20 évesek az önkormányzatok születésnap, vagy …5 tartalom előszó 9 a kötet szerzői 11 i....

20 évesek az önkormányzatok

Születésnap, vagy halotti tor?

20 évesek az önkormányzatok Születésnap, vagy halotti tor?

Pécs, 2010

A magyar önkormányzati rendszer létrejöttének 20. évfordulója alkalmából 2010. március 19-20-án országos konferencia került megrendezésre a PTE-BTK Politikai Ta-nulmányok Tanszék és a Pólusok Társadalomtudományi Egyesület szervezésében a Pécsi Tudományegyetemen. A kötet az elhangzott előadásokból készült tanulmányokat tartal-mazza.

A konferencia és a kötet támogatói:

Pécs2010 – Európa Kulturális Fővárosa

Pólusok Társadalomtudományi Egyesület

Szerkesztette: Kákai László

Olvasószerkesztő: Glied Viktor

A kéziratokat gondozta: Dávid Géza

Borítóterv: IDResearch Kft. / Publikon Kiadó

Kiadó: IDResearch Kft. / Publikon Kiadó

Nyomda: Molnár Nyomda Kft.

ISBN: 978-615-5001-05-5

5

TARTALOMElőszó 9

A kötet szerzői 11

I. részPlenáris előadások

Ágh AttilaA területi szereplők útja a többszintű kormányzástól a „glokalitásig”:Magyar reformkesergő és egy sóhaj a Duna Stratégiáért 15Bőhm AntalAz önkormányzatok és a helyi társadalom 27Kaiser TamásA magyar területi középszint európaizálódása 31Kaltenbach JenőNéhány gondolat az önkormányzatok és a központi hatalom viszonyáról 43Kunszt MártaSikerek és kudarcok. 20 év önkormányzati tapasztalatai Pécsett 51Pataki IstvánAz önkormányzatok jelene és jövője 65Pálné Kovács IlonaReformra érett az önkormányzati rendszer 73Torma AndrásEurópai Unió és magyar önkormányzatok 87Vigvári AndrásA recentralizáció (rejtett) pénzügyi eszközei 103Wiener GyörgyPártok az önkormányzati választásokon 1990-2006 117Zongor GáborHúsz év után, változások előtt 149

II. részSzekcióülések

Európai Unió. Központi kormányzat és önkormányzatok viszonya(szekcióvezető: Tuka Ágnes)

Bódi Ferenc – Fekete AttilaA hatalom látható és láthatatlan arca –A helyi hatalom és nagypolitika összefonódása 161

6


Hahn HajnalkaA közösségi támogatáspolitika és önkormányzataink érintkezési pontjai.Pécs életrevalósága az Európai Unióban 179Hegedűs DánielAz önkormányzatok határokon átnyúló együttműködésének korlátai ésjogi keretfeltételei Magyarországon – problémafeltárás és megoldási javaslatok 191Józsa ZoltánPolgármesterek az uniós tagállamokban: modellvariációk 205Pálmai ZsoltA magyar helyi és területi önkormányzatok szerepea Régiók Bizottsága 2006-2010 közötti munkájában 219Perger ÉvaUniós decentralizáció – tagállami recentralizáció? Az EU támogatásokfelhasználásának hatása a hazai decentralizációs folyamatokra 229Schmidt AndreaA központi kormányzat és a vajdasági önkormányzatok kapcsolata –A vajdasági szerződések 247Sipos MónikaKisebbségi joggyakorlás Magyarországon és Ukrajnában 263Szilágyi IstvánSpanyolország: az autonómia modelltől a föderális berendezkedésig.A katalán eset 273Sztanik GáborA többszintű kormányzás és az európai területi együttműködési csoportosulás 285

Önkormányzati szintek, szervezet(szekcióvezető: Vadál Ildikó)

Buskó Tibor László„Valamikor ez a rész járás volt” –Néhány gondolat a pacsai kistérség kialakításának apropóján 297Deák IstvánAz önkormányzati alapszint átalakításának szükségessége 311Engelberth IstvánFejlesztések és fokozódó lemaradás 323Hajdú ZoltánFeltámad(hat)unk?(A közigazgatási térszervezési teleszkóp halott és élő szintjeiről) 335

7

Születésnap, vagy halotti tor?

Hargitainé Solymosi BeatrixA Baranya Megyei Önkormányzat terület- illetve településfejlesztésbenbetöltött szerepének gyakorlati megvalósulása 349Jordanics AndrásOly közel vagy hozzám és mégis távol –avagy a közlekedési infrastruktúra hatása a hazai térségekre, településekre 361Lászlóné Kovács IlonaAz önkormányzati középszint húsz éve 371Vadál IldikóA központi kormányzat és területi szerveinek kapcsolataa helyi önkormányzatokkal 379

Önkormányzati feladatok, pénzügyek(szekcióvezető: Fábián Adrián)

Antal AttilaKörnyezetpolitikai tervezés és stratégiaalkotás helyi szinten 395Bencsik AndrásA Fogyasztóvédelem mint önkormányzati feladat –De Lege Lata és De Lege Ferenda 413Christián LászlóAz önkormányzati rendőrség és a közösségi rendészet összefüggéseiről 423Doktor ZsuzsannaÖnkormányzatiság és versenyképesség 435Duda GergelyAdóztatás – előny az önkormányzatoknál 445Krucsó BalázsAz önkormányzatok gazdálkodása –„Az önkormányzatok vagyongazdálkodása a válság idején” 455Pavlovics AttilaKultúra és önkormányzat. Az önkormányzatok kulturális politikája 465Szügyi GyörgyÖnkormányzatok szerepe a régió gazdaságfejlesztésében –egy modell bemutatása 477

Kommunikáció, e-közigazgatás

Ancsin LászlóA mobil kommunikáció alkalmazása az ügyfélszolgálati munkában 489Ősze JózsefHonlapok szerepe az e-(ön)kormányzatiság, az e-demokrácia megvalósításában 493

8


Helyi politika, helyi társadalom(szekcióvezető: Kákai László)

Barkóczi BalázsHagyományos és új típusú médiumok az önkormányzati kampányban 505Brachinger TamásHelyi társadalom az önkormányzatban, önkormányzat a helyi társadalomban 519Feketéné Pál EnikőNői politikusok az önkormányzatokban 531Fekete SándorA 2006-os önkormányzati választások keserű pirulái,avagy a kompenzációs listák körüli anomáliák 545A. Gergely András – Varga AndreaAz önuralom antropológiája 555Kákai LászlóLokális szerveződések hálózatosodásának jellegzetességei 567Kóbor KrisztinaAz államtalanítás dilemmái 20 év után: kényszerek és önkéntes választásoka Nyugat-dunántúli régió önkormányzatai és civil szervezetei kapcsolatában 583Nárai MártaLegyünk partnerek?!A települési önkormányzatok és a nonprofit/civil szervezetek viszonya 595Ragadics TamásKistelepülési önkormányzatok a társadalom peremén –Konfliktusok, kihívások és perspektívák az Ormánságban 609Reisinger AdriennTelepülésfejlesztő nonprofit szervezetek kapcsolati hálójaa nyugat-dunántúli térségben végzett kutatásom alapján 617

9

ELőSzóA Politikai Tanulmányok Tanszéke szervezésében a magyar önkormányzati rendszer létrejöttének 20. évfordulója alkalmából két napos konferenciát rendeztünk a Pécsi Tudományegyetem Bölcsészettudományi Karán. A konferencia kicsit provokatívnak tűnő alcímére hivatkozva talán ideje mérleget vonnunk, hogy vajon az önkormányzati rendszer formálódását jellemző trendek milyen irányba mutatnak, van-e okunk ünnepelni, vagy szembe kell nézni azzal, hogy az önkormányzati rendszer alapvető reformra szorul, ha el akarjuk kerülni a halotti tort. Az 1990-ben megszületett magyar önkormányzati törvény nyomán létrejött önkormányzati rendszer értékelésére nemcsak a kerek évforduló miatt van szükség, hanem azért is, mert ma már nyilvánvaló, hogy a modell számtalan vonatkozásban korrekcióra, reformra szorul.

A demokratikus rendszerváltozás után Magyarországnak is egyszerre kellett meg-birkóznia az 1990 előtti rendszertől örökölt gazdasági válsággal, a piacgazdasági átala-kulással és a demokratikus intézményrendszer bevezetésével, ami óriási terhet rótt az országra. Ebben a folyamatban kellett végrehajtani a közszektor modernizációját, ami azért volt nehezebben végrehajtható, mert nem a közszektor és a piacgazdaság szabályo-zórendszerének módosítását kellett végrehajtani, hanem előbb ennek – a demokratikus alapelveknek megfelelő – megalkotása volt a feladat. Első lépésben a demokratikus köz-igazgatás megteremtéséhez szükséges intézményeket és törvényeket kellett megalkotni (1989-1990-es évek eleje). A közigazgatás és a jogalkotás átalakítása az elmúlt években felgyülemlett demokratikus deficit felszámolására törekedett, és a célszerűséget, a köz-szolgáltatások hatékony ellátását szolgáló szervezési-vezetési elemek legtöbbször kima-radtak belőle. A második lépésben kezdődhetett meg a közszektor hatékonyságának és a közszolgáltatások minőségének javítását célzó reformok megvalósítása, ami már össze-hasonlítható a nyugati országok közszektorára nehezedő hetvenes, nyolcvanas évekbeli kihívásokkal.

Magyarország a rendszerváltás mindent változtatni és demokratizálni akaró lendü-letében lényegében egy vegyes rendszert „szült”, amely az észak-európai és a dél-európai modell keverékét eredményezte.

Egyrészt a hazai települési önkormányzatok szinte ugyanolyan széleskörű felada-tokkal rendelkeznek, mint az észak-európai önkormányzatok, azaz elvileg ugyanolyan széles körű feladatokkal rendelkeznek a százezres nagyvárosok, mint a néhány száz fős aprófalvak.

E könyv publikálásával nem csupán a két évtizeddel ezelőtti demokratikus helyi rendszerváltás eredményeiről kívánunk megemlékezni, hanem az ellentmondásokat, valamint a hiányosságokat feltárva keressük a továbbfejlődés lehetséges útjait és kilátá-sait is. Az eredmények és az ezek mellett jelentkező hiányosságok megítélésében a kon-ferencia résztvevői és előadói sokmindenben hasonló véleményen voltak, a továbblépés lehetséges útjainak tudományos, politikai és gazdasági megítélésében azonban már érte-lemszerűen megjelentek a véleménykülönbségek is.

A közreadott tanulmányoknak épp az a feladatuk, hogy az eredmények és a hiányos-ságok elfogulatlan számbavételét követően feltárják a jelenségeket meghatározó folya-

10


matokat, az azokat mozgató elveket és értékeket, a folyamatok logikájából pedig követ-keztetéseket vonjanak le a jövőre nézve, ami természetesen pontosan nem prognosztizál-ható. Az előre mutató következtetésekben már tükröződik a szerzők által képviselt szak-mai tudományági megközelítésekből, illetve egyéni felfogásrendjükből származó sokszí-nűség. Azonos témakört a különböző szakmai megközelítések és különböző tudomány-ágak oldaláról vizsgálva a következtetések gazdag sokszínűsége tárul elénk. Ez az önkor-mányzati rendszert továbbfejlesztő politikai döntéshozók számára választási lehetőséget kínál, miközben minden szerző a legjobb tudása és szakmai meggyőződése szerint kép-viseli saját következtetéseinek igazát.

A konferencia a vélhetően számos hasonló tematikájú rendezvény sorában speciális, politikatudományi fókuszra koncentrál, jelesül arra, hogy az önkormányzati rendszer beváltotta-e a hozzá fűzött politikai reményeket? Decentralizált-e Magyarország hatalmi szerkezete? Milyen a helyi demokrácia helyzete? Vannak-e ellensúlyok a központi kor-mányzati hatalommal szemben? Van-e esély a regionalizált Magyarország megterem-tésére? A konferencia tematikája szorosan illeszkedik az Európa Kulturális Fővárosa programhoz és pályázathoz, annak filozófiájához, hiszen alaptézise volt, hogy a prog-ram igazolhatja a decentralizáció, s benne a kulturális decentralizáció, a regionalizmus erősségeit. Mindezeket figyelembevéve 20 év múlva sajátos fordulóponthoz érkeztünk. A fordulópont lényeges kérdése az, hogy a rendszerváltás eredményeinek biztos talaján milyen modernizációs utat választunk. Haladhatunk a rendszerváltás elején kialakított önkormányzati típusmegoldások kiterjesztésének és korrekciójának szakmai útján, de választhatjuk a mindent átforgató, típusváltó reformot is. A döntés természetesen nem a tudomány feladata, de az igen, hogy kutatási eredményeivel, elméleti felkészültségével, új megközelítéseivel támpontokat adjon a döntéshozóknak.

A konferenciát, illetve e könyv megjelenését a Pécs2010 Menedzsmentközpont támo-gatta. A konferenciát rendező Pécsi Tudományegyetem nevében köszönjük a támogatást.

Pécs, 2010. május

Kákai LászlóPTE BTK Politikai Tanulmányok Tanszéke

tanszékvezető-helyettes, szervező, a kötet szerkesztője

11

A KÖTET SzERzőIA. Gergely András, tudományos főmunkatárs, MTA PTIÁgh Attila, egyetemi tanár, Budapesti Corvinus EgyetemAncsin László, jegyző, Budapest Főváros XVI. kerületAntal Attila, jogász, megbízott tanársegéd, ELTE ÁJK Politikatudományi Intézet; elemző, Méltányosság Politikaelemző Központ; Energia KlubBarkóczi Balázs, elemző, Generáció 2020Bencsik András, Phd hallgató, PTE ÁJK, Közigazgatási Jogi TanszékBódi Ferenc, tudományos főmunkatárs, MTA PTIBőhm Antal, tudományos tanácsadó, MTA PTIBrachinger Tamás, főiskolai docens, szakcsoportvezető, Eötvös József Főiskola Andragógia és Könyvtártudományi IntézetBuskó Tibor László, egyetemi adjunktus, Budapesti Corvinus Egyetem, Közigazgatás-szervezési és Urbanisztikai TanszékChristián László, egyetemi tanársegéd, PPKE JÁK, PhD. hallgató, PPKE JÁK Doktori IskolaDeák István, főosztályvezető, Dél-dunántúli Regionális Államigazgatási Hivatal, PhD hall-gatóDoktor Zsuzsanna, PhD hallgató, PTE KTK, Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaDuda Gergely, PhD hallgató, Széchenyi István Egyetem, Regionális és Gazdaságtudományi Doktori IskolaEngelberth István, főiskolai docens, BGF PSZK Salgótarjáni IntézetFekete AttilaFekete Sándor, egyetemi tanársegéd, Miskolci Egyetem Politikatudományi IntézetFeketéné Pál Enikő, PhD hallgató, megbízott oktató, Miskolci Egyetem BTK Politikatu-dományi IntézetHahn Hajnalka, PhD hallgató, PTE BTK Interdiszciplináris Doktori Iskola, Politikatu-domány ProgramHajdú Zoltán, tudományos tanácsadó, MTA RKKHargitainé Solymosi Beatrix, főosztályvezető, Baranya Megyei Önkormányzat HivatalaHegedűs Dániel, egyetemi tanársegéd, ELTE TÁTK, Politikai és Nemzetközi Tanulmányok Intézete; az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány kutatójaJordanics András, politológusJózsa Zoltán, egyetemi docens, SZTE ÁJTK Közigazgatási Jogi és Pénzügyi Jogi TanszékKaiser Tamás, egyetemi docens, Pannon Egyetem, Modern Filológiai és Társadalomtu-dományi Kar

12


Kákai László, egyetemi docens, PTE BTK Politikai Tanulmányok TanszékKaltenbach Jenő, egyetemi docens, tanszékvezető, Szegedi Tudományegyetem; ÁJK, Közi-gazgatási Jogi és Pénzügyi Jogi TanszékKóbor Krisztina, egyetemi tanársegéd, Széchenyi István Egyetem; PhD hallgató, Széchenyi István Egyetem Regionális- és Gazdaságtudományi Doktori IskolaKrucsó Balázs, PhD hallgató, PTE BTK Interdiszciplináris Doktori Iskola, Politikatudomány ProgramKunszt Márta, egyetemi docens, PTE BTK Politikai Tanulmányok TanszékLászlóné dr. Kovács Ilona, a Baranya Megyei Önkormányzat főjegyzőjeNárai Márta, egyetemi adjunktus, Széchenyi István Egyetem PLESZI Szociális Munka Tan-szék; tudományos munkatárs, MTA RKK Nyugat-magyarországi Tudományos IntézetŐsze József, PhD hallgató, PTE BTK Interdiszciplináris Doktori Iskola, Politikatudomány ProgramPálmai Zsolt, regionális képviselő, Dél-Dunántúli Régió Brüsszeli KépviseletePálné dr. Kovács Ilona, egyetemi tanár, Doktori Iskola vezető, PTE BTK Politikai Tanul-mányok Tanszék; igazgató, MTA RKK Dunántúli Tudományos IntézetPataki István, önkormányzati és lakásügyi szakállamtitkár, Önkormányzati MinisztériumPavlovics Attila, művelődési csoportvezető, Pécs MJV Polgármesteri HivatalaPerger Éva, tudományos főmunkatárs, ECOSTATRagadics Tamás, egyetemi tanársegéd, PTE BTK Szociológia Tanszék; PhD hallgató, PTE BTK Interdiszciplináris Doktoriskola, Politikatudomány ProgramReisinger Adrienn, egyetemi tanársegéd, Széchenyi István EgyetemSchmidt Andrea, egyetemi tanársegéd, PTE BTK Politikai Tanulmányok TanszékSipos Mónika, PhD hallgató, PTE BTK Interdiszciplináris Doktori Iskola, Politikatudomány ProgramSzilágyi István, intézetigazgató egyetemi tanár, dékán, Pannon Egyetem Modern Filológiai és Társadalomtudományi KarSztanik Gábor, PhD hallgató, PTE BTK Interdiszciplináris Doktori Iskola, Politikatudomány ProgramSzügyi György, vezérigazgató, Euromenedzser Tanácsadó és Képzési KözpontTorma András, intézetigazgató, egyetemi tanár, Miskolci EgyetemVadál Ildikó, egyetemi docens, PTE BTK Politikai Tanulmányok TanszékVarga Andrea, történészVigvári András, tudományos tanácsadó, Állami Számvevőszék Kutatóintézete; intézetvezető egyetemi docens, BGFWiener György, tanszékvezető egyetemi docens, Debreceni TudományegyetemZongor Gábor, a TÖOSZ főtitkára

I. RéSzPlenáris előadások

15

A területi szereplők útjA A többszintű kormányzástól A „glokAlitásig”:mAgyAr reformkesergő és egy sóhAj A DunA strAtégiáért

Ágh Attila

A többszintű kormányzás (MLG) manapság uralkodó paradigmája egyfelől az uniós szerkezetből, másfelől a területi szereplők önálló kormányzási törekvé-séből született (Smith, 2003: 619). Ám a kétezres évek fokozódó globalizációja kikezdte, és egyben kiterjesztette ezt a paradigmát, és a glokalitás elveként fogal-mazta újjá. A glokalitás kifejezés közismerten a globalitást és a lokalitást kombi-nálja egy közös fogalommá, amelyben nem egyszerűen arról lenne szó, hogy a globális fejlődés mindent befolyásol, hanem sokkal inkább arról, hogy a globa-litás most már közvetlenül is „leér” a lokalitáshoz, vagyis közös helyi formákat alakít ki vele. Ralf Dahrendorf a kétezres években már úgy említi, hogy a kettős folyamat, az együttes globalizáció és lokalizáció nyomán a „Globálisan gondol-kozz, lokálisan cselekedj!” jelszó, és a glokalitás kifejezés már meghonosodott a közgondolkodásban (2004: 35).

Ez a kettős tendencia óvatosan tántorogva már a korábbi évtizedekben is jelentkezett, de most nagyon is brutálisan előretört a globális pénzügyi válsá-gon keresztül, amelynek uniós leküzdésével (exit strategy) korántsem fognak a korábbi békebeli állapotok helyreállni, hanem tartósan beáll az EU-ban is a glo-bális versenyképesség kényszere a területi szereplők számára. Az új helyzet meg-követeli egy olyan elméleti ív felvázolását, ami a globális alkalmazkodási kény-szertől (glokalitás) indulva megadja a területi tőke és társadalmi tőke viszonyá-nak újraértelmezését, s ezzel elvezet az adminisztratívval szemben a funkcionális területi egységek és funkcionális városhálózatok fogalmához (Antikainen, 2005). Így bukkan fel az utóbbi időben újra a 19. századi álomba süppedő magyar köz-igazgatási rendszer számára az elmúlt évtized reformjainak kudarca után a Duna Stratégia, mint a funkcionális makro-régiónak a kihívása, ami felébresztheti Csipkerózsika álmából.

Ez a tanulmány tehát két kérdéssel foglalkozik, először reformkesergőként röviden felidézi a magyar kudarcok „Bermuda háromszögét”, ami elnyelt minden reformtörekvést, másodszor pedig jelzi az új kihívást a globális válságot leküz-deni készülő EU-ban. A „kormányzási deficit” problémája ugyan végigvonul az Unió egész eddigi történetén, de különböző közpolitikai újításokat vezetve be az Unió mindig túljutott az esedékes válságon, ahogy most az EU 2020 Stratégia fel-vázolásával, az „európai kormányzás” (Börzel, 2010) megújulásával. Az új kihívás számunkra most az EU 2020 Stratégia nyomán elsősorban és sürgetően a Duna

16

ágh attila

Stratégia kialakításában, s az így kialakult „szubnacionális egységek transznacio-nális kapcsolata” helyzethez való alkalmazkodásban jelentkezik.1

i. A mAgyAr társADAlom térképe: kuDArc és kihívásA demokratikus politikai rendszer története három nagy szakaszra osztható, amelyek megfeleltethetőek a képviseleti demokrácia három szakaszának. Ezek-ben a szakaszokban három különböző paradigma jelentkezik, illetve bennük a közpolitikai döntéshozatal három ideáltípusa lelhető fel. Az első szakasz az erős szakmai érdekképviseletekre, a második a kormányzásra (governance), a harma-dik pedig a többszintű, globális hálózati társadalomra koncentrál. Ezek a szaka-szok persze átfednek egymással, a korábbi intézményi formák tovább élnek még a későbbi szakaszokban a fejlődés szerves útját járó Nyugat-Európában is és kom-binálódnak az új intézményekkel. Hát még Magyarországon, ahol az intézményi dzsungel egészen sajátos kombinációkat mutat fel. Alig kezdődött meg a tétova átmenet a kormányzásra, máris ránk zúdult a globalizáció legfrissebb és legdi-namikusabb formája a globális lokalizációval (glokalizáció). Ezzel a helyzettel a Nyugat is csak nyögve birkózik a kilencvenes évek óta, s most a globális válság leküzdéseként az EU kétségbeesetten tűzte napirendre az alkalmazkodás újabb programját (EU 2020) a 2010. márciusi Európai Tanács ülésén, s megszületett a Régiók Bizottsága dokumentuma is az MLG-ről (CoR, 2009).2

A hagyományos, Mannheim Károlytól származó kifejezéssel az aszinkron struktúrák szinkronitása, vagyis a különböző történelmi korokból származó intézményi rétegek együttélése, egymásra rétegeződése és instabil rendszerré szervetlenülése jellemzi országunkat. Ez az ellentmondás a 19. század vége óta csak fokozódott, mert a három fentebb jelezett korszak egymásra torlódva került be a hazai politikai-közigazgatási rendszerbe. A jelenlegi helyzetet egyrészt a rendszerváltástól megsebzett és még nem „felépült” érdekcsoportok tétova moz-gása (Héthy, 2010), másrészt az importált „közpolitikai közösségeknek” (policy community) a kormányzásba (governance) való durva és éles belépése, harmad-részt az ellentmondásos, gyenge kötődésű hálózatok sokasága együttesen jellemzi (lásd például Angelusz és Tardos, 2005, 2009, Gajduschek, 2009 és Simon, 2009). Az egész szerkezet működési zavarát mindenekelőtt az jelzi – amint ezt korábban többször megfogalmaztam –, hogy a kilencvenes évek végén felrobbantak a terü-leti szinteken elhelyezett hagyományos konfliktus konténerek, mostanára pedig már markánsan jelentkeztek a „szegénység-szigetek” területileg is, és szociálisan is. Udvariasabban szólva, az önkormányzati rendszer belső tartalékai kimerül-tek (Zongor, 2010: 1).

Ráadásul az utóbbi évtizedben még a korábbiaknál is határozottabban meg-mutatkozott, hogy nálunk radikálisan más a szociális és a területi szereplők

17

a területi szereplők útja a többszintű kormányzástól a „glokalitásig”

viszonya, mint Nyugaton. Nálunk a területi szerveződés és annak érdekképvi-selete lemaradt a szociális szereplők – viszonylag ugyancsak alulfejlett – pozíci-ója mögött, és ez az aszimmetrikus szerkezet végig kíséri mindhárom korszakot. A civil társadalomnak nincs igazán fejlett területi dimenziója, így az emberi-állampolgári jogok az üres térben lebegnek. A szubszidiaritás tényleg nem vált nálunk valódi területi rendező elvvé (Zongor, 2010: 2). Az ember mint „lakos” valójában nem jelenik meg a maga szervezett területi konkrétságában, mint Nyugaton, tükrözve azt, hogy ténylegesen nincsenek szervezett „területi” jogai, és nem rendelkezik érdemben a helyi adójával sem (Vigvári, 2007 és Szmetana, 2010). A magyar gyalogpolgár ezért nagyrészt földhöz kötött, „telkes jobbágy”, hiszen még az országon belül is alig képes a mobilitásra. Kvázi vagyonának több-nyire csak helyi értéke van, ezért erős a területi kötődése, de ott sincs igazi érdek-képviselete, és nincs a „parókián”, a „falusi templom tornyán” messze túltekintő regionális identitás-tudata, ahogy a „parochial” az angolszász politológiában a helyhez kötöttség kulturális szintje.

Ebben a helyzetben a kudarcos területi reformtörekvések után az utóbbi évek-ben sorra születtek a nekrológok az önkormányzati reformról. Míg a világ egyre vadabbul globálissá tágult, nálunk a közigazgatási reformok kudarca után egyre erőteljesebbé vált a visszatérés igénye a globális szélviharból a megyerendszer 19. századi védett melegébe és vélt menedékébe. Ahogy a legutóbbi hazai publikáci-ókból is kitűnik, egyre nő a csalódás és a reform-fáradtság, s így a közigazgatási szakértők körében újra egyre inkább a megye-centrikus nézetek dominálnak, bár erre nem visz út Európába, de a glokalitás irányában végképp nem.3

Az uniós fejlesztéspolitika szempontja azonban nem olyan könnyen söpör-hető félre, ezért a fejlesztési koalíció (advocacy coalition) követelménye sem kerülhető meg (Pálné, 2008, 2009a). Pálné Kovács Ilona maga is jogosan megál-lapítja a hazai fejlődés zsákutcás jellegét, de még az uniós követelményekre kite-kintve sem lát olyan mozgatóerőt, ami kilendítheti a magyar fejlődést a stagná-lás állapotából. Ezzel ugyan megjelent a hazai szakirodalomban az ellenpont is a hagyományos megyevilág újdonsült divatjával szemben, hiszen a régiók hazai félretolása semmiképpen sem lehet a megoldás. Ám a Duna Stratégia megjele-néséig valóban kevéssé érződött a változást provokáló uniós nyomás, és nem is változott a nyugatias alapon túláltalánosító uniós mentalitás. A regionális kon-cepció reformja csak az alulról szervezett szubnacionális (NUTS2) régiókkal és a makro-régiókkal lehetséges, s éppen ez a Duna Stratégia (DS) alapvetése. Ezért most vált igazán aktuálissá az a megállapítás, hogy „ha a regionalizmus korpa-rancs (ezt lényegében nagyon sok közszereplő belátja), és ha rendelkezünk regio-nális szervezeti keretekkel több szférában is, akkor lényegében reális opció a régió alulról építése, erős regionális hálózatokba integrálódása” (Pálné, 2009d:205). Ezt

18

ágh attila

a vonalat szeretné erősíteni ez a tanulmány is, most már átváltva a hazai terep-ről az uniós léptékű világtérképre. De legalábbis a Dunamente „térképére”, azzal a feltételezéssel, hogy a DS, mint alapvető uniós stratégia kikényszeríti a válto-zást, mivel a középpontba állítja a területi tőke és társadalmi tőke kapcsolatrend-szerét, mint új szempontot.4

ii. uniós világtérkép: globAlizáció és európAizálás A DunAmenténA globalizáció kettős tendenciája a „territorializáció” és a „deterritorializáció”, egyfelől a különböző szintű erős helyi-területi szerveződések kialakulása, más-felől a nemkülönben erős globális hálózatosodás. Maga az EU is a globalizált regionalizáció jellegzetes terméke, és az Unióban is az európaizált terek és terü-leti szerveződések különböző típusai léteznek, amelyek a szerveződésük mérté-kében beépültek a globális hálózatokba:(1) földrajzi terek, mint pusztán közös földrajzi jellemzőkkel leírt térségek (Balti térség, Kárpátok, Dunamente),(2) történelmi terek, mint hagyományos történelmi és kulturális kapcsolatok által összekötött terek (Közép-Európa, Északi Térség, Mediterrán Térség),(3) adminisztratív terek, mint jogilag szabályozott közigazgatási egységek,(4) politikailag szervezett makro-regionális térségek, mint az Északi Tanács vagy a Visegrádi Csoport (V4)(5) Funkcionális terek a területfejlesztésben (spatial development) a különböző térségek összekapcsolásával (CADSES) vagy funkcionális városhálózatok(6) funkcionális makro-régiók a funkcionális és szektorális együttműködés (vagy integráció) együttes stratégiai megtervezésével és működtetésével.

A kilencvenes években párhuzamosan jelentkező „új regionalizmus” és „új lokalitás” elméletek már jelezték, hogy a globalitás előretörésével új területi szer-vezeti formákra van szükség, de maga az Unió csak az utóbbi években váltott ebbe az irányba. Röviden szólva az új regionalizmus alapelve az, hogy a régió nem adott, hanem „feladott”, „ki kell találni”, azaz stratégiai tervként kell meg-fogalmazni és létrehozni.5 Az új lokalitás alapvető tézise pedig az, hogy míg a régi területi szerveződések jórészt bezárkózóak voltak, addig az újakat a globális világnyitottság jellemzi, azaz a globális-uniós térben avagy hálózatokban keres-nek maguknak szerepet és funkciót.6 Ezekben a globális-uniós hálózatokban a helyi szerveződés úgy erősödik meg, hogy vele párhuzamosan a nemzeti állam, mint „meta-kormányzás” szerepe is megnő. Az Unióban mindezt összefogja a többszintű kormányzás (MLG) elve, ami alapvető kormányzási doktrínává emel-kedett (CoR, 2009).7

19


A globalizáció és regionalizáció viszonyában az Unió legújabb intézményi újí-tása tehát a funkcionális makro-régió fogalmának a bevezetése és a makro-régiók működésének szabályozása volt. Így kerül bele a képbe a Duna Stratégia (DS), ami a magyar uniós elnökség „zászlóshajója”, alapvető prioritása. A makro-régió olyan több országot átfogó területi egység (transznacionális-szubnacionális szer-veződés), amelyet alapvető fontosságú közpolitikai funkciók hagyományosan és erőteljesen összekapcsolnak, s így mint a stratégiai tervezés uniós területi közép-szintje fejlesztési makro-régióként szolgál. Ezért nevezi az uniós terminológia funkcionális makro-régiónak, megkülönböztetve az adminisztratív makro-régi-óktól, amelyek határait az együttműködő régiók közigazgatási határai jelölik ki. Az uniós intézményi innováció abban áll, hogy ezeket a szervesen összetar-tozó térségeket egységes stratégiai fejlesztési tervbe illeszti bele, vagyis a meglévő alapra fejlesztési modelleket épít, amelyek megnövelik az adott régió globális ver-senyképességét is.8

A funkcionális makro-régiók tehát egyszerre tradicionálisak és „konstruál-tak”, azaz a meglévő intézmények és kapcsolatok szilárd alapjára épülnek, és azo-kat fejlesztik tovább, de egyúttal „mesterségesen” létrehozottak is annyiban, hogy a fejlesztési stratégiák egy olyan „design” kialakítására törekednek, ami az adott globális világhelyzetben a területi adottságok optimális kihasználását teszi lehe-tővé, számos új funkció beiktatása révén is. Azonban mindenképpen alulról épít-keznek („bottom-up), vagyis a korábbi stratégiáktól eltérően nem az elvont álta-lános brüsszeli modellekből kiindulva határoznak meg „lefelé” („top-down”) konkrét terveket, hanem a valóságos szükségletek („needs assessment”) feltárá-sára és azokon alapuló feladatok kidolgozására törekednek. Ezzel az integráció új távlatokat nyer gazdasági, politikai, kulturális, társadalmi, környezetvédelmi, biztonság-politikai és logisztikai dimenziókban egyaránt, s így egyszerre szol-gálja a gazdasági fellendülést és a bizalomépítést, a beruházások támogatását és a civil társadalmak kapcsolatrendszerének kialakítását. Az „integráció alulnézet-ben” ugyanakkor azzal az előnnyel is jár, hogy bevonja és megerősíti-egyenlősíti (empovering) az összes partnert, vagyis önkéntes csatlakozáson alapul és a felek öntevékenységén. A funkcionális makro-régió jó példája annak, hogy ez az uniós fejlesztési területi középszint hogyan kapcsolja össze a belső uniós területfejlesz-tési politikát a bővítési, szomszédsági politikával és a külpolitikával.

A Duna Térség regionális területi tőkéje, mint adottság óriási potenciált rejt magában, amit regionális társadalmi tőkévé lehet fejleszteni, a területi tőké-nek hálózati rendszerként való működtetésével és jó kormányzásként (good governance) való mozgósításával, optimális felhasználásával. Ezért került elő-térbe a Duna Térség, mint európai fejlesztési tengely, avagy közös európai fejlesz-tési és kutatási térség. Ez a Stratégia a lényege szerint fejlesztési-beruházási pro-

20

ágh attila

jekt, amelynek fokozatosan már nem is annyira az eredeti, történelmi-kulturá-lis kiindulópontja, hanem egyre inkább a beindulás utáni további dinamikája a fontos.9

A Duna Stratégia kialakítása határozott keretet adott a magyar külpolitiká-nak, belpolitikai szerveződéseknek, valamint gazdaság- és területfejlesztési poli-tikának is. A Duna Stratégia és a kohéziós politika ezért szoros összefüggésben van egymással, ráadásul a gazdasági, szociális és területi kohézió egységes rend-szerének kidolgozása az EU 2007-es lipcsei határozata szerint magyar elnökségi feladat 2011-ben. Ugyanakkor a V4 régió számára a Nyugat-Balkán uniós integ-rációja elsőrendű fontosságú, vagyis a jelenlegi magyar soros elnökség a V4 szer-vezetében szintén előtérbe állítja a Duna Stratégiát, mint a nyugat-balkáni elő-csatlakozás optimális formáját. Magyarország érdekeltsége a Duna Stratégiában tehát elég evidens, hiszen nemcsak arról van szó, hogy az ország egész területe a Duna Térséghez tartozik, hanem mindenekelőtt arról, hogy hazánknak óriási érdeke fűződik a szomszédos nyugat-balkáni régió felzárkóztatásához és az uniós elő-csatlakozási folyamatának felgyorsításához, valamint a közép-európai és a balkáni régió együttműködésének fokozásához. Nagy lehetőségünk, úgymond, mozgósítani a közös történelmet, a közös kulturális hagyományokat és a kapcso-latokat a Duna Stratégia szolgálatában a bajoroktól a szerbekig a dunamenti iden-titás kialakítására, s legfőképpen a bizalomépítés révén az előcsatlakozási folya-mat elősegítésére a Balkánon. Magyarország sajátos közvetítő szerepet játszhat az uniós integráció folyamatában, amelyben egyedülálló szerepe lehet a Horvátor-szággal, Szerbiával és Romániával határos, az adott országokkal szorosan együtt-működő Dél-alföldi Régiónak. Ezért országunk már a Duna Stratégia előkészí-tésében és megtervezésében is tevékeny szerepet vállal, amelynek csúcspontja a magyar uniós elnökség időszakában lesz.10

A visegrádi együttműködés legfontosabb eseménye a Duna Stratégia tekin-tetében a 2009. október 6-i külügyminiszteri találkozó volt, amelyre meghívást kaptak a hét nyugat-balkáni ország külügyminiszterei is. A kiadott közös nyilat-kozat hangsúlyozza, hogy a nyugat-balkáni államok az EU területe által körülvett szigetet képeznek, s fokozott uniós integrációjuk a tagállamoknak is az érdeke, különös tekintettel a visegrádi országokra. A Duna Stratégia három nagy köz-politikai területet ölel fel, a logisztikai, környezetvédelmi és területfejlesztési aspektusokat, amelyek közül különösen az utóbbit kell kihangsúlyozni, hiszen a dunamenti országok között a gazdasági fejlettség tekintetében óriási különbség van az egy főre számított GDP tekintetében, a német és a szerb térségek között több mint húszszoros az arány. A 21. század elejének nagy vállalkozása lesz a bal-káni országok integrációja és felzárkóztatása, amelyben a közép-európai orszá-gok is nagy szerepet játszhatnak majd. Ez a szerep hathatósan segíti majd a régi

21


tagállamokhoz való saját felzárkózásukat, és kikényszeríti a területi szereplők reformját is. Ehhez az áttöréshez „mindössze” illeszkedni kell a nyugati típusú szubszidiaritás elvhez és a hazai területfejlesztést transznacionális fejlesztési poli-tikává emelni.11

jegyzetek1 A hazai helyzet alábbi rövid összefoglalása a korábbi írásaim folytatása, ame-

lyekben már alkalmaztam a Bermuda háromszög hasonlatot az „elsüllyedt” reformokra (lásd Ágh, 2008a,b és 2009). A „nyugati” és „keleti” közigazga-tási rendszerek különbségét és a többszintű kormányzás kérdését megpróbál-tam elemezni a nemzetközi szakirodalomban is (Ágh, 2003, 2010a). A 2003-as elemzésemet az aszinkronitásról és az intézményi káoszról Közép-Európában visszaigazolta a szakirodalom (Olsen, 2009:17).

2 Érdemes a Stoker (1998) és Hooghe and Marks (2001) klasszikus írásai után a közelmúltban hatalmasra nőtt globális MLG irodalom fontosabb doku-mentumaira rátekinteni: Börzel and Heard-Lauréote (2009), Castells (2009), Huckfeldt (2009), Hurrelmann and Debardeleben (2009), Hysing (2009), Kaiser W. (2009), Pierre (2009), Schout (2009), Stolle (2009) és Tatham (2010).

3 A megye helyzetéről folyó viták összefoglalóit lásd Pálné Kovács, 2009b,c. A modernizációs törekvések is jelentkeznek a legkülönbözőbb irányokból, a „puha” vagy „kemény” regionalisták törekvésein (lásd például Pálné Kovács, 2009d) túlmenően is, lásd például Báger és Balogh (2010), Goglio (2009), Kópiás és Molnár (2008).

4 A területi tőke, mint adottság és a belőle kibontakoztatott társadalmi tőke, mint hálózat kettőssége erősen jelentkezik az idézett tanulmányaimban a nemzetköz irodalom alapján (Dalton and Klingemann, 2009). A magyar szakirodalomban Kaiser Tamás is erőteljesen exponálta a területi tőke kérdé-sét (Kaiser, T., 2009), Schneider Gábor PhD disszertációja (2009) pedig meg-vizsgálja ezt a viszonyrendszert több közép-európai régióban.

5 Az „új regionalizmus” felfogása szerint: “In the new regionalism approach, regions were not regarded simply as formal organizations (…), nor as a ‘given’ but rather understood as constructed and re-constructed in the process of global transformation. Thus, the region is not a static form, but dynamic in its development and open to change and adaptation. (…) regionalism was regarded as a multidimensional form of integration embracing economic, cultural, political and social aspects, thereby extending the understanding of regional activities beyond the creation of free trade agreements or security regimes. Regionalism is also considered to have a strategic goal of region-building, of establishing regional coherence and identity.” (Farrell, 2005: 8).

22

ágh attila

6 „Post-modernism is (…) marked by a revival of localism. Localism represents one of the possible ways out of anomy, alienation and identity loss, typical of modernity. The New Localism is the search for a refuge from the unsettling confusion of the larger world. (…) Post-modern man/woman, just because he/she is so deeply embedded in global information flows, may feel the need to revive small enclaves of familiarity, intimacy, security, intelligibility, organic-sensous interaction (…). The easy access of the whole world, with just a little time and money, gives new meaning to the need of a subjective center - a home, a community, a locale - from which to move and to which to return and rest. (…) Of course (…) neo-localism is different from old localism. The essential differences are two. The first is that while old localism was ‘primordial’, unthinking, the new one is the outcome of free will, conscious choice; the former is »necessary and natural«, the second voluntary and intentional (rational). The second difference is that the old localism tended to minimize contacts with the exterior, to maintain a strong closed boundary, while the new localism is quite aware of the rest of the world, and is quite open to interactions with it.” (Strassoldo, 1992: 46).

7 „The state does not disappear. It is simply downsized in the Information Age. It proliferates under the form of local and regional governments, which dot the world with their projects, build up constituencies, and negotiate with national governments, multinational corporations, and international agencies. The era of globalization of the economy is also the era of localization of polity. What local and regional governments lack in power and resources, they make up in flexibility and networking. They are the only match, if any, to the dynamism of global networks of wealth and information.” (Castells, 1998: 357).

8 Ezt a 2010. februári EU dokumentum így foglalja össze: “Following the accessions of 2004 and 2007, there is a need and an opportunity to overcome the legacy of former divisions and for the potential of the Region as integral part of the European Union to be more fully realised. This EU Strategy for the Danube is also within the EU 2020 framework being adopted at the Spring European Council. In addition, it is in line with the adopted Lisbon Treaty which states that the EU shall promote economic, social and territorial cohesion, and solidarity among Member States. Macro-regional strategies are prime test case of what territorial cohesion means in practical terms.” (European Commission, 2010: 1).

9 A Duna Stratégiát részletesen bemutattam (Ágh, 2010b), itt csak összefogla-lom és a további közigazgatási reformok szempontjából elemzem. A Duna 19 ország területét érinti, ebből 14 országnak van kétezer négyzetkilométernél

23


nagyobb területe a Duna mellett. A Dunamente avagy a Duna Térség lakos-sága meghaladja a nyolcvan milliót, területe 801.463 négyzetkilométer.

10 Az Európai Bizottság 2009. október 22-én levelet intézett az International Commission for the Protection of the Danube River (ICPDR) 14 tagállamá-hoz, hogy vegyenek részt a Duna Stratégia kidolgozásában. Ennek kereté-ben 2010. január 20-án hazai konferencia, február 25-26-án pedig összeurópai konferencia volt Budapesten, az érintett országok vezetői csúcstalálkozójával. 2010. március 18-án nemzetközi szakértői konferenciára került sor, erre készí-tettem a Danube Strategy as a challenge című tanulmányomat, amely átte-kinti annak nemzetközi irodalmát, s ennek néhány elemét itt is felidézem.

11 Az első fecske az lehet, hogy 2009. december 17-én, Mórahalmon (Szegedtől 21 kilométerre) Magyarország, Szerbia és Románia 75 települése önkormány-zatának vezetői aláírták az első háromoldalú EGTC (Európai Területi Együtt-működési Csoportosulás) Banat-Triplex Confinium (BTC) nevű szervező-dést. Az EGTC-ről részletes felvilágosítást nyújt az Önkormányzati Miniszté-rium honlapja (www.otm.gov.hu/web/egtc).

iroDAlomAngelusz Róbert és Tardos Róbert (2005) Törések, hálók, hidak: Választói maga-

tartás és politikai tagozódás Magyarországon, Budapest: Demokrácia Kutatá-sok Magyar Központja, pp.591

Angelusz Róbert és Tardos Róbert (2009) A kapcsolathálózati szemlélet a társa-dalom- és politikatudományban, Politikatudományi Szemle, XVIII. évfolyam, 2009/2, 29-37

Antikainen, Janne (2005) “The concept of the Functional Urban Area”, Das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung, Informationen zur Raumentwicklung, No. 5, www.bbsr.bund.de

Ágh, Attila (2003) „Public administration in Central and Eastern Europe”, in Peters and Pierre (eds), 536-549

Ágh Attila (2008a) „Társadalmi közép és társadalmi kapacitás: A magyar közpo-litikai rendszer gyermekbetegségei”, Politikatudományi Szemle, XVII. évfo-lyam, 2008/3, 7-33

Ágh Attila (2008b) „Fejlesztéspolitika és többszintű kormányzás”, Fejlesztés és finanszírozás, No. 4, 35-44

Ágh Attila (2009) „A magyar intézményrendszer Bermuda-háromszöge: Kalan-dos utazás az uniós intézményrendszer felé”, Közigazgatás-tudományi Köz-löny, 1-2. szám, pp. 20-36

24

ágh attila

Ágh, Attila (2010a) „The Renewal of the EU Democracy: From Multilevel Governance to Global Governance”, Journal of Comparative Politics, Vol. 3, No. 1, 4-20

Ágh Attila (2010b) „Az elhúzódó átmenet éve az EU-ban: Az uniós elnökség elő-készületei Magyarországon”, Sándor Péter és Vass László (szerk.) Magyaror-szág Politikai Évkönyve 2009

Báger Gusztáv és Balogh Gábor (2010) Kompetenciaalapú struktúra kiépítésének lehetőségei a közigazgatásban, Budapest: Állami Számvevőszék, pp. 210

Börzel, Tanja and Karen Heard-Lauréote (2009) „Networks in EU Multi-level Governance: Concepts and Contributions”, Journal of Public Policy, 29. évfo-lyam, No. 2, Special Issue on Networks, 135-151

Börzel, Tanja (2010) “European Governance”, Journal of Common Market Studies, Vol. 48, No. 2, 191-220

Castells, Manuel (1996, 1997, 1998): The Information Age: Economy, Society and Culture, Oxford: Blackwell, (vol. I: The Rise of the Network Society, 1996; vol. II: The Power of Identity, 1997; vol. III: End of Millennium, 1998)

Castells, Manuel (2009) Communication power, Oxford: Oxford University PressCoR, Committee of the Regions (2009) The White Paper on multi-level

governance, www.cor.europa.euDahrendorf, Ralf (2004) Egy új rend nyomában: Előadások a szabadság politiká-

járól a 21. században, Budapest: Napvilág KiadóDalton, Russel and Hans-Dieter Kliengemann (eds) (2009) The Oxford Handbook

of Political Behaviour, Oxford: Oxford University PressEuropean Commission (2010) EU Strategy for the Danube Region, Brussels, 2

February 2010, REGIO/E1/EN/NV/OB D (2010)Farrell, Mary (2005) “The Global Politics of Regionalism: An Introduction”, in

Farrell et al.Farrell, Mary, Björn Hettne and Luk Van Langenhove (eds) (2005) Global Politics

of Regionalism, London: Pluto PressGajduschek, György (2009) „Governance, policy networks – informális politikai

szereplők a döntéshozatalban”, Politikatudományi Szemle, No. 2, 58-80Goglio, Alessandro (2009) „A szubnacionális kormányzati szint hatékonyságá-

nak előmozdítása Magyarországon”, Pénzügyi Szemle, LIV. évfolyam, 4. szám, 581-604

Héthy Lajos (2010) Civil párbeszéd vagy „párt-beszéd”?: Az érdekegyeztetés ma, Budapest: Napvilág Kiadó, pp.159

Hooghe, Lisbet and Gary Marks (2001) Multi-Level Governance and European Integration, Lanham: Rowman and Littlefield

25


Huckfeldt, Robert (2009) „Information, Persuasion, and Political Communication Networks”, in Dalton and Klingemann (eds), 100-122

Hurrelmann, Achim and Joan Debardeleben (2009) „Democratic dilemmas in EU multilevel governance: untangling the Gordian knot”, European Political Science Review, Vol. 1, No. 2, July 2009, 229-247

Hysing, Erik (2009) „From Government to Governance?”, Governance, Vol. 22, No. 4, 647-672

Kaiser Tamás (2009) „Territorial cohesion and the new friends of cohesion policy”, in Ágh and Kis-Varga, 205-230

Kaiser, Wolfram (2009) „Bringing History Back In To the Study of Transnational Networks in European Integration”, Journal of Public Policy, 29. évfolyam, No. 2, Special Issue on Networks, 135-151

Koiman, Jan (ed.) (1993) Modern Governance: New Government – Society Interactions, London: Sage

Kópiás Bence és Molnár Szilárd (2008) Az E-közigazgatás alapjai a helyi önkor-mányzatokban, Budapest: KSZK, pp.148

Loorbach, Derk (2010) “Transition Management for Sustainable Development”, Governance,Vol. 23, No. 1, 161-183

Mlinar, Zdravko (ed.) (1992): Globalization and Territorial Identities, Aldershot: Avebury

Olsen, Johan (2009) „Change and continuity: an institutional approach to institutions of democratic government”, European Political Science Review, Vol. 1, No. 1, 3-32

Pálné Kovács, Ilona (2008) Helyi kormányzás Magyarországon, Budapest-Pécs: Dialóg Campus Kiadó, pp.318

Pálné Kovács, Ilona (2009a) “Régiók és fejlesztési koalíciók”, Politikatudományi Szemle, No. 4, 37-60

Pálné Kovács, Ilona (2009b) „Összefoglaló a megye kutatás eredményeiről”, Comitatus, 10. szám, 14-20

Pálné Kovács, Ilona (2009c) „A megyék szerepfelfogásának, stratégiájának for-málódása a gazdasági (ciklus) programok tükrében”, Comitatus, 11-12. szám, 10-21

Pálné Kovács, Ilona (szerk.) (2009d) A politika új színtere a régió, Pécs: Pécsi Tudományegyetem Bölcsészettudományi Kar, pp.242

Peters, Guy and Jon Pierre (eds) (2003): Handbook of Public Administration, Lon-don: Sage

Pierre, Jon (2009) „New Governance, New Democracy?, The Quality of Government Institute”, University of Gothenburg, Working Paper Series No. 4, www.qog.pol.gu.se

26

ágh attila

Schout, Adriaan (2009) „Organizational learning in the EU’s multi-level governance system”, Journal of European Public Policy, Special Issue on Learning and Governance in the EU Policy-making process, Vol. 16, No. 8, 1124-1144

Schneider Gábor (2009) A közép-európai fővárosi régiók versenyképességének vizsgálata (PhD értekezés, Budapest, 2009)

Simon, Zoltán (2009) Érdekérvényesítés a közpolitikai döntéshozatalban az Euró-pai Unióban és Magyarországon, Budapest: L’Harmattan

Smith, Andy (2003) „Multi-level Governance: What It Is and How It Can Be Studied”, in Peters and Pierre, 619-628

Stoker, Gerry (1998) „Governance as theory: five propositions”, International Social Science Journal, May 1998, No. 155, Special Issue on Governance

Stolle, Dietlind (2009) „Social Capital”, in Dalton and Klingemann (eds), 655-674Strassoldo, Raimondo (1992) “Globalism and Localism: Theoretical Reflections

and Some Evidence”, in Mlinar, 35-50Szmetana György (2010) „Merre tovább helyi adók?”, Önkormányzat, 2010.

január, 5-8Tatham, Michael (2010) „’With or without you?’ Revisiting territorial state-

bypassing in EU interest representation”, Journal of European Public Policy, Vol. 17, No. 1, 76-99

Vigvári András (szerk.) (2007) A családi ezüst: Tanulmányok az önkormányzati vagyongazdálkodás témaköréből, Budapest: Complex Kiadó, pp.312

Zongor, Gábor (2010) „Egy korszak vége”, Önkormányzat, 2010. január, 1-4

27

Az önkormányzAtok és A helyi társAdAlom

Bőhm Antal

A konferencia plenáris előadói bemutatták az önkormányzatok jelenlegi helyze-tét, működésének (létrejöttének) eredményeit és hiányosságait, viszont nem érin-tették azt a társadalmi közeget, amelyben tevékenykednek, amelyért létrehozták őket, s amelynek lokális gondját-baját kezelik, valamint érdekeit képviselik. Elő-adásomban ezt a társadalmi közeget – a helyi társadalmat – szeretném bemu-tatni, különös tekintettel az önkormányzatok és helyi társadalmak kapcsolatára. Vajon ismerik-e egymást; a helyi vezetés mennyire tudja, érti, hogy az általuk irá-nyított településeken mit szeretnének, mit akarnak az emberek, a helyi társada-lom pedig mennyire ismeri az önkormányzat tevékenységét, szerepét, egyáltalán érez-e különbséget a tanácsok és az önkormányzatok között?

Ami a helyi társadalmakat illeti, az elmúlt húsz év és természetesen a rend-szerváltás alaposan felforgatta a lokális kapcsolatokat is. Mint ismeretes, erőtel-jes polarizáció következett be, a magyar társadalom több szempontból is szétsza-kadt, fragmentálódott: gazdasági értelemben gazdagokra és szegényekre, regioná-lisan nyugatra és keletre, politikailag pedig keresztény-nemzeti-konzervatívokra és „idegenszerű” szocialista-liberálisokra, magunkfajtára és magukfajtára, hogy csak a fontosabb törésvonalakat említsem. Különösen a gazdag-szegény törésvo-nal szembetűnő, hiszen a rendszerváltás előtti decilis-különbségek 4,5-5-szörösről 8-szorosára nőttek, ha pedig finomabb mutatókkal számolunk, akkor a több tíz-ezer luxus-életmódban élőkre, másfelől pedig a több százezer mélyszegényre gondoljunk.

Lényegében hasonló polarizáció játszódott le a települési struktúrában, a helyi társadalmak között. A 3200 település egy jelentős részében a helyi társa-dalom a rendszerváltás veszteseként érte meg a változást, s teljesen elszegénye-dett. Az aprófalvak zöme sorolható ebbe a kategóriába. Jellemzőjük a munkanél-küliség, az elöregedés, a lakosság minőségének romlása, a roma lakta települések gettósodása, az ellehetetlenült infrastruktúra és folytathatnánk a sort. Ezekben a helyi társadalmakban látható az elszegényedés spirálja, a rossz életkörülmények és szolgáltatások miatt elmenekülnek a településről a mozgékony, agilis emberek: a fiatalok, a vállalkozók, az értelmiségiek, s menekülésük tovább szűkíti és lehe-tetleníti el a helyben maradottak életkörülményeit, s a spirál tovább zuhan a helyi társadalom széteséséig. Ebben a szegény települések csoportjában legalább két-féle típus található: a „mélyszegény” és a „csak” szegény helyi társadalmak köre.

28

bőhm antal

A „mélyszegény” kategóriát Ferge Zsuzsától kölcsönözhetjük és vihetjük át a legelesettebb, legrosszabb helyzetű helyi társadalmakra. Persze alkalmaz-hatnánk itt a Gazsó Ferenc-féle „roncstársadalom” kifejezést is. Ezeken a tele-püléseken 70-100%-os a munkanélküliség, az egyetlen foglalkoztató – ha léte-zik ilyen – az önkormányzat. A helyi lakosság segélyekből él, s már a máso-dik-harmadik generációja nő fel, amely nem ismerte meg a legális munkát. A Gyűrűfű-szindróma működik az esetükben – kihalófélben lévő helyi társadal-mak, amelyekre jellemző lehet az e konferencia címében szereplő „halotti tor”. A politika – nagypolitika – már régen leírta őket, hiszen társadalom alatti helyze-tük miatt legfeljebb csak a választások idején válnak a politika számára fontossá. Ezekért a településekért már a vészharangot sem érdemes megkongatni, hiszen ezekben már vészharang sincs.

S felvetődik a kérdés: vajon mit kezdhetnek, mit tudnak kezdeni ezek a telepü-lések az önkormányzatukkal vagy éppen az önkormányzati autonómiával.

A „csak” szegény helyi társadalmakat is gyakran jellemzi az agónia vagy az állóvíz, azonban számukra még van, vagy lehet némi remény. Néhány évvel ezelőtt vizsgáltunk sikeres helyi társadalmakat, s találtunk is néhányat. Méretük-től, lakosságszámuktól függetlenül ezek állva maradhatnak, amennyiben helyi társadalmuk képes alkalmazkodni a megváltozott, s állandóan változó körülmé-nyekhez. Az természetesen más kérdés, hogy a sikeres települések inkább csak kivételnek számítanak, viszont példák is lehetnek mások számára.

Egészen más a jómódú, vagy jobb módú települések helyzete. Ezekben ugyanis működőképes a helyi társadalom, s képes a megújulásra. Itt főleg agglomerációs településekről van szó, amelyek egy-egy nagyváros, vagy nagyobb város vonzás-körzetében léteznek, s képesek alkalmazkodni a környezetükhöz. Az elmúlt húsz évben ezekben zöldmezős beruházások, üzletközpontok, s más munkahelyte-remtő létesítmények valósultak meg, s egy merőben más ország képét alakították ki. Jellemző, hogy a városközpontokból, s a városokból jelentős kiáramlás indult az agglomerációs övezetek felé. Csak a fővárosból mintegy kétszázezren költöz-tek ki a fővárost környező településekre. Lakóparkok, látványfürdők jellemzik ezt a teret, ahol jó kapcsolati tőkével rendelkező, tehetős emberek élnek. Pályá-zási esélyeik is jóval nagyobbak, mint bárhol másutt, s ez még hitelképességüket is növeli.

A városok külön kategóriát képeznek, mivel Magyarországon mindig kedve-zőbb helyzetben voltak a falvaknál s a kisebb településeknél. Tudjuk jól, hogy szá-mos város önkormányzata is nehéz helyzetben van, hatalmas deficitet halmo-zott föl, azonban aligha kétséges, hogy az állam nem hagyja őket csődbe jutni. A nagypolitikának ugyanis szüksége van rájuk, ezért is telepszik rájuk, és sike-reikben is igyekszik osztozni. A rendszerváltás óta számos városban látványbe-

29

az önkormányzatok és a helyi társadalom

ruházások alakították, formálták a városképet, s növelték a helyi lakosság identi-tás érzetét, gyakran politikai érdekeket hangsúlyozva. Az ott élő emberek életkö-rülményei összehasonlíthatatlanul jobbak a szegény településeken élők életénél.

A fentiek alapján talán érzékelhető, hogy az elmúlt húsz év miként differenci-álta a magyar településeket. Ez a differenciáció azonban nem jelenti azt, hogy a települések sorsában, fejlődésében ne lehetne néhány általános, jellemző jelenség. Ezek közül elsőként a társadalmi dezintegrációt említeném, ami azt jelenti, hogy a magyar társadalom nagyon sok településen atomjaira hullott. Ebben nyilván köz-rejátszik a rendszerváltás utáni erőteljes individualizáció, a hagyományos közös-ségek felbomlása, s az új típusú – mondjuk: polgári – közösségek hiánya. Ismere-tes, hogy a magyar ember nem szeret társulni, annál inkább gyűlölködni. Álta-lános jelenség lett a bizalomvesztés, s ebben a nagypolitikának és a politikai elit-nek igen nagy szerepe van. Különben is a nagypolitika átsugárzik a társadalom egészére, így a helyi társadalomra is. Korrupt politikusok, korrupt önkormány-zatok, korrupt pártok jellemzik a közéletet. A nagypolitika botrányai a csúcs-tól az alsó szintekig beivódtak a társadalomba (Tocsik, Zuschlag, Kaya Ibrahim, Josip Tot, BKV, olajszőkítés, szőlő-ügyek – hogy csak néhány fontosabbat említ-sünk), következményük pedig ritkán van. Működik a „vezér-elv”. A polgármes-ter tavat épít a háza elé, a másikról festmény meg szobor készül, s olyan is előfor-dul, hogy a helyi információs hírleveleket, periodikákat maga a polgármester írja az első betűtől az utolsóig. Az önkormányzat politikai példaképe a parlament, s a helyi vezetők igyekeznek az országos mintákat követni.

Mit érzékel mindebből a helyi társadalom, a lakosság? Minden bizonnyal fél-revezetettnek, kiszolgáltatottnak tekintik önmagukat az emberek. Számukra így válik hitelvesztetté az országos és a lokális politika, s ez okozza minden bizonnyal a participáció elégtelenségét helyi szinten.

Elképzelhető-e valamiféle kibontakozás ebből a helyzetből? Azt hiszem, igen, hogy szavaimnak optimista kicsengése is legyen, de csak akkor, ha a magyar tár-sadalom helyi és országos szinten egyaránt polgári társadalommá válik.

31

A mAgyAr területi középszint európAizálódásA

Kaiser Tamás

BevezetésA rendszerváltást követő másfél évtizedben a regionalizáció kérdése állandó-sult, habár változó intenzitással megjelenő elemévé vált a hazai tudományos és szakmai-politikai közbeszédnek. A különböző tudományos kutatások, szak-mai műhelyek tanulmányok, elemzések, empirikus kutatások, stratégiák sokasá-gát bocsátották a döntéshozók rendelkezésére. A belpolitikai indíttatású, illetve a külső tényezők által generált hatóerők együttes fellépése ellenére az átfogó vál-tozás még várat magára. Egyfelől ugyan széleskörű konszenzus alakult ki a köz-ponti kormányzat és a helyi önkormányzatok között keletkezett űr betöltésének, az „erős területi középszint” létrehozásának szükségességéről, ugyanakkor mar-kánsan eltérő nézetek fogalmazódtak meg a területi szintek számával, hatáskö-rével, funkcióival, méretével, valamint a közigazgatásban és a fejlesztéspolitiká-ban betöltött szerepükkel kapcsolatban (Pálné, 2008; Gazsó – G. Fodor – Stumpf, 2007; Agg 2005).

A magyarországi területpolitika működésének és az időről időre felerősödő reformelképzelések főáramának legfontosabb zsinórmértéke sokáig az volt, hogy milyen alkalmazkodási követelményeket fogalmaz meg és milyen irányban fej-lődik tovább az EU kohéziós (regionális) politikája. A nemzetközi szakiroda-lomban európaizációnak („europeanisation”) nevezett folyamat során az EU és a tagállamok között kétoldalú, interaktív viszonyrendszer alakul ki, ami egyaránt magában hordozza a szupranacionális érdekérvényesítés, a közösségi normák-kal való inkompatibilitás („misfit”), valamint a kölcsönös tanulás és a közpoliti-kai transzferek lehetőségét. Az európaizációs szemléletmód csapdája abban rej-lik, hogy gyakran magától értetődőnek tekinti a változások kizárólagos brüsz-szeli eredetét, miközben azokat valójában a globalizációs vagy egyedi belpoliti-kai kényszerek okozzák. Az előcsatlakozási időszakban uralkodó feltevésekkel szemben ma már vitára sem érdemes tény, hogy az EU a szükséges kompeten-ciák híján nem írja elő az önkormányzati és közigazgatási hatáskörrel rendelkező régiók kialakítását, ráadásul a jövő fejlesztéspolitikájában egyre inkább előtérbe kerülnek a rugalmasabb működést biztosító funkcionális térségek. Mindez per-sze nem jelenti azt, hogy a területpolitika vonatkozásában nincsenek alkalmaz-kodási kényszerek; az EU ugyan nem írhat elő egységes közpolitikai modelleket,

32

kaiser tamás

de elvárásokat fogalmazhat meg a kívánatos célok megvalósítása érdekében, ami kikényszeríti a közös standardok és gyakorlatok átvételét.

Éppen ezért az EU irányából érkező elvárásokat nem lehet kizárólag a szűkeb-ben értelmezett kohéziós politika nézőpontjából értelmezni. A 2008 őszén kibon-takozott pénzügyi és gazdasági válság minden korábbi, vélt és valós reformkény-szernél nyilvánvalóbbá tette, hogy – más közpolitikai szektorokhoz hasonlóan – az ország működőképességének megőrzése és versenyképességének erősítése érdekében immár elodázhatatlan egyrészt az „erős területi középszint” miben-létének definiálása, másrészt az államigazgatási, önkormányzati és fejlesztéspoli-tikai alrendszerek viszonyrendszerének és a többszintű kormányzás (multi-level governance, MLG) gyakorlatának megfelelő összehangolása.

Az ismételten elakadt hazai közigazgatási (szűkebben területi) reform újrain-dításához azonban újabb esélyt kínál az európai területpolitikában 2007-től fel-erősödő stratégiai tervezés, ami kezdettől fogva összekapcsolódott a kohéziós politika – átfogóbban az uniós programidőszak – 2013 utáni működésének előké-szítésével, legújabban pedig a Lisszaboni Stratégia megújításával („EU 2020”). Az újrakezdés kiemelkedően fontos eleme lehet a spanyol-belga-magyar csoportos elnökség, amelynek hazai programelemeit az EU részben már előre meghatározta azzal, hogy az elnökségek történetében először két kötelező házi feladatot is elő-írt, nevezetesen a 2007 májusában Lipcsében elfogadott Területfejlesztési Menet-rend áttekintését és értékelését, valamint az Európai Duna Stratégiára vonatkozó részletes akcióprogram kimunkálását. Ebből következően a területi dimenzió-nak meghatározó szerepe lesz az elnökségi munkaprogramban, amelynek elő-készítése és megvalósítása során olyan „hibernálódott” hazai problémák is életre kelthetők, mint a közigazgatási (szűkebben önkormányzati) reform, benne a két évtizede húzódó régió-megye vita lezárásával és az erős területi középszint kiala-kításával.

E rövid áttekintés során először bemutatjuk a hazai fejlesztéspolitika európaizálódásának területi aspektusait. Ezt követően a kohéziós politika jövő-jének dilemmáit és perspektíváit elemezzük a hazai tennivalók nézőpontjából. Végül néhány következtetést fogalmazunk meg az erős területi középszint kiépí-tésének hazai perspektíváival kapcsolatban.

Az AlkAlmAzkodó európAizálódástól Az új kihívásokigA hazai közigazgatási és fejlesztéspolitikai intézményrendszer európaizálódása hosszú folyamat, amelynek több, egymástól jól elkülöníthető szakasza van. A demokratizálódás és a piacgazdaság feltételeit az „előzetes”, az aquis communautaire-nek való megfelelést az „alkalmazkodó” európaizálódás hatá-rozta meg, ami az EU-konform működést és az eredményes tagság feltételeit

33

a magyar területi középszint európaizálódása

kiépítő csatlakozás utáni szakaszban teljesedik ki (Ágh 2006: 85). Ebben az idő-beli keretben értelmezhető a kompatibilitás/inkompatibilitás értékduál, valamint a változások mértékét és dinamikáját befolyásoló tényezők köre, beleértve az európaizációval foglalkozó nemzetközi irodalomban meghonosodott ellenzők, támogatók, „közpolitikai vállalkozók”, informális normák és kulturális attitű-dök fogalmi keretei.

A valódi átalakulás és adaptációs kényszer az ún. előcsatlakozási időszakban, az EU-kompatibilis működéshez szükséges alkalmazkodó európaizálódás során jelent meg először, de a feladatok teljes körű befejezése és konszolidálása már a harmadik szakaszba csúszott át. Másként szólva a hazai közigazgatás és fejlesz-téspolitika működésében egymásra rétegeződött az aktuális feladatok ellátása és az egyes programidőszakokban természetszerűleg módosuló uniós feltétel-rendszerhez való alkalmazkodás. Ebben a kettős szorításban bármiféle reform-nak csak akkor lett volna komoly esélye, ha az érintett politikai erők és szakmai közösségek nemcsak a „negatív konszenzus”-ig jutnak el – ami a változtatások szükségességét jelenti – de a „pozitív konszenzus” jegyében megegyezés születik olyan alapvető kérdésekről, hogy mi a decentralizáció célja és tartalma (közigaz-gatási és/vagy államreform, avagy pusztán a területfejlesztés intézményrendsze-rének megerősítése), hány területi szintre van szükség, milyen feladatok, hatáskö-rök, kompetenciák kerüljenek a régiókhoz a központi (államigazgatási) szinttől és a megyéktől, hol húzódjanak az új területi felosztás közigazgatási határai, hogyan kapcsolódjon össze a választási rendszer reformjával (Pálné, 2008; Zongor, 2004; Rechnitzer, 2001).

A hazai területpolitika alakulását az elmúlt másfél évtizedben alapvetően két kérdés határozta meg. Egyrészt az EU regionális (kohéziós) támogatásainak hatékony felhasználásához kapcsolódó intézményi és adminisztratív kapacitá-sok kiépítése, másrészt pedig ezzel szorosan, de nem teljes mértékben összekap-csolódva a területi középszint alkotmányos-közjogi és funkcionális tartalmának meghatározása. Ez utóbbi törekvés a közkeletűen régió-megye vitának nevezett folyamatban kulminálódott, amelynek történetében a kilencvenes évek máso-dik felétől napjaikig három szakasz különíthető el, nevezetesen a „megye-bázisú regionalizáció”, az „EU-kompatibilis kapacitásépítés”, valamint a „lopakodó regionalizáció és megyétlenítés” időszaka.

Az első, 1996-1998 közötti szakaszt a „szelíd erőszakkal” felülről kezdemé-nyezett, de döntően alulról szerveződő, a megyei fejlesztési tanácsokra alapo-zott, „megye-bázisú” regionalizáció jellemezte. Annak ellenére, hogy az 1990. évi önkormányzatokról szóló törvény (Ötv.) elfogadásával a megyék jelentősen vesz-tettek hatásköreikből, az 1996. évi területfejlesztésről és területrendezésről szóló XXI. tv. (Tftv.) mégis kulcsszerepbe juttatta a megyei területfejlesztési tanácsokat

34

kaiser tamás

(MFT) a decentralizált források elosztása, valamint az országos, ágazati progra-mok véleményezése és a tervezés területén.

Létrejött egy furcsa, paradox helyzet, amelyben a területpolitikát – miután a megyei önkormányzatok nem rendelkeztek kellő fejlesztési forrásokkal – alap-vetően a közjogi státuszát tekintve bizonytalan helyzetű megyei területfejlesztési tanácsok koordinálták (Zongor, 2000).

Ezt követte a második, 1999-2004 közötti időszak, amelyben az aktuális kor-mányprogramok elkötelezték ugyan magukat az önkormányzati régiók létre-hozása mellett, de a gyakorlatban – a csatlakozás feltételrendszerének teljesítése érdekében – az Európai Bizottság elvárásainak teljesítésére, az „EU-kompatibilis regionális intézményi és adminisztratív kapacitások” kiépítésére helyezték a hangsúlyt. Az 1999. évi XCII. törvény rögzítette a régiók határát, ezeken belül pedig kötelezővé tette a regionális fejlesztési tanácsok megalakulását, létrehozva ezzel a területfejlesztési vagy tervezési-statisztikai régiókat (Zongor – Kaiser, 2002: 247). Ezzel párhuzamosan az ún. előcsatlakozási alapok menedzsmentjéhez kapcsolódóan kialakultak a professzionális és technokrata szakértők enklávéi. A „latinizációnak” is nevezett jelenség egy kettős intézményi és adminisztratív struktúra kialakulására utal, amelynek keretében a gazdasági és pénzügyi szek-torokban megjelennek egy jól képzett, modernizáció iránt elkötelezett, specifi-kus feladatokra koncentráló elitbürokrácia szigetei, működésük azonban elkülö-nül az apparátusok mindennapi, rutinszerű tevékenységétől, és nem kerül sem a szélesebb közvélemény, sem a szakmai nyilvánosság homlokterébe.

E változások megértéséhez nem árt visszaemlékezni arra, hogy az előcsatlako-zási folyamat kezdeti időszakában az Európai Bizottságon belül mind a Regioná-lis, mind a Bővítésügyi Főigazgatóság erőteljesen támogatta a területi középszin-tek (régiók) bekapcsolódását a felkészülés folyamatába. Mindez világosan kitű-nik az Európai Bizottság 1997-től rendszeressé váló éves jelentéseiből (Regular Country Report), amelyek azt a benyomást keltették, hogy a csatlakozó orszá-gok tekintetében az EU-nak világos és egyértelmű elképzelései vannak a regi-onális politika decentralizált modelljének egységes alkalmazásáról, beleértve a közvetlenül választott intézményeket, a kohéziós támogatások abszorpció-jához szükséges regionális adminisztratív kapacitások tartalmi és intézményi vonatkozásait, a regionális szintű partnerségek kialakítását (Hughes – Sasse – Gordon, 2004: 25). A „regionális kapacitások” kiépítése a csatlakozási folyamat feltételrendszerének mitikus kifejezésévé vált, amely a politikai és részben a szak-mai közbeszédben kezdett összefonódni a regionális önkormányzatok kiépítésé-nek vélelmezett követelményével.

Ennek következményeként a csatlakozásra való felkészülés folyamatában egyre inkább a régiók kezdtek előtérbe kerülni a megyék rovására.1

35


A Bizottság „mantrájává” vált regionális adminisztratív kapacitásról azonban már 2001 végére kiderült, hogy valójában a kohéziós támogatások eredményes-ségi, átláthatósági és hatékonysági oldalát fejezi ki, ami független attól, hogy a közösségi szabályozásban előírt intézménytípusok beépülnek-e a közigazgatás és területfejlesztés intézményrendszerébe (Hughes – Sasse – Gordon, 2004: 81). De a legfontosabb tanulságot mégis az jelentette, hogy az EU-nak nem volt és most sincs hatásköre az egyes országok közigazgatási berendezkedésének megváltozta-tására, és ez nem is volt, nem lehetett szándékában. A regionalizációnak a Bizott-ság által kezdeményezett szimmetrikus modellje mégis nagy szerepet játszott a csatlakozási folyamatban és a tárgyalások során, kialakítva azt a képzetet, hogy az EU-elvárások miatt közigazgatási reformra, ezen belül önkormányzati régiók kialakítására van szükség.

A 2004. május 1-jével megvalósult csatlakozással egyúttal új korszak is kez-dődött, amelyben világosan megragadhatók a máig ható kettős reformkényszer elemei. Ennek következményeként a megyei szintű fejlesztéspolitika – és ezen keresztül a megye, mint közigazgatási egység – sorsát máig ható érvénnyel két, korántsem egységes és egy irányba mutató folyamat határozza meg. Egyik oldal-ról folyamatosan biztosítani kell az EU strukturális (kohéziós) politikájának foga-dásához szükséges intézményi és adminisztratív kapacitásokat, a másik oldalon viszont egyre sürgetőbben jelentkezett a rendszerváltást követően félbe maradt közigazgatási reform befejezésének, különösen a „társadalmi és területi közép” kiépítésének követelménye. Az elkészült javaslatok és koncepciók azonban a hazai belpolitikában kialakult mély törésvonalak következtében egyre inkább pártpolitikai színezetet kaptak. Ennek köszönhetően Magyarországon egy meg-lehetően bizarr szituáció alakult ki, amelyben kisebb-nagyobb megszakításokkal, de állandósult kormányzati cselekvéssé vált az elviekben mindenki által elkerül-hetetlennek tartott közigazgatási és területpolitikai reform, anélkül, hogy sike-rült volna alapvető kérdésekben szakmai és politikai konszenzust teremteni.

Az első Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) megvalósítása ugyanakkor a régiók számára is csalódást keltett, miután 2004 és 2006 között a korábbi tervekkel ellentétben csupán egy, felülről készített „központi regionális operatív prog-ram” valósult meg, habár számukra némi vigaszt nyújtott a sajátos adottságaik-nak és fejlesztési igényeiknek megfelelő regionális akciótervek (RAT) elkészíté-sének lehetősége. A statisztaszerepre kényszerült megyék viszont egyedül a határ menti együttműködésben kaptak szerepet. Fejlesztéspolitikai kompetenciáikat és eszközeiket időközben nemcsak a régió kezdte elszívni „felülről”, de a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény alapján komoly eróziós hatás kezdődött meg „alulról”.

36

kaiser tamás

A csatlakozást követő harmadik szakaszban, 2004 őszétől 2008 novemberéig a hazai regionalizáció útjai két szálon folytatódtak. Egyfelől a 2007-2013 között rendelkezésre álló kohéziós források felhasználásában – nem teljesen függetlenül az EU fejlesztéspolitikai koncepciójának módosulásától – egy erőteljesen cent-ralizált, teljesítményorientált, az új közmenedzsment (New Public Management, NPM) gyakorlatára támaszkodó, a regionális szereplőknek azonban viszonylag csekély mozgásteret hagyó intézményi struktúra jött létre, másfelől pedig 2006 nyarán, a második Gyurcsány-kormány hivatalba lépését követően erőteljes kor-mányzati kezdeményezések indultak meg az önkormányzati régiók létrehozá-sának érdekében. Ez utóbbi folyamat az államigazgatás és a fejlesztéspolitika alrendszereiben, az alkotmánymódosításhoz szükséges politikai konszenzus hiá-nya miatt szakmai kényszerpályán és jogi kerülőutakon zajlott, hol látványosan nekilendülve, hol látszólag visszahúzódva, leginkább „lopakodó regionalizáció” és a „megyétlenítés” fogalmával írható le (Rechnitzer, 2001; Zongor, 2004). Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy a kormány a hatáskörök „széthúzásával”, vagyis a megyék fejlesztéspolitikai és közigazgatási szempontból történő „kiüresítésé-vel”, valamint a forráselosztás regionális szintre történő telepítésével próbálta elérni a két preferált szint (régió és kistérség) megerősítését. Az Alkotmánybíró-ság 2008. november 3-i döntése a regionális közigazgatási hivatalok megszünte-téséről – a makacsul tovább erőltetett próbálkozások ellenére – egyúttal egy kor-szak lezárásának is tekinthető. A kormány nyilvánvalóvá tette, hogy a ciklus hát-ralévő részében a reformok folytatása helyett a meglévő állapotok konszolidálá-sára törekszik, ugyanakkor távlati célként meglebegtette a szakmai berkekben már korábban felmerült „megyebarát regionalizáció” gondolatát.

Az európAi területpolitikA perspektívái: vonzások és válAsztásokA 2013 utáni kohéziós politika jövője olyan diskurzusokban formálódik, amelyek „kívülről”, azaz a tagállami hatáskörben lévő, de szélesebb spektrumú területfej-lesztéstől haladnak „befelé”, a szűkebb tematikájú kohéziós politika irányába, a két közpolitika között pedig a területi kohézió jeleníti meg az érintkezési felüle-tek, vitás kérdések és kompromisszumok világát.

Az elnökségeknek kezdettől fogva komoly szerepe volt az összekapcsolódás intézményi kereteinek kialakításában. A 2007-es portugál és a 2008-as francia hivatali időszak alatt vált véglegessé a Területfejlesztési Menetrend végrehajtására kezdeményezett Első Akcióprogram (First Action Programme, AP1) munka- és ütemterve. Ennek alátámasztására öt ajánlást fogadtak el, amelyek a feladatok végrehajtásának egyfajta elemzési keretét alkotják. Valójában ez az öt alapelv az, ami a jövőre nézve elsőként és egyértelműen megfogalmazza az integrált meg-

37


közelítés legfontosabb sarokpontjait, és ami a hazai területi középszintet érintő reformok újragondolása szempontjából is megkerülhetetlen:1. A tervezés során figyelembe kell venni az ágazati politikák területi hatásait. 2. Erősíteni kell a koordinációt az ágazati politikák és a kohéziós politika között. 3. Gyarapítani kell az ágazati politikák területi hatásaival kapcsolatos ismerete-

ket. 4. Erősíteni kell a területi kohézióra vonatkozó koordinációt mind nemzeti,

mind európai szinten. 5. A területi megközelítés optimalizálása érdekében szükség van az adott fejlesz-

tési területnek, földrajzi adottságoknak és funkcióknak leginkább megfelelő területi szintek kijelölésére (Faludi, 2009: 25).

A koncepció központi elemét alkotó területi kohézió jelentőségét az is mutatja, hogy a Lisszaboni Szerződés a kohézió harmadik dimenziójaként ismeri el. A közösségi jog hatálya alá helyezi (legalizálja) a területi kohézió célkitűzé-seit, egyúttal egy évtizedes fejlődési szakasz végére tesz pontot2. A területi kohé-zió középpontba állítása felveti egy esetleges fejlesztéspolitikai paradigmaváltás lehetőségét, amit a Bizottság által 2008 októberében kiadott és széleskörű vitára bocsátott Zöld Könyv a területi kohézióról című dokumentum vitájának tapasz-talatai is megerősítenek.3

Mindebből az tűnik ki, hogy a kohéziós politika a belső adottságok kibon-takoztatása és a komparatív előnyök kiaknázása révén elsősorban az egyes tér-ségek sajátos földrajzi és intézményi adottságára, szocio-kulturális viszonyaira épülő, területi alapú (place-based) fejlesztéspolitikaként értelmezhető, amelynek célja, hogy az EU valamennyi régiója – fejlettségi szintjétől függetlenül – vegye ki a részét az átfogó gazdasági hatékonyság és növekedés megalapozásából. Vár-hatóan ismét meghatározó szerepe lesz az újragondolt és megerősített lisszaboni és a göteborgi célkitűzéseknek (konkrétan a 2010 első felében elfogadásra kerülő EU 2020 stratégiának), de mellettük új, de lényegében egyenrangú tényezőként lép be súlyában és tartalmában megerősített, a jelenleg még „csak” a kohéziós politika harmadik prioritásaként működő területi együttműködés. Új kihívás-ként jelennek meg a környezettel, demográfiával, energiaellátással, valamint a globalizációs versenyképességgel összefüggő problémák, amelyek kezelése vala-mennyi térség számára „testre szabott”, de a területi és ágazati közpolitikákat integráló stratégiákat igényel.

Mindez ismételten arra hívja fel a figyelmet, hogy a kohéziós politika céljait és prioritásait egyre kevésbé lehet elkülönítetten kezelni az átfogó területpoliti-kai kérdések megoldásától. Az új területi kihívásokat egyre nehezebb a hagyo-mányos (közigazgatási, fejlesztéspolitikai) keretek között kezelni, ezért a területi kohézió egyúttal a rugalmasságot előfeltételként kezelő funkcionális megköze-

38

kaiser tamás

lítés előtérbe kerülését is jelenti. Ennek értelmében a korábbiakhoz képest jóval nagyobb szerephez juthatnak a funkcionális makro-régiók, amelyek térbeli kere-teit a fejlesztési szükségletek és területi adottságok jelölik ki. Ezt jelzi a földrajzi és közigazgatási határokat rugalmasan kezelő funkcionális térségek felértékelődése, amelynek modell-értékű kísérleti programja körvonalazódik a Balti-tengeri stra-tégia, potenciálisan pedig az Európai Duna Stratégia keretében (DG Regio 2008; Barca 2009; DG Regio 2009a; Samecki 2009).

következtetésekAz európai területpolitikában érzékelhető paradigmaváltás, valamint a 2013 utáni kohéziós politika megvalósításának előkészítése erőteljes vonzásokat fog gyakorolni a tagállamok fejlesztéspolitikájára, számos érintkezési felületet ala-kítva ki a közigazgatás intézményrendszerének teljes vertikumával.

Az utóbbi években valóságos intézményalapítási láz söpört végig a hazai régió-kon. Világosan látszik, hogy a régióink a csatlakozást követően – a korábbi régió-építés eredményeire támaszkodva – egyre jobban beágyazódnak a területi- és gazdasági folyamatokba, új regionális szerepkörök és intézmények jelennek meg, elindult a hálózatosodás a település-együttesek, innovációs- és szolgáltató köz-pontok, ipari- és tudásparkok között. A regionális fejlesztési tanácsok és ügynök-ségeik a hazai és uniós támogatások kezelésében, a helyi erőforrások feltárásá-ban betöltött szerepük révén jelentős mértékű elfogadottságra és presztízsre tet-tek szert az érintettek körében. Megjelentek az európai térbe való bekapcsoló-dás, a horizontális kapcsolatok kiépítésének első csírái is. Ugyanakkor a „lebegte-tett” hazai regionalizáció miatt a régió helye, szerepe, a felsőbb (kormányzati) és alsóbb (megyei, kistérségi, települési) szintekhez való viszonya tisztázatlan, koor-dinálatlan, helyenként esetleges. A régióknak nincsenek saját forrásai és valódi döntési hatáskörei, szerepük jelenleg újraelosztó és közvetítő. A régió tehát ilyen értelemben mindenkié (sokan használják, hivatkoznak rá, igénybe veszik a szol-gáltatásait, kiváló terepe az intézményépítésnek), de egyszersmind senkié, mivel nincs igazi gazdája, és ebből következően maga sem tudja teljes mértékben koor-dinálni a gazdaság és a társadalom szereplőit. A térségben zajló reálfolyama-tok ma már belülről feszegetik a területfejlesztés intézményrendszerének kereteit, miután az nem képes integráltan kezelni a problémákat és kihívásokat. Paradox és egyben pazarló helyzetet jelent, hogy a hazai régióknak ma nincs komoly köz-igazgatási szerepe, nincs választott intézményrendszere, ugyanakkor több mil-liárd forint vissza nem térítendő központi támogatás odaítéléséről hoz döntést, miközben ezzel párhuzamosan zajlik a megye anyagi és intézményi kiüresítése.

Mindez egyúttal választási kényszer elé állítja a ma még a politikai konszen-zus hiányából eredő kényszerpályán és jogi kerülőutakon, alapvetően az állam-

39


igazgatás és a fejlesztéspolitika alrendszereiben zajló hazai regionalizáció további fejlődését. Meggyőződésünk szerint az európai terület- és kohéziós politika jövője körül kibontakozó „integrált megközelítés” bázisán, az elnökségi felada-tokra való felkészüléshez illeszkedve ismét neki kell feszülni az elkerülhetetlen közigazgatási és területi reform kérdésének.

Egy adott ponton túl a döntéshozók számára elérkezik a választás pillanata. Magunk részéről azt a változatot támogatnánk, amelyik a megszűnő megyei területfejlesztési tanácsok hatásköreivel és egyéb forráselosztó funkciókkal meg-erősített megyei önkormányzatok társulásaiból létrehozott erős fejlesztési régió-ban, és a policentrikus fejlődés jegyében működő államigazgatási régióban látja a megoldást. Természetesen a részleteket illetően számos jól ismert megoldás és javaslat létezik nagyrégiós megoldástól a delegált régiókon át a nagymegyés (kis-régiós) variációig. Mindezek rövid időn belüli kimunkálása és társadalmi-poli-tikai elfogadtatása esetén még a következő, 2014-től kezdődő uniós költségvetési időszak előtt sikerülhet lezárni a területi-közigazgatási reformot, létrehozva az európai közpolitikai térben is versenyképes „erős területi középszintet”.

A tisztázó viták egyik meghatározó szegmensét a terület- és fejlesztéspolitiká-nak kell alkotnia, amelynek keretében a jól ismert szakmai és politikai „mantrák” több szempontú és politikai elfogultságtól mentes megvitatását be kell illeszteni a válságkezelés és az elvesztett versenyképesség visszaszerzésének folyamatába. Ez azért is különleges feladat, mert nemcsak a saját házunk táján kell rendet terem-teni, de egyúttal az EU egésze felé egy megvalósítható területfejlesztési stratégiai programot kell kidolgoznunk.

jegyzetek1 A Phare program irányelvei alapján 2001-2003 között az Előzetes Nemzeti

Fejlesztési Terv részeként a régiókban Előzetes Regionális Fejlesztési Tervek készültek, 2001-től egyre több hazai költségvetésből származó, decentralizált forrás felett is rendelkeztek.

2 A területi kohézió koncepciójának igen széles körű irodalma van, de jelen tanulmányban csupán az uniós kontextusban felmerült értelmezésekre támaszkodunk.

3 A vita eredményeit a Hatodik Előrehaladási Jelentés, valamint a Regionális Politika Főigazgatósága által a svéd elnökség alatt kiadott munkaanyag fog-lalja össze (Commission 2009, DG Regio 2009b).

40

kaiser tamás

irodAlomAgg Zoltán (2005): Politikai földrajz és megyerendszer. Közigazgatási és Szolgál-

tató Iroda, VeszprémÁgh Attila (2006): Magyarország az Európai Unióban. Az aktív Európa-politika

kezdetei. Századvég Kiadó, BudapestBarca, F. (2009): An Agenda for a Reformed Cohesion Policy: A place-based

approach to meeting European Union challenges and expectations. Independent report prepared at the request of Danuta Hübner, Commissioner for Reginal Policy, April

Bizottság (2007): Negyedik Jelentés a gazdasági és társadalmi kohézióról, Brüsz-szel, COM (2007), 273, végleges

Commission (2009): Sixth progress report on economic and social cohesion. Brussels, 25. 6. COM (2009) 295 final

Directorate-General for Regional Policy (2008): Regions 2020: An Assessment of future challenges for EU regions. Commission staff working document SEC (2008) 2868 final

Directorate-General for Regional Policy (2009a): Reflection Paper on Future of EU Regional Policy. Paper for informal meeting of Ministers for Regional Policy, April

Directorate-General for Regional Policy (2009b): ’Territorial cohesion’:unleashing the territorial potential’. Background Document to the Conference on Cohesion Policy and Territorial Development: Make Use of the Territorial Potential! 10-11 December 2009, Kiruna, Sweden

Faludi, Andreas (2009): The Portuguese, Slovenian and French Presidencies 2007-2008-A Sea Change in European Spatial Planning? European Journal of Spatial Development, May

Gazsó Tibor – G. Fodor Gábor – Stumpf István (szerk.) (2007): Őszöd árnyéká-ban. A 2. Gyurcsány-kormány első éve. Századvég Kiadó, Budapest

Hughes, James – Sasse, Gwendolyn – Gordon, Claire (2004): Europeanization and Regionalization in the EU’s Enlargement to Central and Eastern Europe; Palgrave Macmillan

Kaiser Tamás – Zongor Gábor (2002): A magyar regionális politika intézmény-rendszere és szabályozása, előcsatlakozási alapok, fejlesztési tervek, felkészítő programok. In. Gergó Zsuzsanna – Szilágyi István (szerk.): Gazdasági-szoci-ális kohézió és strukturális politika az Európai Unióban. Veszprémi Egyetem, Társadalomtudományok és Európai Tanulmányok Tanszék, Veszprém

Pálné Kovács Ilona (2008): Helyi kormányzás Magyarországon, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs

41


Rechnitzer János (2001): A halogatott regionalizáció mint a területi politika sajá-tossága az átmenetben. Tér és Társadalom, XV. évfolyam, 2. szám, pp. 3-24.

Samecki, Paweł (2009b): Orientation paper on future cohesion policy, DG Regio. Brussels, December

Zongor Gábor (2000): Területfejlesztési alapismeretek kezdőknek és haladóknak. Európai Füzetek V., Veszprém

Zongor Gábor (2004): A magyarországi önkormányzatok és regionális törek-vések az európai területpolitika tükrében. In.: Ágh Attila – Rózsás Árpád – Zongor Gábor (szerk.): Európaizálás és regionalizálás Magyarországon. Budapest: ÖnkorPress Kiadói Kft., pp. 235-259.

43

NéháNy goNdolat az öNkormáNyzatok és a közpoNti hatalom viszoNyáról

Kaltenbach Jenő

i.A központi és a helyi hatalom egymáshoz való viszonya egyike a legkomplexebb kérdéseknek. Különösen igaz ez egy olyan országban, mint Magyarország, amely-nek a történelme e két tényező folyamatos küzdelmeként is leírható. Ennek nyo-mai mind a mai napig megtalálhatók. Kevés olyan ország van Európában, amely-ben a központ és a vidék ellentétpár, dichotómia nemcsak földrajzi, hanem társa-dalmi, politikai, kulturális, sőt horribile dictu még bizonyos értelemben etnikai dimenziókkal is bír. És ez sem csak a múlt, hanem a jelen is („idegenszívű”, „nem-zeti”). A népi-urbánus ellentét ugyan elsősorban irodalmi köntösben jelentkezett és jelentkezik, de ennek jóval szélesebb kontextusa is van, mögötte értékrendbeli különbségek is meghúzódnak.

Volt az ország történetében olyan periódus (XVI-XVIII. század), amelyben a helyi (megyei) önállóság sérthetetlensége a nemzeti lét kérdéseként szerepelt, míg az ezt követő időszakban (XIX. század második felétől) éppenhogy a centralizá-ció számított a túlélés, a nemzeti felemelkedés, mai szóval a modernizáció legfon-tosabb feltételének.

Magam is úgy gondolom, hogy a centralizáció-decentralizáció előjelek nél-küli fogalmak. Nem igaz, hogy a decentralizáció jó, mert demokratikus, a cent-ralizáció meg rossz, mert diktatórikus, vagy fordítva. Az igazság az, hogy e két tényező egymáshoz viszonyított aránya történelmi hullámzást mutat, vagy – ahogy Lőrincz Lajos fogalmaz – apály és dagály jelenségként viselkedik.1

Nyilvánvalóan nem véletlen, hogy a nyugat-európai mainstream a 2. világhá-ború után a helyi önállóságot – legalábbis elvben – a demokrácia megmentője-ként,2 egyfajta vertikális hatalommegosztásként fogta fel, és ebben a Franco utáni Spanyolország is követte. Ma ez messzemenően nyugvópontra jutott, és a prob-lémát sokkal kevésbé hatalmi, mint inkább közigazgatás-szervezési aspektusok uralják. Ha ma körülnézünk Európában a központi-helyi relációt illetően, nagy-jából a következő kép tárul elénk.

ii.A nyugat-európai önkormányzati rendszereket több magyar szerző is kategóri-ákba sorolja.3 Így többnyire a déli (latin), az angol, a német-osztrák és a skandi-náv modellről esik szó. E kategorizálás több szempontot vesz figyelembe, de nagy

44

kaltenbach jenő

hangsúlyt kap a helyi integráció foka. Ugyanakkor a helyi-központi viszonyrend-szer ebben a kategorizálásban relatíve alárendelt szerepet játszik.

Ez alól a kivételek egyike egy Szente Zotán cikk a 90-es évek közepéről, ami átfogó képet ad a helyi-központi viszonyokról az európai országokban.4

Viszonylag kevés figyelmet kapott a magyar nyelvű szakirodalomban az Európa Tanács egy ezredfordulón íródott Supervision and auditing of local authorities’ action című elemzése.5

Ez az írás azért érdemel figyelmet, mert a központi felügyelet szempontjából kategorizálja az egyes önkormányzati rendszereket. E szerint a helyi önkormány-zati rendszerek különböző elméleti háttérrel alakultak ki. Négy kategóriát álla-pít meg:1. A francia rendszert, amely a „municipális hatalomból” indul ki, amely az ille-

tékességi területén belül gyakorolja a közhatalmat, azaz lényegében nem tesz különbséget állami és önkormányzati kompetenciák között. Ebből követke-zik, hogy a központi hatalomnak viszonylag erős eszközök állnak rendelkezé-sére a helyi irányában.

2. A német teória a korporatív alapon szerveződő helyi közösségből indul ki, amely a közhatalom helyi-területi részének a birtokosa.

3. Az angol elmélet alapja az ún. „self-government” gondolata, amelynek arany-kora a tizennyolcadik század.

4. Végül a decentralizáció teóriája, amely a korábbi idők erős hierarchikus rend-szereinek ellenreakciójaként jött létre.6

A központi-helyi kapcsolatokat számos tényező befolyásolja. Így például a for-ráselosztás, a költségvetésből való részesedés, a hagyományokra épülő mentalitás stb., mindez szerepet játszik e kapcsolatok megítélésében. Ez a komplexitás itt és most nem járható körbe, de a központi befolyás jogi intézményrendszere, amely-ről beszélni szeretnék így is sokat elárul a vizsgált viszonyokról.

A következő főbb kérdések merülnek fel:1. milyen a központi munkamegosztás?(Érdekes módon a magyar nyelvű irodalom figyelme itt szinte kizárólag a kor-mányzatra irányul, pedig időközben a törvényhozás szerepe is előtérbe került. Gondolok itt mindenekelőtt az ombudsman rendszerre, amely gyakran lép fel és strukturális kérdéseket is vizsgál, nemcsak pontszerűen avatkozik be, illetve az Alkotmánybíróságra.)

Ha a kormányzati befolyásolásnál maradunk, akkor annak is jelentősége van, hogy egy vagy több minisztérium rendelkezik hatáskörrel. Mindkettőre található példa Európában. Fő szabályként az erősen integrált, azaz egy minisztériumnál összpontosult hatáskör esetén általában a befolyás is erősebb. Ehhez jön a föde-

45

néhány gondolat az önkormányzatok és a központi hatalom viszonyáról

ratív államok problémája, ahol a „központ” (tagállami kormány, szövetségi kor-mány) megkettőződik.

2. milyen a központi befolyásolás eszközrendszere az önkormányzati dönté-sek befolyásolására? Felügyelet vs ellenőrzés.Általánosságban azt lehet mondani, hogy nyugat-európai fő trend, hogy a helyi befolyásolás többcsatornás és jellemzően túlterjeszkedik a puszta ellenőrzésen (egyszerű vizsgálódás, ténymegállapítás és esetleg eljárás kezdeményezés), azaz felügyeletként (a puszta ellenőrzésen túl kasszáció, végrehajtás felfüggesztése stb.) aposztrofálható.

Ami a részleteket illeti: a szakirodalom általában megkülönbözteti az ún. segítő eszközöket, amelyekkel a központ segíti az önkormányzatokat a helyes döntés meghozatalában. Ez lehet információ átadása, tanácsadás, képzés stb. Ez abból a megfontolásból fakad, hogy az önkormányzati rendszer sikeres műkö-dése központi érdek is. A modern közigazgatásban a központi-helyi érdekellen-tét nem tűnt el ugyan, de lényegesen tompult, sokkal inkább konszenzusra, mint rivalizálásra törekvő.7

Természetesen amolyan ultima ratio-ként itt sem hiányozhatnak az eszköz-tárból a korrekciós jogintézmények. Ilyenek:• felfüggesztés, megsemmisítés (esetleg megváltoztatás),• a mulasztás orvoslása,• az önkormányzati tisztségviselő közvetlen szankcionálása,8

• a feloszlatás.

Itt-ott még a célszerűségi ellenőrzés is megengedett. E vázlatos áttekintés vég-kicsengése, hogy a nyugat-európai országokban a helyi hatáskör növelése, érthető okokból, együtt járt a központi felügyelet intenzitásának a fokozódásával.

iii.A nyugat-európai példából kiindulva az is érthető, hogy a kelet-európai rend-szerváltás országai a decentralizációt a demokratikus intézményrendszer sine qua non-jának tekintették. Kelet-Európa a rendszerváltáskor jutott abba az álla-potba, ahol Nyugat-Európa a 2. világháború után volt. Az erősen centralizált, a helyi (és minden más) autonómia iránt gyanakvó hatalom eltűnése valóságos decentralizációs lavinát váltott ki. Kevés ország ment azonban ebben olyan mesz-szire, mint Magyarország. Nálunk e folyamat (is), mint annyiszor a történelem során, a cezúra, a közelmúlt teljes tagadásának jegyében ment végbe.

A magyar önkormányzati elv, Európában párját ritkító módon kollektív alap-jogként került megfogalmazásra és a szubszidiaritás elve szinte fundamenta-lista módon értelmeztetett. Az akkor még jelentős befolyással bíró magyar libe-

46

kaltenbach jenő

ralizmus abban bízott, hogy a „szabadság kis körei”, az átlátható, emberléptékű helyi közösségek a demokrácia műhelyeiként fognak működni. Az a történelmi tapasztalat is a helyi önállóság erősítésére ösztönözte őket, hogy a központi hata-lom túlsúlya elnyom minden önálló polgári attitűdöt, így azt amennyire lehet, meg kell akadályozni. A helyi társadalom átlátható, „emberléptékű” közösségét a demokratákat „termelő” műhelyként fogták fel, amelytől az egész társadalom tudatának alulról jövő, szerves demokratikus átalakulását, a demokratikus kon-szenzus létrejöttét várták.

Ennek tulajdonítható, hogy az önkormányzati tárgyú törvények a nyu-gat-európai fő áramlattól jelentősen eltérő mértékben erősítették a helyi szin-tet, és egyben gyengítették a központ befolyását. Ez számos vonatkozásban tetten érhető, amelyekből mindenekelőtt kettőt emelnék ki: • a központi ellenőrzés eszköztelenségét,• a feladatmegosztás anomáliáit.

a központi befolyás eszköztelenségeHa a vizsgálódást a nyugat-európai példáknál alkalmazott úton végezzük el, akkor mindjárt azt láthatjuk, hogy a központi befolyás szereplőinek száma jelen-tősen nagyobb, mint az ott tapasztaltak. Először is semmiképpen nem szűkül le a kormányzati szférára. Magyarország rendelkezik az egyik legszélesebb hatás-körű Alkotmánybírósággal, amelynek ítélkezési gyakorlata gyakran érint önkor-mányzati ügyeket, ezzel is gyengítve a kormányzati befolyás kizárólagosságát. Ehhez járul hozzá a hasonlóan jól fejlett ombudsman rendszer, ráadásul az eddigi biztosok szerepfelfogása éppen az önkormányzati szféra relációjában meglehető-sen aktivistának bizonyult.

Mindezt fokozza az az alkotmányos helyzet, amely az önkormányzat jogalko-tási tárgykört a kétharmados tárgykörök közé sorolja és végül az a tény, hogy a polgármesteri-képviselői inkompatibilitás 1994. évi megszüntetését követően az önkormányzati lobby az Országgyűlésben hihetetlenül megerősödött.9

Nyilván mindezeknek köszönhető, hogy a központi befolyás gyakorlatilag nem rendelkezik a fentiekben tárgyalt korrekciós eszközökkel. A törvényességi ellenőrzés természetesen csak észrevételt tehet, de érdemi intézkedést nem hoz-hat. Ehelyett kénytelen hosszan tartó bírósági procedúrát vállalva megkísérelni helyreállítani a törvényességet.

Az Ötv. ugyan ismeri a feloszlatás intézményét, de ez gyakorlatilag írott malaszt, miután az ahhoz vezető procedúra oly komplikált és olyan magas ins-tanciák bevonásával jár (Országgyűlés, Alkotmánybíróság), hogy nem csoda, ha húsz év alatt mindössze egyszer került sor az alkalmazására, amikor a helyzet végképp ellehetetlenedett.

47


Az önkormányzati tisztségviselők személyes felelősségének központi megál-lapítására egy ilyen rendszerben még gondolni sem lehet. Még az elvileg kettős (államigazgatási és önkormányzati) szerepet betöltő jegyző esetében sem, ahol ez végképp indokolt lenne.

Így aztán – bár kissé túl horrorisztikus, de – érthető Szabó Lajos kifakadása, mely szerint a magyar önkormányzat akár a jus primea noctis jogát is önkor-mányzati rendeletbe foglalhatná, amelynek kiküszöbölése csak több éves alkot-mánybírósági eljárás árán lenne elérhető. Illetve szintén ő idézi egy testületi ülési jegyzőkönyvben olvasható jegyzői mondatot, amelyből kitűnik, hogy a jegyző tisztában van a készülő jogsértéssel, de ahelyett hogy feladatának megfelelően azt megakadályozni igyekezne ennek ellenkezőjét teszi mondván, hogy ez az önkor-mányzatnak „előnyös”. 10

Mindez ahhoz a jogállami szempontból lehetetlen helyzethez vezetett, hogy – széles körben ismert törvényhozási, kormányzati, alkotmánybírósági döntésso-rozat eredményeként – ez idő szerint semmilyen törvényességi ellenőrzés nem működik Magyarországon.11

a feladatmegosztás anomáliáiMinden a múlt eltörlésére irányuló szándék ellenére az önkormányzati feladatok (és nem hatáskörök, ahogy azt az Ötv. és az ún. hatásköri törvény állítja), azaz a helyi közügyek meghatározásában nyilvánvalóan szerepet játszott a múlt, azaz a tanácsrendszer. A jelenlegi szabályozási modell szerint a főbb szabályok már az Alkotmányban is megtalálhatók, majd az Ötv. és a már említett hatásköri tör-vény következik. A tanácsrendszer gyors meghaladása persze nem történhetett evolutív módon, hanem egy csapásra kellett végbemennie. Időközben azonban az ún. ágazati törvények jelentősen felhígították a korábbi szabályozási modellt. Ugyanakkor ma is nagyrészt hiányoznak azok az elvek, amelyek a közigazgatási feladatoknak a különböző szintekre történő telepítését meghatároznák.

Elvben azok a döntési hatáskörök kerülnének a helyi szintre, amelyeknek lokalitásuk van, azaz a helyi mozgástér és az ebből eredő helyi kezdeményezőkés-zség, demokratikus konszenzus értékesebb, mint a szintén fontos standardizációs szempont.

A feladatok telepítése – nem utolsósorban a már említett okok miatt – azon-ban nem így történt. Tulajdonképpen nem feladatok és végképp nem hatáskörök telepítésére került sor, hanem az ügyek elosztása igazgatási tárgyak szerint (szol-gáltatások pl. oktatás, egészségügy, szociális ellátás, stb. és hatósági pl. gyámügy, építésügy, stb.) történt. Nem arról született döntés, hogy egy-egy (köz)igazgatási tárgy esetében mi az egyes szintek szerepe, és ezeket milyen jogi eszközökkel, hatáskörökkel teljesítik, hanem arról, hogy egyes igazgatási tárgyaknak ki a gaz-dája.

48

kaltenbach jenő

Így lett helyi közügy például az oktatás, amely talán a leglátványosabban mutatja a hatáskörtelepítés anomáliáit. Ma, amikor az oktatás stratégiai jelen-tősége, az egész ország sikerességében betöltött alapvető szerepe közhely számba megy, az oktatással kapcsolatos döntési kompetenciáknál a helyi túlsúly nyo-masztó. Egy pedagógiai program, amelynek megítélése magas szakmai kvalifi-kációt igényel, ma Magyarországon egy nemegyszer inkompetens, laikus testü-let hatáskörébe tarozik, mint ahogy a pedagógus személyes pályájára is a vál-tozó helyi politikai széljárás és érdekkonfliktusok gyakorolnak meghatározó befolyást. Nehezen érthető, hogy ez és az ehhez hasonló problémák még mindig nem érlelődtek döntéssé. Ez már csak azért sem világos, mert a feladatrendszer újragondolását nemcsak a központi akarat, hanem maguk az önkormányzatok is indokoltnak látják. Zongor Gábor, a TÖOSZ főtitkára egy „A legfontosabb fel-adatok és elvárások” címet viselő, nemrég megjelent írásában például a követke-zőket írja: „Az egyes feladatok és hatáskörök felülvizsgálatát követően oda kerül-jenek a hatáskörök (állam, önkormányzat, civil szféra, gazdaság) ahol a legna-gyobb a többlet hozzáadott érték és ahol a legszínvonalasabb lehet a közszolgál-tatás.”12

iv.Húsz évvel a rendszerváltás után két kérdésre feltétlenül válaszolni kell:• indokolt volt-e a nyugati főáramlattól „lefelé” való eltérés?• kivirágzott-e a demokrácia fája a helyi talajban?

A felsorolt érvek alapján, talán nem teljesen indokolatlan az első kérdésre határozott nemet válaszolni. Ez már csak azért sem nehéz, mert a szakmai körök-ben ez sohasem volt igazán vita tárgya, csak az adott történelmi pillanatban, ami-kor a mai modellről történt döntés, akkor a direkt politikai nyomás ellen bármi-lyen racionális szakmai érv alul kellett hogy maradjon.13

Jegyzetek1 Lőrincz Lajos: A decentralizáció apályai és dagályai. In: Egy évtized önkor-

mányzati mérlege és a jövő kilátásai (Szerk. Verebélyi Imre) Budapest 2000. 102-109. old.

2 Adolf Gasser: Gemeindefreiheit als Rettung Europas. Basel 1947.3 A legfrissebb művek közül lásd Fogarasi József (szerk): A helyi önkormány-

zatok Budapest 2010. 47-50. old.4 Szente Zoltán: A központi-helyi kormányzati viszonyok intézményes formái

Európában. Magyar Közigazgatás 196. évi 10. sz. 582-599. old.5 Supervision and auditing of local authorities’ action. Local and regional

authorities in Europe No 66. Council of Europe Publishing, Strasbourg 1999.

49


6 Ettől némileg eltérő kategorizálás található Fogarasi hivatkozott művében, Itt az angolszász (Egyesült Királyság, Írország), a napóleoni (Franciaország, Belgium, Spanyolország, Olaszország), a skandináv (Svédország, Norvégia, Dánia, Finnország) és a német (Németország, Ausztria) esik szó. hiv. m. 48. old.

7 Részletesebben lásd Kaltenbach Jenő: Az önkormányzati felügyelet Szeged 1991

8 Szente Zoltán: hiv. m. 598. old.9 Az éppen véget ért törvényhozási ciklusban az országgyűlési képviselők közel

egyharmada polgármester, megyei elnök vagy önkormányzati képviselő volt.10 Szabó Lajos: Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzése, felügyelete. In:

Egy évtized… hiv m. 314. old.11 Bővebben Ivancsics Imre: A közigazgatási hivatalok jogi szabályozásának

eddigi kálváriája. Közigazgatási Szemle 2008. évi 3-4. szám12 Zongor Gábor: Húsz év után Önkormányzat 2010. január 3. old.13 Nem elegáns dolog, ha a szerző önmagára hivatkozik, de ehelyütt nem állha-

tom meg, hogy ne idézzek egy passzust a korábban hivatkozott monográfiám-ból, amelynek kézirata éppen az Ötv. vitája előtt készült el. Az ominózus kité-tel a következő: „Annyi mindenesetre leszögezhető, hogy az új törvény „fel-ügyelet-koncepciója” felfogásunktól nem csekély mértékben eltér. Megítélé-sünk szerint a nyugat-európai tendenciákhoz az általunk képviselt álláspont áll közelebb. Úgy tűnik tehát, hogy a magyar állam-önkormányzat viszony eddig is fennállott és korábban tárgyalt „devianciája” tovább folytatódik. Az okok elemzésével, a várható változások „megjósolásával” most adósak mara-dunk. A témára visszatérni, úgy gondoljuk, érdemes lesz.” Kaltenbach Jenő: hiv. m. 61. old.

51

Sikerek éS kudarcok20 év önkormányzati tapaSztalatai pécSett

Kunszt Márta

az önkormányzat forráSainak alakuláSa kezdetektől napjainkig A rendszerváltás megteremtette önkormányzatiság hatalmas változást hozott a magyar települések életébe. Tényleges lehetőséget kaptak ügyeik intézésére, melyhez anyagi forrásokat is rendeltek a demokratikus átmenetet moderáló politikai szereplők. Létrejött tehát a települések önálló gazdálkodásának politi-kai és anyagi feltétele. Az eltelt húsz esztendő azonban számos változást hozott. A folyamatok alakulásának tükrében vizsgáljuk meg, ténylegesen milyen moz-gástér nyílt Pécs számára, milyen költségvetési tendenciák olvashatók ki a rendel-kezésre álló tényekből, miképp sáfárkodott lehetőségeivel a város?

A megyeszékhely költségvetése 1991-2010 között nominálisan a táblázatban ábrázoltak szerint alakult.1

Forrás: Pécs MJV Önkormányzatának 1991-2010 költségvetése alapján saját számítás

Mint látható, a rendszerváltás évének költségvetése nem érte el a 6,5 milliárd Ft-t, 2010-ben pedig már több mint 58 milliárd Ft volt. Vajon ez a látványos növe-kedés együtt járt-e az önkormányzat mozgásterének bővülésével? A tapasztalat-

52

kunszt márta

ból sejthetjük, hogy egyáltalán nem, de nézzük meg, hogyan is módosult Pécs város költségvetésének belső szerkezete az eltelt húsz év alatt.


Az önkormányzati bevételek szerkezetét bemutató ábra adataiból kitűnik, hogy a költségvetés markáns tendenciája az átadott állami normatívák folya-matos csökkenése. A személyi jövedelemadóból származó bevételek jelentősége is marginalizálódik. Egyre nagyobb arányt képez a bevételek összetevői között az önkormányzat saját adóbevétele. Az önkormányzati javak értékesítése szinte folyamatos, a ’90-es évek közepén elkezdődött hitelfelvétel – rövid megszakítás után – 2002-től lassú, egyenetlen, de növekvő tendenciát mutat.

A kiadások szerkezetét bemutató táblázat ad magyarázatot arra, miért kény-szerül növekvő vagyoneladásra és hitelfelvételre a város.

Az adatok azt mutatják, hogy a város kiadásainak döntő részét 2007-ig az intézményfenntartás tette ki. 2008-tól, köszönhetően az Európa Kulturális Fővá-rosa projekthez kapcsolódó sikeres EU-s fejlesztési pályázatoknak, a költségve-tés főösszegén belül megváltoznak az arányok. A működési kiadások azonban a 2006-2010-es ciklusban is deficitet mutatnak:

A költségvetés számai tehát azt igazolják, hogy meglehetősen szűk pályán mozog az önkormányzat, bevételeinek túlnyomó részét kötelező jellegű kiadása-ira kell fordítania, ezek közül is elsősorban intézményei fenntartására.

53

sikerek és kudarcok



A továbbiakban tekintsük át, miképp oldotta meg feladatát, a város működte-tését, a mindenkori önkormányzati testület?

az állami tulajdon metamorfóziSa Az újonnan alakult képviselő-testületnek nagy kihívással kellett szembenéznie 1990-ben a gazdálkodás területén. A várost korábban jellemző nehézipari ága-

54

kunszt márta

zatok látható válsággal küzdöttek, a szénbányászat fokozatos visszafejlesztését kormányprogram fogalmazta meg, az uránbánya további sorsát privatizálással kívánták rendezni. Nehéz helyzetben voltak a könnyűipari vállalatok: a világhírű Zsolnay gyár, a széles keleti vevőkörrel rendelkező Hunor Kesztyűgyár. Gyen-gélkedett a bőrgyártás és a húsipar is. Csaknem valamennyi vállalat privatizáció előtt állt, mely előreláthatóan jelentősen átalakíthatja a foglalkoztatás és terme-lés szerkezetét. Mindehhez a város képviselő-testületének csak közvetetten lehe-tett köze, hiszen a fent említett vállalatok állami tulajdonban lévén, elsősorban az állami vagyonkezelők döntéseitől függtek. A foglalkoztatottak számának alaku-lása, az ipari üzemek által nyújtott szociális, egészségügyi és kulturális szolgálta-tások sorsának alakulása azonban már közvetlen hatást gyakorolt a város polgá-rainak életére, s így értelemszerűen a város képviselő-testületére is.

képlékeny vagyonkezeléS, privatizációS boomAz 1990-ben kormányzati szerephez jutó liberális koalíciónak határozott priva-tizációs és transzformációs elképzelései voltak a tulajdon és a városi vagyonke-zelést illetően.

Az első esztendőben elsősorban az önkormányzat tulajdonába került lakás-állomány privatizációja és az önkormányzat vagyonát kezelő pénzintézet lét-rehozása állt figyelmük középpontjában. 1991 tavaszán a FIDESZ-frakció veze-tői sajátos kezdeményezéssel éltek, Önkormányzati Bank létrehozására tettek javaslatot. Elképzeléseik szorosan kapcsolódtak a lakásprivatizáció következté-ben befolyt összegek hasznosításához. A képviselő-testületben kialakult ellenté-tek következtében a bankalapítás nem valósult meg, de a FIDESZ nem tett le törekvéséről, különböző formában többször napirendre tűzte azt, míg végül 1993 decemberében a Közgyűlés jóváhagyta a Dél-dunántúli Regionális Fejlesztési Intézet (DDRFI) alapító okiratát2. E szervezethez utalták 1994 áprilisában Pécs Megyei Jogú Város portfoliójának kezelését3. A lakásértékesítés és bankalapítás vitái során merült fel a Pécsi Ingatlankezelő Vállalat átalakításának igénye. 1993 július elején alakul meg a Városi Vagyonkezelő Kft., mely a nem lakáscélú ingat-lanok vagyonkezelését végezte. A lakásüzemeltetés feladatait az 1994 áprilisában alakított Közüzemi Rt. kapta meg.4 Az új vállalkozásokban azonban kezdettől fogva megfigyelhetők bizonyos funkciózavarok. A város vagyonelemei az átala-kítások következtében három szervezetbe kerültek: DDRFI, Városi Vagyonke-zelő Kft., Pécsi Közüzemi Rt. Ez nem könnyítette meg a rendszerváltást meg-előző időszak és a rendszerváltás miatt amúgy is kusza tulajdonviszonyok átte-kinthetővé tételét. A városüzemeltetési feladatok átszervezésére és a közüzemi szolgáltatások privatizálására az 1993-94-es esztendőkben került sor. 1993 már-ciusában megalakították a Pécsi Tömegközlekedési Rt-t a Pécsi Önkormányzat

20 évesek az önkormányzatok születésnap, vagy …5 tartalom előszó 9 a kötet szerzői 11 i....

Documents