4대강 사업의 평가와 미래지향적인 물관리 정책방향' 국회 토론회
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2013년 3월 5일 국회도서관에서 4대강 사업의 평가와 미래지향적인 물관리 정책방향을 주제로 한 국회 토론회가 열렸습니다TRANSCRIPT
4대강사업의 평가와
미래지향적인 물 관리 정책방향
[정책토론회 자료집]
❍ 일시: 2013년 3월 5일(화) 14:00 - 18:00
❍ 장소: 국회도서관 대회의실 (421호)
❍ 공동주최:
물개혁포럼, 춘천국제물포럼, 대한상하수도학회, 이미경 의원실, 심상정 의원실, 윤
후덕 의원실, 민홍철 의원실, 은수미 의원실, 박원석 의원실, 장하나 의원실
[토론회]
4대강사업의 평가와
미래지향적인 물 관리 정책방향
새 정부가 출범했습니다. 지난 정부의 4대강사업에 대한 평가가 주요 현
안으로 대두되고 있습니다. 앞으로 국가, 국회 그리고 시민사회에서 4대강사
업에 대한 조사와 평가 작업이 추진될 것입니다. 또한 이러한 과정에서 4대
강사업과 관련된 비리, 부정 혹은 절차상의 문제점들이 다루어질 것입니다.
본 사업에 대한 정치적 책임이나 평가도 피할 수 없을 것입니다.
그러나 4대강사업 추진 과정의 문제 점검이나 평가, 혹은 4대강사업의 책
임 규명만으로는 4대강 사업 이후의 물과 관련된 문제들에 대한 대응으로
불충분합니다. 우리나라 물 관리에서 가장 주요한 대하천들의 관리여건이 크
게 변화했고, 4대강사업의 추진으로 기존의 물 관리 정책의 추진체계도 전면
적으로 변했기 때문입니다. 4대강사업의 평가는 때문에 4대강사업으로 인한
문제를 해결하고, 우리나라 물 관리 정책과 제도를 바로 세우는 데까지 나아
가야 합니다.
이에 여러 전문가들과 관계자들을 모시고, 4대강사업으로 인한 물 관리체
계의 문제점을 돌아보고 우리나라의 물 관리체계를 바로잡기 위해 무엇이
필요한지를 모색해 보고자 합니다.
14:00-14:40
1부 인사말씀 / 진행 : 이정수 (녹색미래 사무총장)
❍ 인사말 (각 5분)
- 박용수 춘천국제물포럼 이사장
- 이미경 국회의원 (국토해양위원회)
- 심상정 국회의원 (환경노동위원회)
- 윤후덕 국회의원 (국토해양위원회)
- 민홍철 국회의원 (국토해양위원회)
- 은수미 국회의원 (환경노동위원회)
- 박원석 국회의원 (기획재정위원회)
- 장하나 국회의원 (환경노동위원회)
14:40-15:10
2부 주제발표
❍ 주제발표 (각 15분)
[발표 1] 4대강사업을 통해서 본 우리나라 물관리 제도 문제점
- 최동진 박사 <발제 : 이상헌 (한신대학교)>
[발표 2] 미래지향적인 물관리 체제 방향
- 조용모 박사 (서울연구원) / 최동진 박사 (국토환경연구소)
15:10-15:20 휴식
15:20-17:00
3부 토론 (각 5분 발표 후 100분 토론 방식으로 진행)
❍ 사회 : 김홍상 박사 (농촌경제연구원)
❍ 토론자
- 박주양 (대한상하수도학회 회장)
- 박창근 (시민환경연구소 소장)
- 이병국 박사 (한국환경정책평가연구원)
- 전만식 박사 (강원발전연구원)
- 정남순 부소장 (환경법률센터)
- 조길영 사무총장 (국회환경포럼)
- 수자원정책국장 (국토해양부)
<토론회 프로그램>
목차
Ⅰ. 인사말 ·································································································································1
Ⅱ. 주제발표 ·····························································································································17
발제 1. 4대강사업을 통해서 본 우리나라 물관리 제도 문제점 ·····························19
발제 2. 미래지향적인 물관리 체제 방향 ·····································································28
Ⅲ. 토론 ·····································································································································43
인사말
- 3 -
<인사말>
박용수 (춘천국제물포럼 이사장)
안녕하십니까? 사단법인 춘천국제물포럼의 이사장직을 맡고 있는 박용수입
니다. 오늘, 가장 소중한 자원인 물의 바람직한 관리와 보전 방안을 모색하
기 위해 마련된『4대강 사업의 평가와 미래지향적인 물 관리 정책방향』토
론회에 참여할 수 있어, 물의 미래를 고민하는 한 사람으로서 대단히 기쁩
니다.
먼저 소중한 논의의 장을 마련해 주신 물개혁포럼과 대한상하수도학회, 그리
고 이미경 의원님ㆍ심상정 의원님ㆍ민홍철 의원님ㆍ은수미 의원님ㆍ박원석
의원님께 깊이 감사드립니다. 또한 발표를 맡아주신 송미영 박사님과 조용모
박사님을 비롯하여 토론에 참여해 주시는 여러 기관의 담당자 및 전문가 여
러분께도 감사드립니다.
오늘날 물 문제 해결은 국제사회의 가장 중요한 의제입니다. 기후변화로 인
해 세계도처에서 발생하는 물 부족과 재해는 인간의 생존마저 위협하는 것
이 현실이기 때문입니다.
국내에서도 역시 물의 지속가능한 이용과 보전방안에 대하여 많은 논의가
있어왔습니다. 그러나 물 관리 정책에 이러한 논의들이 제대로 반영하지 못
해 온 것이 현실입니다. 특히 사회적 합의 없이 진행된 4대강 사업은 심각한
갈등을 초래하였으며 이는 향후 지속가능한 물 관리 체계를 마련하기 위한
수자원 정책에도 혼란을 줄 수밖에 없습니다.
수자원 관리 정책을 일방적으로 이끌어 갈 수 있는 시대는 이미 지났습니다.
수자원 관리 정책은 우리 모두의 미래를 위해 함께 고민해야 할 문제입니다.
- 4 -
오늘의 토론회가 잘못된 수자원 정책과 수자원 관리체계의 난맥을 바로잡고
나아가 바람직한 물 관리 정책을 수립할 수 있는 계기가 되기를 바랍니다.
다시 한 번 『4대강 사업의 평가와 미래지향적인 물 관리 정책방향』토론회
를 마련하여 주신 관계자 여러분과 참석자 여러분께 감사를 드립니다.
- 5 -
<인사말>
국회의원 이 미 경
(국회 국토해양위원회
(민주통합당 4대강 진상조사위원회 위원장)
안녕하세요? 민주통합당 국회의원 이미경입니다.
물개혁포럼, 춘천국제물포럼, 대한상하수도학회와 여러 의원님들이 함께 주
최하는 ‘4대강 사업의 평가와 미래지향적인 물 관리 정책방향 토론회’에 참
석해 주신 여러분께 진심으로 감사드립니다. 또한 오늘 토론회를 준비해 주
신 포럼의 관계자 여러분의 노고에도 큰 박수를 보냅니다.
3년간 22조원의 혈세가 투입된 4대강 사업이 끝났습니다. 하지만 4대강 사업
이 남긴 상처는 고스란히 우리 국토와 국민들 가슴속에 남아 있습니다.
4대강에 남겨진 대형 보는 설계와 시공 상 잘못으로 보 자체의 안전이 위협
받고 있습니다. 또한 보로 인한 유속의 저하로 인한 수질악화는 ‘녹조라떼’라
는 신조어까지 만들었고, 정부는 4대강으로 물이 맑아져 어류 개체수가 증가
했다고 하나, 오히려 고인 물을 좋아하는 외래종만 급격히 늘어났습니다.
4대강 사업과정에서의 담합·비리는 기관별로 조사를 할 때 마다 새로운 비리
혐의가 추가로 밝혀지고 있습니다. 이 조사가 모두 끝날 때 까지 국민의 혈
세가 어디로 얼마나 흘러갔는지 누구도 알지 못합니다.
이렇듯 많은 상처를 남긴 4대강 사업은 “이수와 치수를 개선하는 포괄적인
사업”으로 불리며 거창하게 시작했지만, 이미 4대강은 ‘이수’와 ‘치수’ 부분에
있어 질서가 잡힌 곳이었기 때문에 정부가 말한 4대강 사업의 ‘이·치수 개선’
- 6 -
은 ‘대규모 삽질’을 위한 말장난에 불과했다는 것이 판명됐습니다.
홍수 피해가 없는 곳에 홍수조절능력이 없는 대형 보를 만들고, 물 부족이
없는 곳에 큰 물그릇을 만들어 물을 확보하겠다는 ‘아이러니한 계획’이 4대
강 사업이었습니다.
이러한 4대강 사업의 탄생은 우리나라 ‘물 관리 체계’의 허점을 단적으로 보
여줍니다. 체계적인 물 관리 통합부서가 없다보니, 4대강에 참여한 중앙부처
는 모두 각 부처의 실익만을 판단하고, 4대강 사업의 통합적인 문제에는 침
묵 했습니다.
때문에 앞으로 제2·제3의 4대강 사업시행을 예방하고자 한다면, 정부조직개
편을 통한 통합적인 물 관리 체계를 갖추고, 이를 위한 물 관리 패러다임의
대전환이 시급합니다.
오늘 토론회는 4대강이 끝난 시점에서 우리에게 많은 과제를 남겨줄 것이며,
4대강 사업으로 얻은 상처를 교훈으로 삼아 새로운 대한민국의 물 관리 체
계를 구상해 나가는 중요한 자리가 될 것입니다.
끝으로 토론회에 참석해 주신 여러분의 고견이 모아져 새로운 물 관리 체계
의 밑그림이 그려지길 기대 하겠습니다. 감사합니다.
- 7 -
<인사말>
국회의원 심 상 정
(국회 환경노동위원회)
안녕하세요. 진보정의당 국회의원 심상정입니다.
오늘 ‘4대강사업의 평가와 미래지향적인 물 관리 정책방향’ 토론회를 물개혁
포럼, 춘천국제물포럼, 대한상하수도학회, 이미경 국회의원님, 윤후덕 국회의
원님, 민홍철 국회의원님, 은수미 국회의원님, 박원석 국회의원님과 함께 공
동 주최하여 영광입니다.
한반도의 역사는 강의 역사이기도 합니다.
이명박 정부 5년 만에, 수십만년 동안 이어온 한강, 낙동강, 금강, 영산강의
역사가 사라졌습니다. 또한 지난 5년은 한반도의 역사가 파헤치고 사라지는
역사이기도 했습니다. 4대강 사업으로 인해서 얼마나 많은 역사 유물이 수몰
되었는지 아무도 모릅니다. 그렇게 강의 역사가 사라졌습니다.
4대강의 유속은 거북이보다 느려졌고, 4대강 감사원 보고서에서는 4대강 수
질대책을 ‘호소화 기준’으로 해야한다고 했습니다. 강이 호소로 변화했기 때
문이죠.
이명박 정부가 주장했던 것처럼, 4대강의 수질은 ‘수영할 수 있는 깨끗한 물
이 된 것’이 아니라 공업용수로 밖에 사용될 수 없는 곳으로 전락하고 있습
니다. 3조 9천억 원의 4대강 수질개선비용이 무색합니다. 앞으로 얼마나 많
은 비용이 수질개선비용으로 들어가야 할지 아무도 모릅니다.
- 8 -
2012년 가뭄지역과 홍수피해지역은 4대강과 멀리 떨어져 있습니다. 4대강이
호소화되면서 하천변 미세기후가 변화하고, 지하수변동에 따른 농가와 주민
들의 피해도 증가하고 있습니다. 역행침식으로 인해 제방과 다리가 붕괴되고
있습니다. 토목건설로 이윤을 챙긴 기업체말고, 4대강으로 인해 좋아진 것
이 무엇입니까 ?
이제 사라진 강의 역사를 되찾아야 합니다.
이 강의 역사를 찾는 것이 지속가능한 한반도를 만드는 출발점이 될 것입니
다.
홍수로 인해 심하게 파괴된 하천변 도로는 어김없이 옛날의 물길이라 합니
다. 인간이 옛 물길 그 자리에 둑을 쌓고 도로를 건설했기 때문에 범람하면
‘강’은 자기 고향을 찾듯 옛 물길로 흐르는 것이죠. 파괴된 도로의 흔적은 강
이 자신의 고향으로 찾아간 것인지 모릅니다. 우리는 이제 강을 치수(治水)가
아닌 친수(親水)로 받아들여야 하는 시각이 필요합니다.
그리고 토목분야에서는 새로운 댐을 짓고, 새로운 재방을 쌓고, 친환경적인
이름으로 하천을 파괴하는 낡은 패러다임을 종식시켜야 합니다. 이제는 강과
인간이 함께 하는 철학으로 강의 생태계를 복원하고, 숲이라는 자연의 댐을
확대하고, 불필요한 댐을 과감하게 해체하고, 4대강의 이름을 되찾아야 합니
다.
강의 역사를 복원하는 것은 ‘협치’(Governance) 를 통해서 이루어 져야 합니
다. 심상정 저는 박근혜 정부에게 여야를 비롯해, 전문가, 시민사회단체, 국
제단체 등이 참여하는 ‘4대강 살리기 국민 위원회’를 제안했습니다. 이 위원
회는 4대강의 수질개선, 생태계 복원, 강의문화, 생태습지, 보의 처리방안 등
다양한 논의를 하는 국민적 협의기구입니다.
‘4대강 살리기 국민 위원회’가 여기에 모인 분들과 함께 하길 기대해봅니다.
그리고 이 위원회가 미래지향적인 물관리정책을 만드는 기준이 될 것입니다.
오늘 토론회가 4대강의 역사를 되찾고 미래지향적인 물관리정책을 만드는
중요한 계기가 될 것이라 믿습니다. 감사합니다.
- 9 -
<인사말>
국회의원 윤 후 덕
(국회 국토해양위원회)
안녕하십니까?
경기도 파주 출신, 국회 국토해양위원회 소속 윤후덕 국회의원입니다.
오늘 이렇게 『4대강 사업의 평가와 미래지향적인 물 관리 정책방향』토론
회를 준비해주시고, 참석해주신 여러분께 깊은 감사의 말씀을 드립니다.
특히, 오늘 토론회를 함께 주최해주신 물개혁포럼과 춘천국제물포럼, 대한상
하수도학회, 그리고 이미경ㆍ심상정ㆍ민홍철ㆍ은수미ㆍ박원석 의원님께 감사
드립니다. 또한 주제 발표를 해주신 송미영, 조용모 박사님과 토론을 해주신
여러 전문가 여러분들께도 감사드립니다.
이명박 정부는 4대강 사업을 사회적 합의 없이 주도하여 많은 문제들을 야
기 시켰습니다. 따라서 국가의 4대강사업 정책에 대한 국회와 시민사회에서
의 평가가 반드시 이루어져야 하며, 4대강으로 인한 지속적인 갈등, 4대강
사업 이후에 야기되는 문제들에 대한 사회적 합의가 필요한 시점입니다.
그렇기 때문에 4대강사업 평가뿐만 아니라 바람직한 우리나라의 물 관리 정
책과 제도가 필요한 시점에서 오늘 토론회는 매우 의미 있는 토론회라 할
수 있습니다.
『4대강 사업의 평가와 미래지향적인 물 관리 정책방향』토론회를 시점으로
우리나라의 잘못된 물 관리체계를 바로잡고 나아가야 할 바람직한 방향을
설정하는 계기가 되길 바랍니다.
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아무쪼록 이 토론회가 미래지향적인 물 관리정책을 마련하는 데 큰 역할을
할 수 있기를 기대합니다. 다시 한 번 오늘 토론회의 사회자, 주제발표자, 토
론자 그리고 이 자리에 참석해주신 모든 분들께 감사의 말씀을 드립니다.
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<인사말>
국회의원 민 홍 철
(국회 국토해양위원회)
안녕하십니까?
민주통합당 국회의원 민홍철 입니다.
물 개혁포럼을 비롯한 여러 학회 및 시민단체 전문가 분들과 존경하는 이미
경 4대강사업조사특위 위원장님 그리고 국토해양위원회, 환경노동위원회, 기
획재정위원회 의원님들과 함께 ‘4대강사업의 평가와 미래지향적인 물관리정
책방향’에 관한 정책토론회를 개최하게 되어 대단히 뜻 깊게 생각합니다.
최근에 전 지구적으로 진행되고 있는 기후 변화 때문에 홍수와 가뭄이 빈발
하고 수자원에 대한 불안정성이 심화되고 있으며, 전 세계적으로 물 자원 관
리가 물 자원의 이용에서 물 자원의 보전으로 급속하게 변화해가고 있을 뿐
아니라 조직과 법체계의 통합으로 종합적인 수자원정책을 펼쳐나가고 있습
니다.
우리나라 현행 물 관리는 국토해양부가 수량관리(‘하천법’ 등), 환경부가 수
질 관리(‘수질 및 수생태계 보전에 관한 법률’, ‘수도법’ 등)를 맡고 있으며,
하천종류에 따라 규제하는 법과 관리주체가 달라 ‘하천법’은 국토해양부, ‘소
하천정비법’은 행정안전부, ‘4대강수계법’은 환경부 소관입니다.
이러한 우리나라의 물 관리 근거 법과 조직 및 관리 주체의 복잡하고 다원
적인 구조에서 수량과 수질, 상류와 하류(유역), 수계별, 지역별로 종합적인
수자원정책을 수행하기에 어려우며 또한 유사·중복된 사업에 투자함으로 인
하여 예산을 낭비하는 결과를 초래하고 있습니다.
- 12 -
4대강사업의 문제점 점검, 평가 및 대책과 아울러 수자원의 확보와 보존 및
관리에 대한 효율성 제고를 위한 체계와 방안, 법과 조직의 재정립, 국가와
자치 단체가 수행해야 할 역할 등의 과제를 적극적으로 고민해야 할 때 입
니다.
아무쪼록 각계 전문가들을 모시고 진행되는 오늘 이 토론의 장을 통하여 우
리나라 물 관리의 문제점을 면밀히 진단하고 아울러 향후 지속가능하고 미
래지향적인 물 관리의 정책적 방향이 모색되기를 기원합니다. 감사합니다.
- 13 -
<인사말>
국회의원 은 수 미
(국회 환경노동위원회)
안녕하십니까?
국회 환경노동위원회 민주통합당 은수미의원입니다.
바쁘신 와중에도 자리를 빛내 주신 내외 귀빈과 관심을 갖고 참석해주신 여러
분들께 지면을 빌어 진심으로 감사의 인사를 드립니다.
‘녹색’과 ‘환경’이라는 수사를 앞세워 4대강을 파헤쳤던 이명박 정부가 끝나고,
박근혜 정부가 출범했습니다. 박근혜 정부의 환경정책은 지난 5년 동안의 환경
정책에 대한 철저한 평가와 분석에서 출발해야 하고, 그 시작은 지난 정부의 4
대강 사업에 대한 평가가 되어야 합니다.
그리고 4대강 사업의 실시로 거대한 ‘물그릇’이 된 4대강의 수질 관리를 위해
서라도 이제 우리나라의 물 관리 정책의 전면 개편이 시급한 시점입니다.
따라서 오늘 국회에서 개최되는 정책토론회는 4대강 사업 이후의 물 관리 정
책과 제도방향을 논의하고자 마련되었습니다. 아무쪼록 오늘 참석하신 여러
전문가들께서 다양한 정책대안을 내주셔서 물 관리 체제 개선을 위해 바람직
한 정책 길잡이가 되어 주시길 기대합니다.
토론회의 발표자와 토론자, 참석해 주신 여러분께 다시 한 번 감사의 말씀을
드리며, 새해 모두 건강하고 행복하시길 바랍니다. 감사합니다.
- 14 -
<인사말>
국회의원 박 원 석
(국회 기획재정위원회)
반갑습니다. 진보정의당 19대 국회의원 박원석입니다. 먼저 물개혁 포럼의 '4
대강 사업의 평가와 미래지향적인 물 관리 정책 방향' 토론회를 진심으로 축
하합니다.
지난 이명박 정부는 22조 5천억 원이라는 예산을 들여 '4대강 살리기'사업이
라는 초유의 사업을 실시했습니다. 그리고 심각한 환경 파괴와 천문학적 예
산 낭비, 그리고 사회적 갈등까지 많은 것을 남겼습니다. 또 그만큼 우리가
해야 할 일도 많아졌습니다. 또한 4대강 사업은 여전히 우리 사회에서 토목/
건설 사업 중심의 국토 이용 계획 중심의 사고와 토건 마피아가 얼마나 건
재한지도 여실히 보여주었습니다.
저는 지난 해 10월 29일 '수렁에 빠진 수자원 공사 어떻게 할 것인가' 라는
토론회를 개최하여 새로운 물관리 부처를 제안한 바 있습니다. 4대강 사업으
로 수자원 공사는 헤어나올 수 없는 부채의 늪에 빠졌습니다. 또한 경인운하
나 시화호 단지 개발 사업과 같은 토건 개발 사업은 이러한 부채를 가중시
키고 있습니다. 우리에게는 댐을 건설하고 땅 투기를 하는 공기업이 아니라
지속가능한 물관리를 위한 정책과 부처가 필요합니다. 제가 제안한 것은 현
재와 같이 개발 사업 중심의 수자원공사가 아닌 새로운 형태의 유역관리공
단을 신설하는 것입니다. 생태적 지속가능성과 통합적 물관리를 담당하는 새
로운 기구가 필요한 시점입니다. 우리 사회가 토건 중독에서 벗어나 지속가
능한 국토 이용 계획은 물론 생태적 하천관리, 4대강으로 망가진 국가 하천
의 재자연화라는 주요한 시대적 과제를 이끌어 나가는 데에 기여할 것으로
믿습니다.
- 15 -
4대강 사업은 최근 감사원에서 ‘총체적 부실’이라는 평가를 받았습니다. 이
사업은 국회차원에서도 철저한 검증과 평가는 물론 그 책임도 엄중히
물어야 합니다. 더불어 이 기회에 기존의 단선적인 물 관리 체계에 대한
근본적 성찰도 뒤따라야 합니다. 부처간 이기주의와 중복 사업으로 인한
예산 낭비로 인해 물관리 정책의 정비는 쉽지 않은 상황이 계속되어
왔습니다. 하지만 생태적 하천 관리, 이수, 그리고 치수 차원에서도 현재의
비효율적인 행정은 반드시 개선되어야 합니다.
이번 토론회를 통해 더 많은 논의와 지혜가 모아져 마구잡이식 토건 사업이
아닌 새로운 시대의 물관리 정책과 기구가 만들어지는데 기여하게 되길
바랍니다. 감사합니다.
<인사말>
국회의원 장하나
우리에게 탈댐선언으로 유명한 일본의 다나카 야스오 전 나가노현 지사는
이런 말을 한 적이 있습니다. “댐은 한번 완성되면 그것의 관리에 들어가는
이른바 ‘러닝코스트’가 엄청나 댐의 경제적 효과는 거의 없다.” 그리고 “일본
의 건설토호족들이 댐에 집착하는 이유는 리베이트에서부터 시작해 엄청난
돈이 오가는 곳이기 때문이다.” 그리고 2007년 당시 중의원 의원이었던 나가
쓰마 아키라 현 후생노동성 장관은 얀바댐 공사과정에서 사업권을 따낸 37
개 기업에 국교교통성을 정년퇴직한 인사 52명과 7개 공익법인 25명이 낙하
산 인사로 발령되어 있다는 사실도 고발한 바 있습니다.
이것은 비단 일본만의 일이 아닙니다. 토건국가의 이면에는 늘 정경유착, 혈
세낭비, 부실공사, 환경파괴와 같은 단어들이 그림자처럼 따라다니고 있습니
다. 지금 우리는 어떻습니까? ‘한반도 대운하’가 ‘4대강 살리기’라는 기만적
이름으로 되살아나, 대규모 환경파괴 공사를 부실과 날림으로 강행하였습니
다. 이 때문에 우리국민들은 비가 오면 부실공사로 보와 제방이 무너질까 걱
정해야 하고, 비가 오지 않으면 먹는 물에 녹조가 생기지 생길까봐 걱정해야
합니다. 그리고 22조원이라는 막대한 혈세를 낭비하는 이 사업 역시 비리와
유착의 온상이었음을 다시 한번 확인하게 되었습니다.
4대강 문제에 대한 해법은 4대강 재자연화밖에 없습니다. 4대강 재자연화는
충분한 조사와 민주적 절차를 통해 추진해야 합니다. 국회는 4대강 복원과
재자연화를 통해 특별위원회를 구성해야 합니다. 그리고 새정부 박근혜 대통
령은 4대강 사업에 대한 감사원 감사결과와 시민사회, 학계의 의견을 수렵하
여 4대강 재자연화 정책을 추진함으로써 지난 정부의 과오를 바로 잡아야
합니다.
주제발표
- 19 -
4대강 사업의 추진 과정에서 드러난 우리나라 물관리 제도의 문제점은 무엇인가?
4대강 마스터플랜은 어떤 법적 근거를 가지고 추진되었으며 기존의 수장기와 같
은 법정 계획과는 어떤 관련성 속에서 추진되었나?
4대강 추진본부가 수장기와 같은 다른 상위계획을 무시하고 마스터플랜을 수립할
수 있는가?
<주제발표>
4대강사업을 통해서 본 우리나라 물관리 제도 문제점
이상헌(한신대학교)
1. 기본적인 문제 제기
1-1. 문제 제기의 배경
이러한 의문점들은 4대강사업 마스터플랜의 수립과정에서 보였듯이 최종의
사결정권자의 의지가 제도의 틀과 체계를 훼손하는 경우에 적절히 대응할 수 없
는 현행 제도의 한계에서 기인한다. 이와 같은 4대강 사업의 문제점이 향후 재발
되지 않도록 하는 것이 중요한 바, 이런 관점에서 바라본 우리나라 물관리 제도
의 문제점과 개선 방향을 생각해보고자 한다.
1-2. 물 관리 철학과 관점 차이
하나: 공급 및 시설 확장 중심의 물 관리 체제
- 기초적인 시설이 부족했던 과거의 정책방향인 공급/확장 중심의 목표를 극복
하고 질적인 관리와 기후변화에 대응하는 체제로 전환해야 하나, 아직 미흡함
- 과도한 공급 계획이 나오게 된 배경과 근거를 알기 어려운 제도상의 문제점
- 과다한 유지관리 노력과 비용에 대한 판단 근거나 검증 프로세스가 부재한 시
스템
- 특정지역의 성공 사례를 획일적으로 적용하여 전국토를 탈개성화(무특성화)시
키는 체제
- 20 -
둘: 물 순환에 대한 이해 부족, 자연 원리의 왜곡을 간과하는 문화
- 물의 이동에 따른 수자원이용과 하천 구조의 자연적인 변화를 인위적으로 변
형시키고 유지할 수 있다는 과도한 인간 중심적 사고
- 물 순환에 수반되는 자연적인 침식, 퇴적, 수생태계 변화 등을 조절할 수 있다
는 기술적 맹신
- 자연에서 일어나는 경험적 사실을 온전히 이해 못하는 지식의 한계와 그것에
뒤따르는 행위
- 자연 내 상호작용 관계에서 우리가 알지 못하는 "지식의 공백“이 있다는 점을
인정하고, 이것에 대처하는 체계가 미흡한 문화
- 자연적인 순환과 바다라는 최종 방류구를 활용하던 하천 시스템이 보와 댐으
로 단절된 호소의 배열적 구조로 바뀜. 이에 따라 물 흐름 왜곡 심화 및 인위
적 수질 관리의 어려움 가중
셋: 물 관리 분야에서 수자원 확보 대비 수질, 수생태 분야를 경시하는 경향
- 수자원 확보만큼 수질, 수생태가 희생해야 하는 문제의 경중을 검토하는 거버
넌스(협치) 체계 부실
- 다양한 분야를 아우르는 통합적 물 관리, 물 안보 개념 미흡
- 국가단위 사업 모델의 획일적, 반복적 시행의 타당성을 검증하는 체계 부재
- 부담 가능한 예산을 넘어서는 사업규모와 유지관리비에 대한 평가 체계 부실
- 지역특성과 차별화를 반영하는 제도적 장치가 작동할 것이라는 과도한 기대
- 본류, 하류, 도심지역 중심의 독선적인 이·치수 관리
- 자연스러운 자정, 순환 등을 과학 기술로 대응 할 수 있다는 맹신
넷: 결과 - 속도 지상주의
- 기술의 진보, 관리 체계의 진화를 무력화시키는 성과목표의 설정
- 과정이 공정하지 않아도 결과만 좋으면 된다는 식의 절차 무시/편법 활용
주의
- 필요에 따라 제도와 법적인 절차를 언제든 변형, 파기하는 것이 사회적으로
용인
- 기술적 검토와 시공과정에 필요한 최소한의 경과 규정에 대한 지나친 유연성
허용 및 자의적 해석
- 절차를 무시하는 경우 그로 인한 사회적 비용과 손해에 대한 책임 규명 체계
부재
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검토해봐야 할 지점
- 국가재정법에 의하면 국책사업중에서 500억 원 이상의 사업은 예비타당성 조사
를 실시하게 되어있었음. 그러나 2009년 4월 4대강 사업을 추진하기 위해 국가
재정법 시행령 제 13조 제 2항을 개정하여 예비타당성 조사를 면제시킴. 4대강
사업은 재해 예방사업이기에 예비타당성 조사를 받지 않아도 된다는 것. 또한
기획재정부 장관이 긴급하다고 필요하다고 판단한 사업인 경우에도 예비타당성
조사를 받지 않아도 된다고 함. 예산의 타당성을 점검받아야 할 기획재정부 장
관이 스스로 허가를 할 수 있다는 것은 모순됨.
- 4대강 사업비 22조 2000억 중, 예비타당성 조사를 실시했거나 계획 중인 사업
이 2조 4773억 원에 불과. 시행령 개정이 불가피한 사유였는가?
- 특정 목적을 위해 시행령을 자의적으로 수정하는 것을 막을 수 있는가?
검토해봐야 할 지점
중앙하천관리위원회의 독립성과 자율성은 어떻게 보장될 수 있는가?
중앙하천위원회가 하천법을 제대로 이행하도록 혹은 미이행시 제재할 수 있는가?
앞으로 위반이나 편법 심의하지 못하게 제도의 어떤 부분을 보완해야 하나?
2. 4대강 사업에서 드러난 우리나라 물관리 제도의 문제점
2-1. 물관리를 위한 법률적 근거가 훼손될 수 있는 가능성
<국가재정법의 사례>
- 국책사업을 추진하기 위한 사전예비타당성 조사를 시행해야 함에도 불구하고,
‘재해예방에 관한 사업’이라는 이유로 대부분의 타당성 검토를 생략
<하천법의 사례>
- 최근 개정된 하천법 1조는 하천법의 목적이 “하천을 자연친화적으로 정비 보
전하는 것”이라고 명시하였는데, 본류에 보를 건설하는 4대강 사업은 바로 이
1조를 위반한 것. 하천법 87조 1항에 의해 “하천관리에 필요한 중요한 사항을
심의”해야 하는 중앙하천관리위원회는 ‘4대강 종합정비계획’을 구경하지도 못
한 채 각 분과위원회가 해당 유역에 관한 것만 ‘주마간산(走馬看山)’식으로 다
루었으며 이는 하천법 87조를 제대로 이행하지 못한 것임.
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검토해봐야 할 지점
- 환경부의 watchdog 기능의 대표 격인 환경영향평가 과정의 부실화 내용이나,
개발부처의 압력을 견딜 수 있는 독립성을 어떻게 강화할 수 있는가?
1) 절차법인 환경영향평가를 준수하지 않은 협의
․4대강 사업 마스터플랜에 대한 사전환경성검토를 편법적으로 단기간에 시행
하고 형식적 협의
․낙동강의 경우, 사업구간별 현황 및 정밀조사가 미비한 채로 협의
․총체적으로 환경영향평가를 상대적으로 느슨하게 협의해 준 사례
2) 관련 현황 조사 및 평가 과정의 부실
․환경영향평가를 위한 제반 현황조사가 본 사업이 아닌 이전의 타 사업에서
시행된 자료를 주로 활용1)
․사업 발주 후 협의시 최소 1년, 4계절의 현황 조사가 요구되나 이를 위반
․대상 구간에 대한 기존 가용한 관련 조사결과를 현황조사 대체자료로서 편
법적으로 활용
3) 사후 영향조사의 자료 공개/검토를 허용하는 것이 기본이나 핵심 기초자료
는 비공개가 대부분
4) 전문 검토기관의 중립성과 독립성 훼손 심화2)
- 지자체의 부적절한 업무처리, 비위 등을 어떻게 견제할 수 있을 것인가?
2-2. 물 환경을 보존하기 위한 제도로서 환경영향평가의 부실 이행 및 편법
- 2013년 감사원의 감사 결과에 의하면, 환경부는 총인의 증가로 부영양화가 예
상됨에도 불구하고, 하천 2급수 BOD 기준만으로 관리하여 수질이 좋아질 수
있다는 착각을 유도하였다. 환경부는 조류가 증가할 것이라는 국립환경과학원
의 보고를 받고도 적절한 총인저감대책 등을 수립하지 않았고, 조류발생시 취
/정수장에 신속하게 전파할 시스템을 마련하지 않았으며 합리적인 조류예보
기준도 수립하지 않았다. 지자체에서는 총인처리시설 사업자 선정에서 부적절
한 사업자를 선정하거나 준공처리를 부당하게 한 사례가 상당수 적발되기까
지 했다.
1) 절차법의 특성상 사업 발주 후 본 사업비에 의한 환경영향평가 실시가 기본
2) 국책기관 연구 중립성 훼손 혹은 정부 정책 방향과 일치토록 조정, 변칙 운영
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검토해봐야 할 지점
- 문화재 지표조사가 부실하게 진행되어도 그대로 승인되는 기작을 어떻게 개선
해야 하는가? 최소 조사 및 후속조치에 대한 명시 방안은 무엇인가?
검토해봐야 할 지점
- 법원의 정치적 판결을 어떻게 견제할 수 있을까?
2-3. 물 관리와 관련된 사회문화적 유산 및 지표조사 경시
- 4대강사업관련 문화재 지표조사를 한 기관이 모두 무허가기관. 국토해양부가 4
대강 사업과 관련하여 실시한 지표조사지역은 문화재보호법 시행규칙 제53조
(문화재 지표조사)에 의거하면 ‘문화재조사지역’에 해당되며 문화재지표조사를
실시함에 수중조사를 반드시 조사해야 하는 지역.
- 문화재보호법 시행규칙 제80조에 의하면 문화재관련 전문기관은 육상지표조사
기관과 수상지표조사기관으로 구분
· 그러나 4대강 사업 지표조사 참여기관 23개는 모두 수중지표조사 허가를 받지
못하였기 때문에 무허가기관으로 볼 수 밖에 없으며, 이런 이유로 국토해양부
에서 주장하고 있는 문화재 조사는 제대로 이행되었을 수 없는 상황
· 전체 조사면적 291.3백만㎡에 달하는 지역을 각 권역별로 나눠서 23개 기관에
서 한 달 반 만에 육안 조사하여 제대로 된 조사라고 할 수 없음
2-4. 국민의견 수렴 수단으로 활용가능한 법원의 중립성 훼손, 정치적 판결
난무
- 2009년 11월 26일 ‘4대강 사업 위헌 위법 심판을 위한 국민소송단’은 4대강 사
업이 국가재정법, 하천법, 환경영향평가법, 문화재보호법 등의 위법 사실이 있
다고 지적하면서 ‘4대강 사업 행정소송 및 효력정지가처분신청’을 서울행정법
원, 부산, 대선, 전주 지방 법원에 접수
- 그러나 2010년 3월 12일에 서울 행정법원은 '한강살리기'사업의 효력 정지 신
청을 기각한 바가 있고, 2012년 2월 10일에 부산고법은 낙동강 구역 4대강 사
업이 위법이지만 국익을 위해 공사는 중단하지 않기로 한다는 재판 결과
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- 법원이 정치적인 경우 국민과 시민사회가 문제제기 할 수 있는 자동적인 절차
는 무엇이 가능할 수 있는가?
검토해봐야 할 지점
- 왜 설계상의 하자가 있는 설계안을 국토관리청에서 승인해준 이유는 무엇인가?
- 국토관리청의 객관성과 투명성을 어떻게 제고시킬 수 있을 것인가?
- 수질은 물론 이치수 등의 관점에서 흐르는 물을 관리하던 과거의 관행에서 벗
어나 보다 진보된 기술적 접근을 강요받는 상황에 대처할 준비가 되어있는가?
- 본류 문제를 지류/유역과 통합 혹은 분담하는 기준과 수단들이 작동되는가?
2-5. 물 관리 관련 기술 분야에서의 왜곡 및 관리 부실
2013년 감사원의 감사결과에서 설계가이드라인의 부적정성이 지적되고 가
동보의 감세공 길이에 대한 설계 가이드라인이 부적절하다는 발표를 하였다. [하
천설계기준 ‘보편’]에 나와 있는 블라이 공식은 농업용저수지의 경우에나 맞는
것이고 대규모 보에서는 이것보다 더 강화된 기준이 필요하다. 실제로 [농림생산
기반 정비사업 설계기준], [하천설계기준] ‘주운시설편’ 에 의하면 가동보의 감세
공 길이는 가동보보다 50%이상 더 필요하다고 기술하였다
- 그러나 14개의 보에서 가동보 설계기준에 블라이 공식을 적용하였고 4개 보에
서는 가동보 물받이공이 고정보보다 더 짧게 설계되었음에도 불구하고 대전국
토관리청 등 다기능 보 발주기관에서 이를 승인
- 수체의 수질은 유역으로부터의 오염원과 수체 내부의 요인 2가지에 의해 결정
됨. 이때 본류의 보 설치로 인해 내부 오염원 증가 요인은 원칙적으로 본류에
서 해결해야 하고 유역 오염원의 문제는 유역에서 해결 필요
· 전국적으로 수질오염총량관리제를 운영하는 현 시점에서 본류와 지류 유역, 중
앙과 지방정부 간 오염원 관리 책임 소재와 관련 예산 분담에 대한 충돌이 자
명한 상황
· 누가 어디까지 책임지고 관리해야 하는 지 따져보아야 하고 국가가 야기한 문
제를 지방이 부담하는 경우 관련 비용 등 행재정적 투입에 대한 조정 과정이
필수적으로 고려되어야 함
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3. 물관리 제도 개선을 위한 기본 고려 사항 - 4대강 사업 문제점을 중심으로
- 이미 벌어진 사건을 통해 앞으로 문제 해결 방향과 결론의 도출 방식에 대해
논의하고 과거의 문제를 통해 미래를 어떻게 펼쳐갈지 결정 필요
- 4대강 사업은 흐르던 강을 인위적으로 단속적인 보에 의해 정체된 구조로 재
단한 것임. ‘흐르지 않는 물은 썩는다’는 격언은 부정할 수 없는 사실이며, 정
체된 물을 흐르던 물처럼 관리하려면 우리의 기술, 관리제도 등이 그만큼 진화
해야 할 시점
· 이를 위해 수질과 수량의 통합은 강제적으로라도 가속화되어야 하고 지역과
중앙의 책임과 예산의 배분 문제도 이번 기회에 정리해야 함. 현실적으로는
기존 제도의 기초적인 계획의 수립과 추진도 예산과 인력 부족으로 지연되거
나 시행되지 못하는 상황을 타개할 방법이 필요
3-1. 대안의 주요 사항
아인슈타인은 ‘모든 과학의 위대한 목표는 최대한 많은 경험에서 얻은 사실
을 최소한의 가설이나 원리에서 추론한 논리적 해석으로 설명하는 것이다’라 하
였다. 4대강 사업은 ‘강은 흘러야 한다. 흐르지 않는 강은 썩는다’와 같은 경험에
서 우러나오는 사실, 우리가 상식이라고 생각한 것을 뛰어넘을 기술의 적용과 성
공 신화의 창조를 강조하였다. 그러나 그 신화의 뒷 모습은 우리가 감당할 수 없
을지도 모르는 비용과 이제까지 당면해보지 못한 새로운 문제들을 던져주고 있
다. 작년 낙동강의 치수안정성 문제, 녹차라떼로 명명된 녹조 대발생 등은 그 시
작에 불과할지도 모르며, 앞서 위대한 과학자가 언급한 또 다른 말을 되새겨 보
아야 할 때이다.
“우리는 아직 자연이 우리에게 보여준 모습의 100,000분의 1도 모르고 있다.
우리가 직면한 중요한 문제들은 우리가 문제를 만들었을 때와 동일한 수준의 사
고방식으로는 풀리지 않는다.”
지금이야말로 기존의 물 관리와 차별화된 물 분야의 철학과 원칙에 대한 논의를
통해 새로운 개념의 도입과 정착을 위해 힘써야 하고, 그 출발점은 과거 토건중
심의 주장들과는 전혀 다른 것에 기초해야 할 것이다.
1) 물 관리 계획의 철학과 원칙 설정
- 계획의 기본 개념과 원칙 등 기본 틀에 대한 기존 방식을 철저히 반성, 보완
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- 대규모 토목사업의 지속가능성 평가 방식 도입을 위한 제도 보완 및 정비
- 기존 사업계획과 평가과정에 준공 이후 사후 관리와 평가 부분 강화 보완
- 학문과 기술 분야에서 지식의 공백에 대한 겸허한 태도를 수용하고 제도화
- 과다 과도한 계획을 조정할 수 있도록 기존 제도 수정 보완
- 지속적 유지관리가 불가피하다면 이를 포함한 총 비용 대비 사업 검증제도
도입
․예산 대비 총비용 검토 기간의 설정 등 세부 요건 명시
․지속적 복구, 유지관리 비용이 드는 사업의 본질적 타당성 평가 방안
․유지관리 주체 및 비용에 대한 제도적 보완
2) 절차적 제도 보완
- 주요 국토계획의 입안, 시행, 사후평가 과정에 대한 개선방안
- ‘지속가능발전법’ 등 사문화된 제도 법규 등의 전면적 검토와 복원 방안 논의
- 500억 이상의 국책사업에 대한 국민포괄 ‘청문회’ 등 각계 의견수렴 의무화
- 공사/사업 전 과정(whole cycle)에 대한 재조사와 불법, 편법에 대한 검토, 관
련된 구상권 청구 명시화
- 사업 완결 혹은 준공 후라도 사후평가 결과 안전성, 환경성에 심각한 문제가
있는지 검증하고, 적절하게 조치할 수 있는 제도적 장치 도입
- 관련 전문가 및 전문기관의 독립성, 자율성, 공정성 확보 방안 도입
- 국민의 세금으로 운영되는 기관의 정보 공개 및 공유 기능 의무화
3-2 4대강 사업 마무리 – 미결과제의 해소
1) 사후 평가 및 책임 규명
- 4대강 사업 사후평가위원회 혹은 평가단의 구성 및 운영 방침
․누가 어떤 조건하에서 조사 평가할 것인가?
․조사 항목과 방식의 핵심은 무엇이어야 하는가?
․결론 도출과 의사결정 과정의 공개와 객관성 보장 수단은?
- 문제의 해결을 위한 책임 있는 개인과 부처의 사후대처 분담
․4대강 사후모니터링의 방향 및 내용
․하천관리 비용의 재원 조달 방식 및 근거 제도 도입
․중앙과 지방 등 이해당사자간 역할 분담
2) 후속사업의 추진 방향 및 규모에 대한 원점에서의 재검토
- 4대강 사업의 일환으로 추진될 예정인 ‘지천 살리기 사업’의 방향, 추진 규모
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- 국토부가 준비 중인 4대강 후속 ‘모두 함께 누리는 강’이 4대강 外 국가하천
종합정비계획 형태로 구상 중, 총 연장 1,023km 국가하천 43개소에 3.4조원 규
모로 2012 - 2020년까지 연차별 추진 계획 여부
- 친수구역활용에관한특별법 등 4대강과 함께 제정된 법의 영향 및 법적지위 재
검토
- 수공의 8조원 이상 부채 해소와 관련 재원의 조달
- 장기적으로 물관리 제도 개선을 위한 공론화 작업 시행
3) 물 관리 제도 개혁 및 진화
- 드러난 문제점과 기존 제도의 미흡한 부분에 대한 개혁을 누가 어떻게 주도할
것인가?
- 미래지향적 관점에서의 제도 보완은 어떻게 접목시켜 나가야 할 것인가?
- 물 산업 육성, 민영화 등 새롭게 등장하는 물 분야 이슈와 기존 문제를 연계하
여 해결하는 방식에 대한 고민은?
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<주제발표>
미래지향적인 물관리 체제개편 방향
조용모(서울연구원), 최동진(국토환경연구소)
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토론
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<토론>
상수원 녹조현상과 미래 물관리 대책
박주양 (대한상하수도학회장/한양대학교 건설환경공학과 교수)
4대강과 녹조현상
작년 여름 기승을 부린 극심한 폭염과 가뭄 탓에 한강 상류 상수원인 팔당
댐에 녹조가 기준(500세포/mL) 이상으로 발생하여 조류주의보가 발령되었
다. 연일 매스컴에서는 녹조가 떠다니는 강줄기를 보여주고 이에 대한 우려
를 보도 하였다. 한편 일부지역의 시민들로부터 수돗물에서 냄새가 난다는
민원이 접수되고 녹조로부터 독소가 배출되어 수돗물에 있을지 모른다 하여
시중에 병 생수가 품절이 되는 등 패닉 상태 직전 까지 이른 적이 있다.
팔당댐 녹조현상의 주원인은 북한에서 금강산댐(인남댐)을 막아 약 18억톤/
년 물을 남한으로 보내지 않고 북한의 동해안 쪽으로 유역변경식 발전 용수
로 보낸 것입니다. 이로 인해 북한강으로 흐르던 많은 유량이 줄었고 체류시
간이 늘어난 상태에서 춘천 및 경기북부 지역의 오수는 증가한 상태로 들어
오고 해서 영양분의 과다와 고온현상이 겹쳐서 녹조가 창궐한 것입니다. 아
이러니 하게도 4대강 사업의 일원인 여주보는 남한강에 설치되어 있는데 남
한강에서는 녹조가 창궐하지 않았습니다. 이는 보를 막아서 녹조가 없어 졌
다 하기 보다는 지질학적인 환경(즉 철분 결핍) 또는 오염이 더 된 남한강의
물에서는 녹조 번식이 쉽지 않기 때문이 아닌가 추정 됩니다.
남조류는 아주 깨끗한 물 즉 투명도가 높은 물에서 빈번히 발생하고 좀 오
염된 물에서는 살지를 못한다고 합니다. 현재 우리나라 수계 중 가장 깨끗한
물이 흐르는 곳이 북한강입니다. 작년에는 바로 이 북한강에서 발생한 남조
류가 팔당댐 강북취수장 잠실대교 앞까지 흘러 내려 온 것입니다. 4대강 보
설치이후 낙동강에서 조류가 예전에는 발생하지 않은 상류지역에도 나타난
것은 이런 남조류의 서식환경과 관련된 것으로 보입니다.
4대강 보가 가장 많이 설치된 낙동강에는 조류는 사업전후를 보면 조류농도
가 증가했다(시민단체) 또는 늘지 않았다(환경부) 라는 주장이 엇갈립니다.
이것은 통일된 발생량 평가 방법이 없는 가운데 장님이 코끼리 만지듯이 왔
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다 갔다 하는 것이라고 봅니다. 저는 4대강사업 이후 조류번식에 취약한 수
역으로 변했다고 봅니다. 작년여름 북한강에서 보듯이 상류에서 공급되는 유
량이 줄면 조류 번식이 쉬운 환경이 되기 때문입니다.
하천의 유속을 결정하는 것은 거시적으로 볼 때 강수량과 하천단면적입니다.
매년 강우량은 일정한 수준에서 4대강사업의 준설로 하천의 단면적이 10배
늘어났다면 년 평균 유속은 10배 줄고, 깊이는 수심 6m 정도로 준설했다면
약 6배 정도 늘어나기 때문에 유속에 비례하고 수심에 반비례하는 재포기계
수로 판단하는 하천의 자정능력은 매우 감소된 상태입니다. 하천수를 보내
댐으로 막아 수량을 많이 확보하려 하면 할수록 수질관리는 그 만큼 더 어
려워지고 비용도 더 많이 소요됩니다. BOD, COD 관리뿐만 아니라, 조류방
제는 더 큰 수질관리 문제입니다.
현재 들어난 4대강 사업의 문제점은 밀어붙이기 사업추진이 낳은 비효율성
입니다. 많은 것이 한꺼번에 투입되어 경제 활성화도 이루지 못했고, 해당
건설업체 및 설계업체는 정부공사 발주 절벽에 고사 직전입니다. 4대강 사업
에 대한 평가는 이제부터 시작입니다. 4대강사업의 평가과 후속대책 수립을
4대강사업자체처럼 서둘러서는 안 됩니다. 제발 제대로 된 전문가를 중심으
로 하는 평가 단체가 구성되었으면 좋겠습니다. 정치적 목적으로 이용되거나
메스컴의 가십거리로 전락해서는 안 됩니다. 4대강은 어느 한 정부의 사업대
상이 아니라 우리 자연의 본산이고 지속가능한 자산이기 때문입니다.
미래 물관리 대책: 물수요관리
수자원전문가가 제시한 4대강 사업의 효과는 홍수조절능력(약19억톤?)과 용
수(약8억톤?) 확보이다. 22조 사업의 주요 목표중 하나가 물부족 사태를 대비
하여 필요한 용수를 미리 확보하는 것이었다. 여기서 간과하고 있는 것이 물
수요관리를 통하여 22조사업으로 확보한 만큼의 용수를 확보할 수 없었는가
하는 것이다. 물수요관리를 통하여 하천에서의 취수량을 줄이면 건강한 하천
환경의 회복이라는 매우 긍정적인 효과가 나타난다. 북한강 녹조와 4대강사
업의 악영향으로 거론되는 조류발생 등 수질악화의 과정을 역으로 살펴보면
그 긍정적 효과가 어떤 것인지 짐작할 수 있다.
새정부에서 추진해야할 미래 물관리 대책의 키워드는 단연 물수요관리, 범국
민적 물절약 캠페인, 공공 및 민간 부문 물 재이용 등이다.
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우리나라는 세계적 수준의 깨끗한 수원을 기지고 있어 다른 국가에 비해 수
돗물 등 용수 생산비용이 매우 저렴하다. 따라서 원가수준으로 물을 공급하
다 보니까 전기, 가스 등에 비해 현저하게 낮은 물 값이기에 과잉 소비 큰
부담을 느끼지 않았다. 그러나 만약 물절약을 통해 4대강사업이 확보한 용수
만큼 확보할 수 있고 그러므로서 더욱 건전한 하천환경보전이 가능하다면
국민의 시각은 달라 질것이고 많은 호응을 얻을 수 있다.
공공부문의 물 수요관리정책은 하수처리 시스템의 변화이다. 현재 세계적으
로 유래없는 규모의 대도시 하수처리장의 운영은 물재이용 촉진에 매우 큰
장애물이 되고 있다. 상대적으로 수요가 많은 상류 측에 재이용수를 공급하
려면 관로 및 압송펌프 등 많은 비용이 발생한다. 만약 상류 유역단위로 묶
고 소규모 위성처리장 운영한다면 적은 비용으로 충분히 수요처에 재이용수
를 공급할 수 있으므로 재이용이 촉진되고 그만큼 하천에서 취수해야할 수
량이 줄일 수 있다. 새로이 개발 되는 단지나 대형업무지구 등에는 당연히
위성처리장 시스템이 도입되어야 하고 기존지역도 차차 정비를 하는 것으로
정책이 추진되야 한다. 기타 수요관리의 주요정책으로는 빗물이용시설 설치,
민간부분의 공업용수 자체재이용 촉진, 농업용수 연계운영 등이 있다.
상수원 녹조와 안전한 수돗물관리 대책
남조류(blue-green algae)는 가장 원시적인 미세 식물성 플랑크톤으로 광합성
을 하는 관계로 빛의 강도가 세고 질소, 인 등의 영양물질들이 풍부하고, 수
온이 높을 때 기하급수적으로 증식한다. 특히 남조류는 공기 중의 질소를 이
용하여 영양분으로 고정시키는 능력이 있으므로 질소분을 차단한다 해도 효
과가 없으므로 인 성분의 유입을 차단하여야 효과적인 제어를 할 수 있다.
남조류의 과학적인 명칭은 cyanobacteria라고 불리며 대표적인 종으로서는
마이크로시스티스와 아나베나가 있다. 이들 미세조류가 죽거나 물리적인 충
격으로 세포막이 파괴 될 시 마이크로시스틴과 아나톡신이 각각 배출된다.
이 독소들은 간, 신경, 피부 독소로 알려져 있으며, 중국과 남아메리카 일부
지역에서 남조류가 창궐한 정체된 호수 기슭의 물을 그대로 섭취한 동물들
에게서 이상 질환이 일어났던 사례들은 보고된 바 있다. 하지만 우리나라처
럼 흐르는 강물(녹조현상이 다소 있더라도)에서 취수하여 현대적인 정수시설
을 거쳐 처리된 수돗물을 마신 사람이 독소로 인한 질환에 가지게 되었다는
사례는 거의 없다. 마이크로시스틴은 현대적인 정수과정 응집/침전/여과에
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의해서만도 59-97%까지 제거되며 염소소독으로 완전히 제거된다고 학계에
보고되고 있다. 현재 조류독소에 대해 먹는 물에 허용되는 세계보건기구
(WHO)의 권고치는 마이크로시스틴LR에 대해서만 0.001mg/l로 설정하고 있
다. 이는 마이크로시스틴이 제일 독성이 강한 것이고, 이 정도 양의 독소를
매일 섭취하더라도 건강상 아무런 해를 주지 않는다는 의미이다.
독소 이외에 남조류가 사멸시 분비하는 물질 중 수돗물 냄새 민원과 직결
된 것이 바로 지오스민(주로 여름에 발생)과 2MIB(겨울)이다. 이 물질들은
건강상 아무런 해를 주지 않지만 우리가 민물고기를 먹을 때 느끼는 흙냄새
와 같은 지오스민의 경우 극미량 4ng/L(1조분의4) 수준에서도 냄새가 감지
될 정도로 심각하게 물의 맛을 저하시킨다. 올 여름(2012년 8월) 한강취수원
에 유례가 없는 1000ng/L 수준의 지오스민이 검출되었으나 마이크로시스틴
류 독소는 한강본류에는 검출되지 않았으며, 단 한차례 팔당원수에서
0.0001mg/l(WHO권고치의 10분의 1) 수준으로 검출된 바 있다. 당연히 정수
장을 거친 수돗물에서 전혀 검출되지 않았다. 이들 냄새 물질의 대한 환경부
의 먹는 물 권고기준은 20ng/L로 각 지자체 정수장에서는 녹조 시라도 이
기준 이내로 수돗물을 처리하여 공급할 수 있도록 분말활성탄을 투입하는
등 최선을 다하고 있다. 냄새물질의 제거는 오존과 활성탄으로 아주 효과적
으로 제거할 수 있다. 조류 독소의 문제는 냄새물질만 환경부 권고기준 정도
로 처리한다면 당연히 수돗물 논란 자체에서 거론도 되지 않아야 할 사항이
다. 그럼에도 불구하고 막연한 연관성을 부각하는 공학적이지 못한 견해와
기사로 마치 조류가 발생하면 수돗물이 독소로 인하여 안전하지 못하다는
인식이 조장하는 것은 국민의 불안만 가중시키는 행위로 근절되어야 한다고
본다.
상수원수 또는 정수 수질문제가 아니라 건물 내 노후 급수관 문제로 기인한
수돗물 불신의 문제가 최근 녹조발생으로 더욱 심화되고 있다. 개인이 관리
하는 옥내 급수관 문제에 대해서도 국민 물 복지 향상이란 차원에서 국가
또는 지자체가 적극적인 정책으로 해결해 나가야 하며, 이와 병행하여 기후
변화에 따른 유례없는 폭염과 가뭄에 의해 심각한 수준으로 발생할 수 있는
녹조에 대비해서도 상수원 유역관리부터, 취수, 정수, 배수에 이르는 수돗물
생산 전 과정에서 녹조관련 오염물질을 국민들이 충분히 안심할 수 있는 수
준 이하로 처리하여 안전한 수돗물을 공급할 수 있도록 지속가능하고 근본
적인 대책을 수립해야 한다. 근본대책의 골자는 조류발생 수준별 상수원 및
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수도계통 각 지점에서의 비상 관리와 조류발생을 억제하기 위한 적극적인
상수원 유역관리와 질소, 인 영양물질 유입차단, 오존/활성탄 고도정수처리
시설의 확충 등의 지속가능한 정책이 될 것 이다.
상수원 조류발생 억제를 위한 근본 대책으로는 빛과 수온상승은 폭염시 막
을 수 없는 인자이므로 질소, 인 등의 영양물질의 상수원 유입을 최대한 차
단하는 것이다. 영양물질의 대표적인 발생원은 유역 내 도시하수, 농경지, 축
산폐수이므로 해당 유역 하수 및 폐수처리장에서 배출되는 처리수 중 질소
인 농도를 매우 낮추어야 하고(현재 하수처리장은 총인처리를 하여 인을
0.5mg/L 이하로 처리하여 보내도록 규제하고 있음), 우천시 발생하는 도시
지역, 농경지, 축산시설에서의 배출되는 비점오염원성 영양물질의 차단도 획
기적으로 개선해야한다. 하지만 이러한 대책은 즉시 시행이 어렵고 시간이
필요하기 때문에 근본적인 개선 이전에 수시로 사용할 수 있는 조류 방제
대책(분말활성탄 및 황토 살포, 조류채취선 등)의 수립도 필요하다.
상수원 유역관리 및 방제대책에 이어 상수 원수 취수 및 정수과정에서도 근
본대책과 비상대책의 수립이 필요하다. 우려 수준 이상의 조류발생시 취수구
주변으로 2중 펜스를 설치하여 부유성인 남조류의 유입을 차단하여야 하며,
취수하는 수심를 낮추어 조류가 번성하는 표면 수심대를 피하여야 한다. 비
상시 마이크로스크린과 같은 미세여과 장치를 취수시설에 설치하는 방안도
고려할 수 있으며, 낙동강 하류에서 운영 중인 강변여과수 취수도 조류 배제
에 효율적인 방안이라 볼 수 있다.
정수장에서의 근본대책은 오존/활성탄 고도정수처리 시설의 설치와 운영이
다. 미국 오대호 연안의 1997년 역사적인 녹조 발생 시에도 오존/활성탄 고
도처리시설을 갖춘 정수장에서 급수한 구역에서는 단 한건의 민원도 접수
되지 않았으며, 우리나라에서도 오존/활성탄 고도처리시설이 2011년 완공되
어 운영 중인 영등포 정수장 급수구역에서도 그러 하였다. 서울시의 경우 영
등포를 제외한 나머지 5개 정수장에서도 2014년까지는 고도처리시설의 완공
을 목표로 하고 있지만, 전국적으로도 조류발생에 취약한 상수원수 지역의
정수장을 위한 고도처리시설의 조기 완공과 조기 도입을 긴급 예산을 지원
하여서라도 서두를 필요가 있다. 고도처리시설이 없더라도 현재의 정수장에
서 독소 및 냄새 물질을 기준치 이내로 제거하는 것이 가능하다. 하지만 여
기에 소모되는 분말활성탄의 투입양이 매우 많아야 하기 때문에 고도처리시
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설을 갖춘 정수장보다 운영비 부담이 커 경제적이지 못하다.
고도처리시설 가동 전 발생 녹조에 대비하여 각 정수장 별로 분말활성탄의
효율적인 투입 방안, 염소주입지점 변경 및 투입농도 상향 등의 비상 대책도
체계적으로 시나리오 별로 마련되어야 하며, 고도처리시설 유무에 관계없이
정수장 주요 공정 즉 응집/침전, 여과, 소독 등의 조류 및 조류분비물질의
제거에 관한 효율을 제고하는 대책도 수립되어야 한다.
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<토론>
이병국 (한국환경정책평가연구원)
국가적으로 큰 논란을 불러일으켰던 4대강 사업의 공사가 마무리되고 새로
운 정부가 시작하는 현 시점에서 사업에 대한 논의와 물관리 정책방향을 생
각하는 기회를 갖게 된 것은 매우 시의적절하고 필요한 일이다. 이번 토론회
의 발제자들이 제기한 문제점과 물관리 정책방향은 여러 면에서 공감이 가
기도 되는 면도 있고 그동안의 우리나라의 물관리에 대해서 돌아보고 점검
해보는 계기가 되길 간절히 희망한다. 발제자들의 자료와 그동안의 경험을
바탕으로 우리나라의 발전과정에서 물관리의 역할과 앞으로의 발전 방향에
대해서 돌아보고 현재 시점에서 진행되고 있는 정책들이 왜 변화해야 하는
지 말씀을 드리고 싶다.
우리나라의 모든 분야가 급속하게 발전하는 과정에서 물을 담당하는 정부의
기능은 시대의 발전과정에 맞게 그 역할을 충분히 수행해왔다. 농업시대에서
는 농지를 조성하고 관개용수를 많은 저수지와 보와 같은 공급 시설과 수로
정비가 이루어졌으며, 도시화와 산업화의 발전에 대응하기 위해 홍수조절·발
전·용수원 확보를 위한 대형 다목적댐을 건설하고 도시와 주요 경제시설을
보호하기 위한 제방을 만들고 하천을 정비해왔으며, 광역상수도와 정수처리
시설과 같은 용수공급시설을 건설해왔다. 그리고 산업화에 의한 공장폐수와
도시화에 의한 생활하수, 축산물 공급확대에 의한 축산폐수 등의 문제를 해
결하기 위해 오염된 물을 처리시설로 이송하는 하수도와 오염된 물을 처리
하기 위한 다양한 처리시설들이 건설해왔다.
이 과정에서 농림부, 국토부, 환경부, 행정자치부 등이 각각의 필요에 맞게
물과 관련된 법과 조직을 만들어 관련 사업을 추진해왔다. 물과 관련된 각
부처는 사회경제 발전에 따라 분야별 인프라를 갖추고 관리하는 정책을 수
행해 왔으나, 그동안 현재의 사회경제 여건에 맞는 물관리 업무의 중복성 제
거와 바람직한 물관리를 위해 기존 물관리 제도가 바람직한 것인지에 대한
의문이 지속적으로 제기되고 있다. 그러나 무엇보다 중요한 것은 기존에 논
의되어 온 어느 물관리 업무를 어떤 부처가 담당할 것인가에 중점을 두는
것이 아니라 물관리 정책 방향의 논의가 국가를 발전시키고 국민들에게 혜
택이 돌아가도록 해야 한다.
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우리나라의 물이 부족한지 아닌지에 대한 논쟁이 있으나, 우리나라의 높은
인구밀도와 경제활동에 비추어 물의 저장, 공급, 처리 등의 물관리에 대한
효율을 높이지 않고 언제 어디서나 충분한 물을 제공하기는 불가능하다는
것은 현실이다. 이러한 물 문제를 극복하기 위해 댐, 저수지, 보, 양수장, 배
수장, 광역수도, 공업용수도, 상수도, 하수도 등 많은 물관리 시설들로부터
우리의 생활과 경제활동에 필요한 물을 이용해 왔다. 그러나 이 과정에서 본
래 물에 살고 있던 많은 생명들, 즉 수생태계가 누리고 있던 물은 줄어들거
나 오염되거나 서식처가 교란되는 과정을 겪어왔다.
인간이 자연과 공존하기 위해 지속가능성에 대한 논의가 정착된지 이미 오
래되었으나, 우리나라는 물과 관련해서 물을 함께 사용하는 인간 이외의 생
물들에 대한 배려가 없이 눈부신 사회경제 발전을 이루어왔다. 이러한 인간
위주의 물 이용 정책과 지나치게 값이 싸거나 심지어 무상으로 공급해서 낮
아진 물의 가치와 이로 인한 물의 중요성에 대한 인식 부족은 장기적으로
국가의 지속가능성 측면에서 바람직한지 전면적으로 재고해보는 것이 필요
하다. 많은 선진국과 지속가능성을 국가 발전의 기본 철학으로 인식하고 있
는 국가에서는 물에 관한 법과 제도는 물 이용에 있어 인간과 수생태계를
동시에 배려하고 있는 반면에 우리나라는 그렇지 못하다.
빈곤을 벗어나는 과정에서는 어쩔 수 없이 인간 위주의 물 이용이 강조되었
다 하더라도 앞으로는 물을 자연과 함께 나누거나 자연에서 빌려오고 온전
하게 되돌려주는 방식으로 바꾸어야 하지 않을까? 1970년대 말부터 1990년대
까지 우리가 오염시켰던 실개천을 눈가림으로 덮고 냄새나고 더러운 물을
되살려 우리 후손들에게는 예전처럼 물고기가 헤엄치고 아이들이 멱 감을
수 있는 곳으로 만들어주어야 하지 않을까? 2000년 97%가 넘었던 절대적인
국민의 물에 대한 관심이 2008년에는 60%대로 급격하게 떨어지는 상황에서
우리나라의 물관리는 지속가능할 수 있을까?
오늘 논의되는 4대강 사업은 지난 5년, 대운하 시절까지 포함하면 7년에 가
깝게 국민들의 강에 대한 관심을 정치적 대상으로 전환시켰다. 이 과정에서
겪은 국민의 참여 기회 부족은 우리나라의 물에 대한 긍정적 인식을 후퇴시
키고 전문가들조차 비이성적인 대립으로 앞으로의 물관리에 대한 발전적인
논의를 지체시키지 않았는지 걱정이 된다. 4대강 사업이 과정에 대해서 여러
문제제기와 반론이 있겠지만, 오늘 이 시점에서 당면한 문제점은 하천을 가
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로질러 설치된 대형 보를 어떻게 운영할 것인가이다.
국토교통부가 댐과 보 연계 운영 규정을 제정해 관련 기관과의 협의를 통해
하천시설물들을 운영하겠다고 하지만, 이전보다 늘어난 용수 수요가 없는 상
태에서 하천에 연속적으로 설치된 보를 과거와 같이 용수의 이용목적으로만
운영하는 것은 타당해보이지 않는다. 늘어난 저수용량을 적정하게 활용하고
이전보다 수질과 수생태를 개선시키기 위해서는 현재의 제도하에서는 국토
교통부, 환경부, 농림축산부의 업무가 유기적으로 협조할 수 밖에 없다. 이는
4대강 사업으로 인한 인위적 구조물 설치와 수리시설물의 정비가 그동안 느
슨했던 물관리의 연결고리를 재점검해보는 계기가 된 것을 의미한다.
현재 이와 같은 여러 부처에 걸친 물 문제를 조정하기 위해서는 국무총리실
의 부처간 업무 조정이 반드시 필요하다. 4대강 사업의 건설을 담당했던 추
진본부가 폐지되면 정부간 협조를 이끌어내기 위해서는 매우 약한 협의회로
는 그동안 제기된 문제점들에 대응하기 어려울 것이다. 따라서 과거에 국무
총리실에 설치되었던 수질개선기획단과 같이 실제 업무를 조정할 수 있는
의사결정기구가 바람직하다.
마지막으로 물관리정책방향 논의에 있어 국가의 역할과 국민의 역할이 논의
되고 공감대가 형상되어야 한다. 국민의 인명과 재산에 피해를 주는 홍수 대
응 문제는 국가가 그 역할을 주도적으로 수행해야 하지만, 국민의 생활에 편
리를 제공하기 위해 제공되는 물 서비스의 비용에 대해서는 지속가능한 서
비스 제공과 질 향상을 위해 재투자를 포함한 완전한 원가 현실화를 통해
국민들도 책임을 분담해야 한다. 현실화된 기후변화로 인한 극한 기상 변동
성의 증가로 물관리는 더 큰 어려움을 겪을 것이기 때문에 기후변화 대응과
안전한 사회를 만들기 위해서는 사회 전체적으로 어떤 방식이 가장 효과적
이고 지속가능한 물관리 방식인지 부처 이기주의를 벗어난 논의와 공감대가
이루어져야 한다.
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<토론>
물관리체계 이대로 갈 것인가?
전만식 (강원발전연구원)
오늘의 4대강사업 평가와 관련한 토론회가 열리게 된 배경에는 우리나라 물
관리체계가 근본적으로 문제가 있었기 때문이라 사료된다. 그동안 수많은 물
관리체계 개선을 위해 논의되어 왔으나, 부처간의 이해대립은 현재의 4대강
사업의 문제로까지 진행되었다. 그동안 물관리와 관련하여 지역간, 중앙정부
및 지방정부간에 있어 갈등이 지속되고 중복투자 등 효율적인 물관리에 한
계를 보이는 것 또한 물관리체계의 근본적 문제가 있었기 때문이다. 이하에
서는 그동안 물관리체계의 개편을 위한 추진과정과 문제점을 간략히 정리하
였다. 특정 집단의 이기주의가 우리나라 물관련 정책이 선진국으로 나아가고
자 하는 최대의 걸림돌이 되고 있다는 것을 재인식하였으면 한다.
1. 물관리체계 개편 논의 경과
○ 물관리체계 개편의 문제는 1990년대 중반부터 논란과 갈등을 지속
- 상수도 사업의 통합관리 문제
- 물관련 정책의 부처간 통합 문제
- 유역관리체계 개편의 문제
○ 1990년대 이전 : 물 공급(댐과 상수도 건설) 및 치수정책
1990년대 이후 : 수질관리
- 공공수역의 수질관리에 한계 → 환경부 물관리체계 문제 제기
→ 1990년대 초 건설부가 관리하던 하수도, 상수도 등의 업무가 환경처
로 이관
- 1994년 낙동강 수질사고 등 수질문제가 계속 사회적 관심사의 힘을 얻어
→ 환경담당부처 물관리 일원화를 지속적으로 제기, 건교부 대응 및 정
책논쟁
○ 1997년 국회에서 의원입법 형식으로 물관리체계 일원화를 위한 물관리기
본법 발의
→ 부처간 이해조정이 어려워 제정 무산
○ 국민의 정부 : 대통령자문 지속가능발전위원회 설립
→ 2000년 12월 수자원분과위원회의 정책과제로 "물관리체제개선방안"
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선정
→ 2001년 수자원장기종합계획 발표, 물부족 해소를 위한 댐건설계획 추진
환경단체 등이 개발위주의 물관리 행정에 제동, 물관리 업무 환경부로
일원화 주장
○ 참여정부 : 대통령의 국정과제 하나로 설정되어 논의가 지속
- 부처간 이견(환경부와 건설교통부)이 심함
- 2001년 5월 ‘지속위’에서 물관리체제개선을 위한 연구용역을 4개의 기관에
동시에 발주
- 2003년 3월 물관리체제 개선방안 초안 확정 → 부처간 협의 무산
- “지속가능한 물관리체제구축”을 100대 국정과제의 하나로 선정, 2004년
2월 물관리정책연구팀(전문가, 시민단체 등 18명) 구성, ‘지속가능한 물관
리정책’ 보고서 발간
→ 2004년 7～12월 관련 부처와 협의(5회), 30여개의 단체 토론회(4회), 2005
년 1～4월 정부혁신지방분권위 협의, 2005년 6월～7월 청와대 정책실 주
재 관계부처 장관회의(3회) → 환경부와 건설교통부 합의 무산
- 2005년 10월 국정과제 회의에서 “국가물관리위원회”를 설치하고 “물관리
기본법”을 제정하기로 함
→ 국무조정실에서 물관리기본법(안) 검토작업
- 2006년 8월 24일 건설교통부와 환경부와 물관리기본법(안)을 입법예고
→ 무산됨
2. 물관리체계의 문제점
1) 물관리 정책조정의 실패
○ 물관리 정책조정위원회의 폐지(2005년 5월)
- 물관리 정책조정위원회 : 국무총리 훈령으로 1997년 설치
- 4대강 물관리 종합대책, 수자원장기종합대책 수립 등 장기계획이 있다는 이유
이나
- 법령상 근거가 미약, 임시기구로 운영(조직의 안정성 취약)
→ 부처간, 지역간 이해대립에 따른 분쟁 조정 어려움 → 형식적인 의결기구
성격
○ 수질개선기획단의 폐지(2004년 8월)
- 국가 최고의 물관리 기구로서 중앙정부와 지방정부간의 업무조정, 지휘
감독 기능
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2) 물관리 기능분산에 의한 정책조정기능의 취약
○ 용도별(생공용수, 농업용수), 매체별(지하수와 지표수, 담수와 해수), 부문별
(물공급, 수질관리, 홍수통제)로 각 기관에서 독자적 관리
- 정책추진의 일관성, 효율성, 체계성 부족
- 특히, 국토부(다목적댐 및 광역상수도)와 환경부(생활용수전용댐 및 지방
상수도)
○ 환경부 각종 계획의 실효성 의문
- 물수요관리 종합계획 및 시행계획
- 4대강 물환경관리 기본계획, 중권역 및 소권역 관리계획
- 수질오염총량관리, 물 재이용 관리계획 등 동일 부처내에서도 연계성 한계
3) 행정구역단위의 수계관리로 수계 내 유역차원의 통합관리 곤란
○ 행정구역별 하천 구분 : 국가하천, 지방1급, 지방2급, 소하천 등
- 국가하천은 국토해양부, 지방하천과 소하천은 지방자치단체가 행정구역단위로
관리
- 하천유수의 점용허가, 하천공사, 수질관리 등에 수계별 상․하류 일괄관리에
어려움, 지자체간 수리권 분쟁을 조정하기가 곤란
- 지하수, 지표수, 연안역의 관리 분산 : 물순환의 체계적 관리에 한계,
- 지하수법, 먹는물관리법, 온천법 등이 제각각의 부처에 적용됨
4) 수도업무의 이원화로 용수공급체계에 혼선
○ 전국 상수도 평균 가동율(2004년) : 광역 48.4%, 지방 54.8%(4조원 과잉
투자)
- 광역상수도 계획시, 사전에 해당 지자체와 협의 부족
- 광역상수도 요금이 비싸 당초의 광역상수도 취소하고, 지방상수도 확장사업
변경 등
○ 광역상수도 요금은 국토부가 결정, 지방상수도는 의회에서 규제
- 비용회수 및 경제원리 적용에 곤란
5) 물관리 계획 간의 연계성 부족과 중복
○ 국토해양부 : 수자원장기종합계획(용수수급계획), 치수계획
○ 환경부 : 4대강 물환경관리계획, 수도종합계획, 상하수도계획
○ 농림부 : 농업용수계획
○ 행정안전부 : 소하천정비계획
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6) 업무의 중복
○ 유사한 기술의 개발, 적용, 유지관리 등을 각각 추진, 중복성 및 투자효율
저하
- 건설교통부 : 하천정비사업
- 환경부 : 오염하천정화사업
- 행정안전부 : 소하천정비사업 → 자연형하천 조성사업 각각 시행
7) 중앙부처에 집중된 관리와 지역간 불균형 심화
○ 하향식 물관리업무
- 중앙부처 계획, 지방자치단체가 부분적 집행 → 중앙정부와 지자체간 업
무협조와 정보공유 미흡
- 대도시 중심의 정책, 행정편의 위주의 정책 → 지역주민이 주체가 되어
정책을 세워나가는 거버넌스 형성 필요
○ 수자원을 많이 확보한 지역일수록 관리를 위한 희생만 강요하고 있고 권
한은 없음
○ 상하류간, 물관련 기관간 분쟁의 심화
- 하류 편익 ↔ 상류 피해
- 춘천시 및 경기도 물값 분쟁, 대형댐의 흙탕물 문제, 팔당상수원의 지오
스민 발생문제 등
8) 물관련 정보의 체계적 관리 미흡
○ 물관련 조사연구기관(국립환경과학원, 수자원연구원, 건설기술연구원 등)
- 물 정보의 원할한 공유와 정보공개 미흡
- 물 통계에 대한 신뢰도 문제, 통계자료 부실
- 특히, 수량, 물이용량, 물부족, 수요예측 등 기초통계 부족
9) 수자원 관리 의지 부재
○ 물과 관련한 편익과 피해에 대한 형평배분이 없음
- 물관리 의지 부족
○ 수질오염총량제도의 이해당사자간 인식 차이
- 환경부는 수질관리가 목적, 기초자치단체는 개발여지 확보
○ 물은 공짜이고, 물 서비스는 당연히 제공한다는 인식
- 수도사업의 악화 → 재투자 의지 원천적 없음 → 서비스 못함
○ 물이용부담금 활용에의 문제
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3. 물관리체계 개편 논의의 현황
1) 부처간의 이해대립으로 물관리체계 개편 지연
○ 물관리체계 개편의 목표와 방향을 유역통합관리체계의 구축으로 설정
○ 시민단체 등은 물관련 정부부처 업무의 일원화, 수도사업의 통합을 先
요구
- 수도사업의 통합적 관리문제가 주요 쟁점으로 대두
- 관리체계 개편 문제도 정부조직의 개편문제로 부각
- 물거버넌스와 유역통합관리체계의 문제는 논의의 중심에 벗어남
○ 환경부 입장 : 환경부를 중심으로 물관리를 일원화하는 방안 제시
- 광역상수도와 지방상수도 관리통합
- 건설교통부의 수자원국의 환경부 통합
- 홍수통제소와 국토관리청 하천국을 유역환경청으로 통합
○ 건설교통부 입장
- 수량관리의 일원화
- 물관리 행정에서 개발과 견제의 균형을 유지하는 형태
- 현재의 부처 업무를 그대로 유지하면서, 정책조정기능 강화
- 국가․유역 물관리위원회 신설(안)을 제시
2) 물관리기본법(안)의 제정을 위한 추진 과정
○ 2005년 말부터 10개월간 국무조정실이 중심이 되어 물관리기본법(안)에 대한
검토 작업
○ 환경부와 건교부는 물관리 업무의 일관성, 효율성을 위해 국가차원의 물관리기
본계획 수립
○ 부처간 업무를 조정할 ‘국가물관리위원회’를 설치하는 내용으로 물관리
기본법 제정
○ 2006년 8월 24일 입법예고 하였으나 무산됨
4. 효율적인 물관리를 위해 논의되어야 할 사안
○ 제대로 된 물관리기본법의 수립 : 물 관련 이해당사자들의 협조와 양보
○ 유역통합관리체제(물 거버넌스)의 구축
○ 수도사업의 통합
○ 물관리체계(물 관련 부처)의 개편
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○ 수계관리위원회와 하천위원회 → 유역관리위원회 : 4대강 특별법 및 하천
법 개정 필요
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<토론>
4대강 사업과 물관리 정책
정남순 부소장 (환경법률센터)
1. 현재의 물관리체계내에서 4대강 사업이 가지는 문제점
가. 절차의 무시
4대강 사업에 대한 법적 쟁점은 현재의 물관리제도에 문제가 있다는 것이
아니었습니다. 4대강 사업이 기존의 물관리체계의 기본적 요건도 충실히 이
행하지 않았다는데 있었습니다.
4대강 사업은 현행 하천법 체계에서 하천공사시행계획에 불과합니다. 통상적
인 하천공사시행계획은 수자원장기종합계획, 유역종합치수계획 및 하천기본
계획의 틀 내에서 진행되어야 하고 기존에는 그렇게 해 왔습니다. 그런데 4
대강 사업은 하천법상의 치수계획수립절차를 완전히 무시하는 과정으로 진
행되었습니다. 4대강 마스터플랜은 수년간 수많은 사회적 논의를 거쳐 작성
된 수자원장기종합계획 및 유역종합치수계획의 내용을 무시하는 내용이었습
니다.
수자원장기종합계획(06-20)은 2004. 5. -2006. 6.까지 전문가, 시민단체, 지자
체, 관계부처 등으로 구성된 협의체를 운영하여 계획수립 전 과정에서 의견
을 수렴하여 작성된 것입니다. 특히 협의체는 4개의 하위협의체(총 143명)를
체계적으로 운영하여 이해관계자들의 실질적인 참여를 통한(총 47회의 의회
개최) 사회적 합의 도출 과정이었습니다(건설교통부 2006. 6. 30.자 보도자
료). 유역종합치수계획은 2002년부터 2여년의 기간에 걸쳐 2회의 설명회, 5차
례의 자문회의, 1차례의 공청회 등을 거쳐 수립되었다가 2005. 감사원의 재
수립지시를 받아 보완계획이 수립되는 중이었습니다. 그런데도 4대강 마스터
플랜은 2009. 6. 중순경내용이 확정되고 수자원종합계획, 유역종합치수계획
등의 변경수립절차 없이 불과 5개월 만에 공사가 이루어졌습니다.
하천법절차 이전엔 예비타당성 조사를 거치지 않음으로서 국가재정법상의
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사업내용 정책목표 모순 모순의 악화THE
END
4.4억 톤의 준설 홍수예방홍수피해증대,
수질악화(수질정화기능 파괴)제2의
4대강사업(지
류 치수사업)?
16개의 보 용수확보수질악화(체류시간증대),
홍수피해 증대
열거할 수 있는
수질개선사업
총망라
수질개선
4대강사업으로 인한 피할 수
없는 수질악화를 피해보려는
밑 빠진 독에 물 붓기
친수구역개발
사업
절차를 건너뛰었습니다. 그야말로 일사천리로 거칠 것 없이 진행되었지만 누
구도 이를 막지 못했습니다. 막지 못한 이유는 간단합니다. 4대강 사업은 현
재 물관리 제도의 잘못에서 기인했다기 보다 ‘정책 의지’를 합리적 근거 없
이 제도에 우선했기 때문입니다3). 제도가 없어서가 아니라 제도가 철저히 무
시되었기 때문입니다.
나. 정책 목표 설정의 모순
4대강 사업은 다목적 사업입니다. 하나의 사업으로 여러 가지 목적을 달성할
수 있다면 금상첨화일 것입니다. 그러나 4대강 사업은 그 내용상 하나의 목
적을 위한 수단이 다른 목적에는 장애가 되는 치명적인 결함을 가진 사업입
니다(아래 표 참조).
이러한 모순은 4대강 사업을 하고자 하는 진짜 이유를 의심케 하는 빌미가
되었습니다. 22조라는 막대한 국가예산을 사업의 효과가 모호하기 이를 데
없는 사업에 투입해야 할 이유가 어디에 있었는지 여전히 풀리지 않은 의문
으로 남겨져 있습니다. 4대강 사업의 위와 같은 모순은 제2의 4대강 사업인
지류하천치수사업과 친수구역개발사업의 형태로 악화되고 있습니다. 더 이상
의 모순은 없을까요?
2. 4대강 사업과 물관리제도개선논의의 시사점
물관리일원화 혹은 통합관리 등등의 물관리제도 개편 방향과 관련한 다양하
고 복잡한 논의에 비전문가인 토론자로서는 혜안은 없습니다(4대강 사업에서
3) 4대강(특히 낙동강) 사업에 대하여 법원이 사업계속은 인정하는 사정판결을 한 것은 매우 아쉽지만 예비타당
성 조사 없이 단기내에 사업을 강행한 것은 국가재정법을 위반했다고 선언한 것은 4대강 사업이 사회적 합의
부재의 산물임을 분명히 하였다는 점에서 매우 의미있는 결정임(하천법 절차 무시의 핵심 역시 사회적 합의를
무력화했다는 점이었음)
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수량이 늘어나면 수질이 좋아진다는 소위 희석효과가 있느냐 없느냐 논란이
된 적이 있습니다. 지난 30년간 환경부가 해왔던 일을 국토부가 한 번에 할
수 있다는 얘기로 들렸습니다. 수질관리에서 수량 확대가 가장 주요한 요소
라면 수량관리를 제대로 하는 부서가 수질관리까지 맡는 게 맞지 않을까 싶
습니다). 4대강 소송을 하면서 가졌던 몇 가지 의문들을 말씀드리는 것으로
토론에 갈음하고자 합니다.
l 만약 4대강 사업이 현재의 하천법령상의 하천관리체계내에서 이루어졌다
면 4대강 사업은 수정 내지 제지될 수 있었는지
l 하천유지용수는 많으면 많을수록 좋은지
l 천문학적인 양의 용수확보에도 불구하고 댐건설계획은 유지되어야 하는지
l 4대강 하천유지용수를 공급하기 위한 농업용 저수지 증대 사업은 정당한지
l 수질 개선에 역행하는 수변구역개발은 4대강 사업비 보전을 위해 어쩔
수 없는 일인지
l 4대강 사업으로 인한 수질악화 방지 및 홍수피해 방지는 현행 물관리제
도를 그대로 유지하더라도 가능한지
l 기후변화에 대응하는 하천관리정책의 우선순위는 무엇인지
사실 이런 의문들과 여기에 포함되지 않은 많은 의문들에 대해서 많은 고민
과 논의가 있어왔던 것으로 알고 있습니다. 홍수예방도 필요하고 용수확보도
필요하고 수질개선도 필요한 일입니다. 필요한 일들을 모두 꺼내어 종합적으
로 검토할 수 있다면 가장 바람직할 것입니다. 그런 점에서 물관리의 사회적
합의를 도출하는 기반조성의 필요성을 도출할 수 있는 통합기구 조직 신설
제안에 공감합니다. 그러나 모든 필요에 대해서 똑같은 대응을 할 수 없는
것이 엄연한 현실이고 조직 간의 상호 견제를 통한 순기능도 있을 수 있다
는 상식적인 수준의 그간의 오랜 수질수량통합에도 불구하고 이것이 이루어
지지 않은 점 등에 비추어 수량수질통합관리정책이 사회적 합의인지에 대한
궁금증이 생기는 것도 사실입니다. 발제자들께서는 수량수질통합관리의 필요
성에 대해서 사회적 합의수준에 이르렀다고 보시는지 궁금합니다.
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❍ 일시: 2013년 3월 5일(화) 14:00 - 18:00
❍ 장소: 국회도서관 대회의실 (421호)
❍ 공동주최:
물개혁포럼, 춘천국제물포럼, 대한상하수도학회, 이미경 의원실, 심상정 의원실, 윤후덕
의원실, 민홍철 의원실, 은수미 의원실, 박원석 의원실, 장하나 의원실
❍ 문의 : 물개혁포럼 사무국 02-735-7034 / [email protected]