國土計畫與農地農用台灣農村陣線副秘書長

陳平軒

國土計畫法 四大功能分區：國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區、城鄉發展地區。 國土計畫法第 15條之檢討變更法定要件較區域計畫法第 13條更為嚴格。 國土計畫法第 6條：「農業發展地區應以確保糧食安全為原則，積極保護重要農業生產環境及基礎設施，並應避免零星發展。」

資料來源：農委會

800 000810 000820 000830 000840 000850 000860 000870 000880 000

耕地面積

資料來源：陳吉仲

農業發展地區 劃設原則：

第一類：優良農業生產環境、糧食安全功能、曾投資建設重大農業改良設施。 第二類：良好農業生產環境、糧食生產功能、促進農業發展多元化。

使用原則： 第一類：供農業生產及其必要之產銷設施使用，並禁止或限制其他使用。 第二類：供農業生產及其產業價值鏈發展所需設施使用，並依其產業特性給予不同程度之使用管制、禁止或限制其他使用。

農地不農用：農地轉用 鯨吞型：

都市計畫 園區開發 市地重劃

蠶食型： 農舍亂象 違章工廠 違章寺廟 農地大峽谷 光電大棚 其他

台灣知識經濟旗艦園區 位於新竹縣竹北市，前身為「璞玉計畫」，開發範圍 447公頃， 89%屬特定農業區。 擬採區段徵收方式進行整體開發。 以「知識經濟產業園區」為號召，產專區佔比

13.73%，住商區佔比 40.02%。 2015年 5月行政院通過國家重大建設。

重大建設認定標準將成關鍵 土地徵收條例第 3-1條第 4項：「特定農業區農牧用地，除零星夾雜難以避免者外，不得徵收。但國防、交通、水利事業、公用事業供輸電線路使用者所必須或經行政院核定之重大建設所需者，不在此限。」 重大建設之認定標準、程序、資訊公開與民眾參與等，法無明文規定，形成空白授權。 擬依國土計畫法第 42條訂定之「重大公共設施或公用事業計畫認定標準」，將成未來關鍵。

農舍濫建 農業發展條例第 18條第 1項：「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣 (市 ) 主管機關核定，於不影響農業生 產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」

農舍濫建態樣 二次增建 違規使用 狗籠農舍 分割興建 老農人頭

農地工廠 謝東閔「客廳即工廠」政策鼓勵。 工業用地價格高漲，政策不利小廠進駐。 農地設廠成本低，環境成本外部化。 地方政治氛圍保護。

就地合法的輔導政策 工廠管理輔導法第 33條、第 34條：

將違章工廠定性為「未登記工廠」。 劃定特定地區。 符合資格廠商發給臨時工廠登記證。 位於特定地區、或領有臨時工廠登記證之廠商，不受《區域計畫法》、《都市計畫法》及《建築法》有關違反土地及建築物使用處罰規定之限制。 輔導期限一延再延。

農地濫用可有解？ 農地農用之比較利益遠低於農地轉用。 經濟部工業局長吳明機：「這些工廠對地方經濟產生了貢獻，所以有些地方政府明知道是違章，卻拆不得。」 國土計畫法第 34條之公民訴訟條款。

他山之石：巴伐利亞鄉村政策 維護以農耕地景為主的鄉村景觀。 創造鄉村良好生活條件。 促進土壤、水源、森林等環境保護目標。 多元化農場經營。 增進野生動物保育與動物福利。 以人為本的政策推動：如果沒有農民配合，上述目標均不可能實現，因此政策提案前已與農民進行溝通，執行時亦與農民組織共同協作，並有充分學術研究作為後盾。

直接給付措施 對農場的直接支持：農場直接給付、良好農業規範。 依據農民的行為給予分項給付。 綠化措施：

要求至少 5% 的土地作為綠化用途。 要求至少選擇 3 種以上的作物。 永久牧草地：必須連續 5年都維持作牧草地使用。

自然保護措施：以合約方式執行。

空間秩序

中地體系

土地儲備制 私有農地出售時，地方基層行政機關有權進行攔截，通知有意願承購之農民以相同價格承接。 地方基層行政機關有權編列預算，於土地市場上以市價購入儲備用地。 地方基層行政機關可基於產業發展需要或市鎮營建需求，以租、售等方式釋出儲備用地。 於進行重大公共建設時，地方基層行政機關可透過釋出儲備用地配合建設或進行土地交換。

結語 國土計畫法相較區域計畫法，提供更完善的國土框架，以及較佳的管理監督機制。 農地轉用並非只是管理層面的問題，經濟因素及制度不全造成的預期心理更為關鍵。 國土計畫建立宏觀的土地使用分區管理架構，但合理地用的落實仍須仰賴空間微秩序調整工具的建立。