1

หนวยท 14 การเขาถงความยตธรรมและธรรมาภบาล อาจารย ดร.ประพน นชเปยม ชอ อาจารย ดร.ประพน นชเปยม วฒ อ.บ. (ภาษาองกฤษ-ภาษาฝรงเศส) เกยรตนยมอนดบสอง จฬาลงกรณมหาวทยาลย น.บ. มหาวทยาลยธรรมศาสตร LL.M. in International Tax Law with Merit, Queen Mary University of London, UK Ph.D. in Corporate and Commercial Law, Durham University, UK ต าแหนง อาจารยประจ า คณะนตศาสตร สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร หนวยทเขยน หนวยท 14

2

แผนการสอนประจ าหนวย ชดวชา การพฒนามนษยในบรบทโลก หนวยท 14 การเขาถงความยตธรรมและธรรมาภบาล ตอนท 14.1 หลกการและอปสรรคตอการเขาถงความยตธรรม 14.2 ประเดนดานปฏบตของการเขาถงความยตธรรม 14.3 หลกการและแนวปฏบตเรองธรรมาภบาล 14.4 ประเดนดานปฏบตของธรรมาภบาล แนวคด

1. การเขาถงความยตธรรมเปนสทธข นพนฐานทส าคญยงอยางหนงของมนษย เชน การไดรบหลกประกนความเสมอภาคตามกฎหมาย และการไมถกกดกนหรอเลอกปฏบตในลกษณะตาง ๆ รวมทงการขจดอปสรรคอน ๆ ในการเขาถงความยตธรรม ยอมเปนการสงเสรมการพฒนามนษยอยางส าคญยง โดยเฉพาะในแงของการทจะไมถกปดกนโอกาสและทางเลอกตาง ๆ ในการพฒนาศกยภาพของมนษย ดงนนการท าความเขาใจความหมายและแนวคดเรองการเขาถงความยตธรรม ความเชอมโยงเรองการเขาถงความยตธรรมกบความเสมอภาค และการจดการกบอปสรรคทกดขวางการเขาถงความยตธรรมจงเปนสงทจ าเปนอยางยง

2. ประเดนในเรองอปสรรคตอการเขาถงความยตธรรมกอใหเกดความเหลอมล าไมเทาเทยม หรอการขาดความเสมอภาค เปนประเดนปญหาดานปฏบตมากกวาปญหาเรองแนวคดหรอหลกการ ดงนน แนวทางในการจดการกบสงทกดขวางการเขาถงความยตธรรมจงมความส าคญยง โดยเฉพาะมาตรการในทางปฏบตตาง ๆ และกรณเฉพาะของการเขาถงความยตธรรมกบเปาหมายของการพฒนาอยางยงยน รวมถงการพฒนาการเขาถงความยตธรรมในประเทศไทย กรณหลงนอาจถอเปนกรณศกษาของการแสวงหาและพฒนาแนวทางปฏบตในเรองน

3. ธรรมาภบาลเปนเรองทเรมไดรบความสนใจอยางกวางขวางตงแตชวงทศวรรษ 1980 ทมาส าคญของด ารเรองนมาจาก รฐบาลและหนวยงานระหวางประเทศทใหความชวยเหลอดานการพฒนาไดเหนปญหาการขาดธรรมาภบาลในการปกครองและบรหารประเทศ ซงเกดขนในประเทศผรบความชวยเหลอจ านวนมาก โดยเฉพาะอยางยงปญหาคอรปชน อนเปนผลมาจากการขาดความโปรงใส ความรบผดชอบ และประสทธภาพของรฐบาล ประเทศเหลานจงพยายามเรยกรองและ

3

ผลกดน โดยเฉพาะดานการก าหนดเปนเงอนไขในการรบความชวยเหลอดานการพฒนา เพอใหเกดธรรมาภบาลหรอการบรหารจดการทดข น การพจารณาธรรมาภบาลในแงของหลกการและมาตรการในทางปฏบต จงเปนเงอนไขส าคญประการหนงของการมธรรมาภบาลในการอ านวยความยตธรรมและในการปกครองบรหารประเทศโดยรวม

4. ขอพจารณาส าคญประการหนงในประเดนดานปฏบตของแนวคดธรรมาภบาลคอ การทแนวคดนมความหลากหลาย ท าใหการน าแนวคดนไปสภาคปฏบตเปนปญหาอยางมาก นอกจากนน การทแนวคดเรองธรรมาภบาลขาดมตดานทฤษฎทชดเจน ยงท าใหการน าไปสภาคปฏบตขาดทศทางทชดเจนดวย จากการทแตละประเทศ องคการ หนวยงาน หรอแมกระทงชมชน สามารถจะมวถปฏบตของตนเองในการสรางธรรมาภบาลในการปกครอง หรอบรหารจดการกจการของตน วถปฏบตในเรองนจงมความแตกตางหลากหลายอยางมาก ท าใหการจดการกบอปสรรคของการด าเนนงานเพอใหเกดธรรมาภบาลไมใชเรองงายเลย

วตถประสงค เมอศกษาหนวยท 14 จบแลว นกศกษาสามารถ 1. อธบายแนวคดและความหมายของการเขาถงความยตธรรมได 2. อธบายอปสรรคทกดขวางการเขาถงความยตธรรม รวมถงแนวทางในการจดการปญหาได 3. อธบายหลกการและทมาของธรรมาภบาลได 4. อธบายปญหาและแนวทางในการจดการปญหาดานปฏบตของธรรมาภบาลได กจกรรมระหวางเรยน 1. ท าแบบประเมนตนเองกอนเรยนหนวยท 14 2. ศกษาเอกสารการสอนตอนท 14.1-14.4 3. ปฏบตกจกรรมตามทไดรบมอบหมายในเอกสารการสอนแตละเรอง 4. ฟงรายการวทยกระจายเสยง (ถาม) 5. ชมรายการวทยโทรทศน (ถาม) 6. เขารบการสอนเสรม (ถาม) 7. ท าแบบประเมนผลตนเองหลงเรยนหนวยท 14 สอการสอน 1. เอกสารการสอน 2. แบบฝกปฏบต 3. รายการสอนทางวทยกระจายเสยง (ถาม)

4

4. รายการสอนทางวทยโทรทศน (ถาม) 5. การสอนเสรม (ถาม) การประเมนผล 1. ประเมนผลจากแบบประเมนผลตนเองกอนเรยนและหลงเรยน 2. ประเมนผลจากกจกรรมและแนวตอบทายเรอง 3. ประเมนผลจากการสอบไลประจ าภาคการศกษา เมออานแผนการสอนแลว ขอใหท าแบบประเมนผลตนเองกอนเรยน หนวยท 14 ในแบบฝกปฏบต แลวจงศกษาเอกสารการสอนตอไป

5

ตอนท 14.1 หลกการและอปสรรคตอการเขาถงความยตธรรม โปรดอานหวเรอง แนวคด และวตถประสงคของตอนท 14.1 แลวจงศกษารายละเอยดตอไป หวเรอง 14.1.1 ความหมายและแนวคดของการเขาถงความยตธรรม 14.1.2 แนวคดเรองความเสมอภาคและการเขาถงความยตธรรม 14.1.3 อปสรรคตอการเขาถงความยตธรรม แนวคด 1. ความหมายของ “การเขาถงความยตธรรม” นนมอยมากมายหลากหลาย และมกจะเปนการ

อธบายในลกษณะทเกยวเนองสมพนธกบค าส าคญอน ๆ เชน “ความเทาเทยม” “ความเปนธรรม” หรอ “ประชาธปไตย” ปจจบนยงไมมค านยามสากลของ “การเขาถงความยตธรรม” ดงนนจง จ าเปนตองท าความเขาใจวา “ความยตธรรม” คออะไรเสยกอน

2. “ความเสมอภาคตามกฎหมาย” หมายความวา บคคลทกผทกนามยอมม สทธไดรบความคมครอง ตามกระบวนของกฎหมายอยางเปนธรรม ในท านองเดยวกบการเขาถงความยตธรรม อยางไรกด ความเสมอภาคตามกฎหมายมความหมายทเปนสากลมากกวา การปกปองความเสมอภาคตามกฎหมายจ าเปนตองขจดอปสรรคในเรองการเขาถงความยตธรรม การเขาถงความยตธรรมจงเปนสวนหนงของความเสมอภาคตามกฎหมายนนเอง

3. อปสรรคตอการเขาถงความยตธรรมนนเกดจากหลายปจจย ซงเกยวของทงทางดานเศรษฐกจ โครงสรางทางสงคม และหนวยงานภาครฐ ปญหาส าคญไดแก ความยงยากซบซอนและ

คาใชจายของกระบวนการทางกฎหมาย ความลาชาในการเขาถงกระบวนการยตธรรม ความยงยากซบซอนของระบบกฎหมายทเกยวของ และการไมมเครองมอทจะบงคบใหเปนไปตามสทธตาง ๆ เปนตน

วตถประสงค เมอศกษาตอนท 14.1 จบแลว นกศกษาสามารถ 1. อธบายความหมายและแนวคดของการเขาถงความยตธรรมได 2. อธบายแนวคดเรองความเสมอภาคและการเขาถงความยตธรรมได 3. อธบายอปสรรคตอการเขาถงความยตธรรมได

6

บทน า

การเขาถงความยตธรรมและธรรมาภบาลอาจดเหมอนเปนเรองทไมเกยวของกน แตจรง ๆ แลวทงสองเรองนเกยวของกนอยางมาก และยงเปนเรองทสงผลส าคญตอการพฒนามนษยอกดวย การมชองทางและกลไกทท าใหประชาชนทวไปสามารถเขาถงความยตธรรมไดอยางเสมอภาคโดยไมมการเลอกปฏบต เปนเครองบงบอกอยางหนงของการมการปกครองและการบรหารประเทศอยางมธรรมาภบาล หรอหากมองแคบกวานน กอาจกลาวไดวา การเขาถงความยตธรรมเกยวของอยางส าคญกบกระบวนการอ านวยความยตธรรม โดยทการอ านวยความยตธรรมอยางมประสทธผล ตองอาศยระบบบรหารงานยตธรรมโดยยดหลกธรรมาภบาลโดยเฉพาะเรองความโปรงใส ความรบผดชอบ และความมประสทธภาพ หากขาดการบรหารงานยตธรรมอยางมธรรมาภบาล การเขาถงความยตธรรม รวมทงการไดรบการคมครองสทธและเสรภาพตาง ๆ ยอมยากจะเปนไปได อยางไรกตาม เพอความเขาใจเรองการเขาถงความยตธรรมและธรรมาภบาลไดอยางชดเจนยงขน มความจ าเปนจะตองพจารณาสองเรองนอยางแยกสวนกน นอกจากนนความส าคญของทงสองเรองทมตอการพฒนามนษยกจะไมกลาวย าอก แตจะขอใหเปนความเขาใจโดยนยวา ทงสองเรองนเกยวของกบการสรางพลงอ านาจ โอกาส และทางเลอกของประชาชนซงเปนหวใจของการพฒนามนษย

7

เรองท 14.1.1 ความหมายและแนวคดของการเขาถงความยตธรรม

การเขาถงความยตธรรม (access to justice) เปนสทธข นพนฐานทส าคญยงอยางหนงของมนษย การเขาถงความยตธรรม เชน การไดรบหลกประกนความเสมอภาคตามกฎหมาย และการไมถกกดกนหรอเลอกปฏบตในลกษณะตาง ๆ รวมทงการขจดอปสรรคอน ๆ ในการเขาถงความยตธรรม ยอมเปนการสงเสรมการพฒนามนษยอยางส าคญยง โดยเฉพาะในแงของการทจะไมถกปดกนโอกาสและทางเลอกตาง ๆ ในการพฒนาศกยภาพของมนษย เรองทท 14.1.1 น จะกลาวถงความหมายและแนวคดเรองการเขาถงความยตธรรม โดยจะเชอมโยงเรองนไปถงเรองความเสมอภาค นอกจากนน กจะชใหเหนวาปญหาส าคญของการเขาถงความยตธรรมอยทการจดการกบอปสรรคกดขวางตาง ๆ นนเอง

การอธบายความหมายของ “การเขาถงความยตธรรม” นนมอยมากมายหลากหลายโดยนกวชาการและองคการตาง ๆ และมกจะเปนการอธบายในลกษณะทเกยวเนองสมพนธกบค าส าคญอน ๆ ทเรารจกกนด ไมวาจะเปน “ความเทาเทยม” “ความเปนธรรม” หรอ “ประชาธปไตย” ซงใชทงในทางการเมองและทางกฎหมาย โดยค าเหลานมกสอถงความหมายในทางบวก แสดงแนวคดอดมคต ซงอาจจะจบตองไมได แตกไมสามารถปฏเสธไดเชนกน ปจจบนยงไมมค านยามสากลของ “การเขาถงความยตธรรม” ดงนน กอนทจะพจารณาวาการเขาถงความยตธรรมหมายถงสงใดเราควรตองท าความเขาใจวา “ความยตธรรม” (justice) คออะไรเสยกอน ซงบางครงการจะตดสนวาสงใดยตธรรมหรอไมยตธรรมนน หากเปนไปตามกระบวนการยตธรรม โดยเฉพาะการพจารณาคดในศาล การตดสนจะตองใชการหาหลกฐานตาง ๆ มาสนบสนนความยตธรรมหรอไมยตธรรมดงกลาว แตโดยทวไป ความยตธรรมหรอไมยตธรรมเปนเสมอนสงทเราสามารถรสกได ไมมวตถใหเราจบตอง แตเราอาจรสกทนทวาอะไรคอความยตธรรมหรอไมยตธรรม ซงในอกแงหนงท าใหความยตธรรมเปนเรองของจตใจหรอความรสก

นกปรชญาทมชอเสยงระดบโลกอยางฮนส เคลเซน (Hans Kelsen) มองค าถามเรอง ความยตธรรมคออะไร ไววา “ดเหมอนวานเปนหนงในค าถามซงมนษยไมสามารถจะพบค าตอบเดดขาดสดทาย แตสามารถเพยงปรบปรงค าถามนเทานน”1 เขายงไดอธบายค าวา ความยตธรรม ไววา “ความยตธรรมในลกษณะแรกนนเปนคณภาพทเปนไปได (possible) แตไมจ าเปน (necessary) ของระเบยบทางสงคม (social order) ทควบคมก ากบความสมพนธทมตอกนของมนษย ในลกษณะตอมาเทานนทความยตธรรม

1 Hans Kelsen. (2000). What is Justice? Justice, Law, and Politics in the Mirror of Science: Collected

Essays. Los Angeles and London: University of California Press, p. 1.

8

เปนคณธรรม (virtue) ของมนษย และมนษยจะมความยตธรรมหากพฤตกรรมของเขาเปนไปตามปทสถาน (norms) ของระเบยบทางสงคมทถอวายตธรรม”2

จากค ากลาวของเคลเซนขางตน จะเหนไดวาความยตธรรมมความเกยวของสมพนธกบเรองของความสงบเรยบรอยในสงคม หรอระเบยบกฎเกณฑทก าหนดขนเพอสรางระเบยบทางสงคมอยางมาก หรออาจกลาวอกนยหนงคอ การมความสงบเรยบรอยเกดขนภายในสงคมยอมถอวาเกดความความยตธรรมขนในสงคมนนนนเอง แตกอาจเกดค าถามตอวา แลวกฎเกณฑทางสงคมใดจงถอวามความยตธรรม เคลเซนมองวา กฎเกณฑทางสงคมมขนเพอควบคมดแลพฤตกรรมของคนในสงคมใหเปนไปในทางททกคนปรารถนา และเมอทกคนไดรบความพงพอใจจากกฎเกณฑนน ยอมท าใหเกดความผาสกในสงคมตามมา หรออาจกลาวไดวา “การเพรยกหาความยตธรรมเปนการเพรยกหาความสขของมนษย […] อนเปนการเพรยกหาทมอยอยางนรนดร ความยตธรรมจงเปนความสขทางสงคม เปนความสขทไดรบหลกประกนโดยระเบยบทางสงคม”3 ดงนน เราอาจสรปอยางผวเผนไดวา การสามารถท าใหประชาชนทกคนเขาถงความยตธรรมไดอยางทวถงและเทาเทยมกน ยอมท าใหประชาชนมความสข และน ามาซงความสงบเรยบรอยในสงคมนนเอง

เซอร แจค เจคอบ (Sir Jack Jacob) ชาวองกฤษผมชอเสยงโดดเดนในฐานะผสนบสนนและอธบายระเบยบวธพจารณาของศาลแพงในชวงครสตศตวรรษท 20 ไดกลาวถง การเขาถงความยตธรรม ไวดงน

เราตองแกไขกรณพพาท ความขดแยง และขอเรยกรองตาง ๆ ทเกยวของกบกฎหมายทเกดขนในสงคมอยางมระบบและยตธรรม เพอสงเสรมใหเกดความสอดคลองกลมกลนและความสงบสขในสงคม เพอปองกนความไมพอใจและความวนวายทจะเกดขน ในความเปนจรงแลว “การเขาถงความยตธรรม” นน เปนค าทลกซงและมพลงมาก เพราะแสดงใหเหนถงความจ าเปนทางสงคม ซงหลกเลยงไมได จ าเปนเรงดวน และแพรหลายกวางขวางกวาทเรารบร4

รฐบาลออสเตรเลยไดพยายามอธบายความหมายอยางกวางของ “การเขาถงความยตธรรม” โดยใหความหมายไวดงน

ความสามารถทมอยางเทาเทยมกนของประชาชนทกคนในสงคมในการทจะเขาถงกระบวนการซงท าหนาทบงคบใชสทธหรอกฎหมายทมอย มมมองนถอวาหลกนตธรรมท าหนาทจดหาเครองมอทมประสทธภาพเพอบรรลผลทยตธรรมและเปนธรรม ดงนน จงเปนมมมองทมงไปทการเขาถงกระบวนการพจารณาคดในศาล การระงบขอพพาท และการไดรบการเยยวยาตามกฎหมายอยางเทาเทยมกน การมอยของสทธซงเปนทยอมรบกนโดยทวไปภายใตกฎหมายระหวางประเทศและกฎหมายระดบภมภาค ซงอาจไมไดรบคมครองภายใตระบบกฎหมายภายในประเทศ

2ibid., pp. 1-2. 3ibid., p. 2. 4 Hazel Genn. (1997). “Understanding civil justice”, Current Legal Problems, 50(1). p. 168.

9

การเขาถงสทธตามกฎหมายของชนกลมนอยอยางเทาเทยมกบประชาชนสวนใหญ5 กจกรรม 14.1.1 เหตใดเราจงจ าเปนตองท าความเขาใจแนวคดเรองความยตธรรมเพอหาความหมายของการเขาถงความยตธรรม แนวตอบกจกรรม 14.1.1 ความยตธรรมมความเกยวของสมพนธกบเรองของความสงบเรยบรอยในสงคม การเขาถงความยตธรรมจงเปนรากฐานส าคญของความสงบเรยบรอยทางสงคม แตความคดเรองความยตธรรมเปนเรองทถกเถยงกนอยางมากวาหมายถงอะไร จงจ าเปนตองมความเขาใจอยางนอยเปนพนฐานส าหรบการพจารณาเรองการเขาถงความยตธรรม

5 L. Schetzer, J. Mullins, and R. Buonamano. (2002). Access to Justice and Legal Needs: A project to

Identify legal needs, pathways and barriers for disadvantaged people in NSW. Background Paper, Law & Justice Foundation of New South Wales, p. 7.

10

เรองท 14.1.2 แนวคดเรองความเสมอภาคและการเขาถงความยตธรรม

นอกจากความหมายและแนวคดเรองการเขาถงความยตธรรมตามทกลาวแลวในเรองท 14.1.1 ยงม

การอธบายแนวคดของการเขาถงความยตธรรมควบคกบค าวา “ความเสมอภาคตามกฎหมาย” (equality before the law) ซงหมายความวาบคคลทกผทกนามยอมมสทธไดรบความคมครองตามกระบวนของกฎหมายอยางเปนธรรม ในท านองเดยวกบการเขาถงความยตธรรม อยางไรกด ความเสมอภาคตามกฎหมายนนมความหมายทเปนสากลมากกวา ซงมกเกยวของกบการไดรบการปฏบตอยางเสมอภาคและเทาเทยมตามกฎหมาย หรอการไมถกกดกนหรอเลอกปฏบต (non-discrimination) นกวชาการบางคนมองวา การปกปองความเสมอภาคตามกฎหมายจ าเปนตองขจดอปสรรคในเรองการเขาถงความยตธรรม ซงหมายถงการขจดอปสรรคใด ๆ ทท าใหประชาชนไมสามารถบงคบใชสทธของตนเองได หรออาจกลาวไดวา การเขาถงความยตธรรมนนเปนสวนหนงของความเสมอภาคตามกฎหมายนนเอง ศาลฎกาของรฐนวเซาทเวลส ประเทศออสเตรเลย ใหความหมายของความเสมอภาคตามกฎหมายไววา

ประชาชนทกคนซงตองเกยวของกบกระบวนการทางศาล (ไมวาจะโดยผานตวแทนหรอดวยตนเอง) ไมเพยงตองไดรบการปฏบตอยางยตธรรมโดยปราศจากการเลอกปฏบต แตยงตองท าใหพวกเขาเชอถอดวยวาจะไดรบการปฏบตอยางยตธรรมโดยปราศจากอคตหรอการเลอกปฏบตใด ๆ มฉะนน ความไววางไวของสาธารณะตอระบบยตธรรมยอมถกสนคลอน6

อปสรรคในการท าความเขาใจแนวคดของการเขาถงความยตธรรมนนเกดจากการไมมค านยามสากลทชดเจนวาสงใดชวยใหเกดการเขาถง และสงใดคอความยตธรรม ซงถอเปนองคประกอบหลกของการเขาถงความยตธรรม ไดแก การเขาถง (access) และความยตธรรม (justice) การเขาถงนน หมายถงความสามารถทจะใชประโยชนจากสงใดสงหนง ซงแตกตางจากความจ าเปน การเขาถง คอการทประชาชนสามารถเขาหาและใชระบบกระบวนการยตธรรมเพอแกปญหาความขดแยงได ขอพจารณาอกประการหนงในเรองความสามารถในการเขาหาและใชระบบกระบวนการยตธรรมคอ การขาดความเทาเทยมและความเสมอภาคดานความสามารถดงกลาว โดยเฉพาะในแงของการเผชญกบปญหาและอปสรรคในการเขาถงความยตธรรมอยางไมเสมอภาคกน การทประชาชนเผชญอปสรรคอยางไมเทาเทยมกนในการเขาถงความยตธรรมถอวาเปนการขาดความเสมอภาคอยางหนง เปนทประจกษชดแมในประเทศทพฒนาแลววา ผมฐานะดานสงคมและเศรษฐกจสงในสงคมมกมโอกาสและความสามารถในการเขาถงความยตธรรมไดมากกวาผมฐานะเชนนนต ากวา

6 Judicial Commission of New South Wales. (2009). Equality before the Law., (1st ed.).

www.supremecourt.wa.gov.au/_files/equality_before_the_law_chapter1.pdf (accessed 18 January 2018).

11

เรองอปสรรคตอการเขาถงความยตธรรมจะกลาวถงในเรองตอไป แตในทนจ าเปนตองย าอกครงวา “ความยตธรรม” ตามทไดกลาวขางตน เปนสงทผคนพยายามเสาะแสวงหาเพอใหไดมา ความหมายของความยตธรรมนนไมใชเรองงายทจะเขาใจ การรบร ถงความยตธรรมนนอาจเขาใจไดงายกวาการ หาความหมาย ใหกบความยตธรรม โดยปกตแลว ความยตธรรมแสดงถงการบรหารจดการกฎหมายตามหลกการทก าหนดและเปนทยอมรบกน การเขาถงความยตธรรม หมายถง บคคลทกคนมโอกาสทเทาเทยมกนในการบงคบใชตามสทธตาง ๆ ของตน

ค าถามส าคญในการหาความหมายของการเขาถงความยตธรรมคอ “ใคร” สามารถทจะเขาถงความยตธรรมได การเขาถงความยตธรรมเปนแนวคดซงสะทอนใหเหนวา ความยตธรรมไมควรจะเปนเรองสทธพเศษของคนกลมใดกลมหนงโดยเฉพาะ แตความยตธรรมควรตองเขาถงประชาชนทกคนในสงคม และตองเปนไปตามหลกความเทาเทยม ความเสมอภาค และความยตธรรม ค าถามทสองคอ “สงใด” ทควรจะไดรบการจดหาใหโดยทประชาชนทกคนสามารถเขาถงไดโดยเสมอภาคกน โดยทวไปแลว สงนนคอ กระบวนการยตธรรมทมข นเพอชวยแกปญหาความขดแยง ซงเปนแนวคดในเรองสทธของปจเจกชนในการไดรบความยตธรรม และความสามารถของปจเจกชนในการเขาถงกระบวนการยตธรรมหรอการไดรบการเยยวยาทางกฎหมาย

อยางไรกตาม การเขาถงความยตธรรมไมไดเปนการใหหลกประกนวา ผลลพธของการเขาสกระบวนการยตธรรมจะส าเรจเสมอไป แตหมายถงการสามารถเขาถงความยตธรรมไดอยางเทาเทยมกน โดยทผลลพธอาจไมไดเปนไปตามทคาดหวงทกครงไป และการทจะไดผลลพธทยตธรรมนน จ าเปนตองมกระบวนการหรอระบบทมความยตธรรมและความโปรงใส ความมนใจในระบบความยตธรรมจะชวยใหเกดความมนใจในผลลพธทออกมาดวย นอกจากนการเขาถงความยตธรรมยงเปนมากกวาการพฒนาใหประชาชนสามารถน าคดขนสศาลหรอการจดหาทนายความใหกบผตองหาหรอจ าเลยในคดอาญา การเขาถงความยตธรรมเปนเรองของความสามารถของประชาชนในการแสวงหาความยตธรรมและไดรบการเยยวยาจากความไมยตธรรม การไมสามารถเขาถงความยตธรรมนนเกดขนเมอประชาชน โดยเฉพาะกลมผดอยโอกาสในสงคม เกดความเกรงกลวตอระบบยตธรรม มองเหนระบบเปนเรองไกลตว หรอไมสามารถเขาสระบบได รวมถงเมอประชาชนไมสามารถเขาถงระบบความยตธรรมไดเนองจากปญหาคาใชจาย ปญหาการไมมทนายความชวยเหลอ ปญหาการขาดขอมลหรอความรในเรองสทธตาง ๆ ของตนเอง หรอปญหาของระบบทขาดประสทธภาพ ดงนนการเขาถงความยตธรรมจงเกยวของกบเรองตาง ๆ มากมาย ไดแก การไดรบคมครองตามกฎหมาย การรบรถงสทธตามกฎหมาย การไดรบค าปรกษาและความชวยเหลอทางกฎหมาย เปนตน

โดยสรปแลว แนวคดของการเขาถงความยตธรรม ประกอบดวยสองสวนทส าคญคอ (1) ประชาชนตองรบรและเขาใจถงสทธของตน และ (2) ประชาชนตองสามารถเขาถงและเกดความเชอมนตอสถาบนตาง ๆ ทเกยวของกบการตดสนเรองความยตธรรม และการไดรบการเยยวยาจากการถกละเมดสทธ ไดอยางทวถงและแทจรง

12

กจกรรม 14.1.2 แนวคดเรองความเสมอภาคมความเกยวของสมพนธกบการเขาถงความยตธรรมอยางไร

แนวตอบกจกรรม 14.1.2 หลกการพนฐานส าคญของการปกครองโดยหลกนตธรรม คอ บคคลทกคนมความเสมอภาคตามกฎหมาย โดยเฉพาะมสทธไดรบความคมครองตามกระบวนของกฎหมายอยางเปนธรรม ซงรวมถงการไดรบการปฏบตอยางเสมอภาคและเทาเทยมตามกฎหมาย หรอการไมถกกดกนหรอเลอกปฏบต ทงโดยหลกการและในทางปฏบต การปกปองความเสมอภาคตามกฎหมายจ าเปนตองขจดอปสรรคในเรองการเขาถงความยตธรรม ซงหมายถงการขจดอปสรรคใด ๆ ทท าใหประชาชนไมสามารถบงคบใชสทธของตนเองได มองในแงน การเขาถงความยตธรรมนนเปนสวนหนงของความเสมอภาคตามกฎหมายนนเอง

13

เรองท 14.1.3 อปสรรคตอการเขาถงความยตธรรม

อปสรรคตอการเขาถงความยตธรรมนนเกดจากหลายปจจยทเกยวของทงทางดานเศรษฐกจ โครงสรางทางสงคม และหนวยงานภาครฐ ปญหาส าคญไดแก ความยงยากซบซอนและคาใชจายของกระบวนการทางกฎหมาย ความลาชาในการเขาถงกระบวนการยตธรรม ความยงยากซบซอนของระบบกฎหมายทเกยวของ การไมมเครองมอทจะบงคบใหเปนไปตามสทธตาง ๆ ปจจยสวนบคคล เชน ทรพยสน สมรรถภาพ หรอความเขาใจของบคคลนนตอความยตธรรม นอกจากนน ยงมปญหาดานเวลา สถานท และสภาพทางกายภาพตาง ๆ ทขดขวางการเขาถงความยตธรรม เชน อปสรรคในเรองของสถานทต ง และการไมสามารถเขาถงบรการทางกฎหมายทมไดอยางสะดวก อนมาจากปจจยในเรองการคมนาคมขนสงสาธารณะทมจ ากด คาโดยสารทมราคาสง หรอสภาพของถนนหนทางทจะตองใชเดนทาง หรออปสรรคในเรองของการขาดแคลนการบรการ เชน การขาดแคลนผเชยวชาญทจะใหค าปรกษาทางดานกฎหมายในพนทหางไกลทรกนดาร การขาดแคลนต าแหนงงานทางดานกฎหมายในพนทหางไกลความเจรญ รายไดของนกกฎหมายในพนทหางไกลนนต าจงไมจงใจใหคนมาท างาน นอกจากน ยงมปญหาการไมสามารถใหค าปรกษาในปญหาทางกฎหมายเฉพาะทางได เปนตน ซงผทจะไดรบผลกระทบมากทสด หรออกนยหนงคอ ผทไมไดรบความยตธรรมอยางเทาเทยม กคอกลมผดอยโอกาสในสงคมนนเอง ปญหาเหลานสะทอนประเดนเรองการขาดความเสมอภาคทไดกลาวไวแลวในเรองท 14.1.2

โครงการพฒนาแหงสหประชาชาต (United Nations Development Programme: UNDP) สรปอปสรรคตาง ๆ ทขดขวางการเขาถงความยตธรรมไว7 ดงน - กระบวนการยตธรรมทใชเวลานาน คาใชจายทสงจนท าใหประชาชนไมใชระบบยตธรรม การขาดแคลนทนายความหรอตวแทนทางกฎหมายซงมจรยธรรมและไววางใจได การใชอ านาจหนาทโดยมชอบในการตรวจคน ยดทรพย จบกม และกกขง และการบงคบใชกฎหมายทไมมประสทธภาพ - ขอจ ากดในเรองการเยยวยาความเสยหายไมวาจะเปนกฎหมายหรอการบงคบในทางปฏบต ซงระบบกฎหมายสวนใหญไมสามารถจดหาการเยยวยาความเสยหายดวยมาตรการเชงปองกน มความทนทวงท ไมเลอกปฏบต ครบถวนพอเพยง ยตธรรม และเปนเชงปองปราม

7 UNDP. (2004). “Access to Justice Practice Note”, p. 4. www.undp.org/content/undp/en/home/

librarypage/democratic-governance/access_to_justiceandruleoflaw/access-to-justice-practice-note.html (accessed 15 January 2018).

14

- การมอคตในเรองเพศสภาพ รวมถงกฎหมายทยงไมเปดกวาง ซงกฎหมายในปจจบนทมอยไมเพยงพอและเหมาะสมทจะคมครองสทธสตร เดก ผยากไร และผดอยโอกาสอน ๆ รวมไปถงผพการและขาดโอกาสทางการศกษา เปนตน - การขาดแคลนการใหความคมครองโดยพฤตนย โดยเฉพาะอยางยง ส าหรบสตร เดก และผทอยในเรอนจ าหรอศนยการควบคมและสถานจองจ าตางๆ - การขาดแคลนขอมลทเพยงพอในเรองทเกยวของกบกฎหมาย และความไมรในสทธตางๆ - การขาดแคลนระบบชวยเหลอทางดานกฎหมายทเพยงพอและมประสทธภาพ - ขอจ ากดในเรองการเขามสวนรวมของประชาชนในการปฏรปตางๆ - ปรมาณกฎหมายทมากเกนไป - ระบบการพจารณาคดทมความยงยากซบซอน และเสยคาใชจายสง - การหลกเลยงทจะเขาสระบบกฎหมายเนองจากเหตผลทางเศรษฐกจ หรอความกลว หรอความรสกเปลาประโยชนในแงของความมงหมาย

กลาวโดยสรป อปสรรคตอการเขาถงความยตธรรมเปนปญหาดานปฏบตทครอบคลมกวางขวาง ปจจบนเราอาจกลาวไดวา ปญหาหลกดานการเขาถงความยตธรรมมไดอยทหลกการเรองน โดยเฉพาะทก าหนดไวในบทบญญตของกฎหมาย เชน รฐธรรมนญ หรอหลกการทอยในปฏญญาตาง ๆ ปญหาทส าคญยงอยทอปสรรคในทางปฏบตนเอง แมประเทศตาง ๆ รวมทงหนวยงานระหวางชาต เชน UNDP จะพยายามหามาตรการตาง ๆ เพอเอาชนะอปสรรคทงหลาย แตปญหาเชน ความเหลอมล าดานตาง ๆ กยงท าใหปญหาการขาดความเสมอภาคในการเขาถงความยตธรรมยงคงด ารงอย กจกรรม 14.1.3 จงยกตวอยางอปสรรคทขดขวางการเขาถงความยตธรรม

แนวตอบกจกรรม 14.1.3 ปญหาส าคญทขดขวางการเขาถงความยตธรรมในปจจบนมหลากหลาย ตงแตกระบวนการยตธรรมทใชเวลานานและคาใชจายสง ไปจนถงการมอคตในเรองเพศสภาพ ชาตพนธ และอนๆ

15

ตอนท 14.2 ประเดนดานปฏบตของการเขาถงความยตธรรม โปรดอานหวเรอง แนวคด และวตถประสงคของตอนท 14.2 แลวจงศกษารายละเอยดตอไป หวเรอง 14.2.1 มาตรการในทางปฏบตของการเขาถงความยตธรรม 14.2.2 การเขาถงความยตธรรมกบเปาหมายของการพฒนาอยางยงยน 14.2.3 การพฒนาการเขาถงความยตธรรมในประเทศไทย

แนวคด 1. ปญหาส าคญประการหนงในเรองการเขาถงความยตธรรมคอ แนวคดดงกลาวเปนเสมอนเพยง

หลกการ หรอเปนแนวคดในลกษณะอดมคต ซงยากตอการจะท าใหส าเรจลลวงไดในทางปฏบต แนวคดของการเขาถงความยตธรรมมองวา กฎหมายและระบบยตธรรมเปนสงทจะชวยใหสามารถบรรลเปาหมายของการเขาถงความยตธรรมได ดงนน สงคมทมความยตธรรมจะตองจดหาทรพยากรทงหลายทจะชวยท าใหบรรลถงเปาหมายของการเขาถงความยตธรรมดงกลาว

2. การเขาถงความยตธรรมเปนสวนส าคญยงในการท าใหเปาหมายของการพฒนาอยางยงยน (Sustainable Development Goals: SDGs) และการเตบโตอยางมสวนรวม (inclusive growth) บรรลผลส าเรจ โดยเฉพาะ SDG 16 ซงมเปาหมายในการสงเสรมหลกนตธรรมทงในระดบประเทศและระหวางประเทศ เพอใหทกคนสามารถเขาถงความยตธรรมไดอยางทวถงและเทาเทยมกน ขอตกลงดงกลาวถอเปนตวเชอมส าคญระหวางการเขาถงความยตธรรม การขจดความยากจน และการเตบโตอยางมสวนรวม

3. ประเทศไทยก าหนดเรองของการเขาถงความยตธรรมเปนสทธข นพนฐานของประชาชนทกคนตามรฐธรรมนญ โดยรฐมหนาททจะตองจดระบบและกระบวนการยตธรรมใหมประสทธภาพและเปนธรรม เพอทประชาชนทกคนจะสามารถใชสทธดงกลาวไดอยางเทาเทยมและทวถง ซงสอดคลองกบแนวคดสากลในเรองการเขาถงความยตธรรม

วตถประสงค เมอศกษาตอนท 14.2 จบแลว นกศกษาสามารถ 1. อธบายมาตรการในทางปฏบตของการเขาถงความยตธรรมได 2. อธบายบทบาทของการเขาถงความยตธรรมกบเปาหมายของการพฒนาอยางยงยนได 3. อธบายการพฒนาการเขาถงความยตธรรมในประเทศไทยได

16

เรองท 14.2.1 มาตรการในทางปฏบตของการเขาถงความยตธรรม

การเขาถงความยตธรรมทไดกลาวแลวในตอนท 14.1 เนนไปในเรองของหลกการและแนวคด โดยเฉพาะแนวคดเรองการเขาถงความยตธรรมโดยตรงและแนวคดทเกยวของคอความเสมอภาค นอกจากนนยงไดกลาวถงอปสรรคตอการเขาถงความยตธรรม ซงกอใหเกดความเหลอมล าไมเทาเทยมหรอการขาดความเสมอภาคในเรองน ปญหาดงกลาวเปนประเดนดานปฏบตมากกวาปญหาเรองแนวคดหรอหลกการ ดงนน ตอนตอไปนจงจะเปนการกลาวถงประเดนดานปฏบตของการเขาถงความยตธรรม ไดแก มาตรการในทางปฏบตตาง ๆ และกรณเฉพาะของการเขาถงความยตธรรมกบเปาหมายของการพฒนาอยางยงยน และการพฒนาการเขาถงความยตธรรมในประเทศไทย กรณหลงนอาจถอเปนกรณศกษาของการแสวงหาและพฒนาแนวทางปฏบตในเรองน

ปญหาส าคญประการหนงในเรองการเขาถงความยตธรรมคอ แนวคดดงกลาวเปนเสมอนเพยงหลกการ หรอเปนแนวคดในลกษณะอดมคต ซงยากตอการจะท าใหส าเรจลลวงไดในทางปฏบต แนวคดของการเขาถงความยตธรรมมองวา กฎหมายและระบบยตธรรมเปนสงทจะชวยใหสามารถบรรลเปาหมายของการเขาถงความยตธรรมได ดงนน สงคมทมความยตธรรมจะตองจดหาทรพยากรทงหลายทจะชวยท าใหบรรลถงเปาหมายของการเขาถงความยตธรรมดงกลาว อยางไรกตาม จ านวนทรพยากรและบคลากรในระบบยตธรรมนนมอยจ ากด ท าใหการพฒนาระบบการเขาถงความยตธรรมเปนไปในลกษณะการแลกเปลยนแบบไดอยางเสยอยาง ซงท าใหเกดค าถามวา การทมทรพยากรของเราไปกบเรองการเขาถงความยตธรรมเปนหลก จะชวยใหสามารถลดปญหาและอปสรรคตาง ๆ ในสงคมไดมากนอยเพยงใด ปญหาทเกดขนคอ ยงไมเคยม หรอยงมความเปนไปไดนอยทจะสามารถหาตวชวดวาการลดอปสรรคตอการเขาถงความยตธรรมนนส าเรจหรอลมเหลว ปญหานท าใหเรองของการเขาถงความยตธรรมยงเปนเรองในทางหลกการทมความจ าเปน แตการปฏบตใหส าเรจนนไมใชเรองงายเลย

อยางไรกตาม ความส าคญและความจ าเปนของการเขาถงความยตธรรมนนเปนเรองทปฏเสธไมได ท าใหองคกรระดบนานาชาตมากมาย โดยเฉพาะอยางยง องคการสหประชาชาตไดก าหนดใหการเขาถงความยตธรรมเปนอานต (mandate) ทจะชวยบรรเทาปญหาความยากจนและสรางความเขมแขงของหลกธรรมาภบาล โดยกรอบการปฏรปทางดานความยตธรรมของสหประชาชาตมงเนนทการสงเสรมความยตธรรม และระบบและกระบวนการตาง ๆ ทเกยวของกบความยตธรรม เพอทระบบและกระบวนการดงกลาวจะสามารถชวยเหลอผยากไรและดอยโอกาสไดอยางมประสทธภาพ

การพฒนาเรองของการเขาถงความยตธรรมทเดนชดเกดขนโดย UNDP ในการจดตงคณะกรรมาธการดานการสรางอ านาจทางกฎหมายของผยากไร (Commission on Legal Empowerment of the Poor) ขนใน ค.ศ. 2005 ซงเปนการสะทอนใหเหนถงความพยายามในการเชอมหลกการและ

17

ความสมพนธระหวางกฎหมาย การเมอง และการพฒนา โดยเนนในเรองหลกการของกฎหมายสทธมนษยชน กลาวคอ กฎหมายเปนเสมอนเครองมอในการชวยเพมความสามารถของผยากไรและดอยโอกาสใหสามารถสรางทางเลอกเพมขนเพอพฒนาใหเกดสภาพความเปนอยทดข นกวาเดม การเพมอ านาจหรอศกยภาพทางกฎหมาย (legal empowerment) และการเขาถงความยตธรรมมกเปนเรองทน ามาปรบใชในทางปฏบตคกน เนองจากการเขาถงความยตธรรมนนถอเปนหนงในเสาหลกของโครงการเพมอ านาจทางกฎหมายของผยากไร (legal empowerment of the poor) การจะท าใหแนวคดในเรองนประสบผลส าเรจไดนนไมใชเรองงาย เพราะกรอบการพฒนามกจะมขอจ ากดบางอยางทตองพจารณา เชน หลกนตธรรม บทบาทของนกกฎหมาย และหลกธรรมาภบาล เปนตน กลาวอกนยหนงคอ การเขาถงความยตธรรมจะส าเรจไดจรงในทางปฏบต ตองพฒนาเรองอน ๆ ควบคกนไปดวย เชน เรองของหลกธรรมาภบาล ซงจะกลาวถงในสวนตอไป

อปสรรคอกประการหนงของการน าแนวคดมาปรบใชจรงเกดจากธรรมชาตของกฎหมายและองคกรทางกฎหมายมความขดกนในทางหลกการอย กลาวคอ ในขณะทกฎหมายและองคกรทางกฎหมายมแนวคดทเปดโอกาสสการสรางความเสมอภาคและเทาเทยม การรบรองสทธตาง ๆ รวมถงความมเสรภาพ แตในขณะเดยวกน กยงมลกษณะทยงไมเปดกวางเทาทควร เชน กฎหมายสามารถเปนไดทงเครองมอทท าใหเกดการเปลยนแปลงทางสงคมและความยตธรรม แตในขณะเดยวกนกอาจเปนสงทมาจ ากดและควบคมสงคมดวย

อยางไรกตาม องคการสหประชาชาตไดสรปลกษณะส าคญของมาตรการตาง ๆ ทจะชวยพฒนาการเขาถงความยตธรรมวาควรตองมงเนนความส าคญในเรองตวแบบการอ านวยความยตธรรมทไมสนเปลอง การค านงถงคาใชจายของบรการทางกฎหมาย และการเยยวยาทางดานกฎหมาย ความสามารถและความเตมใจของผยากไรทจะเสยคาใชจายใหแกบรการทางกฎหมายเหลานน ปญหาคดคงคางจ านวนมากในระบบศาล แรงจงใจของพนกงานฝายตลาการ และหนวยงานบงคบใชกฎหมาย และประสทธภาพของกลไกการระงบขอพพาทอยางไมเปนทางการและทเปนทางเลอก8

จากความพยายามตาง ๆ ในการพฒนามาตรการเกยวกบการเขาถงความยตธรรมของนานาประเทศ ท าใหเราจ าแนกประเภทของการเขาถงความยตธรรมหลก ๆ ไดดงน 1. สทธในการเขาถงกระบวนการพจารณาของศาลยตธรรม (right of access to a court) 2. สทธทจะไดรบการรบฟงอยางยตธรรมและเปดเผย (right to a fair and public hearing) 3. การไดรบความชวยเหลอทางกฎหมาย (legal aid) 4. สทธทจะไดรบค าแนะน า การแกตาง และการมตวแทน (right to be advised, defended and represented)

8 United Nations. (2009). Legal Empowerment of the Poor and Eradication of Poverty. Report of the

Secretary-General, A/64/133.

18

5. สทธทจะไดรบการเยยวยาอยางมประสทธผล (right to an effective remedy) ศาลยตธรรมถอวามบทบาทส าคญยงในการธ ารงความยตธรรม เปนดงเสาหลกในการรกษาระบบ

ยตธรรมในสงคมหากประชาชนไมสามารถเขาถงกระบวนการของศาลยตธรรมได ยอมหมายถงการเขาถงความยตธรรมนนไมมประสทธผล ไมสามารถบงคบสทธตาง ๆ ไดตามกฎหมาย ประชาชนกจะไมใหความเชอถอในค าตดสนของศาล หรอไมสนใจวาตนเองมสทธอะไรบางและไมพยายามทจะรกษาสทธของตนอนเกดจากความลมเหลวของการไมสามารถบงคบไดตามสทธนน และทายทสดความเสยหายกจะเกดกบหลกนตธรรม

อยางไรกตาม ในปจจบนการเขาถงความยตธรรมมความหมายทแตกตางกนไปตามความแตกตางของประชาชน เชน บางคนอาจมองวาการเขาถงความยตธรรมเปนเรองของการขจดอปสรรคในกระบวนการพจารณาคดในศาลเทานน แตจรง ๆ แลว เปนทยอมรบกนโดยทวไปวา การเขาถงความยตธรรมนนไมเพยงเกยวของกบการท าใหการเขาถงกระบวนการพจารณาคดในศาลเกดประสทธผล แตยงรวมถงการจดหากระบวนการแกปญหาหรอขอพพาททางเลอก หรอระบบการไกลเกลยกอนขนศาลดวย (alternative dispute resolution) แมวาศาลยตธรรมจะเปนเสาหลกในกระบวนการยตธรรม การมทางเลอกอน ๆ ในการแกปญหาขอพพาทกมสวนชวยสงเสรมกระบวนการยตธรรมเชนกน ดงนน การพฒนาระบบการเขาถงความยตธรรม ยอมหมายถง การพฒนาระบบซงจะชวยใหประชาชนสามารถเขาสกระบวนการระงบขอพพาททางกฎหมายไดโดยงาย โดยระบบการเขาถงความยตธรรมนไมใชเพยงการปรบปรงกระบวนการพจารณาคดของศาลยตธรรมอยางเดยว แตยงรวมถงกระบวนการระงบขอพพาททไมเปนทางการ เชน การไกลเกลย หรอการใหขอมลและค าแนะน าทางดานกฎหมาย เปนตน

ดงนนการน าความหมายของการเขาถงความยตธรรมมาก าหนดมาตรการในทางปฏบต จงเปนเรองทครอบคลมมากกวาความสามารถในการเขาถงบรการทางกฎหมาย โดยเฉพาะกระบวนการพจารณาคดในศาลยตธรรม ปจจบนประเทศตาง ๆ ทวโลก รวมถงประเทศไทย ตางหามาตรการในการสงเสรมการเขาถงความยตธรรม รวมถงการพฒนาเครองมอและความสามารถในการใหบรการดานกฎหมายและความยตธรรมใหทนสมย เพอสนบสนนการเตบโตแบบองครวม เพอแกปญหาความไมเทาเทยมและความยากจน รวมไปถงการกระตนการบรหารจดการอยางมธรรมาภบาล อยางไรกด ยงมความยากล าบากในเรองดงกลาวอย เนองจากมากกวารอยละ 45 ของความตองการของประชาชนในการไดรบความชวยเหลอทางดานกฎหมายยงไมเพยงพอ มเพยงไมกคดทไดรบการแกปญหาในศาล การทประชาชนสวนใหญยงไมสามารถแกปญหาทางกฎหมายโดยผานทางกระบวนการศาล โดยเฉพาะกลมผดอยโอกาสทอยหางไกลความเจรญ การไมสามารถเขาถงหนทางแกปญหาทางกฎหมายเปนการลดโอกาสทจะเขาถงดานเศรษฐกจ เกดกบดกความยากจน และจ ากดการพฒนาศกยภาพของคนอกดวย นอกจากนยงมปญหาในเรองของการใหบรการ

19

ทางดานกฎหมายและความยตธรรมซงยงกระจดกระจาย ไมมการรวมมอกน ซงท าใหเกดขอจ ากดในเรองผลผลตของภาคความยตธรรม ความยงยน และความคมคาตอเงนทเสยไป9

กจกรรม 14.2.1 เหตใดการพฒนามาตรการทางปฏบตจงมความจ าเปนตอการเขาถงความยตธรรม แนวตอบกจกรรม 14.2.1 การเขาถงความยตธรรมทเกยวของกบความเสมอภาคมกมปญหาดานอปสรรคในการเขาถงความยตธรรม ซงกอใหเกดความเหลอมล าไมเทาเทยมหรอการขาดความเสมอภาคในเรองน ปญหาดงกลาวเปนปญหาในทางปฏบตมากกวาปญหาเรองแนวคดหรอหลกการโดยตรง

9 OECD. (n.d.). “Why is Access to Justice Crucial Today?”. www.oecd.org/gov/access-to-justice-

supporting-people-focused-justice-services.pdf (accessed 4 January 2018).

20

เรองท 14.2.2 การเขาถงความยตธรรมกบเปาหมายของการพฒนาอยางยงยน

การเขาถงความยตธรรมเปนสวนส าคญยงในการท าใหเปาหมายของการพฒนาอยางยงยน (Sustainable Development Goals: SDGs) และการเตบโตอยางมสวนรวม (inclusive growth) บรรลผลส าเรจ ในปจจบนมประชาชนประมาณสพนลานคนทวโลกทไมไดรบการคมครองตามกฎหมาย ซงสาเหตสวนใหญเปนเพราะพวกเขายากจนและดอยโอกาสในสงคม พวกเขาถกรงแกจากนายจาง ถกขบไลออกจากทดน เปนเหยอของผมอ านาจและความรนแรง การขาดการตรวจสอบทางกฎหมายท าใหเกดการคอรปชนในระดบทองถนซงสงผลตอเศรษฐกจ ท าใหทรพยากรโดนยายจากสวนทจ าเปนตองไดรบการดแล นอกจากน กระบวนการทางศาลซงใชเวลานานยอมกระทบตอกจกรรมทางเศรษฐกจ ในขณะทการไมสามารถบงคบไดตามสญญาท าใหคนไมอยากจะเขาสกระบวนการท าสญญาตงแตแรก เรอนจ าเตมไปดวยคนยากจนทตองรอเวลาเปนเดอน เปนป เพอจะไดรบการพจารณาคดในขนแรก ทงยงถกบบใหลาออกจากงาน และไมสามารถเลยงดครอบครวได ผหญงมากมายตองเผชญกบการถกกดกนในหลายรปแบบ รวมถงความรนแรงและการคกคามทางเพศกเปนสาเหตจากการไมไดรบการคมครองตามกฎหมาย การแกปญหาเหลานเปนสงทส าคญยงเพราะเปนเรองของการไดรบการปกปองตามหลกสทธมนษยชน ไดรบการคมครองทรพยสน ไดรบสทธทจะมตวตนตามกฎหมาย การพฒนาศกยภาพทางดานกฎหมายซงเปนการเพมความสามารถของประชาชนในเรองความเขาใจและการน ากฎหมายไปใชเพอปกปองตนเอง จะชวยใหผคน โดยเฉพาะกลมคนชายขอบและผดอยโอกาสในสงคม สามารถทจะไดรบความยตธรรมอยางเทาเทยมกน ไดรบการดแลในเรองปจจยส สามารถเอาผดผมอ านาจ สามารถปกปองผลประโยชนของตนเอง และสามารถมสวนรวมในกจกรรมทางเศรษฐกจได

ความส าคญของการเขาถงความยตธรรมทไดกลาวขางตน ท าใหในเดอนกนยายน ค.ศ. 2015 ประเทศสมาชกสหประชาชาตไดตกลงรวมกนทจะก าหนดเรองนเปนหนงในเปาหมายของการพฒนาอยางยงยน ในขอ SDG 1610 โดยใหมการสงเสรมหลกนตธรรมทงในระดบประเทศและระหวางประเทศ และใหแนใจวาทกคนจะสามารถเขาถงความยตธรรมไดอยางทวถงและเทาเทยมกน ขอตกลงดงกลาวถอเปนตวเชอมส าคญระหวางการเขาถงความยตธรรม การขจดความยากจน และการเตบโตอยางมสวนรวม ซงเปนการผลกดนใหรฐบาลของประเทศตาง ๆ ตองหามาตรการทจะชวยใหเกดการเตบโตทางเศรษฐกจ การ

10 Sustainable Development Goal 16: Promote peaceful and inclusive societies for sustainable

development, provide access to justice for all and build effective, accountable and inclusive institutions at all levels. https://sustainabledevelopment.un.org/sdg16 (accessed 15 January 2018).

21

พฒนา และการลดปญหาความยากจน โดยตองบรณาการรวมกบการเขาถงความยตธรรมอยางเทาเทยม และการพฒนาศกยภาพทางกฎหมาย

เปาหมายของการพฒนาอยางยงยนตาม SDG 16 มอย 12 ประการ ไดแก 1. การลดปญหาความรนแรงและการเสยชวตทเกยวของกบความรนแรงทกรปแบบอยางทวถงและเดนชด 2. การขจดการกระท าทารณ (abuse) การแสวงหาประโยชน (exploitation) การคามนษย (human trafficking) และการใชความรนแรงทกรปแบบทกระท าตอเดกอยางสนเชง 3. การสงเสรมหลกนตธรรมในระดบประเทศและระหวางประเทศ รวมถงการเขาถงความยตธรรมอยางเทาเทยมและทวถงทกคน 4. ภายใน ค.ศ. 2030 จะตองลดการถายโอนเงนและอาวธทผดกฎหมายอยางเดนชด รวมถงการสรางความแขงแกรงใหกบกระบวนการน าทรพยสนทถกขโมยกลบคน และการตอสกบอาชญากรรมทท าเปนขบวนการ (organised crime) ทกรปแบบ 5. การลดปญหาคอรปชน (corruption) และการตดสนบน (bribery) ในทกรปแบบอยางเดนชด 6. พฒนาหนวยงานทกระดบใหมการท างานทมประสทธภาพ ตรวจสอบได และมความโปรงใส 7. การพฒนาใหระบบการตดสนใจในทกระดบเปนไปอยางมลกษณะสนองตอบ (responsive) ครอบคลม (inclusive) มสวนรวม (participatory) และเปนตวแทน (representative) 8. การพฒนาใหการมสวนรวมของประเทศก าลงพฒนาในหนวยงานจดระเบยบเพอควบคมก ากบระดบโลกเปนไปอยางกวางขวางและเขมแขง 9. ภายใน ค.ศ. 2030 ตองมการด าเนนการใหทกคนมตวตนตามกฎหมาย (legal identity) รวมถงการมสตบตร 10. การจดใหมบรการสาธารณะดานการเขาถงขอมลและการคมครองสทธและเสรภาพขนพนฐาน ตามทกฎหมายภายในประเทศและขอตกลงระหวางประเทศก าหนดไว 11. การสรางความเขมแขงใหกบหนวยงานระดบประเทศในทกระดบ โดยเฉพาะประเทศก าลงพฒนา รวมถงความรวมมอระหวางประเทศ เพอสรางความสามารถในการปองกนปญหาความรนแรงและตอสกบการกอการรายและอาชญากรรม 12. สงเสรมและบงคบใชกฎหมายและนโยบายทเกยวของกบการแกปญหาการเลอกปฏบตเพอการพฒนาอยางยงยน

นอกจากการเขาถงความยตธรรมจะเปนหนงในองคประกอบส าคญของเปาหมายของการพฒนาอยางยงยนตาม SDG 16 แลว ยงมสวนส าคญในการผลกดนเปาหมายขออน ๆ อกดวย เชน การเขาถงความยตธรรมและการเพมศกยภาพทางกฎหมายจะเปนเครองมอรบประกนวา ความเทาเทยมทางเพศ (gender equality) จะไดรบการพฒนาจรงในชวตประจ าวนของผหญง ตามเปาหมาย SDG 5 ซงเปนการสนบสนนใหผหญงปกปองตนเองจากความรนแรงในครอบครว (domestic violence) นอกจากนการเขาถง

22

ความยตธรรมและธรรมาภบาลยงสามารถชวยอนรกษสงแวดลอมตามเปาหมาย SDG 14 และ SDG 15 ซงเปนเรองของการเขาถงการไดรบบรการทางกฎหมาย ซงจะชวยใหชมชนสามารถรกษาสทธในทดนสวนกลาง ใหเกดอ านาจในการควบคมจดการพนทของชมชนตนเอง และยงเปนประโยชนตอการดแลสงแวดลอม เปนตน

กฎหมายนนเขาไปมสวนในเกอบทกเรองของชวตคน ไมวาจะเปนสขภาพ การท างาน การศกษา ทอยอาศย และการประกอบธรกจในหลายประเทศ การไมไดรบการเขาถงความยตธรรมทเทาเทยม และการถกเลอกปฏบตในเรองเหลาน ท าใหเกดอปสรรคตอการมสวนรวมในทางเศรษฐกจของประชาชน โดยเฉพาะอยางยง กลมคนชายขอบ เชน เยาวชน ผสงอาย ผหญง และผอพยพ มาตรการทางกฎหมายจะชวยใหการบรหารจดการและความชอบธรรมของกลมคนเหลานไดรบการดแล การด าเนนการใหประชาชนไดเขาถงความยตธรรมจะชวยใหพวกเขาสามารถจดการกบปญหาความเหลอมล าได และมสวนรวมในกระบวนการยตธรรมเพอสงเสรมใหเกดการเตบโตอยางมสวนรวม การไมสามารถเขาถงความยตธรรมและกระบวนการทางกฎหมายนน เปนทงผลและเหตของความยากจน กลมคนทเปราะบางตอการถกกดกนออกจากสงคมเปนกลมทประสบปญหาเรองการเขาถงความยตธรรมมากกวากลมอน ๆ นอกจากนปญหาทางกฎหมายทเกดขนยงเปนตวกระตนใหเกดปญหาอน ๆ ตามมาอกดวย

กจกรรม 14.2.2 จงอธบายความส าคญของการเขาถงความยตธรรมตอเปาหมายของการพฒนาอยางยงยนตาม SDG 16

แนวตอบกจกรรม 14.2.2 เปาหมายของ SDG 16 คอ ใหมการสงเสรมหลกนตธรรมทงในระดบประเทศและระหวางประเทศ และใหแนใจวาทกคนจะสามารถเขาถงความยตธรรมไดอยางทวถงและเทาเทยมกน เปาหมายนถอเปนตวเชอมส าคญระหวางการเขาถงความยตธรรม การขจดความยากจน และการเตบโตอยางมสวนรวม ซงเปนการผลกดนใหรฐบาลของประเทศตาง ๆ ตองหามาตรการทจะชวยใหเกดการเตบโตทางเศรษฐกจ การพฒนา และการลดปญหาความยากจน โดยตองบรณาการรวมกบการเขาถงความยตธรรมอยางเทาเทยม และการพฒนาศกยภาพทางกฎหมาย

23

เรองท 14.2.3 การพฒนาการเขาถงความยตธรรมในประเทศไทย

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 68 ไดรบรองสทธของประชาชนในการเขาถงความยตธรรมไวดงน

รฐพงจดระบบการบรหารงานในกระบวนการยตธรรมทกดานใหมประสทธภาพเปนธรรม และไมเลอกปฏบต และใหประชาชนเขาถงกระบวนการยตธรรมไดโดยสะดวก รวดเรวและไมเสยคาใชจายสงเกนสมควร

รฐพงมมาตรการคมครองเจาหนาทของรฐในกระบวนการยตธรรม ใหสามารถปฏบตหนาทไดโดยเครงครด ปราศจากการแทรกแซงหรอครอบง าใดๆ

รฐพงใหความชวยเหลอทางกฎหมายทจ าเปนและเหมาะสมแกผยากไรหรอผดอยโอกาสในการเขาถงกระบวนการยตธรรม รวมตลอดถงการจดหาทนายความให

จะเหนไดวาประเทศไทยก าหนดเรองของการเขาถงความยตธรรมเปนสทธข นพนฐานของประชาชนทกคน โดยรฐมหนาททจะตองจดระบบและกระบวนการยตธรรมใหมประสทธภาพและเปนธรรม เพอทประชาชนทกคนจะสามารถใชสทธดงกลาวไดอยางเทาเทยมและทวถง ซงสอดคลองกบแนวคดสากลในเรองการเขาถงความยตธรรมทกลาวมาแลวขางตนไดเปนอยางด

จากการจ าแนกประเภทของการเขาถงความยตธรรมในเรองท 14.2.1 ประเทศไทยเองกมการพฒนาสทธในการเขาถงความยตธรรมประเภทตาง ๆ ไว โดยเฉพาะสทธในการเขาสกระบวนการพจารณาคดในศาลยตธรรม โดยระบบศาลของไทยเรมมมาตงแตสมยกรงสโขทย โดยมพระมหากษตรยทรงเปนผใชอ านาจตลาการในการพจารณาพพากษาคดใหแกประชาชน ตอมาในสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวไดมการปฏรปและวางรากฐานระบบการศาลอยางจรงจง เพอใหทนสมยทดเทยมและเปนทยอมรบของนานาอารยประเทศ แตเดมศาลยตธรรมอยภายใตการดแลของกระทรวงยตธรรม แตเพอใหเกดความยตธรรม ความโปรงใส และเปนอสระจากการแทรกแซงของฝายบรหาร รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 จงแยกศาลยตธรรมออกจากกระทรวงยตธรรม โดยตงส านกงานศาลยตธรรมเปนสวนราชการทเปนหนวยงานอสระ มฐานะเปนนตบคคล โดยตงแตวนท 20 สงหาคม พ.ศ. 2543 จงถอวาศาลยตธรรมแยกออกจากกระทรวงยตธรรมนบแตนนเปนตนมา โครงสรางของระบบศาลยตธรรมของประเทศไทยในปจจบน ดภาพท 14.1

24

ศาลฎกา

ศาลอทธรณภาค 1-9 จ านวน 9 ศาล

ศาลอทธรณคดช านญพเศษ

ศาลชนตน จ านวน 250 ศาล และศาลสาขาจ านวน 9 ศาล

ศาลชนตนในกรงเทพฯ

- ศาลแพง - ศาลแพงกรงเทพใต

- ศาลแพงธนบร - ศาลอาญา

- ศาลอาญากรงเทพใต

25

- ศาลอาญาธนบร - ศาลอาญาคดทจรตและประพฤตมชอบกลาง ศาลช านญพเศษ* - ศาลแรงงานกลาง - ศาลภาษอากร - ศาลทรพยสนทางปญญาและการค าระหวางประเทศกลาง - ศาลลมละลายกลาง - ศาลเยาวชนและครอบครวกลาง - ศาลเยาวชนและครอบครว สาขามนบร

ศาลชนตน และศาลช านญพเศษในต างจงหวด

- ศาลจงหวดในภาค 1-9 จ านวน 114 ศาล

- ศาลจงหวดสาขา จ านวน 6 ศาลสาขา

- ศาลแขวงในภาค 1-9 จ านวน 32 ศาล

- ศาลอาญาคดทจรตและประพฤตมชอบภาค 1 3 4 5 6 8 9 จ านวน 7 ศาล** ศาลช านญพเศษ** - ศาลแรงงานภาค จ านวน 9 ศาล

- ศาลแรงงาน สาขา จ านวน 2 ศาล

- ศาลเยาวชนและครอบครวจงหวด จ านวน 76 ศาล

ภาพท 14.1: ระบบศาลยตธรรมในประเทศไทย ทมา: ส านกงานศาลยตธรรม. (2560). ระบบศาลยตธรรม. กลมระบบขอมลและสถต ส านกแผนงานและงบประมาณ. www.coj.go.th/home/file/structure_22052560.pdf

นอกจากศาลยตธรรมซงท าหนาทโดยตรงในการอ านวยความยตธรรมและพจารณาพพากษาคดตาง ๆ แลว ประเทศไทยยงมกฎหมายและหนวยงานทสนบสนนในเรองการเขาถงความยตธรรมอกมากมาย โดยเฉพาะ กรมคมครองสทธและเสรภาพ (Rights and Liberties Protection Department) ภายใตสงกดกระทรวงยตธรรม ซงท าหนาทเปนหนวยงานกลางในการประสานงาน เพอใหความชวยเหลอแกประชาชนทไมไดรบความยตธรรมหรอถกลวงละเมดสทธ ดวยการสงตอไปยงหนวยงานทเกยวของ หรอชวยบรรเทาปญหาในเบองตนทงในเชงรกและรบ โดยมเปาหมายหลกในการพฒนากระบวนการยตธรรม เพอสรางความ

26

สงบสขใหเกดขนในสงคม โดยการปองกนแกไขปญหาอาชญากรรม การคมครองความปลอดภยในชวตและทรพยสน การปองกนแกไขขอพพาทขดแยง การคมครองสทธเสรภาพของประชาชน และสทธมนษยชนทมงถงความสมฤทธผลของความยตธรรมบนพนฐานของมนษยธรรม นอกจากนกรมคมครองสทธและเสรภาพยงมภารกจในการสงเสรมใหประชาชนมความรในเรองสทธและเสรภาพขนพนฐานของตน รวมไปถงสทธในการเขาถงความยตธรรมดวย เพอใหประชาชนไดรบการคมครองและดแลจากรฐอยางทวถงและเทาเทยมกน กรมคมครองสทธและเสรภาพมหนาทหลก11 ดงตอไปน 1. จดระบบการบรหารจดการดานการคมครองสทธและเสรภาพของประชาชน 2. สงเสรมและพฒนาการคมครองสทธและเสรภาพของประชาชน 3. สงเสรมและพฒนากลไกการระงบขอพพาทในสงคม 4. ประสานงานดานการคมครองสทธและเสรภาพกบภาครฐและภาคเอกชนทงในประเทศและ ตางประเทศ 5. พฒนาระบบ มาตรการ และด าเนนการชวยเหลอประชาชนทตกเปนเหยออาชญากรรม รวมทงจ าเลยท ถกด าเนนคดอาญาโดยมไดเปนผกระท าผดตามกฎหมายวาดวยคาตอบแทนผเสยหาย และคาทดแทนและคาใชจายแกจ าเลยในคดอาญา 6. ตดตามและประเมนผลการด าเนนการดานการคมครองสทธและเสรภาพ 7. ด าเนนการคมครองพยานตามกฎหมายวาดวยการคมครองพยานในคดอาญา 8. ปฏบตการอนใดตามกฎหมายก าหนดใหเปนอ านาจหนาทของกรมหรอตามทกระทรวงหรอคณะรฐมนตรมอบหมาย ระบบการชวยเหลอประชาชนทางกฎหมายของประเทศไทย สามารถแบงออกไดเปน 3 ขนตอนโดยสรป12 ดงน 1. ขนตอนกอนเขาถงกระบวนการยตธรรม ซงเปนกลไกการปองกนการถกละเมดสทธ โดยใชวธการใหความรทางกฎหมายแกประชาชน ซงกรมคมครองสทธเสรภาพจะเปนผดแลและด าเนนโครงการเสรมความรทางกฎหมายใหแกประชาชนในชนบทตามจงหวดตาง ๆ ทวประเทศ 2. ขนตอนเขาสกระบวนการยตธรรม ซงจะเกยวของกบเรองตาง ๆ มากมาย เรมตงแตการใหค าปรกษากฎหมายเปนรายบคคลเมอมขอพพาท หรอกรณทไมไดรบความเปนธรรมแมยงไมไดฟองรองเปน

11 กระทรวงยตธรรม กรมคมครองสทธและเสรภาพ. (2559). รายงานประจ าป 2559 กรมคมครองสทธและเสรภาพ

–Annual Report 2016 Rights and Liberties Protection Department. กรงเทพฯ: กรมคมครองสทธและเสรภาพ กระทรวงยตธรรม.

12 กองพทกษสทธและเสรภาพ. (n.d.). การใหความชวยเหลอทางกฎหมายแกประชาชนในประเทศไทย. สบคนจาก www.rlpd.go.th/rlpdnew/images/rlpd_3/2559/05-26-10-58.pdf

27

คดความ โดยม “คลนกยตธรรม”13 ทจะมนกกฎหมายใหบรการปรกษาเกยวกบขอกฎหมาย คดความ และกระบวนการทางศาล โดยไมเสยคาใชจาย และการใหบรการเกยวกบ “กองทนยตธรรม”14 เพอสนบสนนประชาชนทยากไร ไมไดรบความเปนธรรมในคด 3. ขนตอนการเยยวยาความเสยหายใหแกผเสยหายโดยรฐ เชน การไดรบคาทดแทนและคาใชจายจากรฐของจ าเลย ตามพระราชบญญตคาตอบแทนผเสยหายและคาทดแทนและคาใชจายแกจ าเลยในคดอาญา พ.ศ. 2544 รวมถงสทธในการรอฟนคดอาญา และสทธในการขออภยโทษ เปนตน

ถงแมวาประเทศไทยจะมการรองรบสทธในการเขาถงความยตธรรมอยางชดเจน รวมทงมการพฒนากระบวนการเขาถงความยตธรรมทคอนขางหลากหลาย แตยงมปญหาทส าคญหลายประการทขดขวางโอกาสของประชาชนในการเขาถงความยตธรรม ดงน 1. ปญหาการไมมความร ความเขาใจบทบญญตของกฎหมาย และสทธเสรภาพทพงมพงไดโดยชอบธรรม ท าใหประชาชนถกเอารดเอาเปรยบและลวงละเมดสทธจากบคคลทอยในภาวะทเหนอกวา ดงนนความยตธรรมทเกดขนนนมไดหมายถงการหยบยนใหจากรฐแตเพยงฝายเดยว แตยงขนอยกบความสามารถในการปกปองคมครองสทธเสรภาพดวยตวเองของประชาชนเอง ปจจบนคนไทยจ านวนมากยงไมรกฎหมาย ในบางครงแมแตเจาหนาทของรฐเองกไมร ซงสาเหตหนงอาจเกดจากมกฎหมายทงเกาและใหมอยจ านวนมากมาย แตเราไมสามารถอางความไมรกฎหมายเพอจะไมตองรบผดได นายพระพนธ สาลรฐวภาค อดตรฐมนตรวาการกระทรวงยตธรรม ไดแสดงความกงวลในปญหานวา “ความไมรกฎหมายของประชาชนนถอเปนเรองส าคญทเปนจดเรมตนของปญหาในกระบวนการยตธรรม อนน าไปสการใชอ านาจหนาทโดยมชอบหรอใชไปในทางทเออประโยชนแกฝายใดฝายหนง ซงในทสดประชาชนทไมรหรอไมเขาใจกฎหมายจนกลายเปนปญหาวา ประชาชนนนหางไกลจากสงทเรยกวา “ความยตธรรม” หรอ “ความเปนธรรม” มากยงขนเรอยๆ”15 2. ปญหาความยากจนของประชาชน ซงเปนอปสรรคส าคญตอการเขาถงความยตธรรมเนองจากกระบวนการด าเนนคดนน คความจ าเปนทจะตองจดจางทนายเพอตอสคด หรอตองมเงนหรอหลกทรพยทจะใชประกนตวหรอไปวางตอศาล ท าใหประชาชนทยากจนไมสามารถด าเนนการได ซงนนยอมท าใหคนจน

13 ศนยใหความชวยเหลอทางกฎหมายในการอ านวยประโยชนแกประชาชน ใหสามารถเขาถงความยตธรรมได

อยางทวถง เทาเทยม และเปนธรรม โดยปจจบนคลนกยตธรรมมกระจายอยในส านกงานยตธรรมจงหวดตางๆ และในเขตอ าเภอขนาดใหญทวประเทศ

14 พระราชบญญตกองทนยตธรรม พ.ศ. 2558 ประกาศในราชกจจานเบกษา เลม 132 ตอนท 102 ก หนา 1 วนท 27 ตลาคม 2558 โดยมวตถประสงคเพอเปนแหลงเงนทนส าหรบชวยเหลอประชาชนในการด าเนนคด การขอปลอยชวคราวผตองหาหรอจ าเลย การถกละเมดสทธมนษยชน และการใหความรทางกฎหมายแกประชาชน รวมถงการใหความคมครองสทธและเสรภาพของประชาชนไดอยางทวถง เสมอภาค และเปนธรรม ท าใหลดความเหลอมล าของประชาชน

15 เพลนตา ตนรงสรรค. (2554). สรปการสมมนาทางวชาการเรอง “กระบวนการยตธรรมทประชาชนเขาถงได (Justice for All, All for Justice), จลนต. พฤษภาคม-มถนายน. หนา 68-69.

28

เหลานนไมสามารถเขาถงความยตธรรมไดอยางเทาเทยมกน เกดเปนปญหาความเหลอมล าในการเขาถงความยตธรรมของคนกลมตาง ๆ โดยเฉพาะผดอยโอกาสในสงคม จนท าใหเกดค าวา “สองมาตรฐาน” ซงสะทอนสภาพสงคมไทยปจจบนถง “โอกาส” ในกระบวนการยตธรรมทไมเทาเทยมกน แมวากองทนยตธรรมตงขนเพอแกปญหาดงกลาว แตงบประมาณทกองทนไดรบในแตละปอาจไมเพยงพอตอการแกปญหาได

รฐบาลเลงเหนความส าคญของปญหาการเขาถงความยตธรรม จงไดประกาศแผนยทธศาสตรศาลยตธรรม พ.ศ. 2557-2560 โดยก าหนดการแกปญหาไวใน ยทธศาสตรท 1: เสรมสรางการอ านวยความยตธรรมใหมมาตรฐานระดบสากล เพอรกษาความสงบเรยบรอยในสงคม และใหประชาชนเขาถงศาลยตธรรมไดโดยงาย โดยก าหนดเปาประสงคเพอใหสงคมไทยมความสงบเรยบรอย และประเทศในประชาคมอาเซยนใหการยอมรบและเชอมนในความเปนธรรมและการอ านวยความยตธรรมทมมาตรฐานระดบสากลของศาลยตธรรม

แผนยทธศาสตรดงกลาวยงไดใหความหมายของ การเขาถงศาลยตธรรมไดโดยงาย วาหมายถง “การทผมอรรถคดทกกลม สามารถใชบรการจากศาลยตธรรมไดทกพนท ทกกลมคน และเสยคาใชจายไมมากนก เชน จดตงศาลในพนทเขตอ าเภอหรอต าบลในทหางไกล, คความทไมมทรพยสนพอหรอมความเดอดรอนเกนสมควรทจะเสยคาธรรมเนยมศาลในคดแพงไดรบการยกเวนไมตองเสยคาธรรมเนยมศาลตามกฎหมาย, ผเสยหาย จ าเลย และพยานทมฐานะยากจนในคดอาญาไมตองเสยคาใชจายในการจางทนายและลามในการตอสคดตามกฎหมาย, การมทางลาดและสงอ านวยความสะดวกส าหรบผพการหรอทพพลภาพภายในศาล เปนตน”16

โดยสรปแลว แมวาผลลพธหรอความส าเรจของการพฒนาโอกาสของประชาชนในการเขาถงความยตธรรมยงไมปรากฏชดเจนนก แตอยางนอยทสด เรากสามารถมนใจไดวาแนวทางในการพฒนาในเรองดงกลาวของประเทศไทยสอดคลองกบหลกการสากลทประเทศตาง ๆ พยายามน าไปปฏบตอยในปจจบน กจกรรม 14.2.3 จงยกตวอยางการพฒนาการเขาถงความยตธรรมในประเทศไทย แนวตอบกจกรรม 14.2.3 การจดตงศาลในพนทเขตอ าเภอหรอต าบลในทหางไกล, คความทไมมทรพยสนพอหรอมความเดอดรอนเกนสมควรทจะเสยคาธรรมเนยมศาลในคดแพงไดรบการยกเวนไมตองเสยคาธรรมเนยมศาลตามกฎหมาย, ผเสยหาย จ าเลย และพยานทมฐานะยากจนในคดอาญาไมตองเสยคาใชจายในการจางทนายและลามในการตอสคดตามกฎหมาย การมทางลาดและสงอ านวยความสะดวกส าหรบผพการหรอทพพลภาพภายในศาล เปนตน

16แผนยทธศาสตรศาลยตธรรม พ.ศ. 2557-2560. สบคนจา

www.ptnc.coj.go.th/doc/data/ptnc/ptnc_1462157988.pdf (accessed 16 January 2018).

29

ตอนท 14.3 หลกการและแนวปฏบตเรองธรรมาภบาล โปรดอานหวเรอง แนวคด และวตถประสงคของตอนท 14.3 แลวจงศกษารายละเอยดตอไป หวเรอง 14.3.1 ความหมายและแนวคดของธรรมาภบาล 14.3.2 คณลกษณะหรอองคประกอบส าคญของหลกธรรมาภบาล 14.3.3 ธรรมาภบาลกบการพฒนาอยางยงยน แนวคด

1. หลกธรรมาภบาลเปนเรองทมการพดถงกนมากและในวงกวาง โดยเฉพาะการมบทบาทส าคญในการสรางความเปนอยทดและความมนคงสมบรณในสงคม อยางไรกตาม แนวคดในเรองธรรมาภบาลมความหลากหลาย และเปนความสมพนธระหวางหลายภาคหลายสวน เชน ความสมพนธระหวางรฐบาลกบประชาชน รฐบาลกบภาคเอกชน นกการเมองกบขาราชการ การปกครองสวนทองถนกบประชาชนในทองถน กฎหมายกบผบงคบใชกฎหมาย หรอความสมพนธระหวางรฐกบองคกรระหวางประเทศ เปนตน ความหลากหลายและซบซอนของความสมพนธเหลาน ท าใหการหาความชดเจนของแนวคดเรองธรรมาภบาล รวมไปถงการพฒนาเครองมอทจะชวยสงเสรมการพฒนาเรองนใหประสบผลไมใชเรองงาย แมวาหลกธรรมาภบาลจะยงไมมความหมายทเปนสากล แตบทบาทของธรรมาภบาลนนมความส าคญยง อาจดไดจากการทองคการระดบโลกตางน าเอาหลกธรรมาภบาลมาใชในกรอบการใหความชวยเหลอดานการพฒนาของตน

2. องคประกอบส าคญพนฐานทขาดไมไดของหลกธรรมภบาลม 5 ประการ ไดแก (1) การมความรบผดชอบและตรวจสอบได (accountability) (2) ความโปรงใส (transparency) (3) การขจดการทจรตหรอคอรปชน (anti-corruption) (4) การมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสยทงหลาย (stakeholder participation) และ (5) หลกความเปนธรรม (justice)

3. ธรรมาภบาลกเปนกญแจส าคญดอกหนงในการบรรลเปาหมายของการพฒนาอยางยงยน เนองจากหลกธรรมาภบาลนนเปนมากกวาเรองของความสมพนธระหวางภาครฐกบประชาชน ธรรมาภบาลนนเปนกลไกส าคญทท าใหเกดความรวมมอกนระหวางภาคสวนตาง ๆ และการแกปญหาทเปนอปสรรคตอการพฒนาอยางยงยน โดยเฉพาะเรองความเหลอมล าและความไมยตธรรมทเกดขนในสงคมปจจบน การสงเสรมธรรมาภบาลจงมความส าคญอยางยงทงในระดบประเทศ ระดบภมภาค และระดบนานาชาต

30

วตถประสงค เมอศกษาตอนท 14.3 จบแลว นกศกษาสามารถ 1. อธบายความหมายและแนวคดของธรรมาภบาลได 2. อธบายคณลกษณะหรอองคประกอบส าคญของหลกธรรมาภบาลได 3. อธบายบทบาทของธรรมาภบาลกบการพฒนาอยางยงยนได

31

เรองท 14.3.1 ความหมายและแนวคดของธรรมาภบาล

ธรรมาภบาล (good governance) เปนเรองทเรมไดรบความสนใจอยางกวางขวางตงแตชวงทศวรรษ 1980 โดยทมาส าคญของด ารเรองนคอ รฐบาลและหนวยงานระหวางชาตทใหความชวยเหลอดานการพฒนาไดเหนปญหาการขาดธรรมาภบาลในการปกครองและบรหารประเทศในประเทศผรบความชวยเหลอจ านวนมาก โดยเฉพาะอยางยงปญหาคอรปชน อนเปนผลมาจากการขาดความโปรงใส (transparency) ความรบผดชอบ (accountability) และประสทธภาพ (efficiency) ของรฐบาลประเทศเหลาน จงพยายามเรยกรองและผลกดน โดยเฉพาะดานการก าหนดเปนเงอนไขในการรบความชวยเหลอดานการพฒนา เพอใหเกดธรรมาภบาลหรอการบรหารจดการทดข น ในทนจะไมกลาวถงเรองนโดยตรง แตจะพจารณาธรรมาภบาลในแงของหลกการและมาตรการในทางปฏบต อนจะเปนเงอนไขส าคญประการหนงของการมธรรมาภบาลในการอ านวยความยตธรรมและในการปกครองบรหารประเทศโดยรวม

ปจจบนหลกธรรมาภบาลเปนเรองทมการพดถงกนมากและในวงกวาง โดยเฉพาะการมบทบาทส าคญในการสรางความเปนอยทดและความมนคงสมบรณในสงคม โคฟ อนนน (Kofi Annan) อดตเลขาธการองคการสหประชาชาต ไดกลาวไวเมอ ค.ศ. 1998 วา “ธรรมาภบาลนนอาจจะเปนปจจยทส าคญทสดเพยงสงเดยวในการขจดปญหาความยากจนและสงเสรมการพฒนา”17 แนวคดเรองธรรมาภบาลมการน ามาใชอธบายในทางรฐศาสตร การบรหารรฐกจ และปจจบนยงเปนหลกส าคญของศาสตรดานการบรหารการพฒนาดวย และยงมกน ามาอธบายควบคกบแนวคดทส าคญอน ๆ โดยเฉพาะแนวคดเรอง “ประชาธปไตย” (democracy), “ประชาสงคม”18 (civil society) “สทธมนษยชน” (human rights) และ “การพฒนาอยางยงยน” (sustainable development)

อาจกลาวไดวา การท าความเขาใจแนวคดและการหาความหมายของธรรมภบาลกคอการพยายามหาค าตอบในเรองคณลกษณะ (characteristics) หรอองคประกอบ (elements) ของธรรมาภบาลวามอะไรบาง มหลกการทเปนสากลของแนวคดธรรมาภบาลหรอไม ถามควรเปนอยางไร หลกการเหลานมทมาจากทใด การจะน าแนวคดธรรมาภบาลไปใชในทางปฏบตตองท าอยางไร รวมถงการวดผลและประเมนความส าเรจของธรรมาภบาลท าไดอยางไร การหาค าตอบเหลานท าใหการก าหนดค านยามของธรรมาภบาล

17 Kofi Annan: “Good governance is perhaps the single most important factor in eradicating poverty and

promoting development.” https://unu.edu/governance, (accessed 15 January 2018). 18 มผใชค าภาษาไทยเทยบเคยงกนหลายค า อาท “สงคมประชาธรรม” (ไพบลย วฒนศรธรรม) “สงคมราษฎร”

(เสนห จามรก) “วถประชา” (ชยอนนต สมทวณช ใชค านโดยมนยของค าวา civic movement) “อารยสงคม” (อเนก เหลาธรรมทศน) และ “สงคมเขมแขง”(ธรยทธ บญม) เปนตน www.ldi.or.th/2016/08/24/แนวคดเรองประชาสงคม/ (accessed 15 December 2017)

32

เปนเรองททาทาย ละเอยดออน และซบซอน จนบางครงการหาค าตอบวาสงใด ไมใชธรรมาภบาล อาจจะท าไดงายกวาเสยอก เนองจากแนวคดในเรองธรรมาภบาลมความหลากหลาย เปนความสมพนธระหวางหลายภาคหลายสวน เชน ความสมพนธระหวางรฐบาลกบประชาชน รฐบาลกบภาคเอกชน นกการเมองกบขาราชการ การปกครองสวนทองถนกบประชาชนในทองถน กฎหมายกบผบงคบใชกฎหมาย หรอความสมพนธระหวางรฐกบองคกรระหวางประเทศ เปนตน ความหลากหลายและซบซอนของความสมพนธเหลานท าใหการหาความชดเจนของแนวคดเรองธรรมาภบาล รวมไปถงการพฒนาเครองมอทจะชวยสงเสรมการพฒนาเรองนใหประสบผลไมใชเรองงายเลย ท าใหปจจบนมขอถกเถยงมากมายวาความหมายของ “ธรรมาภบาล” เปนเชนไร

นกวชาการบางคนเหนวา ค านยามของธรรมาภบาลทมอยในปจจบน มกรวมเอาสงตาง ๆ ทคนทวไปมองวาเปน “เรองด” เขาไวดวยกน แตเรองดทเอามาใสไวในค านยามนนกลบไมไดสอดคลองกนเสมอไป ท าใหหลกการของธรรมาภบาลกลายเปนแนวคดทไมมความชดเจนและยากตอการน าไปปฏบต19 จอหน เกอรรง (John Gerring) นกรฐศาสตรอเมรกน ไดอธบายเงอนไข 8 ประการของสงทเปนแนวคดทดไว20 โดยมเงอนไข 4 ประการทสามารถน ามาอธบายไดวา เหตใดแนวคดเรองธรร-มาภบาลจงยงไมถอวาเปน “แนวคดทด” ตามเงอนไขของเกอรรง กลาวคอ

(1) แนวคดธรรมาภบาลขาดความกระชบ (parsimony) ซงหากเปรยบเทยบกบแนวคดทดอน ๆ แลว หลกธรรมาภบาลมความหมายไดไมจ ากด ท าใหเราตองเขาใจรายละเอยดของแตละความหมายวาก าลงพดถงสงเดยวกนหรอไม ซงโดยหลกแลว “แนวคดทดมไดมนยามหลากหลายไมจบสน แตควรจะเปนไปไดทจะกลาววา เราก าลงพดถงเรองใด โดยไมจ าเปนตองระบคณลกษณะตาง ๆ ตงครงโหล เรองนแทบไมตองกลาวย ากน”21

(2) แนวคดธรรมาภบาลขาดลกษณะเฉพาะตวทท าใหแตกตางจากแนวคดอน (differentiation) กลาวคอ แนวคดทดนนควรจะตองมลกษณะเฉพาะตวและมความแตกตาง ซงจะท าใหเกดความชดเจนของขอบเขตของแนวคดนน แตค านยามของธรรมาภบาลมกมสวนทไปซ าซอนกบแนวคดอน ท าใหเกดความไมชดเจนวาแทจรงแลวธรรมาภบาลนนหมายถงอะไร

(3) แนวคดธรรมาภบาลขาดความเกยวเนองสมพนธกน (coherence) เกอรรงมองวาเงอนไขทส าคญทสดของ แนวคดทด คอ ตองมความเกยวเนองสมพนธกนระหวางคณลกษณะตาง ๆ ทน ามาอธบายแนวคดนน แตคณลกษณะของธรรมาภบาล เชน การเคารพในสทธมนษยชน ไปจนถงการพฒนาระเบยบขอบงคบของบรษทจดทะเบยนใหมประสทธภาพ ยากทจะหาความเชอมโยงกนไดอยางชดเจน

19 Rachel Gisselquist. (2012). What does “Good Governance” mean?. United Nations University.

https://unu.edu/publications/articles/what-does-good-governance-mean.html (accessed 17 January 2018). 20 John Gerring. (1999). “What Makes a Concept Good? A Critical Framework for Understanding

Concept Formation in the Social Sciences”. Polity, 31(3), pp. 357-393. 21 ibid, p. 371.

33

(4) แนวคดธรรมาภบาลขาดคณประโยชนทางทฤษฎ (theoretical utility) โดยหลกการแลว “แนวคดเปนรากฐานของโครงสรางทางทฤษฎทงมวล และการก าหนดแนวคดขนจ านวนมากกมงไปในเชงทฤษฎเชนนนไดอยางชอบธรรม”22 แนวคดธรรมาภบาลกลบสรางความสบสนมากกวาการชวยพฒนากรอบทางทฤษฎหรอสมมตฐานตาง ๆ เชน ยงเกดความสบสนระหวางความหมายของ ค าวา “รฐบาล” (government) กบ “การปกครองหรอการควบคมก ากบดแล” (governance) ซงอาจน าไปสผลลพธทไมเปนทตองการได แตกไมอาจปฏเสธไดวา สวนหนงของธรรมาภบาลนนเปนเรองของความสมพนธระหวางรฐบาลกบองคกรภาคสงคม และความเกยวของกบประชาชนดวย

แมวาจะมความเหนรวมกนวาหลกธรรมาภบาลนนเปนสงจ าเปน แตแนวคดในเรองนกยงเปนเรองยากทจะท าความเขาใจอยางถองแท เนองจากค าวา “ธรรมาภบาล” มความหมายทแตกตางกนตามทองคกรหรอหนวยงานทงหลายจะก าหนดขน นอกจากความสบสนในเรองของความหมายแลว หลกธรรมาภบาลกยงมหลายระดบหลายประเภท เชน ธรรมาภบาลในบรบทสากล (global governance) ธรรมาภบาลในองคกรเอกชน (corporate governance) ธรรมาภบาลเกยวกบเทคโนโลยสารสนเทศ (IT governance) หรอธรรมาภบาลแบบมสวนรวม (participatory governance) เปนตน

ในชวงปลายครสตศตวรรษท 20 ค าวา “ธรรมาภบาล” ไดรบความสนใจจากกลมคนและองคกรตาง ๆ มากมาย โดยเฉพาะ องคกรไมแสวงก าไร เชน มลนธ นกสงคมศาสตร หรอเหลาผใจบญทงหลาย ความนยมทเกดขนน มาจากขอเทจจรงทวา ค านสามารถน าไปปรบใชกบประเดนปญหา ความสมพนธ และหนวยงานทเกยวของกบการบรหารจดการภาครฐและเอกชนไดอยางหลากหลาย ทงยงชวยใหรฐบาลมองภาพของสงทตองใหความส าคญไดชดเจนมากขน หลงจากสงครามเยนยต หลกธรรมาภบาลกกลบมามความส าคญขนอกครง โดยเฉพาะการทองคการระดบนานาชาต เชน ธนาคารโลก (World Bank) องคการสหประชาชาต กองทนการเงนระหวางประเทศ (International Monetary Fund: IMF) รวมถงประเทศตะวนตกทงหลาย ตางกระตนใหประเทศทอยในสหภาพโซเวยตเดมและประเทศก าลงพฒนาปฏรประบบการเมองการปกครองและเศรษฐกจ โดยการน าหลกธรรมาภบาลมาใช ตามทไดกลาวแลว การก าหนดค านขนเปนแนวคดไมใชเรองงายและไมไดเปนไปในทศทางเดยวกนเสมอ จงท าใหเกดความหมายของธรรมาภบาลซงก าหนดโดยองคการตาง ๆ มากมาย ตวอยางเชน

ธนาคารโลก ซงเปนหนวยงานทไดผลตรายงานและงานวจยทเกยวของกบหลกธรรมภบาลไวมากมาย มองวา หลกธรรมภบาลเปนเครองมอทส าคญประการหนงของกระบวนการพฒนาอยางยงยน โดยธนาคารโลกไดใหค านยามของ ธรรมาภบาล ไวในรายงานเรองธรรมาภบาลกบการพฒนา (Governance and Development) เมอ ค.ศ. 1992 วาหมายถง “ลกษณะของการใชอ านาจในการจดการทรพยากรทางเศรษฐกจและสงคมของประเทศใดประเทศหนงเพอการพฒนา”23 และในรายงานเรองธรรมาภบาลกบ

22 ibid, p. 381. 23 The World Bank (1992), Governance and Development, Washington DC: The International Bank for

Reconstruction and Development, p. 1.

34

กฎหมาย (Governance and the Law) เมอ ค.ศ. 2017 วาหมายถง “กระบวนการซงรฐและตวแทนทไมใชรฐ (non-state actors) ปฏสมพนธกนเพอออกแบบนโยบายและน าไปใชตามกรอบของกฎเกณฑทงทเปนทางการและไมเปนทางการ ซงก าหนดและถกก าหนดโดยอ านาจ”24 นอกจากน ยงก าหนดองคประกอบส าคญของหลกธรรมาภบาลไว 4 ประการ ไดแก (1) การบรหารจดการภาครฐ (public sector management) (2) การมความรบผดชอบและสามารถเขาตรวจสอบได (accountability) (3) กรอบทางกฎหมายดานการพฒนา (legal framework for development) (4) ความโปรงใสและระบบฐานขอมล (transparency and information)

UNDP ก าหนดค านยามของ ธรรมาภบาล ไวในรายงานเรองธรรมาภบาลเพอการพฒนามนษยอยางยงยน (Governance for Sustainable Human Development) เมอ ค.ศ. 1997 วาธรรมาภบาลหมายถง “การใชอ านาจเศรษฐกจ การเมอง และการบรหาร เพอจดการกจการตาง ๆ ของประเทศในทกระดบ ธรรมาภบาลประกอบดวย กลไก กระบวนการ และสถาบน ซงพลเมองและกลมตาง ๆ อาศยเปนชองทางแสดงออกซงผลประโยชน ใชสทธตามกฎหมาย ปฏบตภาระหนาท และไกลเกลยความไมลงรอยตางๆ”25 โดย UNDP ยงไดก าหนดคณลกษณะทส าคญของธรรมาภบาลไว 9 ประการ26 ไดแก (1) การมสวนรวม (participation) (2) การใชหลกนตธรรม (rule of law) (3) ความโปรงใส (transparency) (4) การตอบสนอง (responsiveness) (5) การรบฟงเสยงสวนใหญ (consensus orientation) (6) ความเสมอภาค (equity) (7) ความมประสทธผลและประสทธภาพ (effectiveness and efficiency) (8) การมความรบผดชอบและตรวจสอบได (accountability) และ (9) การมวสยทศนเชงยทธศาสตร (strategic vision)

24 The World Bank. (2017). Governance and the Law. Washington DC: The International Bank for

Reconstruction and Development. p. 3. 25 United Nations Economic and Social Council. (2006). “Definitions of Basic Concepts and

Terminologies in Governance and Public Administration”, Committee of Experts on Public Administration, Fifth session. New York, E/c.16/2006/4, p. 3.

26 International Fund for Agricultural Development (IFAD). (1999). “Good Governance: An Overview”, Executive Board—Sixty-Seventh Session in Rome. p. 6. www.ipa.government.bg/sites/default/files/pregled-dobro_upravlenie.pdf (accessed 12 January 2018).

35

นอกจากนยงมอกหลายองคการทใหความส าคญกบแนวคดเรองธรรมาภบาลและพยายามก าหนดขอบเขตของความหมายของธรรมาภบาลใหสอดคลองกบวตถประสงคขององคการของตน เชน องคการเพอความรวมมอทางเศรษฐกจและการพฒนา (Organisation for Economic Co-operation and Development: OECD) ก าหนดความหมายของธรรมาภบาลทคลายคลงกบความหมายทใหไวโดยธนาคารโลก แตเพมประเดนในเรองการพฒนาอยางมสวนรวม (participatory development) สทธมนษยชน (human rights) ประชาธปไตย (democracy) และความชอบธรรมตามกฎหมายของรฐบาล (legitimacy of government) ซงเปนเปาหมายส าคญของ OECD

กลาวโดยสรป ความหมายของธรรมาภบาลทก าหนดโดยธนาคารโลกจะสอดคลองกบเปาหมายและภารกจของตน ซงธนาคารโลกใหความส าคญกบการบรหารจดการของสถาบนทางเศรษฐกจและภาครฐ รวมไปถงเรองความโปรงใส การมความรบผดชอบและสามารถตรวจสอบได การปฏรประบบกฎหมายทเกยวของ และการพฒนาความช านาญและความเปนผน าของบคลากรในภาครฐ องคการอน ๆ เชน องคการสหประชาชาต คณะกรรมาธการยโรป (European Commission) ของสหภาพยโรป และ OECD จะใหค านยามของธรรมาภบาลทเกยวของเปนพเศษกบเรองประชาธปไตยและสทธมนษยชน รวมถงธรรมาภบาลในทางการเมอง ซงธนาคารโลกพยายามหลกเลยง นอกจากนยงมเรองอน ๆ ซงถกมองวาเปนเรองของธรรมาภบาลดวย เชน การตรวจสอบกระบวนการเลอกตง การสนบสนนพรรคการเมอง การแกปญหาคอรปชน การสรางระบบพจารณาคดทเปนอสระ การพฒนาระบบบรการสาธารณะ ความโปรงใสของรฐบาล การกระจายอ านาจสทธพลเมองและสทธทางการเมอง รวมถงกฎระเบยบตาง ๆ ทดแลจดการภาคเอกชน เชน ในเรองของกลไกราคา การแลกเปลยน และระบบธนาคาร นอกจากนแนวคดธรรมาภบาลยงเปนเรองของการก าหนดทศทาง ซงไมเพยงก าหนดวาจะไปทศทางไหน แตยงก าหนดวาใครบางทจะเขามาเกยวของกบการก าหนดทศทางดงกลาว โดยอาจสรปขอบเขตทศทางของธรรมาภบาลได 4 บรบท27 อยางกวาง ดงน

(1) ธรรมาภบาลในบรบทสากล (governance in global space) เปนการน าหลกธรรมาภบาลมาจดการปญหาตาง ๆ ทอยนอกเหนอขอบเขตของรฐใดรฐหนง เปนการรวมมอกนระหวางประเทศ เชน ปญหาอาชญากรรมขามชาต ปญหาการกอการราย ปญหาการถายโอนเงนโดยผดกฎหมาย เปนตน

(2) ธรรมภบาลในบรบทประเทศ (governance in national space) เปนการน าหลกธรรมาภบาลมาจดการกบปญหาทเกดขนภายในประเทศ ซงบางครงเขาใจกนวาเปนหนาทของ รฐบาล และอาจมหลายระดบ เชน ระดบชาต ระดบจงหวด หรอระดบทองถน อยางไรกตาม ธรรมาภบาลเปนเรองทเกยวของกบหลายฝาย วา มบทบาทอยางไรและเพยงใดในการตดสนใจเรองทมผลกระทบตอสาธารณะ

(3) ธรรมาภบาลในบรบทองคกร (governance in organisational space) เปนการน าหลกธรรมาภบาลมาใชในการบรหารจดการภายในองคกร โดยเฉพาะองคกรภาคธรกจ เพอไมใหเกดการเอารดเอาเปรยบ

27 J. Graham, B. Amos, and T. Plumptre. (2003). “Principles for Good Governance in the 21st Century”,

Policy Brief, No. 15, Ottawa: Institute on Governance.

36

ชมชนและสงคม เชน การก าหนดใหคณะกรรมการบรหารพจารณาผลกระทบตอผมสวนไดเสยกอนทจะตดสนใจเรองใดๆ

(4) ธรรมภบาลในบรบทชมชน (governance in community space) เปนการน าเอาหลกธรรมาภบาลมาใชในระดบทองถน มลกษณะไมเปนทางการ โดยผทเกยวของอาจไมตองมการจดตงเปนองคกรหรอหนวยงานตามกฎหมาย และอาจไมตองมคณะกรรมการทดแลโดยเฉพาะกได

โดยสรปคอ แมวาหลกธรรมาภบาลจะยงไมมความหมายทเปนสากล เพราะมความหลากหลายทเกยวของสมพนธกบแนวคดอน ๆ มากมาย แตบทบาทของธรรมาภบาลนนมความส าคญยง อาจดไดจากการทองคการระดบโลกตางน าเอาหลกธรรมาภบาลมาใชในกรอบการใหความชวยเหลอดานการพฒนาของตนทงสน ซงในหวขอตอไป เราจะพจารณาลงไปในรายละเอยดของหลกธรรมาภบาล หรอกคอ การศกษาคณลกษณะหรอองคประกอบส าคญของหลกธรรมาภบาลนนเอง กจกรรม 14.3.1 เหตใดในปจจบนจงไมมการก าหนดความหมายสากลของธรรมาภบาล แนวตอบกจกรรม 14.3.1 เนองจากแนวคดเรองธรรมาภบาลมความหลากหลาย เกยวของความสมพนธระหวางหลายภาคหลายสวน เชน ความสมพนธระหวางรฐบาลกบประชาชน รฐบาลกบภาคเอกชน นกการเมองกบขาราชการ การปกครองสวนทองถนกบประชาชนในทองถน กฎหมายกบผบงคบใชกฎหมาย หรอความสมพนธระหวางรฐกบองคกรระหวางประเทศ เปนตน ความหลากหลายและซบซอนของความสมพนธเหลานท าใหการหาความชดเจนของแนวคดเรองธรรมาภบาล รวมไปถงการพฒนาเครองมอทจะชวยสงเสรมการพฒนาเรองนใหประสบผลไมใชเรองงายเลย ท าใหปจจบนมขอถกเถยงมากมายวาความหมายของ “ธรรมาภบาล” เปนเชนไร

37

เรองท 14.3.2 คณลกษณะหรอองคประกอบส าคญของหลกธรรมาภบาล

ในขณะนยงไมมความชดเจนวาหลกธรรมาภบาลหมายถงอะไร และยงไมมแนวทางทดทสดเพยงหนงเดยวทใชในการสงเสรมธรรมาภบาล ดงจะเหนไดจากองคการระดบโลกทงหลายตางก าหนดค านยาม และองคประกอบของธรรมาภบาลทสอดคลองกบเปาหมายของแตละองคการ จากตวอยางขององคประกอบของธรรมาภบาลในหวขอกอนหนา จะเหนวามการก าหนดมากนอยทงทเหมอนและแตกตางกนไป อยางไรกตาม ในแตองคประกอบทจะกลาวถงตอไปน อาจเรยกไดวาเปนสงส าคญพนฐานทขาดไมไดของหลกธรรมภบาล โดยอาจสรปได 5 ประการ28 ดงตอไปน

1) การมความรบผดชอบและตรวจสอบได (accountability) เปนสงทจะชวยยนยนวาการกระท าหรอการตดสนใจของผทมอ านาจ ทงทมาจากการลงคะแนนเลอกหรอไดรบแตงตง ไมวาจะเปนในรฐบาล ในภาคเอกชน หรอในกลมประชาสงคม จะตองสามารถตรวจสอบไดโดยประชาชนหรอผมสวนไดเสยทงหลาย เพอเปนการรบประกนวานโยบายทงหลายของรฐบาลจะเปนไปตามขอบเขตของวตถประสงคทก าหนด และสามารถตอบสนองตอความตองการของประชาชนไดอยางแทจรง นอกจากน หากผทมอ านาจกระท าการหรอตดสนใจนกระท าทจรตหรอประพฤตชอบมชอบ กสามารถเอาผดและใหรบผดชอบตอการกระท าหรอการตดสนใจทผดพลาดและสงผลเสยได การมความรบผดชอบและตรวจสอบไดนถอเปนองคประกอบทส าคญมากของหลกธรรมาภบาล ซงอาจแบงออกเปนสองประเภท คอ การตรวจสอบในแนวราบ (horizontal accountability) ซงหมายถงหนวยงานภาครฐตรวจสอบการกระท าผดของหนวยงานภาครฐอน และ การตรวจสอบในเชงลก (vertical accountability) เปนวธการตรวจสอบมาตรฐานการท างานของหนวยงานรฐโดยประชาชน สอ หรอประชาสงคม

2) ความโปรงใส (transparency) จะตองอยบนฐานของความอสระของขอมล โดยเฉพาะอยางยงการเปดเผยขอมลของภาครฐใหแกผทมสวนเกยวของโดยตรง เชน ประชาชนสามารถรบรนโยบายตาง ๆ ของรฐบาล และมความมนใจตอเจตนาของรฐบาล ขอมลทเปดเผยตองมความถกตองและยนยนได รวมถงตองมขอมลมากเพยงพอทจะสามารถใชตรวจสอบหรอจบตาการท างานของผทมอ านาจตดสนใจ ความโปรงใสยงเปนปจจยทจ าเปนตอการจดการปญหาคอรปชนและการมสวนรวมของประชาชน ซงถอเปนองคประกอบพนฐานของธรรมาภบาลทจะกลาวถงตอไปดวย ความโปรงใสอาจแบงไดสองประเภทคอ ความโปรงใสเชงรก (proactive transparency) ซงหมายถงการเปดเผยขอมลตอสาธารณะโดยทประชาชนไมตองรองขอกอน ดวยแนวคดทวา ขอมลทงมวลทมความส าคญตอสาธารณะเปนของสาธารณะ (all information

28 Sam Agere. (2000). Promoting Good Governance – Principles, Practices and Perspectives. London:

Commonwealth Secretariat.

38

of public importance belongs to the public) และ ความโปรงใสเชงรบ (reactive transparency) ซงหมายถงการเปดเผยขอมลทประชาชนมสทธทจะรบร แตจะด าเนนการตามทคนสวนใหญรองขอมา

3) การขจดการทจรตหรอคอรปชน (anti-corruption) หมายถง การทระบบตาง ๆ ของภาครฐ รวมถงความไวเนอเชอใจตอภาครฐนนถกน าไปใชโดยมชอบหรอเพอผลประโยชนสวนตว การขจดการท าทจรตเหลานเปนปจจยทส าคญทแสดงใหเหนถงการยดมนในหลกธรรมาภบาลในบรบทของการเปนรฐ คอรปชนมกหมายถงอาชญากรรมหรอการกระท าทผดกฎหมายซงกระท าโดยหนวยงานและเจาหนาทภาครฐ การไมมธรรมาภบาลและไมสามารถขจดคอรปชนไดยอมเปนอปสรรคส าคญตอการพฒนาทางเศรษฐกจและสงคมอยางยงยน เชน การตดสนบนยอมเพมคาใชจายของรฐในโครงการพฒนาตาง ๆ และยงท าใหการจดเกบรายไดนอยลง ซงยอมสงผลตอความมนคงทางการเงนของประเทศ เปนตน

4) การมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสยทงหลาย (stakeholder participation) หมายถง การมสวนรวมของภาคประชาชน ไมวาหญงหรอชาย โดยตรงและอยางเทาเทยมกน บนพนฐานของเสรภาพในการแสดงความคดเหนและการรวมกลมกน เมอประชาชนสามารถเขามสวนรวมในการตดสนใจแลว ยอมท าใหเกดเปนขอตกลงททกฝายพอใจ ดงนน นโยบายของรฐทมคณภาพและประสทธภาพยอมตองใหประชาชนสามารถมสวนรวมในการแสดงความคดเหนและรวมตดสนใจตงแตเรมจนถงด าเนนการตามนโยบาย ซงทายทสดกน ามาซงความเชอมนและไววางใจในการบรหารบานเมองนนเอง และแนนอนวาการมสวนรวมจะส าเรจไมไดหากขาดองคประกอบในเรองของความโปรงใสและการตรวจสอบดวย

5) หลกความยตธรรมและเปนธรรม (justice) เปนเรองทเกยวของกบหลกความเสมอภาค (equity) และหลกนตธรรม (rule of law) กลาวคอ มนษยทกคนจะตองไดรบโอกาสในการมความเปนอยทดอยางเทาเทยมกน และจะตองมกฎหมายทยตธรรมและสามารถบงคบใชไดอยางเปนธรรม หลกธรรมาภบาลจะส าเรจไดจ าเปนตองมโครงสรางทางกฎหมายทยตธรรม โดยเฉพาะเรองการคมครองสทธมนษยชน และกลมผดอยโอกาสในสงคม ซงจะบงคบใชกฎหมายไดอยางเปนธรรมจ าเปนตองมกระบวนการยตธรรมทเปนอสระ เชน กระบวนการพจารณาคดในศาลยตธรรม

โดยสรปแลว ไมมรปแบบของธรรมาภบาลทดทสดซงสามารถจดการไดทกเรอง เพราะจากความหมายและองคประกอบทส าคญของธรรมาภบาลทไดอธบายไปขางตน จะเหนวาลกษณะเดนของธรรมาภบาลประการหนงคอ การเปนเสมอนสะพานเชอมของประชาชนและสถาบนทงดานการเมองและดานเศรษฐกจอยางเปนองครวม นอกจากน ผลจากปญหาวกฤตเศรษฐกจโลก ปญหาสงแวดลอม ปญหาอาชญากรรมขามชาต ปญหาการกอการราย รวมถงปญหาการถายโอนเงนและทรพยสนอยางผดกฎหมาย กยงท าใหบทบาทของธรรมาภบาลนนโดดเดนมากขนในระดบนานาชาต กจกรรม 14.3.2 องคประกอบพนฐานทส าคญของหลกธรรมาภบาลมอะไรบาง

แนวตอบกจกรรม 14.3.2

39

1. การมความรบผดชอบและตรวจสอบได 2. ความโปรงใส 3. การขจดการทจรตหรอคอรปชน 4. การมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสยทงหลาย 5. หลกความเปนธรรม

40

เรองท 14.3.3 ธรรมาภบาลกบการพฒนาอยางยงยน

เชนเดยวกบแนวคดเรองการเขาถงความยตธรรม แนวคดเรองธรรมาภบาลกเปนกญแจส าคญดอกหนงในการบรรลเปาหมายของการพฒนาอยางยงยน (Sustainable Development Goals: SDGs) เนองจากหลกธรรมาภบาลเปนมากกวาเรองของความสมพนธระหวางภาครฐกบประชาชน ธรรมาภบาลนนเปนกลไกส าคญทท าใหเกดความรวมมอกนระหวางภาคสวนตาง ๆ และการแกปญหาทเปนอปสรรคตอการพฒนาอยางยงยน โดยเฉพาะเรองความเหลอมล าและความไมยตธรรมทเกดขนในสงคมปจจบน การสงเสรมธรรมาภบาลจงมความส าคญอยางยงทงในระดบประเทศ ระดบภมภาค และระดบนานาชาต จากการส ารวจความคดเหนจากประชาชนกวาสองลานคนทวโลกพบวา ประชาชนเรยกรองใหมความรวมมอในเรองสทธมนษยชน ความเสมอภาค ความยตธรรม และความมนคงปลอดภยอยางเรงดวน การพฒนาธรรมาภบาลใหดขนเปนรากฐานส าคญของขอเรยกรองเหลาน29

เปาหมายของการพฒนาอยางยงยนขององคการสหประชาชาตในเรองการสงเสรมหลกธรรมาภบาลนน อยในเปาหมายขอ 16 (SDG 16) เชนเดยวกบเรองการเขาถงความยตธรรม ซงเนนในเรองสนตสข สทธมนษยชน และการน าหลกธรรมาภบาลมาใชใหเกดประสทธภาพ โดยตงอยบนพนฐานของหลกนตธรรม ซงจะน าไปสการพฒนาอยางยงยนได หลกธรรมาภบาลเปนความหวงของเปาหมายขอ 16 หลายประการ เชน การลดการคอรปชนและการตดสนบนในทกรปแบบ การพฒนาหนวยงานทกระดบใหมประสทธภาพ โปรงใส และสามารถตรวจสอบได การสรางความเชอมนในเรองการมสวนรวมในกระบวนการตดสนใจในทกระดบ รวมไปถงการผลกดนในเกดการมสวนรวมในหนวยงานของประเทศก าลงพฒนาใหตระหนกถงความส าคญของธรรมาภบาลในระดบสากล และการผลกดนในเรองการเปดเผยขอมลสสาธารณะ

แมเมอกลาวถงเรองธรรมาภบาล เราจะไมมองในลกษณะของการทประชาชน “เขาถงธรรมาภบาล” เหมอนเชนในกรณของ “การเขาถงความยตธรรม” แตการมธรรมาภบาลในระดบตาง ๆ ดงกลาวแลวนน เหนไดชดวามสวนส าคญยงตอการยกระดบความเปนอยทด (well-being) ของประชาชน อนเปนเปาหมายหลกของการพฒนามนษย ดงไดชใหเหนขางตน ธรรมาภบาลเปรยบเสมอนสะพานเชอมประชาชนกบสถาบนทงดานการเมองและเศรษฐกจอยางเปนองครวม หากปราศจากธรรมาภบาล การมความเปนอยทด ของประชาชนยอมยากจะเกดขนได และหากพจารณาธรรมาภบาลกบการพฒนาอยางยงยน กจะยงเหนไดชดดงกลาวแลวขางตนวา ธรรมาภบาลในแงทเปนการแกปญหาทเปนอปสรรคตอการพฒนาอยางยงยน โดยเฉพาะเรองความเหลอมล าและความไมยตธรรมในสงคมนน เกยวของกบการพฒนามนษยโดยตรง

29 United Nations Development Group. (2013). A Million Voices: The World We Want – A Sustainable

Future with Dignity for All.

41

กลาวอกนยหนง แมวาธรรมาภบาลจะไมไดเปนเรองของการทประชาชนโดยทวไปสามารถจะ “เขาถง” ธรรมาภบาลอยางเสมอภาคโดยไมมการเลอกปฏบตหรอไม เชนในกรณของการ “เขาถง” ความยตธรรม แตการมธรรมาภบาลในลกษณะและระดบตาง ๆ กลาวไดวาเปนสภาพเงอนไขทขาดไมไดส าหรบการพฒนามนษย

การทจะเกดสภาพเงอนไขเชนนนไดในความเปนจรงหรอไม มตดานปฏบตของธรรมาภบาลยอมส าคญยง ธรรมาภ-บาลกเชนเดยวกบแนวคดและหลกการส าคญอน ๆ คอ แมจะมความสงสงในแงอดมคต หรอความมงหวง หรอมเหตผลทรบฟงไดในเชงระเบยบวธคดกตาม แตหากไมสามารถน าไปปรบใชใหบงเกดผลในทางปฏบตได กจะปราศจากคณคาทแทจรง ตอนตอไปจะเปนการพจารณาเรองน

กจกรรม 14.3.3 หลกธรรมาภบาลมความส าคญตอการพฒนาอยางบยงยนอยางไร แนวตอบกจกรรม 14.3.3 หลกธรรมาภบาลเปนกญแจส าคญดอกหนงในการบรรลเปาหมายของการพฒนาอยางยงยน เพราะเปนกลไกส าคญทท าใหเกดความรวมมอกนระหวางภาคสวนตาง ๆ และการแกปญหาทเปนอปสรรคตอการพฒนาอยางยงยน โดยเฉพาะเรองความเหลอมล าและความไมยตธรรมทเกดขนในสงคมปจจบน การสงเสรมธรรมาภบาลจงมความส าคญอยางยงทงในระดบประเทศ ระดบภมภาค และระดบนานาชาต ปจจบนประชาชนเรยกรองใหมความรวมมอในเรองสทธมนษยชน ความเสมอภาค ความยตธรรม และความมนคงปลอดภยอยางเรงดวน การพฒนาธรรมาภบาลใหดขนเปนรากฐานส าคญของขอเรยกรองเหลาน

42

ตอนท 14.4 ประเดนดานปฏบตของธรรมาภบาล โปรดอานหวเรอง แนวคด และวตถประสงคของตอนท 14.4 แลวจงศกษารายละเอยดตอไป หวเรอง 14.4.1 แนวคดธรรมาภบาลสมาตรการในทางปฏบต 14.4.2 การสงเสรมธรรมาภบาลในประเทศไทย 14.4.3 อปสรรคในการด าเนนงานเพอการสงเสรมธรรมาภบาลอยางยงยน แนวคด

1. การพฒนาแนวทางปฏบตของธรรมาภบาลนนจ าเปนตองไดรบความรวมมอจากหลายฝาย ซงบางเรองกไมสามารถท าพรอมกนได และไมใชเรองทกเรองจะไดรบการยอมรบในระดบสากล การน าหลกธรรมาภบาลมาใชในทางปฏบตจงไมใชเรองงาย ดงนน องคการระหวางประเทศตางพยายามจดท าโครงการตาง ๆ ทจะเปนการแสดงใหเหนถงแนวปฏบตในการสงเสรมธรรมาภบาลขน มาตรการทส าคญอยางมากเรองหนงคอ มาตรการในการตอตานการคอรปชน ซงเรยกไดวาทกประเทศทวโลกตางหาทางจดการปญหานในแงน หลกธรรมาภบาลอาจเรยกไดวาเปนทงวธการ (means) ในการจดการกบคอรปชน และกเปนสงทเปนผลลพธ (ends) ทคาดหวงดวย

2. ธรรมาภบาลเรมมบทบาทในประเทศไทยหลงจากวกฤตเศรษฐกจเมอ พ.ศ. 2540 ซงสงผลกระทบตอทกภาคสวนของสงคม สาเหตส าคญประการหนงเกดจากการก ากบดแลขององคการระดบชาตทงภาครฐและภาคเอกชนมความบกพรอง ขาดประสทธภาพ รวมถงการกระท าผด การทจรตประพฤตมชอบ และการขาดจรยธรรม ท าใหประเทศไทยประกาศบงคบใชและปรบแกกฎหมายตาง ๆ เพอกอใหเกดและสรางเสรมธรรมาภบาลในการบรหารจดการทกภาคสวนในประเทศ รวมทงไดก าหนดแนวทางเพอการพฒนา สรางระบบบรหารจดการทด ใหมประสทธภาพ ปราศจากการทจรต โดยอยบนพนฐานของการมสวนรวมกนของทกฝายทงภาครฐ ภาคเอกชน และประชาชน เพอใหเกดการอยรวมกนอยางสงบสขและยงยน

3. อปสรรคในการด าเนนงานเพอใหเกดธรรมาภบาลขนในสงคมใดสงคมหนงมมากมาย ทส าคญคอ ในหลายกรณพนฐานดานสงคมและวฒนธรรมของสงคมนน ๆ เองกดจะไมเออตอการมธรรมาภบาลในการปกครองบรหารประเทศเลยทเดยว เชน หลายประเทศในเอเชยตะวนออกเฉยงใตมระบบอปถมภ (patronage system) กอใหเกดการเหนแกพวกพองและวงศาคนาญาต ซงเปนบอเกดส าคญของปญหาคอรปชน

43

วตถประสงค เมอศกษาตอนท 14.4 จบแลว นกศกษาสามารถ 1. อธบายความส าคญของแนวคดธรรมาภบาลสมาตรการในทางปฏบตได 2. อธบายการพฒนาการสงเสรมธรรมาภบาลในประเทศไทยได 3. อธบายอปสรรคในการด าเนนงานเพอการสงเสรมธรรมาภบาลอยางยงยนได

44

เรองท 14.4.1 แนวคดธรรมาภบาลสมาตรการในทางปฏบต

ขอพจารณาส าคญประการหนงในประเดนดานปฏบตของแนวคดธรรมาภบาลคอ การทแนวคดนมความหลากหลายดงไดเหนแลวนน ท าใหการน าแนวคดนไปสภาคปฏบตเปนปญหาอยางมาก นอกจากนการทแนวคดเรองธรรมาภบาลขาดมตดานทฤษฎทชดเจน กท าใหการน าไปสภาคปฏบตขาดทศทางทชดเจนดวย (ทฤษฎมลกษณะส าคญประการหนงคอ บงชปจจยตาง ๆ ทเกยวของ และความเชอมโยงระหวางปจจยเหลาน ท าใหเปนไปไดทจะระบวา หากจะใหมสถานการณอยางใดยางหนงเกดขน จะตองอาศยสภาพเงอนไขหรอปจจยอะไรบาง) จากการทแตละประเทศ องคการ หนวยงาน หรอแมกระทงชมชน สามารถจะมวถปฏบตของตนเองในการสรางธรร-มาภบาลในการปกครอง หรอบรหารจดการกจการของตน วถปฏบตในเรองนจงมไดแตกตางหลากหลายอยางมาก ตอนท 14.4 จงจะเพยงเกรนน าประเดนดานปฏบตของแนวคดเรองนในเรองท 14.4.1 และจากนนจะเนนแนวทางการสงเสรมธรรมาภบาลในประเทศไทยในเรองท 14.4.2 กอนจะสรปในเรองสดทายเกยวกบอปสรรคในการด าเนนงานเพอใหเกดธรรมาภบาล

การพฒนาแนวทางปฏบตของธรรมาภบาลนนจ าเปนตองไดรบความรวมมอจากหลายฝาย ซงบางเรองกไมสามารถท าพรอมกนได และไมใชเรองทกเรองจะไดรบการยอมรบในระดบสากล การน าหลกธรรมาภบาลมาใชในทางปฏบตจงไมใชเรองงาย ดงนนองคการระหวางประเทศตางพยายามจดท าโครงการตาง ๆ ทจะเปนการแสดงใหเหนถงแนวปฏบตในการสงเสรมธรรมาภบาลขน มาตรการทส าคญอยางมากเรองหนงคอ มาตรการในการตอตานการคอรปชน ซงเรยกไดวาทกประเทศทวโลกตางหาทางจดการปญหานในแงน หลกธรรมาภบาลอาจเรยกไดวาเปนทงวธการ (means) ในการจดการกบคอรปชน และกเปนสงทเปนผลลพธ (ends) ทคาดหวงดวย

UNDP ซงเปนองคการทออกมาตรการในเรองการตอตานคอรปชนมากมาย มองวาคอรปชนคอ การขาดดลดานธรรมาภบาล (governance deficit) ซงเปนผลมาจากหนวยงานภาครฐไมสามารถท างานไดอยางมประสทธภาพเพราะขาดธรรมาภบาล ในขณะเดยวกน ธรรมาภบาลกเปนเครองมอทชวยจดการกบคอรปชนไดโดยผานกระบวนการทโปรงใส ตรวจสอบได และประชาชนมสวนรวมตดสนใจดวย30 UNDP ท างานรวมกบรฐบาลทวโลกเพอแกปญหาคอรปชน โดยการมงสรางความแขงแกรงของระบบและหนวยงาน จากการทการมสวนรวมเปนพนฐานของหลกธรรมาภบาล UNDP จงมมาตรการสนบสนนใหประเทศตาง ๆ ผลกดนในเรองการวางแผนระบบการมสวนรวม ระบบตรวจสอบ และระบบตดสนใจเพอใชแกปญหาการคอรปชนอกดวย นอกจากนนส านกงานเลขาธการเครอจกรภพ (Commonwealth Secretariat) มมาตรการ

30 UNDP. (2011). Fast Facts – Anti-Corruption and Democratic Governance. New York: UNDP.

www.undp.org/content/dam/undp/library/corporate/fast-facts/english/FF-Anti-Corruption.pdf

45

ตอตานการคอรปชนทเนนการพฒนาระบบบรหารจดการอยางมธรรมาภบาลดานเศรษฐกจ (economic governance) โดยการปฏรปอยางมระบบซงมงจดการกบจดออนของนโยบาย การบรหารจดการใหเปนไปตามหลกธรรมาภบาลทไดกลาวแลวขางตน

องคการและหนวยงานระหวางประเทศทใหความชวยเหลอดานการพฒนาดจะมบทบาทมากทสดในการพฒนามาตรการในการน าหลกธรรมาภบาลไปปฏบตเพอใหเกดผลอยางจรงจง เพราะองคการและหนวยงานเหลานไดเหนแลววา ความชวยเหลอดานการพฒนาทประเทศก าลงพฒนาสวนใหญไดรบไป มกบงเกดความสญเปลาเปนจ านวนมาก โดยทปญหาส าคญทกอใหเกดความสญเปลาดงกลาวกคอปญหาการขาดธรรมาภบาล โดยเฉพาะในลกษณะของการทจรตคอรปชน องคการและหนวยงานทใหความชวยเหลอจงเหนความจ าเปนทจะตองพฒนามาตรการทางปฏบตเพอธรรมาภบาล ทงในการปกครองบรหารประเทศและในการบรหารจดการความชวยเหลอจากตางประเทศและทรพยากรอน ๆ โดยก าหนดขนเปนเงอนไขในการใหความชวยเหลอ วกฤตการเงนในเอเชยตะวนออก ซงรจกกนทวไปในชอ “วกฤตตมย ากง” (เพราะเรมขนในประเทศไทย เมอประมาณกลาง ค.ศ. 1997) ท าใหเปนทปรากฏชดวา ประเทศในภมภาคนหลายประเทศทเตบโตกาวหนาทางเศรษฐกจอยางรวดเรวในชวงประมาณ 2 ทศวรรษกอนหนานน ลวนแตมปญหาในการขาดการบรหารจดการทดท งในภาครฐและภาคเอกชน อนนบเปนสาเหตหลกประการหนงของวกฤตครงนน ประเทศตาง ๆ (รวมทงประเทศทตองรบความชวยเหลอจากหนวยงาน เชน IMF โดยมเงอนไขเรองการสรางธรรมาภบาลขนในประเทศ) จงตองปฏรประบบบรหารจดการระดบตาง ๆ แทบทกระดบ ในทนไมสามารถกลาวถงแนวทางการด าเนนงานในทางปฏบตของประเทศตาง ๆ ไดทงหมด จงจะมงความสนใจไปทความพยายามในการสรางธรรมาภบาลขนในประเทศไทยเทานนในเรองตอไป กจกรรม 14.4.1 ประเดนส าคญในการพฒนาแนวทางปฏบตของธรรมาภบาลคออะไร

แนวตอบกจกรรม 14.4.1 การพฒนาแนวทางปฏบตของธรรมาภบาลจ าเปนตองไดรบความรวมมอจากหลายฝาย ซงบางเรองกไมสามารถท าพรอมกนได และไมใชเรองทกเรองจะไดรบการยอมรบในระดบสากล การน าหลกธรรมาภบาลมาใชในทางปฏบตจงไมใชเรองงาย มาตรการทส าคญอยางมากเรองหนงคอ มาตรการในการตอตานการคอรปชน ซงเรยกไดวาทกประเทศทวโลกตางหาทางจดการปญหานในแงน หลกธรรมาภบาลอาจเรยกไดวาเปนทงวธการ (means) ในการจดการกบคอรปชน และกเปนสงทเปนผลลพธ (ends) ทคาดหวงดวย

46

เรองท 14.4.2 การสงเสรมธรรมาภบาลในประเทศไทย

ธรรมบาลเรมมบทบาทในประเทศไทยหลงจากวกฤตเศรษฐกจเมอ พ.ศ. 2540 ซงสงผลกระทบตอทกภาคสวนของสงคม สาเหตส าคญประการหนงเกดจากการก ากบดแลขององคการระดบชาตทงภาครฐและภาคเอกชนมความบกพรอง ขาดประสทธภาพ รวมถงการกระท าผด การทจรตประพฤตมชอบ และการขาดจรยธรรม ท าใหประเทศไทยประกาศบงคบใชและปรบแกกฎหมายตาง ๆ เพอกอใหเกดและสรางเสรมธรรมาภบาลในการบรหารจดการทกภาคสวนในประเทศ รวมทงไดก าหนดแนวทางเพอการพฒนาสรางระบบบรหารจดการทด ใหมประสทธภาพ ปราศจากการทจรต โดยอยบนพนฐานของการมสวนรวมกนของทกฝายทงภาครฐ ภาคเอกชน และประชาชน เพอใหเกดการอยรวมกนอยางสงบสขและยงยน

ในสวนของภาคเอกชน ตลาดหลกทรพยและกระทรวงพาณชยเปนผมบทบาทส าคญในการก ากบดแลกจการขององคกรในภาคธรกจใหเปนไปตามหลกธรรมาภบาล เชน การออกขอบงคบใหบรษทจดทะเบยนตองมการตรวจสอบภายในโดยองคกรทเปนอสระ นอกจากนตลาดหลกทรพยแหงประเทศไทยยงไดจดท าขอพงปฏบตทดส าหรบกรรมการของบรษทมหาชนจ ากด เพอเปนแนวทางในการบรหารจดการทดตามหลกธรรมาภบาลส าหรบกรรมการ31 โดยไดก าหนดองคประกอบส าคญของหลกธรรมาภบาลส าหรบบรษทจดทะเบยนไว ตามภาพท 14.2

31 ส านกงานคณะกรรมการก ากบหลกทรพยและตลาดหลกทรพย (ก.ล.ต.). (2560). หลกการก ากบดแลกจการทด

ส าหรบบรษทจดทะเบยนป 2560 – Corporate Governance Code for Listed Companies 2017. กรงเทพฯ:.

47

หลกการก ากบดแลกจการทด 1 2 3 4 5 6 7 8 1. ตระหนกถงบทบาทและความรบผดชอบของคณะกรรมการในฐานะผน าทสรางคณคาใหแกกจการอยงยงยน 2. ก าหนดวตถประสงค เปาหมายหลกของกจการทเปนไปเพอความยงยน 3. เสรมสรางคณะกรรมการทมประสทธผล 4. สรรหาและพฒนาผบรหารระดบสงและการบรหารบคลากร 5. สงเสรมวฒนธรรม และการประกอบธรกจอยางมความรบผดชอบ 6. ดแลใหมระบบการบรหารความเสยงและการควบคมภายในทเหมาะสม 7. รกษาความนาเชอถอทางการเงนและการเปดเผยขอมล 8. สนบสนนการมสวนรวมและการสอสารกบผถอหน

ภาพท 14.2: หลกการก ากบดแลกจการทดส าหรบบรษทจดทะเบยน ทมา: ก.ล.ต. (2560).

48

ในสวนของภาครฐ การบรหารงานของหนวยงานภาครฐนนยงมปญหาหลายประการ เชน ระบบบรหารราชการขาดความยดหยน เจาหนาทของรฐไมสามารถปรบแนวทางการปฏบตงานและวฒนธรรมขององคกรใหสอดคลองกบการเปลยนแปลงของโลก สงผลใหเกดปญหาทงในระดบโครงสราง ระดบนโยบาย และระดบปฏบตการ ซงอาจสรปไดดงน 1. การขาดกลไกหรอกฎเกณฑทดในการบรหารจดการบานเมองและหนวยงานภาครฐใหมความคลองตวสอดรบกบการเปลยนแปลงสภาพเศรษฐกจ การเมอง และสงคมภายนอกไดอยางรวดเรว และมประสทธภาพ 2. การขาดความร ความช านาญ และความเชยวชาญของบคคลากรในการปฏบตงานเพอมงเนนประโยชนของประชาชนอยางแทจรง ซงสงผลใหการด าเนนงานในภาพรวมยงไมมประสทธภาพ ประสทธผล และเกดความคมคาสงสดตามภารกจทไดรบมอบหมาย 3. ระบบการตดสนใจและการบรหารจดการของหนวยงานภาครฐยงมลกษณะขาดความโปรงใสและยตธรรมอยางแทจรง สงผลกระทบตอเปาหมายทตองการตอบสนองและกอใหเกดประโยชนสงสดแกประชาชนโดยรวม ในขณะเดยวกนยงเปดชองใหเกดการทจรตและประพฤตมชอบไดอกดวย 4. ประชาชนยงขาดความรและความเขาใจทถกตองเกยวกบสถานการณบานเมองและระบบการท างานของหนวยงานภาครฐ นอกจากน การเผยแพรขอมลใหแกประชาชนยงไมเพยงพอและไมมประสทธภาพ ท าใหเกดอปสรรคตอการเขารวมเปนสวนหนงของกระบวนการตดสนใจ แกปญหา และการตรวจสอบการท างานของภาครฐดวย 5. ปญหาการทจรตประพฤตมชอบในหนวยงานภาครฐเกดขนจ านวนมาก บางครงเปนการท าทจรตโดยวางแผนอยางเปนกระบวนการ สงผลใหภาครฐเกดความเสยหายอยางมหาศาล ไมวาจะในเชงภาพลกษณหรองบประมาณ

ดงนนรฐบาลไทยเหนความส าคญของหลกธรรมาภบาลอยางยง ในฐานะทจะเปนเครองมอทจะชวยแกปญหาทงหลายขางตน จงไดน าแนวคดธรรมาภบาลมาก าหนดเปนสวนหนงของเจตนารมณของกฎหมายหลายฉบบ โดยเฉพาะอยางยง การก าหนดหลกธรรมาภบาลไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยซงสะทอนแนวคดพนฐานในเรองธรรมาภบาลไดอยางเปนอยางด โดยฉบบ พ.ศ. 2560 ไดระบไวใน มาตรา 76 ดงน

รฐพงพฒนาระบบการบรหารราชการแผนดนทงราชการสวนกลาง สวนภมภาคสวนทองถน และงานของรฐอยางอน ใหเปนไปตามหลกการบรหารกจการบานเมองทด โดยหนวยงานของรฐตองรวมมอและชวยเหลอกนในการปฏบตหนาท เพอใหการบรหารราชการแผนดน การจดท าบรการสาธารณะและการใชจายเงนงบประมาณมประสทธภาพสงสด เพอประโยชนสขของประชาชน รวมตลอดทงพฒนาเจาหนาทของรฐใหมความซอสตยสจรต และมทศนคตเปนผใหบรการประชาชนใหเกดความสะดวก รวดเรวไมเลอกปฏบต และปฏบตหนาทอยางมประสทธภาพ

49

รฐพงด าเนนการใหมกฎหมายเกยวกบการบรหารงานบคคลของหนวยงานของรฐ ใหเปนไปตามระบบคณธรรม โดยกฎหมายดงกลาวอยางนอยตองมมาตรการปองกนมใหผใดใชอ านาจ หรอกระท าการโดยมชอบทเปนการกาวกายหรอแทรกแซงการปฏบตหนาท หรอกระบวนการแตงตงหรอการพจารณาความดความชอบของเจาหนาทของรฐ

รฐพงจดใหมมาตรฐานทางจรยธรรม เพอใหหนวยงานของรฐใชเปนหลกในการก าหนดประมวล จรยธรรมส าหรบเจาหนาทของรฐในหนวยงานนน ๆ ซงตองไมต ากวามาตรฐานทางจรยธรรมดงกลาว

นอกจากนพระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 2546 ไดก าหนดลกษณะของธรรมาภบาลส าหรบการบรหารจดการบานเมองไว ซงเปนเสมอนแนวปฏบตทด (best practice) ในเรองการบรหารกจการบานเมอง ประกอบดวยลกษณะ 7 ประการ ไดแก 1. เกดประโยชนสขของประชาชน 2. เกดผลสมฤทธตอภารกจของรฐ 3. มประสทธภาพและเกดความคมคาในเชงภารกจของรฐ 4. ไมมข นตอนการปฏบตงานเกนความจ าเปน 5. มการปรบปรงภารกจของสวนราชการใหทนตอสถานการณ 6. ประชาชนไดรบการอ านวยความสะดวกและไดรบการตอบสนองตามความตองการ 7. มการประเมนผลการปฏบตราชการอยางสม าเสมอ นอกจากนน บคคลผมชอเสยงหลายคนกไดใหแนวคด นยาม และแนวปฏบตเพอสงเสรมการมธรรมาภบาลขนในประเทศไทย เชน อดตนายกรฐมนตร อานนท ปนยารชน ไดเนนบทบาทของธรรมาภบาลตอการด าเนนธรกจวาเปน “สงททวความส าคญมากขนในการท าธรกจในปจจบน ตองค านงถงผลประโยชนของสวนรวม ตองมการเปดเผยขอมลอยางทนทวงท ทกคนสามารถเขาถงขอมลอยางทนเหตการณ มระบบยตธรรมทโปรงใสอสระ มสถาบนสอทเปนอสระ และสามารถเปดพนทใหทกคนทกฝายไดออกความเหน และไมรบใชผลประโยชนทางการเมองหรอธรกจ ซงหากมธรรมาภบาลแลวกจะชวยแกไขการผกขาดอ านาจทางการคาและการเมองได”32

ธรยทธ บญมมองวา ธรรมาภบาลเปนเรองของการเปนหนสวนและมปฏสมพนธระหวางภาครฐ ประชาชน และเอกชนในการบรหารและการปกครองประเทศ โดยเรยกวา “ความคดธรรมรฐ” หากน าแนวคดน (หรอกคอแนวคดเรองของธรรมาภบาล) มาปรบใชกบการบรหารบานเมองกจะกอใหเกดความเปนธรรม ความโปรงใส ความยตธรรมโดยเนนการมสวนรวม ซงลวนเปนองคประกอบของหลกธรรมาภบาลทงสน นอกจากน เขายงเนนย าความส าคญของการมสวนรวมของประชาชนมากขน และการตรวจสอบโดย

32 Forbes Thailand. (2558). อานนท’ ชธรรมาภบาลคอหนทางส ‘ธรกจโลกใหม’ ทย งยน.

<www.forbesthailand.com/news-detail.php?did=358> (accessed 8 January 2018).

50

ประชาชน สอมวลชนและนกวชาการ และเสนอวาการจะสรางธรรมาภบาลในสงคมไทยไดตองมการปฏรป 4 สวน คอ ปฏรประบบราชการ ภาคธรกจ ภาคเศรษฐกจสงคม และการปฏรปกฎหมาย33

แมวาประเทศไทยจะไมไดก าหนดค านยามของธรรมาภบาลไวโดยเฉพาะ แตจากการศกษาของส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) พบวาหลกธรรมาภบาลของการบรหารจดการกจการบานเมองทด ซงจ าเปนอยางยงตอการพฒนาภาครฐในประเทศไทยนน มองคประกอบ 10 ประการ ไดแก (1) หลกประสทธผล (effectiveness) (2) หลกประสทธภาพ (efficiency) (3) หลกการตอบสนอง (responsiveness) (4) หลกการตรวจสอบได/มภาระรบผดชอบ (accountability) (5) หลกเปดเผย/โปรงใส (transparency) (6) หลกการมสวนรวม (participation) (7) หลกการกระจายอ านาจ (decentralisation) (8) หลกนตธรรม (rule of law) (9) หลกความเสมอภาค (equity) และ (10) หลกมงเนนฉนทามต (consensus oriented)34 ตอมา ก.พ.ร. ไดเพมเตมในเรองของคณธรรมและจรยธรรมดวย และไดจดเปนหมวดหมตามรปภาพ 3

33 อรยธช แกวเกาะสะบา. (2560). หลกธรรมาภบาลในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2560.

ส านกวชาการ ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร, หนา 4. 34 ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.). (2552). การจดระดบการก ากบดแลองคการภาครฐตาม

หลกธรรมาภบาลของการบรหารกจการบานเมองทด (Good Governance Rating), การประชมสมมนาทางวชาการ 2 ตลาคม 2552, หนา 5. www.opdc.go.th/uploads/files/paper_gg01.pdf (accessed 10 January 2018).

51

เพอประโยชนสขของประชาชน ท างานเชงรกมงผลสมฤทธ ชอสตยตงมน ผกพนทกภาคสวน ปลกส านกศลธรรม ประชาแขงขน พรอมรบตรวจสอบ ยดกรอบประชาธปไตย ท างานเชงรก มงผลสมฤทธ ประสทธผล (Effective eness) ประสทธภาพ (Efficiency) คณธรรม/จรยธรรม (Morality/Ethics) การกระจายอ านาจ (Deoentratization) การมสวนรวม/การพยายามแสวงหาฉนทามต (Participation/consensus oriented) ความเสมอภาค (Equity) นตธรรม (Rule of Law) เปดเผย/โปรงใส (Transparency) ภาระรบผดชอบ/สามารถตรวจสอบได (Accountability)

52

การตอบสนอง (Responsiveness) New Public Management Administrative Responsibility Participator State Democratic Values

ภาพท 14.3 หลกธรรมาภบาลของการบรหารกจการบานเมองทด (GG Framework) ทมา: ก.พ.ร. (2554). www.opdc.go.th/content.php?menu_id=5&content_id=2442

กจกรรม 14.4.2 หลกธรรมาภบาลของการบรหารจดการกจการบานเมองทด ซงถอวาจ าเปนอยางยงตอการพฒนาภาครฐในประเทศไทยนน มองคประกอบอะไรบาง

แนวตอบกจกรรม 14.4.2 หลกธรรมาภบาลของการบรหารจดการกจการบานเมองทด ซงถอวาจ าเปนอยางยงตอการพฒนาภาครฐในประเทศไทย มองคประกอบ 10 ประการ ไดแก (1) หลกประสทธผล (effectiveness) (2) หลกประสทธภาพ (efficiency) (3) หลกการตอบสนอง (responsiveness) (4) หลกการตรวจสอบได/มภาระรบผดชอบ (accountability) (5) หลกเปดเผย/โปรงใส (transparency) (6) หลกการมสวนรวม (participation) (7) หลกการกระจายอ านาจ (decentralisation) (8) หลกนตธรรม (rule of law) (9) หลกความเสมอภาค (equity) และ (10) หลกมงเนนฉนทามต (consensus oriented)

53

เรองท 14.4.3 อปสรรคในการด าเนนงานเพอการสงเสรมธรรมาภบาลอยางยงยน

อปสรรคในการด าเนนงานเพอใหเกดธรรมาภบาลขนในสงคมใดสงคมหนงมมากมาย ทส าคญคอ ในหลายกรณพนฐานดานสงคมและวฒนธรรมของสงคมนน ๆ เองกดจะไมเออตอการมธรรมาภบาลในการปกครองบรหารประเทศเลยทเดยว เชน หลายประเทศในเอเชยตะวนออกเฉยงใตมระบบอปถมภ (patronage system) กอใหเกดการเหนแกพวกพองและวงศาคนาญาต ซงเปนบอเกดส าคญของปญหาคอรปชน อยางไรกด อปสรรคพนฐานทสดของการสงเสรมธรรมาภบาลมาจากลกษณะของแนวคดและหลกการของเรองนเองดวย เชน การไมมความหมายสากล และเกยวของกบหลากหลายศาสตร องคประกอบทมความหลากหลาย ท าใหเกดความไมชดเจนและยากตอการหาแนวทางในทางปฏบต การทธรรมาภบาลตองไดรบความรวมมอกนจากหลายฝาย เพอสรางความเขาใจทตรงกน และความจ าเปนของการสงเสรมในเรองน หรอการจดล าดบความส าคญขององคประกอบตาง ๆ จะตดสนอยางไร

จดออนของแนวคดเรองธรรมาภบาลทเดนชดประการหนงคอ การยงไมมความชดเจนในเรองความหมายและแนวคด ซงท าใหยากตอการน าไปประยกตใชในทางปฏบตและการประเมนผลส าเรจ ระบบการวดผลส าเรจทไมมประสทธภาพ ท าใหไมสามารถพสจนวาหลงจากน าหลกธรรมาภบาลมาใชแลวเกดการเปลยนแปลงอยางไร เปนไปตามทคาดหวงหรอไม ตวอยางเชน ประเทศในแอฟรกาไดน าหลกธรรมาภบาลมาใชในการพฒนาเรองของการเตบโตทางเศรษฐกจ การจดการภาครฐ และการปฏรปกฎหมาย ซงกอใหเกดผลลพธทนาพอใจ แตประเทศแถบนยงมปญหาในเรองการเคารพประชาธปไตย รวมถงสทธพลเมองและสทธทางการเมอง ในกรณเชนน เราจะถอวามธรรมาภบาลหรอไม เพราะมความกาวหนาในการพฒนาระบบเศรษฐกจ หรอเราจะถอวายงไมมธรรมาภบาลทดพอเนองจากการไมเคารพหลกประชาธปไตย35

มาตรการของธรรมาภบาลมความหลากหลายขนอยกบบรบทและวฒนธรรมทแตกตางกน และเกดการปรบเปลยนและพฒนาการไปตามปจจยทางดานสงคม วฒนธรรม และเศรษฐกจ ในขณะทบางประเทศประสบความส าเรจในการสงเสรมเรองสขภาพและการศกษา แตอาจมอปสรรคในเรองการสรางรายได หรอบางประเทศทลมเหลวในการจดการเรองอตราการมชวตของประชาชน แตกลบสามารถสรางความมนคงทางเศรษฐกจได นอกจากนจากการวจยยงพบวา ประเทศตาง ๆ ซงมปญหาจากความขดแยงภายในประเทศ มอปสรรคในการพฒนามนษย กลาวคอไมสามารถเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมไดอยางเทาเทยมกน ซงน าไปสความรนแรงทเกดขนในปจจบน ดงนน การยอมรบความหลากหลายของประเทศตาง ๆ ใน

35 Robert Rotberg. (2014). “The Problem Behind Africa's 2014 Index of Well Governed Countries: Few

are”. The Christian Science Monitor. www.csmonitor.com/World/Africa/Africa-Monitor/2014/1008/The-problem-behind-Africa-s-2014-index-of-well-governed-countries-Few-are. (accessed 16 January 2018).

54

การพฒนาระบบธรรมาภบาล แตยงคงยดหลกการและมาตรฐานสากลทยอมรบรวมกนจงถอเปนแนวทางใหมทจะชวยน าเราไปสการพฒนาอยางยงยนได ความทาทายในการน าหลกธรรมาภบาลเขาเปนสวนหนงของการพฒนาอยางยงยน จงเปนเรองของการแปลระบบธรรมาภบาลทมความหลากหลาย มาเปนเปาหมายและผลลพธทเกดความชดเจน และวดไดตามกรอบของการพฒนาอยางยงยน

อยางไรกตาม จากการศกษาเรองธรรมาภบาลกบการพฒนาเศรษฐกจของประเทศไทยของสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (TDRI)36 พบวา ประเทศไทยยงมปญหาทส าคญหลายประการซงเปนอปสรรคตอการสงเสรมธรรมาภบาล โดยเฉพาะอยางยง การขาดความรความเขาใจทางดานธรรมาภบาล (และเปนอปสรรคเดยวกนกบการเขาถงความยตธรรมดวย) เพราะหนวยงานภาครฐและเอกชนมความเขาใจและตระหนกในบทบาทของธรรมาภบาลทแตกตางกน นอกจากน ยงมอปสรรคอน ๆ เชน การบรหารจดการภาครฐทยงไมเปนการกระจายอ านาจ แตเปนการรวมอ านาจไวทสวนกลางเปนหลก ท าใหไมสามารถตอบสนองตอความตองการของประชาชนไดอยางทวถง และการเปดเผยขอมลในเรองการบรหารงานภาครฐทยงมกระบวนการไมมความโปรงใสหลายมต ทงการเหนแกพวกพอง เอาประโยชนสวนตน จนบางครงน าไปสการทจรตคอรปชนในทสด กจกรรม 14.4.3 ประเทศไทยยงมปญหาซงเปนอปสรรคตอการสงเสรมธรรมาภบาลอะไรบาง

แนวตอบกจกรรม 14.4.3 ประเทศไทยยงมปญหาทส าคญหลายประการซงเปนอปสรรคตอการสงเสรมธรรมาภบาล โดยเฉพาะอยางยง การขาดความรความเขาใจทางดานธรรมาภบาล (และเปนอปสรรคเดยวกนกบการเขาถงความยตธรรมดวย) เพราะหนวยงานภาครฐและเอกชนมความเขาใจและตระหนกในบทบาทของธรรมาภบาลทแตกตางกน นอกจากน ยงมอปสรรคอน ๆ เชน การบรหารจดการภาครฐทยงไมเปนการกระจายอ านาจ แตเปนการรวมอ านาจไวทสวนกลางเปนหลก ท าใหไมสามารถตอบสนองตอความตองการของประชาชนไดอยางทวถง และการเปดเผยขอมลในเรองการบรหารงานภาครฐทยงมกระบวนการไมมความโปรงใสหลายมต ทงการเหนแกพวกพอง เอาประโยชนสวนตน จนบางครงน าไปสการทจรตคอรปชนในทสด

36 TDRI. (2016). ทดอารไอแนะ 5 มาตรการเรงดวน รอใหญระบบธรรมาภบาลภาครฐ.

https://tdri.or.th/2016/08/2016-08-11/ (accessed 10 January 2018).

55

เชงอรรถ Hans Kelsen. (2000). What is Justice? Justice, Law, and Politics in the Mirror of Science: Collected Essays. Los Angeles and London: University of California Press, p. 1. 2ibid., pp. 1-2. 3ibid., p. 2. 4 Hazel Genn. (1997). “Understanding civil justice”, Current Legal Problems, 50(1). p. 168. 5 L. Schetzer, J. Mullins, and R. Buonamano. (2002). Access to Justice and Legal Needs: A project to Identify legal needs, pathways and barriers for disadvantaged people in NSW. Background Paper, Law & Justice Foundation of New South Wales, p. 7. 6 Judicial Commission of New South Wales. (2009). Equality before the Law., (1st ed.). www.supremecourt.wa.gov.au/_files/equality_before_the_law_chapter1.pdf (accessed 18 January 2018). 7 UNDP. (2004). “Access to Justice Practice Note”, p. 4. www.undp.org/content/undp/en/home/ librarypage/democratic-governance/access_to_justiceandruleoflaw/access-to-justice-practice-note.html (accessed 15 January 2018). 8 United Nations. (2009). Legal Empowerment of the Poor and Eradication of Poverty. Report of the Secretary-General, A/64/133. 9 OECD. (n.d.). “Why is Access to Justice Crucial Today?”. www.oecd.org/gov/access-to-justice-supporting-people-focused-justice-services.pdf (accessed 4 January 2018). 10 Sustainable Development Goal 16: Promote peaceful and inclusive societies for sustainable development, provide access to justice for all and build effective, accountable and inclusive institutions at all levels. https://sustainabledevelopment.un.org/sdg16 (accessed 15 January 2018). 11 กระทรวงยตธรรม กรมคมครองสทธและเสรภาพ. (2559). รายงานประจ าป 2559 กรมคมครองสทธและเสรภาพ –Annual Report 2016 Rights and Liberties Protection Department. กรงเทพฯ: กรมคมครองสทธและเสรภาพ กระทรวงยตธรรม. 12 กองพทกษสทธและเสรภาพ. (n.d.). การใหความชวยเหลอทางกฎหมายแกประชาชนในประเทศไทย. สบคนจาก www.rlpd.go.th/rlpdnew/images/rlpd_3/2559/05-26-10-58.pdf

56

13 ศนยใหความชวยเหลอทางกฎหมายในการอ านวยประโยชนแกประชาชน ใหสามารถเขาถงความยตธรรมไดอยางทวถง เทาเทยม และเปนธรรม โดยปจจบนคลนกยตธรรมมกระจายอยในส านกงานยตธรรมจงหวดตางๆ และในเขตอ าเภอขนาดใหญทวประเทศ 14 พระราชบญญตกองทนยตธรรม พ.ศ. 2558 ประกาศในราชกจจานเบกษา เลม 132 ตอนท 102 ก หนา 1 วนท 27 ตลาคม 2558 โดยมวตถประสงคเพอเปนแหลงเงนทนส าหรบชวยเหลอประชาชนในการด าเนนคด การขอปลอยชวคราวผตองหาหรอจ าเลย การถกละเมดสทธมนษยชน และการใหความรทางกฎหมายแกประชาชน รวมถงการใหความคมครองสทธและเสรภาพของประชาชนไดอยางทวถง เสมอภาค และเปนธรรม ท าใหลดความเหลอมล าของประชาชน 15 เพลนตา ตนรงสรรค. (2554). สรปการสมมนาทางวชาการเรอง “กระบวนการยตธรรมทประชาชนเขาถงได (Justice for All, All for Justice), จลนต. พฤษภาคม-มถนายน. หนา 68-69. 16แผนยทธศาสตรศาลยตธรรม พ.ศ. 2557-2560. สบคนจา www.ptnc.coj.go.th/doc/data/ptnc/ptnc_1462157988.pdf (accessed 16 January 2018). 17 Kofi Annan: “Good governance is perhaps the single most important factor in eradicating poverty and promoting development.” https://unu.edu/governance, (accessed 15 January 2018). 18 มผใชค าภาษาไทยเทยบเคยงกนหลายค า อาท “สงคมประชาธรรม” (ไพบลย วฒนศรธรรม) “สงคมราษฎร” (เสนห จามรก) “วถประชา” (ชยอนนต สมทวณช ใชค านโดยมนยของค าวา civic movement) “อารยสงคม” (อเนก เหลาธรรมทศน) และ “สงคมเขมแขง”(ธรยทธ บญม) เปนตน www.ldi.or.th/2016/08/24/แนวคดเรองประชาสงคม/ (accessed 15 December 2017) 19 Rachel Gisselquist. (2012). What does “Good Governance” mean?. United Nations University. https://unu.edu/publications/articles/what-does-good-governance-mean.html (accessed 17 January 2018). 20 John Gerring. (1999). “What Makes a Concept Good? A Critical Framework for Understanding Concept Formation in the Social Sciences”. Polity, 31(3), pp. 357-393. 21 ibid, p. 371. 22 ibid, p. 381. 23 The World Bank (1992), Governance and Development, Washington DC: The International Bank for Reconstruction and Development, p. 1. 24 The World Bank. (2017). Governance and the Law. Washington DC: The International Bank for Reconstruction and Development. p. 3. 25 United Nations Economic and Social Council. (2006). “Definitions of Basic Concepts and Terminologies in Governance and Public Administration”, Committee of Experts on Public Administration, Fifth session. New York, E/c.16/2006/4, p. 3.

57

26 International Fund for Agricultural Development (IFAD). (1999). “Good Governance: An Overview”, Executive Board—Sixty-Seventh Session in Rome. p. 6. www.ipa.government.bg/sites/default/files/pregled-dobro_upravlenie.pdf (accessed 12 January 2018). 27 J. Graham, B. Amos, and T. Plumptre. (2003). “Principles for Good Governance in the 21st Century”, Policy Brief, No. 15, Ottawa: Institute on Governance. 28 Sam Agere. (2000). Promoting Good Governance – Principles, Practices and Perspectives. London: Commonwealth Secretariat. 29 United Nations Development Group. (2013). A Million Voices: The World We Want – A Sustainable Future with Dignity for All. 30 UNDP. (2011). Fast Facts – Anti-Corruption and Democratic Governance. New York: UNDP. www.undp.org/content/dam/undp/library/corporate/fast-facts/english/FF-Anti-Corruption.pdf 31 ส านกงานคณะกรรมการก ากบหลกทรพยและตลาดหลกทรพย (ก.ล.ต.). (2560). หลกการก ากบดแลกจการทด ส าหรบบรษทจดทะเบยนป 2560 – Corporate Governance Code for Listed Companies 2017. กรงเทพฯ:. 32 Forbes Thailand. (2558). อานนท’ ชธรรมาภบาลคอหนทางส ‘ธรกจโลกใหม’ ทย งยน. <www.forbesthailand.com/news-detail.php?did=358> (accessed 8 January 2018). 33 อรยธช แกวเกาะสะบา. (2560). หลกธรรมาภบาลในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2560. ส านกวชาการ ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร, หนา 4. 34 ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.). (2552). การจดระดบการก ากบดแลองคการภาครฐตามหลกธรรมาภบาลของการบรหารกจการบานเมองทด (Good Governance Rating), การประชมสมมนาทางวชาการ 2 ตลาคม 2552, หนา 5. www.opdc.go.th/uploads/files/paper_gg01.pdf (accessed 10 January 2018). 35 Robert Rotberg. (2014). “The Problem Behind Africa's 2014 Index of Well Governed Countries: Few are”. The Christian Science Monitor. www.csmonitor.com/World/Africa/Africa-Monitor/2014/1008/The-problem-behind-Africa-s-2014-index-of-well-governed-countries-Few-are. (accessed 16 January 2018). 36 TDRI. (2016). ทดอารไอแนะ 5 มาตรการเรงดวน รอใหญระบบธรรมาภบาลภาครฐ. https://tdri.or.th/2016/08/2016-08-11/ (accessed 10 January 2018).