第四章 公共选择Public Choice

本章提要 1 、财政决策与公共选择 2 、财政决策机制（规则） 3 、财政决策主体的行为 4 、 政府失效

1 、财政决策与公共选择

本章之前分析中所存在的三个问题：• 公共产品无市场价格，如何判定稀缺资源配置效

率？• 市场失效是公共财政的逻辑起点，那么政府就不

会失效吗？• 既然经济学有经济人假设，那么政府怎么就天然

是公共利益的代表呢？

公共选择与公共选择论

私人产品：私人部门，分散选择，价格机制 揭示偏好

公共产品：公共部门，公共选择，投票规则 揭示偏好

公共选择（集体选择或社会抉择 ） 是与个别私人选择相对应的集体选择的概

念。它指人们通过政治过程来决定公共产品的需求、供给和产量，从而把个人偏好转化为集体决策的一种机制或过程，它是对资源配置的非市场决策机制。

公共选择论（ Public Choice Theory ） 是对非市场决策的经济学研究，即把经济学

运用于政治科学的分析 非市场的决策要用市场的方法来研究

公共选择研究方法论三要素： 方法论上的个人主义 以个人作为分析的起点——相对应的是方法论上集

体主义 经济人假设 不论是在经济市场上还是在政治市场上，他

们的行为动机都是一样的 交易政治观 以选票为交易手段，个人出于自利动机而进行的交

易活动，都是利益的交换

公共选择下的财政决策 公共决策的两大问题

• 偏好显示问题：集体成员对公共产品有何评价？

• 偏好加总问题：不同的观点如何集中起来并予以权衡，形成最后的决定？

偏好显示机制——投票 问题：•投票方式只能反映相当有限的信息

间接民主的情形 即使是直接民主的情形——也有偏好强度问题

•人们未必真实反映其偏好 隐瞒或者从低申报自己的偏好； 不愿参与选举活动，即“理性的无知”； 投票交易等策略性行动的存在 利益集团的存在可能使少数人战胜多数人

附：投票交易

投票交易导致公共支出增加、社会福利下降

项目 投票人 1 投票人 2 投票人 3 社会净福利

医院 200 －110 －105 －15

治安 －40 150 －120 －10

大桥 －270 －140 400 －10

偏好加总问题•加总方法

投票：现代民主社会中的主要方法•一致同意•多数票——如简单多数票

（其缺陷后文分析） 政治均衡——政治市场的效率标准•完全的萨缪尔森效率条件在现实中达不到•指在一定的规则下，全体成员就公共产品的供给量及相应税收的分摊达成协议。

2 、财政决策机制 ——分析投票规则的缺陷

2.1 一致同意规则 2.2 多数同意规则 2.3 投票悖论 2.4 阿罗不可能定理 2.5 单峰定理和中间投票人定理

2.1 一致同意规则 “ 一致性规则”，指的是一项决策或议案，

须经全体投票人一致赞同才能通过的一项投票规则。• 一致同意规则实质上实行的是一票否决• 政治市场上的帕累托效率

林达尔均衡• 一种揭示公共产品有效提供的政府机制

林达尔均衡的达成 ( 上章 P50 图 3-4)

图 林达尔均衡

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优点：一致同意规则具有帕累托效率 缺点：

•但决策成本高•在人数众多时，要找到一个让大家都满意的纳税份额，需花费大量时间——时间成本可能大于公共产品带来的收益

•可能存在敲诈 总结评价：“一致同意是好事，但却非常昂贵”

由此解释了：为什么现实中总是要求少数服从多数

少数服从多数带来的第一个问题：外部成本

一致同意与多数同意的效率(P69)

外部成本 + 决策成本

决策成本 外部成本

同意人数K

2.2 多数同意规则 又称“多数票规则”，是指一项决策须经半

数以上人赞成，才能获得通过的一种投票规则

分类： 简单多数：超过半数 比例多数：超过某一比例 多数同意规则实质就是少数服从多数

优点：决策成本小，容易做出决策 缺点：存在多数人强制现象（外部成本）无法表达偏好强度 影响个人参与投票的积极性，最终影响真实的偏好

显示存在多种结果的可能 即“投票悖论” （接下来分析

的重点） 总结评价：可见虽然现实要求少数服从多数，但少数服从多数不尽合理

案例：选举规则中的法定人数——析法定人数对少数服从多数规则的影响

选举规则除了对投票规则（一致同意或多数同意规则）进行规定以外，一般还有对法定人数的规定

在选举中，只有当参加选举的有选举权的人数达到一定数量时选举所得的结果方可有效。参加选举人数的最低限额就是所谓的法定人数

法定人数如何合理规定会对多数同意的“民意”产生影响

如：厦门大学教师职务聘任条例 各学院（单位）聘委会根据同行专家和学科评议组的意见，按照岗位要求对候选人的应聘申请进行讨论研究，各位委员独立地以记名投票的方式表明同意或不同意聘任中级及以下职务教师人选和推荐或不推荐高级职务教师聘任人选的意见。

学院（单位）聘委会必须有三分之二以上成员出席方可开会；应聘人员获得到会成员的三分之二以上同意票方为通过。

7 、学校聘委会对各学院（单位）聘委会报批的聘任人选和推荐的拟聘人选开会讨论研究，以举手表决方式审批中级及以下职务聘任人选，以记名投票方式表决决定高级职务聘任人选。

学校聘委会必须有三分之二以上成员出席方可开会；应聘人员获得到会成员的三分之二以上同意票方为通过。

例如党代会选举规定：• 规则 1 ： 1987 年前，选举办法实际上是“双过半”规则……“出席人数必须超过全体代表或支部党员的半数，会议方为有效。……被选举人得票要超过到会有选举权的人数的半数才能当选”——此规则问题明显，表面上看是多数同意规则的体现，实际上却可能产生少数人强迫多数人的问题，使整个偏好显示机制扭曲。

• 规则 2 ： 87年—— 90年……“候选人得到赞成票超过应到会议代表的半数为当选” ——优点：确保每位当选者或通过的决议，都能得到全体代表（而不仅仅是到会代表）半数以上的赞同。产生新问题：“缺席效应”，把那些应到而未到的缺席代表都计入了否定票数。这种机制保证了获得通过的决议体现了多数同意规则，但是不能保证未获得通过的决议也是多数人的真实意思的体现

规则 3 ： 90年后… ...“到会人数超过应到会人数的五分之四，会议有效。”；其二是“被选举人获得的赞成票超过实到会有选举权人数的一半，始得当选” ——优点：一方面重新回到按实到人数计票的方法上来，从而消除了规则 2 所产生的“缺席效应”的影响；另一方面又提高了法定人数（ 4/5-1/2=3/10 ，即 30％），弥补了 1982年的“双过半制”的不足，使当选者具有更广泛的民意基础。

但问题仍存：法定人数定的过高也会使选举规则的防操纵性变得“极差”

案例思考：案例可见，法定人数的规定影响着多数人同意的规则在实质上的实现。如果我们要再一次调整选举办法，你有什么好的建议？

2.3 投票悖论 多数票规则下的均衡

投票 人 偏好

甲 乙 丙

第一第二第三

A

B

C

C

B

A

B

C

A

以上我们提出了为什么现实中要求少数服从多数，而少数服从多数不尽合理。现在来看少数服从多数是否有效？

结论： 在两两选择中，无论投票次序是什么， B 都将获胜，会出现均衡结果

但多数票规则并不会都出现均衡结果 不是均衡的结果（出现投票悖论）

投票 人 偏好

甲 乙 丙

第一第二第三

A

B

C

C

A

B

B

C

A

结论： 谁将获胜与投票次序有关，不会出现均衡结果

•在这一情形中，没有一种提案能赢得多数票，这意味着简单多数票规则将无法得出明确的结果，即投票均衡不存在，称为投票悖论（ paradox of voting ）（也称孔多塞悖论 18世纪 80年代）。

•投票悖论的主要问题：投票的最终结果与投票顺序有关。

可见，少数服从多数并不都是有效的 P71 进一步的研究表明，投票悖论出现的可能性大小与投票人

数和备选方案数有关，投票人数越多或备选方案越多，出现投票悖论的概率就越大。当三个人对三个备选方案进行投票时，出现投票悖论的概率只有 5.7% ，而当 19 个人对 17 个备选方案进行表决时，出现投票悖论的可能性就高达 62.2％

投票悖论的成因（ P73）：与投票人偏好结构有关

（双峰偏好） 基本概念• 峰

指投票人效用曲线上的一个点，该点所有相邻点的效用都低于它。

• 单峰偏好假如投票人从自己最偏好的结果向任何方向偏离之后，其效用总会下降，则称其具有 ~ 。

• 双峰（或多峰）偏好如果投票人偏离自己最偏好的结果之后，效用先降后升，则称其具有 ~ 。

投票悖论的成因•图 4-2•投票悖论因投票者的多峰偏好所致，如果个人的偏好呈现单峰形态，投票悖论就不会发生，就会存在投票均衡

•更确切地说，多峰偏好是投票悖论现象发生的必要条件而非充分条件

图 4-2 投票悖论的成因（乙为双峰偏好）

效用 乙

丙

甲

A B C 备选方案

2.5 单峰定理和中间投票人定理 单峰定理 如果所有投票人都是单峰偏好，在多数同意规则下一

定能产生唯一的均衡解，而不会出现投票悖论。 中间投票人：

是在所有投票者中偏好居中的那个投票人 中间投票人定理（ the median voter

theorem ）当所有投票人的偏好都是单峰的情况下，在多数同

意规则下，投票均衡的结果将是中间投票人的方案获胜。

中间投票人定理 P74

效用

O S M L

甲 乙 丙

方案

注意点： 中间投票人定理成立条件（ P74 ）：

单维 ! 即只在一种公共产品不同数量之间进行选择时才成立的。如果投票人面临的是多维选择，则无法获得投票均衡

霍特林空间定点理论（海滩定位博弈） 中间投票人的现实启示与运用

2.4 阿罗不可能定理 阿罗不可能定理（ P72 ） 是否存在一种政治机制或决策规则能够完全消除投票悖论？能不受投票程序的影响，而达到均衡并真实反映个人偏好呢？

1951年“阿罗不可能定理”（ Arrow’s impossibility theorem ）。

对此，他的结论是：“如果我们排除效用人际比较的可能性，各种各样的个人偏好次序都有定义，那么把个人偏好总合成为表达社会偏好的最理想的方法，要么是强加的，要么是独裁性的。”

阿罗不可能定理（ P72 ）• 假设前提

个人理性条件（偏好的完备性与可传递性）；

帕累托最优条件无限制域条件；独立性（无关备选方案的独立性）非独裁性

•应被认为是民主社会集体决策下普遍接受的合理条件。

阿罗通过数学证明了，在至少存在三个备选方案的情况下，并不可能存在一个能够满足上述五个条件的任何集体决策规则。这就是阿罗不可能定理。

若对阿罗数学证明有兴趣，可见阿罗《社会选择与个人价值》中译本 四川人民出版社 87年

阿罗不可能定理的启示•当至少存在三种备选方案时，任何集体决策过程都无法保证能够同时满足民主社会的合理条件。

•因此，不应高估民主的公共选择过程的效率。 民主势不可挡、民主令人向往，但民主并非没有弊端

3 、财政决策主体的行为 3.1 选民行为 3.2 政治家与政党行为 3.3 官僚行为 3.4 利益集团行为 间接民主制下将存在上述行为主体

3.1 选民行为（财政决策源头） 理性选民假说

•唐斯率先提出•用 表示选民投票行为的期望效用，则：

•选民只有在 ，即 的情况下才会决定参加投票。

理性选民假说有助于解释各地在选举过程时普遍存在的“选民冷漠”现象，即实际参与投票的选民人数不多的情形。

“ 理性的无知”（ rational ignorance ）

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附：谁最热衷投票？ 根据人口调查局对２０００年美国总统大选

的调查显示，年龄在６５岁到７４岁之间的美国选民最热衷于投票，投票率高达７２％；年龄在１８到２４岁之间的美国选民最不热心投票，投票率只有３６％，恰恰是６５岁至７４岁美国选民投票率的一半。 同样的现象也出现在２００２年的大选上，投票率最高的也还是６５岁至７４岁的美国选民。

——似乎也不完全是机会成本的问题

背景材料——投票有奖：偏方医治政治冷漠症 美国从成立至今有连续的投票选举制度。可以说，持续了 200年

的选举制度，到上世纪末几近完善。可是，恰恰从完善的时候开始，政治冷漠症就出现了。从上世纪 70年代初开始，美国大选的投票数占成年公民人数的比率，徘徊在 50％左右，比 50年代低了 10 个百分点。轰动世界的 2000年大选，投票率只有 49.3％。

美国总统就是这 50％左右的选票中，刚刚过半的多数票选出来的，所以真正投票选了当今总统的人，差不多占合格成年公民的 1/4 。于是外界有人就说，美国总统根本就是少数人选出来的。

亚利桑那州长签署了选举人奖励法案，规定将在每次选举的投票人中抽奖，一名幸运的中奖者可获得 100万美元的奖励。这笔奖金来自无人领取的州彩票奖金和私人捐款，必要时甚至可以动用州预算资金。

因政治冷漠而放弃投票的，以底层民众为多。热衷买彩票试试发财运气的，也是以底层民众为多，此举可谓对症下药。奥斯特洛的宣传是 :想当百万富翁，投票去！投票中奖的机会是二百万分之一，比起排队花钱买彩票中大奖的一亿五千万分之一机会，那是大得多了。

在现实中，有时人们明知自己的投票无足轻重，却还是要参加投票，解释有：•投票行为给选民心理收益 ，此时，个人投票的预期效用为

只要 ，选民就会参与投票。伦理选民仍是理性选民

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附：选民在不确定性条件下的决策原则：最小最大遗憾策略（ mini-max regret strategy ）。

选民可能是利他主义者

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3.2 政治家与政党行为 理性政治家假说•也由唐斯（ Downs， 1957）提出；•靠选举而上台的人：议会议员（人大代表、立法委员）、总统、政党领袖等

•政治家也是追求自身利益的行为主体，其最大的利益就是当权执政；

•政治家的目标函数是使自身获得最大的政治支持——选票最大化。

布雷顿模型 被选出的政治家的效用函数公式

变量包括：再次当选（或当选）的概率、个人的金钱收入、个人的权势、自己的历史形象、对崇高的个人理想的追求、个人对公共产品的看法等其他变量

支持选票最大化，并有利于解释各政党在施政纲领上有趋同的趋势。

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3.3 官僚行为 官员预算最大化模型 尼斯坎南 （ Niskanen， 1971 ）提出

• 认为权力等目标最终取决于官僚所控制的资源，即预算规模的大小：“有几个变量可能进入官员的效用函数：薪水、公务津贴、公共声望、权力、庇护、机构的产出、变革的便利性及管理机构的便利。我认为除了最后两个变量外，所有变量都是机构总预算的正单调函数。”（ Niskanen ）因此，作为经济人的官僚将以预算最大化为直接目标。

图 4-5。 尼斯坎南官僚模型 解释了现实中政府规模膨胀和公共支出增长的现象 公共管理中“帕金森定律”

图 4-5 官员预算最大化模型 P78

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附：帕金森定律 1958年，英国历史学家、政治学家帕金森经过多年调查研究，得出结论在行政管理中，行政机构会像金字塔一样不断增多，行政人员会不断膨胀，每个人都很忙，但组织效率越来越低下。

帕金森举例说：当官的 A君感到工作很累很忙时，一定要找比他级别和能力都低的 C先生和 D先生当他的助手，把自己的工作分成两份分给 C 、 D ，自己掌握全面。 C 和 D 还要互相制约，不能和自己竞争。当 C工作也累也忙时， A 就要考虑给 C 配二名助手；为了平衡，也要给 D 配两名助手，于是一个人的工作就变成七个人干， A君的地位也随之抬高。当然，七个人会给彼此制造许多工作，比如一份文件需要七个人共同起草圈阅，每个人的意见都要考虑、平衡，绝不能敷衍塞责，下属们产生了矛盾，他要想方设法解决；升级调任、会议出差、工资住房、培养接班人……哪一项不需要认真研究，工作愈来愈忙…… 帕金森用英国海军部人员统计证明： 1914年皇家海军官兵14.6万人，而基地的行政官员、办事员 3249 人，到 1928年，官兵降为 10万人，但基地的行政官员、办事员却增加到 4558人，增加 40% 。帕金森定律深刻地揭示了行政权力扩张引发人浮于事、效率低下的“官场传染病”。

案例研究：中国行政成本全球最高 “ 中国是全世界行政成本最高的国家” 2001年中国的税收收入是 1.5万亿元，完成这项工

作的税务系统人员将近 100万人；美国的税收收入达 1.8万亿美元，而税务人员仅有 10万

比如世界上一般国家，部一级单位约 20 个，而我国在 2002年机构改革前，却有近 50 个部、委、办、总局，加上由财政供养的部一级行业协会、总公司、研究机构，共计达 100 多个，部内司局设置也是其他国家的两、三倍以上。这样，政府机构庞大、职能交叉、管理多头，不仅导致我国行政的办事效率十分低下，而且造成行政成本膨胀。

除了人员经费，办公经费、会议费、用车费、差旅费等行政管理支出也跟着迅速增长

3.4 利益集团行为——多数总能战胜少数吗？

个人对其偏好的表达和利益的实现除了通过投票来表达之外，还可以有多种实现途径。通过组成利益集团，从而对政治过程施加相应的影响就是其中之一

“ 利益集团”（ Interest group ） 又称“压力集团”，指的是具有共同利益目标而组织起来的，并试图对公共政策施加影响的团体

可有众多划分标准，一个人可分属于不同的利益集团 传统利益集团观点 奥尔森 理论

传统利益集团理论的观点： 1、具有共同利益的个人或企业组成的集团通常具有进一步增进这种共同利益的倾向。

2、由为数众多的具有不同利益目标的利益集团对于政治过程和社会利益具有积极作用。

（因为在数量众多的利益集团的相互作用下，没有哪一个单独的集团有足够大的力量取得主导，因此在利益冲突的博弈均衡中会产生一种近似的社会利益）

但奥尔森对传统理论提出挑战 奥尔森（ Mancur Olson ， 1932-1998 ）观点： 1 、具有相同利益的个人所形成的集团，并不都有进一步扩大这种集团利益的倾向。特别是集团越大个人就越不可能自觉地去促进本集团利益。

原因：集体行动的天敌“搭便车”（集体利益的公共品性质） 集团越大，分享收益的人越多，为实现集体利益而进

行活动的个人分享的份额就越少。当行动的个人从集体收益中分摊到的个人收益不足以补偿他行动的成本时，作为理性的个人，就不会为集团的共同利益采取行动或较多的行动。

相比之下，小集团反倒可能有优势 人多未必力量大，多数并不总能战胜少数 克服“免费搭车” 办法————“选择性激励” “意识形态”，但不易实施

2、利益集团的存在与活动非但不会有利于效率反倒有害于效率。• 与传统利益集团理论对利益集团在公共选择过程

中给予正面评价所迥然不同的是，在奥尔森看来，利益集团或多或少都具有再分配的目标，利益集团采取集体行动的目标都是为了争取重新分配社会财富，而不是为了增加社会总产出，因此都是“分利集团”。分利集团的活动将降低经济效率，对长期经济增长造成影响，对此奥尔森（ 1999 ）甚至将其上升到了决定国家兴衰的高度。

有兴趣可见奥尔森《国家兴衰探源》， 商务印书馆 1999年版

3.5 寻租寻租

• 租金可以理解为支付给生产要素所有者的超过使用该要素机会成本的报酬，其实质是超额利润。 经济租

• 寻租指的是对垄断租金的追逐行为。

租金的来源 在价格制度中自发形成的

例新技术形成的垄断利润——寻利通过政府管制而人为形成的

生产配额、许可证、价格管制、关税等 ——寻租 寻租与寻利的区别

• 寻利指的是在正常的市场秩序下，人们利用自己的资本、能力和机会，为利益最大化而努力。其结果能够带来社会福利的改善。

• 寻租是在某种受政府保护的制度环境中，个人寻求财富的转移，其结果是资源的浪费。

寻租造成浪费的主要表现 数量管制、价格管制带来的无谓损失某种特权或优惠，即租金的创造本身要消耗资源

垄断权的潜在获得者的努力和支出避租行动的支出反寻租、反贪污的支出

塔洛克：把寻租比作盗窃

寻租条件下垄断的社会成本

寻租条件下垄断的社会成本

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寻租案例：郑筱萸权力寻租 2007年 5月 29日，国家药监局原局长郑筱萸因收受贿赂、玩忽职守两罪成立一审被判死刑。腐败犯罪被判死刑的第四位省部级官员• 收受贿赂达 649万元 • 三项玩忽职守，核发药品批准名号、申请药品经营许可证、办理药品进口许可等方面降低审核标准

由于拥有强大的审批权力，仅 2004年，国家药监局竟受理了 10009 种新药审批，平均每天审批 29 种之多。而同年美国药监局仅受理了 148 种新药申请——案例评析：寻租源于政府部门与官员个人的权力，管制创造了稀缺资源价值

由于仿制药过多，常常出现十几家甚至几十家企业争夺一个批文，而最终审批权在药监局，批给谁不批给谁，很大程度上取决于审批人员手中的权力。“在中国目前的体制下，要尽快拿到批文，最便捷的办法就是行贿”。国家药监局附近的宾馆里住满了来自全国各地制药企业的人，带着巨款等着召见。很多人一等就是二三十天，只为把钱送进这些“监管者”的口袋，以尽快拿到批文——案例评析：权力寻租会造成社会资源的浪费

近几年，药品价格虚高，药品安全事故频发，“药祸”不断，“奥美定”事件、“齐二药”事件、“欣弗”等公共用药安全事件，让公众越来越怀疑药监系统的能力，质疑药监系统的黑幕。————案例评析：监管者变异为设租者产生的问题

案例问题：权力寻租产生的根源是制度的漏洞，如何解决权力的两难矛盾？

4. 政府失效

4.1 政府失效分析 4.2 政府失效的矫正

4.1 政府失效分析 P83 “ 政府失效”（财政失效） 政府行为或财政决策过程不能有效地配置资

源，或在公平和稳定职能上不能很好地发挥作用。

政府失效的原因 ：来自公共选择理论的分析

财政决策规则导致的无效率• 多数同意规则

财政决策过程的无效率• 选民、政治家、官僚、利益集团的行为

决策特殊性造成的无效率• 政府机构和官僚系统与竞争性市场的区别

认识政府失效的意义• 必须破除政府万能的神话，切实设法让财政决策制度更有效率地运转。

4.2 政府失效的矫正引入竞争机制（芝加哥学派）

• 在政府内部重新确定竞争机制• 在高层行政管理者中恢复发挥个人积极性的制度。

• 由私人企业承担公用事业。

改革公共决策制度（弗吉尼亚学派 ） —— 决策规则•布坎南（ Buchanan， 1975）提出要改造民主政体进行立宪改革——宪法规则改革 理论上说宪法是以一致同意为基础的 （同意的

一致性是检验公共选择效率的最终标准） 一致同意能实现吗？——罗尔斯“无知之幕”（ the vein of ignorance ）

附：布坎南（ Buchanan ）的有关著作 布坎南：《民主过程中的财政》上海三联书店 1992年版

布坎南：《自由、市场与国家 》 上海三联书店 1989年版

布坎南、塔洛克《同意的计算》中国社会科学出版社 2000年版

布伦南、 布坎南《宪政经济学》， 中国社会科学出版社 2004年版

布坎南的资料和主要论文可见 http://ideas.repec.org/e/pbu16.html

4.3 公共选择理论对我国的借鉴意义

P65注解 2 制度背景与我国有很大的差异决定了西方公

共选择理论中的某些理论内容并不适合于我国政治过程中的具体分析。• 民主制度• 选举制度• 政党制度•官员制度

但公共选择论的基本原理实际上具有普遍适用性，而并不受限于特定的民主模式和制度背景。

公共选择的一些具体内容，完全具有符合中国现实的相容性，因而能对我国财政决策和公共选择中的具体问题的分析提供有益的理论支持。

从更为普遍意义上看，公共选择的基本原理就在于探讨社会成员有效的偏好显示机制• “ 同意”和“不同意”、• “ 赞成”与“不赞成”、• “满意”与“不满意”