4% 教育事业科学发展的重要保障 -...
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2010
年9
月21
日星期二
44
主办： 理论部主编：马思援 编辑：马思援电话：
０１０－82296648 Ｅｍａｉｌ押msy＠edumail．ｃｏｍ.cn
教育科学JIAOYUKEXUE
年份 公共教育支出占GDP
比例（
％
）
经济合作与发展组织成员国（
OECD
）
2005 5.4
欧洲19
国2005 5.3
高收入国家2004 5.0
中等收入国家2004 4.2
低收入国家2004 4.0
数据来源： 联合国教科文组织网站
数据来源： 经济合作与发展组织 《教育概览》（
Education at a
Glance
）和联合国教科文组织网站
表二部分不同类型国家公共教育支出占GDP
的比例
制度安排：实现4%教育经费的路径
■
李秉中
中共中央、 国务院近日印发的 《国家 中 长 期 教 育 改 革 和 发 展 规 划 纲 要（
2010-2020
年）》 明确提出： “提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，
2012
年达到4%
。” 那么， 财政性教育经费占
GDP4%
的目标如何实现？ 从2004
年-2009
年连续6
年中央财政支出中教育投入占全国教育投入的比较看， 笔者认为， 除了决心和态度外， 还有一个国家的科学制度安排问题。
从对2004
年-2009
年中央财政支出中教育投入占全国教育投入的比例等相关数据的比较中可以得出如下结论： （
1
）
全国每年财政支出中近60%
来自中央财政， 但全国教育支出中来自中央财政的最高年份也只有不到
17%
。 也就是说 ，
40%
的地方财政支出中要承担83%
的教育经费。 （
2
） 全国教育支出占全国财政支出的比例每年约在
15%
和16.3%
之间， 而中央教育支出占中央财政支出的比例最高的年份即
2009
年也才达到4.51%
，
2010
年中央预算教育支出也才占到4.63%
。 也
就是说， 中央与全国平均相比， 起码少了11.8
个百分点。
笔者认为， 在分级办学分级管理的制度理念指导下， 在教育投入上， 恰好不能实行对等的分级负责 。 这是因为 ，
义务教育是整个教育体系支出中的大头，
就其根本责任而言， 不仅仅是地方政府的义务， 更是一个国家的义务， 需要国家整体的制度设计和安排。 如果中央财政始终用转移支付方式补助地方上的义务教育， 而大量的投入依然依靠省级以下财政，
40%
的财政支出总量中怎么可能完成
GDP
的4%
？
再者， 如果不调整教育层级上的事权责任， 中央财政只直接负责部属高等院校， 结果是， 尽管每年两三万亿的税
收返还和转移支付下划地方， 但地方得到中央投入的教育支出还达不到合理支出的比例。 尽管每年 “两会” 财政报告中， 中央的教育投入很鼓舞人心， 与上年比较增长幅度很大， 例如，
2004
年中央财政教育支出比上年 增 长
24.67%
， 此 后 每 年 增 长16.83%
、
53.88%
、
76%
、
49%
、
23.6%
。 但由于基数太低，
2004
年仅是299.45
亿元， 所以纵向上与上年相比增长幅度很大， 但横向上中央财政教育支出占中央财政支出的比重与全国平均数相比， 每年都低
12
—
13
个百分点。
另外， 据2008
年全国教育经费执行情况统计公告显示，
2008
年北京市小学、 初中生均预算内公用经费与处于倒数前三位的省份比较， 前者分别为后者的
11.75
倍和9.95
倍，
11.13
倍和9.84
倍，
10.59
倍和9.07
倍。
2008
年
上海市小学、 初中生均预算内教育事业费与最低的两个省份比较， 前者分别为后者的7.93
倍和6.35
倍，
7.02
倍和6.70
倍。
当今世界 ， 接受公平的义务教育已成为发展的主流， 许多国家都把义务教育视为国家统筹的事务。 例如美国， 州政府采取的水平补助、 基本补助， 使得不论学区的贫穷和富裕， 都可以得到大致相同的生均教育费， 目前州级政府承担的教育经费已经超过学区承担的比例。 近些年 ， 联邦政府还采取了一系列措施， 将义务教育权限上移， 呈现出一种中央化的趋势 。 法国中央财政把义务教育教师工资直接划拨到教师的个人账户， 从而承担了
70%
以上的义务教育经费。 德国州一级政府承担了
75%
份额的义务教育经费， 并且也是以承担教师
工资的方式予以实现的。 日本中央财政负担了全部义务教育半数以上的经费 ， 包括教师工资、 学生补助和奖励、 学校基本建设费、 设备设施图书经费等， 此外还承担了全部的教科书经费。 在此， 笔者提出如下建议：
———将义务教育明确为国家性事务， 同时测算教职工报酬、 校舍设施设备 、 教科书、 日常运转经费等， 颁行国家标准并允许地方颁布地方标准。 国家基准额支付由国家统筹， 或学习日本， 全部支出由国家和地方各承担半数； 或学习法国， 教职工报酬由中央财政直接划入个人账户。
———不再使用高于财政经常性收入的提法， 并将基数增长法改为同级财政支出比例法。 这是因为， 财政经常性收入是个不确定
的概念， 往往在经常性与非经常性上难以区分。 教育经费不能依据财政经常性收入的高低来确定， 不论发达地区或欠发达地区都不能因为客观因素而随意减少。 那么， 教育拨款到底占同级财政多少比例为合理呢？
2009
年我国GDP
是335353
亿元 ， 全国财政支出75873.64
亿元， 占GDP
的22.63%
； 财政收入68476.88
亿元， 占GDP
的20.42%
。 按倒推方法测算教育支出的合理比例，
GDP
的4%
为13414
亿元， 是财政支出的17.68%
， 是财政收入的
19.59%
， 也就是要保证财政收入当中的20%
用于教育。 财政支出一般高于财政收入 ， 如果按财政支出占
GDP
的22%
测算 ，
22%
的18%
则是4%
。 因此， 无论从理想和现实的角度， 都可以立法确定： 各级财政的教育拨款不能低于本级支出的
18%
。
———规范财政性教育经费的用语。 财政性教育经费与预算内教育拨款的区别在于，
除预算内教育拨款外加上教育费附加、 企业办学支出和中小学校办产业的减免税。 如今企业办学纷纷划转地方， 中小学也相继退出产业领域， 就应规范为： 预算内教育拨款和教育费附加合并称之为教育拨款。
（作者系贵州省贵阳市教育局局长）
■
教育投入是支撑国家长远发展的基础性、 战略性投资， 是教育事业的物质基础， 是公共财政的重要职能。
■
要健全以政府投入为主、 多渠道筹集教育经费的体制， 大幅度增加教育投入。
■
各级政府要优化财政支出结构， 统筹各项收入， 把教育作为财政支出重点领域予以优先保障。
■
提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，
2012
年达到4％
。
———摘自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（
2010-2020
年）》
在分级办学分级管理的制度理念指导下， 在教育投入上恰好不能实行对等的分级负责， 需要国家整体的制度设计和安排。
国家 人均GDP/GNP(
美元)
年份 公共教育支出占GDP
比例(%)
韩国3147 1986 4.1
马来西亚3038 1992 5.5
泰国2747 1997 4.8
南非3160 1999 5.7
波兰3590 1997 7.2
墨西哥3320 1995 4.9
匈牙利3350 1993 6.7
捷克3200 1994 5.6
巴西3640 1995 5.1
表一人均GDP3000
美元的部分国家公共教育支出占GDP
比例情况
【链接·数字说话】
【链接·国际比较】
CFP
供图
1978
—
2008
年GDP
、 财政收入、 教育总经费和财政性教育经费增长趋势表
4%：教育事业科学发展的重要保障■
本报记者 高靓
建设人力资源强国离不开教育经费投入的有力支持。 中共中央、 国务院近日印发的 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （
2010-2020
年）》， 专章论述了未来
10
年教育经费的保障问题， 再次将国家财政性教育经费支出占国内生产总值（
GDP
） 比例达到4％
写入教育发展目标。
4%
是一个牵动国人神经的数字， 目标如何落实则几乎成了中国教育界和社会公众的一个情结。
�荩荩
历程：
17
年来教育经费不断增长“
4%
是基于国际标准和我国国情提出的， 具有科学性和前瞻性”， 提起
4%
的由来， 我国著名教育经济学专家、 北京师范大学首都教育经济研究院院长王善迈教授肯定地说。 古稀之年的他正是
4%
目标从诞生到今天再次写入教育规划纲要全过程的见证者。
据王善迈回忆 ， 在邓小平的直接授意下，
1983
年中央政治局下达任务， 要研究政府教育经费在国内生产总值中占多大比例比较合适。 随即， 一个由他和厉以宁等十多位资深教育经济专家组成的课题组成立了。
专家选择了39
个对象国进行比较研究， 历时两年研究得出结论： 按照邓小平提出的
2000
年中国人均GDP
达到800
到1000
美元标准和当时的实际汇率计算， 到2000
年中国政府教育支出占GDP
的比例应该是
3.87%
。
王善迈说： “当时我们专家组作过一个表态： 教育部、 财政部和国家计委提出的观点我们都不采纳 ， 作为专家 ，
我们希望给出研究的客观结果。” 后来经过上下反复研究， 许多部门共商， 中央政治局决定， 提出国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例到
2000
年末达到
4%
， 并将这一决定最终写入了1993
年的 《中国教育改革和发展纲要》。 这就是在中国教育史乃至在中国公共财政决策史上都非常著名而有争议的教育经费占GDP
的4%
的由来。
作出 “
4%
” 的决策并不容易， 因为一直到
1992
年， 中国的国内生产总值不过区区
2.6
万亿元人民币， 以当时的汇率计算， 不到
2900
亿美元， 和当时世界500
强企业中前
10
强一年的总营业额差不多。 按当时的人均
GDP
来算 ， 不到2100
元人民币， 这些钱既要维持老百姓的吃饭问题，
又要解决经济建设和国防保障问题， 提出要从中切出
4%
给教育， 确实需要前瞻的战略眼光和集体共识。
实现 “
4%
” 的目标 ， 就更不容易 。
全国政协九、 十届政协委员、 北京航空航天大学原校长沈士团有个出了名的外号———“
4%
专业户”。 自1998
年当选为九届政协委员以来， 他每年的提案都有一个相同的主题： 国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例应该达到
4%
。
事实上， 自从作出庄严承诺的那一天起，
4%
的目标始终受到党和国家的高度重视与关注。
1995
年 《中华人民共和国教育法》 以法律的形式明确提出要保证“三个增长”， 即各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长， 并使按在校生人数平均的教育费用逐步增长， 保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。
2006
年， 全国人大审议通过 《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 》
提出： 保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政性经常收入的增长幅度 ，
逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到
4%
。
党的十六届六中全会通过 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，
4%
是 《决定》 中唯一一个数字性目标。
正是因为存在这样的目标 ， 我国的教育经费绝对值一直保持逐年较快增长，
财政性教育经费占GDP
的比例总体持续增长 。 在
4%
目标提出的次年即1994
年 ，
国家财政性教育经费绝对增加额由前一年的
139
亿元猛增到307
亿元。
2008
年， 全国财政性教育经费总量达
10450
亿元， 是1993
年的12
倍多。
正是因为有了这样的增长 ， 我们才有底气完成教育发展的几件大事并提出新的目标： 我们对农村学生实行 “两免一补”， 进而实现了城乡义务教育全面免费； 我们用
10
年时间使高等教育入学率从5%
左右提高到23%
， 并提出到2020
年达到40%
； 我们提出教师工资不低于公务员水平， 并启动教师绩效工资改革； 我们承诺让每一个孩子不仅有学上， 还要上好学， 宣布我国要从人力资源大国走向人力资源强国。
�荩荩
变化：
时间目标从模糊到清晰我们离
4%
还有多远？ 自目标提出至今， 人们不断追问。 记者发现， 在 《国家 中 长 期 教 育 改 革 和 发 展 规 划 纲 要（
2010-2020
年）》 中， 这个不断转动的时间指针终于定格， 清晰地指向了
2012
年。
从模糊的 “
20
世纪末 ”、 “逐步实现 ”，
到明确的 “
2012
年”。 文件中几个字眼的变化， 不仅显示了决心， 也显示了信心。
根据教育部、 国家统计局 、 财政部全国教育经费执行情况统计公告，
2008
年国家财政性教育经费占国内生产总值比例为
3.48％
， 我们据离目标只有0.52
个百分点。 这到底是一步之遥， 还是深沟巨壑？ 专家给出了不同的分析。
王善迈教授在研究中指出：
1998
年国务院曾决定为加快实现
4%
的目标， 中央本级财政用于教育的支出连续
3
年每年增加一个百分点， 此后又要求地方财政用于教育支出每年增加一到两个百分点 。
这一措施实施了5
年， 取得了明显效果。
我国2007
年财政性教育经费已占GDP
的3.32%
， 今后每年增加0.3%
个百分点，
4%
的目标即可实现。 王善迈认为， 提高各级财政支出中用于教育支出的比例还是有空间的， 特别是在全国一年近万亿的土地出让金未纳入财政收入统计的情况下。 随着社会主义市场经济的不断完善，
政府职能 “越位”、 “缺位”、 “不到位”
的状况将得到进一步转变。
山东省教育厅副厅长张志勇认为 ：
“农村义务教育经费的正常运转， 包括学校建设、 设施配备、 公用经费、 教师工资待遇等四个方面。 目前初步解决了如何免除农村义务教育阶段学生杂费和保障农村中小学公用经费问题， 而校舍建设、 设施配套、 教师工资待遇等经费保障机制有待建立。 同时， 随着中央和省级政府投资力度的加大， 地方政府教育投入的 ‘挤出效应’ 也越来越严重。”
财政部副部长丁学东在今年年初举行的 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （
2010-2020
年）》 公开征集意见新闻发布会上表示： “因为财政性教育经费占
GDP
的比重取决对于财政收入占
GDP
的比重。 我国2009
年财政收入占GDP
的比重是
20.4%
， 低于各国平均水平10
个百分点左右， 制约了我国财政性教育经费占
GDP
比重的进一步提高。 同时， 我国正处于社会经济发展的关键时期， 要求财政重点保障的， 包括教育、 农业、 科技、 社会保障、 医疗卫生等重点支出项目比较多， 而短期内提高财政收入占
GDP
比重的难度也比较大。 因
此， 实现4%
的目标还需要各级政府作出艰苦的努力。”
尽管我们有许多主观和客观的原因， 与各国公共教育投入比例差距加大却是无法回避的事实。 中央教育科学研究所教育政策研究中心刘俊贵研究指出， 世界各国的公共教育投资比例在
1960
年至1975
年之间增长最快， 公共教育投资比例的世界平均水平从
3.6%
增长到5.5%
， 发达国家的平均水平从3.7%
增长到6.5%
， 发展中国家的平均水平从2.3%
增长到3.5%
。
2008
年， 中国人均GDP
为22643
元，折合3300
美元左右。 部分国家在人均
GDP
达到3000
美元时 ， 公共教育支出占GDP
比例情况如下 ： 马来西亚5.5%
、 泰国4.8%
、南非5.7%
、墨西哥4.9%
、巴西5.1%
。
2008
年， 同为发展中国家且是人口大国的印度在第十一个五年计划中提出了
6%
的新目标。
达标心切， 于是有人提出， 可通过调整财政性教育经费口径来提高公共教育支出占财政支出的比重， 如将军事院校和党校经费、 政府教育管理部门的行政支出， 甚至政府对各级各类学校无偿划拨的土地也计入财政性教育经费中。对此，王善迈教授表示坚决反对。“目前我国的财政性教育经费的口径已较有关国际组织统计的公共教育支出口径更宽。我国财政性教育经费包括：财政预算内教育经费（相当于国外的公共教育支出）；政府征收的用于教育的税费 （主要是教育费附加）；企业用于所办中小学的支出；校办产业、
社会服务收入中用于教育的支出等。 其中只有政府征收的用于教育的税费可列入财政性教育经费，其余各项均不应计入其中。 ”
事实上，
4%
只是一个数字，政府的目标、
百姓的期盼并不是怎样通过数字游戏和统计技术实现字面上的达标， 而是通过它实现教育经费的实质性增长， 并真正惠及千千万万的学生和家庭，为落实“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略目标提供切实保障。
�荩荩
落实：
观念更新与机制完善都很重要4%
的目标怎样落实是社会各界关注的核心问题。可以看到，近年来无论在理论研究上还是实践工作中， 已经产生了具有影响的案例。 陕西省吴起县是实践的先行者之一。
从今年春天开始， 吴起县所有幼儿园开始实行 “一免三补”， 至此实现了从幼儿园到高中15
年免费教育。 不仅如此， 该县年龄45
岁以下人口进行各类技能培训也由政府 “埋单”。
4
年里， 该县教育经费投入累计达到8.5
亿元。 目前该县的初中升学率、高中普及率及学前适龄儿童入园率，分别达到
99.47%
、
96.12%
和96.45%
。
按照吴起县县委书记冯振东的分析 ，
“修一公里路大概需要投入5000
万元左右 ，
而让全县的孩子免费寄宿就读， 每年的财政
开支也是5000
万元左右 。 要想提高全民素质， 教育是根本， 所以， 这样的投入值得”。
当然， 所谓的一年5000
万元， 是指在校园建设、 教学设施等固定投资完成后， 免费教育进入正常运转阶段的投入。
我国的教育经费投入， 中央、 省、 市、
县各级政府均承担责任， 同时明确规定省一级政府负责 “统筹落实”， 应起到缩小县域差距、 实现区域内均衡发展的作用。
2008
年全国教育经费执行情况统计公告数据显示，
中央预算内教育拨款本年比上年增长了49%
， 高于中央财政经常性收入约17.50％
的增长幅度， 这两个数字都远远超过绝大多数省份的经费增长比例。 这意味着， 今后
4%
目标的重点和难点在地方。
如果说， 吴起县的例子还有一地的局限和特殊性， 那么作为一个拥有
3000
多万人口的西部城市， 重庆市教育经费投入已经连续几年实现了
4%
的目标无疑具有可借鉴性 。
重庆市市长黄奇帆道出了率先实现4%
目标的秘诀： “重庆政府的预算里给教育
20%
，
决算的时候， 增收部分也给教育20%
， 只要做到这一条，
4%
一定实现， 就这么简单。”
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（
2010-2020
年）》的颁布，恰好印证了重庆做法的有效性，其中明确提出各级政府要“严格按照教育法律法规规定，年初预算和预算执行中的超收收入分配都要体现法定增长要求”。
王善迈教授建议， “按照科学发展观的要求， 应建立和完善对各级政府和官员的政绩考核制度。 改变长期以来实际以经济增长为主要考核指标的状况， 应将教育发展、 教育投入等公共服务纳入考核内容。 同时， 各级财政收支乃至各级各类学校财务收支必须向社会公开， 公开化、 透明化是人大 、 政府、 媒体、 公众进行监督的前提。”
中央教育科学研究所教育政策研究中心刘俊贵则提出， “明确将政府土地出让收入的一定比例用于教育”。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（
2010-2020
年）》 此次进一步明确了教育经费投入的责任。 例如， “义务教育全面纳入财政保障范围， 实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担， 省、 自治区、 直辖市人民政府负责统筹落实的投入体制 ” ，
“中央财政通过加大转移支付， 支持农村欠发达地区和民族地区教育事业发展， 加强关键领域和薄弱环节， 解决突出问题”。
为了保证4%
目标的顺利落实， 财政部部长谢旭人给出三大措施， “第一， 要把贯彻落实教育规划纲要作为当前和今后一个时期财政工作的一项重要任务， 在壮大公共财政有效财力的基础上， 对教育经费予以优先保障。 第二， 不断完善教育投入机制， 着力促进教育公平。 建立健全科学合理、 可持续的投入机制， 统筹兼顾。 第三， 突出重点加强科学化精细化管理， 着力提高资金使用效益， 建立财政性教育经费的绩效评价体系，
探索建立符合教育发展规律， 资金使用安全、 便捷、 高效的管理模式”。
强国必先强教， 党和国家始终将教育放在优先发展的战略地位。 胡锦涛总书记在全国教育工作会议上讲话指出， 要 “切实保证经济社会发展规划优先安排教育发展、 财政资金优先保障教育投入、 公共资源优先满足教育和人力资源开发需要”， 要 “大幅度增加教育投入”。
在党和国家的高度重视下， 在各级政府的不懈努力下， 在教育规划纲要清晰的指引下， 在所有关心教育的人群集众智之下， 我们相信
4%
的目标一定能够实现； 我们相信，
从未来10
年的长远发展看，
4%
之后还会有新的起点。
（图表资料由中央教育科学研究所教育政策研究中心刘俊贵提供）
GDP
（十亿元）
财政收入（十亿元）
教育经费投入（亿元）
财政性教育经费（亿元）
4%
， 政府提出的目标， 百姓心中的期盼， 教育优先发展的保障。