第三章 (CH3-1) 政府的體制

梁雅雯 老師aaeeffe@yahoo.com.

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政府首長與國家元首之關係—內閣制

國家元首 行政首長

對外代表國家 行政體系的最高首長

虛位元首 閣揆或內閣

※內閣制（議會制、議會內閣制）：行政權歸屬閣揆或內閣。 EX. 英國。

政府首長與國家元首之關係—總統制

國家元首行政首長

對外代表國家 行政體系的最高首長

※總統制：行政權歸屬總統。 EX. 美國、菲律賓、南韓、拉丁美洲國家。

實權元首

政府首長與國家元首之關係—混合制

國家元首 行政首長

對外代表國家 行政體系的最高首長

具政治實權 閣揆或內閣

※混合制（雙首長制）：行政權歸屬總統與總理（閣揆）。 EX. 法國。

一、民主國家的政府體制

政府體制的分類與依據：依行政權的歸屬區分

政府體制 內閣制 總統制 混合制

行政權的歸屬

歸屬閣揆或內閣 歸屬總統總統與閣揆

共同分享

內閣制─ 意義：由人民選出國會議員負責立法；再由國會中的多數黨

組成內閣，負責行政，並向國會負責。

人民 內閣多數黨組閣國會負責

選舉國會議員

內閣制─起源於英國

特徵

虛位元首與 副署制度

權力的匯聚 ( 行政、立法連結 )

集體負責與信任制度

※虛位元首 與 副署制度(1) 行政實權在內閣，閣揆 ( 總理或首相 ) 是最高行政首長。(2) 元首：

虛位元首→對外代表國家，但沒有行政實權，是象徵 性的領袖。統而不治→元首對政治處於超然地位 。地位穩定→元首不會隨政治情勢的變化而去職 。發布法律→經內閣副署，發布法律，並由簽署的內閣負全部政治責任。

※虛位元首

德國總統—霍斯特 ·克勒

由國會推選產生

英國女王—伊莉莎白女王二世

主要職責是：1.【公佈】由聯邦議院和聯邦參議院通過的法律法令，但對 其沒有否決權。2.根據聯邦議院的決定，【任命】聯邦總理、聯邦政府各部 部長。3.主持國家禮儀性活動等。

世襲產生

想一想 法諺「 The king can do no wrong. 」是什麼意思？ 國王不能為「非」＝「否決」 元首不會因公權力產生錯失行為，而擔負行政責任→因為

國王是「虛位元首」。

※權力的匯聚 (行政、立法連結 )

(1) 內閣由獲得國會過半數席位的政黨組成。(2) 若無任一黨獲得過半數席位時，則組成聯合內閣。(3) 多數黨黨魁擔任閣揆並組閣，閣員則由同黨國會議員兼任。(4) 閣揆及閣員同時也是國會議員，行政、立法兩權關係密切

且相互連結。

定義： 國會中若沒有任何一個政黨獲得過半席位，則由獲得最

多席位的政黨，聯合其他小黨組成聯合內閣。 例如：德國、義大利。※多黨制國家大多是聯合內閣。

【補充】：聯合內閣

※集體負責 與 信任制度(1) 內閣是一個「行政團隊」，閣揆與全體閣員共同為所有

決策向國會負責。(2) 內閣定期向國會做施政報告，並接受國會議員的質詢。(3) 國會可以運用立法、預算和調查等權限來監督內閣施政。(4) 國會若不信任內閣，可透過不信任案投票，逼使內閣倒

閣重組。(5) 為避免國會濫用倒閣權，內閣可呈請元首解散國會，使

國會重新改選。

※內閣制概念圖

通過法案、預算

批准條約

調查權

⊙

質詢內閣官

員※不信任案(

倒

閣)

※呈請元首解散國會⊙報告施政副署首

相、內

閣

行政

國會

立法

內閣制─優點：

(1) 虛位元首代表國家，為統一之象徵，地位安 定，有維繫國家認同的作用。(2) 具實權的內閣能夠控制國會多數席位，使政 策合法化，並能有效執行國會所制定的法 律，增進政府的效率。 (3) 內閣與國會即使意見衝突，亦可以辭職或改 選訴諸民意來解決，不致於造成政治對立。

內閣制─缺點： (1)執政黨控制行政與立法兩權，當內閣不遵守 慣例時，在野黨缺乏有效制衡的力量，就會 產生民主的危機 (專制 )。 (2)當國會中無任何一政黨掌握多數時，聯合組 閣的結果可能增加政府人事的不穩定性及政 策的不確定性。

內閣制重點：國會主治 英國俗諺說：「國會除了不能把男人變成女人，不能把女

人變成男人之外，是無所不能的。」 國會選舉的勝負，決定了內閣的組成，而內閣的施政又必

須向國會負責，可見國會是全國政治的核心。

總統制— 意義：由人民選出總統，負責行政；另一方面由人民選出國會議員，負

責立法，是一種行政和立法分權而制衡的政治。

人民選舉

總統選舉國會議員

國會負責 負責

制衡 總統

總統制─由美國首先創立1. 美國獨立前，受英國政府壓迫，而亟思設計一種制度，

使政府有效率，並防止政府藉其權力侵犯人民的權利。

2. 洛克的分權理論（行政、立法、外交）

孟德斯鳩的三權分立（行政、立法、司法）學說

三權分立而制衡的總統制

總統制─

特徵

實權元首 分權制度( 行政與立法分權 )

制衡原理

※實權元首(1) 總統具有強大的民意基礎，賦予他行政上的實權(2) 總統不僅是國家元首，對外代表國家，同時也是 國家最高的行政首長，直接向人民負責。(3) 各部會的首長，均為總統的下屬，由總統任免， 向總統負責。(4) 總統公布法律、發布命令，不需要相關部會首長的副署。(5) 總統獨攬行政大權，一切政策均由總統決定並負 全部行政責任。

※分權制度 (行政與立法分權 )(1) 行政權屬總統，立法權屬國會，分別向人民負責。(2) 總統不能解散國會，國會也不能以不信任案，強迫總統 或各部會首長下臺。(3) 總統任命各部會首長需經國會同意，各部會首長並不對 國會負責，而是向總統負責，且各部會首長也不可兼任 國會議員。(4) 總統和部會首長不必定期向國會報告，也不需要接受國 會議員的質詢。(5) 分立與制衡的精神在於對權力的節制，各部門的權力運作彼此制衡。

制衡

※制衡原理(1) 國會可以透過人事同意權及條約批准 權來監督總統，也

可以透過法案議決和預算審核來牽制總統。

(2) 總統則可以運用「否決權」來反制國會所通過的法案，

或是運用他個人在黨、政、軍各方面的影響力 ，逼使國會議員讓步。

【補充】：否決權 美國總統可否決國會通過的議案，但國會有推翻總統的否決之權，這兩項

權力都由美國憲法賦予。 美國憲法規定，法案經國會參、眾兩院通過後應送交總統，總統應於 10 日

內就法案作出決定。總統可以簽署法案使其生效；或者將其退回國會，這就是否決。

憲法規定，總統應將法案退回先提出法案的一院，該院可就法案進行復議和重新表決，如三分之二多數同意，再將其送另一院，另一院以同樣程序表決後，如果也有三分之二多數同意，則總統的否決被推翻，法案無需總統同意即可生效。

※如總統在收到法案後 10 日內既未簽署亦未將其退回國會，則分為兩種情況：如果國會仍在會期中，則視為總統已同意該法案，法案生效；若國會此時已休會，則法案無效，這稱為「擱置否決」或直譯為「口袋否決」（ pocket veto ）。

※總統制概念圖

通過法案、預算

調查彈劾官員

同意人事

批准條約

批准宣戰

法案否決權 (較強硬 )

法案覆議權 (較溫和 )

總

統

行政

國會

立法

總統制─優點：

(1) 總統民選賦予總統民意基礎，讓行政部門有較

大的裁量空間，應變迅速。

(2) 制衡機制能避免權力的獨大與濫用。

總統制─缺點：

(1)當總統與國會多數黨分屬不同政黨時，就可能 因彼此對立而產生政治僵局。(2) 總統與國會都有固定任期保障，無法以不信任 案或解散國會來訴諸民意，容易造成政府效率不彰。

總統制重點：總統主治 總統由人民選出，具有高度的民意基礎，不但是國家元首，也是具

有實權的行政首長，可謂集大權於一身。 國會雖能監督、制衡他，但無法罷免他 (除非有重大違法 )，很難

使他解職。 行政權不受立法權宰制，固然能充分發揮行政效能，甚至形成強勢

政府，但容易造成強人統治。 如總統在國內的個人威望很高，又得到國會同黨議員的權力支持，

則其權力將極大無比，甚至使制衡機制無法落實運作，進而壓抑反對力量，造成獨裁局面，使憲政秩序受到摧殘，形成民主的倒退。有一些開發中的拉丁美洲國家，曾出現總統變成獨裁者的政治衰敗現象，就是這個道理。

混合制─ 意義：行政權由總統和總理兩個行政首長分享。總統由人民

選出，向人民負責；總理由總統任命，向國會負責。 運作方式混合總統制和內閣制的特色，亦稱雙首長制或半總

統制。

人民 選舉總統

選舉國會議員任命

負責總理國會

總統

負責

負責負責

混合制─法國第五共和創立

戴高樂總統

※緣起：•第四共和：內閣制 二戰結束，原採內閣制，北非殖民 地阿爾及利亞爭取獨立，政府派遠 征軍鎮壓，卻不予以奧援，遠征軍 拒絕內閣指揮，引起危機。後經戴 高樂將軍組閣，化解危機，並進行 修憲。

• 法國為改進第三、第四共和時期內閣不穩定與 政府無能的缺點，而在第五共和憲法中加入 強化總統職權、維持內閣制的基本架構、穩定 內閣地位、削弱國會權力等原則。• 1962年總統改為公民直選，賦予總統民意基礎， 在戴高樂總統的強勢作為下，內閣總理幾乎成為 部屬，故法國政府又被稱為半總統制。

混合制─法國第五共和創立

混合制─

特徵

兩個行政首長 行政和立法分權

副署與信任制度

行政權的換軌

※兩個行政首長 (雙行政首長 )(1) 同時有兩位具實權的行政首長。(2) 總統由人民選舉產生，兼具國家元首與行政首長，擁 有實質權力，主導國家安全、外交、國防等政策。(3) 總理由總統任命，負責指揮政府，主管一般行政及內 政、文教、經濟、社會福利等，確保法律的執行。(4) 總統任命總理雖不需要經過國會的同意，但仿效內閣 制，總理需對國會負責，因此總統任命總理時，必須 是國會能夠接受的人選。(5) 當總統與總理分屬不同黨派時，即會出現「左右共 治」的情況。

【補充】：法國總統與總理的關係1. 總理由總統直接任命。2.職權分工：總統管外交和國防，總理負責內政。3.副署制度：總統公布法案須總理或部會首長副署。4.下列四項，總統可直接公布： （ 1）任免總理。

（ 2）提請全國公民複決。

（ 3）解散國會。

（ 4）發布緊急措施。

※行政和立法分權(1) 具總統制色彩，可以看到分權原則的運用。(2) 由總統和總理掌握行政權，國會掌握立法權。(3) 總統由民選產生，向人民負責；總理由總統任 命，依法向總統及國會負責。(4) 內閣閣員不可以兼任國會議員 (※與總統制同 )

(5) 內閣閣員可以列席國會兩院有關會議、作施政 報告，並接受國會議員質詢 (※與內閣制同 )

※副署 與 信任制度(1) 總統在公布法律、發布命令時，通常需要經過總理副署，

為其負責。(2) 但是有關任免總理、提請公民複決、解散國會和發布緊急命令等事項，則不必經總理的副署。

(3)當國會通過對總理的不信任案時，總理必須率同閣員向總統提出總辭，以示負責。

(4) 總理得呈請總統下令解散國會，以資制衡。

※行政權的換軌(1) 「換軌」係形容政府運作會依據情勢而向總統制或內閣

制傾斜。 偏向總統制：當總統與國會多數同一陣營時， 總統可以任命同陣營的總理及閣員，在政策的 決定上發揮最大影響力，此時就偏向總統制。 偏向內閣制：當「左右共治」出現時，政府實質上由內

閣指揮，人事由內閣決定，總統無法主導政府運作，此時就會偏向內閣制。

※混合制概念圖法案覆議權、解散國會

通過法案、預算

監察調查

不信任案(

倒閣)

質詢內閣官員

同意人事

(明示或默

示)批准條約

總統

總理

行政

國民議

會

立法

※台灣的覆議權是給總理。

混合制─優點：

(1)能強化行政權，改善政府效率不彰的弊病。(2) 總統可以解散國會，使政府得以不受國會的 牽制而積極辦事。

混合制─缺點： (1) 權責不對等：當行政權換軌為偏向總統制時 ，易形成總統有權無責，總理有責無權的弊 病，造成國會無法有效監督政府。 (2) 行政權分裂：使事權不易集中，尤其在左右

共治的情況下，權力區分不甚明確，彼此相互 牽制，則行政效率反而低落。

※ 混合制重點：兩個行政首長 行政權由總統和總理瓜分共享。 國會可以制衡總理及內閣，卻無法監督總統，形成總統權

大責小、總理權小責大的現象。 總統任命總理，雖不需經國會同意，但總理卻必須向國會

負責，總理人選仍必須為國會議員所能接受者方可，因此可能形成「左右共治」的現象

混合制是較特殊的制度，也是一種高難度的體制，需有成熟的民主文化作為基礎，才能順利實施。

※英、美、法內閣設置之比較

閣員兼任議員

對元首負責

對國會負責

總理設置 大政方針 內閣定位

英國 得兼任 不對虛位

元首負責 對國會負責 有 內閣決定 實質的決策者

美國 不得兼任 對總統

負責不對國會

負責 無 總統決定 總統的顧問機制

法國 不得兼任 對總統

負責 對國會負責 有 總統或內閣

實質的決策者

小結—

每個國家所採取的政府體制都有其歷史淵源與特色，任何一種體制都很難原封不動的被移植到其他國家。

每個國家的歷史發展、政治文化皆不同，所以在決定政府體制時，都應考慮到自己國家的國情與文化

內閣制、總統制或雙首長制，孰優孰劣，難有定論。每個國家若能在其特殊的政治環境及政治情勢的發展下做最適合的選擇，且政府與人民都能尊重國家體制，制度即使有缺失，也必能找出順暢運作的方式。