정원)

-처장(1), 차장(1), 특별수사관(100), 수사관

-특별수사관이 검찰청법상 검사의 직무 수행

- 처장(1), 차장(1), 특별검사(3), 수사관(30)

- 특별검사가 검찰청법상 검사의 직무 수행(공

소유지의 일부를 수사관이 담당할 수 있게

함)

처장 임명

-추천위원회를 구성(대통령 3인, 국회 교섭단

체 추천 3인, 법사위 추천 3인)하여, 6인 이상

의 찬성으로 2인의 후보자를 대통령에게 추천

-처장 임기 : 5년 단임

-대법원장 추천 → 국회 동의 → 대통령 임명

-국회 인사청문 대상

-처장 임기 : 5년 단임

기타 -고소 고발자에 대한 재정신청 신청 특례 -기소강제주의

‘고위공직자비리조사처 설치 및 운영에 관한 법률안’(2012.7.13. 양승조 의원 외 9인 발의. 이하 양승조 안)이

있음.

<표4> 19대 국회에서 민주당 소속 의원이 발의한 고위공직자비리수사처(조사처) 관련 법안 비교


2) 법무부 탈 검찰화 및 청와대 등 행정기관 파견 금지

① 관련 발언

Ÿ “법무행정의 전문화를 위해서 법무부를 탈 검찰화 하겠다. 검사가 법무부의 고위간부를 장

악하는 현실을 개혁하겠다. 검사의 법무부 장악으로 법무부는 검찰을 제대로 견제하지 못

하고, 또 법무행정의 책임기관으로서의 역할을 제대로 하지 못했다. (중략) 검찰에 대한 정

당한 견제기능도 수행되어야 한다. 검사의 출세코스로 인식되는 법무부 국장급 이상 간부

들의 순환보직을 금지하고, 민간 전문가를 임용해서 법무부와 검찰을 함께 개혁하겠다. 또

한 행정부에 대한 검사파견제도를 전면 재검토해서 법률수요가 필요한 행정부에는 검사가

아닌 민간의 법률전문가가 임용될 수 있도록 하겠다.” (문재인, 2012.10.23. ‘권력기관 바로

세우기 정책발표 및 간담회’)

Ÿ “검사의 청와대 파견제도를 금지해서 청와대와 검찰의 관계를 공식적인 관계로 환원하겠

다.” (문재인, 2012.10.23. ‘권력기관 바로세우기 정책발표 및 간담회’)

② 주요 내용

Ÿ 법무부 탈 검찰화 : 법무부 국장급 이상 간부들을 검사로 임용하지 않고 민간 전문가를 임

용함. 민주당은 이미 당론으로 이에 관한 정부조직법 개정안6 을 발의하였음.

Ÿ 청와대 검사 파견 금지 : 민주당이 당론 발의한 검찰청법 개정안(임내현 의원안) 내용 참

조.7

③ 평가

Ÿ 법무부의 외청에 불과한 검찰이 실제로는 법무부를 장악하고 있는 것은 법무부 주요 직책

을 검사로 보하고 있기 때문임. 법무부를 탈 검찰화하여, 일반행정 기능을 강화하고 검찰에

대한 관리감독 기능을 정상화시키는 것은 올바른 방향임.

Ÿ 그러나 근본적으로 법무부의 탈 검찰화를 위해서는 실 국장뿐만 아니라 일반 검사의 법무

부 검찰 순환보직제를 없애고 검찰국 이외의 부서에 변호사 자격자를 포함하여 관련 전문

가를 채용해야 함.

Ÿ 청와대 검사 파견 금지 실질화와 관련하여 임내현 의원안이 ‘대통령실 근무 후 2년간 검사

임용 금지’를 규정한 것은 검찰과 청와대 간의 편법적 파견을 차단할 수 있는 방안이라고

평가함.

6 ‘정부조직법 일부개정법률안’(2012.7.24. 박영선 의원 외 126인 발의). 법안 주요 내용은 “법무부의 보조기관

및 보좌기관은 검찰행정을 담당하는 기관을 제외하고는 법률에서 정한 것을 제외하고 검사로만 보하여서는

안 된다”는 것임.

7 ‘검찰청법 일부개정법률안’(2012.7.24. 임내현 외 126인 발의). “대통령실에 파견되었거나 대통령실의 직위를

가졌던 자는 퇴직 후 2년간 검사로 임용될 수 없다.”는 조항을 신설하였음.


3) 검 경 수사권 점진적 조정

① 관련 발언

Ÿ “검찰과 경찰의 수사권을 조정하겠다. 경찰에게 수사권을, 검찰에게 기소권을 부여해서 형

사절차의 기본인 검찰과 경찰이 서로 견제해야 하기 때문이다. 경찰에게 민생범죄와 경미

한 범죄를 수사하도록 독자적인 수사권을 부여하도록 하겠다. 이로써 검찰과 경찰의 이중

수사로 인한 국민의 불편도 해소될 것이다.” (문재인, 2012.10.23. ‘권력기관 바로세우기 정

책발표 및 간담회’)

② 주요 내용

Ÿ 문재인 후보 역시 박근혜 후보와 마찬가지로 검찰에게는 기소권을 주고 경찰에게는 수사권

을 주는 것이 필요하다고 언급하였음. 수사권의 조정 방안에 있어서는 ‘점진적’ 방식을 취

하고 민생범죄와 경미한 범죄부터 독자적 수사권을 부여하겠다고 함.

③ 평가

Ÿ 문재인 후보는 일선 경찰서의 정보경찰 조직 폐지 등 일부 경찰개혁 관련 공약과 함께, 경

미범죄에 대한 수사권을 경찰에게 주겠다고 공약하였음. 마찬가지로 본 보고서에서는 경찰

개혁 공약은 평가하지 않으므로 검찰권한 분산의 측면에서만 평가하겠음.

Ÿ 지난 5월 총선에서 민주당은 검찰의 수사권과 기소권을 분리하는 것을 포함한 안으로 ‘국

가수사국 설치’를 공약한 바 있음. 검찰의 수사조직과 경찰의 수사조직을 분리하여 별도의

수사기구인 국가수사국을 설치하고 기존 검찰에게는 기소권만을 부여한다는 안으로, 이른

바 '한국형 FBI'라는 평가가 있었으나 구체적인 안은 밝히지 않았음. 문재인 후보가 검찰개

혁 공약을 발표하면서 이를 언급하지 않은 것으로 보아 더 이상 추진하지 않는 것으로 보

임. 검찰 권한의 분산 측면에서 현재 문 후보가 밝히고 있는 검 경 수사권 (점진적) 조정‘보

다 앞선 안이라고 평가할 측면이 있으나, 몇 개월 만에 공당(公堂)이 약속한 안을 번복하는

것은 총선시기에 설익은 공약을 무리하게 발표한 것이 아닌가라는 의구심이 듦.

Ÿ 또한 문재인 후보가 민주당 대선후보 경선과정에서 밝힌 바 있는 ‘공정거래위원회에 대한

사법경찰권 부여 방안’(2012.7.10. 민주평화국민연대 초청 간담회) 역시 공약에서 빠져 있

음.

4) ‘정치검찰’의 인적쇄신

① 관련 발언

Ÿ “제도개혁과 함께 인적인 쇄신도 필요하다. 위법하거나 부당한 수사, 정치적인 수사로 정치

인들이나 국민들의 인권을 침해한 검사는 엄격하게 책임져야 한다. 특히 이명박 정부 하에


서 검찰은 부당한 수사와 기소 등을 통해서 정치에 개입해왔다. 수많은 피해자들이 발생했

고, 또 법원의 무죄판결이 나왔다. 하지만 정치검찰의 행태는 변하지 않고 있다. 정치적 목

적의 부당한 수사나 기소, 거꾸로 또 봐주기식 수사에 대해서 그 진실과 원인을 규명하겠

다. 정치적 의도가 개입됐다면 책임을 묻고 재발방지대책을 수립하겠다. 정치적 줄서기 인

사를 혁파하겠다. 시민이 참여하는 검찰 위원회의 권한을 대폭 확대해서 검사가 자신의 수

사와 기소에 책임지는 인사 시스템을 만들겠다.”(문재인, 2012.10.23. ‘권력기관 바로세우기

정책발표 및 간담회’)

② 주요 내용

Ÿ 정치적 목적의 부당한 수사나 기소, 봐주기식 수사에 대해서 책임 소재를 밝힘.

Ÿ 시민이 참여하는 검찰 위원회의 권한을 확대하여 수사와 기소에 대하여 담당 검사가 책임

을 지는 시스템을 만듦.

③ 평가

Ÿ 수사권이나 기소권을 남용한 검사에 대하여 인사상 책임을 묻는 시스템을 만드는 것은 바

람직함. 그러나 이것이 인사권자의 독단에 의한 것이 될 때는 또다시 검찰을 순치하여 정

권의 편의에 따라 이용하는 것이 될 수도 있음.

Ÿ 문재인 후보는 정치검찰의 인적쇄신을 강조하고 있지만 ‘책임지는 인사시스템’의 실체가 무

엇인지는 불분명함. 경우에 따라 ‘보복인사’로 평가될 수도 있으며, 인사권자에 따라 악용될

소지가 있다는 점에서 분명한 기준을 세우는 것이 가장 중요함.

Ÿ 문 후보가 언급한 ‘시민이 참여하는 검찰 위원회’가 무엇인지 구체적인 내용이 없음. 현재

대검 예규로 시행되는 검찰시민위원회의 위상 강화를 말하는 것이라면, 이는 인사권과는

큰 관련이 없음. 이는 검찰의 기소권 남용에 대한 시민 통제 장치의 성격임. 검사의 무리한

수사나 기소에 관한 사후적 심사와 인사상 불이익을 주기 위한 것이라면, 이는 검찰인사위

원회나 검사징계위원회의 외부 참여와 권한 확대를 통한 실질화 등으로 해결할 문제라고

봄.


공약 등 주요내용 평가

고위공직자부패

수사처 설치

- 대통령 소속의 독립적 기구로 설치하

고 처장은 외부 인사가 포함된 추천위원

회에서 추천.

- 대통령 친인척 및 고위공직자의 부패

범죄를 수사하고 기소할 수 있도록 함.

- 국회 고발 사건 불기소시 재정신청 대

상이 되도록 함.

- 그동안 시민사회에서 제시했던 공수처

모델을 대부분 수용한 안으로 평가함.

공수처의 독립성을 강조하면서도 공수처

자체에 대한 견제장치를 포함하고 있다

는 점에서 균형을 갖춘 안으로 보임. 다

만 재정신청 대상을 국회 고발 사건으로

한정할 이유는 없어 보임.

대검 중수부

폐지

- 검찰청법과 직제령을 개정하여 대검의

직접수사 기능을 폐지하고 중수부를 폐

지함.

- 적절한 방안임.

검찰의 직접수사

축소 및 수사지

휘권 강화

- 검찰의 직접 수사 기능을 대폭 축소하

고 수사지휘권을 강화하여 내사를 포함

한 경찰의 모든 수사를 통제하도록 함.

- 경찰 송치 사건에 대해 공소유지를 위

하여 필요한 범위에서 수사를 하되, 경

찰의 직무관련 범죄 등 예외적 경우에만

직접수사를 하도록 함.

- 검 경 수사권 조정이 필요하다는 측면

에서 보면, 검찰의 수사권을 줄이고 대

신 경찰의 수사를 감독하는 수사지휘권

을 강화한다는 방향은 적절함.

- 검찰의 직접수사 대상을 경찰 직무관

련 범죄로만 두고 있는데, 이렇게 되면

현재 검찰이 독점하고 있는 특수수사를

모두 경찰이 담당하게 되는 것임. 이를

위해서는 검찰과 경찰 양쪽 조직의 전면

안철수 무소속 후보 검찰개혁 공약

1. 총평

안철수 무소속 후보 역시 문재인 후보와 마찬가지로 검찰개혁의 핵심을 ‘검찰의 비대한 권한을

분산’하는 것으로 잡고 있으나, 개혁의 방향을 ‘검찰의 준(準)사법기관화’로 맞추고 있음. 특히

△검찰의 직접 수사를 지양하고 △경찰에 대한 수사지휘권을 강화하여 내사를 포함한 모든 수

사를 관리 감독하며 △검찰청을 독립 외청화 한다는 내용은 이러한 방향에 부합하는 것으로

보임. 이러한 공약들을 실제 이행하기 위해서는 그동안 특수수사를 독점하여 온 검찰의 수사

인력을 재편하는 것이 필요하나 이에 대한 구체적인 내용은 언급하지 않았음. 검찰청 소속 수

사관의 재배치 등 세부적 내용을 마련해야 할 것으로 보임.

안 후보 역시 그동안 검찰개혁 방안으로 오랫동안 논의되었던 △중수부 폐지와 △고위공직자

부패수사처 설치를 공약하고 있으며, 이러한 내용은 검찰 권한 분산 측면에서 적절한 것으로

평가함. 이밖에 기소배심제를 통한 검찰 기소권의 통제와 경찰 검찰 법원에 대한 징벌적 손해

배상제 도입 등이 다른 후보와는 차별적인 공약으로 보임. 이러한 공약들 역시 형사사법절차

전반에 있어서 자의적인 권한 남용을 방지하고 국민의 사법참여를 활성화한다는 측면에서 긍

정적인 것으로 평가함. 다만 세부적으로는 다른 제도들과의 연계 속에서 부작용의 우려가 있거

나 상충되는 부분들에 대해서는 보완이나 추가적인 설명 등이 필요한 것으로 보임.

<표5> 안철수 후보 검찰 관련 공약(입장, 발언 등) 정리 및 평가


적인 개편이 필요하나 후보자의 공약에

는 이에 관한 언급이 없음.

기소배심제 도입

- 정치자금 관련 사건, 뇌물, 부정부패

등 사회적 파장이 큰 사건에 대하여 기

소여부를 배심원이 결정하고 검찰은 이

를 따라야 함.

- 각 지검 산하에 기소배심위원회를 설

치 운영하되 배심원은 법원에서 선정함.

- 안 후보는 국민의 사법참여 관점에서

국민참여재판 확대와 함께 기소배심제

도입을 공약함. 사법권 역시 국민으로부

터 위임받은 권한이므로 국민의 참여를

확대하는 기본 방향은 적절하다고 봄.

- 제도 설계에 따라 다르겠으나 기소배

심은 수사과정의 일부로 이해되고 있으

며, 미국식 대배심의 경우 검사의 주도

하에 참고인의 소환이나 압수수색 등을

강제하는 기능을 하고 있어, 검찰의 소

추권한 통제라는 제도 도입 취지와는 다

르게 작동할 수 있음.

형사사법절차상

공권력 오남용에

대한 징벌적 손

해배상제 도입

- 위법 부당한 수사, 기소, 재판으로 경

찰관, 검사, 판사의 고의 중과실이 인정

되면 피해자가 국가 및 경찰관, 검사, 판

사를 상대로 국가배상법이 정한 배상기

준의 10배까지 징벌적 배상액을 청구할

수 있도록 함.

- 징벌적 손해배상제도 도입을 통해 형

사사법권을 행사하는 주체들의 권한의

오남용을 방지하고 위하효과를 가져올

수 있다고 봄. 다만 이것이 경찰이나 검

사, 판사에게만 적용될 이유는 없다고

봄.

- 위법수사나 기소, 부당한 재판이 고의

적으로 행해진 경우에는 이는 형사처벌

의 대상이 되는 것이 마땅함(독일의 ‘법

왜곡죄’ 참조). 또한 인력의 부족 등으로

발생하는 구조적 책임의 문제도 함께 해

결해야 할 것임. 오히려 국민의 사법접

근권 보장 측면에서 다른 나라에 비해

부족한 시설과 인력을 확충하는 방안이

함께 제시되면 좋을 것임.

검찰청 독립 외

청화 및 법무부

법제처의 통합

- 법무부 보직에서 검사, 검찰수사관 등

을 배제함.

- 법무부의 검찰 인사, 예산권을 대검찰

청으로 이관하여 검찰청을 독자적 예산,

인사권을 가지도록 함.

- 법무부와 법제처를 통합하고 민간 법

률전문가를 선발함.

- 검찰청을 독립 외청화 하는 방안은 안

후보의 검찰개혁 공약이 검찰의 ‘준사법

기관화’에 초점을 맞춘 것과 맥을 같이

하고 있는 것으로 보임.

- 현재와 같이 검찰수사의 정치적 중립

성이 문제가 되는 상황에서 검찰이 인사

권 및 예산편성권을 독립적으로 행사하

는 것은 위험함.


1) 고위공직자부패수사처 설치

① 관련 발언

Ÿ “반칙이 통하지 않는, 상식적인 사법체계를 만들겠습니다. 검찰이 무소불위의 권력을 휘두

르는 검찰공화국에 정의는 없습니다. 권력의 분산과 상호 견제, 민주주의의 기본요건입니다.

그 원칙에 따라 검찰을 개혁하겠습니다. 대통령으로부터 독립된 공직비리 수사처를 만들겠

습니다.” (안철수, 2012.10.7. 정책비전 선언문)


Ÿ “특별법을 제정하여 대통령 소속하에 독립적인 기구로 고위공직자부패수사처를 설치하겠습

니다. 처장 후보는 외부 인사가 포함된 추천위원회에서 추천하도록 하고, 국회의 청문회 절

차를 거쳐 대통령이 임명하도록 하겠습니다.” (안철수 캠프 홈페이지, 2012.10.31. 사법개혁

3대 원칙과 10대 추진 과제 발표)

② 주요 내용

Ÿ 소속 및 처장 임명 : 대통령 소속의 독립적 기구. 외부 인사가 포함된 추천위원회를 구성하

여 처장을 추천하고 국회 인사청문회를 거쳐 임명함.

Ÿ 권한 : 독자적인 수사 개시 및 종결권, 공소 제기 및 유지권을 부여.

Ÿ 수사 대상 : 수사 대상자와 대상 범죄를 모두 규정함. 인적 관할은 대통령 친인척, 대통령

실 수석비서관 이상, 중앙 부처 차관급 이상, 지방자치단체의 장, 국회의원, 판 검사, 경무

관급 이상 경찰공무원 등으로 하고, 대상 사건을 직권남용, 뇌물 등 공무원의 직무에 관한

범죄, 직무와 관련하여 범한 횡령 배임 등 재산죄, 정치자금법 위반, 변호사법 위반, 탈세

등으로 규정함. 그밖에 국회 고발 사건을 포함시킴.

Ÿ 국회 고발 사건 불기소 시 서울고등법원에 재정 신청권을 인정

③ 평가

Ÿ 그동안 시민사회가 제시하여 왔던 고위공직자비리수사처 모델을 대부분 수용한 안으로 평

가함. 공수처의 핵심은 기존 검찰 조직과 인사권자인 대통령에 대한 독립성이므로, 두 측면

에서 균형 잡힌 안으로 보임. 다만 고발 사건에 대한 불기소 시 재정신청을 허용하는 부분

은 국회 고발사건으로 한정할 것이 아니라 고발 사건 전체를 모두 포함하는 것이 바람직함.

2) 대검 중수부 폐지

① 관련 발언

Ÿ “대검찰청 중앙수사부는 검찰총장의 하명 부서로 정치권력의 외압에 좌우될 우려가 크고

검찰의 정치적 중립성에 대한 시비의 소지가 됩니다. 세계적으로도 대검찰청이 직접 수사

기능을 담당하는 경우는 유례를 찾기 힘듭니다. 고위공직자부패수사처를 설립하는 경우 대

검찰청 중앙수사부의 기능과 중복이 되므로 중수부는 폐지되어야 합니다.” (안철수 캠프 홈

페이지, 2012.10.31. 사법개혁 3대 원칙과 10대 추진 과제 발표)

② 주요 내용

Ÿ 대검 중수부를 폐지하고 기존 인력은 일선 지검에 복귀시키거나 재배치함.

Ÿ 검찰청법과 직제령을 개정하여 대검찰청의 직접 수사 기능을 폐지함.

③ 평가


Ÿ 바람직한 방향으로 평가함.

3) 검찰의 직접수사 축소 및 수사지휘권 강화

① 관련 발언

Ÿ “검찰의 직접 수사 기능을 대폭 축소하고, 수사지휘권을 강화하여 내사를 포함한 경찰의

모든 수사를 준사법적으로 통제하는 인권옹호기관 본연의 위상을 찾도록 하겠습니다. 또한

공판중심주의 강화 추세에 맞추어 공소유지 기능에 집중할 수 있도록 하겠습니다.” (안철수

캠프 홈페이지, 2012.10.31. 사법개혁 3대 원칙과 10대 추진 과제 발표)

② 주요 내용

Ÿ 검찰의 직접 수사 기능을 축소 : 원칙적으로 경찰 송치 사건에 대해 공소유지를 위하여 필

요한 범위에서 수사를 하도록 하되, 직권남용, 뇌물 등 경찰 비리를 비롯하여 예외적인 경

우에는 직접 수사를 담당함.

Ÿ 경찰에 대한 수사지휘권 강화 : 경찰의 내사를 포함한 모든 수사 단계에 대하여 수사를 지

휘함.

③ 평가

Ÿ 박근혜 후보의 “검 경 협의를 전제로 한 수사권 분점”이나 문재인 후보의 “민생범죄 및 경

미범죄에 대한 경찰의 독자적 수사권 부여”와 비교하면, 경찰의 직무상 범죄 등 예외적 경

우를 빼고는 검찰의 직접 수사를 제한한다는 점에서 보다 근본적인 방식이라고 평가할 수

있음. 안 후보가 제시하는 검찰개혁의 방향이 독일식의 ‘준사법기관화’에 가깝다고 볼 수

있으며, 검찰의 수사권을 제한하는 형태로 검찰 권한의 분산을 추진하고 있는 것으로 보임.

이러한 안 후보의 공약을 실현시키기 위해서는 검찰과 경찰 모두 조직의 전면적인 개편이

필요한 것으로 보이나 아직까지는 이러한 구상은 밝히지 않고 있음. 특히 현재 검찰청에

소속된 수사관이 5천 명이 넘는 등 그 구조가 직접수사를 위한 형태로 운영되고 있어서 조

정이 필요할 것으로 보임.

4) 기소배심제 도입

① 관련 발언

Ÿ “정치적 파장이 큰 중요 사건의 기소 여부를 일반 시민들로 구성된 배심원단에서 결정하여

검찰의 기소권 오남용을 방지할 필요가 있습니다.” (안철수 캠프 홈페이지, 2012.10.31. 사법

개혁 3대 원칙과 10대 추진 과제 발표)

② 주요 내용


Ÿ 설치 : 기소배심위원회를 각 지방검찰청 산하에 설치하여 운영하되 배심원은 국민참여재판

제도를 운영하는 해당 지방법원에서 선정하도록 하여 선정의 중립성을 보장함.

Ÿ 대상 사건 및 권한 : 정치자금 관련 사건, 뇌물, 부정부패 등 정치적 사회적 파장이 큰 사

건에 대하여 기소여부를 배심원이 결정하고 검찰이 위 결정에 기속되어 기소권을 행사하도

록 법적 구속력을 부여함.

③ 평가

Ÿ 안철수 후보는 사법개혁의 방향을 ‘국민 중심’으로 밝히고 국민의 사법참여를 강조하는 방

향에서 기소배심제와 국민참여재판 확대를 공약으로 제시하였음. 행정권력이나 의회가 선

거를 통해 국민의 직접적 평가를 받는 데 비해 검찰이나 법원은 이러한 통제나 참여 장치

가 제대로 확보되지 않아 왔음.

Ÿ 검찰의 기소독점을 통제하는 장치로서 일반 시민의 참여를 도입하는 방향은 바람직하다고

평가함. 그러나 기소배심이 검찰의 기소독점을 견제하는 효과보다는 수사과정의 일부로 이

해되고 활용될 수 있다는 우려가 있음. 미국식 대배심의 경우 “조직적 범죄, 정치적 거물에

대한 부패범죄의혹, 대기업의 대형비리범죄 유형에 있어서 검찰 주도의 수사에 사회적 가

치를 실어주는 동시에 참고인의 강제소환 및 증거의 강제수집 등을 뒷받침해 주는 기능을

하고 있다”는 평가8 가 있으므로, 검찰의 소추권한 통제를 위한 기소배심제 도입이라는 기

본 취지에 부합하는 제도의 설계가 필요함.

5) 경찰 검사 판사에 대한 징벌적 손해배상제 도입

① 관련 발언

Ÿ “사법경찰관, 검사, 공수처 특별검사, 판사 등이 고의 또는 중과실로 명백하게 부당한 수사,

기소 또는 재판을 하여 권한을 위법하게 남용한 때에는 징벌적 손해배상이 가능하도록 함

으로써 국민들이 사정기관 및 사법기관 종사자들의 과오를 직접 견제할 수 있도록 법적 수

단을 마련하여 그 직무집행의 공정성을 담보할 필요가 있습니다.” (안철수 캠프 홈페이지,

2012.10.31. 사법개혁 3대 원칙과 10대 추진 과제 발표)

② 주요 내용

Ÿ 경찰관, 검사, 판사의 고의 중과실이 인정되면 피해자가 국가 및 경찰관, 검사, 판사를 상대

로 국가배상법이 정한 배상기준의 10배까지 징벌적 배상액을 청구할 수 있도록 함.

③ 평가

Ÿ 징벌적 손해배상제도를 도입하게 되면 위하효과를 통한 권한남용 방지에 도움이 될 것으로

보임. 그러나 이러한 제도를 꼭 경찰이나 검찰, 판사 등 형사사법 관계자들에게만 적용할

8 최용훈, 형사사법시스템과 시민참여 , 『해외연수검사연구논문집(제20집)』(2005.2.), 법무연수원


이유는 없어 보임.

Ÿ 위법한 수사나 기소, 부당한 재판이 고의적으로 행해진 경우라면 민사상 손해배상으로 그

칠 것이 아니라 처벌규정(예컨대 법왜곡죄)을 신설하여 형사처벌하는 것이 마땅함.

Ÿ 사법 시스템을 이용하는 국민들이 느끼는 많은 불편은 공무를 수행하는 개인에게 책임이

있는 경우도 있지만, 구조적인 부분에 원인이 있는 경우가 많음. 공무원 개인에 대한 책임

을 묻는 것 이외에 구조적인 문제(인력 부족 등)에 대한 해결책도 함께 고려되는 것이 필요

함. 국민의 사법접근권을 보장하기 위한 측면에서 이러한 부분에 대한 대안을 같이 제시하

는 것이 바람직함.

6) 검찰청의 독립 외청화 등

① 관련 발언

Ÿ “법무부 보직에서 검사, 검찰수사관 등을 배제하여 법무부는 본연의 법무행정 전문 부처로

전문성을 강화하고 검찰청은 준사법기관으로서 본연의 역할에 충실하도록 역할과 위상을

재정립하겠습니다.” (안철수 캠프 홈페이지, 2012.10.31. 사법개혁 3대 원칙과 10대 추진 과

제 발표)

② 주요 내용

Ÿ 법무부 인사에서 검사나 검찰수사관을 배제하고, 법제처와 통합하여 종합 법무행정부서로

확대개편하고, 민간 법률전문가를 채용함.

Ÿ 검찰의 인사 및 예산에 대한 권한을 대검찰청으로 이관하여 독립성을 강화함.

③ 평가

Ÿ 검찰의 위상을 준사법기관으로 만든다는 후보의 개혁방향과 맥락을 같이 하는 공약으로 평

가함. 문재인 후보의 ‘법무부 탈 검찰화’ 공약과 비교하면 이 같은 차이가 더욱 확연해지는

데, 문 후보의 공약이 ‘법무부를 통한 검찰의 관리감독 기능 강화’에 초점을 맞추고 있는

반면, 안 후보의 ‘독립 외청화’는 검찰의 인사 예산권을 검찰청에 독립적으로 부여하는 것

이 그 특징임. 이러한 방향은 검찰을 오히려 ‘통제받지 않는 집단’으로 만들 우려가 있는

만큼, 검찰의 직접 수사 기능을 먼저 폐지하고 수사지휘와 공소유지에 전념하는 기관으로

위상을 재정립한 이후에나 이행 가능한 공약이라고 평가함. 지금도 검찰이 정치적 중립성

논란이 될 때마다 “인사권 예산권을 독립시켜 달라”는 적반하장식 요구를 하고 있다는 것

은 되새겨봐야 할 지점임.

참여연대 이슈리포트 제2012-14호(대선04)

2012 대선 유권자를 위한 검찰개혁 공약 평가

발 행 일 2012. 11. 06

발 행 처 참여연대 사법감시센터 (소장 : 하태훈 교수)

담 당 이진영 선임간사 02-723-0666 [email protected]

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[이슈리포트] 대선후보 검찰개혁 공약평가

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