51

בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

לות הביקורת פעוהכנת נבדקה ערך ניירות וברשות האוצר במשרד ישראל, בבנק נבדק כן כמו חירום. אירועי בשעת עסקית להמשכיות התכניות הפיקוח על הכנת התכניות בגופים שבהנחיית הפיקוח על הבנקיםהאוצר שבמשרד וחיסכון ביטוח ההון, שוק אגף ישראל, שבבנק ניירות ערך. בדיקות השלמה נעשו במשרד להגנת העורף, ורשות במשרד לביטחון הפנים, במשרד הכלכלה, במשרד ראש הממשלה

ובבורסה לניירות ערך.

תקצירנועדה להבטיח טיפול יעיל ואקטיבי של1תכנית להמשכיות עסקית

הנהלת הארגון בעת התרחשות של אירוע חירום, בהשבת הארגון לפעולה בדרך שגרה, הבטחת המשכיותו ושרידותו של הארגון, הגנה על נכסיו החשובים, שליטה של הנהלת הארגון על סיכונים וחשיפות

וקידום צעדים המונעים את מימושם של חלק מאירועי החירום.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין,2012בחודשים ינואר-דצמבר

בבנק חירום אירועי להמשכיות עסקית בשעת התכניות בניית את ישראל, במשרד האוצר וברשות ניירות ערך )להלן - רשות ני"ע(. כן נבדק הפיקוח על בניית תכניות להמשכיות עסקית בגופים שבהנחיית הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל, אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון )להלן - אגף שוק ההון( במשרד האוצר ורשות ני"ע. בדיקות השלמהבמשרד הפנים, לביטחון במשרד העורף, להגנת במשרד נעשו

, במשרד ראש הממשלה ובבורסה לניירות ערך. 2הכלכלההמונח "המשכיות עסקית" )1 Business Continuityהוא אחד המונחים שבהם )

זה. קיימים ובמתודולוגיות השונות העוסקות בתחום נעשה שימוש בתקנים ובהם דומים, בהקשרים שימוש לעתים נעשה שבהם נוספים מונחים שגישות תאורטיות עשויות ועוד. אף "המשכיות תפקודית", "חוסן תפקודי" לראות הבדלים בין המונחים השונים, נשתמש במונח "המשכיות עסקית" שבו

נעשה שימוש בגופים המבוקרים בדוח זה. באפריל 2 התעשייה,2013 משרד של שמו שינוי על החליטה הממשלה

המסחר והתעסוקה ל"משרד הכלכלה".

א64דוח שנתי 52

עיקרי הממצאיםובין הרשות הייעודית לשעת חירום.1 בין הממונה על שוק ההון

האחריות תחומי של וברורה סדורה חלוקה אין האוצר במשרד לטיפול בהמשכיות העסקית של הגופים המוסדיים. בדומה לכך, בין הרשות הייעודית במשרד האוצר ובין רשות ני"ע אין חלוקה סדורהבבורסה עסקית בהמשכיות לטיפול האחריות תחומי של וברורה

לניירות ערך. אגף שוק ההון ורשות ני"ע דרשו מהגופים שהם מנחים לבנות.2

תכנית להמשכיות עסקית, אך לא העמידו לרשותם את אבני הבסיס והכלים הנדרשים לשם בנייתה והפעלתה, כגון מידע רלוונטי מתוך תרחיש הייחוס הלאומי, מידע בדבר תעדוף תשתיות חיוניות בשעתלספק חיוניים ספקים של יכולתם להבטחת יעיל ומנגנון חירום הבנקים על הפיקוח חירום. במצבי שנדרש שירות גופים לאותם

בבנק ישראל פעל בעניין זה אך לא באופן שלם.המידע.3 כי וידאה לא - רח"ל( )להלן רשות החירום הלאומית

הרלוונטי לצורך הכנת תכניות להמשכיות עסקית, הנכלל בתרחישי הייחוס הלאומיים, יובא גם לידיעת גופים שבאחריותן של הרשויות

הייעודיות.ללא.4 נעשו ההמשכיות העסקית בתחום פעולות משרד האוצר

שיטה סדורה ומתודולוגיה לבניית תכנית להמשכיות עסקית, והנהלתהיעדים המטרות, בקביעת הצורך די מעורבת הייתה לא המשרד והתקנים לפי המתודולוגיות לנדרש בניגוד להשגתם. הדרך ואבני השירות יעדי נקבעו מכן לאחר נהלים, נכתבו תחילה בתחום,

ורמתם, ורק לאחר מכן הוכנו תרחישי ייחוס. כמה אגפים של משרד האוצר פעלו בחלק מהנושאים הנוגעים.5

להכנת תכנית להמשכיות עסקית בנפרד ובמקביל להיערכות הרשות הייעודית לשעת חירום במשרד האוצר, ובנו תרחישי ייחוס עצמאיים, השונים לעתים מתרחישי הייחוס של אגף החירום והביטחון במשרד,

ושלא על פי ההנחיה שהפיץ אגף זה. אחד.6 )כל דאגו לא ני"ע ורשות האוצר משרד ישראל, בנק

כשלעצמו( לביצוע עבודת מטה העוסקת בעת ובעונה אחת בכל סוגי האיומים האפשריים על הארגון. זאת ועוד, אף שיש זיקה בין הנזקים שסיכונים ממקורות שונים עלולים לגרום, לא גובשה תמונת סיכונים מלאה כדי לאפשר הכנת תכניות מלאות להמשכיות עסקית ונקיטת

אמצעים יעילים להפחתת הסיכונים.עקב.7 להיגרם העלול הנזק של ניתוח ביצע לא ישראל בנק

השבתת פעילויות קריטיות, לפרקי זמן שונים; אגף החירום והביטחון במשרד האוצר הפיץ לאגפי המשרד הנחיה שאינה עוסקת בקביעת

יעדי התאוששות; ורשות ני"ע לא קבעה אף היא יעדי התאוששות.במתאר.8 ורק אך עוסק האוצר משרד שהכין הייחוס תרחיש

מלחמה ואינו עוסק בסיכונים אחרים כגון רעידות אדמה, מתקפות מקוונות, פיגועי טרור, הצפות, שיטפונות והפסקת שירות של ספקי

53בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

תשתיות חיוניות. כמו כן לא הוכן תרחיש ייחוס ענפי, העוסק במכלולאחראית האוצר במשרד הייעודית שהרשות ההון בשוק הגופים להיערכותם לפי החלטת ועדת מל"ח )משק לשעת חירום( העליונה.

א64דוח שנתי 54

חלק מההנחיות של אגף שוק ההון ורשות ני"ע לגופים המונחים.9על המבוססת אסדרה מבטאות העסקית ההמשכיות בתחום

ואינה3עקרונות המונחה הגוף בידי רחב דעת שיקול המותירה , קובעת כללים מפורטים בדבר דרישות מזעריות. לדעת משרד מבקר המדינה קביעת דרישות מזעריות היא חיונית לשם הגנה על אזרחים

הנזקקים לשירותי הגופים הפיננסיים בשעת חירום. הכנת תכניות החירום, קביעת הנהלים והפעילות שביצעה רשות.10

תרחישי על להישען בלי נעשו העסקית ההמשכיות בתחום ני"ע ייחוס.

נקבעה שיטה.11 ובבנק ישראל לא ני"ע במשרד האוצר, ברשות שלפיה יוגדרו יעדי ההתאוששות ורמות השירות הנדרשות מהגופיםניתוח האחראים להפעלת מערכות המידע בשעת חירום, על סמך

התשתיות הטכנולוגיות שיידרשו בשעת חירום. הוראות תקנון כספים ומשק )תכ"ם( של החשב הכללי במשרד.12

האוצר בעניין ניהול סיכונים תפעוליים במשרדי הממשלה מאפשרות, אך אינן מחייבות, לשלב בתהליך ניהול הסיכונים גם ניהול סיכונים אסטרטגיים למשרד. לא נמצא כי היה שיתוף פעולה כלשהו בין אגף החשב הכללי לרח"ל קודם פרסום הוראות אלו, ולא נמצא כי משרד האוצר בחן את האפשרות להטמיע במשרד תהליך של ניהול סיכונים

כולל.

סיכום והמלצות הממצאים שהועלו בדוח זה על התנהלות משרד האוצר, בנק ישראל והרשות לני"ע מעידים על ליקויים, בהיקף ובדרגות חומרה שוניםובחלוקת בכל גוף, בתהליך הבנייה של תכניות להמשכיות עסקית האחריות לפיקוח על מוכנותם של גופי המערכת הפיננסית למצבי חירום. ליקויים אלה עלולים לפגוע ביכולתם של הגופים להתמודד עם אירועי חירום משמעותיים. נוסף על כך, בכל הביקורות שעשה אגף שוק ההון בגופים המונחים על ידו נמצאו ליקויים בהיערכותם לשעת חירום. לצורך ההיערכות למצבי חירום במערכת הפיננסית יש להגדיר בבהירות את סמכותם ואחריותם של הגופים השונים. קביעת מתודולוגיה לבניית תכניות להמשכיות עסקית ותהליך עבודה סדורבתחום הכרוכה הניכרת אי-הוודאות להפחתת חיוניים תנאים הם ההיערכות לאירועי חירום, הן כדי להגן על המידע הרב שבמאגרי המידע הנשמר בידי הגופים הפיננסיים, והן כדי לאפשר לגופים אלו

להמשיך ולספק שירותים חיוניים לאזרחים בשעת חירום.

♦

אסדרה המתווה עקרונות ויעדים להגשמה, ללא מתכון מפורט לדרכי יישומם.3

55בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

מבוא ובמרבית התקנים הבין-לאומיים4המשכיות עסקית מוגדרת בתקן הישראלי

כיכולתו של ארגון להתכונן לאירועים המפריעים לפעילותו ולהגיב עליהם.5כדי להמשיך בפעילות הרגילה באופן ובהיקף שתוכננו מראש

מטרותיה העיקריות של תכנית להמשכיות עסקית הן להבטיח את שרידותו של הארגון, להגן על נכסיו החשובים, לאפשר להנהלתו שליטה על סיכוניםמאירועי חלק של התממשותם את המונעים צעדים לקדם וחשיפות, יעילה ואקטיבית של הנהלת הארגון החירום האפשריים, לאפשר פעולה ציבוריים גופים לפעולה. הארגון בהשבת וטיפול החירום אירוע בשעת נדרשים אף להבטיח את יכולתם לספק שירותים חיוניים לציבור בעת אירוע

חירום.אדמה, )רעידות טבע מאסונות לנבוע עלולים בארגון לפגיעה סיכונים הצפות, סופות(, מאירועי לוחמה )למשל פגיעת טילים או פיגועי טרור(, מפגיעה בכוח אדם )מגפות, שביתות(, מפגיעות המבוססות על טכנולוגיהנגד מערכות תכנה, מערכות תקשורת או )לוחמה אלקטרונית המכוונת תכנית בבניית אחרים. מסוגים ומאירועים מחשב( משובצות מערכות להמשכיות עסקית חייב כל ארגון לתת את הדעת למאפיינים ייחודים שללהביא הארגון על העסקית ההמשכיות בתכנון שונים. מסוגים סיכונים הגאוגרפית הסביבה נתונה להיות עלולה שבו המצב את גם בחשבון

והעסקית שבה הוא פועל בעת אירוע החירום. ינואר-דצמבר בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את2012בחודשים

במשרד ישראל, בבנק חירום בשעת עסקית להמשכיות התכניות בניית האוצר וברשות ניירות ערך )להלן - רשות ני"ע(. כן נבדק הפיקוח על בניית תכניות להמשכיות עסקית בגופים שבהנחיית הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל, אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון )להלן - אגף שוק ההון( במשרד האוצר ורשות ני"ע. הבדיקה נעשתה בעיקר במשרד האוצר, בבנק ישראלבמשרד העורף, להגנת במשרד נעשו השלמה בדיקות ני"ע. וברשות

הכלכלה במשרד הפנים, ובבורסה6לביטחון הממשלה ראש במשרד , לניירות ערך. מטרתו של דוח ביקורת זה היא לעמוד על הליקויים בשלבים העיקריים של תהליך הכנת תכניות להמשכיות עסקית בגופים השונים, ואין הוא עוסק במוכנותם של גופים פרטניים לאירועי חירום. תיקון הליקוייםלנקיטת מוקדם תנאי הוא להלן, כמפורט הגופים, בהיערכות שנמצאו

ת"י 4 - דרישות24001 , מערכות ניהול חוסן תפקודי של ארגון )מנחת"א( והנחיות לשימוש. המונח שבו משתמש תקן זה הוא "המשכיות תפקודית".ויתר התקנים הנזכרים להלן אינם מחייבים את הגופים זה מובהר כי תקן

שנבדקו בדוח זה. מגדיר המשכיות עסקית כ-ISO 22301:2012 תקן 5

Capability of the organization to continue delivery of products or services at acceptable predefined levels following disruptive incident;

וראו גם את British standard code of practice for business continuity (BS25999-1:2006),

המגדיר את מושג ההמשכיות העסקית כ-Strategic and tactical capability of the organization to plan for and respond to incidents and business disruptions in order to continue business operations at an acceptable pre-defined level.

לאפריל 6 עד המסחר2013 התעשייה, "משרד המשרד של שמו היה והתעסוקה".

א64דוח שנתי 56

צעדים שתכליתם לשפר את יכולתם של אותם גופים להתמודד עם מצביסיכון אפשריים.

57בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

הסדרת האחריות להיערכות למצבי חירוםמיולי 1716החלטת ממשלה של7 קבעה את תכנון המשק החיוני1986

המדינה לשעת חירום והפעלתו. בהחלטה הוסדר מערך משק לשעת חירוםבין השאר אלה: ועדת מל"ח העליונה, שתפקידיה הם ובראשו )מל"ח( )א( להפעיל את מערך מל"ח; )ב( לבחון דרכים ותכניות להפעלת המשק החיוני של המדינה לשעת חירום, שתכליתן להבטיח אספקה של מוצרים ושירותים שהוגדרו חיוניים; )ג( לתאם בין הרשויות האזרחיות וביןכדי חירום ובשעת חירום לשעת בהכנות אותן ולהנחות צה"ל רשויות

או8להבטיח את הפעלת מערך מל"ח; )ד( לאשר כינון רשויות ייעודיות לסרב לכך; )ה( להנחות את משרדי הממשלה, הרשויות הייעודיות וועדות המל"ח בנושאי שמירת מלאי ואספקת מוצרים ושירותים ובנושאים אחריםהחיוני; המשק לקיום הנדרשים אמצעים לנקוט הייעודיות ומהרשויות הממשלה ממשרדי לבקש )ו( הדרושים להבטחת הכנתו של המשק החיוני שבתחומי אחריותם לקראת תקופת הפעלת מערך מל"ח. נוסף על כך נקבע כי ועדת מל"ח העליונה רשאית להכריע בנסיבות של חילוקי דעות בין רשויות ייעודיות בשעת חירום,

והחלטתה מחייבת אותן. נקבע עוד כי ליד ועדת מל"ח העליונה יפעל מטה1716בהחלטת ממשלה

ליו"ר ועדת מל"ח העליונה. תפקידיו העיקריים של מל"ח ארצי, הכפוף מטה מל"ח הארצי הם אלו: )א( להנחות ולתאם את פעולות מערך מל"ח והרשויות הייעודיות, לרבות הכנת תכניות עבודה רב-שנתיות ומעקבהייעודיות ואת הרשויות )ב( להנחות את מערך מל"ח ביצוען; אחרי בהכנת נוהלי פעולה ונהלים ארגוניים ובנוגע לדיווח בשעת רגיעה ובתקופתוהכוננות של )ג( לבקר ולבדוק את הכשירות הפעלת מערך מל"ח;

מערך מל"ח לקראת תקופת הפעלתו, בתיאום עם הרשות הייעודית. הוטלה האחריות הכוללת לטיפול2007 מאפריל 1577בהחלטת ממשלה

בעורף במצבי חירום על שר הביטחון. הממשלה הבהירה בהחלטתה כילנושאים שבתחום מוסיפים לשאת באחריות הייעודיים משרדי הממשלה

סמכותם גם במצב חירום. ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי על הקמת2007בדצמבר החליטה

יחידה במשרד הביטחון, שנועדה - רשות חירום לאומית )להלן - רח"ל( לשמש גוף מטה מתאם ליד שר הביטחון, המסייע בידו לממש את אחריות העל לטיפול בעורף בכל מצבי החירום. ועדת השרים קבעה בהחלטתה את תפקידיה של רח"ל בעת שגרה ובשעת חירום. עוד נקבע כי בעת שגרה תרכז רח"ל את עבודת המטה הכוללת את הגדרת האיום ותרחישי הייחוסבעורף, חירום למצבי פעולה תפיסות גיבוש הלאומית, ברמה לעורף היערכות ומענה של ארגונים ומשרדי ממשלה במצבי חירום שונים. בין שאר תפקידי רח"ל במצבי חירום, הוטל עליה להמליץ על קביעת סדרי עדיפות להפעלת המאמצים בעורף ברמה הלאומית ותיאום של פעילות ההסברה

)וכן בהחלטת ממשלה 1716 משק חיוני מוגדר בהחלטה 7 מפברואר1080 . מפעל חיוני, כמשמעו בחוק שרות עבודה1, שעדכנה את ההגדרה( "2000

. גורמי יצור, משאבים, שירותים, חומרים,2; 1967בשעת חירום, התשכ"ז- אספקה ופעולות החיוניים לקיום האוכלוסייה וכלכלת המדינה במצב לחימה

או באירועי חירום...".הועיד8 אחריותו בתחום ממשלתי שמשרד "מסגרת מוגדרת ייעודית רשות

אותה, באישור ועדת מל"ח עליונה, לביצוע פעולות המתחייבות מהחלטה זובאישור הנהלת המשרד".

א64דוח שנתי 58

מאוגוסט 670והדרכת הציבור. בהחלטת ממשלה נקבע כי מטה2009 החלטת ממשלה ובעקבות ברח"ל, ישולב הארצי מינואר2745מל"ח

במרץ 2011 העורף, להגנת המשרד על הקמת אליו2011 הועברה פעילותה של רח"ל.

הרשות הייעודית לשעת חירום במשרד האוצרהוקמה במשרד האוצר רשות ייעודית לשעת חירום )להלן -2008בסוף

לחירום הבכיר האגף ראש ובראשה האוצר(, במשרד הייעודית הרשות וביטחון במשרד. רשות זו, כפי שנקבע במסמך

59בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

התחומים מכלול על אחראי שיהיה גוף לשמש "א. נועדה: ההקמה, הנוגעים להיערכות משרד האוצר לשעת חירום ולהפעלתם בשעת חירום,- ושוק ההון כולל דאגה להמשך פעילותם התקינה של חברות הביטוח משרדי את המנחה המקצועי כגורם לשמש ב. ערך; לניירות הבורסה הממשלה בכל הקשור לתחום התקציב, המכס, אגף מס ההכנסה, מסהחירום". מצבי בכל ענבל(, )חב' מלחמה סחר סיכוני וביטוח, רכוש תפקידי הרשות הייעודית במשרד האוצר הם אלו: "א. להכין תרחיש ייחוס ענפי הכולל רמות שירות נדרשות למצבי החירום השונים, ותוכניות מענהלתרחישים; ב. כתיבת נהלים משרדיים ובין משרדיים לשע"ח בתיאום עם מטה מל"ח ארצי; ג. הפעלת מטה הפעלה/חדר מצב ארצי בשע"ח, תוך תיאום פעילותולהפעלת המפעלים לדאוג להכרזה ד. אחריות ארצי; עם מטה מל"ח כולל האוצר, משרד של אחריותו שבתחום כחיוניים שיוגדרו והשירותים מיסוד הקשר להדרכה ה. נדרשים; ומשאבים כ"א ריתוק לנושא דאגה ו. הכוונה ולגורמי שוק ההון; ולהכנה מראש, לסיוע למשרדי הממשלה בשעת לתפקוד השונים האוצר גופי של מוכנותם על ופיקוח מקצועית חירום ותגבורן על פי הצורך בעתודת כ"א מקצועי שהוכשר מראש כולל ריתוק משקי של אנשים ואמצעים חיוניים; ז. להכין תכנית עבודה שנתית

ולקבוע מסגרת תקציבית ליישום ההיערכות לשע"ח של המשרד".1. : ך ר ע ת ו ר י י נ ל ה ס ר ו ערך,51סעיף הב ניירות לחוק )א(

, קובע כי רשות ני"ע "תפקח על ניהולה התקין וההוגן של1968התשכ"ח- )ב( לחוק מסמיך את רשות ני"ע, כשהיא סבורה כי51הבורסה". סעיף

הבורסה פועלת בניגוד להוראת תקנונה או הנחיותיה או בדרך שיש בהבדרך לפעול לבורסה להורות והתקין, ההוגן בניהולה פגיעה משום הרשות של סמכותה קביעת בדבר ההחלטה כי עולה מכך הראויה. בנושא המשך פעילותה התקינה של הבורסה הייעודית במשרד האוצר, בשעת חירום, קובעת סמכות מקבילה לסמכות הכללית המוקנית בחוק

לרשות ני"ע. צוין כי הבורסה לניירות ערך2013בתשובת המשרד להגנת העורף ממרץ

ורשות ני"ע הן מפעלים חיוניים שבאחריות הרשות הייעודית במשרד האוצר, וככאלה הן אמורות להיות מונחות על ידה בכל הנוגע להיערכות לשעת

, בתשובת רשות ני"ע, כתב יו"ר הרשות פרופ'2013חירום. עם זאת, במרץ ייחודית לגבי שוק ההון, כפי שמואל האוזר כי לרשות סמכות רגולטורית ני"ע אינה סבורה כי כמאסדר שנקבע בהוראות חוק ניירות ערך. רשות לא ואף האוצר, למשרד או הייעודית לרשות כפופה היא ההון בשוק קיבלה היא ואולם חירום. לשעת ההיערכות לעניין ידם על הונחתה דוגמת הפנייה למשרד הכלכלה הייעודית במשרד האוצר סיוע מהרשות

לשם הכרזה עליה כמפעל חיוני.

משרד מבקר המדינה מעיר כי מתשובות המשרד להגנת העורףשל הנורמטיבית ההסדרה בתפיסת פער עולה ני"ע ורשות האחריות להנחיית הבורסה לניירות ערך ולפיקוח על מוכנותהולהמשכיות עסקית. מן הראוי שהמשרד להגנת למצבי חירום יבואו ני"ע ורשות האוצר במשרד הייעודית הרשות העורף,

בדברים על מנת להסדיר את הנושא.

א64דוח שנתי 60

2. : ם י י ד ס מו ה ם י פ ו ג )א( לחוק הפיקוח על שירותים2לפי סעיף ה , הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון1981פיננסיים )ביטוח(, התשמ"א-

)ב(2)להלן - הממונה על שוק ההון( משמש מפקח על הביטוח. סעיף לחוק מסמיך את המפקח על הביטוח לתת הוראות, באישור ועדה מייעצת,ואת התקין ניהולם את להבטיח "כדי המבטחים, פעולת לדרכי בנוגע וכדי למנוע פגיעה השמירה על ענינם של המבוטחים או של הלקוחות,

)א( לחוק הפיקוח על39ביכולתו של מבטח לקיים את התחייבויותיו". סעיף , קובע כי הממונה יפקח2005שירותים פיננסיים )קופות גמל(, התשס"ה-

( לחוק זה מוסיף וקובע1)ב()39על חברות המנהלות קופות גמל. סעיף את סמכות הממונה על שוק ההון לתת הוראות "כדי להבטיח את ניהולן התקין של החברות המנהלות ושל קופות הגמל שבניהולן ואת השמירה עלהמנהלות החברות של ביכולתן פגיעה למנוע וכדי עמיתיהן, של ענינם הרשות לסמכויות ערך שוות אלה סמכויות התחייבויותיהן". את לקיים הייעודית במשרד האוצר בכל הנוגע לאחריות להמשך פעילותם התקינה

של הגופים המוסדיים.

61בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

בתשובת המשרד להגנת העורף נאמר כי ועדת מל"ח העליונה מנחה את הרשות הייעודית במשרד האוצר, וכי משרד האוצר אחראי להנחיית הגופים הכפופים לו בכל הקשור להיערכות לשעת חירום. בתשובת אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון )להלן - תשובת אגף שוק ההון( נכתב כי לפי הבנתו הרשותשל התקינה פעילותן להמשך אחראית אינה האוצר במשרד הייעודית חברות הביטוח, "אלא דואגת להמשך פעילותן של החברות על ידי עבודה משותפת עם אגף שוק ההון בתחום זה, הכוללת ביצוע תרגילים, השתתפות

בוועדות מקצועיות, וכן במתן הנחיה והדרכה שוטפת בתחום".

לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת מל"ח העליונה להבהירבמשרד הייעודית הרשות בין והתיאום האחריות חלוקת את האוצר ובין הממונה על שוק ההון בכל הנוגע להמשכיות עסקית

ולפעילות בשעת חירום בחברות הביטוח ובשוק ההון.

במרץ המדינה מבקר למשרד השיבה האוצר במשרד הייעודית הרשות כי היא מקבלת את הערתו בדבר הצורך בהסדרת תחומי האחריות2013

של הרשות כלפי מאסדרים אחרים שבאחריותה - הממונה על שוק ההוןורשות ני"ע.

הרשות הייעודית הפיננסית-בנקאית בדבר "רשות ייעודית פיננסית2005 מנובמבר 4367החלטת ממשלה .1

1716בנקאית - בנק ישראל" קבעה כי "בהמשך להחלטת הממשלה מס. )להלן: 'ההחלטה'(, להסמיך את ועדת המל"ח העליונה6.7.1986מיום

ביצוע לשם בנקאית, פיננסית ייעודית כרשות ישראל בנק את לאשר לפי ישראל בנק של אחריותו בתחומי מההחלטה המתחייבות פעולות חוק... המפקח על הבנקים יהיה חבר בוועדת המל"ח העליונה, ויחולו עליו הוראות ההחלטה". בעקבות החלטה זו, באותו חודש פנה סגן ראש מל"ח במטה מל"ח הארצי במכתב אל המפקח על הבנקים דאז, חברי ועדת"החליטה הממשלה כי להם ומסר נוספים, וגורמים העליונה מל"ח

מס' ישראל4367בהחלטה בנק - פיננסית ייעודית רשות על הקמת במערך מל"ח".

ומכוח2005נמצא כי הגם שעל פי החלטת הממשלה מנובמבר נדרש אישורה של ועדת מל"ח העליונה1716החלטת ממשלה

לשם הקמת רשות ייעודית, לא התבקש אישורה להקמת הרשותהייעודית הרשות - )להלן הפיננסית-בנקאית הייעודית הפיננסית(, וממילא לא נקבעו תחום פעולתה וסמכויותיה, כפיהייעודית במשרד האוצר. הרשות לגבי הרשות שנקבע למשל את נתן ישראל שבנק בלי לפעול החלה הפיננסית הייעודית

דעתו על שלא התקיים התנאי המוקדם לכך.

התש"ע-.2 ישראל, בנק תפקידו2010חוק מטרותיו, את קובע , וסמכויותיו של בנק ישראל. אחת ממטרות הבנק, כפי שנקבעו בחוק, היאכן, כמו הסדירה. ובפעילותה הפיננסית המערכת של ביציבותה לתמוך

, קובעת את סמכותו של המפקח על הבנקים1941פקודת הבנקאות בבנק ישראל )להלן - המפקח על הבנקים(, בהתייעצות עם ועדה מייעצת

א64דוח שנתי 62

וניהולו של ובאישור נגיד בנק ישראל, לתת הוראות בעניין דרכי פעולתו תאגיד בנקאי, הן כדי להבטיח את ניהולו התקין ואת השמירה על עניינם

של לקוחותיו, והן כדי למנוע פגיעה ביכולתו לקיים את התחייבויותיו.לא הבהירה אם רשות ייעודית זו אמורה לעסוק4367החלטת ממשלה

רק בתחום הפיקוח על המערכת הבנקאית, או בפעילותו של בנק ישראל , שעסק2006כבנק מרכזי, או בשניהם יחד. בדיון פורום הבנק בנובמבר

האחריות תחומי הגדרת שאלת עלתה חירום, לשעת ההכנות בנושא והסמכות של האורגנים העוסקים בנושאי החירום. מסיכום הדיון עולה כי מנהל תחום ההסדרה דאז של הפיקוח על הבנקים הביע את עמדתו כי

הרשות הייעודית אמורה לפעול במסגרת הפיקוח על

63בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

הבנקים, ואילו מנכ"ל הבנק דאז מר יעקב דנון הציע כי האחראי לתחוםהחירום בבנק יטפל הן בהכנות הבנק והן בהכנות הרשות הייעודית.

לשאלת היקף אחריותה של הרשות הייעודית הפיננסית חשיבות רבה לעניין מערך הסמכויות ויחסי הגומלין בינה ובין רח"ל. בעניין פעילות בנק ישראל כבנק מרכזי, בשונה מפעילות הפיקוח על הבנקים, הפעלת חלק מסמכויותהחלטת מכוח חירום ובעתות שגרה בימי ורח"ל העליונה מל"ח ועדת

מותנית בהגדרת הרשות הייעודית הפיננסית כאחראית גם1716ממשלה לפעילות בנק ישראל כבנק מרכזי. ואולם בהיעדר הגדרה של פעילות בנקתוכל לא הפיננסית, הייעודית הרשות שבאחריות מרכזי כבנק ישראל התכניות של מסוימים בהיבטים לטפל הפיננסית הייעודית הרשות להמשכיות עסקית בבנק ישראל, כגון ייזום הגדרת מפעלים חיוניים ופיקוחהבנקים(, על הפיקוח עובדי )שאינם הבנק עובדים של ריתוק עליהם, לתעדוף הנוגע בכל אחרות ייעודיות רשויות עם דעות חילוקי הסדרת

משאבים הנדרשים בחירום ועוד.

נמצא כי על אף אי-הבהירות בנוגע לתחומי האחריות והפעילותגם לעיל, שהשתקפה כמובא הפיננסית הייעודית הרשות של מל"ח ועדת אל הבנק פנה לא ישראל, בנק הנהלת בדיוני העליונה כדי שתבהיר את סמכויות הרשות הייעודית הפיננסית, ואף לא נמצאו מסמכים בדבר קבלת החלטה בהנהלת הבנק

בעניין זה.

השיבו מנכ"ל הבנק מר חזי כאלו והמפקח על הבנקים מר2013במרץ דוד זקן )להלן - תשובת בנק ישראל(, כי החלטת הממשלה ודברי ההסברוכי דברי ההסבר להחלטה שלה גובשו בשיתוף בנק ישראל ובהסכמתו, עוד השיב הייעודית הפיננסית. אחריותה של הרשות את תחום קובעים הבנק כי "יש לציין לשבח את בנק ישראל והפיקוח על הבנקים, על כך שלא המתינו להודעה רשמית כזו או אחרת, אלא החלו בפעולה לאלתרמכתב אל בתשובתו הפנה ישראל בנק ולהפעילה". הרשות את לייסד

מלשכת היועץ המשפטי למערכת הביטחון אל2002שנשלח בנובמבר הסמכות לאשר86ראש מל"ח דאז, שבו נאמר כי "כיוון שלפי ההחלטה מ-

הקמת רשויות ייעודיות היא של ועדת המל"ח העליונה ולא של הממשלה,לנכון לפרט בהחלטת הממשלה עצמה את תחומי הפעילות לא ראיתי ויש לפי הבנתי, כמו זו )ציינתי זאת בדברי ההסבר( שיופקדו בידי רשות ייעודית אחרת, להותיר הנושא להחלטת וועדת המל"ח ביחס לכל רשות

השיב מנכ"ל2013העליונה". בתשובה נוספת של בנק ישראל מאפריל הבנק מר חזי כאלו, כי "בזמן אמת" הבנק לא היה ער לצורך בקבלתטכני שלא השפיע על בעניין וכי מדובר ועדת מל"ח העליונה, החלטת

היערכות הבנק ועל הפעולות שביצע. המשרד להגנת העורף מסר בתשובתו כי איש מחברי ועדת מל"ח העליונה

בדבר2005לא התנגד לאמור במכתבו של סגן ראש מל"ח מנובמבר פועל מולה ולכן המשרד להגנת העורף פיננסית, ייעודית רשות הקמת

. עם זאת, בעקבות הביקורת יפעל המשרד להגנת העורף2005משנת ועדת מל"ח העליונה ייעודית באמצעות כרשות ישראל בנק לאשר את

ויטפל בנושא סמכויות הרשות בתיאום בנק ישראל.

א64דוח שנתי 64

משרד מבקר המדינה מעיר כי בנק ישראל החל לפעול כאמור בלי שוועדת מל"ח העליונה נתנה את אישורה להקמת הרשות הייעודית והגדירה את סמכויותיה. לדעת משרד מבקר המדינה,הייעודית הרשות של וסמכויותיה אחריותה שהיקף ראוי הפיננסית ייקבעו בטרם יתרחש אירוע חירום, שבו עלולים לבוא לידי ביטוי הכשלים העולים ממצב העניינים הנוכחי. מן הראוי שבנק ישראל יפעל לאלתר, בתיאום עם ועדת מל"ח העליונה, להבהרת היקף אחריותה של הרשות הייעודית הפיננסית. לעניין זה, מן הראוי כי תישמע עמדתו של בנק ישראל על סמך הניסיון

שנצבר והוראות חוק בנק ישראל.

65בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

הנחיות המאסדרים למערכת הבנקאית, לגופים המוסדיים ולגופי ההשקעה

ההנחיות של המפקח על הבנקים, של הממונה על שוק ההון ושל רשותהאסדרה למודל שונות גישות משקפות ידם על המונחים לגופים ני"ע פני רצף שבין אסדרה המבוססת על עקרונות לבין אסדרה הרצוי, על

, כמפורט להלן.9המבוססת על כללים

הנחיות המפקח על הבנקים פרסם המפקח על הבנקים את הוראת ניהול בנקאי תקין2011בדצמבר

, שעניינה ניהול המשכיות עסקית, והיא10(355 )להלן - הוראת נב"ת 355 החליפה ועדכנה כמה הוראות קודמות שפרסם המפקח. הוראה זו נקבעה

ב- שקבעה העקרונות משילוב על2006כחלק לפיקוח באזל ועדת כי11הבנקים להוראה ההסבר בדברי ציין המפקח בישראל. באסדרה

תכניות בפיתוח המסייעת רחבה, עבודה מסגרת מקנים אלו עקרונות מפורטות להמשכיות עסקית המותאמות לתנאים בכל מדינה.

מבהירה את אחריות הדירקטוריון וההנהלה הבכירה של355הוראת נב"ת הגוף הבנקאי להטמעת מסגרת עבודה לניהול המשכיות עסקית ולפיקוחהמשכיות ניהול של העיקריים המרכיבים את מפרטת ההוראה נאות.

עסקית ואת ההיערכות הנדרשת לשם בניית תכנית להמשכיות עסקית.נקבע ליום 355מועד התחולה של מרבית חלקי הוראת נב"ת 1.7.12,

ואילו הוראות שעניינן המשכיות עסקית של ספקים ונותני שירותים הדרושיםנקבעו חלופי אתר להפעלת הנוגעות הוראות וכן חיוניים לתהליכים

. יצוין כי כמה תאגידים בנקאיים קיבלו את31.12.12כמחייבות החל מיום מקצת של תחולתן מועד לדחיית הבנקים על המפקח של אישורו

ההוראות.

הנחיות הממונה על שוק ההון אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר אחראי לפיקוח על השירותים

, הכולל כספי ציבור במאות12הפיננסיים בשוק הביטוח והחיסכון הפנסיוני מיליארדי ש"ח, ולאסדרתם של שירותים אלה. מטרותיו המרכזיות הן אלו: )א( להגן על המבוטחים ועל החוסכים ולהבטיח הוגנות, שקיפות ותחרות;

ויעדים9 עקרונות התוויית פירושו עקרונות על המבוסס אסדרה משטר יישומם; משטר אסדרה המבוסס על להגשמה, ללא מתכון מפורט לדרכי

כללים משתמש בהוראות מפורטות ובמונחים כמותיים ולא איכותיים. הוראות ניהול בנקאי תקין משקפות את עמדתו של המפקח על הבנקים לגבי10

הנורמות הנדרשות לניהול בנקאי תקין בתחומים שונים. אי-קיום הוראות אלוהוא פגם בניהול התקין של עסקי התאגיד הבנקאי.

ועדת באזל לפיקוח על הבנקים הוקמה בשנת 11 לשם טיפול בנושא1975 הפיקוח על בנקים הפועלים בזירה הבין- לאומית ואסדרת פעילותם. בשנת

פרסמה הוועדה מסמך עקרונות בדבר המשכיות עסקית. 2006בסוף 12 פעלו בישראל 2011 קרנות פנסיה, 45 חברות ביטוח הפועלות18

ביטוח או חיים ביטוח שאינם ביטוח ענפי )הכוללים כללי ביטוח בענפי חברות מנהלות של82 חברות ביטוח העוסקות בביטוחי חיים ו-13בריאות(,

קופות גמל.250

א64דוח שנתי 66

)ב( לשמור על יציבותם של גופים מוסדיים ועל יציבותו של שוק הביטוחוהחיסכון הפנסיוני בכללותו.

פרסם הממונה על שוק ההון דאז חוזרים לחברות2003בספטמבר .1 הביטוח ולקופות הגמל שעניינם "היערכות להמשך פעילות חברות ביטוח

בעת משבר" ו"היערכות להמשך פעילות קופת

67בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

משבר" בעת במרץ 13גמל "הערכות2004. שעניינו חוזר גם פורסם משבר" בעת פנסיה קרנות פעילות נדרשו14להמשך אלו חוזרים לפי .

וחירום במצבי משבר פעילותן העסקית עיקר לשימור להיערך החברות הנוגעת במדיניות לדיון הדירקטוריון אחריות נקבעה בחוזרים שונים. התהליכים לקביעת וחירום, משבר במצבי החברה פעולת להמשך וחירום, לקבוע מדיניות העסקיים החיוניים שיש להפעילם במצבי משבר מערך הפעלת לצורך חירום אתר הקמת בעניין מדיניות לקבוע גיבוי, טכנולוגיות המידע ולקבוע את פרק הזמן המרבי עד להפעלתו. הממונה על שוק ההון דאז הוסיף וקבע בחוזרים את אחריות הנהלת החברות לדון בהסדרים פרטניים ליישום המדיניות שקבע הדירקטוריון, ובכלל זה למנותתכניות הכנת על אמון שיהיה בכיר משרה נושא בראשות ניהולי צוות

ההיערכות לעתות חירום.

כי ההוראות שפורטו בחוזרים מספטמבר עיון בחוזרים העלה וממרץ 2003 הן קווי מתאר כלליים לתכנית המשכיות2004

עסקית. ההוראות אינן עוסקות בבניית תרחישי הסיכון, בהבטחת השירות ללקוחות במהלך מצב החירום, באתר חלופי לפעילתיעילה מתכנית חלק שהם נוספים, רבים ובהיבטים הארגון להמשכיות עסקית. לדעת משרד מבקר המדינה אין די בהוראות החוזרים האמורים, ואין ביישומן כדי להבטיח כי לארגון יכולת

להתאושש במצב של אסון.

לגופים2006באוקטובר .2 חוזר דאז ההון שוק על הממונה פרסם הגופים של המידע אבטחת סיכוני לניהול "הוראות שעניינו המוסדיים המוסדיים" )להלן - חוזר אבטחת מידע(. בעניין המשכיות עסקית נקבעובחוק כהגדרתם בישראל, המוסדיים הגופים לכל זהות הוראות בחוזר

התשמ"א- )ביטוח(, פיננסיים שירותים על אבטחת1981הפיקוח חוזר . מידע עוסק בהוראות מפורטות לדרישות אבטחת המידע בגופים המוסדיים. פרק מצומצם של החוזר הוא למעשה חזרה על ההוראות שנכללו בחוזרים

, בשני שינויים כלהלן: )א( הושמטה הקביעה בדבר2003קודמים מ- אחריותו של דירקטוריון החברה לקביעת מדיניות לגבי ההמשכיות העסקית,כי הדירקטוריון אמור לאשר את תכנית ההמשכיות העסקית ונקבע רק מערך לגיבוי החירום לאתר בנוגע )ב( הארגון; הנהלת שתפתח טכנולוגיות המידע נקבע כי "אתר החירום ימוקם במרחק סביר מהאתר הראשי, כך שתקטן ככל שניתן, ההסתברות לפגיעה בשני האתרים בעת

ובעונה אחת".

.2003/14; חוזר גמל 2003/12 חוזר ביטוח 13.2004/6 חוזר פנסיה 14

א64דוח שנתי 68

לדעת משרד מבקר המדינה, בחוזר אבטחת מידע עוסק הממונהבתחום משני עניין בתור העסקית בהמשכיות ההון שוק על הטיפול לנושא. הולם מענה בחוזר ואין המידע, אבטחת הכרחי תנאי אמנם הוא ארגון של המידע מערכות בשרידות להבטחת ההמשכיות העסקית שלו, אך ודאי שאינו תנאי מספיק.)ביטוח( פיננסיים שירותים על הפיקוח בתקנות ועוד, זאת

התשס"ז- וועדותיו(, על2007)דירקטוריון הוטלה לא , הדירקטוריון חובה מפורשת לדון במדיניות ההמשכיות העסקית של החברה. על כן, השמטת ההוראה המפורשת שקובעת אתההמשכיות בתחום מדיניות לקביעת הדירקטוריון אחריות התאגידי, הממשל עקרונות את מאוד מחלישה העסקית, שתכליתם להבטיח את פיקוח הדירקטוריון על הנהלת החברה

ולבסס את מדיניות החברה באמצעותו.

במענה לפניית משרד מבקר המדינה לאגף שוק ההון בבקשה לקבל.3 את דוחות הביקורת שעשה בגופים המוסדיים בכל הנוגע לתחום ההמשכיות

בדצמבר האגף מסר סופיים2012העסקית, ביקורת דוחות חמישה שנשלחו לגופים מוסדיים, והוסיף כי הכנתם של שבעה דוחות נוספים טרם

הסתיימה.

69בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

כי הביקורות בתחום ההמשכיות מהנתונים שמסר אגף שוק ההון עולה העסקית החלו רק להיערך בתחום זה.

אגף שוק ההון השיב למשרד מבקר המדינה כי הביקורות של האגף על היערכות הגופים המוסדיים לשעת חירום בוצעו על פי המשאבים המוגבלים

שעמדו לרשות הממונה באותן שנים.

מעיון בדוחות הביקורות של אגף שוק ההון עולה כי הביקורות עסקו בעיקר בתחום אבטחת המידע, וכי החלק שיוחד לתחוםהביקורות כי עולה עוד מאוד. מצומצם העסקית ההמשכיות שנעשו בתחום ההמשכיות העסקית לא עסקו באיכות מוכנותם של הגופים המוסדיים למצבי חירום, אלא בעצם הגשמתם של תהליכים כלליים הנדרשים לפי חוזר אבטחת המידע, בין השאר עקב הניסוח הכללי של החוזר. למרות עמדת אגף שוק ההון כילאירועי המוסדיים הגופים מוכנות של מצב תמונת בידו יש חירום, נמצא כי כתשע שנים לאחר החלת ההוראות בנושא זה על גופים המוסדיים לא היה בידי האגף מידע מקיף ומלא בדברובדבר בניית תכניות להמשכיות עסקית בכל הארגונים האלה

יכולתם להתמודד עם האתגרים הנובעים מאירועי חירום.

"הביקורת2011בדוח השנתי לשנת כי נאמר שפרסם אגף שוק ההון בתחום מערכות מידע כוללת עמידה בהוראות חוזר ניהול טכנולוגיות מידע וחוזר אבטחת מידע, התאוששות מאסון והמשכיות עסקית. נמצאו ליקויים באיכות ניהול טכנולוגיות מידע, בייחוד בחיסכון ארוך טווח, לרבות היעדר נוהלי עבודה, תהליכים ידניים, חולשות בבקרות, תהליכי תיעוד לקויים וכד'. כמו כן, נמצאו ליקויים בנושאי אבטחת מידע, התאוששות מאסון והמשכיות עסקית. הגופים המבוקרים מתבקשים לשפר ולתקן את הליקויים שעלולהבטיח כדי חוזרות, באופן שוטף, ביקורות ונערכות במהלך הביקורת,

שהליקויים יתוקנו".

משרד מבקר המדינה מעיר כי עקב הליקויים שמצא אגף שוק ההון בהיערכות לשעת חירום של הגופים המוסדיים שבהם עשה ביקורת, היה על הנהלת האגף לבחון מן השורש אם די בקביעת עקרונות כלליים בלבד לבניית תכניות להמשכיות עסקית בגופים אלה או שנחוץ לקבוע כללים מפורטים יותר. ואולם הממונה עלהממצאים, מן כמתבקש נמרץ, באופן פעל לא ההון שוק

לבחינת הצורך בגיבוש הנחיה בתחום זה.

בתשובת אגף שוק ההון הוסבר כי ככלל, האגף מקיים אסדרה המבוססת על עקרונות, ובתחומים שבהם חשובה האחידות, נקבעים כללים פרטניים בהוראות הממונה. האגף הוסיף כי בהתחשב בתוצאות הביקורות שנעשו בשנים האחרונות, התבצע תהליך חשיבה בנושא ההיערכות של הגופים

)לאחר סיום הביקורת של2013המוסדיים לשעת חירום, ובסיומו, בינואר משרד מבקר המדינה(, התפרסמה טיוטת חוזר שבה כללים מפורטים ואף יעדים פרטניים ומינימליים לשירות שעל כל גוף מוסדי לספק בשעת חירום. הרשות הייעודית במשרד האוצר הוסיפה בתשובתה כי טיוטת חוזר זו היא תוצר של עבודת המטה המשותפת שביצעו בשנתיים האחרונות הרשות

והממונה על שוק ההון.

א64דוח שנתי 70

הנחיות רשות ניירות ערך מנהלי22 קרנות נאמנות בניהולם של 1,261 פעלו בישראל 2011בסוף

כ- כספי של סכום נוהל ובמסגרתן מיליארד ש"ח. 142.3קרנות, 459 מיליארד ש"ח נוהלו על ידי חמש56.8סדרות של תעודות סל בסכום של כ- חברות לניהול תיקי השקעות ניהלו144קבוצות של חברות תעודות סל, וכ-

מיליארד ש"ח. נוסף על כך פעלו 223כספים בסכום של כ- יחידים995 בעלי רישיון לניהול תיקי השקעות.

71בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

לחוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ"ד-18סעיף , קובע את1994 תפקידיו של דירקטוריון המנהל קרן להשקעות משותפות בנאמנות ובהם -המשכיות והבטחת לחירום "היערכות להבטיח המיועדים נהלים קביעת עסקית". סעיף זה הוסף לחוק כחלק מהוראות חוק ממשל תאגידי למנהלי

התשע"ב- חקיקה(, )תיקוני תיקים ולמנהלי נכנס2011קרנות אשר , .16.5.12לתוקף ב-

נאמנות,2011בדצמבר .1 קרנות למנהלי חוזר ני"ע רשות פרסמה למנפיקי תעודות סל ולחברות בעלות רישיון לניהול תיקי השקעות, העוסק

ורציפות במתן השירות נתונים גיבוי . בדברי15בעמדת סגל הרשות בדבר השונות, ובמערכות במאגרים במידע, "פגיעה כי הוסבר לחוזר הרקע עלולה להוביל לשיבוש של תהליכים עסקיים ואף להסב נזק כספי ולהביאקרן, מנהל שהינו בארגון מדובר כאשר הארגון. של במוניטין לפגיעה לניהול תיקי השקעות... פגיעה רישיון וחברה בעלת מנפיק תעודות סל במידע עלולה לגרום, בין היתר, לפגיעה ברציפות במתן השירות לבעלי היחידות בקרן נאמנות, למחזיקים בתעודת סל ולקוחות של חברה בעלת

רישיון לניהול תיקי השקעות, לפי העניין... ולהסב להם נזק כספי". כי לא2013רשות ני"ע הסבירה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממרץ

ביצעה סקר מקדים בקרב הגופים שעליהם חל החוזר לפני פרסומו, מאחר לא הייתה אסדרה של ממש בתחום ההמשכיות העסקית2011שבדצמבר

בקרב גורמים אלה. סגל הרשות סבר כי היה מקום לפרסם את החוזר כדילאחר ורק בנושא, לפעולה תשתית להניח המפוקחים לגורמים לסייע של והיקפן הימצאותן לבחינת סקר יבוצע והסתגלות היערכות תקופת הצורך ובחינת כשלים זיהוי לשם בין השאר להמשכיות עסקית, תכניות

באסדרה משלימה.

ני"ע תבצע כי רשות היה ראוי המדינה, לדעת משרד מבקר בחינה יסודית של המצב בפועל קודם פרסומו של החוזר, כדי

לזהות כשלים ולקבוע בחוזר הוראות שיביאו לתיקונם.

לפי החוזר, "החובה לקיים תהליך מובנה של גיבוי המידע ושמירה על.2לרציפות תכנית ולהכין המנהלת החברה את המידע המשמשים מאגרי

דין" נגזרת ממספר הוראות . בנספח לחוזר פירטה16בפעילות העסקית, במתן ורציפות נתונים ושחזור גיבוי בנושא בסיסיים "עקרונות הרשות

מוסבר כי עמדת הסגל היא עמדה2011 בדוח השנתי של רשות ני"ע לשנת 15הנוגעות בסוגיות הרשות סגל של ועמדות החלטות המשקפת מקצועית,

של14.2.08ליישום דיני ניירות ערך, המתפרסמות באתר הרשות. במכתב מ-כי הוסבר לרשות שפנה דין עורך אל הרשות של דאז המשפטי היועץ "לעמדות הסגל כשלעצמן אין תוקף משפטי/נורמטיבי מחייב והן אינן מחייבות את הציבור במובן של יצירת נורמה חדשה. עמדות אלה הינן בבחינת תיאור עמדות הגוף המקצועי המופקד על התחום ולא מעבר לכך. מפוקח הסובר כיויכול להתעמת איתה, בדרכים זו עמדתו שונה אינו חייב לנהוג לפי עמדה

הקבועות בדין".זהירות ואמון, כלהלן:16 ני"ע מציינת בחוזר סעיפים העוסקים בחובת רשות

; סעיף1994)א( ו-)ב( לחוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ"ד-75סעיף לחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול20)א( ו-11

.1999 לחוק החברות, התשנ"ט-252; וסעיף 1995תיקי השקעות, התשנ"ה- כמו כן, הרשות מציינת את חוק ממשל תאגידי למנהלי קרנות ולמנהלי תיקים

, והוראה לחברות בעלות רישיון לניהול תיקי2011)תיקוני חקיקה(, התשע"ב-השקעות בדבר חובת קביעת נוהלי עבודה בנוגע לדרכי פעילותן והתנהלותן.

א64דוח שנתי 72

השירות אשר, לדעת סגל הרשות, יסייעו לחברה המנהלת למלא בתוכן את דרישות הוראות הדין... יובהר, כי עקרונות אלו הם כלי עזר בלבד לחברה המנהלת, וכי כל חברה כאמור נדרשת להגדיר פעולות התואמות את אופי

פעילותה ומורכבותה".בחינת הנספח לחוזר העלתה את הממצאים האלה:

73בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

הגופים שעליהם חל החוזר נדרשים למפות את התהליכים העסקיים,)א( להגדיר את יעדי ההתאוששות, ליישם פתרון להתאוששות עסקית ולגבש תהליכים ונהלים להפעלת השירותים בשעת חירום, לדאוג להדרכת עובדים

ולתרגל את תכנית ההמשכיות העסקית.

קובע לחוזר שבנספח הפירוט המדינה, מבקר משרד לדעת ועקרונות בסיסיים עבור הגופים המונחים, מתווה כללי בלבד שגם עצם העמידה בהם אינה מבטיחה, בסבירות נאותה, את יכולתם לקיים המשכיות עסקית. מהשוואת העקרונות שנקבעוהפיקוח רשויות של בהנחיות שנקבעו העקרונות אל בחוזר האחרות )בנק ישראל ואגף שוק ההון( עולה כי בשונה מרשויותדירקטוריון בידי להותיר בחרה ני"ע רשות האחרות, הפיקוח הגוף שיקול דעת כמעט מוחלט בעניין הרכיבים המרכזיים של תכנית ההמשכיות העסקית. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות ני"ע לבחון את הרחבת העקרונות המפורטים בחוזר בנוגעאת ולכוון להנחות כדי העסקית, ההמשכיות לתכנית הדירקטוריונים של הגופים להכנת תכניות מקיפות ויעילות יותר.

בתשובת רשות ני"ע נאמר כי הבחירה בין אסדרה המבוססת על עקרונותוכי אסדרה שונים, בשיקולים כרוכה כללים על המבוססת אסדרה ובין המבוססת על עקרונות מקובלת בתחומים רבים. אף שרשות ני"ע יכולה לקבוע עקרונות ולדרוש פעולות של גילוי ואכיפה, בסופו של דבר, הבטחת ההמשכיות העסקית של הארגון נמצאת בראש ובראשונה באחריות הארגון

הופץ סקר לכ-2013עצמו. הרשות הוסיפה בתשובתה כי בפברואר 40 גופים מפוקחים עיקריים, במטרה לבחון את הימצאותן והיקפן של תכניותמעמיקות ביקורות וביצוע התשובות ניתוח לאחר עסקית. להמשכיות

נוספות, ייבחן הצורך באסדרה המפרטת את העקרונות בהרחבה. החוזר אינו נוגע בפעולות בתחומים שהם קריטיים לבנייתה של תכנית)ב(

יעילה להמשכיות עסקית. לדוגמה, החוזר אינו עוסק בצורך להכין תרחישי ייחוס ארגוניים, וספק אם מי מהגופים שעליהם חל החוזר מסוגל להכין תרחישים כאלו, בהיעדר נגישות למידע הנדרש בתרחישי הייחוס הלאומיים הרלוונטיים; החוזר אינו עוסק בצורך להבטיח את התייצבותם של עובדים במקום עבודתם במצבי חירום, נוכח העובדה שהגופים שעליהם חל החוזר

, ואין בידם יכולת להבטיח את התייצבות17אינם מוגדרים מפעלים חיוניים עובדיהם; החוזר אינו עוסק בצורך במיפוי התשתיות הקריטיות לפעילותלזמינותן, יכולת להתייחס הגופים שעליהם חל החוזר בידי ואין הארגון, חיוניות, בהיעדר מידע הנחוץ להם בדבר הסדרת אספקתן של תשתיות

מידע המצוי בידי רשויות ייעודיות אחרות.

לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שרשות ני"ע תשקול לכלולמיפוי תשתיות קריטיות ייחוס, תרחישי לבניית הוראות בחוזר והבטחת התייצבותם של עובדים שיוגדרו חיוניים. כמו כן, על הרשות לוודא כי יהיו בידי הגופים המונחים כלים וידע הדרושים להם להסדרת הפעילות בתחומים אלו, כחלק מן התכניות שלהם

להמשכיות עסקית.

.1967 כהגדרתם בחוק שירות עבודה בשעת חירום, התשכ"ז-17

א64דוח שנתי 74

רשות ני"ע השיבה למשרד מבקר המדינה כי אין מחלוקת שהחוזר קובע עקרונות יסוד בלבד. ואולם לגישתה ניתן לפרש את הניסוח הכללי שבחוזר בתור מתווה גם לפעולה בתחומים הקריטיים שפורטו לעיל. כמו כן ציינה בתשובתה כי סגל רשות ני"ע יבחן את הצורך בהרחבת ההוראות העוסקותהגופים המפוקחים עצמם אחראים כי הוסיפה עוד בתחומים האמורים.

להקניית הכלים והידע הנדרשים לבניית תכנית להמשכיות העסקית.

75בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

תכניות של חשיבותן בשל המדינה, מבקר משרד לדעת ני"ע להמשכיות עסקית לשרידותם של ארגונים, ראוי שרשות שנתונים הגופים את בהירות ביתר להכווין הצורך את תבחן לפיקוחה ותנהיר את התחומים הקריטיים שיש לתת להם מענהכי בהיעדר מעמד בתכניות אלה. משרד מבקר המדינה סבור לגופים המפוקחים אלו במערך מל"ח, ובהיותם נתונים לפיקוח ולאחריות של הרשות הייעודית במשרד האוצר ושל רשות ני"ע, חלה על רשויות אלה החובה להעמיד לרשות הגופים המפוקחים

את הידע והכלים הנדרשים לבניית תכניות להמשכיות עסקית.

לדווח)ג( חייב אינו עליו חל שהחוזר גוף החוזר, הוראות פי על ני"ע, על מוכנותו לאירועי ללקוחותיו או לציבור ככלל, ואף לא לרשות חירום ועל התרחשותם של אירועים כאלה. לשם ההשוואה, כשהתעורר

שנת בתחילת ממוחשבות מערכות של בפעולות לתקלה 2000חשש "(, נקבעו תקנות מיוחדות אשר חייבו חברות בעלות רישיון2000)"באג

אודות על מפורט דיווח ני"ע ולרשות ללקוחותיהן לדווח תיקים לניהול .200018המוכנות של המערכות הממוחשבות לקראת שנת

לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי לקבוע כי על גופים שהחוזר חל עליהם תחול חובה לגלות ללקוחותיהם את דבר מוכנותם למצבי חירום, כחלק מתנאי ההתקשרות עמם, ואת התממשות אירועי החירום ודרכי הטיפול בהם. נוסף על כך, ראוי שתיושם מתכונת של דיווח שוטף של הגופים לרשות ני"ע על התממשותם

והשפעותיהם של אירועי חירום.

רשות ני"ע השיבה כי היא מקבלת את הערת משרד מבקר המדינה, וכי סגל הרשות יבחן אם עליו לחשוף את מוכנות הגופים המפוקחים לשעת חירום. כמו כן יבחן סגל הרשות את הצורך בקבלת דיווח מידי על אירועי חירום ועל אופן הטיפול בהם. בחינה כאמור גם תביא בחשבון את עלות

הגילוי לעומת התועלת שתצמח ממנו. תחומי ההיערכות למצבי חירום וביצוע תכנית להמשכיות עסקית מחייבים השקעה כלכלית רבה, ובדרך כלל אין הם משיאים תשואה חיובית ונראית לעין בטווח הזמן שבו החברה מתכננת את פעולותיה העסקיות. ההוצאה הכלכלית הנדרשת לשם היערכות למצבי חירום מקטינה את רווחי החברה ואת התגמול להנהלת החברה, שנגזר פעמים רבות מביצועיה הכלכליים. השקעה בתחום זה עלולה להיתפס בעיני מנהלים בארגונים פיננסיים לא רק ככזו שאינה קשורה לתחומי הפעילות השוטפת של הארגון אלא גם

כגורם מכביד ולא מועיל. כאמור, אגף שוק ההון ורשות ני"ע נוטים לתפיסת אסדרה המבוססת עלעל שחובה מובהקות דרישות בדבר הצורך כדי פירוט בלא עקרונות, על האקדמי במחקר הנפוצה הביקורת בהן. לעמוד המונחים הגופים אסדרה של להיווצרותה לסיכון נוגעת עקרונות על המבוססת אסדרה

תקנות הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות ובניהול תיקי השקעות )כללי דיווח18( )הוראת שעה(, התשנ"ט-2000ללקוח על היערכות לפתרון בעיית באג

1999.

א64דוח שנתי 76

חלשה ולא יעילה, העלולה לפגוע בצרכנים ולגרום לשיתוף פעולה מועטיעילה ביקורת בביצוע ולקושי המאסדר על19עם המבוססת אסדרה .

את ביטוי לידי להביא עלולה העסקית ההמשכיות בתחום עקרונות החולשות של כלי זה, לעומת אסדרה המבוססת על כללים.

ראו למשל 19Julia Black, "The Rise, Fall and Fate of Principles Based Regulation", in: K. Alexander & N. Moloney (eds.), Law Reform and Financial Markets (2011)

77בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

להחיל מנחה גוף של החלטה המדינה, מבקר משרד לדעת ההמשכיות ניהול בתחום עקרונות על המבוססת אסדרה העסקית, מעלה את הצורך לנהוג בזהירות רבה, להפעיל מערך ביקורות מקיף ויסודי, לבחון בשיטתיות את התכניות להמשכיות עסקית של הגופים שבאחריותו ולגלות מעורבות בפעולותיהם. כמו כן, ראוי שגם באסדרה המבוססת על עקרונות תהיה הכוונהבתנאים לעמוד ודרישה שונים מהותיים בנושאים לעסוק ניהול ההמשכיות העסקית, ראוי מזעריים. כשמדובר באסדרת שייכללו נושאים שתכליתם להבטיח הגנה על אזרחים הנזקקיםוכן נושאים אחרים, לשירותי הגופים הפיננסיים בשעת חירום, למשל בעניינים שבהם הקשר בין גופים פיננסיים שונים בשעת

חירום מחייב לקבוע תקנים אחידים למוכנותם.

בתשובת רשות ני"ע נכתב כי סגל הרשות מבצע כיום סקר לבחינת בשלותהמידע. ושמירת הגיבוי עסקית, ההמשכיות בתחומי המפוקחים הגופים כוח האדם ואולם מצבת בנושא, ביקורות לקיים בכוונת הרשות אמנם

הנוכחית אינה מאפשרת להפעיל מערך ביקורות מקיף כאמור לעיל.

לדעת משרד מבקר המדינה, חוסר יכולתה של רשות ני"ע לקייםמחסור בשל לפיקוחה, הנתונים בגופים ראוי בהיקף ביקורת בכוח אדם, מראה בעליל כי עליה להביא בחשבון גם שיקול זה בהחלטתה בדבר אופי האסדרה שיש לקיים בתחום ההמשכיותשל הלב תשומת את מסב המדינה מבקר משרד העסקית. הרשות הייעודית במשרד האוצר לאמור בעניין זה בתשובת רשות

ני"ע.

תהליך הכנתה של תכנית לניהול המשכיות עסקית יכולתם של ארגונים דרכי הניהול של המשכיות עסקית נועדו לשפר את להתמודד עם אירועי חירום. לגופים שנבדקו במהלך הביקורת יש חשיבות מכרעת בהתמודדותה של כלכלת ישראל בתנאי חירום. נדירותם של אירועי חירום שיש בהם סכנה רבה ליכולתם של הארגונים להתאושש מצד אחד,יוצרים אחר, מצד חירום לאירועי בהיערכות הכרוכה הגבוהה והעלות כאמור מצב שבו בדרך כלל ארגונים אינם מבצעים תהליכים של למידה

ושיפור על יסוד אירועי חירום אמתיים שהשפיעו על פעילותם. בגופים במיוחד סיכונים, של התממשותם בדבר הוודאות חוסר בתנאי גדולים ומורכבים כמו משרד האוצר, בנק ישראל ורשות ני"ע, שום תכנית של המשכיות עסקית אינה ערובה מוחלטת להתמודדות מיטבית עם כל מצבי הסיכון. הקטנת חוסר הוודאות צריכה להתבסס, בראש ובראשונה, על עבודת הכנה מוסדרת ויסודית על יסוד ניסיון רב שנצבר בעולם ועלבעולם, שונים תקנים פי על להיערכות. מקובלים ותקנים מתודולוגיות השלבים המקובלים של הכנת תכנית להמשכיות עסקית הם אלה: קביעתבניית התכנית; לבניית המתודולוגיה בחירת לתחום; הכוללת האחריות

א64דוח שנתי 78

תרחישי ייחוס; ניתוח הפעילויות הארגוניות וקביעת החיוניות שבהן; קביעהנקיטת הצעדים חירום; במצבי השירות רמות ושל יעדי התאוששות של המתחייבים לשם הפחתת הסיכון לפעילויות חיוניות והבטחת שרידותן בשעת

פגיעה בהן.

79בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

האחראי לניהול תחום ההמשכיות העסקית האחריות להבטחת שרידותו של כל ארגון מוטלת על הנהלתו הבכירה. המשכיות עסקית היא תחום חוצה ארגון, המחייב מעורבות בכל התהליכים הארגוניים החשובים ביותר וקבלת אחריות לתעדוף המשאבים הנדרשים לשם שמירה על יכולתו של הארגון לפעול במצבי חירום. ההיקף הכספי של הפעילויות והמשאבים המוקצים להמשכיות עסקית, בייחוד בארגונים פיננסיים ובגופים ממשלתיים וציבוריים, הוא רב. בשל החשיבות הרבה של

הנושא, ראוי שהאחריות לו תוטל על נושא משרה בכירה בארגון.

ל א ר ש י ק נ ב הגורם המרכזי שהיה אחראי בפועל לתחום ההמשכיות2006נמצא כי מ-

העסקית היה עובד שהשתייך לחטיבת השווקים בבנק. עובד זה הועסק תחילה באופן זמני ולא רשמי, ובלי שהוסדרו מסגרת עבודתו, סמכויותיו,יועצים חיצוניים שבהם נעזר הבנק העירו גם וכפיפותו. הגדרת תפקידו

על הצורך במינוי קבוע של אחראי להמשכיות עסקית.2007-2008בשנים ישראל בנק נגיד ובדיונים עם בישיבות לדיון כמה פעמים הובא הנושא

פרופ' סטנלי פישר ועם מנכ"ל הבנק דאז. לפי המידע שמסר האחראי להמשכיות עסקית בבנק ישראל למשרד מבקר

, בעקבות דוח ביקורת פנימית בנושא, הוגדר תפקידו2010המדינה, רק ב-הנדרש בהליך שלא נעשה הדבר אולם עסקית, להמשכיות כאחראי

פנה2012להגדרת משרה בתקן, סמכויות ותפקידים ובלא מכרז. ביוני משרד מבקר המדינה אל מנכ"ל הבנק מר חזי כאלו בבקשה לקבל את כל הפרוטוקולים של הדיונים שהתקיימו בהנהלת הבנק בתחום ההכנות לשעתאחריותו בנושא דיון היה כי נמצא לא הפרוטוקולים בבדיקת חירום. וסמכויותיו של האחראי להמשכיות עסקית, וגם לא נמצא מסמך המורה על

פרסם בנק ישראל מכרז פנימי2012מינוי רשמי לתפקיד. יצוין כי ביולי לתפקיד "הממונה על המשכיות עסקית", שבו נקבע כי הממונה יהיה כפוף

לא2012למנכ"ל הבנק וידווח לנגיד הבנק ולהנהלתו. ואולם עד דצמבר נבחר עובד לתפקיד.

-2007בתשובת בנק ישראל פורטו פעולות שונות שביצע הבנק בשנים על2011 הממונה של המרכזי" "התפקיד של והגדרה ניתוח בכללן ,

)בשנת חיצוני יועץ באמצעות ניתוח התפקיד2007המשכיות עסקית ,) (, ניתוח תפקיד מפורט לשם גיוס2007כחלק מהכנת מכרז פנימי )בשנת

)ביולי עסקית להמשכיות לאחראי התפקיד2008עוזר ניתוח ועדכון ,) . בנק ישראל מציין עוד בתשובתו כי "למרות שלא2011שבוצע באוגוסט

תפקיד מהגדרת )בשונה מרכזי' 'עיסוק לצרכי תפקיד ספציפית הוגדר ספציפי לצורך עבודה בפועל וביצוע המשימות( לא נגרם כל נזק להכנותעובד זה לנושא הקדיש הבנק שבפועל כיוון לחירום, הבנק ולמוכנות בהיקף של משרה מלאה, תוך שעבודתו מנוטרת ע"י הנגיד והמנכ"ל". כמו כן הסביר הבנק כי "מדובר בעבודה שלבנק חשוב היה כי תתחיל בביצוע

מידי".

א64דוח שנתי 80

משרד מבקר המדינה מעיר לבנק ישראל כי מן הראוי היה לדון גם בהמלצותיהם של יועצים חיצוניים של הבנק, למנות עובדהעסקית ההמשכיות לנושא האחראי בתור עיקרית במשרה ולהגדיר את היקף סמכויותיו, במקום להמשיך להעסיק במשך שנים עובד בלא סמכות והגדרת תפקיד ברורה. עם זאת, ראוי לציין לחיוב את פעילותו הרבה של האחראי להמשכיות עסקית

, מר איתן מורג, אשר גילה2007-2012בבנק ישראל בשנים היקפו, שהוגדר בלא התפקיד בביצוע ויסודיות רבה יזמה ובתמיכת הנהלת הבנק הצליח לרתום את יחידות הבנק השונות

לקידום ממשי ורב ערך למוכנות הבנק למצבי חירום.

81בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

ר צ ו א ה ד ר מש)ב( לתקנון שירות המדינה )להלן - התקשי"ר(,03.251לפי פסקה .1

סמנכ"ל בכיר למינהל ומשאבי אנוש בכל משרד ממשלתי נושא באחריותאחריות לרבות במשרד, הביטחון שירותי ובהם שונים לנושאים כוללת להכנת מערך כוח האדם לשעת חירום ולהפעלתו בעת הצורך, וכן לגיבוש

נהלים בדבר סדרי העבודה במשרד.

בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אף שהאחריות הכוללת לגיבוש נוהלי המשרד בנושאי הביטחון ולהכנת מערך כוח האדם לשעת חירום נמצאת בידי הסמנכ"לית הבכירה למינהל ומשאבי אנוש במשרד האוצר, גב' רות אשכנזי, לא נמצאה אסמכתהבפועל האחראי העסקית. ההמשכיות בניהול למעורבותה בתחום לרבות האוצר, במשרד חירום לשעת להיערכות

ההמשכיות העסקית, הוא ראש אגף בכיר לחירום וביטחון.

הוסבר כי הדיווח בנושאי ההיערכות2013בתשובת משרד האוצר ממרץ ואגף המשרד, למנכ"ל ישירות נמסר עסקית וההמשכיות חירום לשעת המינהל ומשאבי האנוש אינו אחראי לכך. משרד מבקר המדינה מעיר כי

לא נמצאה במשרד האוצר אסמכתה לאמור בתשובה זו. - הנציבות( חוזר2011ביוני .2 נציבות שירות המדינה )להלן פרסמה

בעניין "הקמה והעצמת יחידות חירום במשרדי הממשלה". בחוזר הוסבר כי על פי הנחיית ראש הממשלה ועל יסוד עבודה משותפת לרח"ל ולנציבות,החוזר, לפי הממשלה. במשרדי חירום יחידות להקמת להיערך הוחלט עיקר תפקידי יחידת החירום הם קביעת תרחישי הייחוס הענפיים בהסתמך על תרחיש הייחוס הלאומי, קביעת רמות השירות הנדרשות של המשרד בשעת חירום בתיאום עם הנהלת המשרד ובאישור רח"ל, קביעת נוהליחיוניים עבודה של המשרד בשעת חירום, פעילות להכרזה על מפעלים

וקיומיים בתחומי הפעילות של המשרד ועוד. עדיפויות סדר לקביעת יפעלו והנציבות רח"ל כי בחוזר פורט כן כמו להקמת היחידות במשרדים ששירותיהם יוגדרו חיוניים ורלוונטיים ביותר, וכילשעת ההיערכות תורת לפיתוח והאחריות בעלת הסמכות רח"ל תהיה חירום. משרדי הממשלה התבקשו להגיש לרח"ל ולנציבות בדחיפות מיפוי של העוסקים בתחום החירום במשרדם, כדי שיוכלו לבחון את המצב בהם. בעקבות זאת ביקש משרד האוצר להגדיר אצלו ארבעה תקנים בתחום

החירום.פנה ראש רח"ל דאז מר זאב צוק-רם אל סגן נציב שירות2011ביולי

המדינה מר מוטי אהרוני במכתב שכותרתו "משרד האוצר כמרכיב מרכזימשרד של תפקידו תואר במכתב לחרום". המדינה ומוכנות בהערכות "בכלל כי נכתב השאר ובין חירום, לשעת המוכנות בתחום האוצר התרחישים המרכזיים ובהם תרחיש מלחמה ותרחיש אסון המוני - רעידת אדמה, למערכת הכלכלית פיננסית תפקיד מרכזי בכל הקשור למענה הןבהיבט תפקוד המשרד והן מיידית נדרשים נצורים חוזים ביצוע בהיבטי בדגש לתקופת אחרי האירוע - היום שאחרי". מר צוק-רם, שמונה מאז לסגן ראש המועצה לביטחון לאומי )להלן - המל"ל( לביטחון פנים ועורף,

, כי המל"ל2012כתב במסגרת תפקיד זה לסגן נציב שירות המדינה במאי רואה במשרד האוצר אחד המשרדים ה"גדולים במיוחד בהיבטי החירום

א64דוח שנתי 82

לאור היקף פעילותם, פריסתם הגיאוגרפית, מספר הרשויות הייעודיות בתוךהמשרד וכמות המפעלים החיוניים/קיומיים שבאחריותם".

פרסמה הנציבות חוזר נוסף שהוסבר בו כי רח"ל, בשיתוף2012במאי ביצעו עבודת מטה להסדרת ואגף התקציבים במשרד האוצר, הנציבות היערכות משרדי הממשלה למתן שירותים ציבוריים בשעת חירום. הנציבות

משרות22הסבירה כי בחנה את המצב במשרדים וקבעה כי יתווספו להם ייעודיות עבור תחום החירום, בהן משרה אחת למשרד האוצר.

83בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

מסיכום עבודת המטה של רח"ל והנציבות עולה כי הקריטריונים המרכזיים לקביעת שיעור התקנים בתחום החירום בכל משרד ממשלתי היו התפרוסת הגאוגרפית של המשרד, מצאי התקנים העוסקים בתחום החירום ומספר

המפעלים החיוניים שבהם מטפל המשרד.

הובא לא והנציבות רח"ל שביצעו המטה בעבודת כי נמצא בחשבון שבחלק מהמשרדים, בהם משרד האוצר, לא הושלמה

החיוניים המפעלים שכבר20הגדרת המפעלים כמות כן, על . להיקף ברור קריטריון לשמש יכולה אינה חיוניים מוגדרים הפעילות הנדרשת של המשרד בתחום ההיערכות לשעת חירום.בכל החיוניים המפעלים של מהותם נבחנו לא כך על נוסף כמותית בחינה נעשתה אלא מספקים, שהם והשירות משרד בלבד, שאין בה די לבירור היקף העבודה הנדרשת מכל משרד

. עוד נמצא כי21ממשלתי במסגרת הפיקוח על מפעלים חיונייםבתור המטה עבודת של הסיכום בטבלת נזכר האוצר משרד משרד ללא תפרוסת גאוגרפית, דבר שאינו הולם את האמור במכתבו של סגן ראש המל"ל שנזכר לעיל, ואינו מתיישב עםהשונות יחידותיו על פעילותו שלפיהם האוצר משרד מסמכי

בניינים ברחבי הארץ.70נעשית בכ-

כתב סגן הנציב מר מוטי אהרוני כי תחומי2013בתשובת הנציבות ממרץ הידע את יש שלו המנחה הגורם של מובהקים "מקצועיים הם התוכן המודיעין וההיבטים שבחלקם אף מסווגים". כן הסביר כי אגף התקציבים

משרות שהיו אמורות לתת מענה לכלל המשרדים, וכי לאחר22הקצה רק שמל"ל, אגף התקציבים והנציבות בחנו את הצרכים ככלל, הוחלט להוסיףהנציבות הקיימת. החירום יחידת לחיזוק אחת משרה האוצר למשרד

פעלה, לדבריו, בהתאם לנתונים שהועברו אליה. הרשות הייעודית במשרד האוצר השיבה כי היא סוברת כי עדיין קיים מחסור בכוח אדם במשרד האוצר בתחום המוכנות לשעת חירום, ותימוכין לדבר

נמצאים בעבודת המטה שבוצעה במשרד.-2012בינואר .3 )להלן ומשק כספים הוראות תקנון לתוקפן נכנסו

סיכונים22תכ"ם( ניהול בעניין - החשכ"ל( )להלן שפרסם החשב הכללי להנהלות לאפשר היא ההוראות מטרת הממשלה. במשרדי תפעוליים להם הנשקפים הסיכונים למזעור מועד מבעוד להיערך המשרדים ניהול את לכלול מאפשרות אלו הוראות התממשותם. עם ולהתמודד

, "כל1967 מפעל חיוני מוגדר בחוק שירות עבודה בשעת חירום, התשכ"ז-20 מפעל או חלק ממנו, הפועל או שאפשר להפעילו לצרכי הגנת המדינה או בטחון הציבור או לקיום הספקה או שירותים חיוניים, ושאושר לענין זה בצו על-ידי השר בהתייעצות עם שר הביטחון, ובשעת לחימה - על-ידי שר הביטחון בהתייעצות עם השר; וכן כל מפעל או חלק ממנו שאפשר להפעילו לצרכי קיום המשק ושפעולתו חיונית לקיום הספקה או שירותים הדרושים לציבור אוזו הוא שר ליצוא, והשר אישר אותו בצו לענין זה". ה"שר" לעניין הגדרה התעשייה, המסחר והתעסוקה )כיום שר הכלכלה(. הכרזה על מפעל כחיוני

מאפשרת לחייב את עובדיו להתייצב לעבודה בשעת חירום.הרשות21 שבאחריות חיוניים מפעלים הוגדרו ערך ניירות ורשות הבורסה

הייעודית לחירום במשרד האוצר. .5.2 הוראות תקנון כספים ומשק, פרק 22

א64דוח שנתי 84

התכנית במסגרת המטופלים אלו לרבות האסטרטגיים, הסיכונים להמשכיות עסקית, בניהול הסיכונים התפעוליים במשרד הממשלתי.

משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצא שהנציבות ורח"ל נתנו את דעתן להשתלבות תחום הטיפול בהמשכיות העסקית במשרדיהעולים התפקידים ובהגדרות האדם כוח בצורכי הממשלה, סיכונים מנהל מינוי לרבות בעניין מהוראות תכ"ם האמורות, תפעוליים משרדי, שנדרש להיות עובד בכיר במעמד של חבר

הנהלה.

85בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

המשרד להגנת העורף הסביר בתשובתו כי הוא מנחה את משרדי הממשלה והרשויות הייעודיות שבתחום סמכותו ואינו פועל במישרין מול אגפים שונים במשרד ממשלתי או ברשות הייעודית. עם זאת הוסיף כי יבחן עם הרשות הייעודית במשרד האוצר את הצורך בשיתוף פעולה עם החשכ"לית ואת

האפשרות לשיתוף פעולה כזה.

ך ר ע ת ו ר י י נ ל ת ו ש הר המזכיר הכללי של רשות ני"ע )להלן - המזכ"ל( אחראי לתפעולה השוטף, למעקב אחר יישום המדיניות שקבע יו"ר הרשות בתחומי פעילותה השונים ולאינטגרציה ותיאום בעבודת מחלקותיה. כמו כן, המזכ"ל משמש מנהליו"ר רשות ני"ע פרופ' מחלקת ארגון כספים ומשאבי אנוש. לפי החלטת

מדצמבר האוזר לתחום2011שמואל אחראי גם משמש המזכ"ל , ההמשכיות העסקית ברשות.

לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות ני"ע לבחון את ההיקףהן אם ולשקול הפעולות שבאחריותו של המזכ"ל הרחב של לו לייחד את הזמן הנדרש למילוי תפקיד האחראי מאפשרות

להמשכיות עסקית ברשות - בימי שגרה, ובמיוחד בעת חירום.

ני"ע למשרד מבקר המדינה ממרץ נכתב כי היא2013בתשובת רשות רואה בהיערכות לשעת חירום חלק בלתי נפרד מעבודת הנהלת הרשות, וכי יש יתרון בהפקדת האחריות לכך בידי גורם בכיר בארגון. לאחר שקילת הדברים ובחינה מעמיקה החליטה הרשות לבסס את הטיפול בתחום על ניהול כולל באחריות המזכ"ל, על ריכוז עבודת המטה באחריות שני גורמיחיצוני. בהתחשב בהערת משרד מבקר ייעוץ מקצועי ועל בכירים מטה המדינה תשקול הרשות לפעול לקביעת תקן לכוח האדם שיטפל בהיערכות

לשעת חירום.

קביעת המתודולוגיה לבניית תכנית להמשכיות עסקית בנייתה של תכנית להמשכיות עסקית מחייבת מעורבות יסודית של הנהלתלשמירת לפעול ההנהלה מאחריות כחלק נבנית, היא שעבורו הארגון שרידות הארגון. תהליך בניית התכנית מקיף את כלל יחידות הארגון, מחייבההנהלה מעוניינת ועליהן תפקודו בליבת מצויות פעילויות אילו לקבוע להגן, וכן לקבוע סדרי עדיפות ליחידותיו השונות וליעדי ההתאוששות ויעדי השירות שלו. כתנאי להצלחתה של התכנית נדרש שיתוף פעולה של כל יחידות הארגון, לרבות תמיכת ההנהלה בתהליך והעברת מסר פנים-ארגוני

בדבר הצורך בקידום התכנית. אחד השלבים הראשונים בהכנת תכנית להמשכיות עסקית הוא החלטה על המתודולוגיה לבנייתה. אף שיש כמה מתודולוגיות ותקנים לבניית תכניות

, אין בישראל תקן מחייב. המתודולוגיות נבדלות זו מזו23להמשכיות עסקית במאפיינים שונים הנובעים מגודל הארגון ופריסתו, מהקשר שבינו ובין גורמי חוץ, ממידת התלות שלו בטכנולוגית, מהצורך בהתאמה לתכניות המשכיות

עסקית של גופים אחרים ועוד..4,5 ראו לעיל, למשל בה"ש 23

א64דוח שנתי 86

יצירת שפה משותפת נמצא כי אף שאחת ממטרות-העל של רח"ל היא ובניית תכניות עבודה משותפות ומשולבות, היא לא ביצעה עבודת מטה לקביעת מתודולוגיה מפורטת לבניית תכניות להמשכיות עסקית, המותאמת לתנאים המיוחדים של מדינת ישראל בתחום המוכנות למצבי חירום; בכלל זה, ריבוי גופים המטפלים במצבי חירום, בניית תרחישי ייחוס ארגוניים על

סמך תרחישי ייחוס ענפיים ולאומיים ועוד.

87בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

מתודולוגיה מציעה רח"ל כי בתשובתו הסביר העורף להגנת המשרד אחידה, וגורמי המקצוע הרלוונטיים במשרדי הממשלה אמורים להתאימהמשרד בהערת בהתחשב כי הוסיף המשרד הייחודיים. הענף למאפייני להלן ענפי. ייחוס תרחיש לבניית המתודולוגיה תיבחן המדינה, מבקר

:2009תרשים המתודולוגיה שהציגה רח"ל לנציגי רשויות ייעודיות בדצמבר

ל א ר ש י ק נ ב את עיקר עבודת המטה שתכליתה הכנת תכנית להמשכיות עסקית עבור בנק ישראל ועבור הרשות הייעודית הפיננסית, עשתה חברה א' במהלך

העבודה2007-2008השנים שלבי א', חברה שהציגה הפירוט לפי . המרכזיים בהכנת תכנית ההמשכיות העסקית, בדומה לתרשים של רח"ל,אלה: הם

ייחוס, שיהוו בסיס להכנת התוכנית; 1" . קביעת יעדי2. קביעת תרחישי יעדי3רמות שירות למצבי החירום; ביכולת לספק את ניתוח הפערים .

בתנאים הקיימים, והיכולות הארגון באמצעות הנדרשים השירות רמות . הכנת תוכנית היערכות שתאפשר4הצפויים להתקיים בתרחישי הייחוס;

לסגור את הפערים הנ"ל ולעמוד ביעדי השירות הנדרשים".

משלבי העולה המתודולוגיה כי מעיר המדינה מבקר משרד העבודה שהציגה חברה א' לבנק ישראל אינה מפורטת ברמהזה. אף שתקנים אלו לפי התקנים השונים בתחום המקובלת אינם מחייבים, יש באמור בהם כדי לשמש דוגמה למידת הפירוט הראויה להצגה לפני הנהלת הבנק, כדי לתת לה די מידע לשםבנק שמסר ההנהלה של הדיונים מתרשומת החלטה. קבלת הבנק הנהלת כי עולה אין המדינה, מבקר למשרד ישראל תכנית להכנת חלופיות מתודולוגיות לה שיוצגו ביקשה להמשכיות עסקית, ולא נמצאו מסמכים המעידים כי היא אישרה

את ביצוע שלבי העבודה לפי מתודולוגיה זו.

א64דוח שנתי 88

נכתב כי התקנים בתחום ההמשכיות2013בתשובת בנק ישראל מאפריל ו-24001העסקית אינם מחייבים, וכי תקנים באו לעולם לאחר22301

עבודת חברה א' עבור הבנק. בטרם ביצוע העבודה על ידי חברה א' ייחד בנק ישראל זמן רב לאיתור באינטרנט של מתודולוגיות מעשיות בתחום. הממונה על ההמשכיות העסקית בבנק דן עם יועץ של הבנק בנושא ועם

חברה א', כדי לוודא שהמתודולוגיה

89בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

המתודולוגיה באינטרנט. הבנק שאיתר זו עם מתיישבת מציעה שהיא הובאה לפני הנהלת הבנק כמה פעמים, וזו דנה בנושא והשתכנעה. חברה

כי עבודתה הייתה עבודת2013א' השיבה למשרד מבקר המדינה במאי ייעוץ ראשונית שאין לקשור בינה ובין הליך של תקינה, וכי חלקים שונים של

התקנים אינם רלוונטיים לעבודה זו.

משרד מבקר המדינה מעיר, כי אף שבבנק יש רישומים מפורטיםבנושא הרלוונטית בתקופה ההנהלה שקיימה דיונים של בהנהלת לדיונים אסמכתות נמצאו לא העסקית, ההמשכיות לא וגם א', חברה שהציגה המתודולוגיה נדונה בהם הבנק, להמשכיות האחראי שביצע מתודולוגיות לאיתור לפעולות עסקית. אף שהתקנים שצוינו בתשובת הבנק חוברו אחרי עבודת חברה א', הרי שבעת שזו בוצעה כבר היו כמה תקנים אחרים

בתחום ההמשכיות העסקית.

ר צ ו א ה ד ר מש לפי המידע שמסר משרד האוצר למשרד מבקר המדינה, עיקר העיסוק

, כאשר מנכ"ל2008בתחום המוכנות לשעת חירום במשרד האוצר החל ב-המשרד דאז הטיל על אגף הביטחון את האחריות לריכוז תחום זה. ב-

בוצעה2009 הוכן חדר מצב במשרד והוכן תיק נהלים להפעלתו. ב-2008הביטחון אגף נציגי בעזרת מהאגפים אחד לכל נפרדת מטה עבודת והחירום כדי להגדיר את מוכנותם לחירום, והחלה היערכות מול כל אגףורציפות תפקודית של אגפיים, שתכליתם המשכיות חירום נוהלי להכנת

ב- חירום. במצב האגפים2010האגף מול פעילויות סדרת בוצעה שבמסגרתה מופו הצרכים של האגפים, השינוי ברמת הביקוש לשירותיהם

2011במצבי החירום וכנגזר מכך - קביעת יעדי השירות ורמות השירות. ב- כתב אגף הביטחון והחירום את תרחיש הייחוס הענפי של המשרד במתארלידי ביטוי את הפגיעה הצפויה בתשומות המשרד ואת מלחמה, המביא

השינוי ברמת הביקוש לשירותי המשרד ויחידותיו.

לדעת משרד מבקר המדינה פעולות משרד האוצר לבניית תכניתמן נעשו בסדר הפוך ידו, המשכיות עסקית, כפי שתוארו על לאגפי נהלים קביעת ותקן. מתודולוגיה כל פי על המקובל המשרד תחילה, קביעת יעדי השירות ורמתם לאחר מכן וכתיבת תרחיש הייחוס בשלב האחרון אינם מאפשרים היערכות נכונה,

מלאה ויעילה לסיכונים שבפניהם ניצב המשרד.

"הכין מתודולוגיה כי משרד האוצר הייעודית הסבירה בתשובתה הרשות לרבות השונות, המערכות של תפקודית והמשכיות מוכנות של סדורה הוצגה זו מתודולוגיה זו... במוכנות לעמידה מדידים פרמטרים הגדרת בוצע בנוסף, אישורה. את וקיבלה יותר מפעם אחת להנהלת המשרד מעקב אחר התנהלות האגפים בהתאם למתודולוגיה זו ואף ראינו שיפורכי הייעודית ציינה הרשות כן משמעותי על ציר הזמן של הגופים". כמו בתחילת עבודתה היה צורך בביצוע פעולות מיידיות ובסיסיות עקב נסיבות

א64דוח שנתי 90

שונות, כגון מבצע "עופרת יצוקה" ותרגילי חירום לאומיים. ואולם מאז שנת עודכנה שיטת הפעולה של הרשות.2010

משרד מבקר המדינה מעיר כי מהמסמכים שהמציא לו משרדתכנית לבניית מתודולוגיה קבע לא הוא כי עולה האוצר להמשכיות עסקית על שלביה השונים; לא נמצאו פרוטוקולים המעידים על דיונים שהתקיימו בהנהלת המשרד בעניין זה; ולא נמצאו אישורים של הנהלת המשרד לבניית התכנית ולשלבים

השונים שיש לכלול בתהליך הכנתה.

91בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

ר צ ו הא ד ר מש ב י ל ל הכ ב ש ח ה ף ג אהכין החשכ"ל דאז חוברת מקיפה בעניין "יעדי שירות ונהלי2010במאי

ניהל אגף החשכ"ל פעילות2009-2010עבודה בחירום". נמצא כי בשנים עצמאית ומקבילה לפעילותה של הרשות הייעודית במשרד האוצר, בכל הנוגע למוכנות לקראת שעת חירום. במסגרת זו בנה האגף תרחישי ייחוסומשתמש האוצר הוא חלק ממשרד לכך שהאגף התייחסות בהם שאין בתשתיות קריטיות הזהות בחלקן לאלה של שאר אגפי המשרד. לא נמצאמתודולוגיה ואושרה שנקבעה לאחר בוצעה החשכ"ל אגף פעילות כי

לבניית תכנית ההיערכות לשעת חירום. בתשובת אגף החשכ"ל נאמר כי אף שהוקמה רשות ייעודית לשעת חירוםמוכנות לשיפור בפעילות להתחיל החשכ"לית החליטה האוצר, במשרד את ואישרה שיטתי באופן עבדה האגף והנהלת המתנה, ללא האגף לשעת ההיערכות בנושא ותכנית העבודה היעדים, המטרות התרחישים, חירום. הרשות הייעודית מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי משנת

אגף החשכ"ל פועל בהתאם להנחיותיה.2010

ך ר ע ת ו ר י י נ ל ת ו ש הרפרסמה רשות ני"ע בקשה להגשת הצעות לייעץ לה בעניין2011במרץ

המוכנות למצבי חירום. בהצעת חברה ב', שהרשות בחרה בה, נאמר כיישראלי תקן דרישות על יתבסס העבודה ביצוע לחוסן24001תהליך

ביטחוני והמשכיות עסקית. החברה ציינה כי "השימוש במתודה זו יאפשריותר, לגשת למבדקי ההסמכה של מכון התקנים בנוחות לרשות מאוחר יתרה". רשות ני"ע הסבירה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי אף שלא קיבלה לידיה את התקן, הוא הוצג לה במסגרת הליכי בחירת היועץ. חברה ב' השיבה למשרד מבקר המדינה כי בשל עמדת רשות ני"ע כי היא אינה

לתקן בהסמכה כי24001מעוניינת אף בו, לעמוד נעשה מאמץ לא , תהליך העבודה התבסס על תקן זה.

הוצג24001לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בכך שתקן לרשות ני"ע במסגרת בחינת הצעת חברה ב', והיה על הרשות

לבחון את תוכנו של התקן ואת מידת התאמתו לפעילותה.

השמירה על חשאיות של מידע רגיש בדבר תכניות להמשכיות עסקית חשיפת מידע הכלול בתכניות להמשכיות עסקית של גופים פיננסיים, לרבות מסמכים המשמשים רקע ותשתית לתכניות אלו או מסמכים שיש בהם מידעכך בסכנה. אלו גופים להעמיד עלולה מסקנות, והסקת תרגולים על הרגישות הנקודות של לגילוי להביא עלולה המידע חשיפת לדוגמה, שונים בתרחישים להם להיגרם שעלול הנזק אופי בארגונים, והפגיעות הטמון הסיכון לארגון. עוינים גורמים עבור ערך יקר מידע - ושיעורו שמירה אפוא מחייב עסקית להמשכיות בתכניות הכלול מידע בחשיפת קפדנית על נוהלי הכתיבה, הטיפול, ההפצה, שמירת הסודיות וביעור של

מסמכים הכוללים מידע רגיש.

א64דוח שנתי 92

נמצא כי בנק ישראל, משרד האוצר ורשות ני"ע לא קבעו כי יש לעסוק במסמכים הנוגעים לתכניות של המשכיות עסקית בדרכיםנהלים קבעו לא בהם, הכלול המידע מרגישות המתחייבות לטיפול במסמכים אלו, ולא הקפידו על סיווג המסמכים על פי רגישותם. עוד נמצא כי המפקח על הבנקים, אגף שוק ההון ורשות ני"ע לא הנחו את הגופים שבפיקוחם לנהוג במידע הנוגע לתכניות להמשכיות עסקית שלהם על פי רגישותו כמפורט לעיל. כמו כן נמצא כי משרד האוצר ורשות ני"ע לא דאגו להבטיח בחוזי ההתקשרות עם יועצים בתחום ההמשכיות העסקית כי לאאת ששכרו הגופים של ומסמכים מידע בחזקתם יישאר דאגו לא ני"ע ורשות האוצר משרד ישראל, בנק שירותיהם. ולהשבת החומר לרישום המסמכים הרגישים שנמסרו ליועצים

אליהם בסיום העבודה.

בתשובת הרשות הייעודית במשרד האוצר נאמר כי "משרד האוצר פועלהמועסקים "היועצים וכי הנדרשים", המידע אבטחת לכללי בהתאם במשרד האוצר עברו תחקיר בטחוני מתאים והוחתמו על הצהרת שמירת

סודיות". במהות מוטמע הבנקאי החיסיון נושא כי הוסבר ישראל בנק בתשובת עבודת הפיקוח על הבנקים והמערכת הבנקאית, ו"ככלל מסמכי הפיקוח זוכים לחיסיון הקבוע בדין, ואף בחוק בנק ישראל קיימת הוראה בדבר חיסיון המידע". הבנק הוסיף וציין כי דאג להכליל בהסכמים שנחתמו עם היועצים סעיפים בדבר סודיות, בעלות על המידע ותוצריו והשבת המידע לבנק בתום העבודה, וכי המפקח על הבנקים העביר מידע ליועצים במדיה

2013מגנטית שהוחזרה בתום עבודת הייעוץ. עוד ציין הבנק כי בינואר וכי הוא הרחיב את בין כלל עובדי הבנק, הופצו הנחיות אבטחת מידע

פעילותו בנושא זה בעקבות הערות משרד מבקר המדינה. מבקר משרד הערת את מקבלת היא כי נאמר ני"ע רשות בתשובת ההיערכות לתחום היועץ את הרשות החתימה בעקבותיה וכי המדינה,

לחירום על מסמך סודיות מפורט.

משרד מבקר המדינה מעיר לבנק ישראל, משרד האוצר ורשות ני"ע כי אין להסתפק בהכללת הוראות חוזיות הנוגעות לחשאיות של מידע רגיש, אלא יש לנקוט אמצעים מעשיים לסיווג מידערגיש מידע הכוללים המסמכים לרישום ולאבטחתו, רגיש

שמועברים ליועצים ולאיסופם בתום עבודת הייעוץ.

זיהוי סיכונים העומדים לפני הארגון ובניית תרחישי ייחוסח ל" מ ל ם י י מ ו לא ס ו ח י י י ש י ח ר ת

המונח סיכון בהקשר של תכניות להמשכיות עסקית עוסק בכל איום כלפי ארגון - ממקור חיצוני או ממקור פנימי. תכליתו של התהליך לזיהוי סיכונים והערכתם היא למפות את מקורות הסיכון המרכזיים לארגון, להפחית אותם ככל האפשר ולהציב תשתית לפיתוח תכנית להתמודדות עם הסיכונים או

93בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

להתאוששות מאירועים שבהם הסיכונים מתממשים. לשם כך, יש לנתח אתולבחון את השפעותיו את מקורותיו לזהות הסיכון, למימוש ההסתברות

האפשריות על פעילות הארגון.

א64דוח שנתי 94

כאמור, ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי קבעה בין תפקידיה של רח"ל בימי שגרה את ריכוז עבודת המטה, הכוללת את הגדרת האיום ותרחישי

לעורף ברמה הלאומית. תרחיש ייחוס ענפי צריך להיגזר מתרחיש24ייחוס פעולות היעדים, את באמצעותו לקבוע השאר ובין הלאומי, הייחוס בשעת הייעודית הרשות של תפקודה להבטחת והאמצעים ההיערכות

חירום. שלושה תרחישי ייחוס לאומיים מגדירים את השפעות האיומים השונים על

משק המדינה: תרחיש ייחוס לאומי למלחמה: תרחיש זה הוכן עבור רח"ל בידי חברה.1

, והוא מבוסס על תרחיש הייחוס שנערך בצה"ל. תרחיש הייחוס2007א' ב-למלחמה הוגדר על ידי רח"ל כסודי, שלא כתרחישי ייחוס לאומיים אחרים.

ייחוס זה הוכן בידי שתי.2 ייחוס לאומי לרעידת אדמה: תרחיש תרחיש להיערכות הלאומית ההיגוי ועדת של עבודה סמך על פרטיות, חברות

ב- הוצג אשר התרחיש, אדמה. בנוגע2004לרעידות )בעיקר ועודכן , עוסק בעיקרו ב"שלב השיקום2011למספר הנפגעים הצפוי( במהלך

הראשוני", שראשיתו ימים ספורים לאחר אירוע רעידת האדמה. התרחיש מתווה את האומדן למידת הפגיעה בענפי משק שונים ובתשתיות )חשמל,

ממוסדות השלטון20%מים, תקשורת ותחבורה(. הנחת התרחיש היא כי כ- בערים הגדולות יושבתו בשל נזק מבני. כמו כן מפורטות בתרחיש הנחותוכן אזורים, לפי שונות בדרגות חומרה והפצועים בדבר מספר ההרוגים הערכה של מספר העובדים שייעדרו ממקום עבודתם בתקופה שלאחר

רעידת האדמה. תרחיש ייחוס לאומי למגפה )פנדמיה(: משרד הבריאות הכין תרחיש זה.3בעקבות אירועים עולמיים שהעלו חשש מפריצת מגפות קשות2006ב-

היעדרות כולל הערכה בדבר גבוהים. התרחיש בהן ששיעורי התחלואה ממושכת של עובדים רבים ממקומות העבודה.

במהלך הביקורת מסרה הרשות הייעודית הפיננסית למשרד מבקר המדינהביוני כי תרחיש הייחוס למלחמה, המסווג כסודי, נמסר לה מרח"ל רק

. ואולם ממסמכים שהועברו למשרד מבקר המדינה עולה לכאורה כי2012יו"ר ועדת מל"ח העליונה דאז את תרחיש הייחוס למלחמה העביר סגן

שב ופנה מ"מ2008. במאי 2008למפקח על הבנקים דאז כבר בינואר יו"ר ועדת מל"ח עליונה דאז למפקח על הבנקים דאז והסב את תשומת לבו אל התרחיש שהועבר אליו, וציין כי הוטל על הרשות הייעודית להציג עד נובמבר אותה שנה את תרחיש הייחוס הענפי, יעדי רמות השירות וניתוח הפערים לאישור מטה מל"ח ארצי; כן הוטל על הרשות הייעודית הפיננסיתלהכין תכנית לצמצום הפערים שתוצג לאישור סופי של ראש מערך מל"ח.

כי לאחר בדיקה2013בנק ישראל השיב למשרד מבקר המדינה באפריל ולא זכור לגורמים2008לא נמצאה עדות לקבלת תרחיש הייחוס בינואר

שהיו בתפקיד בבנק באותה תקופה כי התקבל תרחיש כאמור. מכתבו של

בתרחיש הייחוס הלאומי לרעידות אדמה מ-24 ייחוס"2004 "תרחיש מוגדר כנקודת שנקבעו אפשריים ותסריטים איום מאפייני של "מתאר בתור התייחסות לצורך תכנון המענה בהיערכות ובמשאבים". במצגת של חברה א'

הוגדר המונח "תרחיש ייחוס" בתור "מתאר אפשרי של אירועי2009משנת משבר שבגינו צפוי להיגרם נזק משמעותי למערך תפעולי מסוים ואשר מוצב

כמתאר הרלוונטי לתכנון מענה ע"י הגורם המתכנן".

95בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

אמנם התקבל בבנק, אולם2008מ"מ יו"ר ועדת מל"ח העליונה ממאי לא נמצא רישום כי המכתב נענה.

משרד מבקר המדינה מעיר כי עם קבלת מכתב זה היה על הבנק לפעול לאיתור התרחיש המסווג כסודי ולבדוק אם אכן נמסר

לבנק.

נאמר כי כל מסמך בסיווג2013בתשובת המשרד להגנת העורף מאפריל סודי מופץ בצירוף אישור קבלה שעליו חותם המקבל ומחזיר לשולח, וכי

האישורים נשמרו בלשכת יו"ר ועדת מל"ח דאז. עם

א64דוח שנתי 96

זאת, לא עלה בידי המשרד להגנת העורף לאתר את אישור הקבלה שלתרחיש הייחוס שעליו חתם בנק ישראל.

אין)א( כן ועל כאמור, תרחיש הייחוס הלאומי למלחמה מסווג כסודי, ביכולתן של הרשויות הייעודיות להפיצו בקרב הגופים שהן מנחות, כבסיסכבסיס להעבירו אפשר אי כן, כמו הארגוני. הייחוס תרחיש להכנת להיערכות ספקים חיוניים של הרשויות הייעודיות ושל בנק ישראל. אף עלהגופים הבנקאית, המערכת גופי - המונחים הגופים נדרשים כן, פי המוסדיים וספקים של הגופים הפיננסיים השונים, לבנות תכניות להמשכיות

עסקית לשם התמודדות עם סיכונים שונים, בהם סיכוני מלחמה. כי אינו קובע את "רמת הסיווג2013בנק ישראל מסר בתשובתו מאפריל

של החומרים המועברים לידיו מצד בטחוני שלישי", וכי הגדרת תרחיש ייחוס לאומי שאינו מסווג אמורה להיות באחריות המשרד להגנת העורף, לצורך הפצתו לכלל הרשויות הייעודיות. בנק ישראל ציין עוד כי בשל חוסר היכולת לחשוף את תרחיש הייחוס הלאומי לפני המערכת הבנקאית, נקט המפקח על הבנקים דרכים חלופיות, והנחה למשל את המערכת הבנקאית לתתמידע ואף העביר לתרחישים שבבסיסי התרגילים הלאומיים, דעתה את רלוונטי נוסף במפגשים עם סמנכ"לי הבנקים. כמו כן מסר בנק ישראל כי

גיבש באופן עצמאי תרחיש ייחוס ענפי כדי לפתור את בעיית2012במהלך הסיווג הביטחוני וכי "בימים אלו התרחיש הועבר לעיון גורמים שונים בבנק

ישראל ולאחר מכן יועבר לאישור רח"ל ולמערכת הבנקאית". המשרד להגנת העורף הסביר בתשובתו כי תרחיש הייחוס הלאומי מתאר תמונת מצב לגבי כלל ההיבטים ברמה הלאומית, ועל כן סיווגו הוא סודי. הרשויות הייעודיות אחראיות להעברת התרחיש לגופים שבפיקוחן בהתחשבהייחוס הענפי, ביטחון המידע. בתרחיש הנובעות משמירה על בדרישות אשר משמש את הרשות הייעודית הפיננסית להנחיית הגופים שבאחריותה,יותר. נמוכה להיות מסווג ברמה יכול והוא נכלל מידע רלוונטי עבורה, בעקבות ממצאי הביקורת הוסיף המשרד להגנת העורף כי יבחן, בשיתוף גורמי אבטחת המידע במשרד הביטחון, את הפצת תרחיש הייחוס הלאומי

בדרגת סיווג ביטחוני נמוכה יותר.

לדעת משרד מבקר המדינה, היה מן הראוי שהרשות הייעודית את המחלוקת2008הפיננסית ורח"ל יסדירו ביניהן כבר בשנת

בכל הנוגע לאחריות להעברת המידע הנדרש לגופים שהרשותלמלחמה הייחוס שתרחיש מאחר מנחה. הפיננסית הייעודית תכניות של להכנתן המרכזיות היסוד מאבני אחת משמש ובשל העלויות הכבדות הכרוכות בפעולות להמשכיות עסקית, הראוי מן ויישומן, הכנתן לנקוט לשם המונחים הגופים שעל שרח"ל והפיקוח על הבנקים יאיצו את הפעילות לגיבוש תרחישהגופים היערכות לצורך הדרוש המידע כל את שיספק ייחוס כי לוודא רח"ל על המדינה. בביטחון לפגוע בלי המונחים, הרלוונטי מתוך תרחיש המידע יעבירו את הייעודיות הרשויות

הייחוס הלאומי לגופים שהן מנחות.

משנה)ב( פגיעת כולל אינו אדמה לרעידות הלאומי הייחוס תרחיש הנגרמת עקב היווצרות גלי צונאמי, אף שזו עלולה בתנאים מסוימים לגרום

2012לפגיעה חמורה יותר מזו הנגרמת עקב רעידת האדמה. באוקטובר

97בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

מפנה "נקודת - הלאומי העורף תרגיל בישראל שבמסגרתו6נערך ," תורגל תרחיש של רעידת אדמה ובעקבותיה גלי צונאמי. לקראת התרגיל הפיצה רח"ל לרשויות הייעודיות הנחיה בדבר ביצוע התרגיל והצורך לתרגלאת ההון אגף שוק הנחה זאת צונאמי. בעקבות אירוע עם התמודדות

הגופים המוסדיים לבצע תרגול של אירוע הצונאמי."במסגרת כי המדינה מבקר למשרד השיב העורף להגנת המשרד

עלה כי קיימת אפשרות לאירוע צונאמי6ההערכות לתרגיל נקודת מפנה בחופי המדינה", וכי "על מנת להביא למודעות של הגורמים השונים לנושאגם כי לרעידות אדמה, ועדת ההיגוי הלאומית יו"ר הצונאמי, סוכם עם

בהיעדר

א64דוח שנתי 98

יועלה הנושא במהלך התרגיל כדי שיהווה בסיס ותוכנית מענה, תרחיש להמשך קיום עבודת מטה לכתיבת תרחיש ותוכנית מענה לאומית".

להיערך יש כי רח"ל משסברה המדינה, מבקר משרד לדעת לבניית לפעול עליה היה הלאומית, ברמה צונאמי לתרחיש תרחיש ייחוס מתאים ולהעבירו לידי הרשויות הייעודיות על מנת שייערכו על פיו וינחו את הגופים שבאחריותן. התועלת בתרגול תרחיש שהגופים הרלוונטיים לא נדרשו להיערך לקראתו בעוד

מועד מועטה בהשוואה לביצוע תרגיל לאחר היערכות.

ם י י נ ו ג ר א ס ו ח י י י ש י ח ר ת השפעתו האפשרית של אירוע סיכון על ארגון מסוים מותנית בין השאר.1

במהות הארגון ופעולותיו, בתפרוסת האתרים שהוא פועל בהם ובגורמיםהמשק על באיומים עוסקים לאומיים ייחוס תרחישי בסביבתו. המצויים בכללותו, ואינם יכולים לשמש בסיס רחב דיו לניתוח מצבי הסיכון שלפניהםפי על הסיכונים את אלו מתרחישים לגזור יש כן, על ארגון. כל ניצב סוגי הסיכונים שבהם על נוסף וארגון. מגזר כל הייחודיים של מאפייניו עוסקים תרחישי הייחוס הלאומיים, יש מגוון של סוגי סיכונים המאיימים על הארגון, דוגמת פיגועי טרור, טרור מקוון, פשיעה, שרפה, הצפה, פגיעה

בספקי תשתיות, פגיעה בספקי ציוד חיוני ועוד. ניתוח האיומים ובניית תרחישי הייחוס הם תשתית הכרחית להכנת תכנית להמשכיות עסקית של ארגון. סוגי סיכונים שונים עשויים לבוא לידי ביטוי

. לצורך כך על הארגון לבצע25בנזקים בעלי אופי דומה, אך בהיקף שונה עבודת מטה הכוללת את כל סוגי האיומים האפשריים על הארגון בעת

ובעונה אחת. כאלו למשל להתמודד, שלא הארגון יעדיף מסוימים סיכונים עם הצורך בדבר ההחלטה מאוד. זניחה היא להתממשותם שההסתברות להיערך לסיכון מסוים נגזרת מן ההסתברות להתממשותו, מן הנזק הצפוילשם הנדרשים האמצעים ומהיקף מתממש כשהסיכון הארגון לפעילות ההוצאות בבחינת מכן. לאחר הרגיל התפקוד ושיקום ממנו התגוננות נוספים יש לבחון אילו אמצעים הנדרשות להתמודדות עם סיכון מסוים, נדרשים לשם התגוננות, נוסף על אלו שבהם משתמש הארגון להתגוננות מסיכונים אחרים. גופים ציבוריים, במיוחד בעלי חשיבות לאומית, כגון משרד האוצר, בנק ישראל ורשות ני"ע, נדרשים להביא בחשבון לא רק את הנזק העלול להיגרם לגוף הציבורי עצמו כתוצאה מהתממשות סיכון אלא גם את הנזק שעלול להיגרם לכלכלת ישראל, לתדמית המדינה ולכלל אזרחיה. הבחירה בדבר הסיכונים שהארגון ייערך לקראתם צריכה להיות של הנהלתהארגון, על סמך עבודת מטה מסודרת הבוחנת את המדדים שצוינו לעיל.

לנציגי משרדי2009בתדריך שהעבירה חברה א' מטעם רח"ל בדצמבר ממשלה שונים, שנועד להציג את הנחיית רח"ל לגבי דרכים להכנת תרחישי ייחוס ענפיים, הציגה חברה א' בתור דוגמה חלק מתרחיש הייחוס הענפיכי תרחישים הייעודית הפיננסית. החברה הסבירה שהכינה עבור הרשות

למשל נזק למבנה כתוצאה מפגיעת טיל עלול במצבים מסוימים להיות חמור25 פחות מפיגוע טרור של פיצוץ מטען נפץ באותו משקל בשל היבטים של זווית

הפגיעה, מיקומה וסוג המרעום.

99בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

שאינם מציבים סיכון לנזק בעל ערך מערכתי לאומי )דוגמת תרחישי טרור וטרור-על(, אינם משמשים תרחישי ייחוס עבור הרשות הייעודית הפיננסית

נב"ת כי הוראת יוער כי על המערכת הבנקאית355בישראל. קובעת הייחוס הנוגעים לשיבושים נגד מתקפות טרור, כחלק מתרחישי להיערך

נב"ת הוראת ועוד, זאת ניכרים. הצורך355תפעוליים את קובעת בהיערכות לסוגי איומים שאינם נכללים בתרחיש הייחוס הלאומי או הענפי.

א64דוח שנתי 100

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שכל ארגון יבנה תכנית להמשכיות עסקית הבוחנת את מכלול הסיכונים המאיימים עליו,זאת, מערכתי. לאומי לנזק פוטנציאל יוצרים אינם אם אף יגרום בהכרח לארגון שלא חמור נזק להיווצר מכיוון שעלול לנזק ענפי חמור; כן עלול להיגרם נזק ענפי חמור שלא בהכרח

יגרום לנזק בעל השפעות לאומיות.

משרד מבקר המדינה מעיר כי הכנת תרחישי ייחוס ארגוניים )או ענפיים( אך ורק על סמך תרחישי ייחוס לאומיים עלולה בתנאים מסוימים לשנות אתשלא מראש בוחר שהארגון אירועים בדבר הפנים-ארגונית ההחלטה צורך אין כי מעמיקה, בדיקה בלא מראש, קביעה לקראתם. להיערך עלולה הלאומי, הייחוס בתרחיש כלולה שאינה ברמה לסיכון להיערך להביא את הארגון שלא לפעול ולהכין עצמו לשעת חירום, היערכות שהיה

.26מן הראוי לבצע

בכל הגופים שנבדקו נמצא כי הם לא בדקו אם יש להתגונן מפני רמות סיכון חריגות יותר מאלו שעל בסיסן נבנו תרחישי הסיכון הלאומיים וכיצד; לא נמצא שהנהלת הגוף דנה בדבר כדי לקבועאילו ומפני להתגונן, הוחלט שמפניהם הסיכונים סוגי את

סיכונים לא להתגונן.

"הבנק עסק בהרחבה ברעידת האדמה כי נאמר ישראל בנק בתשובת הקשה שהיתה ביפן ולמד את ניסיון הבנק המרכזי היפני בצד האופרטיבי והעסקי, וכן הבנק יזם את בניית תרחיש הייחוס בתחום מתקפת סייבר ודן

ארוכות במשמעויותיו לבנק".

משרד מבקר המדינה בדק מסמכים המתעדים את עיסוקו שלב- ביפן האדמה שהתרחשה ברעידת ישראל ולא2011בנק ,

מצא בהם עדות כי בנק ישראל בחן את הצורך להתמודד עם רמת סיכון חריגה מהמתוארת בתרחיש הייחוס הלאומי לרעידת אדמה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שבדיקה כאמורכלל לגבי הארגוניים הייחוס תרחישי קביעת בשלב תתבצע

הסיכונים, ובכלל זה רעידות אדמה.

נכנסו לתוקפן הוראות פרק 2012בינואר .2 לתקנון כספים ומשק5.2 )תכ"ם( שפרסם החשכ"ל במשרד האוצר בעניין ניהול סיכונים תפעוליים במשרדי הממשלה. תכליתן של ההוראות היא לאפשר להנהלות המשרדים להיערך בעוד מועד למזעור סיכונים אפשריים ולהתמודד עם התממשותם.ניהולם, סיכונים, לזיהוי ואחידה מובנית מתודולוגיה קובעות ההוראות

הפחתתם ודיווח עליהם. . נקבע בהן כי27בהוראות אלו "סיכון תפעולי" לא הוגדר סיכון אסטרטגי

"מנהל הסיכונים התפעוליים המשרדי יהיה רשאי, בהתאם לשיקול דעתו,כך למשל, ראוי שמאגרי מידע חשובים, ממשלתיים ופרטיים, דוגמת מרשם26

נגד גם ערוכים יהיו ועוד, בנקאיים נתונים המקרקעין, פנקסי האוכלוסין, אירועים שהסתברותם קטנה במיוחד או שהנזק הנגרם מהם הוא רב מאוד.

101בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

להרחיב את סקר הסיכונים כך שיכלול גם מיפוי סיכונים אסטרטגיים ברמתניהול סיכונים כולל במשרד". כמו כן ובכך להטמיע תהליך של המשרד נקבע כי "בעת ההיערכות והמיפוי יפריד המשרד בין פעילויות בעלות זיקה)להלן: ישירה כספית השלכה בעלות או הכללי החשב אגף לפעילות "סיכונים תפעוליים"(, לבין פעילויות שקשורות לסיכונים אסטרטגיים )כגון:

היערכות למלחמה, מחסור במים(. הפעילויות הקשורות

ההגדרה של "סיכון תפעולי" היא "סיכון להפסד כתוצאה מאי נאותות או27 כתוצאה או מערכתיים או אנושיים גורמים פנימיים, תהליכים של מכשל סיכון כוללת אינה אך משפטי, סיכון כוללת ההגדרה חיצוניים. מאירועים

אסטרטגי או סיכון מוניטין".

א64דוח שנתי 102

התפעוליים הסיכונים מנהל החלטת פי על ימופו אסטרטגיים לסיכונים המשרדי בנפרד או במסגרת סקר הסיכונים התפעוליים".

הסיכונים ניהול את לשלב חובה אין תכ"ם, הוראות פי על תכנית בהכנת הנכללים באלו הטיפול ואת התפעוליים הנהלת של דעתה לשיקול נתון והדבר עסקית, להמשכיות המשרד. הנהלת משרד האוצר לא נתנה את דעתה לצורך לבחון

ולקבל החלטה בעניין זה.לפי תפעוליים סיכונים ניהול המדינה, מבקר משרד לדעת הוראות תכ"ם המשולב במסגרת ההיערכות למצבי חירום כחלק מהתכנית להמשכיות עסקית, מקנה יתרונות רבים. בין השאר,תכ"ם הוראות לפי המטופלים התפעוליים מהסיכונים חלק עלולים לבוא לידי ביטוי בפגיעה במשרדי הממשלה, הדומה לזומסוימים; אסטרטגיים מסיכונים כתוצאה להיגרם שעלולה קובעות תפעוליים סיכונים ניהול בעניין תכ"ם הוראות שעשויה שיטה הממשלה, משרדי לכלל משותפת מתודולוגיה לייעל גם את הטיפול בסיכונים אסטרטגיים; פעולות להפחתת סיכונים תפעוליים עשויות אפוא להשתלב היטב בפעולות משרדי

הממשלה להפחתת סיכונים אסטרטגיים. משרד מבקר המדינה מעיר כי בשל האפשרות לשלב בין הטיפולכחלק אסטרטגיים בסיכונים הטיפול ובין תפעוליים בסיכונים מבניית תכנית להמשכיות עסקית, מן הראוי היה שאגף החשכ"לפרסום בטרם עבודה מתכונת בהכנת פעולה ישתפו ורח"ל הוראות תכ"ם. ואולם, לא נמצאה אסמכתה לעבודה משותפת

בעניין זה.

המשרד להגנת העורף השיב למשרד מבקר המדינה כי הוא פועל מול הרשות הייעודית במשרד האוצר ולא מול החשבת הכללית, ועל כן איננו רואה מקום לקיים עבודת מטה מולה. עם זאת, הודיע המשרד להגנת העורף כי יבחן עם הרשות הייעודית את הצורך בשיתוף פעולה אפשרי עםלא כי המדינה מבקר למשרד השיב החשכ"ל אגף הכללית. החשבת התקבלו באגף פניות מרח"ל לגבי כתיבת הוראות הנוגעות לניהול סיכונים אסטרטגיים, וכי האגף רואה בחיוב פניית משרדים וגופים כאמור לקידום

נושא ניהול הסיכונים בממשלה.

ל א ר ש י ק נ ב ל ס ו ח י י ה י ש י ח ר ת בנק ישראל הקצה משאבים רבים ופעל נמרצות בשנים האחרונות על מנתזאת, עם בפרט. ייחוס ולקביעת תרחישי בכלל חירום לאירועי להיערך א' ליקויים. חברה הייחוס כמה בניית תרחישי נמצאו בפעולותיו בתחום

עבור בנק ישראל ועבור הרשות הייעודית הפיננסית2007הכינה בשנת ייחוס, תרחישי וקביעת סיכונים ניתוח בדבר עבודת מטה ישראל בבנק

כחלק מעבודה כוללת בתחום ההמשכיות העסקית.

103בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

עבור בנק ישראל לא כללה2007עבודת המטה שבוצעה בשנת קיברנטי לטרור ייחוס "ניסיון28תרחיש כי בה שהוסבר אף ,

ישראל נגד מערכות המידע של בנק להפעלת טרור קיברנטי ישראל לבנק הכינה א' חברה רלבנטי". ייחוס תרחיש הוא

באוגוסט רק כאמור ייחוס למרות2010תרחיש ועוד, זאת . ניתוח מעמיק של הנזק האפשרי כתוצאה מפגיעת טיל במבנה הבנק או בקרבתו, לא נעשה ניתוח יסודי בדבר סיכונים מסוימים של פיגועי טרור, אף שהיה ראוי לבחון אותם ביסודיות יתרה.מפגיעה בחשש העבודה עסקה לא כן כמו רציפות לשמר ובצורך הבנק, הבכירה של בהנהלה בו-זמנית

תפקודית במצב זה.

א'[ ]חברה עבודת ליישום פעל "הבנק כי נכתב ישראל בנק בתשובת עריכת תרחיש ספציפי2010במוכנותו לחירום, על כלל היבטיו, ויזם בשנת

ישראל החליט מראש לתחום מתקפת סייבר". חברה א' כתבה כי בנק שלא לכלול בעבודה הראשונית שביצעה החברה את איום הסייבר ואיומי

טרור וחבלה. עוד נמצא כי תרחיש הייחוס לרעידת אדמה שתפגע במבני בנק ישראל אינו מניח אבדן של חיי אדם גם במצב של קריסת אחד ממבני הבנק, אלא

היעדרות בלבד לתקופה קצרה.לעניין הייחוס בתרחיש הדעת אי-נתינת המדינה, מבקר משרד לדעת מבנה קריסת של במצב להיגרם שעלולה אדם בחיי הקשה הפגיעה מחטיאה את מטרת הכנתו; שהרי תכלית תרחיש הייחוס היא להציג לפניולאפשר לה לקבוע את הנהלת הארגון את מגוון ההסתברויות לפגיעה מדיניות ההמשכיות העסקית הרצויה. יוער כי תרחיש הייחוס הלאומי מניח

אבדן רב של חיי אדם בנסיבות של קריסת מבנים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הסב בנק ישראל את תשומת הלב לקטע בעבודת חברה א' שבו נאמר כי "ברעידת אדמה עלולים להיפגע עובדי הבנק". הבנק ציין כי "ברור כי פגיעה בעובדי הבנק עלולה גם להסתיים באובדן חיי אדם". עוד ציין הבנק כי המענה לפגיעה במשאב האנושי של הבנק כולל הישענות על שני סגלים )ואף על רזרבה של עובדים( היכולים,

כל אחד בנפרד, למלא את התפקידים הקריטיים בבנק. לדעת משרד מבקר המדינה, האמירה כי "ברעידת אדמה יכולים להיפגעההנחות את עליה לבסס כדי צורכה די מפורטת אינה הבנק", עובדי הדרושות לשם בניית תכנית היערכות לאובדן חיי אדם בקרב עובדי הבנק

באירוע של רעידת אדמה.באמצעים28 פגיעה פירושה קיברנטי לטרור האפשריות ההגדרות אחת

ומתקנים שהריסתם או ובתשתיות מידע חיוניות, שהם מערכות ממוחשבים שיבוש תפקודם יגרמו לאחד או יותר מאלה: כמות נפגעים הדומה לתוצאה של הפעלת נשק להשמדה המונית; פגיעה ביכולת של זרועות הממשל לספקביכולת פגיעה האזרחים; ביטחון את ולהבטיח בסיסיים שירותים לציבור התפקוד של חברות עסקיות ושיבוש התפקוד הכלכלי; השפעה לרעה על המשק עקב פגיעה בתפקודן של מערכות תשתיות חיוניות; שיבוש התפקוד

פוגע באמון הציבור במוסדות השלטון והמשק הלאומי. ראו: US Government, White House, Homeland Security Presidential Directive Number 7, Critical Infrastructure Identification, Prioritization and Protection, December 2003 .

א64דוח שנתי 104

חברה א' הסבירה בעבודתה ש"יש לשים לב כי לא כל מתאר אפשרי של)וכמקובל מתודולוגית מבחינה ייחוס. תרחיש בהכרח הוא חירום מצב כלשהו תרחיש ההופך היסוד בכלל(, משקי או עסקי סיכונים בניתוח מנהלית, החלטה ניתנת שלגביו תרחיש שזהו זה, הוא ייחוס לתרחיש הקובעת כי יש לראות בו מתאר מנחה לפיתוח היערכות הארגון ולאורו ישאו אופרטיבי מענה למתן עצמנו ולכוון בפועל צעדים ולנקוט לפעול אסטרטגי לצמצומו של הסיכון הנובע מאותו תרחיש". החברה העירה עודרגישות ניתוחי יכללו בהמשך, שיגובשו ההיערכות שתוכניות "נציין כי

לשינויים סבירים בתרחישי ייחוס אלו".

105בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

לדעת משרד מבקר המדינה, יש חשיבות רבה להצגת טווח שללרבות השונים, האיומים לסוגי הנוגעים אפשריים תרחישים ניתוח רגישות לשינויים. ואולם, משרד מבקר המדינה לא העלה בבדיקתו כי בנק ישראל עמד על קבלת ניתוח רגישות לשינויים

בתרחישי הייחוס, שהיה אמור לקבל.

יזם הבנק עדכון של תרחישי הייחוס,2010בנק ישראל ציין בתשובתו כי ב- ורענון נוסף מתוכנן להתבצע בתקופה הקרובה. לדעת הבנק, "העובדה כי הבנק מעדכן את תרחישי הייחוס, יש בה כדי להוות ניתוח רגישות לתרחישי

הייחוס".

לדעת משרד מבקר המדינה, עדכון תרחישי הייחוס נעשה בשלתחליף משמש ואינו החיצוניים, האיומים במפת שחל שינוי להתבצע שאמור הייחוס, בתרחישי לסטיות רגישות לניתוח

כחלק מבנייתם הראשונית של תרחישי הייחוס.

ר צ ו א ה ד ר ש מ ל ס ו ח י י ה י ש י ח ר ת נמצא כי למרות התקופה הארוכה שחלפה מאז הקמת הרשות הייעודית במשרד האוצר והגדרת אחריותה לקבוע תרחיש ייחוס

הכין אגף החירום והביטחון2011לאיומים רלוונטיים, רק בשנת במשרד תרחיש ייחוס במתאר מלחמה למשרד האוצר. תרחישאדמה, רעידות כגון אחרים, בסיכונים עוסק אינו הייחוס והפסקת שיטפונות הצפות, טרור, פיגועי מקוונות, מתקפות שירות של ספקי תשתיות חיוניות. כמו כן, לא הוכן כל תרחיששהרשות ההון, בשוק הגופים במכלול העוסק ענפי, ייחוס הייעודית במשרד האוצר אחראית להיערכותם לפי החלטת ועדת

מל"ח העליונה.

התרחיש שבנה אגף החירום והביטחון למתאר מלחמה נשען על בסיס.1 סטטיסטי, הבוחן את הסיכוי לפגיעה בדרגות שונות באזורים שונים בארץ וגוזר ממנה את ההסתברות לפגיעה במבנים שמפעיל משרד האוצר בכל אזור על פי מספרם. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי היה לתת אתהפעילויות מהמבנים, אחד כל של המיוחדים הבינוי למאפייני הדעת מנת על באלה, וכיוצא בסביבתו מיוחדים סיכון גורמי בו, המבוצעות בפעילויות הצפויה הפגיעה לניתוח בסיס לשמש יוכל הייחוס שתרחיש לניתוח תשתית ישמש ואף הסיכון מהתממשות כתוצאה הקריטיות

האמצעים למזעורה. בתשובת הרשות הייעודית במשרד האוצר נכתב כי תרחיש הייחוס הענפי הוכן על פי הכללים הנהוגים לעניין זה ובהתאמה למתודולוגיה שנקבעה על ידי רח"ל, וכי התרחיש הוצג לראש רח"ל ולפורום המנהלים וצוין לשבח. הרשות הייעודית ציינה כי היא סבורה שהתרחיש נחשב למתקדם, וכי הוא

מפורט דיו כדי להפיק ממנו את הצרכים הנדרשים מתרחיש ייחוס.

א64דוח שנתי 106

משרד מבקר המדינה מעיר כי בתרחיש הייחוס של משרד האוצרמשרד ממתקני אחד של הכניסה הסתברות צוינה למלחמה האוצר למעגל הערכת הסיכונים בנשק מסוים באזורים שונים.שבחלקן אלו, הסתברויות נקבעו כיצד מפרט אינו התרחיש והן טעונות בחינה נוספת. לדעת משרד מבקר התגלו טעויות המדינה, על משרד האוצר לפרט את אופן חישוב ההסתברויות האלו, ולהפעיל מערך לבקרת ההנחות והתחשיבים המפורטים בתרחיש הייחוס; ועל רח"ל להעמיק בבדיקותיה בעניין תרחיש

הייחוס.

107בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

הייחוס כי תרחיש המשרד להגנת העורף השיב למשרד מבקר המדינה הענפי צריך להיות מאושר על ידי מנכ"ל המשרד הרלוונטי בכל הקשור להיבטים המקצועיים; תפקיד המשרד להגנת העורף )רח"ל( הוא לוודא במהלך אישור תרחיש הייחוס כי אינו חורג מתוואי תרחיש הייחוס המל"חי. כן הוסיף כי הרשות הייעודית במשרד האוצר הציגה לרח"ל מצגת הכוללתלמשרד שהועבר המפורט במסמך שהוצג מזה שונה הסתברות חישוב

מבקר המדינה.

לדעת משרד מבקר המדינה, על רח"ל לבחון את תרחישי הייחוס הענפיים המלאים ולא רק מצגת מסכמת, ולאתר טעויות ככל

שישנן.

ייחוס.2 בנו לעצמם תרחישי כי כמה אגפים של משרד האוצר נמצא שונים. תרחישי ייחוס אלו נכתבו בכלליות, בלי פירוט בדבר חלק ממקורותהייחוס למלחמה ועוד, השוואת תרחישי המידע שעליהם התבססו. זאת והביטחון החירום אגף שהכין לתרחיש המשרד מאגפי בחלק שהוכנו יסוד שונות וחושב אומדן שונה לנזקים, לרבות מלמדת כי הונחו הנחות

הסתברויות שונות לנזק לאותו המבנה ממש.

כי הכנת תרחישי מעיר למשרד האוצר משרד מבקר המדינה והביטחון בנפרד מהתרחיש שהכין אגף החירום לאגפיו ייחוס שאגפי מאחר זאת משאבים; ובבזבוז יעילות בחוסר כרוכה המשרד פועלים באמצעות תשתיות חיוניות משותפות, ובשל כך

אינם אמורים להכין תרחישי ייחוס עצמאיים.

בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה דמיון רב בין חלק מתרחישי הייחוס שהכינו אגפי משרד האוצר ובין חלק מתרחישי הייחוס שהכינה חברה א'

; מכאן עולה אפשרות של ממש כי בהכנת2007עבור בנק ישראל בשנת תרחישי הייחוס לאגפי משרד האוצר השתמשו בתרחישים שהוכנו במקוריוער כי חברה א' עדכנה את תרחיש הייחוס למתאר עבור בנק ישראל.

ב- ישראל וכי לעומת תרחיש הייחוס מ-2010מלחמה של בנק ,2007, ואולם ניכר. שינוי כיום שונות הבנק של במבנה לפגיעה ההסתברויות

תרחישי הייחוס של אגפי משרד האוצר לא עודכנו. משרד מבקר המדינה מעיר עוד כי חלק מתרחישי הייחוס של אגפי משרד האוצר כתובים באופן כוללני ועמום. כך למשל, בעניין איום של טרור מקוון,"ניסיון של ארגוני ייתכן כי נכתב בתרחיש הסיכון שהוכן באגף החשכ"ל במערכות ולפגוע הכללית החשבות של המידע למערכות לחדור טרור ובמידע שבהן באמצעות החדרת וירוסים או בדרכים אחרות". תרחיש ייחוסתכנית בבניית מעשית תועלת הוא חסר צורכו כל ובהיר מפורט שאינו

להמשכיות עסקית. הרשות הייעודית במשרד האוצר הודיעה למשרד מבקר המדינה כי נוכח

ממצאי הביקורת, "ישופרו הנושאים הטעונים שיפור".

ך ר ע ת ו ר י י נ ת ו ש ר ל ס ו ח י י ה י ש י ח ר ת

א64דוח שנתי 108

לייעוץ2011כאמור, במרץ ני"ע בקשה להגשת הצעות פרסמה רשות בעניין ההיערכות למצבי חירום, בכלל זה המלצות להכנת תרחישי ייחוס.ביצוע העבודה "תהליך פיה ב', שעל ני"ע בחרה בהצעת חברה רשות

הישראלי התקן דרישות על והמשכיות24001מתבסס בטחוני לחוסן עסקית". בפירוט תוצרי העבודה שהחברה התחייבה לספק כשלב קודם להכנת תכנית ההיערכות לחירום, נכלל גם "גיבוש המלצה לתרחיש הייחוס

, הכנת24001מתוך תרחיש הייחוס הלאומי לעורף". יצוין כי על פי תקן עשויים הסיכון וגורמי האיומים שבו האופן את המתארים תרחישים

להתממש היא חוליה חשובה בגיבוש היערכות הארגון לשעת חירום.

109בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

ייחוס יוכנו עבורה תרחישי ני"ע לא דאגה כי נמצא כי רשות לסיכונים הכלולים בתרחישי הייחוס הלאומיים ולסיכונים שאינם כלולים בתרחישי הייחוס הלאומיים. לפיכך, בכל תכניות החירום, הנהלים והפעולות של הרשות בתחום ההמשכיות העסקית היא לא התבססה על תרחישי ייחוס כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות ני"ע כי עליה לבנות תרחישי ייחוס לכל הסיכונים

כאמור לעיל.

בתשובת רשות ני"ע נכתב כי פעולתה בתחום ההיערכות לחירום נעשתה ביזמתה לאחר שזיהתה את הצורך בכך, ולא כתוצאה מהנחיה או הוראה שקיבלה מגורם רשמי. כן הוסיפה בתשובתה כי תרחישי הייחוס לא נמסרו לה מעולם מצד גורם רשמי כלשהו, וכי מקורות המידע שלה לגבי תרחישיבהיעדר וסדורה. רשמית הנחיה ולא עצמיים ובחינה חקר היו הייחוס תרחישי ייחוס לאומיים, הוחלט למקד את אפיון התרחישים המאיימים על הרשות בתרחישים מקצועיים. חברה ב' ציינה בתשובתה כי תרחישי רשותהייעודית במשרד האוצר. יתקבלו התרחישים מהרשות יוכנו כאשר ני"ע חברה ב' הוסיפה כי לדעתה, תרחישי הייחוס הם כלי עזר משני לבחינת

ההשפעות על התהליכים הקריטיים של הארגון.

הייעודית הרשות לב תשומת את מסב המדינה מבקר משרד הנוגע בכל ני"ע רשות בתשובת לאמור האוצר במשרד הייחוס תרחישי מכלל עבורה הרלוונטי המידע לאי-קבלת אחר רח"ל של במעקב הצורך את מדגיש הדבר הלאומיים. העברת מידע זה לגופים המונחים על ידי הרשויות הייעודיות. עםהייעודית לרשות מיזמתה ני"ע תפנה ראוי שרשות היה זאת, המידע קבלת לשם רח"ל, אל ובאמצעותה האוצר במשרד

האמור.

קביעת מדיניות להמשכיות עסקית בהנהלת הארגון קביעת היעדים והמטרות של הארגון במצבי חירום היא בעלת השפעה.1

ניכרת על המתכונת לבניית תכנית להמשכיות עסקית. בעת קבלת החלטהלהציב את הקווים ומטרותיו אמורה הנהלת הארגון יעדי הארגון בדבר המנחים המרכזיים לבניית תכנית להמשכיות עסקית, בדגש על העקרונות

הכלליים שתכנית זו נועדה להוציא אל הפועל. ממסמך של אגף המינהל במשרד האוצר עולה כי אמנם הנהלת המשרד קבעה את תכלית פעילות משרד האוצר בעת חירום כ"הבטחת פעילות המשק במצב חירום במינימום פגיעה", אולם לדעת משרד מבקר המדינהכי השיבה האוצר במשרד הייעודית הרשות מדי. כללי בניסוח מדובר האוצר משרד של והמטרות היעדים הוצגו שהכינה הייחוס בתרחיש

להנהלת המשרד וקיבלו את אישורה.

א64דוח שנתי 110

לא נמצאו מסמכים המעידים שהנהלת משרד האוצר או הנהלתשל הכלליות המטרות ואת היעדים את קבעו ני"ע רשות להמשכיות תכנית לבניית מנחה כקו חירום בעת פעילותם

עסקית.

ביטוי בעת קבלת.2 מעורבותה של הנהלת הארגון נדרשת לבוא לידי בין השאר, החלטות מרכזיות כחלק מבניית התכנית להמשכיות עסקית. בקביעת הפעילויות החיוניות של הארגון, קביעת יעדי ההתאוששות ורמות השירות שלו, החלטה בדבר תעדוף תשתיות הנדרשות לשיקום פעילותו בשלב החירום, אישור הנהלים, אישור תכניות רב-שנתיות לתחזוקת התכנית

להמשכיות עסקית, מעקב אחר תיקון הליקויים ועוד.

111בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

במרץ הכין האוצר במשרד והביטחון החירום בשם2010אגף חוברת "היערכות אגפי משרד האוצר למצבי חירום". בחוברת זו הוטל על כל אחד מאגפי משרד האוצר להיערך למצבי חירום בנפרד; בכלל זה נדרש כל אגףרמות את ולקבוע יעדים לקבוע בו, הקריטיות הפעילויות את לקבוע לעמידה הנדרשים את המשאבים להגדיר חירום, בשעת שייתן השירות המשאבים בין הפערים השלמת לשם פעולות ולבצע השירות ביעדי

הנדרשים לבין אלו העומדים לרשות האגף.

נמצא כי ההנהלה הבכירה של משרד האוצר לא אישרה אתשלב בשום ההחלטות בקבלת מעורבת הייתה ולא החוברת, כי מלכתחילה נמצא מהשלבים המרכזיים המפורטים בה. לא ההחלטות בדבר המשרד הנהלת של כלשהי הנחיה ניתנה

המרכזיות שיש להביאן להכרעת ההנהלה ולאישורה.

בתשובת הרשות הייעודית במשרד האוצר נאמר כי תפקידה של החוברתהוצגו האגפים והיערכות המדדים לאגפים. ברורים מדדים להציב הוא להנהלת המשרד יותר מפעם אחת וקיבלו את אישורה. הרשות הייעודית מסרה כי אין הנחיה לאגפים להיערכות נפרדת, אלא קביעת סטנדרטים ברורים למוכנות האגפים לחירום. כל אגף אחראי להיערכותו להמשכיות תפקודית במצב חירום, ואילו תפקידי הרשות הייעודית הם לכוון את האגףהדרך לדבריה, ההיערכות. ביצוע אחר ולעקוב המקצועית מהבחינה לקבוע היא שונים, גופים ידי על ומוערכת המצוינת והראויה, הנכונה מדדים, להנחות את האגפים, ללוות אותם בתהליך ולעקוב אחריהם, תוך

שילוב ומעורבות של ההנהלה ותרגול מפעם לפעם.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי הדרך שבה רואהעולה אינה משימותיה את האוצר במשרד הייעודית הרשות מל"ח ועדת ידי על הרשות תפקיד הגדרת עם אחד בקנה

. פעילות האגפים השונים של משרד האוצר נשענת על29העליונהאין מקום להפקיד חלק מאחריות ועל כן תשתיות משותפות, לשוב האוצר משרד על השונים. המשרד אגפי אצל הרשות ולבחון אילו מהפעילויות הקשורות בהכנת התכניות להמשכיותואילו פעילויות ראוי יכולות להתבצע באגפיו השונים, עסקית שיבצע גוף מרכזי, כמו אגף החירום והביטחון. זאת, כדי למנוע כפילות בהערכת הסיכונים, לטפל באיתור התשתיות הנדרשות

וכדי לשפר את היערכות המשרד כולו למצבי חירום. ברשות ני"ע לא נמצאה אסמכתה לדיונים שנעשו בהנהלת.3

הרשות ולהחלטות שהתקבלו בחלק מהנושאים שפורטו לעיל.

חברה ב' השיבה למשרד מבקר המדינה כי תפיסת החירום של רשות ני"עיו"ר הרשות, וכי תהליכי העבודה הוצגה על ידה וקיבלה את אישורו של הקריטיים, רמות השירות ונהלי הפעולה של רשות ני"ע אושרו על ידי ראשי

המחלקות ומזכ"ל הרשות. בתשובת רשות ני"ע נכתב כי תוצרת עבודתה של חברה ב' סוכמה במצגת

. יו"ר רשות ני"ע נתן לכך2011בעניין תפיסת החירום של הרשות באוגוסט ראו לעיל תת-הפרק בנושא הרשות הייעודית לשעת חירום במשרד האוצר.29

א64דוח שנתי 112

אישור ואף אישר את רמות השירות של המחלקות. בעקבות זאת, נקבעו נוהלי הפעלה למחלקות שאושרו על ידי המזכ"ל של רשות ני"ע. חברה ב'

הוסיפה כי המצגת היא תוצר סופי ואינה מכילה את כל שלבי העבודה.

משרד מבקר המדינה מעיר כי תוכן המצגת האמורה בתשובתני"ע אינו כולל את כל תוצרי העבודה שהייתה אמורה רשות

לקבל מחברה ב' בשלבי העבודה השונים כאמור.

113בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

כי הנהלת בנק ישראל הייתה מעורבת רבות בליווי.4 נמצא השלבים השונים של בניית התכנית להמשכיות עסקית, ואף נעשו לשם כך דיונים רבים. עם זאת, למרות טענות הבנק, לא נמצא כי הנהלת הבנק קבעה מראש אילו נושאים עליה לאשר, ולאבאופן לפחות אישרה, שההנהלה המעידים מסמכים נמצאו פורמלי, חלק מהשלבים המרכזיים בבניית התכנית להמשכיות

עסקית שפורטו לעיל.

בתשובה על פניית משרד מבקר המדינה, הבהיר בנק ישראל כי "ההנהלה לא הגדירה מראש את פירוט הבעיות בהן נדרשת החלטתה... הבחירה אילו החלטות להציף להנהלה נתונה לשיקול הדעת של הגורם המקצועי

)הממונה על המשכיות עיסקית( המתייעץ ומקבל אישור מהמנכ"ל".

קביעת יעדי ההתאוששות ורמות השירות מטרת הניתוח של מידת הפגיעה הצפויה לכל פעילות של ארגון, בהתאםיעדי את לקבוע לארגון לאפשר היא משתנה, השבתה זמן למשך

. הנחה פשוטה היא30ההתאוששות שלו לכל אחת מפעילויותיו הקריטיות שכל ארגון מבקש להשיב לשגרה את כל הפעילויות החיוניות לאלתר, אולם לרוב שיקום פעילות ארגונית מסוימת בתוך זמן קצר מאוד כרוך בעלויות כספיות גבוהות לארגון. מנגד, קביעת יעד התאוששות לזמן ארוך מדי אינה רצויה, שכן השבתה של פעילות ארגונית לזמן רב עלולה להביא לנזקיםוהיעדים בלתי נסבלים עבור הארגון, או לאי-יכולתו להשיג את המטרות

שהוא מבקש לספק לציבור בשעת חירום ולאחריה.להיות צריכה חיוניות ארגוניות פעילויות של ההתאוששות יעדי קביעת מבוססת אם כן על איזון בין הנזקים שהארגון מוכן לספוג, לרבות אי-יכולתו לספק שירותים לציבור במשך זמן ההשבתה, ובין העלות הכרוכה בנקיטת הצעדים הנדרשים לשם השבת הפעילות המושבתת לרמה שנקבעה. גורםפעילויות בין הזיקה יחסי הוא זה בהקשר בחשבון להביאו שיש נוסף יש פעילויות שיש לשקמן תחילה, מכיוון שהן ארגוניות שונות, כך למשל

מהוות תנאי הכרחי לקיומן של פעילויות אחרות. אחת כל להחזיר צורך או מעשית אפשרות לעתים אין חירום בשעת היא המזערית השירות רמת שבשגרה. לרמתה הארגוניות מהפעילויות הדרגה שבה מתבקש כי פעילות ארגונית מסוימת תשוקם במהלך שלבייכולה להשתנות על פני הזמן הצפוי לשיקום ניהול אירוע החירום, והיא פעילותה כבימי שגרה. חשוב לציין כי בנסיבות מסוימות פעילות ארגוניתהנדרשת מזו החירום בשעת יותר גבוהה שירות לרמת להידרש עשויה ממנה בימי שגרה. כך למשל, פעילות ארגונית שתכליתה מתן מענה לציבור

עשויה להידרש לתפוקות גבוהות בעתות חירום לעומת ימי שגרה.

ל א ר ש י ק נ ב ב ת ו ר י ש ה ת ו מ ר ו ת ו ש ש ו א ת ה ה י ד ע י

הנהלת הארגון מחליטה על יעד ההתאוששות שפירושו פרק הזמן שיחלוף30 הפעילות השבת זמן ועד מסוימת ארגונית פעילות הושבתה שבה מהזמן

לסדרה, בדרגה שעליה יוחלט.

א64דוח שנתי 114

כחלק מעבודת ההכנה של התכנית להמשכיות עסקית, הציגה חברה א' יעדי התאוששות בתחומי פעילות שונים17 טבלה המתארת 2007באפריל

של בנק ישראל.

משרד מבקר המדינה העלה בבדיקתו כי בנק ישראל קבע את יעדי ההתאוששות שלא על סמך ניתוח הפגיעה הצפויה כתוצאה

מהשבתת הפעילויות החיוניות שלו לפרקי זמן שונים.

115בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

כי יעדי השירות נקבעו בשנת2013בנק ישראל ציין בתשובתו מאפריל ב-2007 ועודכנו לבנק2012 הצפויה הפגיעה ניתוח של בדרך "שלא

הזמן נמדד לפיה א' חברה של מתודולוגיה פי על אלא מההשבתה, המקסימלי )בלי קשר לעלות המניעה( בו הבנק מוכן 'לסבול' את אי ביצוע התפקיד הקריטי. לשם כך מתחשבים בנורמטיביות/קבילות ולא במחיר של

שיקום הפעילות הקריטית". משרד מבקר המדינה מעיר לבנק ישראל כי תשובתו אינה מבחינה בין יעדי ההתאוששות ובין רמות השירות. ככל שהדבר נוגע ליעדי התאוששות, נאמר בעבודתה של חברה א' עבור הבנק כי "זמן ההתאוששות המינימלי" הוא "משך הזמן המירבי אשר בו להערכתנו ניתן לפעול ללא אספקת שירות כלשהו של הבנק בנושא זה. חריגה מזמן זה משמעותה גרימת נזק כבד

במיוחד למשק או לציבור".

ת ו ר י י נ ת ו ש ר ב ת ו ר י ש ה ת ו מ ר ו ת ו ש ש ו א ת ה ה י ד ע יך ר ע

במהלך ני"ע לרשות ב' עבודת המטה שהגישה חברה 2011במסגרת נכללה טבלה המפרטת את פעילויות המחלקות השונות של הרשות בימי

שגרה ובעתות חירום.

נמצא כי רשות ני"ע לא קבעה את יעדי ההתאוששות ואת רמותהשירות.

בתשובת רשות ני"ע נכתב כי בנוהלי מחלקות הרשות פורטו, לכל אחת מהן, הפעילויות החיוניות בחירום, ואלו מהוות את הגדרת רמות השירות של כל מחלקה במצבי החירום השונים. רשות ני"ע הוסיפה כי היא מקבלת את הערת משרד מבקר המדינה לעניין הצורך בקביעת יעדי התאוששות, וכי

היא תוסיף אותם לנוהלי המחלקות.

משרד מבקר המדינה מסב את תשומת לב רשות ני"ע כי קביעת הפעולות החיוניות בחירום וקביעת רמת השירות של כל פעילות הן שתי פעולות שונות, כפי שפורט לעיל. לעתים יש קשר בין יעדי ההתאוששות ובין רמות השירות של הארגון, דוגמת קביעת רמות שירות שונות על פני ציר הזמן של התאוששות הפעילות

הארגונית.

צר ו א ה ד ר ש מ ב ת ו ר י ש ה ת ו מ ר ו ת ו ש ש ו א ת ה ה י ד ע י כאמור, לפי ההנחיה שהפיץ אגף החירום והביטחון במשרד האוצר במרץ

, נדרש כל אחד מאגפי משרד האוצר להגדיר את רמות השירות2010 באגף. בהנחיה הוסבר כי "הגדרת רמת השירות בחירום תיעשה בהתאמה לפרמטרים כגון: סוג התרחיש, מידת החשיבות של השירות, תשומות האגף

המושקעות בו, מידת היכולת לממש את השירות ברמה מסוימת".

א64דוח שנתי 116

נמצא כי ההנחיה שהפיץ אגף החירום והביטחון אינה עוסקתלהתאוששות, יעדים בהיעדר ההתאוששות. יעדי בקביעת אי-אפשר לקבוע את רמת השירות המבוקשת ולהיערך כנדרש להתמודדות עם מצבי חירום, שבהם יושבתו פעילויות חיוניות. עוד נמצא כי לא נקבעו רמות שירות לכל אגפי משרד האוצר;רמות נקבעו לא כקריטיות, שנקבעו מהפעילויות לחלק וכי

שירות כלל.

117בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

אגף החשכ"ל השיב למשרד מבקר המדינה כי הוא מקבל את ההערה שיש לקבוע יעדי התאוששות, וכי האגף ישתלב בהמשך ביעדי ההתאוששות של משרד האוצר ויתאים את מוכנותו לפיהם, וכי יפעל כנדרש בנושא פעילויות

קריטיות.

ניתוח התשתיות לצורך הגנה על הפעילויות החיוניות בארגוןלאחר קביעת בדבר המשכיות עסקית, בעולם לפי התקנים המקובלים להמשכיות התכנית מבקשת שעליהן הארגון, של החיוניות הפעילויות עסקית להגן מפני איומים הנכללים בתרחישי הייחוס, נדרש ניתוח מפורטאדם, )כוח אלו מפעילויות אחת כל מתבססת שעליהן התשתיות של הן זה שלב מטרות ושירותים(. ציוד מידע, טכנולוגיה, מתקנים-בניינים, כדלהלן: לזהות אילו תשתיות הן חיוניות לשם ביצוע כל אחת מהפעילויותלהיפגע עלולות הן כיצד לבחון חירום; במצב הארגון של הקריטיות הפחתת לשם צעדים לנקוט לארגון לאפשר השונים; הייחוס בתרחישי לרשות יעמדו תשתיות שאותן לוודא כדי לפעול הרלוונטיים; הסיכונים הארגון בעת שיידרשו, והוא יוכל לעמוד ביעדי ההתאוששות וברמות השירותלארגון המספקים חיצוניים בגופים בדיקות לבצע יש כן, כמו שנקבעו. הכרחית תשומה בהם שיש או החיונית, לפעילותו הנדרשים שירותים

לפעילותו החיונית. היתר בין לעסוק אמור חיוניות תשתיות של הארגוני הניתוח תהליך בתשתיות לאומיות, כגון דלק, מים, חשמל וגז, ולכן המידע בדבר תעדוף התשתיות האמורות בשעת חירום הוא רלוונטי לתהליך הניתוח הארגוני.זה. במכתב ואולם נמצא כי אין די שיתוף של מידע מצד רח"ל בנושא

ביקש סגן המפקח על הבנקים מהשר להגנת העורף דאז,2012מינואר מתן וילנאי, ומראש רח"ל, מר אבי דוד, כי המשרד להגנת העורף יתערבהמערכת אל קריטיות תשתיות של תעדוף בדבר מידע העברת לשם הבנקאית, כדי שתוכל לעמוד ביעדי השירות שלה במצבי חירום. בפברואר

השיב ראש חטיבת תקציבים ומשרדי ממשלה ברח"ל לסגן המפקח2012 על הבנקים כי יש צורך להקים צוות בין-משרדי לבחינת נושא זה ונושאים

אחרים; ואולם במועד סיום הביקורת טרם קודם העניין. המשרד להגנת העורף הודיע בתשובתו כי במסגרת עבודת המטה שביצע הוקמו צוותים ייעודיים בנושא חשמל, דלק וגפ"ם )גז פחמימני מעובה(; וכימשרדי לכלל הופצו הם בין-ארגוניים, נהלים נכתבו עבודתם בעקבות

הממשלה לקבלת תגובתם, ולאחר אישורם - הופצו כנהלים מחייבים.אגפי2012במרץ את האוצר במשרד והביטחון החירום אגף הנחה

המשרד להגדיר את המשאבים הנדרשים לעמידה ביעדי השירות בכל אחדזו למטרה האגף לרשות העומדים המשאבים את לבחון מהתחומים,

ולמפות את הפערים בינם ובין המשאבים הדרושים.

א64דוח שנתי 118

לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בבירור התשתיות הדרושות לשם עמידה ברמות השירות, אלא יש חשיבות רבה גם לניתוח התשתיות הנדרשות לשם עמידה ביעדי ההתאוששות. נוסף על כך, אף שאפשר שכל אגף האחראי לפעילות חיונית יגדיר אתצריכה המשרד שהנהלת הרי למימושה, הנדרשות התשתיות לקבל, במסגרת האסטרטגיה להמשכיות עסקית, את ההחלטות הנדרשות לשם הפעלת התשתיות החיוניות במצבי חירום, בייחודתשתיות כגון שונים, לאגפים המשותפות בתשתיות כשמדובר

בינוי, תשתיות טכנולוגיה וציוד.

מבקר למשרד כתב האוצר במשרד וביטחון לחירום בכיר אגף מנהל וניתוחן, כי2012המדינה בנובמבר , בכל הנוגע לזיהוי תשתיות קריטיות

למנכ"ל המשנה של בראשותו דיונים מס' נערכו מההתכוננות, "כחלק והממונה על הנושאים המנהליים", וכי "כלל התובנות באות לידי ביטוי בתיקהנהלים של אגף המינהל, אלו הוגדרו ליעדי ורמות השירות ואופן מימושם".

119בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

נמצאו לא כי האוצר למשרד מעיר המדינה מבקר משרד מסמכים בעניין הדיונים שהתקיימו. בהיעדר ניתוח של הזיקה בין הפעילויות החיוניות ובין התשתיות הנדרשות להן, אין בידי משרד האוצר מלוא המידע הנדרש לשם תעדוף השימוש בתשתיות אלולהמשכיות התכנית רכיבי את לעדכן והיכולת הצורך, בעת עסקית ולתחזקה נפגעת. זאת ועוד, נוהלי אגף המינהל נכתבואת האוצר משרד אגפי כל סופית הגדירו בטרם ואושרו הפעילויות הקריטיות, וממילא לא היה אפשר להשלים את ניתוח

התשתיות הנדרשות לשם ביצוען של הפעילויות האמורות.

כי לחלק מהתשתיות הייעודית במשרד האוצר מסרה בתשובתה הרשות את לשפר מנת על היא תפעל וכי יעדי התאוששות, הוגדרו הקריטיות

הטעון שיפור.

ם ד הא ח ו כיש היכולת הארגונית לאושש את הפעילויות החיוניות, להבטיח את כדי לבחון מי הם בעלי התפקידים בארגון שבידיהם הכישורים והידע הנדרשים לביצוע כל פעילות, ומהו מניין העובדים המזערי הנדרש כדי לעמוד ביעדי ההתאוששות וברמות השירות. פגיעה בזמינות כוח האדם עלולה לחייב אתכן הארגון להשתמש בעובדים בתפקידים השונים מתפקידם הרגיל, ועל במיפוי כוח האדם צריך לקחת בחשבון את כלל עובדי הארגון. במסגרת זו יש לנתח את סוג העבודה שהעובדים מבצעים ואת תרומתם המתבקשת לעמידה ביעדי הארגון בשעת חירום. כמו כן, יש לזהות אילוצים הנוגעים לעובדים שעלולים להיות רלוונטיים במצבי חירום, כגון מוגבלות פיזית אולמצבי הרלוונטיים וכישורים סגורים במקומות ממושכת בשהייה קושי

חירום, כגון מידת ההכשרה לסייע בעזרה ראשונה, בפעולות חילוץ ועוד.

בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי למעט רשימת עובדיםוברשות האוצר במשרד בוצע לא עמם, הקשר יצירת ופרטי ניירות ערך ניתוח שיטתי ויסודי של כוח האדם הנדרש לצורך כל אחת מהפעילויות הארגוניות החיוניות; על כן, בגופים אלו חסר מידע על אודות עובדים, שעשוי להיות רלוונטי בשעת חירום. כתוצאה מכך מתעורר חשש שעקב אי-זמינות של עובדים במצב חירום, לא יעמוד לרשות הגופים הללו כוח האדם הנדרש לשם

ביצוע פעילויותיו החיוניות.

לתיקון תפעל כי בתשובתה כתבה האוצר במשרד הייעודית הרשות כל כי המדינה מבקר למשרד השיבה ני"ע רשות שנמצאו. הליקויים מחלקה ברשות פועלת להעמקת נוהלי העבודה בחירום, ואלו יכללו מידע רלוונטי בתחום כוח האדם הנדרש במצבי חירום. הרשות צופה כי הכנת

, והיא מתכננת תרגיל במטרה2013נהלים פנימיים אלו תסתיים בסוף מרץ לבחון את הנהלים.

ת ו י ז י פ ת ו י ת ש ת

א64דוח שנתי 120

החל במבנים, אפשרית פגיעה של רחב טווח מניחים הייחוס תרחישי מפגיעה מקומית שכמעט ואין בה כדי לפגוע בפעילות הארגון, ועד קריסה מלאה של מבנה, העלולה להשבית לתקופה ארוכה פעילויות המתבצעות

במבנה בימות שגרה, או המיועדות להתבצע בו בשעת חירום. חלק לא מבוטל מפעילויות הארגון המוגדרות קריטיות מחייב מקום פיזי שבוהבינוי תשתית בנושא הניתוח כך, על נוסף להתבצע. הפעילות תוכל הנדרשת לפעילויות חיוניות מחייב בחינה יסודית של תשתיות נוספות הכרוכות

במבנה, כגון תשתיות החשמל, המים ומיזוג האוויר, וכן גורמי סיכון

121בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

סביבתיים. בחינת תשתית הבינוי הנדרשת לשם הגשמת הפעילויות החיוניות מצריכה דיון גם בנושאי תחבורה, כגון נגישות כוח האדם שאמור להפעיל

אותן אל המתקן שבו אמורה הפעילות להתבצע.

נמצא כי אף על פי שבנק ישראל ומשרד האוצר עסקו בהבטחת זמינותן של תשתיות במצבי חירום, הם לא ביצעו סקירה מלאהמהפעילויות אחת כל עבור הנדרשות הבינוי תשתיות של

החיוניות.

כי תיק הרשות הייעודית במשרד האוצר השיבה למשרד מבקר המדינה במצב המשרד תשתיות זמינות בשמירת גם עוסק המינהל אגף נוהלי חירום, וכי הרשות תפעל כדי לשפר את הנדרש. בנק ישראל ציין בתשובתו כי בחירת אתר שליטה חלופי, שבו יוכל הבנק לבצע את הפעולות החיוניות כדי לעמוד ביעדי השירות שקבע לעצמו, כללה גם הגדרה של התשתיותוכן כי בוצעה סקירה של התשתיות החיוניות באתרי השליטה הנדרשות; התשתיות של ובחיזוקן ביתירותן בזמינותן, לצורך מענה וניתן השונים,

הקריטיות.

משרד מבקר המדינה מציין כי הגדרת התשתיות הנדרשות צריכה- הדרישות לכל אחת מהפעילויות הקריטיות בזיקה להתבצע הנדרשות התשתיות מצרף על יתבססו חלופי שליטה מאתר התשתיות ניתוח החיוניות. מהפעילויות אחת כל לביצוע הנדרשות לכל אחת מהפעילויות החיוניות, מאפשר גם לזהותלהתכונן מסוימת, חיונית לפעילות הנוגעות מיוחדות דרישות בעלויות ולחסוך הנדרשות בתשתיות עתידי לשינוי מראש

ההיערכות. בביקורת לא נמצאו אסמכתאות לניתוח של רשות ני"ע בנוגע

לתשתיות הבינוי הנדרשות לביצוע פעולות חיוניות.

מבקר הערת את מקבלת אף שהרשות כי נאמר ני"ע רשות בתשובת ניתוח התשתיות הקריטיות, הרי המדינה בעניין היעדר תיעוד מסודר של שבפועל התשתיות כולן נבחנו, כחלק מתהליך שהרשות נמצאת בעיצומו,

ונמצא שרמת השרידות שלהן גבוהה.

ה י ג ו ל ו נ כ ט מיפוי הטכנולוגיה המשמשת לפעילויות חיוניות מחייב בחינה של כל מערכותנלוות, כגון מערכות ומערכות והחמרה, לרבות רכיבי התקשורת התכנה המידע השמור זמינות של בחינה וכן ועוד; שליטה בקרי האוויר, מיזוג במאגרי המידע של הארגון. זמינותה של התשתית הטכנולוגית היא תנאי הכרחי ליכולתו של הארגון לעמוד ביעדי ההתאוששות וברמות השירות של הפעילויות הקריטיות לתפקודו. בנסיבות של פגיעה ביכולת ההפעלה שלהארגון של כושרו חיוניות, פעילויות לביצוע הנדרשות המידע מערכות להתאושש מותנה בשיקומן. על האגף האחראי למערכות המידע בכל אחד מהארגונים להגדיר את הרכיבים הנדרשים לשם הפעלת מערכת המידע כתשתית חיונית, ואת הפעלת מערכות המידע הדרושות עליו להגדיר בתור רמת שירות מינימלית, שהשגתה נכללת ביעדי ההתאוששות. כלומר, אם

א64דוח שנתי 122

מערכת מידע מוכרת בתור תשתית חיונית לפעילות ארגונית מסוימת, הריליעד מתורגם להיות צריך מינימלי זמן בתוך בהפעלתה שהצורך

התאוששות עצמאי של אגף מערכות המידע.

נמצא כי בכל הגופים שנבדקו לא נקבעה שיטה שלפיה יוגדרו יעדי ההתאוששות ורמות השירות הנדרשות מהגופים האחראים להפעלת מערכות המידע בשעת חירום, על סמך ניתוח התשתיות

הטכנולוגיות שיידרשו בשעת חירום.

123בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

כי "הרשות2013מזכ"ל רשות ני"ע כתב למשרד מבקר המדינה בינואר והן במישור פיזית וניתוח של תשתיות קריטיות, הן ביצעה סקר שרידות הסייבר, של מערכות המחשוב והתקשורת שלה. במסגרת זו אותרו נקודות

תורפה, והרשות בוחנת כיצד ליישם את ההמלצות". כי התשתיות הטכנולוגיות שלה2013רשות ני"ע הסבירה בתשובתה ממרץ

כן כמו יושבתו. לא כי מערכות קריטיות תוכננו בדרך שנועדה להבטיח יתקיים תרגיל, ובסיומו ימופו התשתיות הנדרשות2013הודיעה כי במרץ

על פי יעדי השירות של מחלקותיה.

אגף החירום והביטחון במשרד האוצר הנחה את אגפי המשרדולהגדיר "אילו והתקשורת שלהם למפות את מערכות המידע במצב האגף הליבה של תפקידי קיום להבטחת חיוניות מהן כי אגפי משרד האוצר פעלו על פי חירום". אולם לא נמצא

הנחיה זו.

י ר ו ב י צ ך ר ע י ל ע ב ם י צ חפ ו ב ש ח מו מ לא דע מיי ר ו ט ס הי

למרות הישענותם הרבה של הגופים שנבדקו על מערכות מידע ואמצעים טכנולוגיים, הם עדיין משתמשים במידע שאינו ממוחשב במלואו. לא אחת, לפעילויות המבוצעות בשעת ניהול אירועי חירום נחוץ מידע לא ממוחשבשאינם מידע סוגי גם יש אחרים. מגופים או המתקבל בארגון השמור נדרשים לביצוע פעילויות חיוניות במצב חירום, אולם חשוב במיוחד להגןאיומים, למשל בשל הצורך בשמירת מידע ארכיוני. בחלק עליהם מפני

מהגופים שנבדקו נשמרים גם פריטים פיזיים בעלי ערך ציבורי היסטורי. איומים מסוגים שונים, כגון שרפה או אירוע הגורם לקריסת מבנה, עלולים לגרום לאבדן מידע כאמור, לחוסר נגישות של מידע או לפגיעה בפריטים בעלי ערך היסטורי. לפיכך, יש צורך למפות את המידע השמור באמצעים בלתי ממוחשבים ואת המידע שאינו בידי הארגון אך דרוש לפעילותו בשעת חירום, לאתר ולרשום את המקום שבו מאוחסן כל פריט מידע ופריט בעל ערך היסטורי. על בסיס מיפוי זה על הנהלת הארגון לדון בדרכים למזעור הסיכון של אבדן המידע האמור, או למציאת מקורות מידע חלופיים בעת

הצורך, וכן להצלת פריטים בעלי ערך היסטורי.

נמצא כי בכל הגופים שנבדקו, למעט הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל, לא נבדקו ביסודיות פעילויות שנקבעו כחיוניות, על מנתיעדי ולהשגת ביצוען לשם הנדרש ממוחשב לא מידע לאתר והביטחון החירום אגף כי יצוין השירות. ורמות ההתאוששות סוגי את למפות הנחיה המשרד לאגפי נתן האוצר במשרד המידע החיוניים לפעילותם במצבי חירום, אולם לא נמצא כי מי

מהאגפים מיפה מידע לא ממוחשב.

שמצאה היחיד הפער כי המדינה מבקר למשרד השיבה ני"ע רשות בבדיקתה בנושא הוא תלות חלקית בניירת של מחלקות מסוימות, ואולםלגיבוי וניתן מגנטית במדיה נמצא הרשות לפעילות החיוני המידע רוב

א64דוח שנתי 124

ולשליפה. בנק ישראל ציין בתשובתו כי הוא מקבל את הערת הביקורתויבדוק את אפשרות יישומה.

ם י ת ו ר י ש ו ד ו י צ מרבית תרחישי הייחוס של בנק ישראל ושל משרד האוצר קובעים כי במצביבאספקת פגיעה עקב בפעילותם חמורה פגיעה תיתכן מסוימים חירום תשומות חיצוניות המשמשות לפעילויות ארגוניות שונות. תשומות אלו יכולות להיות קשורות בתשתיות פיזיות, כפי שפורט לעיל, ויכולה להיות להן זיקה לאספקת מגוון רב של מוצרים ושירותים עסקיים הנדרשים לצורך ביצוע

פעילויות השגרה

125בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

נמצא מאושרים, ייחוס תרחישי ני"ע לרשות שאין אף שלהם. והחירום ושירותים כי גם פעילותה תלויה במידה לא מבוטלת במוצרים בביקורת שגופים חיצוניים מספקים לה, בייחוד בתחומי התקשורת, האנרגיה והמידע.ביצוע לשם חיצוניים בספקים שנבדקו הגופים של הרבה התלות פעולותיהם העסקיות היא גורם סיכון מוגבר שיש להביאו בחשבון בבניית תכנית להמשכיות עסקית. בשעת ניתוח התשתיות, על הארגון לזהות את הספקים החיוניים לפעילותו, לברר אם יש להם תכנית להמשכיות עסקית,חיוניים. בבדיקה הזאת ושירותים ואם נמצאים ספקים חלופיים של ציוד לאפשר כדי לכל אחת מהפעילויות שהוגדרו קריטיות זיקה ליצור צריך

בשעת הצורך פעולות נקודתיות להפחתת הסיכון.כי "הרשות2013מזכ"ל רשות ני"ע כתב למשרד מבקר המדינה בינואר

וביצעה והמחשוב התקשורת בתחום קריטיים של ספקים ניתוח ביצעה וכן דרכי גישה אליהם מיפוי של ספקים אלו, בחלוקה לתחומי אחריות, למקרה הצורך. עם זאת, ספקים אלו אינם מוגדרים כ'מפעל חיוני' והרשות

בוחנת דרכים למציאת פתרון לכך".וביטחון במשרד האוצר2012בנובמבר לחירום בכיר אגף מנהל כתב

להיות הנדרשים גופים איתר האוצר "משרד כי למשרד מבקר המדינה עליהם להכריז ופעל לשע"ח( העבודה בחוק )כמוגדר חיוניים מפעלים

ככאלה". משרד מבקר המדינה מעיר כי הגופים שמשרד האוצר פעל לשם הכרזתםוהנהלות הבית של ני"ע לניירות ערך, רשות חיוני הם הבורסה כמפעל גורמים אלא המשרד של ספקים אינם אלו ואולם הממשלה. קריות

שבאחריותו כרשות ייעודית. מסר האחראי להמשכיות עסקית בבנק ישראל למשרד2012בדצמבר

מבקר המדינה כי הבנק החל בעבודה לזיהוי ספקים חיוניים, אולם עבודהזו לא הושלמה.

במהלך הביקורת לא נמצאו מסמכים המתעדים את הפעולות שבוצעו ברשות ני"ע ובמשרד האוצר, כמתואר על ידם, בענייןני"ע רשות ששלחה בקשה למעט חיוניים, בספקים הטיפול

לגורמי מל"ח להכרה בספק מסוים כמפעל חיוני.

רשות ני"ע כתבה למשרד מבקר המדינה בתשובתה כי המזכ"ל הורה שבכל התקשרות עתידית עם ספק תיכלל בהסכם הוראה בדבר מחויבותו לתת

שירות בשעת חירום.

א64דוח שנתי 126

סיכום

הגופים בכללם השונים, הציבוריים והגופים הממשלה משרדי הפיננסיים המרכזיים במדינת ישראל, עומדים דרך שגרה מול מגוון רב של גורמים המסכנים את תפקודם. יש סיכונים הנובעים מאסונות טבע, ויש סיכונים שהם חמורים יותר מהסיכונים שבהםגופים במדינות אחרות, או שההסתברות להתממשותם נתונים

היא רבה יותר בשל הסביבה הגאו-פוליטית.

127בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום

הממצאים שהועלו בדוח זה מעידים על ליקויים בתהליך בניית התכניות להמשכיות עסקית בגופים הפיננסיים שנבחנו - משרד האוצר, רשות ני"ע ובנק ישראל - ובחלוקת האחריות לפיקוחוליקויים חירום, לאירועי הפיננסית גופי המערכת מוכנות על עם להתמודד גופים אותם של ביכולתם לפגוע עלולים אלה אירועי החירום. כפי שפורט בדוח זה, חומרת הליקויים והיקפם שונים מגוף לגוף. נמצא כי רח"ל לא וידאה שהרשויות הייעודיות שנבדקו יוכלו להעביר אל הגופים שהן מנחות את מלוא המידע הנדרש מתוך תרחישי הייחוס הלאומיים; משרד האוצר ורשות ני"ע לא בחנו את מכלול תרחישי הייחוס הנוגעים לחלק מסוגי האיומים כדי לבנות תמונה מלאה של הסיכונים. נוסף על כך, בכל הביקורות שעשה אגף שוק ההון בגופים המונחים על ידו

נמצאו ליקויים בהיערכותם למצבי חירום.

לדעת משרד מבקר המדינה, אף שבמערכת הפיננסית חל בשנים האחרונות שיפור ניכר בכל הנוגע להיערכותה לאירועי חירום, על הגופים שנבדקו - בנק ישראל, משרד האוצר ורשות ני"ע - להשלים את היערכותם למצבי חירום ולניהול המשכיות עסקית ולתקן את הליקויים שהועלו בדוח זה בהקדם. בנייתה של תכנית להמשכיות עסקית וביסוסה בגופים המרכזיים הפועלים במערכתיכולת תפקודה של חיוניים לשמירה על הפיננסית הם תנאים

מערכת זו גם בעתות חירום.