1 estrategias de política fiscal en un mundo incierto ricardo martner dirección de gestión...

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Estrategias de política fiscal en un mundo incierto

Ricardo MartnerDirección de Gestión Pública y RegulaciónILPES, CEPAL, Naciones Unidas

X Curso Internacional “Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica”, Santiago, 11 de noviembre al 5 de diciembre de 2002

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Indice

I. La nueva arquitectura internacionalII. El sesgo pro-cíclico de la política fiscalIII. Reglas macro-fiscales de segunda generación IV. Indicadores de desempeño

DocumentosCEPAL 2002: “Globalización y desarrollo”

CEPAL 2003: “El pacto fiscal”(segunda edición)ILPES 2002: “Panorama de la gestión pública”

www.cepal.orgwww.ilpes.cl

El FMI: del orden monetario al desorden financiero

El FMI fue originalmente concebido para vigilar y defender el sistema de Bretton-Woods (comenzando por las reglas de régimen cambiario), y como intermediario a nivel global entre los países deficitarios y los excedentarios.

A partir de los años ochenta, con la flexibilización cambiaria y el auge de los flujos de capital privado, el FMI pierde su misión original y se transforma en una agencia gestora de crisis y de garante de la disciplina de los países endeudados.

Los dos instrumento de esta función de gendarme son la vigilancia y la condicionalidad estructural.

Vivimos en un mundo incierto: cuál es el modelo?

““La Economía es la ciencia de pensar en La Economía es la ciencia de pensar en términos de modelo, unida al arte de escoger términos de modelo, unida al arte de escoger

los modelos que son adecuados para el mundo los modelos que son adecuados para el mundo contemporáneo”contemporáneo”

John Maynard Keynes, 1938John Maynard Keynes, 1938

Washington ConsensusOriginal:Disciplina fiscal Focalización del gasto publicoReforma tributariaLiberalización FinancieraTipos de cambio unificados y competitivosLiberalización del comercioApertura a la inversión extranjeraPrivatizaciónDesregulaciónDerechos de propiedad

Aumentado; lista original más: reformas legales/políticas Instituciones regulatorias Corrupción flexibilidad mercado del trabajo Acuerdos OMC Códigos y Estándares financieros Apertura “prudente” del

mercado de capitales Regímenes no intermedios de

tipo de cambios Redes de seguridad social Reducción de la pobreza

En realidad, muchos de estos aspectos son el resultado del desarrollo económico más que un

requisito

Número promedio de condiciones estructurales por año de programa

2.0

3.5

4.3

9.2

4.8

11.5

8.8 8.9 8.9

12.4

16.9

12.7

14.3

0

2

4

6

8

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18

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Fuente: Structural Conditionality in Fund-Supported Programs , Fondo Monetario Internacional, Febrero 2001

La evolución de la condicionalidad

Reenfocar ”El FMI está perdiendo su foco y reduciendo su efectividad al hacer

demasiado”: relación inversa entre efectividad y número de condiciones ("curva de Laffer de la condicionalidad”). Limitar la condicionalidad estructural a las áreas que son críticas para el cumplimiento de los objetivos macroeconómicos del programa. Las demás medidas, necesarias para asegurar un crecimiento económico sostenible (según el FMI), pero que no son críticas para el programa, deberían tomar la forma de consejos de política y ser manejadas por otras instituciones multilaterales.

Flexibilizar Mantener áreas de (relativa) autonomía, en el manejo de la cuenta de

capitales y del régimen cambiario.

Condiciones estructurales en los programas del FMI(Número promedio de medidas por año de programa)

Número deProgramas

StructuralBenchmark

Performancecriteria

Prior actions Total

Nuevos programasPRGFStand-by Arrangements

Promedio 1997-99PRGFStand By Arrangements

275

2723

5.44.8

7.75.4

2.12.3

2.91.4

3.54.7

4.25.9

11.011.9

14.712.7

Fuente: “Streamlining Structural Conditionality: Review of Initial Experience”, IMF, Julio 2001, cuadro 1.

Cuadro 2Distribución de condiciones estructurales en los programas del FMI

Sis

tem

a ca

mb

iari

o (a

)

Rég

imen

cam

bia

rio

Cue

nta

de C

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ales

Pre

cios

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Pri

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Seg

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Sec

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Fin

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Sec

tor

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Cue

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nes

Ins

titu

cion

ales

Tot

al

(a)

+ (

b) +

(c)

Nunevos ProgramasPRGFs 0.9 7.6 1.5 5.5 4.6 5.5 47.4 1.5 0.0 17.1 0.0 0.4 2.1 6.1 100 65.4Stand-by Arrangements 2.5 4.6 2.5 5.8 3.7 2.9 53.1 3.6 0.0 14.4 0.0 1.5 3.1 2.3 100 69.9

Promedio 1997-1999PRGFs 1.7 7.9 0.1 5.1 8.2 16.4 27.6 4.1 0.3 18.6 1.9 0.7 1.9 5.4 100 47.9Stand-by Arrangements 3.8 3.8 0.9 5.4 2.8 10.2 21.5 3.3 0.1 32.3 1.7 0.6 6.2 7.2 100 57.6

Fuente: “Streamlining Structural Conditionality: Review of Initial Experience”, IMF, Julio 2001, cuadro 2.

Alternativas a la condicionalidad

El informe Meltzer afirma que la condicionalidad es “de difícil manejo, altamente conflictiva, demorosa en su negociación y muchas veces inefectiva”, recomendando el abandono de los desembolsos programados asociados a condicionalidad.

La Comisión aconseja hacer del FMI una Institución más pequeña, que serviría como un cuasi-prestamista de última instancia para los países emergentes que han cumplido con ciertas pre-condiciones, esencialmente un buen desempeño macroeconómico y gobernabilidad.

Otros recomiendan incluso selectividad; otorgando préstamos sólo a los Gobiernos reformistas, proveyendo mecanismos para ayudarlos a aislarse de las presiones de grupos de interés.

El papel de las IFIS sería identificar a los reformistas, no crearlos


Condicionalidad ex-ante, anteponiendo requisitos de orden macroeconómico y financiero al desembolso de créditos del FMI, especialmente en las áreas de transparencia y de la adopción de los principios de Basilea, de los estándares y códigos de buenas prácticas y del Special Dissemination Data (Williamson, 2000). La adhesión a un conjunto de estándares internacionales podría sustituirse a la condicionalidad de las políticas.

Los estándares que ha comenzado a desarrollar el FMI abarcan en la actualidad los códigos de buenas prácticas de transparencia fiscal y de transparencia en las políticas monetaria y financiera, a los cuales se agregarán códigos de buenas prácticas para el manejo de la deuda pública y de la deuda externa.

Propuestas de disciplina fiscal (Williamson):(1) el criterio de Maastricht, con un déficit no superior a 3% del PIB y una relación de la deuda del sector público por debajo de 60% o con tendencia a la baja; (2) un límite al saldo público primario; (3) un saldo público cíclicamente ajustado; (4) objetivos flexibles que permitan al Fondo efectuar sus análisis caso a caso.


Una tercera vía es enfatizar la construcción de instituciones nacionales, reduciendo el alcance de la condicionalidad a lo estrictamente macroeconómico, con cláusulas de contingencia para enfrentar la incertidumbre.

12

La gestión pública en un mundo globalizado:seis criterios de

éxito... Reglas macro-fiscales (fiscal rules)

Presupuestación plurianual (multiannual budgeting)

Técnicas de agregación del presupuesto (top-down budgeting techniques)

Contabilidad y Gestión sobre base devengado (accrual accounting and budgeting)

Flexibilidad gerencial (managerial flexibility)

Gestión por resultados (focus on results)

13

Cuadro 5 Síntesis de reglas fiscales vigentes en economías avanzadas

Regla/País Fecha Vigencia Cobertura Tipo básico Cláusula de escape Estatuto Sanciones

Reglas de saldo presupuestario Japón 1997 No General Déficit de 3% en

2006 Se abandonó en 1998

Canadá Varias Subnacional Equilibrio corriente

Legal Judiciales

Miembros UE

1997 Plena General Piso: equilibrio o leve superávit

global Techo: 3% del PIB

Base plurianual; se aceptan déficit

superiores cuando la recesión supera el 2%

del PIB

Tratado Financieras

España 2002 Plena General Equilibrio global para cada nivel de

Gobierno

Base plurianual; las desviaciones deben ser

corregidas al año siguiente

Legal Judicial

Alemania 1949 Plena Subnacional Equilibrio corriente

Constitucional Judicial

Reino Unido

1998 Plena Nacional Equilibrio corriente a lo largo

del ciclo

Base plurianual Directriz de política

Reputacional

Nueva Zelanda

1994 Plena General Equilibrio global a lo largo del ciclo

Base plurianual Directriz de política

Reputacional

Suiza 2003 Proyecto Subnacional Equilibrio corriente

Base plurianual


Estados Unidos

Varias Subnacional Equilibrio corriente

Fondos de Contingencia


Regla de endeudamiento Miembros de UE

1997 Plena? General Permanente: techo de 60 % del PIB

Tratado Judicial

Reino Unido

1998 Plena General Regla de inversión sostenible: 40% a lo largo del ciclo

Directriz de política

Reputacional

Nueva Zelanda

1994 Plena General Niveles prudentes de deuda; 30% del

PIB en términos netos

Legal Reputacional

Adaptado de Kopitz (2001), con agregados y modificaciones propias

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Cuadro 6

Procedimientos presupuestarios en la Unión Europea Marco presupuestario plurianual Objetivos plurianuales de gasto Reglas o metas adicionales

Bélgica Tasa de crecimiento anual de 1,5% a

mediano plazo Objetivo de déficit primario; “dividendo del crecimiento” utilizado para reducir deuda

Dinamarca Tasa de crecimiento anual de 1% Superávit promedio de 2-3% del PIB; reducir deuda

Alemania Regla de oro para el Gobierno Federal (anual)

España Tres años Ley de estabilidad del 2002 “Dividendo del crecimiento” utilizado para reducir deuda

Francia 4,5% en total en los años 2002-2004. Metas inferiores al PIB potencial

Irlanda Partidas presupuestarias a tres años

Italia DPEF; Presupuesto plurianual (cuatro años) presentado al Parlamento (objetivos agregados)

Holanda Crecimiento de 9% en términos reales 1999-2002

Reglas para administrar el “dividendo del crecimiento” (ingresos)

Finlandia Gasto a cuatro años presentado al Parlamento

Gasto del Gobierno general constante al nivel del 99 para el 2001-2004

Suecia Techos presupuestarios a tres años presentado al Parlamento

Crecimiento del gasto no superior al PIB nominal

Superávit de 2% a lo largo del ciclo

Reino Unido Límites de gasto a tres años para el 50% de los gastos

Ley de oro para el sector público a lo largo del ciclo Ley de inversión sostenible

Fuente: adaptado de European Commission (2001): “Public Finance in EMU-2001”, European Economy, Reports and

Studies, Economic and Financial Affairs Documentation, con modificaciones propias.

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Cuadro 7 Síntesis de reglas macro-fiscales en América Latina

Regla/País

Fecha Vigencia Cobertura Tipo básico Cláusula de escape

Reglas Adicionales Estatuto

Sanciones

Argentina 2000 No Nacional Equilibrio global

Base plurianual

Fondo de Estabilización Fiscal

Legal

Brasil 2001 Plena Federal y Subnacional

Equilibrio corriente (subnacional); superávit primario (federal)

Base plurianual

límites de gasto salarial (porcentaje del total )

Legal Judicial

Chile 2000 Plena Central Superávit global estructural (1% del PIB)

Fondo de Compensación del

Cobre (FCC)

Política Reputacionales

Colombia 2001 Plena Subregional Equilibrio corriente

Fondo Nacional del Café (FNC); Fondo de

Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP)

Legal Judicial

Ecuador 2002 Plena Nacional Crecimiento real del gasto primario no superior a 3,5% por año; reducción endeudamiento

Fondo de Estabilización

(FEIREP)

Legal Multas y destitución del

cargo México 1917 Plena Sub-nacional Equilibrio corriente Legal Reputacionales México Proyecto Nacional Equilibrio Global Fondo de

Estabilización de los Ingresos Petroleros

(FEP)

Legal Judicial

Perú 2000 No Nacional Déficit inferior a 1% del PIB; crecimiento real del gasto primario

no superior a 2% por año

Base plurianual

Fondo de Estabilización Fiscal

Legal Judicial

Venezuela 2000 2006 Nacional Equilibrio Corriente Base plurianual

Fondo de Inversión para la Estabilización Económica (FIEM)

Legal Judicial

Miembros CAN 1998 Plena Sector Público No financiero

Déficit no superior a 3% del PIB

Reputacionales

Mercado Común Centroamericano

1993/94 Metas graduales

Sector público consolidado

Déficit no superior a 2,5% del PIB

Reputacionales

Regla de saldo

MERCOSUR 2000 No Variación de la deuda fiscal neta

Déficit inferior a 3% del PIB por año

Reputacionales

Brasil 2001 Plena Gobiernos Subnacionales

Límites anuales de endeudamiento Legal Judicial

Colombia 1997 Gobiernos Subnacionales

Legal Financieras

Miembros CAN 1998 2004 Deuda bruta menor a 50% del PIB Reputacionales Mercado Común Centroamericano

Metas graduales

Deuda bruta menor a 50% del PIB Reputacionales

Regla de deuda

MERCOSUR No Deuda neta inferior a 40% del PIB (media trianual)

Reputacionales

Fuente: Kopitz (2001), con agregados y modificaciones propias

16

Sector público y globalización (el tamaño sí importa)

Fuente: para América Latina, CEPAL; para el resto de los países FMI, Government Finance Statistics.Cobertura: Gobierno Central Consolidado.

15

20

25

30

35

40

45

19721973197419751976197719781979198019811982198319841985198619871988198919901991199219931994199519961997199819992000

Porc

en

taje

s del

PIB

Sudeste Asiático (6) Unión Europea (15) Estados Unidos América Latina (19)

"incrementalismo racional"

"decrementalismo racional"

"decrementalismo racional"

"ajuste convulsionado” "incrementalismo desordenado"

?

17

Factores demográficos

18

Los gastos de Personal del Gobierno Central

0% 2% 4% 6% 8% 10% 12%

Nicaragua

Panamá

Honduras

Ecuador

Haití

El Salvador

Bolivia

Brasil

Uruguay

Costa Rica

Paraguay

Venezuela

Chile

Perú

Guatemala

México

Rep. Dominicana

Argentina

Colombia

(% de PIB)

Promedio 1990-1991Promedio 1999-2000

19

Los gastos de Transferencias del Gobierno Central

0% 2% 4% 6% 8% 10% 12%

Guatemala

El Salvador

Ecuador

México

Paraguay

Honduras

Argentina

Panamá

Perú

Brasil

Colombia

Chile

Bolivia

Costa Rica

Venezuela

Nicaragua

(% de PIB)

Promedio 1990-1991

Promedio 1999-2000

20

América Latina y el Caribe: Deuda pública (% de PIB)

Promedio a principio y a final de la década

0 20 40 60 80 100 120 140 160

Paraguay**

Guatemala

El Salvador

Chile

México

Uruguay**

Venezuela

Rep. Dominicana**

Perú**

Bolivia

Honduras

Nicaragua

Costa Rica

Colombia

Argentina*

Brasil

Panamá

Ecuador

1990-1991

1999-2000

Países que aumentaron su deuda pública

Países que disminuyeron su deuda pública

* Promedio 1993-1994** Solo se presenta la Deuda Pública externa

507.9271.9

21

Deuda pública en países de América Latina (% de PIB)

0

20

40

60

80

100

120

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

(% d

e P

IB)

Ecuador

Venezuela

ArgentinaBrasil

Chile

México

Cobertura: Gobierno central excepto Brasil (Sector público)

23

Spreads Deuda soberana de países de América Latina

(puntos básicos)

EMBI Global

Spread 1 día 1 semana 1 mes Año03/10/2002 Cambio Cambio Cambio Cambio

Argentina 6465 27 129 239 2061Brasil 2033 -120 -194 304 1163Chile 224 9 15 16 52Colombia 1027 (-) -27 110 511Ecuador 1938 -33 96 230 684El Salvador 393 -15 27 36 123México 412 -5 -3 24 104Panamá 528 -15 -18 -3 117Perú 854 -4 32 47 334Rep. Dominicana 496 -10 31 67 58Uruguay 1450 -55 105 -254 1156Venezuela 1148 7 12 99 20AL 1271 -18 128 95 402

Fuente: Base de datos JP Morgan

24

Variables explicativas del riesgo país(15 países, Goldman-Sachs)

Impacto en el spread de un aumento de 1% en las variables explicativas

(puntos básicos)

Crecimiento del PIB Amortizaciones/reservas

Deuda externa/PIB

Saldo público/PIB

Exportaciones/PIB

Desequilibrio tipo de cambio real

Libor de largo plazo

Total

7 (-)

2

7

34(-)

3 (-)

2

45

100

Prociclicalidad: el pecado original

Los mercados son pro-cíclicos

Los mercados son pro-cíclicos por naturaleza; las liberalizaciones del sector financiero doméstico y de la cuenta de capitales generan sesgos en la misma dirección.

Las agencias internacionales son pro-cíclicas

El contagio del optimismo lleva a todos los agentes a subestimar los riesgos inherentes a comportamientos pro-cíclicos. Las agencias calificadores de riesgos tienden a multiplicar la euforia o el pesimismo. La función de vigilancia y de prevención del FMI ha sido débil, e inclusive perversa.

Las autoridades nacionales son pro-cíclicas

Las políticas en el mundo en desarrollo no son autónomas, pues deben generar “credibilidad”en los mercados. Si se han seguido políticas de austeridad durante las crisis hay presiones para expandirse durante los auges, distorsionando los incentivos de las autoridades y agentes a lo largo del ciclo económico.

26

El pecado original: políticas procíclicasEpisodios de políticas pro-cíclicas en América Latina

(saldo global, 1990-2000)

Fuente: cálculos propios sobre la base de datos oficiales. Sólo se incorporan los episodios con cambio en el saldo cíclicamente ajustado de dos años o más y mayores a 0.25%.

y = -0.2604x - 0.139R2 = 0.2192

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

-12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8

Brecha de PIB (% de PIB potencial)

Ca

mb

io S

ald

o G

lob

al c

iclic

am

en

te a

just

ad

oPolítica fiscal restrictiva pro-cíclica Política fiscal restrictiva

contracíclica

Política fiscal expansiva contra-cíclicaPolítica fiscal expansiva

pro-cíclica

27


(saldo primario, 1990-2000)

Fuente: cálculos propios sobre la base de datos oficiales. Sólo se incorporan los episodios con cambio en el saldo primario cíclicamente de dos años o más y mayores a 0.25%.

y = -0.2532x - 0.0768

R2 = 0.1559

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

-12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8


Cam

bio

Sa

ldo

Pri

ma

rio

cíc

lica

me

nte

aju

sta

do

28


(deuda gobierno central, 1990-2001)

Fuente: cálculos propios sobre la base de datos oficiales. Sólo se incorporan los episodios con cambio en la deuda de dos años o más y mayores a 0.25%.

Mx95-97Mx98-01Br90-94

Py93-98Cl99-01

Ve91-93

Uy96-00Cr96-97

Sv90-92 Gt92-01Py90-91

Co94-98Br00-01

Ec91-98Bo94-00

Rd97-01

Ar93-94Pa92-01Cr98-01Hn92-93

Pe94-00Uy92-94

Br95-98

Hn90-91 Cl92-98

Ar96-01Pe90-93

Hn00-01

Py99-01

Mx90-94Cl90-91

Bo92-93

Rd90-96

Ec99-01

Ve97-98Pa90-91 Hn95-98

Co99-01

Gt90-91

Uy90-91-12

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

-12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6


Cam

bio

en s

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e d

euda (

% d

e P

IB)

Prociclicalidad de las autoridades nacionales: alternativasConsejo de Política Fiscal

Ante la incapacidad de llevar a cabo una política fiscal responsable, crear un ente autónomo, a la imagen de la política monetaria, que fije metas de saldo público y de deuda pública, sin intervenir en el presupuesto ni en la plítica tributaria (propuesta extrema: Dornbusch y Caballero).

Comité de sabios

Tendría la misma función que en el caso anterior, pero de manera más informal.

Reglas macro-fiscales explícitas y papel fiscalizador del Parlamento

Examinar con un mayor contrapeso técnico las macro-decisiones presupuestarias con una visión de mediano plazo (Code Of Fiscal Stability, NAO)

30

CHILE

Resultado Global del sector público

1997 1998 1999 2000 2001 2002*

Gobierno Central 1.8 0.4 -1.4 0.1 -0.3 -0.9

ajustado por FCC y privatizaciones 1.9 -0.1 -2.2 -0.9 -0.9 -1.5

Banco Central -0.9 -1.0 -1.1 -0.9 -0.9 -1.1

Municipalidades 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Empresas públicas no f inancieras -1.0 -1.0 -0.1 -0.7 -0.4 -0.8

SPNF 0.8 -0.6 -1.5 -0.6 -0.7 -1.7

Sector público 0.0 -2.1 -3.4 -2.5 -2.2 -3.4

Fuente: FMI, Chile 2002 Article IV Consultation, July 2002* proyecciones

Resultado global del Sector público de Chile(% de PIB)

31

CHILE

Deuda pública bruta del Gobierno central, Banco Central y empresas públicas no financieras

1990 - 2001, % de PIB

42.937.4

30.9 28.723.2

17.7 15.1 13.2 12.8 13.9 13.9 15.6

58.6

52.6

49.047.3

46.5

39.838.7 40.4 36.6 35.7 35.6 35.7

9.3

5.7

4.53.5

2.9

2.93.1 3.5

5.1 5.1 4.9 5.3

110.8

84.479.5

72.6

60.4

54.5 54.7 54.4 56.6

95.7

57.156.9

0

20

40

60

80

100

120

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

GC BC 2/ EPNF

Fuente: Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuesto1/ Deuda neta: a la deuda f inanciera bruta se le descuenta los activos f inancieros2/ No se considera la deuda subordinada

32

CHILE

Deuda pública neta del Gobierno central, Banco Central y empresas públicas no financieras

1990 - 2001, % de PIB

36.3

30.1

22.618.8

13.3

8.45.7

3.2 3.7 5.5 7.19.3

4.8

3.6

4.3

4.0

5.6

4.3

4.96.1 5.1

4.03.7 0.7

5.4

4.5

3.5

2.6

1.6

1.92.3 3.1 4.6 4.5

4.4 4.9

46.6

30.4

25.4

20.6

14.513.4 14

15.2 14.9

38.2

12.412.9

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

GC BC 2/ EPNF

Fuente: Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuesto1/ Deuda neta: a la deuda f inanciera bruta se le descuenta los activos f inancieros2/ No se considera la deuda subordinada

33

Cinco categorías de reducción de gasto

El corte del cirujano: pocos detractores y efectos mayores al largo plazo (mejoras de eficiencia, moderación salarial, eliminación de apropiaciones rentistas);

El corte por una vez: puede ser rentable en el corto plazo pero compromete los presupuestos siguientes (inversión, cancelación temporal de programas);

El corte que se esfuma: los ahorros desaparecen a lo largo del tiempo, sea porque resurgen las demandas o porque el ajuste en un área lleva a otras demandas en otras áreas; “un estudiante cuesta dos veces menos que un cesante, y un cesante dos veces menos que un preso”;

El corte cosmético: se sacan gastos del presupuesto, o de un año al siguiente. Puede llevar a cambios impresionantes en el saldo anual de ingresos y gastos;

El corte boomerang: el resultado neto en el tiempo es negativo (garantías, depreciación del capital)

Mientras prevalezca la perspectiva anual, estos cinco tipos de ajuste son equivalentes e intercambiables en orden a acometer objetivos de saldo.

34

Cómo garantizar consistencia dinámica?

Consenso en torno a los estabilizadores fiscales automáticos

de representa el componente fijo estructural del déficit público, la sensibilidad marginal del déficit público a la brecha de PIB (déficit cíclico), la reacción discrecional de las autoridades al ciclo (déficit discrecional), y GAP la brecha de PIB.

El impacto combinado de medidas monetarias y de la libre operación de los estabilizadores automáticos debería ser suficiente para atenuar situaciones recesivas transitorias.

La eficacia de estas políticas depende de las condiciones iniciales; El diseño institucional debería contemplar reglas anticíclicas en tiempos

normales, preservando capacidad de respuesta para shocks imprevistos.

d d GAPe ( )

35

Cómo garantizar consistencia dinámica?

“Los objetivos fiscales deben definirse en función del déficit estructural, ampliando de esta manera el horizonte de la política fiscal para hacerla más sostenible”

“Desarrollar instituciones fiscales que permitan ahorrar ingresos transitorios durante los períodos de bonanza”

Cómo restaurar la capacidad presupuestaria del legislativo?

Las tres funciones del presupuesto y el nuevo papel del legislativo: 1) promover la disciplina fiscal y la capacidad de estabilización de la política fiscal; 2) mejorar la asignación; 3) estimular al ejecutivo para administrar de modo más eficiente los programas públicos.

El Legislativo debe estar en la vanguardia en la demanda de mayor información en los resultados, especificando por adelantado los impactos esperados por los organismos públicos

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Dos principios para reglas macro-fiscales

Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)

Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo)

"Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes).

Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y flexibilidad?

"Las deudas y los déficits son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner).

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El principio de responsabilidad

La sostenibilidad de la política fiscal se define habitualmente como una condición de estabilidad de la deuda pública en un mundo determinista, pero también puede interpretarse como un criterio de estacionariedad de la misma en un mundo estocástico.

El Gobierno es solvente si la deuda pública o el saldo público sobre PIB son variables estacionarias. Más que la existencia de déficit, lo que pone en peligro la solvencia es su persistencia a un nivel excesivo.

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Indicadores de sostenibilidad (Blanchard)

Fuente: cálculos propios. El Saldo Primario requerido se calculó multiplicando el diferencial entre la tasa de interés implícita de la deuda pública y la tasa real de crecimiento de la economía con la deuda pública del período anterior. La Diferencia corresponde a la diferencia entre el Saldo primario efectivo y el Saldo Primario requerido para que la variación de la deuda pública sea nula en el período.

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Argentinad (Saldo Primario) 1.4 1.9 1.4 0.4 -0.2 -1.3 0.5 0.5 -0.1 1.3 0.2Saldo Primario requerido -0.6 2.4 -0.4 -0.9 0.7 3.8 3.5 5.5Diferencia 0.9 -2.7 -0.9 1.4 -0.2 -3.9 -2.2 -5.3Variación Stock de deuda 1.9 2.4 1.9 -1.2 3.1 5.4 2.6 8.9

Boliviad (Saldo Primario) 2.1 0.5 -2.0 -1.3 0.9 0.9 -1.0 -1.4 -2.1 -2.8 0.0Saldo Primario requerido -2.8 0.3 -1.4 -1.8 -1.9 -1.3 -1.6 -1.8 1.1 0.1 -0.9Diferencia 4.9 0.2 -0.6 0.5 2.8 2.1 0.6 0.4 -3.2 -2.9 0.9Variación Stock de deuda -10.4 -1.0 12.1 6.5 -4.3 -9.0 -6.7 -0.8 2.4 0.9 2.6

Brasil*d (Saldo Primario) 2.7 1.6 2.2 5.2 0.3 -0.1 -0.9 0.0 3.2 3.5 3.7Saldo Primario requerido 2.7 3.9 1.6 2.4 3.9 2.2 2.2 6.0 5.3 2.5 4.0Diferencia 0.0 -2.3 0.6 2.9 -3.6 -2.3 -3.1 -6.0 -2.1 1.0 -0.3Variación Stock de deuda -3.7 -3.5 -4.0 -0.8 0.5 2.4 1.1 7.4 7.7 0.0 3.8

Colombiad (Saldo Primario) 1.0 -0.6 0.4 -0.2 -1.1 -1.8 -1.7 -2.0 -2.5 -2.5 -1.7Saldo Primario requerido 1.0 0.4 0.4 0.5 0.5 1.5 1.2 2.2 3.4 2.6 2.9Diferencia 0.0 -1.0 0.0 -0.7 -1.5 -3.3 -2.8 -4.3 -5.9 -5.1 -4.7Variación Stock de deuda -0.7 0.9 -0.4 -2.2 1.2 0.5 3.3 4.2 7.4 8.3 5.7

Costa Ricad (Saldo Primario) 0.8 1.3 0.9 -2.2 0.8 0.6 0.9 0.7 1.4 0.6 1.0Saldo Primario requerido 0.0 0.9 1.0 1.8 2.7 3.7 2.4 0.1 0.9 2.8 3.3Diferencia 0.8 0.4 -0.1 -4.0 -1.9 -3.1 -1.5 0.7 0.5 -2.2 -2.3Variación Stock de deuda 25.7 -2.9 0.1 2.7 1.0 4.9 -2.8 8.8 -3.4 1.8 2.2

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Lecciones de ajustes fiscales en países de la OCDE

Existieron en los ochenta y noventa múltiples episodios de ajustes expansivos (“el cuento de hadas”), La “calidad” del ajuste se define por un mayor énfasis en la reducción de gastos (salarios, subsidios, transferencias) que en el aumento de los ingresos; el “éxito” se mide por la posición fiscal dos años después (Perotti, 98,):

En esta evaluación incide decisivamente el nivel de la deuda pública: en condiciones normales, el funcionamiento de la economía es más bien keynesiano; cuando la deuda sobrepasa un cierto nivel se generaliza un comportamiento de expectativa de insolvencia que puede producir ajustes fiscales expansivos.

Categoría presupuestaria Ajustes “exitosos” Ajustes “fracasados”

Saldo estructural 2.37 2.17

Gastos totales -1.23 -0.26

Ingresos totales 1.13 1.91

Fuente: Von Hagen y Strauch, 2001 (porcentajes del PIB, 1960-90, 65 episodios))

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El principio de estabilidad

La estabilidad es un bien público, y la política fiscal un instrumento que puede ayudar a reducir fluctuaciones que son dañinas para el crecimiento de largo plazo.

El desafío es morigerar el carácter cíclico de las finanzas públicas:

Evitar ajustes traumáticos en la coyuntura Dotar de mayor estabilidad a los programas sociales,

ayudando a mejorar su impacto. Otorgar, en general, mayor eficiencia y eficacia a la gestión

de las políticas públicas.

43

Saldo cíclico en América Latina, 90-2004

-3

-2

-1

0

1

2

3

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002* 2003* 2004*

Sald

o pú

blic

o cí

clic

o (%

de

PIB

)

Argentina Brasil Chile

44

Saldo cíclico en América Latina, 90-2004

-2

-1

0

1

2

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002* 2003* 2004*

Sald

o pú

blic

o cí

clic

o (%

de

PIB

)

Costa Rica Colombia Perú

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Programacion plurianual

“Mala” plurianualidad: rigidez presupuestaria y acumulación de compromisos sectoriales radicalmente incompatibles con los objetivos globales

“Buena” plurianualidad: planificar con sentido estratégico, con una articulación creciente entre plan, presupuesto y gestión por resultados

46

Orientación Multi-anual

Nueva “Cultura” para el presupuestoFavorable desde todas las perspectivas

Macro: Le otorga Credibilidad y Estabilidad a la Política Fiscal

Micro: Ministros/Agencias pueden Planificar mejor Termina con los “Juegos presupuestarios” El fin del año deja de ser una amenaza

Cuidado con los supuestos macroeconómicos!

47

La magnitud de la incertidumbre de las

políticas fiscales Error sobre las condiciones económicas

Financial Statement and Budget Report, HM The Treasury

98

100

102

104

106

108

110

112

1988-89 1989-90 1990-91 1991-92 1992-93 1993-94 1994-95 1995-96

FSBRMar 88

FSBRMar 89

FSBRMar 91

FSBRMar 90

FSBRMar 92

Outturn

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Reglas macro-fiscales: primera y segunda generación

Las reglas de “primera generación”, tienen un sesgo pro-cíclico, como la experiencia lo ha demostrado. Si el propósito es asegurar consistencia dinámica impulsando la reducción de deuda en períodos de auge e induciendo a los Gobiernos a aceptar un mayor endeudamiento en períodos recesivos, las reglas macro-fiscales de “segunda generación” tienen que incorporar: meta además de límite; programación presupuestaria plurianual; prudencia en los supuestos macroeconómicos; algún tratamiento explícito del dividendo del crecimiento; espacios para reacción discrecional. Las reglas macro-fiscales de segunda generación requieren de un desarrollo institucional, especialmente de las capacidades que permitan hacer de los análisis de sensibilidad y de la construcción de escenarios prospectivos en procedimientos presupuestarios rutinarios

dentro de las administraciones públicas de América Latina.

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Conclusiones Las asimetrías de la globalización/apertura ponen

seriamente en riesgo la sostenibilidad fiscal; Los ajustes de carácter permanente son inevitables en

algunos casos; Existe espacio para políticas fiscales más activas en el

marco de un rediseño de la condicionalidad, que introduzca criterios anticíclicos y reglas macro-fiscales flexibles;

Los beneficios de las innovaciones institucionales y presupuestarias son significativos, no sólo en términos de ajuste sino también de eficiencia de la gestión a mediano plazo.

1 estrategias de política fiscal en un mundo incierto ricardo martner dirección de gestión...

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