การพัฒนาดัชนี ภาพลักษณ์คุณธรรม · บท...

ในโครงการวจยการพฒนาดชนภาพลกษณคณธรรมของภาครฐในประเทศไทย

โดย

ศนยคณธรรม (องคการมหาชน)

รวมกบ

สถาบนวจยประชากรและสงคม มหาวทยาลยมหดล

รายงานการพฒนาดชน

ภาพลกษณคณธรรม

ของภาครฐในประเทศไทย

ii สารบญ

บทสรปผบรหาร 1 บทท 1 บทน า 9

หลกการและเหตผล 9 วตถประสงค 12 ขอบเขตการด าเนนงาน 13 กรอบแนวคดในการปฏบตการของโครงการ 14 ประโยชนทไดรบจากการศกษา 14

บทท 2 วธวทยาการศกษาวจย 17 วธการเกบขอมล 17 กลมตวอยางทยนดใหขอมล 18 วธการวเคราะหและสงเคราะหขอมล 19 กระบวนการในการด าเนนงาน 19 ปญหาอปสรรคและขอจ ากดของการศกษา 20

บทท 3 การทบทวนแนวคด ทฤษฎและงานวจยทเกยวของ 21 เกรนน า 21 นยามความหมายของค าวา คณธรรม จรยธรรม 23 แนวคดทฤษฎทอธบายพฒนาการทางดานคณธรรมจรยธรรมของมนษย 26 แนวคดและทฤษฎจรยศาสตรสากล 27 ความรความเขาใจเกยวกบเรอง “ธรรมาภบาล” 29 แนวคดและทฤษฎเกยวกบภาพลกษณและการสรางภาพลกษณส าหรบภาคสาธารณะ 32 กรณตวอยางทประสบความส าเรจในการสรางภาพลกษณในเชงสาธารณะของประเทศ

ตามแนวคดของเทมโพรล: กรณประเทศเกาหล 35

สถาบนการจดท าภาพลกษณ (The Branding Institute: BI) 36 นยามและความหมายของค าวา “ดชน” และ “ตวชวด” 39 ประเภทของดชน หรอตวชวด 40 ดชนหรอตวชวดดานการพฒนาเศรษฐกจ สงคม การศกษา สขภาพ และสงแวดลอมของ

ประเทศไทย 40

นยส าคญของดชนหรอตวชวดขององคกรภาครฐไทย 41

สารบญ

ii สารบญ

ดชนและเครองมอตาง ๆ ในการประเมนธรรมาภบาล และความโปรงใสโดยองคกรตาง ๆ (ทงในและตางประเทศ)

42

ดชนหรอเกณฑการประเมนคณธรรม จรยธรรมขององคกรภาครฐ ทงไทยและตางประเทศ

50

ผลงานวจยดานดชนคณธรรมจรยธรรม และขอเสนออน ๆ ทเกยวของ 59 บทท 4 ผลการศกษาและประเมนสถานการณภาพลกษณดานตาง ๆ ของประเทศไทย:

มมมองของไทยและชมชนนานาชาต 61

เกรนน า 61 ผลการศกษาสถานการณภาพลกษณดานการพฒนาในมตตาง ๆ ทมความเชอมโยงกบ

เรองคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาลของประเทศไทยและองคกรภาครฐไทย ในมมมองของชมชนนานาชาต

62

ผลการประเมนภาพลกษณของประเทศไทยและองคกรภาครฐไทยในสายตาชาวไทย 70 ผลการศกษาบรบท จดแขง จดออน ปญหาอปสรรคขององคกรภาครฐไทย: ขอมลจาก

การสมภาษณผบรหาร ทมประสบการณในการบรหารจดการองคกรภาครฐ 76

บรบททส าคญขององคกร 77 จดแขง ปจจยเชงบวกทก าหนดคณภาพการท างานของหนวยงานภาครฐ 85 จดออน ปญหา อปสรรคในการท างานขององคกรภาครฐ 91 มมมองของบคลากรภาครฐทเขารวมการประชมเมอวนท 15 กนยายน 2558 96 ขอคดเหน ขอเสนอแนะ ขอพงระวงในการประเมนดานคณธรรมจรยธรรมจากมมมอง

ของผบรหารองคกรทใหสมภาษณ 99

บทท 5 สรป อภปรายผลการศกษาและขอเสนอตาง ๆ ทเกยวของ 103 สรปนยส าคญของการจดท าโครงการหรอการศกษาวจยครงน 103 สรปเนอหาสาระของโครงการและขอคนพบส าคญ 104 ขอเสนอกรอบแนวคดในการพฒนาดชนภาพลกษณดานคณธรรม จรยธรรมขององคกร

ภาครฐไทย 112

ขอเสนอกรอบการประเมนคณธรรมจรยธรรมขององคกรภาครฐไทย 114 ขอเสนอในการพฒนาและการจดท าระบบการประเมนคณธรรม จรยธรรม 115 ขอเสนอเชงกระบวนการ ขนตอนในการจดท าดชน ตวชวดดานคณธรรม จรยธรรม 118 ขอเสนอการท างานเชงระบบ 120 ขอเสนอในการปรบปรงและพฒนาระบบการประเมนผลใหมคณภาพมากขน 121 ขอเสนอบทบาทของศนยคณธรรม 126

เอกสารอางอง 129 ภาคผนวก 135 ประมวลภาพกจกรรม 151

iii รายงานการพฒนาดชนภาพลกษณคณธรรมของภาครฐในประเทศไทย

สารบญแผนภาพ

แผนภาพท 1 กรอบแนวคดในการปฏบตการของโครงการ 14 แผนภาพท 2 กระบวนการและแนวทางการด าเนนงาน 20 แผนภาพท 3 แนวคดและทฤษฎจรยศาสตรสากล 2 สาย 29 แผนภาพท 4 องคประกอบของการมธรรมาภบาล 30 แผนภาพท 5 ขนตอนในการจดท าภาพลกษณขององคกรสาธารณะ 34 แผนภาพท 6 ดชนภาพลกษณหกเหลยมของ Anholt-GFK 37 แผนภาพท 7 ขอเสนอกรอบแนวคดในการพฒนาดชนภาพลกษณดานคณธรรม จรยธรรมขององคกรภาครฐไทย

112

แผนภาพท 8 ขอเสนอในการปรบปรงและพฒนาระบบการประเมนผลใหม คณภาพมากขน

126

สารบญตาราง

ตารางท 1 คะแนนดชนชวดภาพลกษณคอรรปชนของประเทศไทย พ.ศ.2538 – 2557 69 ตารางท 2 หนวยงานราชการหรอรฐวสาหกจทนกธรกจเหนวาคอรรปชนมากทสด 71 ตารางท 3 สรปบรบทการท างานขององคกร การพฒนาบคลากร การสรางเสรมคณธรรม

จรยธรรม และการประเมนภาพลกษณดานคณธรรมจรยธรรม 77

ตารางท 4 ขอเสนอกรอบการประเมนคณธรรมจรยธรรมขององคกรภาครฐไทย 114

iv สารบญ

1. ความส าคญของปญหาและทมาของโครงการ

เนองจากประเทศไทยเปนสวนหนงของสงคมโลก ทมการตดตอสมพนธกบประเทศอน ๆ ในทวทกภมภาคของโลก ทงดานการคา การลงทน การทต การศกษา การบน เทคโนโลย การชวยเหลอดานมนษยธรรม และการพฒนามนษยและสงคมในทกดาน ซงในการตดตอสมพนธกนดงกลาวน มทงบรบทของการแขงขน และการสรางความรวมมอในดานตาง ๆ รวมกน นอกจากน ประเทศไทยยงจ าเปนตองท าตามเงอนไขและขอตกลงตาง ๆ ขององคกรตาง ๆ ในระดบโลกทมอยจ านวนมากในปจจบน ไมวาจะเปนองคการการคาโลก องคการสหประชาชาตดานตาง ๆ องคการอนามยโลก องคการทรพยสนทางปญญาโลก (World Intellectual Property Organization – WIPO) และองคกรความรวมมอตาง ๆ อกมากมายในระดบโลก โดยเฉพาะอยางยงองคกรความรวมมอทางเศรษฐกจและการพฒนา (Organization for Economic Cooperation and Development – OECD) ซงเปนองคกรความรวมมอของประเทศทมการพฒนาในระดบทกาวหนาประมาณ 30 กวาประเทศในโลก ซงมประเทศญปน เกาหล และสงคโปรอยในกลมประเทศเหลานดวย ซงประเทศไทยกตองการเขารวมเปนสมาชกขององคกรความรวมมอน เพราะหมายถง โอกาสตาง ๆ ในการพฒนาทจะเพมมากขนในทกดาน โดยเฉพาะโอกาสในการพฒนาศกยภาพของคนและสงคมไทยใหมความเปนธรรม มอารยธรรม มความเทาเทยมในดานความเปนอยของประชาชนมากขน และมความกาวหนาในทกดาน ซงหมายถงดวยวามาตรฐานความเปนอยของสงคมไทยโดยรวมกจะดขนในทกดานดวยเชนกน

แตในปจจบนประเทศไทยยงไมสามารถกาวเขาสการเปนสมาชกขององคกรความรวมมอทมอทธพลสง

ยงตอโลกองคกรนได เนองจากตดปญหา อปสรรคและเงอนไขตาง ๆ ภายในประเทศอกมาก ทท าใหยงไมไดรบการยอมรบ เนองจากยงอยในสภาพทต ากวาเกณฑมาตรฐานทองคกร OECD ก าหนดไว โดยเฉพาะอยางยงในดานความโปรงใส การทจรตคอรรปชน หรอการขาดธรรมาภบาลในหลาย ๆ ดาน ไมวาจะเปนการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการภาครฐ การยดหลกนตธรรม ความรบผดชอบและการตรวจสอบได ประสทธภาพและประสทธผลขององคาพยพทงหมดทเกยวของ โดยเฉพาะภาพลกษณและบทบาทการท างานขององคกรภาครฐไทย ทเปนระบบและกลไกทส าคญทสดของประเทศ แตกลบสะทอนใหเหนวา ยงขาดประสทธภาพและประสทธผลในการพฒนาและการควบคมชองโหวตาง ๆ ทมอยในระบบการท างานอกหลายดาน จงท าใหเกดปญหาการทจรตคอรรปชนเปนอยางมาก ซงสงผลท าใหภาพลกษณของประเทศไทยยงตกต าลง

ดงนน จงน ามาสค าถามวา จะท าอยางไรจงจะชวยท าใหประเทศไทยกาวขามปญหาอปสรรคตาง ๆ

เหลานไปได และไดรบการยอมรบในเวทและชมชนนานาชาต ท าอยางไรองคกรภาครฐไทย โดยเฉพาะกระทรวงตาง ๆ ทมอยจ านวนมาก จงจะสามารถยกระดบการท างานใหมคณภาพมากยงขน เพอใหสามารถบรรลเปาหมายของการพฒนาไดอยางแทจรง โดยเฉพาะอยางยงการขจดอปสรรคทส าคญทสดออกไป ซงกคอ การ

บทสรปผบรหาร โครงการจดท าดชนภาพลกษณคณธรรมจรยธรรมขององคกรภาครฐไทย

2 บทสรปผบรหาร

ขจดปญหาการทจรตคอรรปชนใหไดนน จะสามารถท าไดอยางไร? และค าถามทส าคญอกประการหนง กคอ ประเทศไทยมระบบและกลไกตาง ๆ ในการควบคมและตรวจสอบจ านวนไมนอย ดงเชน ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ปปช.) ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตในภาครฐ (ปปท.) ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการฟอกเงน (ปปง.) ส านกงานตรวจเงนแผนดน (สตง.) ส านกงานผตรวจการแผนดน และหนวยงานตาง ๆ ในภาคเอกชนและภาคประชาสงคมอกจ านวนมากเชนกน แตท าไมการทจรตคอรรปชนในองคกรภาครฐและในสงคมไทยจงยงคงสงอย ซงสะทอนไดอยางชดเจนจากผลการประเมนขององคกรความโปรงใสระหวางประเทศ ในป 2557 ประเทศไทยไดคะแนนเพยง 38 คะแนน จากคะแนนเตม 100 และอยในอนดบท 85 จาก 175 ประเทศทวโลก และอยในอนดบท 12 จาก 28 ประเทศในภมภาคเอเชย

ดงนน จงควรตงค าถามตอไปดวยวา เกดอะไรขนกบระบบและกลไกตาง ๆ ดงกลาวมาน ระบบและกลไกตาง ๆ เหลานมประสทธภาพหรอไม หรอเปนเพราะเรายงแกไขปญหาไดไมถกจด และมความเปนไปไดหรอไม ทจะมการแกไขทรากเหงาของปญหา ซงกคอ การกลบไปพจารณาทเรองคณธรรมและจรยธรรม หรออาจมความจ าเปนในการประเมนภาพลกษณดานคณธรรมจรยธรรมขององคกรภาครฐอยางสม าเสมอหรอไม

สงนจะสามารถเปนทางเลอกหนงในการท างานเพอยกระดบจตส านกของบคลากรภาครฐใหสงขนไดหรอไม จงเปนทมาของการจดท าโครงการนขน ซงอาจจะสามารถเปนแนวทางในการท างานรวมกนระหวางองคกรภาคสวนตาง ๆ เพอชวยกนท าใหสงคมไทยกาวขามปญหาอปสรรคทส าคญยงนไปได โดยมศนยคณธรรม (องคการมหาชน) ซงเปนองคกรทอสระ มความเปนกลาง ทพรอมจะเขามาแสดงบทบาทหรอท าหนาท ในการสะทอนขอมลและมมมองตางๆ ของผเกยวของหรอผมสวนไดสวนเสยทงหมดในระบบการท างานเพอรวมกนผลกดนทศทางการท างานใหเปนไปในทศทางทถกตองและสอดคลองกบความจรงของโลกในยคปจจบนมากขน เพอน าไปสการรวมกนผลกดนใหเกดการเปลยนแปลงและการพฒนาในหลาย ๆ ระดบและหลายมต ทงในเชงหลกการ เชงกระบวนการ เชงกรอบเนอหา และเชงนโยบายทเกยวของกบการสรางเสรมศกยภาพดานคณธรรมจรยธรรม

ดงนน ผลจากการด าเนนงานในครงน จะเปนขอมลทส าคญ ทสามารถน ามาใชในการจดท าขอเสนอกรอบแนวคดและแนวทางการพฒนาหรอจดท าดชนภาพลกษณดานคณธรรมจรยธรรมของหนวยงานภาครฐทไมซ าซอนกบระบบการประเมนตาง ๆ ทเปนอย ณ ปจจบน เพอชวยอดชองวางตาง ๆ ทมอยในระบบปจจบน บนฐานการมสวนรวมของทกฝาย ทงภาครฐ เอกชน ประชาสงคมและประชาชน โดยมศนยคณธรรม (องคการมหาชน) มบทบาทเปนผสนบสนนการเรยนรหรอกลยาณมตร ซงคาดวานาจะสามารถเปนอกหนงทางเลอกในการปแนวทางการท างานรวมกนในระยะยาว เพอรวมกนขจดปญหาอปสรรคส าคญของประเทศไทยใหได ทงน เพอท าใหประเทศไทยสามารถกาวเขาสเวทโลกไดอยางสงาสมภาคภม และมการพฒนาทกาวหนามากขนในทกมตไดตอไปในอนาคตอนใกล

3 รายงานการพฒนาดชนภาพลกษณคณธรรมของภาครฐในประเทศไทย

2. วตถประสงค

2.1 เพอประเมนสถานการณเกยวกบภาพลกษณดานการปฏบตงานหรอคณธรรม/จรยธรรมและ ธรรมาภบาลขององคกรภาครฐไทยในสายตาชาวไทยและชาวโลก

2.2 เพอศกษา วเคราะห สงเคราะหและน าเสนอแนวคด/กรอบคด และกระบวนการในการจดท าดชนภาพลกษณคณธรรมจรยธรรมและธรรมาภบาลขององคกรภาครฐทงในและตางประเทศ

2.3 เพอจดท ากรอบแนวคดและขอเสนอแนวทางการพฒนาดชนภาพลกษณคณธรรมจรยธรรมและธรรมาภบาลขององคกรภาครฐในประเทศไทย

3. วธการในการศกษาและการด าเนนงาน

ใชวธการศกษาเชงคณภาพและการศกษาวจยเอกสาร (Documentary Research) พรอมทงการศกษาขอมลปฐมภมดวยวธการสมภาษณผบรหารระดบสงและระดบกลางขององคกรภาครฐทยนดใหขอมลทเกยวของ โดยสามารถเกบขอมลจากองคกรภาครฐทงในระดบกระทรวง ระดบกรม และระดบศนยปฏบตการตอตานการทจรตไดทงหมดจ านวน 22 หนวยงาน

4. กรอบแนวคดในการพฒนาดชนภาพลกษณ คณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาล ของ

องคกรภาครฐในประเทศไทย

4.1 แนวคดเกยวกบภาพลกษณและการสรางภาพลกษณ จากแนวคดของ Paul Temporal (2015) ไดใหความหมายค าวา “ภาพลกษณ” คอ การผสมผสาน

สาระส าคญตางๆ ทงทจบตองได เชน ผลตภณฑ การบรการ การสอสาร เปนตน และสงทจบตองไมได เชน ความรสก การรบร อารมณ เขาดวยกนอยางสลบซบซอน และจากการศกษาพบวา ภาพลกษณทประสบความส าเรจมกจะมลกษณะของการเขาถงอารมณความรสกของผใชบรการ และจะสะทอนมาจากประสบการณของประชาชน ผมสวนไดสวนเสยตอองคกรนน ๆ ดงนน ภาพลกษณจงมความสมพนธอยางมากกบผมสวนไดสวนเสยและประชาชนทใชบรการ ดวยเหตน การบรหารจดการภาพลกษณในภาคสาธารณะ จงควรมงเนนไปทระดบความพงพอใจสงสดของประชาชนผรบบรการและผมสวนไดสวนเสยทงหมดของระบบการบรการภาครฐ

ส าหรบขนตอนในการจดท าภาพลกษณ ประกอบดวย 3 ขนตอนส าคญ คอ ขนตอนท1 การก าหนดวสยทศนของภาพลกษณซงเปนการวางแผนในระยะยาวขององคกร และเปน

ความปรารถนาสงสดทตองการเหนองคกรเปนไปในทศทางใด (Aspiration)

ขนตอนท2 การสรางคณคาและบคลกของภาพลกษณ (Brand Values and Personality) ประเดนส าคญของการสรางคณคา คอ จะท าอยางไรใหองคกรมบารม มคนกลาวถง และมคนท าตาม

ขนตอนท3 การจดวางหรอก าหนดสถานภาพใหกบภาพลกษณทสรางขน (Brand Positioning)


ในทงสามขนตอนนมจดเนนทส าคญ และในทางปฏบตจรง องคกรตาง ๆ ทสนใจหรอตองการไดรบการยอมรบจากผมสวนไดสวนเสยทงหมดขององคกร กจะตองเขารวมกระบวนการในการออกแบบภาพลกษณองคกรตามสามขนตอนนดวยความมงมน และควรมวทยากรทเชยวชาญในการใหค าปรกษาหรอเปนวทยากรกระบวนการตลอดระยะเวลาของการออกแบบภาพลกษณรวมกนดวย

หากการสรางภาพลกษณขององคกรภาครฐประสบความส าเรจ กจะน าไปสประโยชนทส าคญหลายประการทจะเกดขน เชน เพมเสถยรภาพใหกบสกลเงนของประเทศ เพมความนาเชอถอในระดบนานาชาต สรางความเชอมนใหกบนกลงทน เพมพลงทางการเมองในเวทนานาชาต สงเสรมการเตบโตของผลตภณฑสงออกและการทองเทยว และสามารถพลกการจดอนดบภาพลกษณคอรรปชนระหวางประเทศตางๆ ใหอยในภาพลกษณเชงบวกไดอกดวย แตจะตองเปนการท าจรง ๆ ไมใชแคการสรางภาพ เหมอนดงทหลายทานเขาใจวา “ภาพลกษณ” คอสงหลอกลวง

4.2 องคความรดานคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาล

ทพบวามความส าคญมากมอย 3 ประเดนใหญ คอ 1) การตดสนใจบนฐานของคณธรรมจรยธรรมของผบรหารหรอผน าองคกรมความส าคญมากตอทศทางขององคกร ประเดนนพบทงในแคนาดา อเมรกา และมาเลเซย 2) ทฤษฎพฒนาการดานคณธรรมจรยธรรม พบวา การปลกฝงคณธรรมจรยธรรมตองด าเนนการตงแตวยเดกหรอไมเกนอาย 10 ป ถาด าเนนการหลงจากนน ถอวาสายไป และ 3) ทฤษฎจรยศาสตรสากล 2 สายทมองเรองคณธรรมจรยธรรมตางกน สายทหนง: กลมหนาทนยม เนนทการกระท าตามหนาท การพดความจรง การท าความดโดยไมตองค านงถงวาผลจะเปนอยางไร ขณะทสายทสอง คอ กลมประโยชนนยม เนนทผลของการกระท าวาเปนประโยชนหรอไม ตอใคร และถาเปนประโยชน แตอาจขดกบหลกคณธรรม จรยธรรมขนพนฐานบางประการ เชน การพดความจรง อาจท าใหลก เพอน พอแมเสยใจ กไมควรพด หรอหมอถาพดความจรงวาคนไขเปนโรคอะไร และก าลงจะตาย อาจท าใหคนไขหมดก าลงใจ การพดความจรงแบบน ไมมประโยชน จงไมควรพด เปนตน

4.3 องคความรเกยวกบการพฒนาดชนภาพลกษณคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาล ของ

องคกรภาครฐในประเทศไทย “ดชน”และ “ตวชวด” สองค าน มความหมายไมแตกตางกนมากนก โดยทวไป หมายถง หนวยวดความส าเรจของการปฏบตงานทถกก าหนดขนโดยการใชมาตรวดตางกนไปตามบรบท มกจะเปนการวดในเชงปรมาณ เพอใชในการก ากบ ตดตาม และประเมนผลการปฏบตงาน (อนชาต พวงส าล และ อรทย อาจอ า, 2539, 2541) ทงน แตละองคกรจะใชดชนชวดใดจะตองมการวเคราะหภารกจของหนวยงานตนเอง ตงแตโครงสรางองคกร กระบวนการท างาน ในแตละภารกจจะมตวชวดก ากบ มการระบเปาหมายชดเจนวาตองการประเมนอะไร และจะประเมนไดอยางไร

ตวอยางการจดท าดชนในระดบนานาชาต ดานการประเมนคณธรรม จรยธรรม ธรรมาภบาลและความโปรงใส ไดแก 4.3.1 ตวชวดธรรมาภบาลโลก (Worldwide Governance Indicators-WGI) มกระบวนการจดท าตวชวด 3 ขนตอน ไดแก 1) ก าหนดแหลงขอมลในแตละมตทจะท าการวด 2) ก าหนดคาของขอมลจากแตละแหลงขอมลใหเปนหนวยเดยวกน 3) ถวงน าหนกดวยวธการทางสถต


4.3.2 ตวชวดการด าเนนงานขององคกรภาครฐ โดยสถาบนการพฒนาระหวางประเทศ (Overseas Development Institute: ODI) จดท าการส ารวจ World Governance Survey (WGS) ประกอบดวยกระบวนการในการจดท าตวชวด ดงน 1) จดท าค าถามส าหรบการส ารวจธรรมาภบาลเพอใหไดตวชวด 5 ตว คอ บทบาทหรออทธพลในการจดท าแผนของขาราชการ ( Influence) ระบบการคดเลอกบคลากรบนฐานของความสามารถ (Meritocracy) สามารถตรวจสอบได (Accountability) ความโปรงใส (Transparency) และ การเขาถงบรการทเทาเทยม (Equal Access) 2) จดท าการวดประสทธผลหรอความส าเรจขององคกร (Effectiveness) และ 3) ใชสถตชวยในการวเคราะหขอมลเพอใหไดคาดชน โดยสถตทใชในการทดสอบ ไดแก การวเคราะหถดถอย (Regression) การวเคราะหสหสมพนธ (Correlation) การใชคาสมประสทธสหสมพนธ (Coefficient) และคาเฉลย (Mean) 4.3.3 ดชนการรบรเกยวกบการคอรรปชน (Corruption Perception Index: CPI) จดท าโดยองคกรความโปรงใสระหวางประเทศ (TI) โดยจะจดท าดชนประเภทองคประกอบ (Composite Index) ใชขอมลทตยภมหลายแหลงมาวเคราะหอยางละเอยด ปรบคะแนนใหเปน 100 คะแนน เพอใหไดคาทสอดคลองกบคามาตรฐานขององคกร 4.3.4 ดชนชวดการรบรดานความซอตรงของมาเลเซย (National Integrity Perceptions Index of Malaysia) จดท าโดยสถาบนพฒนาความซอตรงแหงชาตของมาเลเซย มกระบวนการพฒนาดชน ดงน 1) สรางเครองมอส าหรบวดตวชวด 2) ประชมรวมกบผเชยวชาญ และ 3) เกบขอมลโดยการสมภาษณจากผแทนครวเรอนและกลมขาราชการ 4.3.5 ตวชวดคณธรรมและความโปรงใสในการด าเนนงาน จดท าโดยส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ป.ป.ช.) ไดก าหนดใหม 5 มตของการประเมนคณธรรมและความโปรงใสฯ ไดแก ความโปรงใส (Transparency) ความรบผดชอบ (Accountability) การคอรรปชน (Corruption) วฒนธรรมความซอตรง (Integrity Culture) และคณธรรม/ความซอตรงในการท างาน (Work Integrity) ทงน เครองมอทใชในการประเมนทง 5 มต ไดแก 1) แบบประเมนความคดเหนจากหนวยงาน 2) แบบประเมนความคดเหนจากผใชบรการ ผมสวนไดสวนเสยกบองคกร ในรอบ 12 เดอนทผานมา และ 3) แบบประเมนการปฏบตงานของหนวยงาน โดยใชหลกฐานเชงประจกษ 4.3.6. ดชนสถานการณคอรรปชนไทย (Corruption Situation Index: CSI) จดท าโดย องคกรตอตานคอรรปชน (ประเทศไทย) รวมกบมหาวทยาลยหอการคาไทย จดท าการส ารวจในประเดนตอไปน ประเดนทหนง ความรนแรงของปญหาการทจรตคอรรปชน ประเดนทสอง ทศนคตและจตส านกของคนในสงคมตอการทจรตคอรรปชน และประเดนทสาม คอ ประสทธภาพตอการปองกน ปราบปราม การทจรตคอรรปชน ด าเนนการตงแตป พ.ศ.2554

4.4 ปจจยเชงบวกทสามารถน ามาพฒนาเปนตวชวดดชนภาพลกษณคณธรรม จรยธรรม และ ธรรมาภบาล ขององคกรภาครฐในประเทศไทย

จากการวเคราะหขอมลทไดจากการสมภาษณเชงลก จากผแทนองคกรภาครฐ พบวา ปจจยส าคญทเปนองคประกอบรวมในการพฒนาภาพลกษณคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาล ประกอบดวย 4.4.1 ผน าหรอคณภาพการน าขององคกร ทมจดยนแนวแนเพอองคกร เพอสวนรวม เพอผลประโยชนของประเทศ ผน าหรอการน าแบบน จะท าใหเสนทางหรอทศทางการท างานขององคกรมความชดเจน มความโปรงใส มการสรางพลงเชงบวกในองคกรอยางตอเนอง


4.4.2 การประกาศเจตนารมณทชดเจนของผบรหารระดบสงวาไมเกยวของกบกจการตาง ๆ ทไมโปรงใส เชน การจดกจกรรมระหวางภาครฐและเอกชน ทชใหเหนวามการเออผลประโยชน 4.4.3 จตส านกของบคลากร ทตองการท างานเพอใหประเทศชาตบรรลวตถประสงคการพฒนาในดานตาง ๆ ตามภารกจทก าหนดไว 4.4.4 การยดหลกจรรยาบรรณวชาชพ มความส าคญมาก เปนคณธรรมจรยธรรมพนฐานในการประกอบวชาชพ และใหความส าคญตอประโยชนสวนรวมมากกวาสวนตน 4.4.5 การตดตอสอสารภายในองคกร องคกรทมชองทางตาง ๆ ในการสอสารขอมลอยางเปนระบบและทวถง เชน การประชมรปแบบตาง ๆ เชน ประชมยอย ประชมตามกลมงาน ประชมใหญ การใชไลนกลมระดบตาง ๆ ฯลฯ ท าใหมความเปนเอกภาพสงกวาองคกรทไมมความโดดเดน หรอไมคอยใหความส าคญในดานน 4.4.6 การสอนงานในองคกร (Coaching) พรอมกบการถายทอดวฒนธรรมองคกร พรอมทงหลกการในการท างานขององคกรใหกบคนรนใหมมความส าคญมาก 4.4.7 การใหความส าคญกบบทบาทและการมสวนรวมของคนรนใหม การยอมรบความคดเหน มมมองของคนรนใหม จะเปนก าลงส าคญตอไปในอนาคต สรางความผกพนองคกรใหกบคนรนใหม 4.4.8 การใหความส าคญกบขอมลทเปนจรง พรอมทงมระบบการจดเกบ บนทก และตรวจสอบการใชขอมล เพอการปรบปรงระบบตาง ๆ อยางตอเนอง

4.5 หลกเกณฑในการวเคราะหความเหมาะสมของตวชวด 4.5.1 มความเหมาะสมกบบรบทดานลกษณะการท างานหรอภารกจของแตละหนวยงาน/องคกร 4.5.2 สามารถน าไปปฏบตไดจรง หรอสามารถสะทอนความเปนจรงทตองการวดไดจรง ตรงกบสงทตองการบรรล

4.5.3 มคณภาพและความแมนย าของตวชวด วดไดจรงคอ ทดสอบได เปรยบเทยบได สะทอนการเปลยนแปลงขนลงได

4.5.4 มขอมลสนบสนนรายการตวชวดทกตวชวด สงนส าคญมาก เพราะทผานมาแตละองคกรมตวชวดจ านวนมาก แตไมมขอมลทเปนจรงสนบสนน

4.5.5 พฒนาจากสงทมอยเดมได โดยไมจ าเปนตองรอการประเมนตวชวดจากองคกรภายนอก 4.5.6 ตวชวดไมจ าเปนตองมจ านวนมาก แตสามารถเลอกเฉพาะตวชวดทด ทสามารถสะทอน

ความเปนจรงหรอตรงกบภารกจและบรบทของหนวยงาน ดงนน ตวชวดทเลอก ควรมความโดดเดน สามารถตอบโจทยในเรองทมความส าคญตอหนวยงานไดตรง 4.5.7 การมสวนรวมของผถกวดหรอผถกประเมนมความส าคญ จงควรใชวธการแบบ Bottom up มากกวา Top down คอ ใหผถกประเมนมสวนรวมในการคดคนหรอพฒนาตวชวดของหนวยงานของตน และการประเมนเชงเสรมพลง (Empowerment evaluation) มความส าคญมาก (อรทย อาจอ า, 2549, 2550)

4.5.8 ยดเกณฑในการพฒนาดชน ตวชวดดวยวธวทยาทถกตอง/เชอถอได เรองวธวทยา (methodology) เปนอกประเดนหนงทมความส าคญมาก ปญหาของตวชวด หรอการสรางชดดชนใด ๆ ขนมาในบรบทของประเทศไทย มกจะไมมการอธบายเรองวธวทยาวาท าอะไร (What) ท าอยางไร (How) ท าไปท าไม (Why) และท ากบใคร (Whom) หรอตองแสดงความเปนเหตเปนผลของวธคด วธท าใหชดเจน โปรงใส สะทอน


หลกการ กระบวนการ วธการทใชในการก ากบการพฒนาตวชวด การใชตวชวด การใชขอมล/ฐานขอมล ไดขอมลมาจากไหน อยางไร

5. ขอเสนอในการพฒนาดชนภาพลกษณ คณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาล ของ

องคกรภาครฐในประเทศไทย

5.1 แตละองคกรมการส ารวจขอมลเกยวกบคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาลภายในองคกรทงดานบวกและดานลบ และน ามาใชเปนฐานในการพฒนาดชนของแตละองคกร

5.2 กรอบการประเมนทเสนอแนะไว ประกอบไปดวย 5 มตส าคญ คอ 1) มตการตดสนใจของผบรหาร/ผน าองคกรบนฐานคณธรรมจรยธรรม (decision making based on morality and ethics) 2) มตคณภาพการน าองคกร (leadership) 3) มตการสรางวฒนธรรมคณธรรมจรยธรรมในองคกร 4)มตระบบการสอสารในองคกรทผนวกเรองคณธรรมจรยธรรม และ 5) มตการควบคมพนท/โซนทมความเสยงสงตอการเกดการทจรตคอรรปชน สงเหลานสามารถปรบเปลยนไดใหสอดคลองกบบรบทขององคกร แตควรมหลกการทถกตองในการตดมตใดออก หรอน ามตใดเขามา

5.3 อภปรายความส าคญของแตละมตในทมงานทท าการพฒนาดชน ถาพบวา แตละมตมความส าคญไมเทากน กควรใหคาน าหนกทแตกตางกน

5.4 การเลอกตวชวดในการประเมนแตละมตตามขอ 5.2 ควรด าเนนการดวยความระมดระวง เลอกเฉพาะตวทมขอมลหรอสามารถจดหาขอมลมารองรบไดจรง

5.5 มขอเสนอรายการตวชวดในการประเมนแตละมตใหเลอกหลายตวในรายงานเลมนในบทสดทาย เพอเปนวตถดบในการตงตนการพดคยซงกนและกนส าหรบทมงานทอาจจะยงไมเคยมประสบการณในการพฒนาดชนหรอตวชวด

5.6 ถาเหนพองตองกนวาควรมการด าเนนการในการประเมนองคกรภาครฐดานภาพลกษณคณธรรมจรยธรรม และจ าเปนตองจดท าดชนในการประเมนจรง ๆ กจะตองจดวางระบบอยางดรองรบในทกองคกร ควรเนนการท างานกบองคกรน ารองทมความพรอม หรอเตมใจในการด าเนนงาน และตดตามผลวาเปนอยางไร ไมใชท าแบบปพรม หรอเปนการสงการ แตไมไดผล เพราะถาในใจจรงไมมใครตองการท าจรง ๆ กไมมประโยชน เพราะคนรสกวาเปนการสรางปญหาเพม และในทสดกตองลมเลกไปโดยปรยาย ซงเปนการสญเสยทรพยากรของประเทศ ทไมแตกตางจากการทจรตคอรรปชนมากเทาใดนก

6. ขอเสนออน ๆ ทเกยวของ 6.1 ในระดบหนวยงาน/องคกร ใชคณะกรรมการจรยธรรมทมอยเปนกลไกขบเคลอนในการประเมน และการสรางเสรมพลงเชงบวกดานคณธรรมจรยธรรมโดยมคนภายในเปนแกนขบเคลอนหลกทกระดบ เปนอกทางเลอกหนงในการท างาน ไมจ าเปนตองประเมนดวยตวชวดเสมอไป โดยสามารถด าเนนการควบคกบขอเสนอในขอ 6.2 6.2 ควรมการสงเสรม สนบสนนใหมการใชหรอปฏบตตามจรรยาบรรณของแตละวชาชพอยางเครงครด พรอมมการวจยตดตามผลการใช หรอปญหาทเกดขนอยางตอเนอง เพราะทกกระทรวง มวชาชพหลก ทม


จรรยาบรรณวชาชพก ากบอยอกชนหนงแลว แตทผานมาไมคอยมการวจยหรอการสรางองคความรตาง ๆ รองรบ 6.3 ควรปรบการการประเมนตดตามผลตวชวดทงหมดทมอยในปจจบน จากลกษณะความสมพนธแบบบนลงสลาง ใหเปนลกษณะของการท างานรวมกนแบบรวมมอ มการสนบสนน การสงเสรม การเรยนร การพฒนาหรอเสรมศกยภาพซงกนและกน โดยไมมองวาใครเหนอกวาใคร และควรเพมมตดานคณธรรมจรยธรรมในการประเมนตาง ๆ ทงการประเมนตนเอง การประเมนโดยผมสวนไดสวนเสย การประเมนภายนอก และการประเมนโดยกลไก ก.พ.ร. นอยทมอยในองคกร 6.4 ศนยคณธรรม ในฐานะทเปนองคกรอสระ ควรเปนองคกรกลางทท าหนาทเสรมศกยภาพดานคณธรรม จรยธรรม ใหแกบคลากรภาครฐแบบกลยาณมตร บนฐานขอมลทเปนจรงดวยการวจยอยางตอเนอง และเพอเปนการปองกนและแกไขปญหาในระยะยาว ควรมงเนนการท างานไปทการสงเสรมศกยภาพดานคณธรรมจรยธรรมของประชากรวยเดกทมอายไมเกน 10 ปใหไดผลเชงประจกษ จงจะสามารถชวยยกระดบคณธรรมจรยธรรมใหกบอนาคตของสงคมไทยไดจรง 6.5 นอกจากการท างานรวมกนในดานการสรางเสรมคณธรรมจรยธรรมแลว ควรสงเสรมหรอผลกดนใหองคกรภาครฐมการจดท าภาพลกษณขององคกรตามแนวคดของ ศาสตราจารยเทมโพรล เพราะจะชวยท าใหองคกรภาครฐมทศทางการท างานทใหความส าคญกบผมสวนไดสวนเสยตลอดเวลา

1 บทน ำ

1.1 หลกการและเหตผล

ปจจบน ประเทศไทยไดกลายเปนสวนหนงของสงคมโลก หรอเปนสมาชกขององคกรในระดบโลก องคกรระดบภมภาคตาง ๆ รวมทงภาคสญญาและอนสญญาตาง ๆ อาท องคการการคาโลก องคกรความรวมมอทางเศรษฐกจตาง ๆ และประชาคมเศรษฐกจแหงอาเซยน ซงองคกรตาง ๆ เหลานมกจะมขอตกลงและขอก าหนดเงอนไขตาง ๆ รวมกน เพอใหเกดการพฒนาอยางเทาเทยมและยตธรรมตอทกฝาย ทกประเทศทเขารวมเปนสมาชก ไมวาจะเปนดานเศรษฐกจ การคาพาณชย การอตสาหกรรม การศกษา การเมอง วฒนธรรม สงคมและสงแวดลอม ท าใหประเทศไทยจ าเปนตองปฏบตตามขอตกลงและเงอนไขตาง ๆ เหลานนอยางโปรงใส ตรงไปตรงมา มเชนนน กจะไมไดรบการยอมรบจากชมชนนานาชาต ซงจะสงผลตอเนองตอภาพลกษณของประเทศไทย และสงผลสะทอนกลบมายงสมาชกในสงคม ท าใหประชาชนคนไทยตองตกอยในภาวะทเสยเปรยบทกดาน และขาดโอกาสตาง ๆ ในการพฒนา ดงนน ในบรบทของความรวมมอและการแขงขนกบชมชนนานาชาตดงกลาว สงคมไทยกไมอาจปฏเสธความจรงดงกลาวไดวา เราตองการการยอมรบในชมชนนานาชาต และระบบกลไกทส าคญทสดทจะท าใหประเทศไทยไดรบการยอมรบ กคอ ระบบและกลไกตาง ๆ ทเกยวของกบการกระท าหนาทขององคกรภาครฐ เนองจากเปนระบบและกลไกขนาดใหญ ทมอ านาจสงมาก ทงอ านาจหนาทตามกฎหมาย ทรพยากรทกประเภท โดยเฉพาะงบประมาณในแตละปเปนจ านวนหลายลานลานบาทและยงมเครอขายและอตราก าลง ทสงกดหนวยงานตาง ๆ ลงไปจนถงระดบองคกรปกครองสวนทองถน ทกระจายตวอยทวประเทศ จงเปนระบบกลไกทส าคญและมอทธพลมากทสดตอการก าหนดทศทางการพฒนาประเทศ เพราะมบทบาทเชอมโยงเกยวของกบทงภาคธรกจเอกชน ภาคประชาชน ภาคชมชนและภาคประชาสงคม ท งในประเทศและระหวางประเทศ

แตการทภาครฐจะสามารถท าหนาทไดอยางมประสทธภาพและประสทธผลตรงตามภารกจและผลลพธพงประสงคทก าหนดไวไดหรอไมนน พบวา มปจจยองคประกอบทเกยวของหลายประการดวยกน และปจจยองคประกอบทส าคญมากทสดประการหนง กคอ การมบคลากรภาครฐทมคณภาพ โดยเฉพาะผน าหรอภาวะการน าองคกร ทสามารถก าหนด ชน าและสรางพลงขององคกรใหไปในทศทางทดหรอไมด ถกตองหรอไมถกตอง โปรงใสหรอไมโปรงใส (MacQuarrie, 2005) นอกจากน นกวชาการบางสวน ยงพบดวยวา วฒนธรรมของสงคมและขององคกรเปนอกปจจยหนงทมความส าคญตอทศทางการท างานขององคกรภาครฐ โดยเฉพาะการสรางคณคา คานยม และวฒนธรรมเชงคณธรรมและจรยธรรมขององคกร จะสงผลตอการแสดงพฤตกรรมตาง ๆ ของบคลากรในองคกรใหเปนไปในทศทางทพงประสงค มากกวาการทไมมการสรางหรอปลกฝงวฒนธรรมดงกลาว (MacQuarrie, Ibid)

10 บทน า

ดงนนการท าความเขาใจสภาพการณตาง ๆ ทเกยวของ ทเปนอย ณ ปจจบน จงมความส าคญเปนอยางยง ทจะชวยท าใหทราบวา ภาพลกษณขององคกรภาครฐไทยในสายตาของคนไทยและชมชนนานาชาตในปจจบนเปนอยางไร โดยเฉพาะในประเดนระบบและกลไกการก ากบตดตาม ดแลเพอใหเกดความโปรงใสและคณภาพของบคลากร นอกจากน การวจยเพอคนหาระบบ กลไก กระบวนการ วธการ และกลยทธใหม ๆ เพอชวยสนบสนนใหองคกรภาครฐสามารถท าหนาทไดอยางเตมท หรอเตมตามศกยภาพทเปนอย หรอ ตามทสงคมคาดหวง กเปนอกหนทางหนงทจะชวยท าใหองคกรภาครฐและองคาพยพทงหมดทเกยวของเกดการเรยนรรวมกน มการประสานพลงทวคณ และเกดการพฒนาองคกรใหเปนไปในทศทางทพงประสงคใหไดมากทสด ซงทผานมาองคกรตาง ๆ ทมภารกจเกยวของกบการก ากบ ตดตาม ดแล ควบคมโดยตรง ดงเชน ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.) ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ส านกงานตรวจเงนแผนดน (ส.ต.ง.) ส านกงานปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ป.ป.ช.) และส านกงานปองกนและปราบปรามการทจรตในภาครฐ (ป.ป.ท.) กลวนแตไดเขามามบทบาทตามภารกจขององคกรของตน และหนวยงานตาง ๆ เหลาน ยงไดมการจดท ากรอบแนวทางในการก ากบ ตดตาม ดแล ควบคมการท างาน (Codes of Conduct) ในหลาย ๆ มต ตามภารกจทก าหนดไว ตามกรอบของกฎหมาย ดวยการใชแนวคดและเครองมอหลาย ๆ อยางดวยกน อาทเชน ส านกงาน ก.พ. ไดมการผลกดนการท างานบนฐานของจรยธรรมดวยการใชสงทเรยกวา “มาตรฐานทางจรยธรรมของขาราชการพลเรอน” โดยสงเสรมใหมคณะกรรมการจรยธรรมของแตละหนวยงาน (จตรา ปานออน, มปป.) ในขณะท ส านกงาน ก.พ.ร. กมการประเมนดวยเครองมอทเรยกวา “การจดท าค ารบรองการปฏบตงาน” โดยประยกตแนวคดและชดเครองมอการประเมนตาง ๆ จากภาคธรกจมาใช รวมทง ป.ป.ช. กมการจดท าสงทเรยกวา “การประเมนคณธรรมและความโปรงใส” สงเหลาน สะทอนใหเหนวา องคกรตาง ๆ ทเกยวของไดมความพยายามในการก ากบ ตดตาม ดแล ควบคมการท างานอยแลว ดงนน ประเดนค าถามส าคญทเกดขน กคอ เกดอะไรขนบางกบระบบและกลไกตาง ๆ เหลาน สงเหลานใชการไดอยางทตองการหรอไม หรอ มากนอยเพยงใด ปญหาอปสรรคทส าคญทเก ยวของกบการท างานของกลไกและเครองมอตาง ๆ เหลานคออะไร หรอวา อาจจะมแนวทางในเชงกลยทธอน ๆ ทสอดคลองกบบรบทโลก และบรบทการขบเคลอนขององคกรตาง ๆ ในระดบโลก ทเราจ าเปนตองท าความเขาใจ หรอกาวตามใหทน ทมใชการท างานแบบเถรตรง หยดนง แขงตว แตเปนการขบเคลอนเชงรก เชงพลวต เชงบวก เชงการพฒนา มากกวาเชงการตรวจสอบ การจบผด การใชอ านาจเหนอทผานกระบวนการและวธการทเรยกวา “การประเมน” ซงหลาย ๆ ฝายมองวา แนวคดการประเมนเปนสงทไมถกโฉลกกบนสยของคนไทย หรอไมสอดคลองกบบรบทวฒนธรรมไทย หรออยางไร? หรอวาควรจะมกลยทธอน ๆ ในการสงเสรมการท างานบนพนฐานของคณธรรมจรยธรรมใหมากขน ดงนน การศกษาวจยในครงน กนาจะชวยตอบค าถามตาง ๆ เหลานไดในระดบหนงดวยเชนกน

นอกจากน ในความเปนจรงอกดานหนง ทมความเชอมโยงกบประเดนความโปรงใสในระดบนานาชาต หรอ การไดรบการยอมรบจากชมชนนานาชาตจากภาพลกษณของประเทศในดานนนน พบวา กยงคงเปนประเดนทไมอาจปฏเสธไดเชนกน ทงนเนองจาก องคกรเพอความโปรงใสนานาชาต (Transparency International: TI) ซงเปนองคกรทมบทบาทส าคญในการตอสกบปญหาการทจรตคอรรปชนในชมชนนานาชาต โดยใชกลยทธการจดท าดชนภาพลกษณคอรรปชน (Corruption Perceptions Index: CPI) เปนเครองมอในการจดอนดบภาพลกษณเกยวกบความโปรงใสของประเทศตาง ๆ ทวโลกเปนประจ าทกป โดยใชวธการส ารวจเกยวกบการรบรของประชาชนทเปนกลมตวอยางตอประเดนปญหาการทจรตคอรรปชนในประเทศนนๆ เสรมดวยการใชขอมลตางๆ จากแหลงขอมลทมชอเสยง เชอถอไดและเปนทยอมรบทงในระดบประเทศและระดบ


โลก ซงพบวา จากผลการจดอนดบดวยดชนภาพลกษณการทจรตคอรรปชนประจ าป 2557 ประเทศไทยไดเพยง 38 คะแนน จาก 100 คะแนนอยอนดบ 85 จากทงหมด 175 ประเทศทวโลก และเปนอนดบท 12 จาก 28 ประเทศในภมภาคเอเชยแปซฟก ซงสะทอนใหเหนวาประเทศไทยยงคงประสบปญหาธรรมาภบาลและความไมโปรงใสในระดบทจ าเปนตองมการแกไข เพราะเปนปญหาทสะทอนวาสงคมไทยยงดอยดานคณธรรม จรยธรรมและธรรมาภบาลใชหรอไม อยางไรกตาม พบวา ผลจากการจดอนดบดชนภาพลกษณคอรรปชนดงกลาว ชวยกระตนความสนใจตอปญหาการทจรตคอรรปชนขนในหลายๆ ภาคสวนในประเทศไทย ทงภาครฐ เอกชน ประชาชนและประชาสงคม พบวา ลวนแตมความพยายามและเขามามสวนรวมในการแกไขปญหา ตลอดจนถงมการจดตงองคกรตางๆ ขนในหลายภาคสวนเพอตอสกบปญหา ไมวาจะเปนองคกรความโปรงใสแหงประเทศไทย มลนธเมองไทยใสสะอาด ฯลฯ หรอแมแตในหนวยงานภาครฐเอง กไมไดมแตเฉพาะ ปปช. และ ปปท. เทานน แตพบวา ในปจจบนหนวยงานตาง ๆ ไดรบการผลกดนจากส านกงาน ก.พ.ร. ส านกงาน ป.ป.ช. และ ส านกงาน ป.ป.ท. ใหมการจดตงศนยปฏบตการปองกนการทจรตคอรรปชน (ศปท.) ขนในทกหนวยงานระดบกระทรวง และทกองคกรลวนแตมความพยายามในการปองกนและแกไขปญหาการทจรตคอรรปชน แตในอกดานหนง กลบพบวา ปญหาการรองเรยน และคดความตาง ๆ เกยวกบการทจรตคอรรปชนยงเกดขนอยางตอเนอง หรอยงอยในระดบสง หรอ ยงเกนกวาระดบทจะยอมรบได เพราะมการคอรรปชนหลายรปแบบ ทมวธการทแยบยลหรอสลบซบซอนมากขน หรอมไมต ากวา 13 วธการหรอรปแบบ (ผาสก พงษไพจตร และคณะ, 2541; นวลนอย ตรรตน, 2546; จารวรรณ สขมาลพงษ, 2556)

ดงนน จงเปนความนาสนใจดวยวา ถงแมจะมการพฒนาระบบและกลไกตาง ๆ ขนมาจ านวนมาก แตปญหากยงคงมอยอยางตอเนอง ท าใหเกดขอสงสยขนวา หรอวาเปนเพราะเรายงแกไขปญหาไดไมตรงจด หรออยางไร ซงการศกษาวจยในครงน กจะใหความส าคญกบการศกษาปจจย องคประกอบ เครองมอ กระบวนการ วธการ และบรบทตางๆ ทเกยวของของแตละหนวยงานทคดเลอกขนมาศกษาดวยวา มความแตกตางกนในเรองใดบาง ปจจยใดมความโดดเดน หรอ มนยส าคญทสงผลตอการท างานทไดผลหรอไมไดผลของแตละองคกร

จงอาจจะพอสรปได ณ ขณะนวา จากสภาพบรบทของความรวมมอและการแขงขนในยคโลกาภวฒน ทเปนสงคมปราศจากพรมแดน เพราะพลงและอทธพลของเทคโนโลยทแผกระจายไปทกอณหรอทกพนท ทท าใหปญหาตาง ๆ มความสลบซบซอนมากยงขน และหลายอยางไมสามารถแกไขไดงาย ๆ แตเชอวาคนในสงคมสวนใหญกยงคงตองการความโปรงใส ธรรมาภบาล การยดหลกนตรฐ นตธรรม ความมประสทธภาพและประสทธผลของระบบและกลไกตาง ๆ ทเกยวของ โดยเฉพาะระบบและกลไกภาครฐดงกลาวแลว ดงนน การมกระบวนการทบทวนและตรวจสอบตนเองอยางสม าเสมอ ถกตอง ทจะสามารถชวยสะทอนความเปนจรงตาง ๆ ทด ารงอย ทจะชวยท าใหสามารถมองเหนตนเอง หรอการด าเนนงานตาง ๆ ขององคกรของตนไดอยางด เกดการเรยนรสง จงมความจ าเปนอยางยง ทงน องคกรตาง ๆ ทมภารกจในการพฒนาบคลากรภาครฐโดยตรง ดงเชน ส านกงาน ก.พ. และส านกงาน ก.พ.ร. และหนวยงานอนๆ ทเกยวของดงกลาวแลวขางตน กอาจจะจ าเปนตองมการท างานรวมกบภาคอน ๆ เพอชวยกนสะทอนมมมองตาง ๆ รวมกนอยตลอดเวลา โดยเฉพาะอยางยงองคกรทมบทบาทและภารกจในดานการสงเสรมคณธรรม จรยธรรมโดยตรง ทมความเปนอสระ หรอมความเปนกลาง อาจจะสามารถท าหนาทในการสะทอนขอมลและมมมองตาง ๆ ของผเกยวของหรอผมสวนไดสวนเสยทงหมดในระบบการท างานเพอพฒนาประเทศไดอยางตรงไปตรงมาไดมากกวาหรออาจแสดงบทบาทเปน “กลยาณมตร” รวมคด รวมท า รวมสะทอน โดยเฉพาะในมตคณธรรม จรยธรรมไดมากกวา

12 บทน า

ดวยเหตน ศนยคณธรรม (องคการมหาชน) ซงเปนองคกรอสระภายใตการก ากบดแลของกระทรวงวฒนธรรม จงควรเขามามบทบาทในการท าหนาทตาง ๆ ดานนโดยตรง โดยเฉพาะอยางยงการสงเสรมและสนบสนนการศกษาคนควาพฒนาองคความร เพอน าไปสการแลกเปลยนเรยนร และบรหารจดการเผยแพรองคความรดานคณธรรม จรยธรรม ความดงามระหวางหนวยงานตาง ๆ รวมถงการเปนศนยขอมลและแหลงกลางในการพฒนาความรและนวตกรรมเพอใหเกดการขบเคลอนสงคมคณธรรม จรยธรรม จงเลงเหนถงชองวางตาง ๆ ทมอยในระบบการท างานเพอการพฒนาประเทศ และพจารณาวา การสรางองคความร และการสงเสรมการท างานบนฐานของความรททนการณ ทนเวลา สอคลองกบความจรง หรอบรบทของหนวยงานภาครฐตาง ๆ มความส าคญและจ าเปนอยางยง และจากปญหาอปสรรคตาง ๆ ดงกลาวมาทงหมดขางตน จงมแนวคดวา การสนบสนนใหมการประเมนองคกรภาครฐดวยแนวคดคณธรรม จรยธรรม โดยตรง โดยองคกรทมบทบาทหนาทดานนโดยตรง กอาจจะเปนอกชองทางหนงทจะสามารถชวยสนบสนนใหมการยกระดบศกยภาพดานคณธรรม จรยธรรมขององคกรภาครฐไดมากขน จงไดด ารใหมการศกษากรอบแนวทางในการจดท าดชนภาพลกษณคณธรรม จรยธรรมและธรรมาภบาลขององคกรภาครฐในประเทศไทยขนในครงน เพอน าไปสการผลกดนใหเกดการเปลยนแปลงและการพฒนาในหลาย ๆ ระดบและหลายมต ทงในเชงหลกการ เชงกระบวนการ เชงกรอบเนอหา และเชงนโยบาย ซงผลจากการด าเนนงานในครงน จะเปนขอมลและความรทส าคญ ทสามารถน ามาใชในการจดท าขอเสนอกรอบแนวคดและแนวทางการพฒนาหรอจดท าดชนภาพลกษณดานคณธรรมจรยธรรมของหนวยงานภาครฐทไมซ าซอนกบระบบการประเมนตาง ๆ ทเปนอย ณ ปจจบน

ดงนน การศกษาเพอประมวลภาพลกษณขององคกรภาครฐทเปนอย ณ ปจจบน ทงจากมมมองของสงคมไทยและชมชนนานาชาตในดานตาง ๆ ทมความเชอมโยงกบประเดนคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาล รวมถงการประมวลจดแขง จดออน และปญหาอปสรรคของระบบและกลไกตาง ๆ ทเกยวของกบการสรางเสรมศกยภาพและคณภาพขององคกรภาครฐทเปนอย ณ ปจจบน จะท าใหไดขอมลและความรทน ามาใชในการจดท าขอเสนอแนวทางในการพฒนาดชนภาพลกษณดานคณธรรม จรยธรรมขององคกรภาครฐ รวมถงการใหขอเสนออน ๆ ทเกยวของกบการสงเสรมศกยภาพการท างานขององคกรภาครฐไทยใหมความสามารถ มความโปรงใส มวฒนธรรมขององคกรและสงคมทเนนเรองคณธรรม จรยธรรม ซงจะยงท าใหองคกรภาครฐไทยและสงคมไทยโดยรวมไดรบการยอมรบในชมชนนานาชาตมากยงขน และจะสงผลท าใหประเทศไทยกลายเปนประเทศทมความเจรญกาวหนา มอารยธรรมอยในล าดบตน ๆ ของโลกกนาจะมความเปนไปไดเชนกน จงไดด ารรเรมด าเนนการโครงการนขน

1.2 วตถประสงค

1.2.1 เพอประเมนสถานการณเกยวกบภาพลกษณดานการปฏบตงานหรอคณธรรม/จรยธรรมและ ธรรมาภบาลขององคกรภาครฐไทยในสายตาชาวไทยและชาวโลก

1.2.2 เพอศกษา วเคราะห สงเคราะหและน าเสนอแนวคด/กรอบคด และกระบวนการในการจดท าดชนภาพลกษณคณธรรมจรยธรรมและธรรมาภบาลขององคกรภาครฐทงในและตางประเทศ

1.2.3 เพอจดท ากรอบแนวคดและขอเสนอแนวทางการพฒนาดชนภาพลกษณคณธรรมจรยธรรมและธรรมาภบาลขององคกรภาครฐในประเทศไทย


1.3 ขอบเขตการด าเนนงาน

1.3.1 ขอบเขตดานเนอหา ครอบคลมเนอหาสาระทส าคญ ๆ ดงนคอ

1. สถานการณภาพลกษณ ดานการด าเนนงาน ความโปรงใส และ/หรอ ภาพสะทอนปญหาเชงคณธรรมจรยธรรมทเปนอยขององคกรภาครฐไทยในมมมองของผมสวนไดสวนเสย/ ผ เกยวของทกฝาย ทงในและตางประเทศ

2. ขอมลองคความรทเกยวของ โดยเฉพาะในประเดนคณธรรมจรยธรรม ธรรมาภบาล และประเดนภาพลกษณ/การสรางภาพลกษณจากแหลงขอมลทตยภมประเภทตาง ๆ ทงในและตางประเทศ

3. ขอมลภาคสนาม หรอขอมลปฐมภมเกยวกบบรบทหรอความเปนจรงทแวดลอมการท างานขององคกร/หนวยงานภาครฐตาง ๆ ทเกยวของและยนดใหขอมลทเปนจรง ตรงไปตรงมา โดยเฉพาะในประเดนบรบท จดแขง จดออน ขอจ ากด ปญหาอปสรรคทสงผลตอการท างานใหเกดผลส าเรจตามเปาหมายหรอกรอบภารกจทก าหนดไวของแตละองคกร/หนวยงาน พรอมแสวงหากรณตวอยางองคกรหรอบคคลทมการสรางเสรมคณธรรม จรยธรรม ธรรมาภบาล

4. ขอเสนอกรอบแนวคดและแนวทางการจดท าดชนภาพลกษณคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาลขององคกรภาครฐไทย

5. ขอเสนออน ๆ ทเกยวของและเปนประโยชนตอการสงเสรมการพฒนาการท างานขององคกรภาครฐไทยและองคกรภาคหนสวน หรอผมสวนไดสวนเสยทเกยวของในระบบการท างานของภาคสาธารณะ

1.3.2 ขอบเขตดานกลมเปาหมาย

ส าหรบขอบเขตดานกลมเปาหมาย ทก าหนดไวในตอนแรก คอองคกรทเปนตวแทน องคกรแกนหลก/องคกรน ารองทมความส าคญตอภาพลกษณคณธรรม จรยธรรมและธรรมาภบาลของสงคมไทย หรอหนวยงานภาครฐทมบทบาท/หนาทตาง ๆ กน ดงตอไปน

1. องคกรทเปนดานหนาของการคาระหวางประเทศ/การพฒนาทางเศรษฐกจ/การลงทน และอตสาหกรรม ไดแก กรมเจรจาการคาระหวางประเทศ, กรมการคาระหวางประเทศ, กรมพฒนาธรกจการคา, กรมทรพยสนทางปญญา กระทรวงพาณชย กรมเศรษฐกจระหวางประเทศ, กรมความรวมมอระหวางประเทศ กระทรวงการตางประเทศ และกระทรวงอตสาหกรรม

2. องคกรทเกยวกบความสงบสข-สนตภาพ/สวสดภาพ/ความปลอดภย/สขภาพ ไดแก ส านกงานต ารวจแหงชาต กระทรวงมหาดไทย กระทรวงกลาโหม กระทรวงสาธารณสข

3. องคกรทเกยวกบการพฒนาคน/ศกยภาพมนษย/การพฒนาสงคม-วฒนธรรม ไดแก กระทรวง-ศกษาธการ, กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย และกระทรวงวฒนธรรม

4. องคกรทเกยวกบสงแวดลอม/ความสมบรณของทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม/การสงเสรมการเกษตร ไดแก กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม และกระทรวงเกษตรและสหกรณการเกษตร

5. องคกรทเกยวกบความยตธรรม/ความเปนธรรม/ความมนคง ไดแก กระทรวงยตธรรม และ กระทรวงการคลง

14 บทน า

6. องคกรทเกยวกบการพฒนาระบบโครงสรางพนฐาน/การเดนทาง/การตดตอไปมาหาส ไดแก กระทรวงคมนาคม

ส าหรบในทางปฏบตจรงนน ทมวจยสามารถด าเนนการเกบขอมลไดครอบคลม หรอ ครบถวนตามทก าหนดไวตงแตแรกหรอไม หรอ มากนอยแคไหน กรณาอานในบทท 2 วธวทยาการศกษาวจย โดยเฉพาะในหวขอ 2.5 ปญหาอปสรรค/ขอจ ากดของการศกษาวจย ประกอบดวย

1.4 กรอบแนวคดในการปฏบตการของโครงการ (Operational Conceptual Framework

of the Project)

แผนภาพท 1 กรอบแนวคดในการปฏบตการของโครงการ (Operational Conceptual Framework of the Project)

1.5 ประโยชนทไดรบจากการศกษา

1. ผลการประเมนสถานการณภาพลกษณดานคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาลขององคกรภาครฐไทย และองคความรเกยวกบบรบทตาง ๆ ทเกยวของกบการท างานขององคกรภาครฐไทย

2. ผลการศกษา ทบทวน วเคราะห สงเคราะหองคความรเกยวกบคณธรรม จรยธรรม ธรรมาภบาล และองคความรเกยวกบภาพลกษณและการสรางภาพลกษณทงในและตางประเทศ

3. ผลการศกษา ทบทวน วเคราะห สงเคราะหองคความรเกยวกบดชน และวธการในการจดท าดชนทวไปและดชนภาพลกษณดานคณธรรม จรยธรรมทงในและตางประเทศ

การวเคราะหขอมลจากการสมภาษณผมสวนไดสวนเสยและทบทวนเอกสารท

เกยวของทงหมดอกครงหนง

การสงเคราะหขอมล

จากเอกสารทเกยวของ

ขอมลบรบท(Contextual data) เกยวกบองคกรและระบบการประเมนตาง ๆ ทเปนอยขององคกรภาครฐใน

ประเทศไทยในปจจบน

สถานการณภาพลกษณ คณธรรม จรยธรรม และ

ธรรมาภบาลในประเทศไทย

การศกษาในประเทศไทย

การศกษาจากตางประเทศ

ขอเสนอกรอบแนวคดและแนวทางการจดท าดชนภาพลกษณและขอเสนออน ๆ ในเชงระบบการท างานท

เกยวของ


4. ขอเสนอกรอบแนวคดและแนวทางการพฒนาดชนภาพลกษณดานคณธรรม จรยธรรม ทอยบนพนฐานของผลการศกษา ทบทวน วเคราะห สงเคราะหองคความรในขอ 1, 2 และ 3 ขางตน

5. ขอเสนอเชงระบบการท างานรวมกนระหวางองคกรภาครฐไทย ศนยคณธรรม และองคกรภาค อน ๆ ทเกยวของ

6. ขอเสนอในการปรบปรงระบบการประเมนและระบบอน ๆ ทเกยวของทจะชวยท าใหองคกรภาครฐไทยสามารถท างานไดสอดคลองกบบรบทโลกทเปลยนแปลงไป โดยเฉพาะระบบการประเมนโดยองคกรระหวางประเทศทมอยจ านวนมาก ทชมชนนานาชาตใชเปนขอมลในการสะทอนภาพลกษณของประเทศตาง ๆ ในปจจบน

16 บทน า

2 วธวทยาการศกษาวจย

2.1 วธการเกบขอมล

ใชวธการเกบขอมลเชงคณภาพทส าคญ คอ การเลาเรอง/การบอกเลา (Narrative) โดยขอใหผยนดใหขอมลทเปนตวแทนของหนวยงานภาครฐแตละแหงเลาเรองราวทผานมาในการปฏบตงานขององคกร โดยเฉพาะในประเดนทเกยวของปญหาอปสรรคขอจ ากดตาง ๆ ในการท างาน ทมความเชอมโยงกบเรอง คณภาพของบคลากร คณภาพของการบรการ การพฒนาองคกรในมตตาง ๆ โดยเฉพาะการสงเสรมการพฒนาดานคณธรรม-จรยธรรม และปญหาทเกยวของกบการท างานดานน ส าหรบการใหเลาเรองราวน ไดใชประกอบกบการสมภาษณพดคยเชงลก (Indepth Interview) โดยใชแนวค าถามในการสมภาษณเชงลกประกอบดวย ประกอบกบการสงเกตบรรยากาศการท างาน รวมทงปฏสมพนธระหวางผบรหารกบเจาหนาทและระหวางเจาหนาทดวยกนเอง รวมถงการสงเกตสงแวดลอมดานตาง ๆ ของหนวยงานทไดมโอกาสเขาไปเยยมเยยน และสมภาษณพดคยประกอบดวย

นอกจากน ยงมการถามเสรมในประเดนตาง ๆ ทไดค าตอบไมชดเจน ซงจรง ๆ แลว ผวจยไดตงค าถามแบบตรงไปตรงมา แตพบวา ไมสามารถสบคนขอมลไดตรงกบสงทตองการศกษา จงไดมการปรบค าถามหรอใชวธการพดคยแบบเปนกนเอง เพอใหผใหขอมลรสกผอนคลาย แตกยงคงพยายามกมจดเนนของการสมภาษณ หรอการใหน าหนกกบประเดนการด าเนนงานทสะทอนระดบมาตรฐานดานคณธรรม/จรยธรรมและธรรมาภบาลอยางเปนรปธรรม แตในทางปฏบตจรง พบวา ผใหสมภาษณสวนใหญมองเรองคณธรรม จรยธรรมผานปญหาทมความส าคญตอภาพลกษณมากทสด ซงกคอ ปญหาการทจรตคอรรปชน ทนบวนมความสลบซบซอนแยบยลมากยงขน ซงสะทอนใหเหนวา การประเมนคณธรรม จรยธรรมทมความเชอมโยงกบปญหาน ยงคงมความส าคญในล าดบตน ๆ ดงนน การทบทวนเอกสารและงานศกษาวจยตาง ๆ ทเกยวของ รวมถงการตงค าถามในการสนทนาพดคยกบผใหสมภาษณ เพอสบคนขอมลตาง ๆ ในเชงลกใหมากขนนน จงยงคงใหความส าคญกบประเดนนคอนขางมาก แตกยงไมทงประเดนจดแขง จดออน ปญหาอปสรรคในการท างานในดานอน ๆ ดวย

ส าหรบรายละเอยดเกยวกบวธการและขนตอนในการเขาไปสมภาษณ เพอใหไดขอมลปฐมภมนน คณะผวจยไดท าการตดตอและนดหมายวนเพอสมภาษณในชวงเดอนกรกฎาคม – สงหาคม 2558 แตเนองจากบางองคกรมการตอบรบทคอนขางชา ท าใหการเกบขอมลดวยการสนทนาและการสมภาษณระดบลกนนแลวเสรจในเดอนกนยายน และมความพยายามในการเกบขอมลองคกรตาง ๆ ทก าหนดไวทงหมด แตในทสดมบางสวนทไมสามารถเกบขอมลได เพราะทางหนวยงานไมยนดใหเขาไปเกบขอมล


ส าหรบการรวบรวมขอมลตาง ๆ จากแหลงขอมลทตยภมตาง ๆ นน ใชวธการสบคนจากฐานขอมลออนไลนและเอกสารตาง ๆ ทเกยวของของหนวยงานตาง ๆ ทงในและตางประเทศ โดยใชวธการเลอกแหลงขอมลทมการอางองถงคอนขางมากในแวดวงการศกษาวจยเกยวกบเรองคณธรรม จรยธรรมและธรรมาภบาล

2.2 กลมตวอยางทยนดใหขอมล

ไดแก บคลากรทงระดบนโยบาย ระดบบรหาร และระดบปฏบตการจากหนวยงานระดบตาง ๆ ภายในกระทรวง จ านวนรวมทงสน 22 หนวยงาน รวมทงหนวยงานหรอองคกรทมสวนไดสวนเสยในการบรหารจดการภาครฐอกจ านวนหนงดวย ไดแก ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.) ส าหรบการเลอกบคคลทใหสมภาษณของแตละหนวยงาน ในทางปฏบตจรงนน สวนใหญหนวยงานเปนฝายเลอกวาใครมความเหมาะสมในการใหขอมลมากทสด ซงสวนใหญเปนผบรหารระดบสง และจ านวนหนงเปนผบรหารระดบกลาง ทมประสบการณในการบรหารงานองคกรในหลาย ๆ มต เปนเวลานาน นอกจากน ยงท าการเกบขอมลจากภาคประชาสงคม ทเคยมประสบการณในการท างานในองคกรภาครฐและองคกรอสระ มาชวยสะทอนขอมลตาง ๆ ทส าคญ ๆ เพมเตม (โปรดดรายชอผใหสมภาษณในภาคผนวกประกอบดวย) ไดแก

1. กระทรวงพาณชย ประกอบดวย กรมเจรจาการคาระหวางประเทศ กรมการคาตางประเทศ กรมพฒนาธรกจการคา กรมทรพยสนทางปญญา และส านกงานปลดกระทรวงพาณชย

2. กระทรวงการตางประเทศ ประกอบดวย กรมความรวมมอระหวางประเทศ กรมเศรษฐกจระหวางประเทศ

3. กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ไดแก ส านกงานปลดกระทรวง ทสามารถใหขอมลไดครอบคลมทกหนวยงานในกระทรวง ฯ ทงกรมทรพยากรทางทะเลและชายฝง กรมอทยานแหงชาต สตวปาและพนธพช ส านกบรหารกลาง กรมปาไม

4. กระทรวงคมนาคม ไดแก กรมทางหลวงชนบท ศนยปฏบตการตอตานการทจรต และส านกงานปลดกระทรวงคมนาคม

5. กระทรวงการคลง ไดแก ผชวยปลดกระทรวงการคลงและทมงาน ทสามารถใหขอมลไดครอบคลมทกหนวยงานในกระทรวง ฯ รวมถง ศนยปฏบตการตอตานการทจรต ส านกงบประมาณ ส านกงานนโยบายและแผนปฏบตการ ส านกบรหารทรพยากรบคคล

6. กระทรวงมหาดไทย ไดแก ศนยปฏบตการตอตานการทจรต 7. กระทรวงยตธรรม ไดแก ศนยปฏบตการตอตานการทจรต และส านกงานปลดกระทรวงยตธรรม

ทสามารถใหขอมลไดครอบคลมหนวยงานตาง ๆ ในกระทรวง 8. กระทรวงศกษาธการ ไดแก ส านกงานปลดกระทรวงศกษาธการ กลมพฒนาระบบบรหาร ตวแทน

ของคณะกรรมการจรยธรรม และศนยปฏบตการตอตานการทจรต 9. ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.) ไดแก เลขาธการส านกงาน ก.พ.

10. ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ไดแก ผอ านวยการส านกบรหารการเปลยนแปลง และคณะอนกรรมการ ก.พ.ร. อกจ านวน 2 ทาน


11. ส านกงานต ารวจแหงชาต ไดแก ผบงคบการกองวจย ส านกงานยทธศาสตรต ารวจ ส านกงานต ารวจแหงชาต

12. ภาคประชาสงคม ไดแก อดตผอ านวยการสถาบนวทยาการเรยนร และอดตบคลากรของกระทรวงสาธารณสข ปจจบนเปนผฝกสอนของสถาบนโคเอนกา

2.3 วธการวเคราะหและสงเคราะหขอมล

ใชวธการวเคราะหเนอหา(Content Analysis) และการวเคราะหบรบททเกยวของ (Contextual Data Analysis) รวมทงการวเคราะหและจดล าดบปจจยทสงผลกระทบตอการท างานของหนวยงานตาง ๆ โดยเฉพาะปจจยเชงบวกทพบจากการเกบขอมล และมความสอดคลองกนระหวางหนวยงานตาง ๆ ทมผลการท างานทด อาทเชน หนวยงานตาง ๆ ในกระทรวงพาณชย กระทรวงยตธรรม และกระทรวงการตางประเทศ เปนตน ทงน เพอน าปจจยดงกลาวมาผนวกเขากบขอมลจากแหลงอน ๆ โดยเฉพาะขอมลจากเอกสาร ส าหรบการสงเคราะหขอมลและการกลนประเดนทงจากเอกสารและจากการศกษาภาคสนาม เพอน าไปสการจดท าขอเสนอกรอบแนวคดและขอเสนอแนวทางในการพฒนาดชนนน ใหความส าคญกบประเดนทมความส าคญหรอมอทธพลตอเรองการพฒนา การสงเสรม และ/หรอการยกระดบศกยภาพของหนวยงานตาง ๆ ในดานคณธรรม จรยธรรม ธรรมาภบาล ทพบในเอกสารการวจยตาง ๆ โดยเฉพาะอยางยง เอกสารผลงานการวจยของตางประเทศ ทมความเชอถอได เพราะมการใชวธวทยาทหลากหลายและถกตอง หรอไดมการอธบายวธวทยาตาง ๆ ทใชในการศกษาไวอยางเปดเผย ตรงไปตรงมา มเหตมผลทสามารถยอมรบได

2.4 กระบวนการในการด าเนนงาน (โปรดดแผนภาพท 2 ในหนาท 20 ประกอบ)

เปนการศกษาเชงคณภาพเกยวกบการด าเนนงานของภาครฐทสะทอนมาตรฐานและปญหาเชงคณธรรม จรยธรรมและธรรมาภบาลอยางเปนรปธรรม รวมทงจดแขง จดออน ปญหาอปสรรคตาง ๆ ทเกยวของ โดยรวบรวมขอมลจากการสมภาษณพดคยทงแบบเปนทางการและไมเปนทางการกบผบรหารระดบสงหรอผเกยวของและเปดรบฟงความคดเหนของผมสวนไดสวนเสยดวยการประชมระดมความคดเหนและใหมมมองเชงสะทอน พรอมดวย การสงเคราะหเอกสารตาง ๆ ทเกยวของ การประมวลองคความรเกยวกบแนวคดและกระบวนการในการจดท าดชนภาพลกษณคณธรรม/ จรยธรรมและธรรมาภบาลทงของไทยและตางประเทศเพอประเมนสถานการณภาพลกษณขององคกรภาครฐและพฒนากรอบแนวทางการจดท าดชนภาพลกษณคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาล และจดใหมการประชมเพอวพากษรายงานผลการศกษาโดยคณะกรรมการผทรงคณวฒของศนยคณธรรม (องคการมหาชน) และน าขอมล/ขอคดเหนดงกลาวไปใชในการปรบปรงแกไขรายงานการศกษาวจยครงนใหมความสมบรณมากยงขน


แผนภาพท 2 กระบวนการและแนวทางการด าเนนงาน

2.5 ปญหาอปสรรคและขอจ ากดของการศกษา

อยางไรกตาม ส าหรบหนวยงานตาง ๆ ทมการตดตอประสานงานและทมวจยไดวางแผนไววาจะตองท าการเกบขอมลใหได แตในทสดไมสามารถเขาสมภาษณได เนองจากไมไดรบการตอบกลบ ทง ๆ ทมการตดตามทวงถามหลายครง ไดแก กระทรวงสาธารณสข กระทรวงเกษตรและสหกรณการเกษตร กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย กระทรวงกลาโหม และกรมตาง ๆ ในสงกดของกระทรวงการคลง จงถอเปนปญหาและอปสรรค หรอขอจ ากดทส าคญประการหนงของการศกษาวจยในครงน ทไมสามารถเกบขอมลไดครบถวนทงหมด ตามทวางแผนไวตงแตแรก

การเตรยมการ ก าหนดแนวทางการด าเนนงาน

แตงตงคณะกรรมการพฒนาความองคความร และนวตกรรมดานคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาล

ประชมคณะกรรมการฯ คณะวจย และคณะท างานของศนยคณธรรมเพอก าหนดกรอบแนวทางการศกษา

คณะวจยด าเนนงานตามมตทประชม

คณะท างานของศนยคณธรรมด าเนนงาน

การเกบขอมล การสมภาษณ/การศกษาเอกสาร/การน าเสนอผล

การก ากบตดตามการด าเนนงาน

การสงเคราะหขอมล

การสรปวเคราะหสงเคราะหจดท ารายงาน

วจยฉบบสมบรณ

การจดท าแนวทางการพฒนา

3 การทบทวนแนวคด ทฤษฎ และงานวจยทเกยวของ

3.1 เกรนน ำ

เนองจากการศกษาวจยครงน มความประสงคทจะน าเสนอกรอบแนวคดและแนวทางในการพฒนาหรอจดท าดชนภาพลกษณดานคณธรรม จรยธรรม ธรรมาภบาลขององคกรภาครฐไทย ดงนน การมความรความเขาใจทตรงกนหรอสอดคลองกนเกยวกบเรองคณธรรม จรยธรรม จรยศาสตร ธรรมาภบาล ระหวางผเกยวของทกฝาย จงมความส าคญอยางยง นอกจากน คณะผศกษาวจยยงตองการสะทอนใหผเกยวของทกฝายไดมองเหนรวมกนดวยวา การปลกฝงเรองคณธรรมจรยธรรมนน จะตองด าเนนการตงแตปจเจกบคคลยงอยในวยเดก จงจะไดพลเมองหรอประชากรทมคณภาพ ซงหมายรวมถง ประชากรทจะเขามาท าหนาทในการบรหารจดการในภาครฐไดเปนอยางดนนจะตองไดรบการขดเกลาทงจากครอบครวและสงคมตงแตกอนอาย 20 ป (Piaget, 1956; Kohlberg, 1976) ซงจรง ๆ แลว ประเดนนมความส าคญมาก ทงนศนยคณธรรม ซงท างานดานนโดยตรงกทราบดอยแลว และทผานมากไดจดท าโรงเรยนคณธรรม หรอโรงเรยนวถพทธ ซงเปนหนทางหนงในการชวยปลกฝงความดงามตงแตยงเดก แตถงแมหลายฝายจะทราบดวา การท างานดานคณธรรมจรยธรรมจะตองเรมตงแตวยเดก และดเหมอนการมาใหความส าคญกบประเดนนในชวงวยผใหญหรอวยท างาน อาจจะสายเกนไป เหมอนดงทผบรหารหนวยงานภาครฐบางแหงไดตงค าถามไว ซงกนาจะเปนจรงตามขอสงเกตดงกลาว แตทงน พบวา การสรางสงแวดลอมในหนวยงานภาครฐใหเออตอการแสดงพฤตกรรมหรอการกระท าตาง ๆ ทเปนผลดตอองคกรและประเทศชาตตอไป เทาทจะสามารถด าเนนการได ยงเปนความจ าเปนอย เพราะจรง ๆ แลว ในหลาย ๆ ประเทศกยงคงมการพฒนาหรอสนบสนนในเชงโครงสรางพนฐานทางสงคม เพอใหบคลากรภาครฐหรอภาคสาธารณะสามารถท างานอยางมประสทธผลมากยงขนอยตลอดเวลาดวยการสงเสรมและขบเคลอนประเดนคณธรรมและจรยธรรมอยางตอเนองจนถงปจจบนเชนกน (ยกตวอยางเชน ประเทศมาเลเซย ประเทศแคนาดา ประเทศอเมรกา ประเทศองกฤษ เปนตน)

ดวยเหตนจงจ าเปนตองมการผลกดนหรอสานตอในการเสรมพลงการท างานขององคกรภาครฐดวยการจดท าโครงการนขน นอกจากน คณะผศกษาวจยยงพจารณาดวยวา การผนวกค าวา “ธรรมาภบาล” (Good Governance) เขามาไวในการศกษาวจยครงนดวย กมความส าคญไมนอยไปกวากน ทงนเนองจาก ในชวงทผานมาองคกรภาครฐในประเทศไทย และในประเทศอน ๆ ไดใชกรอบแนวคดนในการก ากบ ตดตาม และประเมนการท างานขององคกรภาครฐ และภาคธรกจ นอกจากน ในปจจบนยงมองคกรทรบผดชอบในการก ากบ ตดตาม และประเมน รวมทงสงเสรมการท างานทยดหลก “ธรรมาภบาล” ทงในระดบโลก และระดบภมภาคจ านวนหลายองคกรดวยกน ส าหรบในระดบโลก องคกรทท างานดานนตอเนอง คอ องคการสหประชาชาตดานเครอขายการบรหารงานภาคสาธารณะ หรอ United Nations Public Administration Network (UNPAN) ซงองคกรนมสาขาในระดบภมภาคเอเซย คอ UNPAN Asia Pacific ซงพบวา องคกรทงสองน มอทธพลตอการสะทอนภาพลกษณในการท างานของภาครฐในประเทศตาง ๆ ในระดบสง ดวยการใชเครองมอตาง ๆ ส าหรบใน

22 การทบทวนแนวคด ทฤษฎและงานวจยทเกยวของ

ระดบโลกเรยกกลไกหรอเครองมอนวา “Governance World Watch” และระดบภมภาคเรยกวา “Governance Asia-Pacific Watch” ดงนน จงควรมการทบทวนอกครงหนงวา แนวคดธรรมาภบาลนใหความส าคญหรอมงเนนไปทประเดนใดบาง และถาจ าเปนจะตองมการประเมนภาพลกษณดานคณธรรมจรยธรรมโดยตรง กไมควรมเนอหาหรอประเดนทซ าซอนกน หรอ อาจบรณาการบางประเดนของ “ธรรมาภบาล” เขากบแนวคดและหลกการคณธรรมจรยธรรม หรอท าใหมความชดเจนมากยงขนกอาจเปนไปได ซงนาจะท าใหมความครอบคลมหรอเตมเตมซงกนและกนไดมากยงขน

ดงนน ในบททสามน จงแบงการน าเสนอผลการทบทวนองคความรทเกยวของกบการจดท าขอเสนอกรอบแนวคดและกรอบแนวทางในการประเมนองคกรภาครฐ ออกเปน 3 กลมความรใหญ ๆ หรอ ชดความรทส าคญ 3 ชด ดงนคอ กลมแรกหรอกลมความรท 1 เปนองคความรเกยวกบ คณธรรม จรยธรรมและธรรมาภบาล ประกอบดวย แนวคด หลกการเกยวกบคณธรรม จรยธรรม แนวคดทฤษฎทอธบายพฒนาการดานคณธรรม จรยธรรมของมนษย รวมถงแนวคดและทฤษฎจรยศาสตรสากล ทมอทธพลอยในแวดวงการศกษาและการสงเสรมพฒนาเรองคณธรรมจรยธรรมในบรบทโลก และแนวคดธรรมาภบาล ตามล าดบ หลงจากนน จะเปนการน าเสนอองคความรกลมท 2 ทเกยวกบแนวคดการสรางภาพลกษณในภาคสาธารณะ ซงเปนแนวคดทมความส าคญมากในบรบทโลกยคโลกาภวฒน ทมความเชอมโยงกนทงหมด ส าหรบแนวคดน พบวา มความเชอมโยงกบระบบและกลไกการประเมนตาง ๆ ทมอยจ านวนมากในชมชนนานาชาต ทประเทศไทยตองเขาไปเกยวของอยางไมสามารถปฏเสธได จงน าเสนอบททบทวนเกยวกบองคกรทมอทธพลในการจดท าและประเมนภาพลกษณในชมชนนานาชาตไวดวย และจากการทบทวนความรเกยวกบเรองน ท าใหทราบวา ท าไมแนวคดนจงเปนแนวคดทมพลงและมความส าคญสงยงในโลกยคปจจบน และท าไมจงท าใหหลาย ๆ ประเทศประสบผลส าเรจในการพฒนา ยกตวอยางเชน กรณของประเทศเกาหล จงไดผนวกกรณของประเทศเกาหลไวเปนตวอยางหนงทส าคญ เพอท าใหผเกยวของประเภทตาง ๆ ในประเทศไทยเขาใจถงอทธพลของแนวคดนอยางเปนรปธรรมดวย ล าดบตอมา เปนการน าเสนอผลการทบทวนองคความรกลมท 3 หรอชดท 3 เกยวกบดชน ตวชวด ครอบคลมทงนยาม ความหมาย กระบวนการ วธการในการพฒนาดชน และเครองมอตาง ๆ ทเกยวของรวมถงองคกรตาง ๆ ทเกยวของกบการพฒนาดชน หรอ ตวชวดทงในบรบทของตางประเทศและประเทศไทย ทเกยวของกบการประเมนการท างานขององคกรภาครฐหรอภาคสาธารณะในปจจบน

หลงจากนน ในบทท 4 จะเปนการน าเสนอสถานการณภาพลกษณเกยวกบการปฏบตงาน และ/หรอ สถานการณภาพลกษณทสะทอนจดออน จดแขง ปญหาอปสรรคตาง ๆ ของประเทศไทย ทงจากมมมองของชมชนนานาชาตและมมมองของสงคมไทย ซงชใหเหนวา องคกรภาครฐไทยยงคงประสบปญหาตาง ๆ โดยเฉพาะปญหาคอรรปชน ซงสะทอนวา ยงมปญหาดานคณธรรม จรยธรรม จรยศาสตร และธรรมาภบาลในระดบทนาเปนหวง อยางไรกตาม ในการศกษาครงน กไดใหความส าคญกบจดแขง หรอสงทดขององคกรภาครฐดวย โดยผนวกกรณตวอยางองคกรภาครฐทมผลการท างานทดไวดวย ซงขอมลตาง ๆ เหลาน ไดน าไปผนวกกบผลการสงเคราะหประเดนตาง ๆ ทมความส าคญส าหรบการพฒนาขอเสนอกรอบแนวคด และการใหขอเสนอแนวทางในการพฒนาดชนภาพลกษณดานคณธรรมจรยธรรม รวมถงขอเสนออน ๆ ทเกยวของกบการท างานเชงระบบรวมกบองคกรภาคหนสวนทงหมดในล าดบสดทาย ซงหมายรวมถงบทบาทการท างานของศนย


คณธรรม (องคการมหาชน) ดวย ซงเนอหาในสวนหลงน ไดน าเสนอไวในบทท 5 ซงเปนบททวาดวย การสรปและอภปรายผลการศกษา และการใหขอเสนอตาง ๆ ทเกยวของ

นอกเหนอจาการทบทวนองคความรทเกยวของโดยตรงกบการสรางกรอบแนวคดและการใหขอเสนอแนวทางในการพฒนาชดดชนภาพลกษณดานคณธรรม จรยธรรมดงกลาวขางตนแลว คณะนกวจยไดพบวา จากการไดมโอกาสทบทวนองคความรเกยวกบเรอง “ภาพลกษณ” และ “การสรางภาพลกษณ” ในภาคสาธารณะ ซงเปนค าหลกทส าคญของโครงการนอกค าหนงนน ท าใหคณะผวจยเกดขอค าถามหลาย ๆ อยางเกย วกบการท างานขององคกรภาครฐ ทอาจจะไมสามารถแกไขไดดวยการประเมนเชงตรวจสอบ หรอเชงการจบผด หรอเชงการวดคณธรรม จรยธรรมแบบเถรตรง ทมกนยมใชกนอยในบรบทสงคมไทยปจจบน แตเทาทวเคราะหด พบวา ควรจะปรบเปนการประเมนเชงพฒนา เชงการปรบเปลยนระบบ วธคด วธมอง และการสรางความสมพนธหรอการมปฏสมพนธในการท างานกบองคาพยพทงหมดทเกยวของมากกวาหรอไม และจากผลการทบทวนความรดงกลาว จงน ามาสการใหขอเสนอทเปนทางเลอกในการพฒนาระบบการท างานและระบบการประเมนเชงสนบสนนใหม ๆ ทสอดคลองกบบรบทการเปลยนแปลงของโลก เพมใหอกหนงขอเสนอดวย ส าหรบรายละเอยดตาง ๆ เปนไปตามล าดบ ดงตอไปนคอ

3.2 นยำมควำมหมำยของค ำวำ คณธรรม จรยธรรม

ค าวา คณธรรม เปนค าศพททมความหมาย ใกลเคยงกน โดยพจนานกรมศพทปรชญาของราชบณฑตยสถานฉบบ พ.ศ. 2532 ไดใหความหมายของ “คณธรรม” วา หมายถง หลกทมนษยถอเปนแนวทางทถกตองในการด าเนนชวต เชน ความยตธรรม ความเมตตา ล ขณะทพจนานกรมฉบบราชบณฑตยสถาน พ.ศ. 2542 ไดใหความหมายของค าวา“คณธรรม” วา หมายถง สภาพคณงามความด เปนสภาพคณงามความดทางความประพฤตและจตใจ ซงสามารถแยกออกเปน 2 ความหมาย ดงนคอ (จรวยพร ธรณนทร, 2550)

1. ความประพฤตดงาม เพอประโยชนสขแกตนและสงคม ซงมพนฐานมาจากหลกศลธรรมทางศาสนา คานยมทางวฒนธรรม ประเพณ หลกกฎหมาย และจรรยาบรรณวชาชพ

2. การรจกไตรตรองวาอะไรควรท า ไมควรท า และอาจกลาวไดวา คณธรรม คอ จรยธรรมแตละขอทน ามาปฏบตจนเปนนสย เชน เปนคนซอสตย เสยสละ อดทน มความรบผดชอบ ล

จงอาจกลาวไดวา คณธรรม คอ สภาพของคณงามความดทสะทอนออกมาจากนสยทมอยเปนประจ าของแตละบคคล ปรากฏใหเหนเปนบคลกลกษณะของผนน และคณธรรม คอธรรมทเปนคณประโยชนตอการปฏบตหนาท “กรณขาราชการ มหนาทสรางประโยชนสขแกประชาชน มวสยทศน พนธกจทก าหนดไวชดเจน” (รตนา สนนเมอง, 2557)

กลมท 1 วรรณกรรม/องคควำมรเกยวกบคณธรรม จรยธรรมและธรรมำภบำล


ส าหรบ ค าวา “จรยธรรม” ซงเปนอกค าหนงทมกใชควบคกบค าวา คณธรรม หรอ บางครงกมการใชแทนกนอยบอยครงนน พบวา มความหมายทไมแตกตางกวากนมากนก และ อนทจรงเทาทศกษาและประมวลภาพรวมในขอบเขตของชมชนนานาชาต พบวา มการใช ค าวา “จรยธรรม” (Ethics) มากกวาค าวา “คณธรรม” (Morality) ยกตวอยางเชน ในระดบโลก กมองคกรทชอ “Institute for Global Ethics - IGE” หรอ “สถาบนจรยธรรมโลก” ซงมบทบาทในการผลกดนเรอง “จรยธรรม” ในองคกรตาง ๆ ในหลายภมภาคโดยเฉพาะในอเมรกา และยโรป ซง IGE เนนย าวา การตดสนใจทอยบนฐานของจรยธรรม เปนสงทส าคญทสด เพราะจะเปนตวหลอเลยงคณธรรมของพนกงาน/คนท างาน และการตดสนใจทกอยางตองอยบนพนฐานของคณธรรม จรยธรรม นอกจากน IGE ยงเนนย าดวยวา จรยธรรม ไมใชแคสงทถกตอง ทตองท าเทานน แตยงเปนสงทฉลาดทควรจะตองท า เพราะท าใหองคกรมชอเสยง ท าใหผมสวนไดสวนเสยทงหมดเกดความรสกผกพน หรอมความซอสตยตอองคกรมากขนดวย ส าหรบรายละเอยดตาง ๆ เกยวกบองคกรน รวมทงแนวทางและเครองมอทใชในการท างานสามารถศกษาไดจากเวบไซตของสถาบนนไดท www.globalethics.org

นอกจากน ส าหรบค าวา “จรยธรรม” ในบรบทของประเทศไทย พบวา บางทานไดอธบายไววา หมายถง ธรรมทเปนขอประพฤตปฏบต รวมถงศลธรรม กฎแหงศลธรรม ซงกคอ กฎเกณฑความประพฤตของมนษย ซงเกดขนจากธรรมชาตของมนษยเอง ความเปนผมปรชาญาณ (ปญญาและเหตผล) ท าใหมนษยมมโนธรรม รจกแยกแยะความถก ผด ควร ไมควร โดยจรยธรรมมลกษณะ 4 ประการ คอ (กตตยา โสภณโภไคย, 2553)

1. การตดสนทางจรยธรรม (Ethical Judgement) บคคลจะมหลกการของตนเอง เพอตดสนการกระท าของผอน

2. หลกการของจรยธรรมและการตดสนตกลงใจเปนความสมพนธทเกดขนในตวบคคลกอนทจะปฏบตการตาง ๆ ลงไป

3. หลกการทางจรยธรรมเปนหลกการสากลทบคคลใชตดสนใจในการกระท าสงตาง ๆ 4. ทศนะเกยวกบจรยธรรมไดมาจากความคดของบคคลหรออดมคตของสงคมจนเกดเปนทศนะใน

การด ารงชวตของตน และของสงคมทตนอาศยอย

นอกจากน พจนานกรมฉบบราชบณฑตยสถานฉบบ พ.ศ. 2542 ไดใหความหมายของ “จรยธรรม” วา หมายถง “ธรรมทเปนขอประพฤตปฏบต, ศลธรรม, กฎศลธรรม” นอกจากนนยงมความหมายอนๆ เชน จรยธรรม ธรรมทด ทงามท าใหผถอปฏบตมเกยรต มศกดศร มความสงางาม รวมทงกาย ทงใจ คณธรรมและจรยธรรม หรออาจกลาวไดวา จรยธรรม หมายถง หลกความประพฤตทดงาม สอดคลองกบหลกศลธรรมทางศาสนา ขนบธรรมเนยมประเพณ วฒนธรรม กอใหเกดความสงบสขแกตนเองและผอนหรอการรวา “สงใดควรท าและสงใดไมควรท า” และยงหมายรวมถง จรรยาบรรณ (Code of Ethics) ของผประกอบวชาชพตาง ๆ รวมทงจรรยาบรรณของขาราชการ (โปรดดตารางสรปท 3 เกยวกบวชาชพและจรรยาบรรณวชาชพของขาราชการในกระทรวงตาง ๆ ในภาคผนวกประกอบดวย) ส าหรบกรณทเปนองคกรนน พบวา ยงมความหมายครอบคลมไปถงสทธและหนาท กฎ กตกา และมรรยาทสงคมทกดาน ทถอปฏบตอยในองคกรและสงคมทเกยวของกบองคกรนน ๆ ดวย (รตนา สนนเมอง, 2557)

นอกจากน คณะกรรมการจรยธรรมวฒสภา (2553) ไดกลาวถง หลกจรยธรรมสากลไวดงนคอ “จรยธรรมเปนสวนหนงของค าสงสอนทางศาสนา ซงทกศาสนามงหวงใหผทนบถอศาสนานน ๆ ประพฤตด ประพฤตชอบ และมชวตอยรวมกนในสงคมอยางมความสข โดยจรยธรรมอาจเปนลกษณะเฉพาะนอกเหนอจาก


ค าสงสอนทางศาสนา แตเปนวฒนธรรมทเกดขนพรอมกบชมชนนน ซงยดถอปฏบตสบตอเนองกนมา โดยจรยธรรมมรากฐานมาจากวฒนธรรม และไมมหลกจรยธรรมสากลทใชส าหรบทกสงคม ทกกลมคนในสงคมหรอทกอาชพ แตกพบวา มหลกการเบองตนทเปนทยอมรบรวมกนอยางนอย 6 ขอ ดงนคอ

1. สงคมทแตกตางกนจะมหลกจรยธรรมทแตกตางกน 2. ไมมเกณฑทเปนภววสยทสามารถตดสนไดวา หลกจรยธรรมของสงคมแหงหนงเหนอกวาหรอดอย

กวาของอกสงคมหนง 3. หลกจรยธรรมของสงคมใดสงคมหนง มไดมสถานภาพพเศษกวาของสงคมอน ๆ ทงนเปนเพราะ

หลกจรยธรรมเปนเพยงจรยธรรมระบบหนงในจรยธรรมทมอยหลาย ๆ ระบบ 4. ในจรยศาสตรไมม “สจจสากล” ซงหมายความวา ไมมอรยสจ ทคนทกคนยดถอและยอมรบ

รวมกนตลอดเวลาทกยคทกสมย 5. หลกจรยธรรมในสงคมหนงจะเปนตวก าหนดสงทถก และผดของสงคมนนๆ 6. ความพยายามใด ๆ ในการตดสนการกระท าของคนในวฒนธรรมอน ถอเปนความเยอหยง ดงนน

เราควรจะมความอดกลนตอการปฏบตตามความเชอของคนทมวฒนธรรมทแตกตางจากวฒนธรรมของเรา

ส าหรบสวนราชการของประเทศไทยนน พบวา ศนยสงเสรมจรยธรรม ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ส านกงาน ก.พ.) (2556) ไดใหความหมายของมาตรฐานทางคณธรรมและจรยธรรม ไววา หมายถง สงทตองถอเอาเปนหลกเทยบทางสภาพคณงามความดทงทอยภายในจตใจ และทแสดงออกทางกรยาทควรประพฤตปฏบตทคนในสงคมนน องคการนน หรอ สวนราชการนน ไดยอมรบนบถอกนมา หรอไดก าหนดรวมกนขนมาใหม และประพฤตปฏบตรวมกน หรอ ยอมรบรวมกนวาขอประพฤตอะไรเปนสงด อะไรเปนสงชว อะไรถก อะไรผด อะไรควรท า และอะไรไมควรท า ซงสอดคลองกบแนวคดของ วรวท คงศกด (2557) ทกลาววามาตรฐานทางจรยธรรม หมายถง คณภาพของความประพฤตทดงาม ซงวดไดจากความสามารถในการไตรตรองวาอะไรควรท า อะไรไมควรท าและเปนทมาสวนหนงของ “ประมวลจรยธรรม” ของส านกงาน ก.พ. อกดวย

ส าหรบในกรณของตางประเทศ โดยเฉพาะประเทศเพอนบานของไทยดงเชน ประเทศมาเลเซย พบวา ไดใหความส าคญกบเรอง จรยธรรมของขาราชการ เปนอยางมาก ทงน ผทมบทบาทในการขบเคลอนเรองนของประเทศคอ ศาสตราจารยไซเอด อากล แหงมหาวทยาลยตล อบดล ราซก (Universiti Tun Abdul Razak) เขาไดนยาม ค าวา “จรยธรรม” ไวอยางสน ๆ กระชบ ชดเจน และนาจะสามารถน ามาเปนประเดนทส าคญในการพฒนากรอบแนวคด เพอจดท าดชนดานนไดด คอ เขากลาววา “จรยธรรม” หมายถง “คณคาหรอคานยมและหลกการทใชในการตดสนใจ” (Bernama online, 2010) ซงสอดคลองกบนยามหรอความหมายของสถาบนจรยธรรมโลก (IGE) ดงกลาวแลวขางตน หรออนทจรง อาจจะมความเปนไปไดวามาเลเซยใชนยามหรอความหมายนตามความหมายของสถาบนจรยธรรมโลก กอาจเปนได

โดยสรป จากการทบทวนนยามความหมายของค าวา “คณธรรม” และ “จรยธรรม” อาจกลาวไดวา มาตรฐานคณธรรม จรยธรรม คอ หลกการหรอหลกเกณฑในเรอง คณงามความดทงทางดานจตใจ และพฤตกรรม หรอการกระท า ทท าใหปจเจกบคคลหรอองคกรมเกยรตภม ควรคาแกความเคารพ ไดรบการยอมรบ เกดความเชอถอศรทธา และความซอสตย อยางไรกตาม พบวา จดคลกทส าคญทจะท าใหการพฒนาดชนดานน


มความเปนรปธรรม กคอ นยามหรอความหมายทใชกนอยในประเทศมาเลเซยและในกรณขององคกร IGE ทวดจากการตดสนใจในการกระท าตาง ๆ วาตองอยบนพนฐานของจรยธรรม ดงนน โดยสรปค ำวำ “คณธรรม” และ “จรยธรรม” กคอ คณคำหรอคำนยมและหลกกำรตำง ๆ ทใชในกำรตดสนใจของมนษยนนเอง

3.3 แนวคดทฤษฎทอธบำยพฒนำกำรทำงดำนคณธรรมจรยธรรมของมนษย

Jean Piaget (1956, อางถงใน ถวลวด และคณะ, 2554) นกทฤษฎทางดานพฒนาการทมชอเสยงและเปนทรจกกนเปนอยางด ไดน าเสนอแนวคดเกยวกบพฒนาการทางดานจรยธรรมของมนษย ซงมความคลายคลงกบพฒนาการทางดานสตปญญาของเดกหรอมนษยในวยเดก โดยแบงพฒนาการทางจรยธรรมออกเปน 4 ขน ดงนคอ ขนท 1 Pre-Moral Stage (0-4ป) ขนกอนจรยธรรมนเดกจะยงไมรและไมเขาใจกฎระเบยบของสงคม ไมรจกกฎกตกา แตเรมมความเชอความเขาใจจากการปลกฝงวาอะไรถกหรอผด ขนท 2 Moral Realism (5-7ป) ขนรความหมายของจรยธรรม เดกจะเรมยอมรบกฎเกณฑ กฎระเบยบ ตดสนความผดจากความเสยหายทเกดขน แตยงไมไดค านงถงเจตนา ขนท 3 Transitional Stage (7-9 ป) เปนขนชวงตอระหวางขนท 2 และ 4 เดกในวยนจะเรมมการปฏสมพนธกบผอน เรมมการใหและการรบ และเรยนรวาการท าผดจะไดรบการลงโทษเปนการตอบแทน ขนท 4 Stage of Moral Relativism (10-11ป) เปนขนการพจารณาจรยธรรมจากความเชอมโยงหรอความเกยวของกบปจจยอน ๆ ทแวดลอม เดกจะเรมคดถงถก ผด โดยใชเหตผล เรมตดสนใจจากการพจารณาสถานการณและความเกยวของเชอมโยง หรอสงทกลมตาง ๆ เชน กลมเพอน ยดมน หรอ ใหการยอมรบ หรอ ดขอตกลงตาง ๆ ระหวางกลมมากขน

จากแนวคดของ Jean Piaget พบวา ตอมาไดมการพฒนาตอยอดโดยนกจตวทยาชาวอเมรกนทชอลอรเรนซ โคลเบรก (Lawrence Kohlberg) (Kohlberg, 1976 อางถงใน ถวลวด และคณะ, 2554) ซงเขาไดแบงพฒนาการทางจรยธรรมออกเปน 3 ระดบ และในแตละระดบ ยงแบงออกเปน 2 ขนตอนยอยดงนคอ ระดบท 1 Pre-Conventional ระดบกอนกฎเกณฑสงคม เดกจะไดรบ กฎเกณฑและขอก าหนดของพฤตกรรมท "ด" "ไมด" จากผมอ านาจเหนอตน เชน บดา มารดา ครหรอเดกโต และมกจะคดถงผลทตามมาทจะน ารางวลหรอการลงโทษมาให ซงพฤตกรรม "ด" คอ พฤตกรรมทแสดงแลวไดรางวล และพฤตกรรม "ไมด" คอ พฤตกรรมทแสดงแลวไดรบโทษ โดยแบงพฒนาการทางจรยธรรมระดบนออกเปน 2 ขนตอนยอย คอ ขนท 1 Punishment and Obedience Orientation ขนการลงโทษ และการเชอฟง เดกจะยอมท าตามเพราะไมอยากถกลงโทษ ขนท 2 Instrumental Relativist Orientation ขนถอผลประโยชนของตนเปนใหญ ความด ความงามนน จะขนอยกบรางวล การชมเชย หรอ การตอบแทน ระดบท 2 Conventional ระดบจรยธรรมตามกฎเกณฑของสงคม พฒนาการจรยธรรมระดบน ผกระท าถอวา การประพฤตตนตามความคาดหวงของผปกครอง บดา มารดา กลมทตนเปนสมาชกหรอของชาต เปนสงทควรจะท าหรอหลกเลยงการกระท าความผดเพราะกลววาตนจะไมเปนทยอมรบของผอน ระดบนแบงเปน 2 ขนตอนยอยทตอเนองจากขนตอนยอยท 2 ขางตน คอ


ขนท 3 Mutual Interpersonal Normative Morality เปนขนคลอยตามผอน คลอยตามความคาดหวงของสงคมหรอการยอมรบของกลม ตองการการยอมรบของกลมวาตนเปนคนด มกจะท าในสงทสงคมคาดหวง ขนท 4 Law and Order Orientation เปนขนตอนของการท าตามกฎหมายและกฎระเบยบของสงคม การท าในสงทถก ไมประพฤตผด คอ การท าตามหนาท ประพฤตตนไมผดกฎหมาย และรกษาระเบยบแบบแผนของสงคม ระดบท 3 Post-conventional Level ระดบภายหลงจากการท าตามกฎเกณฑหรอกฎระเบยบของสงคม พฒนาการทางจรยธรรมระดบน เปนหลกจรยธรรมของผมอาย 20 ปขนไป ผท าหรอผแสดงพฤตกรรมไดพยายามทจะตความหมายของหลกการและมาตรฐานทางจรยธรรมดวยวจารณญาณของตนเองกอนทจะยดถอเปนหลกการของความประพฤตทจะปฏบตตาม การตดสน "ถก" "ผด" "ไมควร" มาจากวจารณญาณของตนเอง ปราศจากอทธพลของผมอ านาจ หรอ กลมทตนเปนสมาชก ซงกฎเกณฑ – กฎหมายดงกลาว ควรจะตงอยบนหลกความยตธรรม และเปนทยอมรบของสมาชกของสงคมทตนเปนสมาชกอยดวย ระดบนยงสามารถแบงเปน 2 ขนตอนยอยทมความตอเนองจากขนตอนยอยท 4 คอ ขนท 5 Social Contract Orientation ขนท าตามสญญาของสงคม เนนถงความส าคญของมาตรฐานทางจรยธรรมททกคนหรอคนสวนใหญในสงคมยอมรบวาเปนสงทถกตองสมควรทจะปฏบตตาม โดยพจารณาถงประโยชนและสทธของบคคลกอนทจะใชมาตรฐานทางจรยธรรม ขนท 6 Universal Ethical Principle Orientation หลกการคณธรรมจรยธรรมสากล โดยเชอในความดงาม ความถกตองทเปนสากล เปนทยอมรบจากคนสวนมากทวโลกและทกสงคม

โดยสรป อาจกลาวไดวา การเรยนรถก-ผด หรอการเรยนรและการปลกฝงคณธรรม จรยธรรมของมนษยจะตองด าเนนการตงแตวยเดก และสถาบนทมความส าคญทสดในการปลกฝงเรอง คณธรรม จรยธรรม กคอ สถาบนครอบครว และสถาบนตาง ๆ ทางสงคมของแตละสงคมนนเอง จากขอมลหรอความรตรงน ท าใหเกดการฉกคดและการตงค าถามตอไปไดวา การแกไขปญหาตาง ๆ ทมความสมพนธกบการขาดคณธรรม จรยธรรมในวยผใหญนน จะมหนทางใดบาง และ/หรอ จะตองด าเนนการอยางไร ทไมใชวธการแบบเถรตรง จงจะไดผล เพราะตรงกบสภาษตไทยทวา “ไมแกดดยาก” ประเดนนจงเปนประเดนส าคญมาก ทจะน าไปสการก าหนดกรอบแนวคดและการใหขอเสนอแนวทางในการพฒนาดชนคณธรรม จรยธรรมของบคลากรภาครฐไทยในล าดบตอไป

3.4 แนวคดและทฤษฎจรยศำสตรสำกล

นอกจากแนวคดและทฤษฎทอธบายพฒนาการดานคณธรรมจรยธรรมในมนษยหรอปจเจกบคคลดงกลาวขางตนแลว พบวา ยงมทฤษฎทางดานจรยศาสตรสากลทนาจะสามารถน ามาปรบใชหรอเปนวตถดบทส าคญในการพฒนากรอบแนวคดและการจดท าดชนคณธรรมจรยธรรมทส าคญอกอยางนอยสองมมมอง หรอ สองส านกคดทส าคญ ดงนคอ

3.4.1 กลมทฤษฎทเนนเรองหนาทหรอการกระท าหนาทอยางถกตอง (Deontology) เนนการปฏบต/การกระท าอยางถกตอง โดยไมเนนถงผลของการกระท าหรอมมมมองวาคนทมคณภาพตองม


หนาทและกระท าหนาทตาง ๆ ของตนเองอยางถกตอง หรออาจตความไดวามงเนนไปทปจจยน าเขา คอมองวาการกระท าทด ยอมมความดในตวของมนเอง โดยไมตองสนใจวาผลของการกระท านนจะเปนอยางไร

3.4.2 กลมทฤษฎทเนนเรองประโยชนสงสด/อรรถประโยชนสงสด (Teleology/ Utilitarianism) หรอบางคนแปลวา “ประโยชนนยม” ซงเปนกลมแนวคดและทฤษฎทเนนไปทเนนผลของการกระท าและ/หรอประโยชนของการกระท า แมวาสงนนหรอการกระท านน อาจจะขดกบหลกคณธรรมจรยธรรมขนพนฐานบางประการกตาม แตถามประโยชนหรอท าใหเกดความสขสงสดกสามารถท าได ซงจะอธบายรายละเอยดในเนอหาทตามมาดานลางน

ส าหรบในกลมแรกหรอกลมทเนนการกระท าหนาทอยางถกตอง (Deontology) น พบวา ค าวา deon มรากศพทจากภาษากรก ซงแปลวา “หนาท” หรอ “duty” ดงนน กลมน จงเปนกลมทมองหรอเชอวา มนษยเกดมาเพอท าหนาทตาง ๆ ของตนเอง และถามการกระท าหรอปฏบตหนาทตาง ๆ โดยอยบนหลกการและกฎเกณฑตาง ๆ ทถกตองแลว กถอวาไดกระท าในสงทถกตองแลว โดยไมสนใจวาผลลพธของมนจะเปนอยางไร กลมนมองวาโดยปกตคนทนบถอศาสนากมกจะตองปฏบตหรอการกระท าหนาทตามหลกค าสอนของศาสนา ไมวาจะเปนการไมลกขโมย การไมพดโกหก ไมหลอกลวง และทส าคญคอมนษยตองพดความจรงไมวาจะสงผลหรอท าใหเกดผลอยางไรตามมากตาม และตองไมฆาผ อนไมวาคน ๆ นนจะเลวรายแคไหนกตาม (Kant, 1788; สปรยา วงษตระหงาน, มปป.) นอกจากน นกปรชญา นกคด นกทฤษฎ และนกวชาการในกลมนยงมองดวยวาการตดสนใจตาง ๆ มกเปนการตดสนใจทมจรยธรรม ถาอยบนหลกการทมคณธรรม จรยธรรมก ากบอย ซงมกจะถกก ากบควบคมดวยเหตผลอกขนหนงหรออาจกลาวหรอตความไดวา เปนทฤษฎทเนนไปทตนเหตหรอปจจยน าเขา (Inputs) นนเอง ในขณะทกลมทสองหรอทเรยกวา กลมเปาหมายนยม หรอประโยชนนยม (Teleology) หรอบางคนน าไปเทยบเคยงกบค าวา “Utilitarianism” หรอ “อรรถประโยชนนยม” ซงกลมแนวคดทฤษฎน มกจะตดสนคณธรรม จรยธรรมของมนษยจากผลของการกระท า หรอจากผลลพธ/ผลกระทบจากการกระท า (consequences) เพราะมองหรอเชอวาการกระท าของมนษยแตละคนเปนการกระท าทมเปาหมาย หรอตองการบรรลผลอยางใดอยางหนง หรอหลาย ๆ อยางในเวลาเดยวกน โดยเฉพาะอยางยงการบรรล “ความสขอนยงใหญ” ซงการกระท าหลาย ๆ อยางอาจจะใชวธการทไมถกตอง หรออาจจะมทงผลดและผลทไมดทเกดขนทงตอตนเอง องคกร สงคม ประเทศชาต และมวลมนษยชาต หรออาจกลาวตความไดวา กลมนพจารณาจากผลผลต ผลลพธและผลกระทบของการกระท า (Outputs/Outcomes/ Impacts) และเชอวาโดยสวนใหญมนษยตองการกระท าความด ความถกตอง แตกตองพจารณาควบคกนไปดวยวาสงนนเปนสงทเปนประโยชนหรอไม หรอถาท าอะไรไปแลวจะท าใหเกดผลอะไรขนบาง ดงนน ในการกระท าบางอยางถงแมอาจจะขดกบหลกคณธรรมจรยธรรมบางประการ แตถาท าแลวเกดผลดกสามารถท าได เชน การพดเทจหรอการไมบอกความจรง ยกตวอยางเชน ในกรณของความสมพนธระหวางพอแมลก เชน กรณผลการเรยนทไมด ถาทราบวาการพดความจรงแลวพอแมอาจไมสบายใจ ไมมความสขหรออาจเปนทกขได กอาจไมบอกความจรงดงกลาวกได หรอกรณความสมพนธระหวางหมอกบคนไข ถงแมคนไขมอาการหนกแตหมอกอาจจะจ าเปนตองปลอบใจไมบอกความจรง เพราะกลววาจะท าใหคนไขเปนทกขจนทรดหนกหรอเสยชวตได เปนตน

ดงนน โดยสรปแนวคดและทฤษฎจรยศาสตรทเปนสากลน มมมมองทแตกตางกนอยางสนเชง โดยสายหนงบอกวา ใหท าความด ใหพดความจรง โดยไมตองค านงถงผลของมน ขณะทกลมทสองเชอวา ตองดท


ผลของการกระท า หรอการกระท าดงกลาวมประโยชนหรอไม ตอใคร โดยแสดงความแตกตางกนของแนวคด ทฤษฎ มมมองของทงสองกลมไดตามแผนภาพท 3 ดงตอไปน

แผนภาพท 3 แนวคดและทฤษฎจรยศาสตรสากล 2 สาย

3.5 ควำมรควำมเขำใจเกยวกบเรอง “ธรรมำภบำล”

ส าหรบค าวา “ธรรมาภบาล” น แปลมาจากค าภาษาองกฤษวา “Good Governance” เปนแนวคดทน าเสนอโดยองคการสหประชาชาตและกลายเปนแนวคดทไดรบการยอมรบและน าสการปฏบตมากทสดแนวคดหนงในการบรหารงานของภาคสาธารณะทวโลก และยงมองคกรในการก ากบ ตดตาม และประเมนองคประกอบตาง ๆ ทเกยวของอยางตอเนองดงไดกลาวใน “เกรนน า” ขางตน จงอาจกลาวไดวากลายเปน “แนวคดทเปนหลกการสากล” ททกประเทศทวโลกยอมรบกวาได

ทงน องคการสหประชาชาต (United Nations: UN) ไดมการก าหนดองคประกอบหรอลกษณะทส าคญของการม “ธรรมาภบาล” ไว 8 ประการ ดงนคอ

Deontologists: หนาทนยม

Teleologists: ประโยชนนยม/อรรถประโยชน

ซงกคอ ผลทเกดขนตอตนเอง องคกร และสงคม

ประเทศชาตและโลก – กลมนเนนผลผลต/ผลลพธ

ซงถกก ากบดวยเหตผลอกขนหนง – กลมนเนนการท าหนาท

หรอปจจยน าเขา

ตดสนคณธรรมของการกระท าจากผลทเกดขน

การตดสนใจตาง ๆ เปนการตดสนใจทมจรยธรรม ถาอยบนหลกการทมคณธรรมก ากบอย

กรอบแนวคด/ทฤษฎทางจรยศาสตรทส าคญ 2 สาย


แผนภาพท 4 องคประกอบของการมธรรมาภบาล

1. การมสวนรวม (Participation) การมสวนรวมของสมาชกในการตดสนใจ เปนกญแจส าคญของธรรมาภบาล การมสวนรวม ณ ทนมทงการมสวนรวมโดยตรง และการมสวนรวมผานหนวยงาน สถาบน หรอผแทน ทงนการมสวนรวมทเปดกวางนนตองตงหรอองอยบนพนฐานของการมเสรภาพในการรวมกลมและการแสดงความคดเหน รวมถงความสามารถในการเขามามสวนรวมอยางมเหตผลในเชงสรางสรรคดวย 2. หลกนตธรรม (Rule of Law) ธรรมาภบาลตองการกรอบของกฎหมายทเปนธรรม มความเสมอภาคกบประชาชนโดยเทาเทยมกนภายใตหลกสทธมนษยชน 3. ความโปรงใส (Transparency) การตดสนใจอยางถกตองในการด าเนนการภายใตกฎระเบยบ หรอมการเปดเผยขอมลทเพยงพออยางตรงไปตรงมากบผไดรบผลกระทบ โดยตองอยบนพนฐานของการไหลเวยนอยางเสรของขอมลขาวสาร 4. การมความสามารถในการตอบสนองตอความตองการ (Responsiveness) ธรรมาภบาล คอ การมองคกร/สถาบน และกระบวนการทตอบสนองตอความตองการอยางมความรบผดชอบตอผมสวนไดเสยอยางมเหตมผล 5. การมความเหนพองตองกน (Consensus Oriented) โดยเฉพาะในสงคมทมความหลากหลาย หรอมความแตกตางกนอยางมาก ดงนนจงตองมการก าหนดและสรปความตองการของคนในสงคม รวมไปถงตองมความครอบคลมและมวสยทศนทยาวไกลเพอสรางความยงยนในการพฒนา ลดปญหาความขดแยงในสงคม โดยเรยนรไดจากประวตศาสตร วฒนธรรม และสภาพบรบทของสงคมนน ๆ กอน 6. ความเสมอภาคและการผนวกรวมทกคน (Equity and inclusiveness) สงคมทดนนขนอยกบการทสมาชกในสงคมรสกวาตนเองเปนสวนหนง และไมรสกแตกแยกจากสงคม ดงนนทกกลมโดยเฉพาะอยางยง กลมผดอยโอกาสตองมโอกาสในการพฒนาหรอไดรบสทธขนพนฐานเพอชวตทดขน

GOOD

GOVERNANCE

Accountable Consensus

oriented

Participatory

Follows the

rule of law

Effective and

Efficient

Equitable and

Inclusive

Responsive


7. หลกประสทธผลและประสทธภาพ (Effectiveness and efficiency) การมองคกร หรอกระบวนการสรางผลผลตทสอดคลองกบความตองการของสงคมโดยใชทรพยากรอยางคมคา มประสทธภาพประสทธผล รวมไปถงการใชโดยค านงถงความยงยนของทรพยากรธรรมชาต และการอนรกษสงแวดลอม 8. ความรบผดชอบและความสามารถในการตรวจสอบได (Accountability) ความรบผดชอบตอสงคมและความสามารถในการตรวจสอบได เปนกญแจส าคญในหลกธรรมาภบาล ไมใชแคเฉพาะหนวยงานองคกรภาครฐเทานน แตหมายรวมถงทกภาคสวนตองมความรบผดชอบตอสาธารณะและความสามารถในการตรวจสอบได ทงในเรองการตดสนใจและการกระท าตาง ๆ ทสงผลกระทบตอสาธารณะ

จากการทบทวนนยาม ความหมาย หลกการ และแนวคดทฤษฎทเกยวกบคณธรรม จรยธรรม จรยศาสตร และธรรมาภบาล จงอาจกลาวสรปและตความไดดงตอไปนวา

1. ความหมายของค าวา คณธรรม จรยธรรมนน มความหมายทคลายคลงกนมาก สามารถใชทงสองค าอยางมความเชอมโยงกน หรอสามารถใชเพยงแคค าใดค าหนงแทนกนกได และในความเปนจรงในบรบทการท างานขององคกรภาครฐไทยกพบการใชสองค าน แตเปนการใชแยกออกจากกน ซงในกรณของส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.) ใชค าวา “จรยธรรม” ในขณะทส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ป.ป.ช.) ใชค าวา คณธรรมและความโปรงใส (โปรดอานเนอหาในล าดบตอไป และดตารางสรปในภาคผนวกเกยวกบระบบและเครองมอตาง ๆ ในการประเมนองคกรภาครฐไทยในปจจบนดวย)

2. จากทฤษฎของเพยเจ และโคลเบรก และตามทมการอางถงงานของทงสองทานนในงานของ ถวลวด บรกล และคณะ ในป 2554 นน พบวา ไดสะทอนใหเหนอยางชดเจนวาการเรยนรและการปลกฝงเรอง คณธรรมจรยธรรม หรอการรผด-ถก-ด-ไมด ในชวงวยเดกและเยาวชน (โดยเฉพาะในชวงอายระหวาง 5-20 ป) มความส าคญมากตอพฒนาการดานคณธรรม จรยธรรมของปจเจกบคคลแตละคน รวมถงความส าคญของพอแม ผปกครอง ครอบครว และสงคมในการปลกฝงคณธรรม จรยธรรมใหกบเดกและเยาวชน และยงสะทอนใหเหนดวยวาการมภมคมกนในชวงน หรอการพฒนามนษยในชวงน จะท าใหมนษยหรอปจเจกบคคลหรอสมาชกของสงคมมคณภาพหรอสามารถปลกฝงและขดเกลาไดมากทสดในชวงดงกลาว และเมอปจเจกบคคลแตละคนมคณภาพแลว จงจะน าไปสการปฏบตตามกฎหมาย/กฎระเบยบขององคกรและสงคมในชวงทมอาย 20 ปขนไป หรอเมอเปนผใหญดวยการใชวจารณญาณของตนเอง ซงหมายถงวาจะมการใชวจารณญาณไดด ถกตอง เหมาะสมเปนทยอมรบ

3. ส าหรบกรณทฤษฎจรยศาสตรสากลทมมมมองทแตกตางกนอยางสนเชงระหวางกลมหนาทนยม และประโยชนนยมนน กเปนอกประเดนหนงทส าคญและนาสนใจเชนกนวา ในการพฒนาดชนภาพลกษณคณธรรม จรยธรรมขององคกรภาครฐไทยนน เราควรจะใชแนวคด ทฤษฎ หรอมมมองเชงทฤษฎของสายไหน หรอกลมไหน เราควรจะเนนทการกระท าความด ความถกตอง หรอดทปจจยน าเขาวา เราไดคนดเขามาท างานในภาครฐแลวหรอไม โดยไมตองสนใจกบผลทจะเกดขนหรอเราควรค านงถงผลทเกดขน เชน ผลของการปฏบตงานหรอภาพสะทอนจากผลของการปฏบตงาน โดยไมตองดวาใครเปนคนปฏบต ปฏบตอะไร อยางไร? โดยสรปถาเปนแบบแรกกประเมนแตเฉพาะปจจยน าเขา โดยดวาใครท าอะไร ท าอยางไร และถาเปนแบบหลง กประเมนแตผลผลต ผลลพธ และผลกระทบของการปฏบตงาน เปนตน

4. ส าหรบกรณแนวคดธรรมาภบาลพบวา ปจจบนไดมการใชอยในกรอบการก ากบ ตดตาม และประเมนขององคการสหประชาชาตแลว จงคดวาไมมความจ าเปนตองน าแนวคดนมาผนวกในการพฒนาชดดชน


ภาพลกษณคณธรรม จรยธรรมของศนยคณธรรม (องคการมหาชน) อก เพราะจะเปนการซ าซอนและท าใหเกดความเบอหนายตอบคคลและองคกรทถกประเมน

ดงนน จงอาจจะพอกลาวสรปไดวา แนวคดทเกยวของกบการจดท าหรอการพฒนาดชนภาพลกษณดานคณธรรมจรยธรรมและธรรมาภบาลขององคกรภาครฐไทยนน ตองมความชดเจน วาจะใชหลกการ และ/หรอแนวคดทฤษฎใดในการพจาณา จะพจารณาเฉพาะสาเหต/ปจจยน าเขา หรอจะดทผลของการกระท า หรอจะใชทงสองอยางควบคกน

นอกจากการทบทวนนยาม ความหมาย หลกการ และแนวคดทฤษฎท เกยวของกบคณธรรม จรยธรรมโดยตรงแลว ในการศกษาครงน ยงใหความส าคญกบการทบทวน ประมวล วเคราะห และสงเคราะหแนวคดและทฤษฎทเกยวของกบค าวา “ภาพลกษณ” และ/หรอ การสรางภาพลกษณดวย ดงไดกลาวแลวขางตนวา เนองจากเปนค าหลกของโครงการทมความส าคญมากอกค าหนง ดงนน ในล าดบตอไปน จะเปนการน าเสนอผลการทบทวนเกยวกบแนวคดภาพลกษณและการสรางภาพลกษณ รวมถงองคกรตาง ๆ ทเกยวของกบการประเมนภาพลกษณในบรบทโลก อยางไรกตาม ในความจรงนน องคความรเกยวกบแนวคดและทฤษฎเกยวกบภาพลกษณและการสรางภาพลกษณนนมอยจ านวนมาก แตในการศกษาครงน มเวลาทจ ากด จงไมสามารถทบทวนไดทงหมด จงหยบยกเฉพาะแนวคดทโดดเดน ทก าลงไดรบความนยมคอนขางมาก ซงกคอ แนวคดและทฤษฎของ ศาสตราจารยพอล เทมโพรล (Temporal, 2015) ทมการปรบปรงและตพมพลาสดเมอตนป 2558 นบวาเปนผลงานลาสดทมการน าเสนอขอมลตาง ๆ ททนสมย ทนการณมากทสดเลมหนง จงหยบยกยกขนมาน าเสนอ ณ ทน ส าหรบองคกรทท าการประเมนภาพลกษณในระดบโลก กเลอกขนมาจ านวนหนงเชนกน โดยเฉพาะองคกรทมอทธพลทมการอางองถงมากทสดหรออยในล าดบตน ๆ ของบรรดาองคกรทอยในกลมของการจดท าภาพลกษณ โดยมรายละเอยด ดงตอไปนคอ

3.6 แนวคดและทฤษฎเกยวกบภำพลกษณและกำรสรำงภำพลกษณส ำหรบภำคสำธำรณะ

“

....การรบรของผมสวนไดสวนเสย ลกคา ผรบบรการมความส าคญตอการบรรล

ความส าเรจของภาคสาธารณะ ความจ าเปนในการควบคม(Control) การบรหารจดการ

(Management) และการสรางภาพลกษณขององคกรเปนความจ าเปนขนพนฐาน ในขณะ

ทความลมเหลวในการจดท ากจกรรมเสรมภาพลกษณขององคกร จะน าไปสการรบรในเชง

ลบและท าใหการบรรลวตถประสงคของประเทศหรอองคกรส าเรจไดนอยลงหรอลดลง...

”

กลมท 2 วรรณกรรม/องคควำมรเกยวกบภำพลกษณ/กำรสรำงภำพลกษณในภำคสำธำรณะ

และองคกรทเกยวของกบกำรประเมนภำพลกษณในระดบโลก


ขอความดงกลาวขางตนนแสดงใหเหนถงความส าคญของการสรางภาพลกษณของภาคสาธารณะ เนองจากการพฒนาของภาคสาธารณะนน มความเกยวของกบภาคสวนตาง ๆ ทงภาคธรกจ เอกชน ภาคประชาชน และภาคประชาสงคม ครอบคลมมตตาง ๆ ทงดานนโยบาย การพฒนารายภาค (Sector Development) การตลาด การสอสาร การระดมทน ความสมพนธกบผมสวนไดสวนเสย การสรางภาพพจนขององคกร กจกรรมตาง ๆ ทเกยวกบความรวมมอกบภาคธรกจเอกชน รวมถงกจกรรมอน ๆ และความคดรเรมสรางสรรคอน ๆ ดงนน ทกองคกรจงจ าเปนตองมจดแตกตาง และภาพลกษณเชงบวก เพอใหไดรบการยอมรบทางการเมอง การเขาถงแหลงทน หรอการไดรบการสนบสนนทนในการด าเนนงานดานตาง ๆ เนองจากโลกมการเปลยนแปลงตาง ๆ อยางตอเนอง ในขณะททรพยากรกมอยอยางจ ากด ดงนนทกองคกร ทกประเทศจะตองท าใหเหนถง “ความแตกตางและความดกวาของตน” นนคออะไร และวธการทน ามาปรบใช คอ การพฒนาภาพลกษณขององคกรหรอของประเทศตนใหเขมแขง ซงในปจจบน ภาคสาธารณะยอมรบแลววาตองใชเทคนคอยางเดยวกบภาคธรกจ เพอสรางมลคาเพม และยงชวยท าใหประสบความส าเรจทงเปาหมายทางธรกจและการชวยเหลอทางสงคม

ส าหรบค าวา “ภาพลกษณ” (Brand) ตามความหมายของศาสตราจารยเทมโพรลน หมายถง การผสมผสานสาระส าคญตาง ๆ ทงทมองเหนไดหรอจบตองได (tangible) และทมองไมเหนหรอไมสามารถจบตองได (Intangible) เขาดวยกนอยางสลบซบซอน ส าหรบสงทมองเหนไดหรอจบตองได อาจจะเรยกวาเปน hard aspect หรอ มตทคอนขางแขงหรอเปนเชงวตถ สงของ ของภาพลกษณกไดซงประกอบดวย ผลตภณฑหรอผลผลต (Products) บรการ (Services) การสอสารตาง ๆ แงมมอน ๆ สวนสงทมองไมเหน หรอจบตองไมได ซงอาจเรยกวาเปน“soft aspect of brand” แตกลบเปนดานทมความส าคญมากกวา ประกอบดวย ความรสก (Feeling) สงทมความสมพนธกบจตใจ (Mental ssociations) การรบร (perception) อารมณความรสก (emotion) เพราะเปนดานทท าใหสงหนง ๆ มคณคาและเปนทตองการ และ จากการศกษาวจย พบวา ภาพลกษณทประสบความส าเรจมกมลกษณะของการเขาถงอารมณความรสกของผคน ประชาชนผใชบรการ และมกจะตองสามารถสะทอนประสบการณของประชาชน ผมสวนไดสวนเสยตาง ๆ ทมตอผลตภณฑ บรการตาง ๆ ขององคกรทพวกเขาตดตอสมพนธดวย

ดงนน “ภาพลกษณ” ในความหมายทเปนเรองของความรสกนจงมความส าคญเปนอยางมากตอภาคสาธารณะ ซงเปนภาคทตองมความสมพนธอยางมากกบภาคหนสวน ผมสวนไดสวนเสย ประชาชน ผรบประโยชน ผรบบรการ หรอสาธารณชน เพราะสงนเปนปจจยทมความส าคญเปนอยางยงตอ “ความส าเรจ” เพราะยงมความสมพนธมากเทาใด ภาพลกษณกยงไดรบการยอมรบและตอบสนองมากขนตามไปดวยเทานน ดงนน การสรางภาพลกษณ กเหมอนกบการสรางความสมพนธทกประเภททตองมการน าประสบการณด ๆ ทก ๆ ประสบการณทเกดขนในกระบวนการตาง ๆ มาใชใหเปนประโยชน

ดวยเหตน การบรหารจดการภาพลกษณ จงมงเนนไปทระดบสงสดของความพงพอใจทผรบบรการหรอผรบประโยชนไดรบ ซงสงนจะน าไปสการสรางวฒนธรรมขององคกรใหอยบนพนฐานของคณคา คานยม และทศนคตตาง ๆ ทสามารถสะทอนใหเหนได จบตองได และเปนสงทลกจาง พนกงาน ขาราชการ สงทอดประสบการณของภาพลกษณใหกบลกคา ผรบบรการ ผรบประโยชนนนเอง และสงทส าคญเปนอยางยงอกประการหนง กคอ อตลกษณของภาพลกษณหนง ๆ นน จะตองแปลงสการปฏบต หรอท าใหเกดเปนความจรง ดวยเหตน จงท าใหบรษทหรอองคกรธรกจทมแบรนดสนคาดง ๆ ใชเวลาในการฝกอบรมพนกงานของตนใหม


ความรสกผกพนกบแบรนด และตองมพฤตกรรมทสอดคลองกบคณคาของแบรนดสนคาหรอผลตภณฑตาง ๆ ขององคกร การพฒนาอตลกษณทเขมแขงใหกบแบรนด และการน าสความเปนจรงในชวตของผเกยวของทงหมดดวยวธน เปนวธการทส าคญทน าไปส “ความส าเรจ” ในขณะทกลยทธในการสอสาร และกจกรรม/กลเมด/กลยทธ หรอกลวธอน ๆ นนมบทบาทในการชวยสรางแบรนดไดเพยงบางสวนเทานน

ส าหรบขนตอนตาง ๆ ทเกยวของกบการจดท าภาพลกษณ ประกอบดวย 3 ขนตอนทส าคญ ดงนคอ ขนตอนท1 การก าหนดวสยทศนของภาพลกษณ (Brand Vision) ซงเปนเรองของภาพในระยะยาวขององคกร และเปนความปรารถนาสงสดทตองการเหนองคกรเปนไปในทศทางใด (Aspiration) ขนตอนท2 การสรางคณคาและบคลกของภาพลกษณ (Brand Values and Personality) ประเดนส าคญของการสรางคณคา คอ จะท าอยางไรใหองคกรมบารม มคนกลาวถง มคนท าตาม ขนตอนท3 การจดวางหรอก าหนดสถานภาพใหกบภาพลกษณ (Brand Positioning) ประเดนค าถามส าคญ คอ ท าไมภาพลกษณตองแตกตาง และท าไมจงตองดกวาองคกรอน ในจดไหน

ซงขนตอนทงสามขนตอนนมรายละเอยดตาง ๆ คอนขางมาก แตละขนตอนมจดเนนทส าคญ และใน ทางปฏบตจรง องคกรตาง ๆ ทสนใจหรอตองการไดรบการยอมรบจากผมสวนไดสวนเสยทงหมดขององคกร กจะตองเขารวมกระบวนการในการออกแบบภาพลกษณขององคกรตามสามขนตอนนดวยความมงมน และควรมวทยากรทเชยวชาญในการใหค าปรกษาหรอเปนวทยากรกระบวนการตลอดระยะเวลาของการออกแบบภาพลกษณรวมกนดวย ดงแผนภาพท 4 ดานลางน

แผนภาพท 5 ขนตอนในการจดท าภาพลกษณขององคกรสาธารณะ

เปนเรองระยะยาว เปนเรองของ aspiration

วสยทศนของภาพลกษษณ

มบารม คนท าตาม

การสรางคณคาและบคลกของภาพลกษณ

ท าไมภาพลกษณตองแตกตาง ท าไมภาพลกษณตองดกวา ตรง

จดไหน

การจดวางตนเองของภาพลกษณ

ขนตอนในการจดท าภาพลกษณของ องคกรภาคสาธารณะ


ส าหรบค าวา “ภาคสาธารณะ” (Public Sector) ในความหมายของเทมโพรล นน เขาบอกวาหมายถงทกภาคสวน นอกเหนอจากภาคธรกจเอกชนทแสวงก าไร ประกอบไปดวย ชาต ประเทศ องคกร หนวยงานราชการ กระทรวง กรมตาง ๆ ของรฐบาล เมองตาง ๆ ภาคการผลต/อตสาหกรรมตาง ๆ ทอยภายใตการควบคมของรฐบาล บรษทหรอองคกรธรกจตาง ๆ ทอยภายใตการก ากบ ดแล และควบคมโดยกระทรวงการคลง ถาเปนกรณของประเทศไทย อาทเชน ธนาคารออมสน ธนาคารกรงไทย ธนาคารเกษตรและสหกรณการเกษตร เปนตน บรษทตาง ๆ ทมความสมพนธหรอการเชอมโยงกบรฐบาล (government-linked corporations) ถาเปนกรณของประเทศไทย อาทเชน บรษทบรหารสนทรพยและหนสาธารณะ (บบส.) บรษทการบนไทย จ ากด บรษท ธนารกษพฒนาสนทรพย จ ากด(อยภายใตการก ากบดแลของกรมธนารกษ กระทรวงการคลง) เปนตน องคกรไมแสวงก าไรตาง ๆ เชน มลนธ องคกรการกศลประเภทตาง ๆ องคกรทแสวงก าไรบางสวน เชน สหกรณประเภทตาง ๆ สถาบน/องคกรตาง ๆ ทไมเนนธรกจหรอการคา เชน ธนาคารโลก องคกรนาโต (NATO) ประชาคมภมภาคอาเซยน เปนตน

นอกจากน เทมโพรล ยงระบดวยวา การสรางภาพลกษณของภาคสาธารณะจะชวยท าใหบรรลวตถประสงคเชงยทธศาสตรของประเทศ เพราะจะเปนการระบอยางชดเจนวา อะไรคอจดยนของประเทศชาต หรอองคกร และจะตองมการระบยทธศาสตรทน ามาด าเนนการเพอท าใหเกดความแตกตางจากประเทศอน ๆ หรอองคกรอน ๆ การสรางภาพลกษณของภาคสาธารณะ กคอ การสรางภาพลกษณใหกบประเทศชาตนนเอง ซงจะน าไปสผลประโยชนทส าคญ ๆ หลายประการ เชน เพมเสถยรภาพใหกบสกลเงนของประเทศ เพมความนาเชอถอในระดบนานาชาต และความเชอมนของนกลงทน สามารถดงดดทนในระดบโลกไดเพมขน เพมพลงหรออทธพลทางการเมองในเวท/ชมชนนานาชาต สงเสรมการเตบโตของการสงออกผลตภณฑและบรการตาง ๆ เพมการทองเทยวและการลงทนทงภายในและภายนอกประเทศ พฒนาความรวมมอกบชมชนนานาชาตใหเขมแขงยงขน ขยายการสรางชาตในทกมต ทงดานความเชอมน ความมนใจ ความภาคภมใจ ความสมานฉนท ความทะเยอทะยานในเชงบวก และการเจรจาตอรอง การแกไขปญหาตาง ๆ ของประเทศ การดงดดศกยภาพ ความสามารถพเศษตาง ๆ เขามาในประเทศ การเขาถงตลาดโลก และตลาดของประเทศตาง ๆ ไดมากขน สามารถเปลยนหรอพลกมมมองทศนคต ความคดเชงลบเกยวกบสงแวดลอม สทธมนษยชน และเรองอน ๆ ทมความส าคญตอผฟง/ผเฝามอง หรอ ผเฝาตดตามสถานการณของโลกของประเทศนน ๆ และสามารถพลกการจดอนดบระหวางประเทศในดานตาง ๆ จากลบใหกลายเปนบวกและจากต าใหเปนสงไดอกดวย

3.7 กรณตวอยำงทประสบควำมส ำเรจในกำรสรำงภำพลกษณในเชงสำธำรณะของ

ประเทศตำมแนวคดของเทมโพรล: กรณประเทศเกำหล

ประเทศเกาหลเปนประเทศหนงทใหความส าคญกบการสรางภาพลกษณของประเทศเปนอยางมาก และประสบความส าเรจในการพฒนาทางเศรษฐกจและสงคม เนองจากเปนประเทศทสามารถคดคนและพฒนาผลตภณฑและบรการตาง ๆ ทไดรบการตอบรบหรอสามารถสนองตอบตออารมณ ความรสกของลกคา ผรบบรการจากนานาอารยประเทศไดเปนอยางด ไมวาจะเปนสนคาสมยใหม ดงเชน สมารทโฟนยหอซมซง สนคาวฒนธรรมของวยรน ทสงผานทางดานศลปะ วฒนธรรม ดนตร นกรอง นกแสดง หรอ ดานเสอผา เครองส าอางตาง ๆ ล หรอแมแตการท าศลยกรรมความงาม


ส าหรบวธการสรางภาพลกษณของประเทศเกาหลน พบวา เปนการน า (Leadership) โดยรฐบาลซงใชเทคนคในการสราง พฒนา รกษาอทธพลของภาพลกษณ และแบรนดของสนคา และบรการตาง ๆ โดยเฉพาะสงทเรยกวา “The Nation Brand Effect - NBE” ซงกคอ การเสรมภาพลกษณซงกนและกนระหวางภาพลกษณของประเทศชาต และภาพลกษณขององคกรธรกจ และภาพลกษณของสนคาส าคญของบรษท ทสามารถชวยสะทอนภาพลกษณของประเทศไปในเวลาเดยวกน กลาวคอ ถาบรษท องคกรธรกจท าด กจะชวยสนบสนนภาพลกษณของแบรนดสนคาในระดบชาต และถาภาพลกษณของประเทศดขน (The Nation Brand Image) กจะยงชวยท าใหแบรนดของสนคา ผลตภณฑ บรการตาง ๆ ของประเทศดตามไปดวย เปรยบเสมอนกบการมทตดานภาพลกษณทเปนความรวมมอกน (The Corporate Brand Ambassador) นอกจากน กรณของประเทศเกาหลน ยงมองดวยวา เมอแบรนดหรอภาพลกษณถกสรางขน กหมายถงดวยวา ไดเกดกระบวนการของการสรางทรพยสมบตเชงยทธศาสตรทมคณคาสงยง ซงในกรณน จะเหนไดวาปจจบนประเทศไทยกก าลงอยในชวงของการขบเคลอนเพอเปลยนแปลงประเทศโดยมกลไกทส าคญคอ สภาปฏรปแหงชาต (ซงถงแม ณ ปจจบนจะเปลยนเปน สภาขบเคลอนการปฏรปแลวกตาม) แตสภาปฏรปแหงชาต (2558) กมความพยายามทจะพฒนาประเทศดวยการสรางภาพลกษณใหเปนไปในทศทางทคลาย ๆ กบกรณของประเทศเกาหล เพราะไดมการยกตวอยางประเทศเกาหลวาเปนประเทศทกาวขามจากประเทศโลกทสอง ไปสโลกทหนงดวยการเขยนประวตศาสตรหนาใหม หรอ ปรบภาพลกษณ/โฉมหนาของประเทศใหม ( rebranding) โดยท าการสอสารกบประชาชนของตน และประชาคมโลกวา เกาหลใตเปนชาตทยงใหญและเกาแกมากอน ท าใหคนในชาตเกดความเชอมน และท าใหเกดการรวมพลงในการรวมกนพฒนาประเทศชาตของตนใหประสบผลส าเรจในดาน ตาง ๆ ทสมาชกในสงคมมความปรารถนาสงสดรวมกน

ล าดบตอไป จะเปนการน าเสนอองคกรทเกยวของกบการจดท าภาพลกษณ และการประเมนภาพลกษณของประเทศตาง ๆ ในระดบโลก ดงนคอ

3.8 สถำบนกำรจดท ำภำพลกษณ (The Branding Institute: BI)

ในปจจบน มสถาบนจดท าภาพลกษณเกดขนจ านวนมากในหลาย ๆ ประเทศ ซงสถาบนตาง ๆ เหลาน ลวนแตมบทบาทและอทธพลในการสะทอนภาพลกษณและการรบรตาง ๆ ของประชาชน หรอผมสวนไดสวนเสยเกยวกบองคกรและประเทศตาง ๆ ส าหรบสถาบนการจดท าภาพลกษณ (The Branding Institute: BI) ทหยบยกขนมาน าเสนอ ณ ทน เปนองคกรเอกชนทมความสมพนธเชอมโยงกบมหาวทยาลยในประเทศองกฤษ กอตงขนเมอป 2548 โดย Professor Simon Anholt ในชวงทผานมา ไดท าการประเมนภาพลกษณองคกรประเภทตาง ๆ และ/หรอ ประเทศตาง ๆ โดยใชดชนทเรยกวา “Anholt-GFK Nation Brands Index” ซงมแนวคดวา การจดอนดบภาพลกษณและชอเสยงขององคกรและของประเทศตาง ๆ นน มผลกระทบตอผมสวนไดสวนเสยตาง ๆ และเปนการสะทอนดวยวา ผมสวนไดสวนเสยเหลานนมการรบรเกยวกบภาพลกษณขององคกรและประเทศตาง ๆ อยางไร รวมถง ผมสวนไดสวนเสยประเมนองคกร ประเทศ ผน าองคกร ผน าประเทศ ผบรหารสงสดขององคกร (Chief Executive Officer: CEO) รวมถงบคลากรประเภทตาง ๆ รวมทงคณะกรรมการบรหารองคกรและคณะกรรมการบรหารประเทศชดตาง ๆ ดวย จนถงปจจบนสถาบนแหงนไดท าการประเมนและจดอนดบองคกรมากกวา 500 brands หรอ ภาพลกษณประเภทตาง ๆ มากกวา 500 รายการ นอกจากน ยงท าการประเมนภาพลกษณของประเทศตาง ๆ ประมาณ 50 ประเทศมาอยางตอเนอง ตงแตป ค.ศ. 2005 และในป 2014 ประเทศไทยเปนหนงใน 50 ประเทศทไดรบการประเมนดวย


ดชนภาพลกษณทเรยกวา “Anholt-GFK Nation Brand Index - NBI” ซงประกอบดวยดชน 6 ดานทส าคญ ไดแก

1) ดานการสงออก (Exports) 2) ดานธรรมาภบาล (Governance) 3) ดานวฒนธรรม (Culture) 4) ดานประชาชน/คน/คณภาพคน (People) 5) ดานการทองเทยว (Tourism) 6) ดานการเขาเมอง/การลงทน (Immigration/Investment)

แผนภาพท 6 ดชนภาพลกษณหกเหลยมของ Anholt-GFK

วธการประเมนภาพลกษณของ Ahholt-GfK Anholt-GfK ใชวธการประเมนทเรยกวา “การบรหารจดการชอเสยงและภาพลกษณทถกก ากบหรอชทศทางโดยผมสวนไดสวนเสย” (Stakeholder-Guided Brand and Reputation Management) คอการมองวา ชอเสยง ไมใชการมสงทด หรอ สงทไมด แตชอเสยงขององคกรตองไดรบการท าความเขาใจจากมมมองของผมสวนไดสวนเสย (Stakeholders) ขององคกรนน ๆ วาคนเหลานมองหรอมแนวคดเกยวกบองคกรนน ๆ อยางไร?

การประเมนเพอจดอนดบของ Anholt-GfK มหลกเกณฑทส าคญ 4 ประการ คอ 1) ความเกยวของเชอมโยง (Relevance) และผลกระทบ (Impact) ของการจดอนดบ 2) มลคาเพม และความร ความเขาใจทลกซง(Value-added and Insight)

Nation Brand Hexagon

The Nation Brand Hexagon ©

2000 Simon Anholt

Nation

Brand

Tourism

People Exports

Culture and

Heritage

Investment

and Immigration

Governance


3) ความเชอมน ความเชอถอไววางใจได และความตงใจของการท า Ranking เพอเผยแพรภาพลกษณตอสาธารณะ (Reliability)

4) วธวทยาทใชในการจดอนดบ จะมเกณฑการวดเปนค าถามทเชอมกบตวชวด ดงแสดงขางลางน

ค าถามส าคญเมอมการท า Rankings ของ Anholt-GfK - การจดอนดบ (Rankings) แบบไหนทมความเกยวของจรง ๆ และเกยวของกบใคร/เพอใคร?

(Relevance) - การจดอนดบ หรอ การท า Rankings ท าใหเกดมลคาเพม และความร/ความเขาใจทลกซงมากขน

หรอไม? (Value-added and Insight) - การจดอนดบ กอปรไปดวยความตงใจทสามารถไววางใจหรอเชอถอไดหรอไม? (Reliability) - วธวทยาทใชในการจดอนดบ เชอถอไดหรอไม หรอ สามารถท าใหเกดความเชอมนไดมากนอยแค

ไหน เพยงใด?

ส าหรบการคดคะแนน NBI นน ใชคาเฉลยของคะแนนจากตวชวดทง 6 ดาน ส าหรบตวชวดแตละตว มการจดอนดบดวยค าถาม 3-5 ค าถาม และการจดอนดบใชคะแนน 1-7 คะแนน ซง 7 คะแนนหมายถงสงทสดและดทสด ขณะท 1 คะแนนหมายถงต าทสดและแยทสด และ 4 คะแนน หมายถงอยตรงกงกลาง

ส าหรบการประเมนภาพลกษณของประเทศตาง ๆ ในป 2557 ไดท าการสมภาษณกลมตวอยางทงหมดจ านวน 20,215 ราย ใน 50 ประเทศ สวนมากใชการสมภาษณแบบออนไลนกบประชากรทมอาย 18 ปขนไป นอกจากน ยงใหความส าคญกบมาตรวดทางประชากร (population parameters) ทน ามาใชในการถวงคาน าหนก เพอท าใหแนใจไดวาไดประชากรตวอยาง ทสามารถเปนตวแทนของแตละประเทศ ทสามารถสะทอนลกษณะทส าคญทางประชากรตาง ๆ ไดทงในเรอง เพศ อาย และการศกษาของประชากรทอยในระบบออนไลน ทงน ภาคสาธารณะทวไป สามารถเขาถงขอมลหรอผลการประเมนและผลการจดอนดบทเปนการสรปยอแบบภาพรวมเทานน ในขณะท สถาบนจดอนดบภาพลกษณ ไดท าการสงขอมลตาง ๆ ทเปนรายละเอยดใหกบหนวยงานในภาคสาธารณะของแตละประเทศดวย ไดแก รฐบาลของประเทศตาง ๆ กระทรวงการตางประเทศของแตละประเทศ รวมถงหนวยงานทเกยวของกบการสงเสรมการลงทนทงในระดบประเทศและระดบภมภาค ส านกงานคณะกรรมการตาง ๆ ทเกยวกบการทองเทยว สายการบนของประเทศตาง ๆ และสถาบนทางวฒนธรรมตาง ๆ เปนตน ซงรายละเอยดของผลการประเมนทหนวยงานตาง ๆ เหลานไดรบมกประกอบไปดวย ผลการวเคราะหการรบรในระดบนานาชาตเกยวกบการทองเทยว โอกาสในการลงทน วฒนธรรม การศกษา ประชาชน ธรรมาภบาล สงแวดลอมทางธรกจและ สภาพของเศรษฐกจ ผลตภณฑและบรการตาง ๆ แรงดงดดหรอแรงจงใจในการเขาเมอง รวมถง ความชอบ/ความพงพอใจในลกษณะพเศษ หรอความโดดเดนของแตละประเทศ หรอ ความคนเคยอน ๆ โดยทว ๆ ไปดวย

ผลการประเมนภาพลกษณของ 50 ประเทศในป 2557 พบวา ประเทศเยอรมน ซงเปนประเทศทมขนาดเศรษฐกจใหญทสดในยโรป และมจ านวนประชากรประมาณ 82 ลานคน เปนประเทศทไดรบการประเมนวา มภาพลกษณทดกวาประเทศพฒนาและก าลงพฒนาอน ๆ อก 49 ประเทศ ส าหรบประเทศอน ๆ ทไดรบการจดอนดบในกลมสบประเทศแรกทมภาพลกษณทด ไดแก องกฤษ ฝรงเศส แคนาดา ญปน อตาล สวสเซอรแลนด ออสเตรเลย และสวเดน ในขณะทประเทศสหรฐอเมรกา เปนประเทศทไดรบการจดอนดบวาเปนประเทศทมภาพลกษณ ไมนาประทบใจทสดในบรรดาประเทศทพฒนาหรอมความกาวหนาดวยกนในป


2557 เนองจากมปญหาหรอการแสดงบทบาทในทางการเมองในเวทระหวางประเทศทสรางความไมพงพอใจใหกบผมสวนไดสวนเสยหลายภาคสวนดวยกน ดงนน จะเหนไดวา ภาพลกษณนนสามารถปรบเปลยนขนลงตามความรสก การรบรของประชาคมโลก/ชมชนนานาชาต และการแสดงบทบาทหรอพฤตกรรมตาง ๆ ทไดรบการยอมรบหรอไมยอมรบในสายตาชาวโลกดวย

ส าหรบกรณของสถาบนการจดท าภาพลกษณ (BI) นพบวา ดชนทนาสนใจ ทมความเชอมโยงกบการพฒนาหรอจดท ากรอบแนวคดและการใหขอเสนอแนวทางการพฒนาดชนดานคณธรรม จรยธรรมของการศกษาในครงน กคอ ประเดนดชนหรอตวชวดดานวฒนธรรมและประชาชน ซงดานวฒนธรรม พบวา สถาบน BI ใหความสนใจกบประเดนวฒนธรรมรวมสมย ทปรากฏอยในภาพยนตร ดนตร ศลปะ การกฬา และวรรณกรรมตาง ๆ ส าหรบดานประชาชน ใหความสนใจกบเรอง ความสามารถ/ศกยภาพดานตาง ๆ (competence) ความเปดเผย-เปดกวาง (openness) ความเปนมตร และคณภาพอน ๆ ของประชาชน เชน ความอดทน เปนตน

3.9 นยำมและควำมหมำยของค ำวำ “ดชน” และ “ตวชวด”

ค าวา ดชน (Index) หรอ ในหลาย ๆ กรณ หลาย ๆ แหง หลาย ๆ องคกร มกนยมใชค าวา”ตวชวด” (Indicator) นน จรง ๆ แลว พบวา มความหมายทไมแตกตางกนมากนก (อนชาต พวงส าล และ อรทย อาจอ า, 2539, 2541) แตโดยทวไป หมายถง หนวยวดความส าเรจของการปฏบตงานทถกก าหนดขนโดยการใชมาตรวดตาง ๆ กนไปตามบรบท แตมกจะตองเปนการวดในเชงปรมาณ หรอ ควรมผลทนบไดจรงในเชงตวเลข และตองสามารถสอเปาหมายในการปฏบตงานทส าคญของแตละหนวยงาน ทงนเพอ ใชในการก ากบ ตดตามและประเมนผลการปฏบตงานในดานตางๆ ส าหรบดชน หรอ ตวชวดนน ทจรงแลว มหลายมต ยกตวอยางเชน อาจจะพจารณาจากมตปรมาณ มตคณภาพ มตดานเวลา เชน ความทนการณ/ทนเวลา และมตคาใชจาย เชน ความคมคากบตนทนทใชไป เปนตน (ยงจราย อปเสน, 2558)

ดงนน ดชน หรอ ตวชวด จงเปนมาตรวดทางสถต หรอเครองชสภาวะบางอยางเพอใชในการประเมนหรอวเคราะหเกยวกบสภาพการณ หรอสภาวะการเปลยนแปลงตาง ๆ ทเกดขน ซงโดยปกตพบวา เปนเครองมอทใชในการก ากบ ตดตาม และประเมนผลในทกภาคสวน ทงภาครฐและเอกชน ในขณะเดยวกน ถาการบรหารงานใด ๆ ทขาดการก ากบ ตดตามและประเมนผล หรอ ขาดการวดผลการท างานทเหมาะสม จะท าใหไมทราบขอเทจจรงหรอปญหาตาง ๆ ทเกดขน ซงอาจจะน าไปสความไมส าเรจ หรอ อาจถงขนลมเหลวในการบรรลผลทตองการได ดงนนในแตละหนวยงาน/องคกร จงจ าเปนทจะตองมการก าหนดดชนหรอตวชวดในการท างานทตองการบรรลผลใหชดเจน เพอใชในการก ากบ ตดตามและประเมนผลไดตรงตามเปาหมายทก าหนดไว นอกจากน ยงสามารถใชเปนเครองมอในการก ากบ ตดตามและประเมนผลการปฏบตงานเปนระยะ ๆ เชน

กลมท 3 วรรณกรรม/องคควำมรเกยวกบ “ดชน” “ตวชวด”: นยำม ควำมหมำย ปจจย

องคประกอบ กระบวนกำร วธกำร เครองมอตำง ๆ ทเกยวของ


ระยะ 3 เดอน 6 เดอน หนงป หรอ สองป เปนตน ซงจะท าใหทราบวา การปฏบตงานตาง ๆ ก าลงเปนไปในทศทางทถกตองหรอไม และถาไมใชจะไดสามารถแกไขปญหาไดทนตอเหตการณ นอกจากน ยงสามารถใชผลการประเมนการท างานในชวงทผานมาเปนแนวทางในการวางแผนการปฏบตงานในระยะตอไปใหดยงขนหรอใหประสบผลส าเรจไดมากขนอกดวย

3.10 ประเภทของดชน หรอตวชวด

ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.) (2552) ไดแบงตวชวด เปน 3 ประเภท ดงน 1) ตวชวดเชงปรมาณ คอ ตวชวดทถกก าหนดขนเพอใชวดสงทนบได หรอ สงทมลกษณะเชง

กายภาพ โดยมหนวยการวด เชน จ านวน รอยละ และระยะเวลา เปนตน ตวชวดเชงปรมาณจะเหมาะส าหรบ

การวดในสงทจบตองได เปนรปธรรม และมความชดเจน 2) ตวชวดเชงปรมาณทใชวดสงทเปนนามธรรม การวดในหลายกรณจะเกยวกบสงทเปนนามธรรม

เชน ความพงพอใจ ระดบความเขาใจ เปนตน สงเหลาน แมจะไมมลกษณะเชงกายภาพทสามารถนบเปนจ านวนได แตกสามารถสรางเครองมอวดหรอแปลงเปนขอมลเชงปรมาณ เพอใชวดสงทเปนนามธรรมเหลานได เชน การวดความพงพอใจ ดวยแบบสอบถาม ทมการใหคะแนนความพงพอใจในระดบตาง ๆ เชน ความพงพอใจมาก ไดคะแนนเทากบ 5 เรยงล าดบลดหนนกนลงมา จนถงความพงพอใจนอยทสด ไดระดบคะแนนต าสด เปนตน

3) ตวชวดหรอตวบงชเชงคณภาพ คอ ตวชวดหรอตวบงชทใชวดสงทไมมคาในเชงปรมาณ หรอไมมมาตรวดใด ๆ ทจะสามารถไดจรงในเชงปรมาณ เพราะอาจมความเปนนามธรรมสงกอาจจะมการพฒนาตวบงชในเชงคณภาพขนมาได อยางไรกตาม โดยปกตมกจะตองหาตวบงชหรอดชนทเปนตวแทน เพอจดท าเปนองคประกอบในการวดสงทเปนนามธรรม เชน ความรก ความสมานฉนท ความสข เปนตน

3.11 ดชนหรอตวชวดดำนกำรพฒนำเศรษฐกจ สงคม กำรศกษำ สขภำพ และ

สงแวดลอมของประเทศไทย

ปจจบนการบรหารองคกรสมยใหมไดมการน าเครองมอและชดดชนตางๆ มาใชในการบรหารงานกนมากขน เชน แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบท 11 พ.ศ. 2555- 2559 ไดก าหนดวสยทศน “สงคมอยรวมกนอยางมความสข ดวยความเสมอภาค เปนธรรม และมภมคมกนตอการเปลยนแปลง” โดยไดก าหนดตวชวดตาง ๆ ทเกยวของกบวสยทศนดงกลาว ครอบคลมทงดานเศรษฐกจ สงคม การศกษา สขภาพอนามย สงแวดลอม ยกตวอยางเชน ดชนความอยเยนเปนสข ดชนความสงบสข ดชนหรอตวชวดดานเศรษฐกจ ทงเศรษฐกจของประเทศ ของครวเรอน ยกตวอยางเชน อตราการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ อตราเงนเฟอ ผลตภณฑมวลรวมของประเทศ อนดบความสามารถในการแขงขนทางเศรษฐกจของประเทศ สดสวนมลคาผลตภณฑของวสาหกจขนาดกลาง และขนาดยอมตอผลตภณฑมวลรวมในประเทศ สดสวนรายไดระหวางกลมประชากรทมรายไดสงสดรอยละ 10 กบกลมทมรายไดนอยรอยละ 10 เพอแสดงใหเหนถงความเหลอมล าทางฐานะทางเศรษฐกจของประชากร สดสวนของประชากรทอยใตเสนความยากจน เพอแสดงใหเหนถงจ านวนประชากรทอยในสภาวะความยากจน เมอเปรยบเทยบกบกลมประชากรอน ๆ หรอ สดสวนแรงงานนอกระบบท


สามารถเขาถงการคมครองทางสงคม เปนตน ดานการศกษา อาทเชน จ านวนปการศกษาเฉลยของคนไทย ดานโครงสรางพนฐานและการวจย อาทเชน สดสวนประชากรทเขาถงโครงขายคมนาคมและอนเตอรเน ตความเรวสง จ านวนบคลากรดานการวจยและพฒนา ดานสขภาพอนามย อาทเชน อตราการปวยดวยโรคไมตดตอ ดชนหรอตวชวดดานสงแวดลอม อาทเชน คณภาพน าและอากาศ รอยละของพนทปาไมตอพนททงหมดของประเทศ และสดสวนการปลอยกาซเรอนกระจก ตอหว เปรยบเทยบกบล าดบขนการพฒนาทแสดงโดยผลตภณฑมวลรวมในประเทศตอหว เปนตน

นอกจากน ณ ปจจบน สภาปฏรปแหงชาต (2558) ยงไดน าเสนอดชนชวดผลสมฤทธ (Key Performance Indicators : KPIs) ของการเปนประเทศในโลกทหนง ทมความกาวหนา ยกตวอยางเชน รายไดประชากร ระดบความเหลอมล าในสงคมจากคาสมประสทธจน (Gini Coefficient) การเตบโตของผลตภณฑมวลรวมประชาชาต และผลตภณฑมวลรวมในประเทศ (GNP และ GDP) ระดบการจางงาน ระดบการลงทนทผานมา ระดบการลงทนเพออนาคต ระดบการวจยและพฒนา ระดบการคาระหวางประเทศ ความยากงายในการประกอบธรกจ (Doing Business) โดยธนาคารโลก สถานะการคลง ปญหาหนครวเรอน ปญหาคณแมวยใส ดชนการพฒนามนษย (Human Development Index) ปรมาณปาไม ดชนชวดความหลากหลายทางชวภาพ(Bio Diversity Index) และผลสมฤทธทางการศกษา เปนตน แตพบวา ยงไมมขอเสนอเกยวกบการใชดชนในการประเมนคณธรรม จรยธรรมองคกรภาครฐ ซงจรง ๆ แลว ในปจจบน มสถาบนจรยธรรมโลก ทมบทบาทในการประเมนดานน ซงในล าดบตอไปกอาจจะมการผลกดนใหมการใชตวชวดดานนในการประเมนความเปนประเทศทกาวหนาอกตวชวดหนง กเปนไปได

3.12 นยส ำคญของดชนหรอตวชวดขององคกรภำครฐไทย

โดยปกต ดชนหรอตวชวดไดถกน ามาใชในทกภาคสวนหรอทกมตของการพฒนา ทงในระดบภาพรวม (หนวยงาน องคกร ประเทศ) และระดบปจเจกบคคลนน มกใชวธการเปรยบเทยบหรอการเทยบเคยงซงกนและกน (Benchmarking) ควบคกนไปดวย อาทเชนการเทยบเคยงกบกลมประชากรอน ๆ การเทยบเคยงกบประเทศอน ๆ เปนตน นอกจากน ในชวงทผานมา องคกรภาครฐไทยยงมการน าเทคนคการวดผลการด าเนนงานแบบสมดล (Balanced Scored Card: BSC) ของภาคธรกจมาใชอกดวย แตพบวา ไมสอดคลองกบบรบทการท างานของภาครฐไทย จงน ามาประยกตหรอน ามาใชเพยงบางสวน โดยเฉพาะการจดท าค ารบรองการปฏบตงานราชการของส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) กไดน าบางประเดนมาผนวกในการจดท าค ารบรองการปฏบตงานดวย และในหลาย ๆ หนวยงานใชตวชวดทเรยกวา “ผลหลกของการด าเนนงาน” (หรอบางแหงเรยกวา ผลส าเรจ) (Key Performance Indicators: KPI) มาเปนเครองมอในการวดประสทธภาพ ประสทธผลในการท างานและใชเปนเกณฑพจารณาในการจดสรรเงนรางวลแกขาราชการและลกจางของสวนราชการตาง ๆ โดยคาดหวงวาจะเปนเครองมอกระตนใหขาราชการท างานอยางมประสทธภาพ ประสทธผล และไดรบผลตอบแทนทเปนธรรม

นอกจากน ยงมระบบและกลไกการตรวจสอบและประเมนผลภาคราชการจากหลาย ๆ ภาคสวนดวยกน ทงหนวยงานกลางตางๆ เชน ส านกงบประมาณ กรมบญชกลาง ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตในภาครฐ (ป.ป.ท.) ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) องคกรอสระตาม

https://www.google.co.th/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0CBwQFjAAahUKEwjotqrH2f_HAhWIkpQKHZJtBnI&url=http%3A%2F%2Fwww.opdc.go.th%2F&usg=AFQjCNHvGYOOg0Ctzv61Kg3fExaniHpUcw&sig2=DRXCtBb5MnZ366JQHBSTuw&bvm=bv.102829193,d.dGo


รฐธรรมนญ เชน ส านกงานตรวจเงนแผนดน ส านกงานคณะกรรมการการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ป.ป.ช.) รวมถงมการตรวจสอบภายใน การตรวจสอบโดยบคคลภายนอกหรอองคกรทางวชาการ และการตรวจสอบจากภาคประชาชน เปนตน (ทศพร ศรสมพนธ, 2554) ซงทกหนวยงานลวนแตตองมการใช ดชนหรอตวชวดชดใดชดหนงเปนเครองมอในการตดตามและตรวจสอบการท างานจากมมมองของแตละองคกร/หนวยงาน ทอาจมความแตกตางกน หรอ มความคลายคลงกน หรออาจมการทบซอนกน ซงอนทจรงนน ควรหลกเลยงไมใหเกดการทบซอนใหมากทสด แตในความเปนจรงอกดานหนง กไดรบเสยงสะทอนจากองคกรภาครฐทเขาไปเกบขอมลในชวงเดอนกรกฎาคม – กนยายน 2558 วา ปจจบนมการประเมนโดยหนวยงานตาง ๆ ทมการทบซอนกนคอนขางมาก (โปรดอานรายละเอยดผลการศกษาจากภาคสนามในบทท 4 ประกอบดวย)

ทงน การทจะทราบวาดชนหรอตวชวดใดมความเหมาะสมกบภารกจของหนวยงานใด อยางไรนน โดยปกตแลว ผเกยวของหรอผมสวนไดสวนเสยจะตองท าการวเคราะหภารกจขององคกร โดยอาจเรมจากการวเคราะหทงโครงสรางและกระบวนการท างาน พจารณาวาภารกจใด ทควรมตวชวดก ากบ อยในระดบใด หากไมม อาจจะตองมการสรางขนใหม และหากมอยแลว กอาจจะจ าเปนตองท าการวเคราะหวาดชนหรอตวชวดทใชอยมคณสมบตตาง ๆ ทเหมาะสมแลวหรอไม นอกจากน ในกระบวนการสรางหรอพฒนาตวชวด จะตองมเปาหมายทชดเจนวาตองการบรรลอะไร ควรจะประเมนอะไร เพอวตถประสงคใด และจะประเมนอยางไร เปนตน อยางไรกตาม โดยสรป อาจกลาวไดวา ทกหนวยงานจ าเปนตองถกประเมน โดยการใชตวชวดในการประเมนไมอยางใดกอยางหนง ทไมสามารถหลกเลยงได ซงแสดงใหเหนวาดชนหรอตวชวดนน มนยส าคญตอองคกรภาครฐเปนอยางมาก และประเดนค าถามทส าคญอกประการหนง กคอ ท าอยางไร จงจะสามารถคดคนระบบการประเมน และชดดชนทมความเหมาะสม สอดคลอง สามารถสะทอนการท างานของหนวยงานตาง ๆ ทมภารกจทงทเหมอน หรอคลายคลงกน และหนวยงานตาง ๆ ทมภารกจทแตกตางกนไดอยางด ไมมการทบซอน และสามารถใชประโยชนในการท าใหเกดการเรยนร การปรบปรงหรอการพฒนาการท างานในดานตาง ๆ ไดจรง และในกรณการประเมนคณธรรม จรยธรรมขององคกรภาครฐตาง ๆ ทอาจจ าเปนตองจดท าขนตอไป กเชนเดยวกนทจะตองค านงถงประเดนค าถามตาง ๆ เหลานอยตลอดเวลาดวย

3.13 ดชนและเครองมอตำง ๆ ในกำรประเมนธรรมำภบำล และควำมโปรงใสโดยองคกร

ตำง ๆ (ทงในและตำงประเทศ)

ส าหรบในสวนนจะเปนการทบทวนเกยวกบดชนหรอตวชวดทใชในการประเมนดานธรรมาภบาลและความโปรงใส และหลงจากนน จะเปนการน าเสนอผลการทบทวนเกยวกบดชนหรอตวชวด และ/หรอเครองมอในการประเมนดานคณธรรม จรยธรรม ความซอตรง ทงในตางประเทศและประเทศไทย

กรณของตำงประเทศ

3.13.1 ตวชวดธรรมาภบาลโลก (Worldwide Governance Indicators-WGI)

พบวา เปนตวชวดทใชประเมนสภาพ “ธรรมาภบาล” ในประเทศอตสาหกรรม และประเทศก าลงพฒนาจ านวน 215 ประเทศทวโลก พรอมทงมขอมลการตดตามผลในระยะยาวในชวงระหวางป 2539-2556 ดวย ทงนเปนการประเมนธรรมาภบาลใน 6 มต ดงนคอ


1) สทธและความรบผดชอบ (Voice and Accountability) เกยวของกบการมสวนรวมของประชาชนในการจดตงรฐบาล การมเสรภาพในการแสดงความคดเหนของบคคลและสอมวลชน ตลอดจนการมสทธในการชมนมและการสมาคมสงสรรค เปนตน

2) เสรภาพทางการเมองและการปราศจากความรนแรง (Political Stability and Absence of Violence) โดยประเมนในมตความเสยงหรอความเปนไปไดทรฐบาลจะไรเสถยรภาพหรอถกโคนลม โดยวธการตาง ๆ ทไมเปนไปตามบทบญญตของรฐธรรมนญ เชน การใชความรนแรงทางการเมองและการกอการราย เปนตน

3) ประสทธผลของรฐบาล (Government Effectiveness) มงเนนการประเมนไปทคณภาพการใหบรการและความสามารถของขาราชการหรอเจาหนาทของรฐ ความเปนอสระจากการแทรกแซงทางการเมอง รวมถงคณภาพการก าหนดนโยบายและการน านโยบายไปปฏบต และความมงมนจรงจงของรฐบาลทมตอนโยบายดงกลาว

4) คณภาพของมาตรการควบคมในทางกฎหมาย/กฎระเบยบตาง ๆ (Regulatory Quality) ความสามารถของรฐบาลในการก าหนดนโยบายและมาตรการตาง ๆ ในการควบคม การบงคบใชกฎหมายนโยบายและมาตรการตาง ๆ ทก าหนดไว ใหเปนไปอยางเหมาะสมและเออตอการสงเสรมใหภาคเอกชนสามารถท าการพฒนาดานตาง ๆ ได

5) หลกนตธรรม (Rule of Law) คอ การมงเนนไปทประเดนทวา บคคลของฝายตาง ๆ มความมนใจและยอมรบการปฏบตตามกตกาในการอยรวมกนของสงคมหรอไม โดยเฉพาะคณภาพของการบงคบใชกฎหมาย กฎระเบยบตาง ๆ หรอ การปฏบตตามเงอนไข สญญา กฎหมาย การอ านวยความยตธรรม รวมถงความเสยงหรอความเปนไปไดทจะเกดอาชญากรรมและความรนแรงขนในสงคม

6) การควบคมปญหาการทจรตคอรรปชน (Control of Corruption) การใชอ านาจรฐเพอหาผลประโยชน ไมวาการทจรตประพฤตมชอบเพยงเลกนอยหรอขนานใหญ รวมถงการเขาครอบครองรฐโดยชนชนน าทางการเมองและนกธรกจเอกชน ทมงเขามาแสวงหาผลประโยชนสวนตน

ดงนน จะเหนไดวา ธรรมาภบาล เปนเรองทส าคญมาก และหลายประเทศกใหความส าคญ หรอลวนแตมความตนตวในเรองนเปนอยางมาก เพราะเปนการแสดงใหเหนถงความสามารถในการบรหารจดการของรฐบาล ในการควบคม ก ากบ ดแลการด าเนนงานใหมประสทธภาพ และประสทธผล การเคารพสทธและเสยงเรยกรองของประชาชนทน าไปสการก าหนดนโยบาย ซงจะสงผลตอเศรษฐกจและสงคมของประเทศนน ๆ ตามมาอยางมความสมพนธเชอมโยงกน

ส าหรบดชนหรอตวชวดธรรมาภบาลโลกน จดท าโดยการรวบรวมขอมลจ านวนมากจากผมสวนไดเสย ทงภาครฐ/รฐวสาหกจ ภาคสาธารณะ/ประชาชน และภาคเอกชน ด าเนนการโดยผเชยวชาญดานการวจย ทท าการรวบรวมขอมลจากแหลงขอมลทตยภมตาง ๆ ทเชอถอไดจ านวน 32 แหง จากทกภาคสวน ครอบคลมทง สถาบนส ารวจตาง ๆ ฐานขอมลงานวจย จากองคกรไมแสวงก าไร องคกรอสระประเภทตาง ๆ อาทเชน Afrobarometer surveys/ Gallup Insight/ Global Competitiveness Report survey/ Economist Intelligence Unit / Global Insight/ Political Risk Services / Global Integrity/ Freedom House/ Reporters Without Borders/ CPIA assessments/ the EBRD Transition Report เปนตน ท าใหไดขอมลทเชอถอไดและเปนเครองมอทแตละประเทศสามารถน าไปสการปรบปรงและการเปลยนแปลงดานตาง ๆ เพอใหเกดความกาวหนาในการบรหารจดการของประเทศนน ๆ ไดมากยงขน


วธวทยาในการวดและประเมนของดชนหรอตวชวดธรรมาภบาลโลก (WGI) เนองจากแตละมตของดชนหรอตวชวดธรรมาภบาลโลก จะตองอาศยแหลงขอมลตาง ๆ ทหลากหลายจากทวโลก จงมวธการในจดท าดชน 3 ขนตอน ดงน ขนตอนท 1 การก าหนดลกษณะขอมลจากแหลงขอมลตางๆในแตละมต โดยขอค าถามจากแหลงขอมลหนงค าถามนนอาจจะตอบในแตละมตไดแตกตางกน ยกตวอยางเชน ขอมลจากหนวยงานเกยวกบการจดการสงแวดลอม จะน ามาใชเพอประเมนมตคณภาพของมาตรการควบคม (Regulatory Quality) ขอมลจากการประเมนเสรภาพของสอจะถกน าไปใชในการประเมนมตสทธและความรบผดชอบ/ความสามารถในการตรวจสอบได (Voice and Accountability) เปนตน ขนตอนท 2 การก าหนดคาของขอมลใหม (Rescaling) เนองจากขอมลทไดมาจากแตละแหลงนน อาจมคาคะแนนทแตกตางกน ถงแมอาจจะเปนเรองเดยวกน กตาม อาท เชน บางแหงใหคาคะแนนอยทระดบระหวาง 0-1 ขณะทในอกฐานขอมลหนง อาจก าหนดคาคะแนนไวในระดบ 0-4 หรอ บางแหลงอาจก าหนดไวท 0-10 คะแนน เปนตน ดงนน จงตองน าขอมลทไดมาทงหมด มาจดการก าหนดคาหรอ ใหคะแนนใหมทงหมด พรอมทงท าการตรวจสอบคาความคลาดเคลอน ดวยวธการทางสถต เพอใหเกดความเชอมนในการวดไดตรงกน เปนตน ขนตอนท 3 การเปรยบเทยบแตละแหลงขอมลและก าหนดคาน าหนกในแตละตวชวดยอย โดยใชวธการทางสถต ทเรยกวา Unobserved Components Model (UCM) เพอใหไดขอมลทมความสมพนธกบดชนหรอตวชวดในแตละมต

จะเหนไดวา ในการประเมนธรรมาภบาลน จะใหความส าคญกบเรองขอมลในแงตาง ๆ เปนอยางมาก ไมวาจะเปน ความถกตอง ความเชอถอได ความครบถวน ความครอบคลม ความตรงกบสงทตองการวด ซงเรองนเปนอกประเดนหนงทประเทศไทย หรอหนวยงานภาครฐควรเรยนรเกยวกบความส าคญของ “ขอมล” หรอใหความส าคญกบเรองนในล าดบตน ๆ ไมใชไปสรางดชนหรอตวชวดมากกมาย แตไมมขอมล หรอขอมลทใชไมถกตอง ไมตรง กไมมประโยชน ในล าดบตอไป จะเปนการน าเสนอดชนหรอตวชวดดานธรรมาภบาลเชนกน แตเปนของอกสถาบนหนง ทเรยกวา “สถาบนการพฒนาระหวางประเทศ” ซงเปนสถาบนทมบทบาทหรอมอทธพลสงในชมชนนานาชาตเชนกน โดยเฉพาะในดานการใหการสนบสนนทนในการพฒนาดานตาง ๆ ในประเทศก าลงพฒนา

3.13.2 ดชนหรอตวชวดธรรมาภบาลของสถาบนการพฒนาระหวางประเทศ (Overseas Development Institute: ODI)

สถาบนการพฒนาระหวางประเทศ (Overseas Development Institute: ODI) เปนองคกรอสระทส าคญอกองคกรหนงในประเทศองกฤษ ทใหทนดานการพฒนาในดานตาง ๆ แกประเทศก าลงพฒนาในทกภมภาคของโลก อาทเชน การพฒนาดานความรหรอการเสรมสมรรถนะในดานตาง ๆ ทจ าเปนส าหรบประเทศนน ๆ อาทเชน ดานการเปลยนแปลงภมอากาศของโลก ดานสทธมนษยชน/ความเปนธรรมเพอมนษยชาต ดานการปกปองทางสงคม ดานการพฒนาทางสงคม ล ดงนน ในฐานะองคกรทน จงจ าเปนตองทราบวาทนทใหไปนน ไดมการน าไปใชอยางถกตองตรงตามวตถประสงคทก าหนดไวหรอไม และจากประสบการณในการท างานดานน ท าใหมองเหนวา ความส าเรจในการพฒนามความสมพนธกบระดบธรรมาภดวยเหตน ODI จงใหความสนใจกบเรอง “ธรรมาภบาล” (good governance) มาก เพราะเปนอกเครองมอหนงทชวยท าใหการพฒนา


บรรลผลได ภายใตเวลาทก าหนดไว จงรเรมด าเนนการในเรองน โดยในชวงแรกเนนการพฒนาความร หรอ การจดท าบทความหรอพฒนาขอเสนอในเชงวชาการโดยนกวชาการทสนใจเรอง “ธรรมาภบาลกบการพฒนา” (Governance and Development) (Hyden and Court, 2002) และตอมาจงไดเสนอเครองมอส ารวจธรรมาภบาลระดบโลก หรอทเรยกวา “World Governance Survey - WGS” ซงในชวงแรกเปนการทดลองท าการส ารวจธรรมาภบาลในประเทศตาง ๆ ไมเกน 20 ประเทศ ส าหรบการส ารวจธรรมาภบาลในชวงแรก พบวา ใชตวชวดตาง ๆ 6 ดาน ดงนคอ

1) ความเปนประชาสงคม (Civil Society) น าประเดนทประชาสงคม พลเมองมความตระหนกตอสงคม หรอการหยบยกประเดนทางการเมองขนมาถกเถยงกน มาใชเปนดชนหรอตวชวดความเปนประชาสงคม

2) ความเปนสงคมการเมอง (Political Society): ประเมนหรอดทหนทาง วธการตาง ๆ วาผล ประโยชน และ/หรอความสนใจตาง ๆ ของสงคมนนไดรบการใหความส าคญ หรอ มการน าเขาสระบบการเมอง หรอ กระบวนการทางการเมองหรอไม

3) การบรหาร (Executive): ประเมนหรอดทกฎระเบยบตาง ๆ ของระบบทเกยวของทงหมด ทน ามาใชในการบรหารจดการภาครฐ

4) ระบบราชการ (Bureaucracy): ประเมนหรอดทกฎระเบยบตาง ๆ ทน ามาใชในการก ากบการแปลงนโยบายตาง ๆ สการปฏบต

5) ความเปนสงคมเศรษฐกจ (Economic Society): ประเมนหรอดวา การออกแบบเชงโครงสรางทเปนความสมพนธระหวางภาครฐและภาคธรกจเอกชน หรอ ภาคตลาด (market) นนเปนอยางไร? มความเปนธรรมตอทกฝายหรอไม

6) กระบวนการยตธรรม (Judiciary): ประเมนหรอดทกฎระเบยบตาง ๆ และการบงคบใชกฎระเบยบดงกลาว ในการจดการความขดแยง เมอเกดปญหาและความขดแยงตาง ๆ ขนในสงคม

อยางไรกตาม พบวา ดชนหรอตวชวด หรอ ปจจยตาง ๆ ดงกลาวมาขางตนน คอนขางมความยากล าบากในการประเมน เพราะลวนแตเปนประเดนหรอปจจยทใหญมากเกอบทกปจจย และนาจะมปญหาในการเขาถงขอมลตาง ๆ ทจะน ามาใชในการสะทอนดชนเหลานดวย ดงนน ในระยะตอมา จงพบวา ODI ไดมการปรบตวชวด ทงนสวนหนง เนองมาจากไดมการศกษาวจยมาอยางตอเนองในระยะยาว ท าให ODI ไดคนพบวา ดชนหรอตวชวด ทเปนตวก าหนดทมนยส าคญ (Significant Determinants) ตอการด าเนนงานขององคกรภาครฐหรอภาคสาธารณะ มเพยง 5 ตวชวด ทเรยงตามล าดบความส าคญสงสด จากมากไปหานอย ดงนคอ

บทบาท หรอการมอทธพลของขาราชการระดบสง (Influence) ในการจดท าแผน การใหขอคดเหนตอรฐบาล

ระบบการคดเลอกเจาหนาท/พนกงานจากความสามารถ (Meritocracy) ความรบผดชอบตอการกระท าของตนเอง/ความสามารถในการตรวจสอบได (Accountability) ความโปรงใส (Transparency) และ การเขาถงบรการทเทาเทยม (Equal Access)


วธวทยาในการวด และประเมนของ ODI ดวยตวชวด WGS 1. ตวอยางค าถามทใชในการส ารวจธรรมาภบาล (WGS) ของ ODI มดงตอไปน เชน ขาราชการระดบสงเปนสวนหนงของกระบวนการจดท านโยบายมากแคไหน หรออยในระดบใด? (ตวชวดดานการมอทธพลตอนโยบาย) ระบบการคดเลอกขาราชการ/เจาหนาทของรฐ ใชระบบ merit-based system ในระดบไหน? อยางไร? (ตวชวดดานระบบการคดเลอกเจาหนาท/พนกงานจากความสามารถ (meritocracy) – ความสามารถ ความเหมาะสม การคดเลอกคนทมความสามารถตรงกบความตองการขององคกรหรอไม? ) ขาราชการ/เจาหนาทของรฐมความรบผดชอบตอการกระท าของตนเองในระดบไหน? อยางไร? (ตวชวดดานความรบผดชอบ) กระบวนการในการตดสนใจทชดเจน ในการจดบรการของหนวยงานราชการเปนอยางไร ? (ตวชวดดานความโปรงใส) และ การเขาถงบรการของสาธารณะอยางเทาเทยมอยในระดบไหน อยางไร? (ตวชวดดานการเขาถงบรการสาธารณะของประชาชน) นอกจากน WGS ยงมองดวยวา การปฏบตงานตามแผนและนโยบายทก าหนดไวนนเปนแงมมทมความส าคญมากตอเรอง ธรรมาภบาล ซงจรง ๆ แลว การปฏบตงานตามแผนและนโยบายน ถอเปนประเดนปญหาทมความส าคญในล าดบตน ๆ ของประเทศไทยเลยทเดยว 2. ดชนของ Kaufman (2003) นอกจากดชนหรอตวชวดทมนยส าคญในการท างานของภาครฐ ทไดจากการวจยของ ODI ในชวงหลายปทผานมาแลว Kaufman (2003) ยงเสนอวา ควรมการวดประสทธผล (Effectiveness) หรอ ความส าเรจในการท างานของภาครฐวาบรรลเปาหมายหรอวตถประสงคทก าหนดไวหรอไม มากนอยแคไหนดวย ทงน Kaufman มองวา ธรรมาภบาลทเกยวกบคณภาพของสถาบนรฐ/กลไกรฐ มความส าคญทสด ดงนน เขาจงเสนอวา การวดประสทธผล หรอ ความส าเรจตามวตถประสงค สามารถดไดอยางนอยใน 3 มต ซงแตละมตสามารถมตวชวดยอยไดอกมตละ 2 ตวชวด ยกตวอยาง เชน

• มตคณภาพของระบบราชการ ประกอบดวย ตวชวดยอย 2 ตวชวด เชน ตวทหนง: ตวชวดดานการปฏบตงานตามนโยบาย และตวชวดอน ๆ ทมความส าคญตอหนวยงาน โดยเลอกมาเพยงหนงตวชวด เปนตน

• มตคณภาพของการจดบรการตาง ๆ ประกอบดวย ตวชวดยอย 2 ตวชวด เชน มตความพงพอใจในความรวดเรวของบรการ และอน ๆ ทมความส าคญตอหนวยงาน โดยเลอกมาเพยงหนงตวชวด

• มตคณภาพหรอความสามารถของขาราชการ/เจาหนาทของรฐ ประกอบดวยตวชวดยอย 2 ตวชวดเชนกน โดยเลอกตวชวดทมความส าคญทสด เหมอนขางตน โดยเปดใหหนวยงานพดคยตกลงกนวา จะใชอะไรในการวดคณภาพหรอความสามารถของขาราชการไดตรงทสด

โดยมการใหคะแนน 1 คะแนน ส าหรบแตละตวชวด รวมเปนทงหมด 6 คะแนน เปนตน ท าใหเกดความงายในการด าเนนการ และยงสามารถใชเปนเครองชวดไดด มความชดเจน ตรงประเดน ไมตองท าเปนแผงตวชวดหลายรอยตวเหมอนในกรณขององคกรภาครฐหลาย ๆ แหง ทด าเนนการอยในปจจบน บางหนวยงานมตวชวดประมาณ 500 กวาตว ท าใหเสยเวลาในการจดท าตวชวด โดยไมคอยมขอมลรองรบ หรอขอมลทมขาดความนาเชอถอ และท าใหมเวลาในการปฏบตงานจรง ๆ นอยกวาทควรจะเปน หรอ เวลาในการใหบรการลดลง หรอ ไมมเวลาเขาไปศกษาปญหาตาง ๆ ทเปนจรงในชมชน เปนตน (ขอมลจากประสบการณในการท างานเปนผประเมนผลองคกรตาง ๆ ทรบทนจากส านกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพ (ส.ส.ส.) โดยเฉพาะองคกรดานสาธารณสขในชวงเวลาสบกวาปทผานมา)


สถตตาง ๆ ทใชในการวเคราะหผลของดชนหรอตวชวดตาง ๆ ของ World Governance Survey (WGS) ไดแก

• การวเคราะหถดถอย (Regression) • การวเคราะหสหสมพนธ (Correlation) • การใชคาสมประสทธสหสมพนธ (Co-efficient) • การใชคาเฉลย (Mean/average) ในการเปรยบเทยบคาตาง ๆ ทมความส าคญ

ผลการจดอนดบประเทศไทยดวยตวชวดธรรมาภบาลของ ODI จากการทบทวนเอกสารทเกยวของ พบวา ประเทศไทยเปนหนงในสบหกประเทศ ทไดรบการประเมนในดานธรรมาภบาล โดย ODI ในป ค.ศ.2001 (Court and Hyden, 2001) ส าหรบเหตผลทประเทศไทยไดรบเลอกใหเปนหนงในสบหกประเทศทควรไดรบการประเมน เนองจากเปนประเทศทก าลงอยในชวงการเปลยนผานของระบบเศรษฐกจ โดยการประเมนในครงน มตวชวดดานธรรมาภบาลจ านวนทงหมด 10 ตวชวด ครอบคลม 1) เสรภาพในการแสดงออก 2) รฐบาลเปดรบฟงความคดเหนของภาคสาธารณะ 3) ความรบผดชอบของผบญญตกฎหมาย/นกกฎหมาย/ผก าหนดกฎระเบยบของสงคม 4) ความรบผดชอบของขาราชการ 5) ความรบผดชอบของเจาหนาทดานกฎหมาย/กฎระเบยบ 6) ความโปรงใสในบรการของราชการ 7) การเขาถงกระบวนการยตธรรม 8) ความเคารพในสทธทรพยสนของบคคล 9) ความโปรงใสในกระบวนการยตธรรม และ 10) การปฏบตตามกฎระเบยบอยางเทาเทยม ซงประเทศไทยไดรบคะแนนทงหมด 100 คะแนนจากคะแนนเตมทงหมด 150 คะแนน ซงถอวาสงทสดในบรรดาประเทศทถกประเมนแตพบวา หลงจากนน กไมมผลการประเมนเกยวกบประเทศไทยและประเทศอน ๆ ดวยตวชวดชดดงกลาวนอกเลย ซงจากการวเคราะห คาดวา ตวชวดเหลานไมมความเหมาะสม หรอมความยากเกนไปในการวด ประกอบกบมปญหาขอมลรองรบดงกลาวแลวขางตน จงท าใหไมสามารถด าเนนการตอไปได ประกอบกบในชวงตอมา กมการประเมนอนๆ ทคลายคลงกน โดยองคกรอน ๆ ทเปนการแขงขนกน แตตรงประเดนกวา ชดเจนกวา สามารถพฒนาฐานขอมลรองรบไดงายกวา หรอสะดวกกวาในการเขาถงขอมล จงท าใหในระยะหลง ODI ไมไดท าการส ารวจธรรมาภบาลระดบโลก แตเนนไปทการสงเสรมการท างานอยางมธรรมาภบาลในประเทศตาง ๆ ทไดรบทนจาก ODI แทน ส าหรบในล าดบตอไปเปนการน าเสนอดชนการรบรเกยวกบคอรรปชนขององคกรความโปรงใสระหวางประเทศ ซงองคกรนและดชนทใชนบวาเปนเครองมอทมความส าคญ หรอมอทธพลตอการสรางผลสะเทอนและการเปลยนแปลงตาง ๆ ในประเทศทถกประเมนเปนอยางมาก

3.13.3 ดชนการรบรเกยวกบคอรรปชนขององคกรความโปรงใสระหวางประเทศ (Corruption Perception Index - CPI)

ดชนหรอตวชวดดานการคอรรปชนทด าเนนการโดยองคกรความโปรงใสระหวางประเทศ (Transparency International – TI) ทเรยกวา “ดชนการรบรเกยวกบการคอรรปชน” (Corruption Perceptions Index – CPI) นน มรายละเอยด ดงน

ดชนการรบรเกยวกบคอรรปชน หรอ Corruption Perceptions Index – CPI เปนดชนทแสดงถงการรบรของกลมตวอยางทมตอการคอรรปชนในภาครฐ (หมายถง หนวยงานของรฐและเจาหนาทรฐทงหมด รวมทงนกการเมองและขาราชการ) ในประเทศนนๆ กลมตวอยางทใชมาจากฐานขอมลรายชอผเชยวชาญหรอนกธรกจทอาศยอยในประเทศทท าการส ารวจ รวมไปถงสถาบน/หนวยงานวจยและองคกรอสระทไดรบการ


ยอมรบจากทวโลก โดยตวเลขหรอคะแนนทสง หมายถงการมภาพลกษณการคอรรปชนทต า สวนตวเลขทต าหมายถงการมภาพลกษณหรอการรบรดานการคอรรปชนทสง ทงน การทองคกรความโปรงใสระหวางประเทศน า CPI มาใชในการรบรเกยวกบการคอรรปชน เนองจากการคอรรปชน มกเกยวของกบกจกรรม การกระท าตาง ๆ ทผดกฎหมาย จงเปนเรองทปกปดซอนเรน ไมมหลกฐาน ไมสามารถเขาถงขอมลได โดยมากจะรบรกตอเมอมการเขาไปตรวจสอบ การรองเรยน การฟองรอง ดงนน การรบรของผทอยในต าแหนง หรอสถานภาพทเกยวกบคอรรปชนของภาครฐ (ภาคสาธารณะ) ซงเปนผประเมน จะเปนวธการทนาเชอถอไดมากทสด

TI ใช CPI เปนเครองมอในการใหคะแนน และจดอนดบความโปรงใสของแตละประเทศ ซงกคอ คะแนนการรบรเกยวกบการทจรตคอรรปชนของภาครฐ หรอภาคสาธารณะวามมากนอยเพยงใด ซงดชนทใชนเปนดชนประเภทองคประกอบ หรอทเรยกวา “Composite index” เนองจากไมสามารถพฒนาดชนการรบรเกยวกบคอรรปชนไดโดยตรง จงใชดชนทเปนองคประกอบเพอใหชวยสะทอนมตตาง ๆ ไดอยางครบถวน ส าหรบการไดมาซงขอมล ใชวธการการผสมผสานระหวางการประเมนโดยผเชยวชาญ (Assessment) ในเรองการทจรตคอรรปชนรวมกบการใชวธการส ารวจซงท าการเกบขอมลโดยสถาบนทมชอเสยง ประเทศทจะไดรบการจดอนดบ ดวย CPI นน จะตองมแหลงขอมลอยางนอย 3 แหลง โดยมาจากสถาบนหรอองคกรอสระทมความเชยวชาญในเรองธรรมาภบาล และการวเคราะหบรรยากาศทางเศรษฐกจ CPI ใชเฉพาะแหลงขอมลทมคะแนน ซงเปนคะแนนการรบรเกยวกบการทจรต คอรรปชนของภาครฐ(ระดบคะแนน คอ 0-100) นอกจากน TI ยงใชวธการทบทวนวธวทยาของแหลงขอมลแตละแหลงอยางละเอยด เพอใหแนใจ หรอเปนการรบประกนวาแหลงขอมลทใชนน มความสอดคลองกบมาตรฐานขององคกร

นอกจากการส ารวจและการจดอนดบความโปรงใสของประเทศตาง ๆ ของ TI แลว กยงมการส ารวจเกยวกบขอบขายและความลก (Scope and Depth of Fraud) ในกลมผวางแผนนโยบาย ด าเนนการโดยองคกรทชอวา Pricewaterhouse (2558) โดยมขอค าถามเกยวกบเรองอาชญากรรมทางเศรษฐกจ (Economic Crime) ซงกอใหเกดผลเสยหายตอประเทศ ท าลายความนาเชอถอและความมนคงทางธรกจ ท าลายความนาลงทนของประเทศ ซงประเทศไทยกไดถกประเมนดานนดวยเชนเดยวกน ซงจะไดน าเสนอผลการประเมนในบทท 4 ทเกยวกบภาพลกษณของไทยในชมชนนานาชาต

กรณประเทศไทย

3.13.4 ดชนธรรมาภบาลของการไฟฟาฝายผลตแหงประเทศไทย

ส าหรบกรณของประเทศไทย ในเรองการประเมนธรรมาภบาลนน พบวา การไฟฟาฝายผลตแหงประเทศไทย ไดน าแนวคดเรองธรรมาภบาลมาสการพฒนา “ตวชวด” ส าหรบใชในการตดตามและประเมนผลการน าหลกการธรรมาภบาลไปปฏบตในบรบทของการไฟฟา โดยขอบขายของตวชวดธรรมาภบาลจะตองอยภายใตประเดนทส าคญ 6 ประเดน ซงเปนสงทจะน าไปสการปรบปรงองคกรใหบรรลเปาหมายในดานตาง ๆ ทงน ตวชวดบางตวเปนการวดในเชงปรมาณ แตบางตวเปนขอบงชในเชงคณภาพ และบางตวชวด อาจน ามาใชในการวดหรอประเมนหลกการของธรรมาภบาลไดมากกวาหนงหลกการ ซงหลกธรรมาภบาลททางการไฟฟา น ามาใชนนกคอ หลกธรรมาภบาลขององคการสหประชาชาตซงมทงหมด 6 ดาน หรอ 6 มต ดงนคอ


1. หลกนตธรรม (Rule of Law) เปนการปฏบตตามกฎหมาย ระเบยบปฏบต มใชการท าตามอ าเภอใจหรออ านาจของตวบคคล ยดมนในความถกตองดงามของศลธรรม จรยธรรมและวฒนธรรม และจะตองมการบงคบใชใหบรการของการไฟฟา มความรดกม รวดเรว และเปนธรรม ตวชวดทส าคญของมตนตธรรม ไดแก การไดรบการปฏบตดวยมาตรฐานเดยวกน และมการแบงแยกอ านาจหนาทอยางชดเจน

2. หลกคณธรรม/จรยธรรม (Ethics) การยดมนในความถกตอง ดงาม มความซอสตยจรงใจ ประกอบอาชพสจรต ตวชวดทส าคญ ไดแก การเปนองคกรทปลอดจากการคอรรปชน การเปนองคกรทปลอดจากการกระท าผดวนย และการเปนองคกรทปลอดจากการกระท าผดมาตรฐานวชาชพ

3. หลกความโปรงใส (Transparency) การสรางความไววางใจซงกนและกนของคนในองคกรหรอประเทศชาต โดยปรบปรงกลไกการท างานของทกหนวยงานใหมความโปรงใส ผปฏบตงาน ประชาชน หรอผมสวนไดสวนเสยเขาถงขอมลขาวสารไดโดยสะดวกและเขาใจงาย ตวชวดทส าคญ ไดแก การมระบบตรวจสอบภายในหนวยงานทมประสทธภาพ การเปนองคกรทเปดใหประชาชนเขามามสวนรวม และมการเปดเผยขอมลขาวสารอยางครบถวน ถกตอง ทนเวลา

4. หลกการมสวนรวม (Participation) เปดโอกาสใหผปฏบตงาน ประชาชน หรอผมสวนไดสวนเสย มสวนรบร ตวชวดทส าคญ ไดแก การใหขอมลขาวสารเกยวกบเรองภายในองคการ ผานสอตางๆอยางสม าเสมอ และการเปนองคการทมหนวยงานท าหนาทดแลผลกระทบหรอส ารวจความตองการของประชาชน

5. หลกความรบผดชอบ (Accountability) ตระหนกในสทธหนาท หรอส านกในความรบผดชอบตอสงคม หรอสงแวดลอม ใสใจปญหาสาธารณะของหนวยงาน เคารพในความคดเหนทแตกตาง ตวชวดทส าคญ ไดแก การใหบรการทมคณภาพ ปลอดภย และไมสรางความเดอดรอนใหแกสงคม

6. หลกความคมคา (Value of Money) คอการบรหารจดการและใชทรพยากรทมอยางจ ากดเพอใหเกดประโยชนสงสดตอสวนรวม สรางมลคาเพม รณรงคใหผปฏบตงานหรอประชาชนประหยด ใชทรพยากรอยางคมคา ตวชวดทส าคญไดแก การเปนองคกรทมการน าเทคโนโลยใหมๆ มาใชเพอปรบปรงคณภาพการผลต และการใหบรการอยางสม าเสมอ การใหความส าคญตอการรณรงค ใหบคลากรในองคกร และประชาชนใชทรพยากรอยางรคณคา และมการลดตนทนและการสญเสยจากการด าเนนการ

3.13.5 ดชนสถานการณคอรรปชนไทย (Corruption Situation Index- CSI)

ส าหรบการประเมนเรองการคอรรปชนในประเทศไทยนน พบวา ในปจจบนไดเกดความรวมมอระหวางองคกรตอตานคอรรปชน (ประเทศไทย) และมหาวทยาลยหอการคาไทย ในการส ารวจและประมวลผลทางสถตเกยวกบการรบรสถานการณดานการทจรตคอรรปชนจากมมมองของผมสวนไดสวนเสยประเภทตาง ๆ 3 ประเภท ไดแก 1) ประชาชนทวไป 2) ผประกอบการในภาคธรกจ และ 3) ขาราชการ/ภาครฐ ดวยการใชดชนทเรยกวา “ดชนสถานการณคอรรปชนของไทย” (Thailand’s Corruption Situation Index – CSI) ซงเปนการพฒนาตอยอดมาจาก “ดชนการรบรเกยวกบการคอรรปชน” (Corruption Perception Index – CPI) ขององคกรความโปรงใสระหวางประเทศ ตามทน าเสนอไปแลวขางตน ซงมการเรมใชดชนนในการส ารวจสถานการณคอรรปชนในประเทศไทย ตงแตป 2554 จนถงปจจบน โดยมวตถประสงคเพอสะทอนทศนคต ความคดเหนตอการทจรตคอรรปชนในประเทศไทยจากมมมองของบคคลและองคกรภาคสวนตาง ๆ เพอสรางความตระหนกตอปญหาการทจรตคอรรปชนในประเทศไทย และเพอสะทอนการเปลยนแปลงสถานการณการทจรตคอรรปชนของประเทศไทย


เกณฑการใหคะแนน คาคะแนน 0-100 คะแนน โดยทคะแนน 0 หมายถง มการทจรตคอรรปชนในระดบรนแรงทสด และ 100 คะแนน หมายถง ไมมการคอรรปชนเลย

ประเดน/ปจจยในการศกษาส ารวจประกอบดวย 1) ความรนแรงของปญหาการทจรตคอรรปชน 2) ทศนคตและจตส านกของคนในสงคมตอการทจรตคอรรปชน 3) ประสทธภาพในการด าเนนการตาง ๆ ตอการทจรตคอรรปชน (ประสทธภาพดานการปองกน

ดานการปราบปราม และดานการปลกฝงจตส านก)

ซงดชน CSI น อาจจะเปนอกดชนหนงทสามารถสะทอนประเดนปญหาหรอปจจยตาง ๆ เกยวกบการทจรตคอรรปชน ทดชน CPI ยงไมไดสะทอน หรอ สามารถน ามาเตมเตมซงกนและกนได ซงจากการส ารวจในป 2556 พบวา ผใหขอมลสวนใหญ หรอรอยละ 75 มองวา ปญหาทจรตคอรรปชนในประเทศไทยมความรนแรงมากขน ดงนน ดชนทงสองแหลง คอ ทงของ องคกรตอตานคอรรปชน (ประเทศไทย) ทด าเนนการรวมกบมหาวทยาลยหอการคา และ ดชนขององคกรความโปรงใสระหวางประเทศ จงเปนขอมลส าคญในการศกษา เพอท าความเขาใจ และอาจใชเปนแนวทางในการพฒนาดชนดานคณธรรม จรยธรรม เพอเสรม หรอเตมเตมซงกนและกน หรอไมทบซอนกน ไดอกทางหนงดวย

ส าหรบในล าดบตอไป จะเปนการทบทวนดชน หรอเครองมอการประเมนดานคณธรรม จรยธรรม ทงในตางประเทศและประเทศไทย ส าหรบตางประเทศเลอกกรณของประเทศเพอนบาน หรอประเทศในกลมอาเซยนจ านวน 2 ประเทศ คอ ประเทศฟลปปนส และประเทศมาเลเซย สวนหนงเนองจากทงสองประเทศนมระดบการพฒนาทางเศรษฐกจและสงคมทใกลเคยงกนกบประเทศไทย ซงประเทศมาเลเซยกาวหนากวาไทยเลกนอย จากการประเมนของ WEF (World Economic Forum) ในขณะทประเทศฟลปปนสตามหลงประเทศไทยในการประเมนเรองเดยวกน คอ ความสามารถในการแขงขนระดบโลก ดงนน ความสามารถหรอความเปนไปไดในการน าดชนดานคณธรรม จรยธรรมของทงสองประเทศนมาประยกตใชใหสอดคลองกบบรบทของประเทศไทย จงมความเปนไปไดสงเพราะมบรบททางเศรษฐกจสงคมทใกลเคยงกนดงกลาว

3.14 ดชนหรอเกณฑกำรประเมนคณธรรม จรยธรรมขององคกรภำครฐ ทงไทยและ

ตำงประเทศ กรณตำงประเทศ

กรณประเทศฟลปปนส: ปจจยองคประกอบในการก ากบ ตดตามเรองคณธรรม/จรยธรรมของขาราชการ พบวา คณะกรรมาธการหรอกรรมการดานการบรการของราชการของฟลปปนส (Civil Service Commission of Philippines) ซงนาจะสามารถเทยบเคยงสถานะไดเทากบส านกงาน ก.พ. หรอ ส านกงาน ก.พ.ร. ของประเทศไทย ไดก าหนดเกณฑดานคณธรรม จรยธรรมไว 2 สวน ดงนคอ สวนท 1 การใชแนวทางตามแบบประเพณเดม (Traditional Approaches) ซงกคอ การใชการคว าบาตรทางกฎหมาย (Legal Sanction) เปนการก าหนดแนวทาง หรอ รายละเอยดสงทตองท าและสงทไมควรท าเพอก าหนดเปนเกณฑ หรอ


มาตรฐานของพฤตกรรม และพฒนาหนวยงาน/องคกร หรอ การใชกระบวนการในการควบคมและกระตนเพอใหน าไปสการปฏบต และมการก าหนดบทลงโทษเมอละเมดเกณฑ หรอมาตรฐานดงกลาว โดยมองคประกอบดงน คอ 1) ระบบของการตรวจสอบและควบคม (A system of checks and balances) 2) หนวยงานก ากบควบคม (Oversight Institutions) 3) กฎ ระเบยบ และประมวลจรยธรรม (Laws and Codes of Conduct) และ 4) แนวทางการปฏบตดานจรยธรรม (Ethical Guideposts) สวนท 2 การใชแนวทางใหมๆ (Non-traditional Approaches) หรอ การใชวธการคว าบาตรทางสงคม (Social Sanction) ในการดแล ควบคม รวมถง สงเสรมพฤตกรรมดานคณธรรมจรยธรรม เชน การใชสอและบทบาทของภาคสาธารณะ (The use of publicity/media) ความรวมมอขององคกรทกภาคสวน (as Watchdogs and Critical Partners) หลกศาสนา ความเชอ ความศรทธา การด าเนนการของภาคประชาชน การกลอมเกลาทางสงคม (Socialization) การควบคมทางสงคม (Social Control) อยางไรกตาม การด าเนนการตาง ๆ เพอใหเกดประสทธภาพและประสทธผลไดจรง ๆ นน พบวา ไมสามารถด าเนนการโดยใชเพยงแคแนวทางใดแนวทางหนงเทานน แตตองเปนลกษณะของการผสมผสานทงกลไก หรอแนวทางดานกฎหมาย และกลไกหรอแนวทางดานสงคมควบคกนไป

กรณประเทศมาเลเซย: ดชนการรบรความซอตรงหรอคณธรรมระดบชาต (National Integrity Perceptions Index of Malaysia)

อนทจรง ประเดน “ความซอตรง” ถอเปนเรองทส าคญมากเรองหนงหรอเปนมตทมความส าคญมากของ “คณธรรม จรยธรรม” เพราะถาไมมความซอตรง กจะสงผลท าใหเกดปญหาตาง ๆ ตามมา เชน การจดท าขอมลทไมถกตอง ไมเปนจรง หรอ อาจน าไปสปญหาใหญมาก ดงเชน การทจรตคอรรปชน เปนตน ดงนน ประเทศมาเลเซยจงมงเนนไปทการประเมนเรอง “ความซอตรง” ซงเปนประเดนทมความส าคญมากทสดในมมมองของประเทศมาเลเซย ส าหรบการจดท าดชนน เปนเพราะประเทศมาเลเซยมแผนพฒนาความซอตรงแหงชาต และการจดท าดชนดงกลาวขนมา เพอเปนสวนหนงของการน าไปใชในการก ากบ ตดตามและประเมนผลการท างานและความส าเรจของแผนพฒนาความซอตรงแหงชาต (National Integrity Plan) ซงรบผดชอบโดย สถาบนพฒนาความซอตรงแหงชาตของมาเลเซย แตพบวา ทางสถาบน ไดรบเสยงสะทอนกลบมาวา บางตวชวดไมมความเหมาะสมกบบรบทของประเทศมาเลเซยเอง จงมการปรบปรงตวชวดใหมความเหมาะสมมากยงขน พบวา ในปจจบน ดชนหรอตวชวดชดนประกอบดวย 6 ดชนยอย ไดแก 1) ดชนทศนคตตอการคอรรปชนของมาเลเซย 2) ดชนทศนคตทมตอคณภาพของการบรการสาธารณะ 3) ดชนทศนคตทมตอการบรหารธรกจตามหลกจรยธรรมและความรบผดชอบตอสงคมขององคกร 4) ดชนทศนคตทมตอความเขมแขงของสถาบนครอบครวและสงคม 5) ดชนทศนคตทมตอคณภาพชวตและสภาพความเปนอยทดของสงคม และ 6) ดชนทศนคตทมตอความมมารยาทและความเออเฟอเผอแผทพงมของมาเลเซย

วธการวดและประเมน ส าหรบดานวธการวดและการประเมน พบวา ใชขอมลทไดจากแบบสอบถาม จดท าโดยส านกงานสถตแหงชาตมาเลเซย ทมการตรวจสอบโดยผเกยวของ และนกวชาการดานตาง ๆ ทงน สถาบนความซอตรงแหงชาตมาเลเซย มกระบวนการและวธการในการสรางหรอพฒนาดชน ดงตอไปนคอ

1. การสรางเครองมอจากองคประกอบของดชนทง 6 กลมดงกลาวขางตน 2. การประชมกลมโดยเชญผทรงคณวฒทเกยวของ ทงภาควชาการ พนกงาน สถาบนตางๆ ทงจาก

หนวยงานของรฐ และองคกรพฒนาเอกชน


3. เกบขอมลโดยการสมภาษณจากผแทนครวเรอน และกลมขาราชการ

ในล าดบตอไป จะเปนการน าเสนอผลการทบทวนดชน หรอเครองมอตาง ๆ ของประเทศไทย รวมทงระบบและกลไกตาง ๆ ทเกยวของกบการก ากบ ดแล ตรวจสอบ และประเมนคณธรรม จรย ธรรมขององคกรภาครฐในประเทศไทย

กรณประเทศไทย

ปจจบนประเทศไทยมหนวยงาน องคกรและสถาบนทท าหนาทเกยวกบการก าหนดกฎเกณฑ กฎระเบยบ กฎหมาย รวมทงการบงคบใชกฎเกณฑ กฎระเบยบ และกฎหมายตาง ๆ ทเกยวกบการกระท าหนาทขององคกรภาครฐจ านวนมาก รวมทงองคกรทมบทบาทหนาทในการสงเสรมคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาลโดยตรง กมจ านวนมากดวยเชนกน จงไดน ามารวบรวมไว ณ ทนดวย เพอใหมองเหนระบบและกลไกทเกยวของทงหมด รวมทงองคกรทมบทบาทหนาทในการประเมนดานคณธรรม จรยธรรมของบคลากรภาครฐโดยตรงดวย โดยมรายละเอยด ดงน

กลไกทางกฎหมายทเกยวของกบปญหาทรนแรงมากขน พบวา ประเทศไทยมกฎหมายทเกยวของกบการท างานหรอการปฏบตหนาทขององคกรภาครฐอยเปนจ านวนมาก ทงทเกยวกบการสงเสรมคณธรรม จรยธรรรม และธรรมาภบาล และการปองกนแกไขปญหาการทจรตคอรรปชนโดยตรง และกฎหมายอน ๆ ทเกยวของ นบตงแตรฐธรรมนญ กฎหมายประกอบรฐธรรมนญ กฎหมายแพง กฎหมายอาญา กฎหมายทเกยวของกบการแกปญหาเฉพาะเรอง และกฎหมายเกยวกบการสงเสรมคณธรรมแหงชาต รวมถงในชวงทผานมา รฐบาลในแตละยคสมย กไดมการประกาศใหเรองการแกไข ปองกนและปราบปรามการทจรตคอรรปชนเปนวาระแหงชาต รวมทงมแผนยทธศาสตรวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรตรองรบอกดวย ดงนน ประเดนส าคญคอ เรามกลไกตาง ๆ ทางกฎหมายมากมาย แตท าไมปญหาจงไมหายไป หรอไมลดลง แตดเหมอนกบทวความรนแรงมากยงขน หรอ คดการทจรตในแตละครงในชวงหลง ๆ มมลคาสงขนเรอย ๆ ยกตวอยางเชน กรณการทจรตในสถาบนเทคโนโลยพระจอมเกลาเจาคณทหาร ลาดกระบง ซงเปนเรองทเกดขนในสถาบนการศกษา และมมลคาสงถงพนกวาลาน และอกหลายกรณ เชน กรณของมหาวทยาลยนครพนม กรณของมหาวทยาลยวลยลกษณ ทเกยวกบการสรางศนยการแพทย และอกจ านวนมาก ทไมสามารถกลาวไดทงหมด ดงนน ในกรณของประเทศไทย จงไมใชปญหาเกยวกบกฎหมาย แตเปนปญหาเกยวกบกลไกการบงคบใชกฎหมาย รวมถงปญหาในฝายผกระท าทขาดจตส านก สงเหลานสะทอนอะไร และจะตองท าอยางไรตอไป หรอวาเปนการสายเกนแกทจะมาด าเนนการเรองน ในชวงน หรอในวยผใหญ ตามทผใหสมภาษณซงมต าแหนงเปนอธบดทานหนง ไดตงขอสงเกตไววา การด าเนนงานดานคณธรรม จรยธรรมในองคกรภาครฐ หรอองคกรอนใด เปนการสายเกนไปหรอไม? เพราะตามทฤษฎพฒนาการในการเรยนรเรองคณธรรม จรยธรรมตามทน าเสนอไวในบทท 3 นน ไดกลาวไววา การปลกฝงคณธรรม จรยธรรมจะตองด าเนนการตงแตอยในวยเดก หรออายไมเกน 10 ป ดงนน สงคมไทย จงเจอกบโจทยทยากมาก และสามารถสรปไดหรอไมวา เพยงล าพงกฎหมาย ไมสามารถท าใหเกดการเปลยนแปลงในเรองการทจรตคอรรปชน หรอ ประเดนปญหาอน ๆ ทเกยวกบการขาดคณธรรม จรยธรรมใชหรอไม?


กลไกองคกรภาครฐและองคกรภาคสวนอน ๆ ทเกยวของ อนทจรง หนวยงาน/องคกรภาครฐ รวมถงองคกรประเภทอน ๆ เชน องคกรทางการเมอง ดงเชน รฐสภา กลวนแตมบทบาทและหนาทในการสงเสรมดานคณธรรม-จรยธรรม และธรรมาภบาล รวมถงการปองกนและแกไขปญหาการทจรตคอร รปชนดวยกนทงสน ซงพบวา มอยจ านวนมากเชนกน และสามารถจ าแนกองคกรตาง ๆ เหลานออกเปน 2 ประเภททส าคญ คอ

องคกรทมอ านาจหนาทในการบงคบใชกฎหมาย ซงกมอยจ านวนมากเชนกน ดงเชน ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต ( ป.ป.ช.) ส านกคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตในภาครฐ (ป.ป.ท.) ส านกงานปองกนและปราบปรามการฟอกเงน (ปปง.) ส านกงานตรวจเงนแผนดน (สตง.) ส านกงานผตรวจการแผนดน ส านกงานคณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาต ส านกงานคณะกรรมการเลอกตง (กกต.) กรมสอบสวนคดพเศษ (DSI)สงกดกระทรวงยตธรรม ส านกงานต ารวจแหงชาต เปนตน

องคกรทมบทบาทหนาทในการสงเสรมพฒนาคณธรรม จรยธรรม (ทงการปองกนและเสรมสรางภมคมกน) ซงพบวา มองคกรหลายประเภทเชนกน ไดแก คณะกรรมาธการการศาสนา คณธรรม จรยธรรม ศลปะและวฒนธรรม แหงวฒสภา คณะกรรมการจรยธรรมขาราชการรฐสภา ศนยสงเสรมจรยธรรม ของส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน กรมการศาสนา ศนยคณธรรม (องคการมหาชน) ส านกงานพทธศาสนาแหงชาต ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) และคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม เปนตน แตประเดนปญหาคอ องคกรตาง ๆ เหลานยงมลกษณะตางคนตางท า ไมไดมการเชอมโยงขอมล หรอเชอมประสานกนในดานตาง ๆ ตางองคกร กตางมแผนการท างานของตนเอง ทมการทบซอนกนเชนเดยวกน จงท าใหไมมพลงเพยงพอในการปองกนและแกไขปญหา ซงอนทจรง ศนยคณธรรม (องคการมหาชน) ไดมการจดท าแผนพฒนาความซอตรงแหงชาต (2555-2559) แตดเหมอนวา จะยงไมมพลงเพยงพอในการขบเคลอน เพราะจรง ๆ แลวการขบเคลอนแผนนจะตองรวมมอกนหลายฝาย หลายระดบ

กลไกองคกรภาคเอกชนและประชาสงคม การมสวนรวมขององคกรภาคเอกชนและภาคประ ชาสงคมทลกขนมามบทบาทในการสงเสรมคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาล เชน องคกรสาธารณประโยชน มลนธ สมาคม โครงการของภาคธรกจเอกชนขนาดใหญจ านวนมาก รวมถงเครอขายองคกรภาคสมชชาคณธรรมแหงชาต มลนธประเทศไทยใสสะอาด องคกรตอตานคอรรปชน (ประเทศไทย) ส านกขาวอศรา องคกรตรวจสอบการใชอ านาจรฐ (ภาคประชาชน) เปนตน ทงน การมองคกร และ/หรอกลไกตาง ๆ จ านวนมากทเขามามบทบาทในดานการสงเสรมคณธรรม จรยธรรมโดยเฉพาะการลกขนมารวมแกไขปญหาการทจรตคอรรปชน ดงกลาวมาขางตนนน ในดานหนงกเปนการสะทอนใหเหนวา สงคมไทยหรอองคาพยพตาง ๆ โดยเฉพาะภาคสาธารณะมความตนตวและตองการแสดงพลงในการเขามารวมกนแกไขปญหาตาง ๆ ทเกยวของกบการดอยคณธรรม จรยธรรมของสงคมไทย โดยเฉพาะการขจดขาราชการ และนกการเมองทไดรบเงนเดอนจากภาษของประชาชนและสงคมเพอใหมาท าหนาทตาง ๆ ในการพฒนาสงคมใหเจรญกาวหนา แตกลบมาสรางปญหาหรอเพมภาระและคาใชจายตาง ๆ ใหกบสงคม จน


ไมสามารถอดทนตอสงทไมยตธรรมนอกตอไป จนลกขนมาแกปญหาดวยตนเอง ซงนบวาเปนสงทมคณคามาก ควรแกการชนชม แตในอกดานหนงทเปนประเดนส าคญทนาจบตามองการขบเคลอนของทกองคาพยพ กคอ ความตอเนอง/ความจรงจงในการท างานของทกองคกร รวมทง การท างานหรอการขบเคลอนบนฐานของความรและวชาการทถกตอง ทสามารถชใหเหนการเปลยนแปลงตาง ๆ ไดอยางเปนระบบ เหมอนกบการขบเคลอนขององคกรตาง ๆ ในตางประเทศ ทมประเพณการท างานทตอเนอง ยาวนาน เปนระบบ เนนการพฒนาทมงานทกระดบใหเขามารวมกนรบผดชอบอยางตอเนอง และมระบบขอมลและความรทสะทอนการเปลยนแปลงตาง ๆ ไดอยางเปนระบบ เชอถอได ซงประเดนนมความส าคญมาก ทสงคมไทยจะตองตระหนกรวมกนและจะตองพฒนาใหสามารถขบเคลอนบนฐานของความรทถกตองใหได มเชนนน กเปนการสญเปลา หรอมกจะตองเรมตงใหมอยร าไป ในล าดบตอไป จะเปนการน าเสนอผลการทบทวนดชน และเครองมอตาง ๆ ในการก ากบ ตดตาม และประเมนดานความโปรงใส ความซอตรง และ/หรอ คณธรรม จรยธรรมขององคกรตาง ๆ ทมบทบาทหนาทในการก ากบการท างานขององคกรภาครฐโดยตรง ไดแก ป.ป.ช., ก.พ., ก.พ.ร., ส.ต.ง. รวมทงองคกรวชาชพและสภาวชาชพตาง ๆ ทมบทบาทเกยวของดวย

ดชนการประเมนความซอตรงและความโปรงใสในการด าเนนงานของหนวยงานภาครฐไทย (Integrity and Transparency Assessment - ITA)

จากการทประเทศไทยมภาพลกษณเรองการทจรตคอรรปชนในระดบทยงตองแกไข เพราะสงผลกระทบตอการยอมรบของชมชนนานาชาต ดงนน ในชวงทผานมา ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ป.ป.ช.) จงไดน าระบบการประเมนคณธรรมและความโปรงใสในการด าเนนงานของหนวยงานภาครฐ (Integrity and Transparency Assessment – ITA) มาใช โดยประยกตแนวคดและเครองมอการประเมนคณธรรมการด าเนนงาน (Integrity Assessment) ของหนวยงานภาครฐของสาธารณรฐเกาหล และบรณาการเขากบดชนวดความโปรงใสของหนวยงานภาครฐ ทงน เพอใหการประเมนคณธรรมมประสทธผลหรอความชดเจนมากยงขน นอกจากน ยงพบดวยวา ในการสรางเครองมอการประเมนทผานมา ไดผนวกหลกการและแนวคดการประเมนภาพลกษณ หรอการใชขอมลการรบรเกยวกบภาพลกษณ (Perception-Based Data) เขากบขอมลทเปนหลกฐานเชงประจกษ (Evidence- Based Data) โดยมงหวงใหเกดการบรหารงานทโปรงใสและเปนธรรมในหนวยงานภาครฐ และใหมการจดล าดบการประเมนคณธรรมหรอความซอตรง (Integrity Assessment) ตามผลทไดรบจากการประเมนดงกลาว เพอใหแตละหนวยงานน าขอมลผลการประเมนไปชวยในการพฒนาและยกระดบคณธรรม/ความซอตรงและความโปรงใสในการด าเนนงานของหนวยงานของตนเองไดอยางเหมาะสม รวมถงสามารถใชเปนเครองมอในการปองกนการทจรตของประเทศไดอกทางหนงดวย และในป 2558 ไดมการน า ITA ไปใชเปนสวนหนงของการปฏบตงานตามค ารบรองของหนวยงานตาง ๆ ในองคกรภาครฐ ซงก ากบและตดตามประเมนผลโดย ส านกงาน ป.ป.ช. (โดยมคาน าหนกรอยละ 5) ซงการประเมนคณธรรมและความโปรงใสในการด าเนนงานของหนวยงานภาครฐ (ITA) น แบงเปน 5 องคประกอบ ดงนคอ

1. ความโปรงใส (Transparency) ประเมนจากความคดเหนของประชาชนผรบบรการหรอผมสวนไดสวนเสยจากประสบการณในการรบบรการจากหนวยงานภาครฐ และจากขอมลเอกสาร/หลกฐานเชงประจกษ (Evidence- Based Data) บนพนฐานของขอเทจจรงในการด าเนนงานของหนวยงาน

2. ความรบผดชอบ (Accountability) ประเมนจากความคดเหนของประชาชนผรบบรการหรอผมสวนไดสวนเสย จากประสบการณในการไดรบบรการจากหนวยงานภาครฐ


3. การทจรตคอรรปชน (Corruption) ประเมนจากการรบรและประสบการณโดยตรงของประชาชนผรบบรการหรอผมสวนไดสวนเสย ทมตอการใหบรการของหนวยงานภาครฐ

4. วฒนธรรมความซอตรง (Integrity Culture) ประเมนจากความคดเหนของเจาหนาทภายในหนวยงานภาครฐ และจากขอมลเอกสาร/หลกฐานเชงประจกษ (Evidence - Based Data) บนพนฐานของขอเทจจรงในการด าเนนงานของหนวยงาน

5. คณธรรม/ความซอตรงในการท างาน (Work Integrity) ประเมนจากความคดเหนของเจาหนาทภายในหนวยงานภาครฐทมตอการด าเนนงานของหนวยงาน

วธการจดเกบขอมล ประกอบดวยเครองมอ 3 ชด/เครองมอ ไดแก 1) แบบประเมน Internal Integrity และ Transparency Assessment เปนการประเมนจาก

ขอคดเหนของเจาหนาทภายในหนวยงานภาครฐทปฏบตงานในรอบ 1 ป ทผานมา เกยวกบวฒนธรรมคณธรรม/ความซอตรง (Integrity Culture) และคณธรรม/ความซอตรงในการท างาน (Work Integrity) ใชวธการส ารวจ โดยการสมภาษณแบบเผชญหนาและ/หรอทางไปรษณย

2) แบบประเมน External Integrity และ Transparency Assessment เปนการประเมนจากขอคดเหนของผรบบรการหรอผมสวนไดสวนเสยของหนวยงานภาครฐในรอบ 1 ปทผานมา เกยวกบความโปรงใส (Transparency) ความรบผดชอบ (Accountability) และการทจรตคอรรปชน ใชวธการส ารวจ โดยการสมภาษณแบบเผชญหนา (Face to Face Interview)

3) แบบประเมน Evidence-Based Integrity และ Transparency Assessment เปนการประเมนการปฏบตงานของหนวยงานภาครฐโดยใชหลกฐานเชงประจกษ เกยวกบความโปรงใส (Transparency) และวฒนธรรมคณธรรม/ความซอตรง (Integrity Culture) โดยหนวยงานภาครฐตอบค าถามตามความเปนจรงตามแบบประเมนโดยแนบเอกสารหรอหลกฐานประกอบหรออางอง โดยใชแบบประเมน 1 ชด ตอ 1 หนวยงาน

เกณฑการใหคะแนน : เกณฑการใหคะแนนการประเมนคณธรรม/ความซอตรงและความโปรงใสการด าเนนงานหนวยงานภาครฐ (ITA) แบงเปน 5 ระดบ ดงน

80-100 คะแนน มระดบคณธรรมและความโปรงใสการด าเนนงานสงมาก 60-79.99 คะแนน มระดบคณธรรมและความโปรงใสการด าเนนงานสง 40-59.99 คะแนน มระดบคณธรรมและความโปรงใสการด าเนนงานปานกลาง 20-39.99 คะแนน มระดบคณธรรมและความโปรงใสการด าเนนงานต า 0-19.99 คะแนน มระดบคณธรรมและความโปรงใสการด าเนนงานทต ามาก

มาตรฐานจรยธรรมของขาราชการ โดยส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ส านกงาน ก.พ.)

ส านกงาน ก.พ. ถอเปนองคกรระดบนโยบายหรอองคกรกลางของประเทศไทยในดานการบรหารจดการทรพยากรบคคลของภาครฐ ในสวนทมสถานภาพเปนขาราชการพลเรอน ซงมกลไกและเครองมอทส าคญในการก ากบ ตดตาม ตรวจสอบการท างานและความประพฤตของขาราชการ คอ ประมวลจรยธรรมและมาตรฐานจรยธรรมของขาราชการพลเรอน (จตรา ปานออน, 2551) ภายใตระบบคณธรรมทท าหนาทสงเสรมการพฒนาขาราชการและเจาหนาทของรฐใหมคณภาพชวตและการท างานทด และพฒนาระบบการบรหาร


ก าลงคนในราชการใหเปนกลไกการขบเคลอนยทธศาสตรชาตอยางมประสทธภาพ นอกจากน ยงเปนหนวยงานทท าการประเมนผลการปฏบตราชการ ในดานการสงเสรมจรยธรรม ซงส านกงาน ก.พ. ไดจดท าโครงการรณรงคขาราชการรวมกนประพฤตปฏบตตามค าถวายสตยปฏญาณเพอประโยชนของประชาชน เพอใหขาราชการและเจาหนาทของรฐมจตส านกและเกดความตระหนกถงความส าคญของค าถวายสตยปฏญาณและรวมมอกนประพฤตปฏบตตามค าถวายสตยปฏญาณ พรอมทงมจตส านกรวมกนแกไขปญหาทจรตประพฤตมชอบ และรวมกนสรางความโปรงใสในการปฏบตงานเพอประโยชนสขของประชาชน ส าหรบการสงเสรมคณธรรม จรยธรรม เพอปองกนการทจรตประพฤตมชอบ ในปงบประมาณ 2558 นนส านกงาน ก.พ.ไดจดท าโครงการรณรงคเผยแพรคณธรรม จรยธรรม ใหแกขาราชการโดยมกจกรรม ดงน

1) จดท าสอรณรงคเผยแพรขาราชการพลเรอนดเดน 2) จดท าวารสารเพอการสงเสรมคณธรรมจรยธรรม และการปองกนการทจรตประพฤตมชอบ

เผยแพรใหแกสวนราชการตาง ๆ เพอกระตนและสรางมมมองทดในการปฏบตงาน 3) เผยแพรขอมลการรณรงคคณธรรม จรยธรรม ผานสออเลกทรอนกส 4) จดกจกรรมวนคณธรรม จรยธรรมและความโปรงใสในภาครฐ เพอแลกเปลยนประสบการณการ

ด าเนนชวตตามมาตรฐานจรยธรรมขาราชการพลเรอน

ส าหรบการประเมนดานจรยธรรม ใชเครองมอทเรยกวา “แบบประเมนคานยมสรางสรรค 5 ประการ” ซงเปนการประเมนตามพระราชบญญตมาตรฐานจรยธรรมขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 ในสวนทเรยกวา จรรยาขาราชการ มาตรา 78 5 ดาน คอ 1. ยดมนและยนหยดท าในสงทถกตอง 2. ซอสตยและมความรบผดชอบ 3. โปรงใส ตรวจสอบได 4. ไมเลอกปฏบต และ 5. มงผลสมฤทธของงาน

ตวชวดตาง ๆ ของส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.)

โดยปกต รฐบาลทกรฐบาลไดมการก าหนดนโยบายการปราบปรามการทจรตและประพฤตมชอบในภาครฐ ซงอนทจรงเปนเรองเรงดวนททกฝายตองรวมมอกนด าเนนการใหเกดผลสมฤทธ ซงรฐบาลปจจบนกใหความส าคญกบเรองนเปนอยางมาก ส าหรบในกรณของ ก.พ.ร. กไดรบมอบหมายใหมหนาทและความรบผดชอบในการพฒนาระบบราชการไทยใหเกดความโปรงใส เพอชวยท าใหภาพลกษณดานความโปรงใสหรอการคอรรปชนของประเทศดขนและเปนทยอมรบในระดบสากล ซงในชวงทผานมา รฐบาลไดมค าสงผานทาง ก.พ.ร. ใหหนวยงานระดบกระทรวงทกแหงจดตงศนยปฏบตการตอตานการทจรตคอรรปชน (ศปท.) ขนในส านกงานปลดกระทรวง มภารกจหลกในการประสาน ตดตามเรองรองเรยนเฉพาะกรณการทจรตคอรรปชนในสวนราชการ โดยจะไมด าเนนการจดการเรองรองเรยนเอง แตจะตดตามเรองรองเรยนอยางตอเนองจนไดขอยต และรวบรวมปญหา ขอเสนอแนะจดท าเปนรายงานทก 6 เดอน และรายงานผลการตดตามไปยงส านกงาน ป.ป.ท. และส าเนาสงส านกงาน ก.พ.ร.หลงจากนน ส านกงาน ป.ป.ท. และส านกงาน ก.พ.ร. จะรวบรวมขอมลทไดน าเสนอตอคณะรฐมนตร (ส านกงาน ก.พ.ร., 2557)

แตเดมส านกงาน ก.พ.ร. ท าการตรวจสอบและประเมนผลภาคราชการ มาตงแตปงบประมาณ 2549 เพอเสรมสรางความนาเชอถอและความมนใจแกสาธารณชนตอการด าเนนงานของสวนราชการวามการตรวจสอบและก ากบดแลอยางรอบคอบ พรอมทงก าหนดยทธศาสตรตอตานการทจรตคอรรปชน โดยใชเกณฑความโปรงใสการปฏบตราชการ ประจ าป 2557 ซงมตวชวดหลก คอ การสรางความโปรงใสในการปฏบต


ราชการ ประกอบดวย 3 ตวชวดยอย ดงนคอ 1) ระดบความส าเรจในการจดท าแผนสรางความโปรงใสในการปฏบตราชการ 2) ระดบความส าเรจในการด าเนนการตามแผนสรางความโปรงใสในการปฏบตราชการ และ 3)ผลการส ารวจความโปรงใสในการปฏบตราชการ (คาน าหนก 2 คะแนน)

นอกจากการสรางความโปรงใสในการปฏบตราชการดวยตวชวดดงกลาวขางตนแลว ก.พ.ร. ยงมกรอบการประเมนผลตามค ารบรองของการปฏบตราชการของสวนราชการอกกรอบหนงดวย ซงมทงหมด 4 มต หรอ 4 ดาน คอ 1) ดานประสทธผล (50%) ม 3 ตวชวดยอย คอ 1.1 ความส าเรจตามแผนการปฏบตราชการของกระทรวงและนโยบายส าคญ/พเศษของรฐบาล (25%) 1.2 ความส าเรจตามแผนการปฏบตราชการของกลมภารกจ (10%) 1.3 ความส าเรจตามแผนปฏบตราชการของกลมภารกจหลก/เอกสารงบประมาณรายจายของกรม (15%) 2) ดานประสทธภาพ (15%) ม 4 ตวชวดยอย คอ 2.1 มาตรฐานระยะเวลาการใหบรการ (3%) 2.2 การบรหารงบประมาณและจดท าตนทนตอหนวย (7%) 2.3 การควบคมภายใน (3%) และ 2.4 การพฒนากฎหมาย (2%) 3) มตคณภาพการใหบรการ (15%) ม 2 ตวชวดยอย คอ 3.1 ความพงพอใจ (9%) และ 3.2 การปองกนการทจรตในการปฏบตราชการ (6%) และ 4. มตการพฒนาองคการ (20%) คอ การพฒนาคณภาพการบรหารจดการภาครฐ

ส าหรบกรณการคนหาหรอพฒนาตวชวดทเหมาะสมในการวดคณธรรมจรยธรรมของ ก.พ.ร. นน พบวา ไดใชวธการศกษาเกยวกบการสรางองคกรทมศกดศรและจรยธรรม โดยไดท าการทบทวนจากเอกสารการบรรยายของ Professor Donald C. Menzel ในเรอง “Ethics Management for Public Administrations: Building Public Organization of Integrity และทาง ก.พ.ร. ไดใชเปนกรอบแนวคดในการก าหนดมาตรฐานดานคณธรรมจรยธรรม พบวา มปจจยองคประกอบทส าคญในการสรางองคกรทมคณธรรมจรยธรรม ไดแก

1) ผน าทเปนตนแบบทด เปนเครองมอส าคญ เพราะผน ามอทธพลอยางสงตอองคกรและการสรางจรยธรรมเพอน าองคกรใหมศกดศร

2) การฝกอบรมจรยธรรม เปนการกระตนใหเกดวฒนธรรมของการมส านกความรบผดชอบอยางจรงจง

3) ประมวลจรยธรรมและการปฏญาณตน ในระยะแรกขาราชการสวนใหญจะมทศนคตเชงบวกตอกฎเกณฑตางๆ ดงนน องคกรควรจะมการประมวลจรยธรรม จรรยาบรรณขององคกร พรอมก าหนดบทลงโทษเมอกระท าผดจรยธรรม สอสารใหแกขาราชการใหมทเขามาท างานไดรบทราบ

4) การตรวจสอบจรยธรรม เปนเครองมอทแตละองคกรควรม วธการตรวจสอบสามารถท าไดผานแบบส ารวจหรอการสมภาษณ และสามารถด าเนนการภายในองคกรหรอใหบคคลภายนอกองคกรเปน ผตรวจสอบ

5) การบรหารทรพยากรบคคล เปนเครองมอทชวยเสรมสรางจรยธรรมในองคกร กระบวนการเรมตงแต การคดเลอกบคลากร การวาจาง การพฒนาบคลากร การประเมนผลการปฏบตงานการเลอนต าแหนง

ประมวลจรยธรรมของส านกงานผตรวจการแผนดน

นอกจากน รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ยงไดบญญตใหส านกงานผตรวจการแผนดน มอ านาจหนาทด าเนนการเกยวกบจรยธรรมของผด ารงต าแหนงทางการเมองและเจาหนาทของรฐ ตามมาตรา 279 วรรค 3 และมาตรา 280 โดยองคประกอบของประมวลจรยธรรม ประกอบดวย


มาตรฐานทางจรยธรรมคานยมหลก (Core Value) 9 ประการไดแก 1) การยดมนในคณธรรม จรยธรรม 2) การมจตส านกทด ซอสตย สจรต และรบผดชอบ 3) การยดถอผลประโยชนประเทศชาตเหนอผลประโยชนสวนตนและไมมผลประโยชนทบซอน 4) การยนหยดท าในสงทถกตอง เปนธรรม และถกกฎหมาย 5) การใหบรการแกประชาชนอยางรวดเรว มอธยาศย และไมเลอกปฏบต 6) การใหขอมลขาวสารแกประชาชนอยางถกตอง ครบถวน และไมบดเบอนขอเทจจรง 7) การมงผลสมฤทธของงาน รกษามาตรฐาน มคณภาพ โปรงใส และตรวจสอบได 8) การยดมนในระบบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข และ 9) การยดมนในหลกจรรยาวชาชพขององคกร นอกจากน ส านกงานผตรวจการแผนดน ยงตองด าเนนการตามมาตรฐานทางจรยธรรม ตามจรรยาวชาชพ กลไกและระบบการด าเนนงานเพอการบงคบใชประมวลจรยธรรมใหเปนไปอยางมประสทธภาพ ก าหนดขนตอนการลงโทษ การก าหนดแนวทางการพจารณาตามความรายแรงแหงการกระท า โดยหนวยงานทตองจดท าประมวลจรยธรรม ไดแก ผด ารงต าแหนงทางการเมอง (ทงระดบชาตและระดบทองถน) ขาราชการ(กระทรวง สวนราชการในสงกดส านกนายกรฐมนตร สวนราชการทไมสงกดส านกนายกรฐมนตร กระทรวงหรอทบวง ศาล ขาราชการทางการเมองระดบทองถน) เจาหนาทของรฐ ครอบคลมทงเจาหนาทของหนวยงานอสระ องคกรอสระตามรฐธรรมนญ องคกรอนตามรฐธรรมนญ และรฐวสาหกจ ไมวาจะเปนองคกรทจดตงโดยพระราชบญญต หรอ จดตงโดยประมวลกฎหมายแพงและพาณชยและกฎหมายวาดวยบรษทมหาชนจ ากด หรอ จดตงโดยพระราชก าหนด องคการมหาชน องคกรในก ากบ หรอ องคกรประเภทอนของรฐ กจะตองอยภายใตประมวลจรยธรรม และมาตรฐานเดยวกน

จรรยาบรรณวชาชพเปนอกเครองมอหนงทส าคญในการก ากบพฤตกรรมของบคลากรภาครฐ

เนองจากหนวยงานราชการหรอกระทรวงตาง ๆ ทเปนหนวยงานภาครฐลวนแตเปนหนวยงานทมวชาชพหลกตาง ๆ ท างานอย ยกตวอยางเชน กระทรวงพาณชย มวชาชพหลกคอ นกการบญช นกกฎหมาย/นตกร ผตรวจสอบบญช กระทรวงสาธารณสข มวชาชพแพทย พยาบาล เภสชกร ทนตแพทย และ นกวชาการสาธารณสข กระทรวงคมนาคม มวชาชพดานวศวกร ชางโยธาธการ กระทรวงศกษาธการ มวชาชพคร ล และสวนใหญจะมกลไกในการก ากบ ดแลในรปขององคกรวชาชพและสภาวชาชพตาง ๆ ทมกฎหมายรองรบ ซงโดยหลกสากล ทกองคกรวชาชพ ตางกมความตระหนกในความจ าเปนของการดแลสมาชกใหจรรโลงไวซงมาตรฐานการประกอบวชาชพทเรยกวา “จรรยาบรรณวชาชพ” เพอใหสงคมมความเชอถอศรทธาตอวชาชพของตน พรอมทงรกษาและสงเสรมเกยรตคณและชอเสยงของสมาชก ซงอาจเข ยนไวเปนลายลกษณอกษรหรอไมกได ซงจากการคนควา พบวา จรรยาบรรณวชาชพทก าหนดไวเปนลายลกษณอกษร มจ านวนถง 48 จรรยาบรรณวชาชพ ไดแก สตวแพทย นกวจย นกธรณวทยา นกเคมอตสาหกรรม สถาปตยกรรมวศวกรรม การใชอนเทอรเนต การท าประมง การกายภาพบ าบด นกเทคนคการแพทย เภสชกรรม เวชระเบยน จตแพทย แพทย ต ารวจ นกกฎหมาย มคคเทศก คร นกบญช ตรวจสอบภายใน นกหนงสอพมพ นกวเคราะหหลกทรพย นกสงคมสงเคราะห นกการตลาด นกบรหาร ประชาสมพนธ นกรฐศาสตร เลขานการ นกเศรษฐศาสตร ทนายความ ผปฏบตงานดานพสด บรรณารกษ ศลปน นกธรกจ อาจารยมหาวทยาลย ผตรวจสอบคณภาพการศกษา ขาราชการพลเรอน ซงแนนอนวา วชาชพเหลานท างานอยในองคกรภาครฐจ านวนมาก ดงกลาวแลวขางตน

ส าหรบองคกรวชาชพทรจกกนดโดยทวไปและมพระราชบญญตเฉพาะรองรบแลวในปจจบน ไดแก สภาวชาชพบญช สภาการหนงสอพมพแหงชาต สมาคมวศวกรรมสถานแหงประเทศไทย/สภาวศวกร เนต


บณฑตยสภา ครสภา สมาคมสถาปนกสยาม สภาทนายความ แพทยสภา ทนตแพทยสภา สภาการพยาบาล สมาคมเศรษฐศาสตรแหงประเทศไทย สมาคมนกขาววทยและโทรทศนไทย ส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต สตวแพทยสภา และสภาเภสชกรรม เปนตน ดงนน ถาทกวชาชพปฏบตงานตามจรรยาบรรณวชาชพทก าหนดไว กจะท าใหชวยลดปญหาตาง ๆ ไดมาก นอกจากน ควรมการประมวลจรรยาบรรณวชาชพตาง ๆ เหลานมาไวในทเดยวกน เพอน ามาสการจดตงฐานขอมล เพอสงเสรมใหวชาชพตาง ๆ ปฏบตตามจรรยาบรรณทก าหนดไวอยางเครงครด พรอมทงสงเสรมการศกษาวจย หรอการพฒนาดชนหรอตวขวดตาง ๆ ทจ าเปนของแตละวชาชพในการก ากบคณภาพหรอการปฏบตตามจรรยาบรรณวาท าไดมากนอยเพยงใด อยางไร เพราะอะไร ล ซงถาเพมการท างานในเชงวชาการ เพอสรางความรเกยวกบเรองน จะเปนการท างานทเสรมกบเรองการประเมนคณธรรม จรยธรรมไดเปนอยางด

3.15 ผลงำนวจยดำนดชนคณธรรมจรยธรรม และขอเสนออน ๆ ทเกยวของ

ส าหรบผลงานวจยทเกยวกบการพฒนาดชนหรอตวบงชดานคณธรรม จรยธรรมทศนยคณธรรมไดสนบสนนใหมการด าเนนการไปแลว คอ การวจยและพฒนาตวบงชดานคณธรรมจรยธรรม ทด าเนนการโดย นงลกษณ วรชชย และคณะ (2550) ซงวตถประสงคการวจยมดงนคอ 1) เพอพฒนาตวบงชคณธรรมจรยธรรมทเหมาะสมกบสงคมไทย และตรวจสอบคณภาพตวบงชทพฒนาขนในดานความเทยง (Reliability) ความตรง/ความถกตอง (Validity) ความเปนไปได (Feasibility) ความเปนประโยชน (Utility) ความเหมาะสม(Appropriateness) และความเชอถอได (Credibility) 2)เพอวเคราะหความไว (Sensitivity) ความไมแนนอน(Uncertainty) ของตวบงชคณธรรมจรยธรรมเมอใชแหลงขอมล และการรวบรวมคะแนนตวบงชทแตกตางกน และ 3) เพอส ารวจสภาพคณธรรมจรยธรรมของประชาชนในสงคมไทยตามตวบงชทพฒนาขน

วธการจดท าตวบงช/ตวชวด ไดแก การก าหนดวตถประสงคของการพฒนาตวบงชคณธรรมจรยธรรม การทบทวนเอกสารทเกยวของ วเคราะห จดแยก หมวดหม วเคราะหเปนกรอบตวบงช คณธรรมจรยธรรม ทงตวบงชหลกและตวบงชยอย พฒนาเครองมอโดยวธการทางวชาการ สมตวอยางและเกบรวบรวมขอมล วเคราะห สงเคราะห สรป โดยผลจากการวจย สามารถจ าแนกคณธรรมจรยธรรมทส าคญ 2 ล าดบแรก จ าแนกตามกลมอาชพไดดงน อาชพกรรมกร/ลกจาง ไดแก ความอดทน และความขยนหมนเพยร คร/อาจารย ไดแก ความรบผดชอบ และสตสมปชญญะ ทนาย/ผพพากษา ไดแก ความยตธรรม และความซอสตยสจรต นกการเมอง ไดแก ความซอสตยสจรต และความรบผดชอบ ทหาร/ต ารวจ ไดแก วนย และอดทน นกธรกจพอคา แมคา ไดแก ขยนหมนเพยร และซอสตยสจรต นกบญช ไดแก ซอสตยสจรต และรบผ ดชอบ นกเรยน/นกศกษา ไดแก ขยนหมนเพยรและกตญญกตเวท ผน าศาสนา ไดแก วนย และกลยาณมตร นกวจย ไดแก มงผลสมฤทธ และวนย สอมวลชนไดแก มงผลสมฤทธและความรบผดชอบ แพทย/พยาบาล ไดแก สตสมปชญญะ และความรบผดชอบ ซงจะเหนไดวา ในแตละวชาชพนน จะมคณธรรมหลกทส าคญ ทงเหมอนและแตกตางกนไป ดงนนในการพฒนาดชนภาพลกษณดานคณธรรมจรยธรรมขององคกรภาครฐจงควรพจารณาภารกจหรอภาระหนาททรบผดชอบ หรอบรบทเฉพาะของวชาชพแตละวชาชพเปนองคประกอบทส าคญ หรอทเรยกวา specific-context related indicators นอกเหนอจากการพฒนาตวชวดทเปนมาตรฐานกลาง หรอตวชวดรวมทสามารถน าไปใชไดกบหนวยงานหรอองคกรทกประเภทดวย


นอกจากน ยงมขอเสนอเกยวกบขอบงชตาง ๆ ทมความคาบเกยวกบเรองคณธรรม จรยธรรมจากสภาปฏรปแหงชาต (2558) โดยเฉพาะในมตท 3 ทงน สภาปฏรปแหงชาต ไดมการก าหนดวสยทศนประเทศไทยไววา ใหกาวสการเปนประเทศโลกท 1 ภายในป 2575 โดยก าหนดใหมคณลกษณะของความเปนประเทศทกาวหนาใน 6 ประการ ดงนคอ

1) มความภาคภมใจในความเปนชาตและวฒนธรรมของตน โดยมขอบงช ไดแก การมพระมหากษตรยททรงธรรม มอตลกษณความเปนไทย มความภาคภมใจในความเปนรฐชาต มความรกชาต ความเปนเจาของ และความเปนเอกภาพ การมสวนรวมในการท าประโยชนใหประเทศ

2) คนไทยเปน Smart Citizen ขอบงช ไดแก การเปนคนทมความเชอมนและความคดทเปนอสระ การเปนคนทมจตสาธารณะและท าประโยชนตอสวนรวม การเปนคนทสามารถเรยนรไดดวยตนเอง การเปนพลเมองทตนร การเปนพลเมองไทย พลเมองอาเซยน และพลเมองโลกในเวลาเดยวกน

3) มสงคมทมคณภาพนาอยอาศย (Liveable Society) ขอบงช ไดแก สงคมอดมปญญา สงคมแหงโอกาส สงคมทเปนธรรม และสงคมแหงคณธรรม

4) มสภาพแวดลอมทนาอย (Decent Environment) ขอบงช ไดแก ชมชนเขมแขง เมองทมพลวต สงคมคารบอนต า ระบบเศรษฐกจทสามารถปรบสภาพตามสภาพอากาศทแปรเปลยน อตสาหกรรมสเขยวทเปนมตรกบสงแวดลอม

5) มโครงสรางเศรษฐกจทเขมแขง (Strong Economic Platform) ขอบงช ไดแก โครงสรางเศรษฐกจทมเสถยรภาพ เนนการแขงขนเปนธรรมและเทาเทยม การกระจายความมงคงทางเศรษฐกจอยางครอบคลมและทวถง ประชาชนกนดอยด มระดบคณภาพชวตทไดมาตรฐาน ตลาดภายในประเทศทแขงแกรง โดยไมผกตดกบตลาดโลกเพยงอยางเดยว ขบเคลอนเศรษฐกจดวยผลตภาพ เปนสงคมทเตมเปยมดวยการสรางสรรคนวตกรรมและการเรยนร มกลมผประกอบการทแขงแกรงสามารถแขงขนไดในเวทโลก มโครงสรางพนฐานทางกายภาพ ดจตอล พลงงาน ทางปญญา ในระดบมาตรฐานโลก เปนประเทศแหงการคาของภมภาค (regional trading nation) ทเชอมตอการคา การลงทนกบประชาคมโลก

6) การมบทบาทส าคญในเวทระดบภมภาคและระดบโลก (Active Global Player)การมบทบาทในการขบเคลอนวาระส าคญของโลก (Global Agenda) การใชวฒนธรรมเปนกลไกในการเพมบทบาททางเศรษฐกจและสงคมของประเทศไทยในประชาคมโลก (Soft Power) การอาศยความไดเปรยบทางภมศาสตร เปนปจจยสงเสรมและพฒนาประเทศ เปนศนยกลางเศรษฐกจอาเซยน (ASEAN Regional Hub) รวมถงการยกระดบกรงเทพมหานครใหเปนเมองระดบโลก (Global City)

4 ผลการศกษาและประเมนสถานการณ ภาพลกษณดานตางๆ ของประเทศไทย: มมมองของไทยและ

ชมชนนานาชาต

เกรนน ำ ผลการศกษาและประเมนสถานการณภาพลกษณของประเทศไทย ทงในสายตาหรอมมมองของคนไทยหรอผมสวนไดสวนเสยในสงคมไทย และในสายตาของชมชนนานาชาต ณ ทน ครอบคลมเนอหาสาระทส าคญ ๆ 3 สวนใหญ ๆ ดงนคอ

สวนแรก เปนผลการประเมนประเทศไทยในสายตาขององคกรนานาชาตในมตตาง ๆ ทมความเชอมโยงกบผลการท างานขององคกรภาครฐไทย ซงสะทอนออกมาในหลายดาน ไมวาจะเปนดานการแขงขนทางเศรษฐกจ การศกษา การพฒนามนษยและสงคม ความปลอดภยทางการจราจร/การเดนทาง และการประเมนธรรมาภบาลและความโปรงใสของประเทศไทยในมมมองขององคกรระดบโลก สงทประมวลมาทงหมดนลวนแตเปนตวชวดวาประเทศไทยประสบความส าเรจหรอไมส าเรจในการพฒนาประเทศ และยงเปนผลการประเมนทชวยท าใหสงคมไทยมองเหนตนเองจากสายตาของชมชนนานาชาต ซงมความส าคญมากตอการยอมรบหรอไมยอมรบ หรอยอมรบสถานภาพของประเทศไทยในระดบใด

สวนทสอง เปนผลการประเมนและประมวลสถานการณตาง ๆ เกยวกบองคกรภาครฐไทยจากเอกสาร รายงานการศกษาวจยตาง ๆ ขององคกร/หนวยงานตาง ๆ ทเกยวของในบรบทของสงคมไทย โดยเฉพาะอยางยงการประเมนภาพลกษณดานความไมโปรงใสหรอการทจรตคอรรปชน

สวนทสาม เปนผลการศกษาบรบทและขอมลตาง ๆ ทเกยวของขององคกรภาครฐทยนดใหขอมล ซงไดจากการสมภาษณ การสงเกต การพดคย การจดประชม ครอบคลมทงดานบรบทส าคญขององคกร จดออน จดแขง ปญหาอปสรรค/ขอจ ากด สงทด สงทเปนปญหา พรอมดวยกรณตวอยางองคกรทมการพฒนาระบบการท างานขององคกรอยางสม าเสมอ จนประสบผลส าเรจในดานตาง ๆ ไดแก กระทรวงพาณชย และกระทรวงยตธรรม และกรณขององคกรทมภาพลกษณออกไปในเชงลบในสายตาของภาคสาธารณะในสงคมไทย คอ ส านกงานต ารวจแหงชาต ซงการศกษาครงน มองวา การใหความเปนธรรมกบองคกรนโดยการรบงความเปนจรงตาง ๆ จากมมมองของคนในองคกรดวย กเปนสงทมความส าคญมาก ทงน เพอชวยกนสงเสรมการพฒนาองคกรใหเปนไปในทศทางทถกตอง ทเปนการท างานเชงบวกรวมกนไดตอไปในอนาคต จงผนวกกรณของส านกงานต ารวจแหงชาตไว ณ ทนดวย

โดยมเนอหาสาระหรอรายละเอยดตาง ๆ ทงสามสวนดงกลาวมาขางตน ดงนคอ:

62 ผลการศกษาและประเมนสถานการณภาพลกษณดานตาง ๆ ของประเทศไทย: มมมองของไทยและชมชนนานาชาต

4.1 ผลกำรศกษำสถำนกำรณภำพลกษณดำนกำรพฒนำในมตตำง ๆ ทมควำม

เชอมโยงกบเรองคณธรรม จรยธรรม และธรรมำภบำลของประเทศไทยและองคกร

ภำครฐไทยในมมมองของชมชนนำนำชำต ส าหรบระบบการประเมนในระดบนานาชาต หรอระดบโลก ทมความเกยวของกบภาพลกษณดานตาง ๆ ของประเทศไทยในบรบทโลก (Thailand’s Image in the Global Context) นนมหลายมต หลายองคกร (โปรดดตารางสรปท 2 ในภาคผนวก ประกอบดวย) ซงการประเมนในระดบสากลน จะเปนภาพสะทอนผลของการพฒนาของประเทศไทยในดานตาง ๆ ทมความเชอมโยงกบภารกจหลกของแตละหนวยงานหรอแตละกระทรวง การประเมนภาพลกษณโดยองคกรระหวางประเทศเหลานลวนแตมความหมายและม ความเชอมโยงกบความส าเรจและไมส าเรจของประเทศไทยในดานตาง ๆ ผานการท างานของหนวยงานหรอกระทรวงตาง ๆ ทเปนองคกรของภาคสาธารณะ หรออาจกลาวไดวา เปนผลลพธสดทายทประเทศตองการรวมกน ซงสอดคลองกบแนวคดและทฤษฎของกลมประโยชนนยม (Teleological Theory) ทมงเนนไปทผลตาง ๆ ทเกดขนจากการกระท าหรอการด าเนนการคอนขางมาก ไมวาจะเปนดานการแขงขนทางเศรษฐกจ ดานการศกษา ความสามารถดานภาษาองกฤษ ดานการพฒนามนษย ดานคณภาพชวต ดานความสข ดานความปลอดภยทางการจราจร และดานสภาพทางภมศาสตร

อยางไรกตาม พบวา ระบบการประเมนโดยชมชนนานาชาตนน มอยจ านวนมาก คงจะไมสามารถน ามากลาวไว ณ ทนไดทงหมด จงจ าเปนตองเลอกเฉพาะระบบการประเมนและดชนทมอทธพลสงในล าดบตน ๆ ทมการอางองถงบอยครงในเอกสาร วรรณกรรมตาง ๆ รวมทงในเวทการประชมตาง ๆ ทงเวทระดบโลก ระดบภมภาคใหญ ระดบภมภาคยอย ระดบพหภาค หรอขอตกลงการคาเสรตาง ๆ จนถงระดบประเทศ ส าหรบสวนหนงของระบบการประเมนในระดบนานาชาตทเลอกมาน าเสนอ ณ ทน เปนการสะทอนภาพลกษณของประเทศไทยในมตตาง ๆ ดงนคอ 1) มตการท าธรกจ/การคา/การลงทน ซงเชอมโยงกบภารกจของกระทรวงพาณชย กระทรวงอตสาหกรรม กระทรวงการคลงเปนหลก 2) มตการพฒนามนษยและสงคม และดานคณภาพชวต ซงเชอมโยงกบภารกจของกระทรวงศกษาธการและกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย เปนหลก 3) มตดานความสข ซงเปนภารกจทเกยวของกบทกกระทรวง แตกระทรวงหลกคงไมพนกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย กระทรวงศกษาธการและกระทรวงวฒนธรรม 4) มตดานการศกษา ซงมสองสวน สวนแรกคอการประเมนความสามารถดานการอาน (Reading) ดานคณตศาสตร และดานวทยาศาสตรและสวนทประเมนผลสมฤทธดานภาษาองกฤษ ซงเปนภารกจของกระทรวงศกษาธการเปนหลก 5) มตดานความปลอดภยทางการจราจร ซงเปนภารกจของกระทรวงคมนาคมและองคกรภาคทเกยวของเปนหลก และ 6) มตดานภมศาสตรและสงแวดลอม ซงเปนภารกจของกระทรวงพาณชย และกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมเปนหลก โดยเฉพาะการประเมนขอบงชทางภมศาสตร 7) มตดานธรรมาภบาล (governance)) ซงเกยวของกบทกหนวยงาน/กระทรวง ซงจรง ๆ แลว มหลายองคกรทมบทบาทในการสะทอนหรอประเมนเรองน ซงแสดงใหเหนวา เรอง “ธรรมาภบาล” นเปนประเดนทมความส าคญในล าดบตน ๆ ทใชสะทอนภาพลกษณของประเทศตาง ๆ ในโลก อยางไมสามารถปฏเสธได และ 8) มตดานความโปรงใส (transparency) ซงองคกรหลกทท าในเรองนคอ Transparency International (TI) ซงพบวา เปนองคกรทมพลงและอทธพลในระดบโลกในดานการตรวจสอบหรอสะทอนเรองความโปรงใสของแตละประเทศ


ส าหรบเนอหาของการประเมนทน าเสนอ ณ ทน พบวา จ าเปนตองเนนหนกไปทภาพลกษณดาน “ธรรมาภบาล” ภาพลกษณดาน “ความโปรงใส” และ ภาพลกษณดาน “การทจรตคอรรปชน” ไปโดยปรยาย เพราะขอมล ความรตาง ๆ เกยวกบเรองน ตามทปรากฏอยในเอกสาร วรรณกรรมและผลงานวจยตาง ๆ ทเกยวของนนใหความส าคญกบสองสามเรองนเปนอยางมาก หรอมเอกสารตาง ๆ ทเกยวของจ านวนมาก ซงแสดงใหเหนดวยวา ภาพลกษณทงสามดานนมความส าคญ หรอกลาวในอกนยหนงกคอ ประเทศไทยถกจบตามองในสามเรองนมากทสด โดยเฉพาะดานการคอรรปชน เมอเปรยบเทยบกบการประเมนหรอดชน/ตวชวดดานอน ๆ ส าหรบผลการประเมนลาสดในแตละดานหรอแตละมต มดงนคอ

การประเมนดานการแขงขนหรอความสามารถในการแขงขนระดบโลกดวยการใชดชนการแขงขนของโลกทเรยกวา “World Competitiveness Index: WCI” จดท าโดย World Economic Forum (WEF) ซงมส านกงานใหญอยทประเทศสวสเซอรแลนด โดย WEF น าเสนอผลการประเมนในรปรายงานทเรยกวา “World Competitiveness Report: WCR” ประมาณ 1-2 ปตอครง และเผยแพรทวโลก เนองจากเปนองคกรทมอทธพลตอทศทางการพฒนาของประเทศตาง ๆ ทมความกาวหนาในระดบสง รวมถงอทธพลตอระบบเศรษฐกจของโลกทงหมด ส าหรบดชนการแขงขนระดบโลกน ประกอบไดดวยดชนยอยทงหมด 3 ดชน และในแตละดชนยอย ประกอบดวยเสาหลกประมาณ 2-6 เสาหลก (Pillar) รวมเปนเสาหลกทงหมดจ านวน 12 เสาหลก ดงนคอ 1) ดชนยอยดานขอก าหนดขนพนฐาน (Basic Requirements Subindex: BRS) ซงประกอบดวยเสาหลก 4 เสาหลก (Pillar) ไดแก 1.1) สถาบนทางสงคม 1.2) โครงสรางพนฐาน 1.3) บรรยากาศหรอสงแวดลอมของระบบเศรษฐกจแบบมหภาค และ 1.4) สขภาพและการศกษาขนพนฐาน ซงเสาหลกทงหมดนมความส าคญตอการขบเคลอนเศรษฐกจในขนทเรยกวาการอดฉดปจจยตาง ๆ ทมความส าคญตอการพฒนาระบบเศรษฐกจ “Factor-driven Economies” 2) ดชนยอยดานการเพมประสทธภาพ ประกอบดวยเสาหลกทงหมด 6 เสาหลก ไดแก 2.1) การศกษาระดบสงและการฝกอบรม 2.2) ประสทธภาพตลาดสนคา 2.3) ประสทธภาพตลาดแรงงาน 2.4) การพฒนาตลาดเงนทน 2.5) ความพรอมดานเทคโนโลย และ 2.6) ขนาดของตลาด ส าหรบดชนยอยและเสาหลกทงหมดน ถอวาเปนกญแจส าคญส าหรบการสรางหรอพฒนาระบบเศรษฐกจทก ากบโดยประสทธภาพ (efficiency-driven economies) และ 3) ดชนยอยดานนวตกรรมและศกยภาพของธรกจ ซงมเสาหลกทส าคญ 2 เสาหลก คอ 3.1) ศกยภาพของธรกจ (business sophistication) และ 3.2) นวตกรรม (innovation) ซงดชนยอยและเสาหลกในสวนนเปนกญแจส าคญทจะท าใหเกดระบบเศรษฐกจทมนวตกรรมเปนฐานหรอเปนแรงผลก (innovation-driven economies) ส าหรบผลการประเมนในสวนของประเทศไทย จากรายงานระบวาตอนนอยในขนตอนท 3 ของการพฒนาระบบเศรษฐกจทมประสทธภาพเปนแรงผลก (efficiency-driven economies) และเมอจดอนดบความสามารถในการแขงขนระดบโลกระหวางประเทศตาง ๆ ในป ค.ศ. 2014-2015 ถาเปนภาพรวมหรอคาเฉลยของทกดชนยอย ประเทศไทยอยในล าดบท 31 (ซงยงอยในต าแหนงเดม เมอเปรยบเทยบกบชวงป ค.ศ. 2013-2014) ขณะทการประเมนโดยดชนยอยดานขอก าหนดขนพนฐาน ประเทศไทยอยล าดบท 40 แตถาเปนดชนยอยดานระบบเศรษฐกจทมประสทธภาพ ประเทศไทยอยอนดบท 39 และส าหรบการเปนระบบเศรษฐกจบนฐานนวตกรรม ประเทศไทยอยในล าดบท 54 จากการประเมนทงหมดจ านวน 144 ประเทศ

การประเมนการแขงขนระดบโลก ของอกสถาบนหนง โดยองคกรทชอวา International Management and Development (IMD) มส านกงานใหญอยทประเทศสวสเซอรแลนด เชนกน ทงน IMD ใช


ตวชวด 4 ดานในการประเมนและจดอนดบประเทศตาง ๆ ทงหมด 61 ประเทศ ไดแก 1) ตวชวดดานผลประกอบการทางเศรษฐกจ (economic performance) 2) ประสทธภาพของรฐบาล (government efficiency) 3) ประสทธภาพทางธรกจ (business efficiency) และ 4) โครงสรางพนฐาน (infrastructure) นอกจากน แตละปจจยยงประกอบไปดวยปจจยยอยอกปจจยละ 5 ดานรวมเปนทงหมด 20 ปจจย จากผลการประเมนความสามารถในการแขงขนลาสดในป ค.ศ. 2015 น ประเทศไทยอยในล าดบท 30 (ขณะทในป ค.ศ. 2014 ประเทศไทยเคยอยล าดบท 29) ฮองกงอยล าดบท 2 สงคโปรล าดบท 3 ไตหวนล าดบท 11 มาเลเซย ล าดบท 14 จน ล าดบท 22 และ เกาหล ล าดบท 25 ซงจะเหนไดวาประเทศไทยอยในล าดบสดทายเมอเปรยบเทยบกบประเทศตาง ๆ เหลาน และประเดนส าคญอกประการหนงกคอ อนดบของประเทศไทยตกลงมาจากปกอนหนาน ถงแมจะเปนการตกลงมาเพยงล าดบเดยวกตาม แตกเปนเครองชวดวา ประเทศไทยมผลการท างานในดานนแยลง หรอความสามารถในการแขงขนตามปจจยทงสดานดงกลาวขางตนทแยลง

การประเมนการท าธรกจ ด าเนนการโดยธนาคารโลก (World Bank) ในป 2558 น ธนาคารโลกไดท าการศกษาเรองการท าธรกจ (Doing Business online, 2015) หรอการประเมนปจจยตาง ๆ ทเกยวของกบความยากงายในการเขาไปประกอบธรกจใน 189 ประเทศทวโลก ซงสวนใหญเปนการส ารวจธรกจขนาดกลางและยอม (SMEs) ผลการส ารวจแบงการจดอนดบในดานตาง ๆ ดงน ดานการเรมตนธรกจ ประเทศไทยไดอนดบท 75 ดานการขออนญาตกอสราง ไดอนดบท 6 ดานการขอใชไา อยทอนดบท 12 ดานการขอจดทะเบยนทรพยสน อยทอนดบ 28 ดานการไดรบสนเชอ อนดบท 89 ดานการคมครองผลงทนไดอนดบท 25 ดานการช าระภาษไดอนดบท 62 ดานการคาระหวางประเทศ ไดอนดบท 36 ดานการบงคบใหเปนไปตามขอตกลง อนดบท 25 ดานการแกปญหาการลมละลาย อยในอนดบท 45 นอกจากน ผลการส ารวจในระดบโลกน ยงระบดวยวาประเทศไทยยงคงมปญหาการทจรตคอรรปชน ท าใหกระบวนการหลาย ๆ อยางลาชากวาก าหนด ซงแนนอนวาขอมลนยอมสงผลกระทบเชงลบตอภาพลกษณความไมโปรงใสของประเทศไทย หรอเปนการสะทอนวาระบบและกลไกตาง ๆ ทเกยวของกบการอ านวยความสะดวกในการท าธรกจของชาวต างชาตในประเทศไทยยงไมไดมาตรฐาน หรอยงมปญหาในอกหลาย ๆ ดาน

การประเมนดานการพฒนามนษย ดวยการใชดชนการพฒนามนษย (Human Development Index - HDI) ด าเนนการโดยองคการสหประชาชาตดานการพฒนา (United Nations Development Program - UNDP) ซงมการด าเนนการมาหลายปอยางตอเนอง มประเทศตาง ๆ เขาสระบบหรอฐานขอมลของ HDI มากขนเรอย ๆ พบวาปจจบนมประเทศทเขารวมประมาณเกอบ 190 ประเทศทวโลก ดชนการพฒนามนษยนมหลายมตและหลายตวชวดยอย ครอบคลมทงดานอายขยเฉลยเมอแรกเกด จ านวนปเฉลยของการไดรบการศกษา จ านวนปเฉลยทคาดวาจะไดรบการศกษา รายไดประชาชาต และในระยะหลง ยงไดเพมดชนตาง ๆ อกหลายมต ครอบคลมทงดานความเทาเทยมทางเพศ ความเทาเทยมทางความเปนอยทด ความไมเทาเทยมทางการศกษา ความยากจนหลากหลายมต (Multidimensional Poverty Index) สขภาพของเดกและวยรน สขภาพของผใหญและคาใชจายดานสขภาพ ความสามารถทางสงคม (Social Competencies) ซงมหลายมตหรอหลายตวชวด ยกตวอยางเชน อตราสวนการจางงานตอจ านวนประชากร การจางงานในวยรน อตราการวางงาน การใชแรงงานเดก สดสวนการท างานของคนจน ฯลฯ รวมถงความสามารถในการควบคมและจดสรรทรพยากรตาง ๆ และคณภาพของสงแวดลอมเขามาดวย ส าหรบผลการประเมนในป ค.ศ. 2014


ประเทศไทยไดคะแนนเฉลยของทกดชนยอย 0.722 อยล าดบท 89 ซงพบวายงคงอยในอนดบเดมเมอเปรยบเทยบกบผลการจดอนดบของป ค.ศ. 2012-2013

การประเมนคณภาพชวต โดยใชดชนคณภาพชวต (Quality of Life Index: QOLI) ทจดท าโดยวารสาร The Economist ส าหรบ QOLI นประกอบดวย 9 องคประกอบ และแตละองคประกอบมตวชวดยอยอยางนอย 1 ตวชวด ไดแก 1) ความเปนอยทดในเชงวตถ/สงอ านวยความสะดวก (material well-being) ใชผลตภณฑมวลรวมตอหวเปนตวชวด 2) สขภาพ ใชอายขยเฉลยแรกเกดเปนดชนหรอตวชวด 3) ความมนคงทางการเมอง ใชขอมลการจดอนดบความมนคงทางการเมองของวารสาร The Economist ทจดท าทกปเปนตวชวด 4) ชวตครอบครว (family life) ใชอตราการหยารางเปนตวชวด 5) ชวตชมชน (community life) ใชตวแปรหน (dummy variable) เชน การเขาโบสถ การเปนสมาชกของสหภาพแรงงาน หรอขอมลอน ๆ ทสามารถใชแทนกนได ฯลฯ 6) สภาพอากาศและสภาพทางภมศาสตร ใชสภาพตามความจรงและอตราตาง ๆ ทเกยวของ เชน คารบอน 7) ความมนคงในการท างาน (job security) ใชอตราการวางงานเปนตวชวด 8) เสรภาพในทางการเมอง (political freedom) ใชคาเฉลยของตวชวดตาง ๆ ทแสดงใหเหนถงการมเสรภาพหรอไมมเสรภาพ และ 9) ความเทาเทยมทางเพศ (gender equality) ใชอตราสวนของคาเฉลยรายไดหรอความแตกตางทางรายไดระหวางหญงและชายเปนตวชวด เปนตน ส าหรบการเกบขอมลหรอการส ารวจในประเทศตาง ๆ The Economist ใชค าถามงาย ๆ คอ ความพงพอใจในชวตประจ าวน และความพงพอใจตอปจจยตาง ๆ ตามทกลาวมาวา มความพงพอใจแคไหนในชวตประจ าวนของตนเองและความพงพอใจในตวชวดตาง ๆ ตามทกลาวมาขางตน พรอมกบใชขอมลเชงประจกษตาง ๆ ตามตวชวดทระบในแตละองคประกอบเปนตวชวดประกอบดวย ส าหรบในป ค.ศ. 2015 ประเทศไทยอยในล าดบท 42 จากการประเมนหรอส ารวจทงหมด 111 ประเทศ ซงกถอวาอยในหาสบอนดบแรก แตถาสามารถยกระดบการประเมนไปปตอ ๆ ไปใหอยในกลมสามสบอนดบแรก หรอทกองคกรทเกยวของตงเปาหมายรวมกนวาจะยกระดบคณภาพชวตของประชาชนคนไทยใหดขน เพอใหตดอนดบการประเมนในยสบหรอสามสบประเทศแรกของโลก กจะท าใหเกดพลงการท างานรวมกนมากขน เพราะทจรงแลว ดชนคณภาพชวตเปนสงทสะทอนภาพลกษณของสงคม หรอแสดงใหเหนถงความกาวหนาในดานการพฒนาคณภาพชวตของสงคม

การประเมนความสข จากรายงานความสขของโลก ในป 2558 (World Happiness Report 2015) : ซงจดท าโดยเครอขายการแกไขปญหาการพฒนาทยงยน กรงนวยอรค (Sustainable Development Solutions Network – SDSN New York) พบวา ประเทศไทยมความสขอยในล าดบท 34 จากประเทศทมการส ารวจทงหมดจ านวน 158 ประเทศ ซงกถอวาอยในสสบล าดบแรก แตกยงไมใชอนดบทควรพอใจ เพราะจรง ๆ แลวประเทศไทยเปนประเทศแหงศาสนาพทธทสอนเรอง การท าความด การละเวนความชว การท าจตใจใหผองแผว หรอการฝกฝนจตใจใหมความสข ปราศจากทกข ซงจรง ๆ แลวนาจะสามารถอยในล าดบการประเมนตน ๆ หรอไมเกนหนงในสบอนดบแรก ดงนน จงเปนผลการประเมนทนาน ามาใชในการพดคยถกเถยงกนในบรรดาผมบทบาทเกยวของกบการสรางความสขหรอความอยดมสขใหกบประชาชนคนไทย รวมถงน าขอมลนไปใชในการวางแผนในการท างาน เพอใหบรรลเปาหมายดานนไดมากขนดวย

การประเมนความสามารถดานการอาน (Reading) วทยาศาสตรและคณตศาสตร โดยโครงการการประเมนนกเรยน/นกศกษาระหวางประเทศ (Programme for International Student


Assessment - PISA) ซงเปนสวนหนงของการด าเนนงานขององคกรความรวมมอดานเศรษฐกจและการพฒนา (Organization for Economic Cooperation and Development) ซงเปนการจดสอบเพอประเมนความรความสามารถของนกเรยน/นกศกษาของประเทศตาง ๆ ทวโลก ด าเนนการทก 3 ป ใน 3 ดาน คอ ดานการอาน ดานวทยาศาสตร และดานคณตศาสตร ปจจบนประเทศไทยเขารวมอยในเครอขายการประเมนนดวย และมหนวยงาน PISA ในประเทศไทย ซงเปนการท างานบนความรวมมอกบสถาบนสงเสรมการสอนวทยาศาสตรและเทคโนโลย (สสวท.) กระทรวงศกษาธการ ตงแตป ค.ศ.2000 หรอประมาณ 15 ปมาแลว ซงพบวาผลการประเมนแตละครง ชใหเหนวานกเรยน/นกศกษาไทยยงมความรความสามารถทง 3 ดานต ามาก โดยเฉพาะเมอเปรยบเทยบกบประเทศทมความกาวหนาทางดานการศกษาและเทคโนโลย โดยเฉพาะในดานการอาน (Reading) จากการประเมนลาสดในป ค.ศ. 2012 พบวา มคะแนนต าลงกวาการทดสอบในครงทผานมาเมอป ค.ศ. 2009 เปนตน (pisathailand.ipst.ac.th)

การประเมนความสามารถดานภาษาองกฤษ โดยใชดชนการทดสอบภาษาองกฤษ ทเรยกวา “English Proficiency Index: EPI” เปนการทดสอบความรความสามารถดานภาษาองกฤษออนไลน โดยคนจ านวนมากหรอในแตละปมคนเขาไปท าแบบทดสอบออนไลน จ านวนสงถงเกอบหนงลานคน ซงในป ค.ศ. 2014 มจ านวนคนเขาไปท าการทดสอบถงจ านวน 910,000 คนจากทวโลก ส าหรบการทดสอบในป ค.ศ. 2014 ประเทศไทยจดอยในล าดบ 62 จากประเทศทเขารวมการทดสอบทงหมด 70 ประเทศ หรออยในล าดบทาย ๆ และในป 2015 ไทยอยล าดบท 48 จากประเทศทเขารวมทดสอบทงหมดจ านวน 63 ประเทศ ซงกยงคงอยในล าดบทาย ๆ เชนกน ขณะทประเทศอน ๆ ในอาเซยน เชน มาเลเซยอยในอนดบท 12 สงคโปรอนดบท 13 อนโดนเซยอนดบท 28 และเวยดนามอนดบท 33 ซงแสดงใหเหนวาประเทศไทยคอนขางลาหลงมากในดานความสามารถดานภาษาองกฤษ เมอเปรยบเทยบกบประเทศเพอนบานในอาเซยนอก 4 ประเทศ ซงการเขารวมในประชาคมเศรษฐกจอาเซยนจะท าใหไทยเสยเปรยบประเทศอน ๆ ในอาเซยนในดานโอกาสการจางงาน การไดรบคาตอบแทนทต ากวา หรอมโอกาสการท างานทนอยกวา หรอไมสามารถเดนทางไปท างานในประเทศอน ๆ ได ท าใหโอกาสตาง ๆ นอยลงตามไปดวย

การประเมนความปลอดภยดานการจราจร จากรายงานดานสถานภาพความปลอดภยทางถนนของโลก(Global Status Report on Road Safety) (World Health Organization, 2013) ซงจดท าโดยองคการอนามยโลก พบวา ประเทศไทยมอตราการเกดอบตเหตทสงเปนอนดบสองของโลก โดยวดจากอตราการตายตอประชากรแสนคน พบวา มอตราสงถง 38.1 คนตอแสนประชากรในป 2556 ซงผลการประเมนนองคกรตาง ๆ ทเกยวของในประเทศไทยกทราบด แตกยงไมสามารถใชผลการประเมนนมาท าใหประเทศไทยมความปลอดภยดานการจราจร ซงจรง ๆ แลวเปนปจจยทมความส าคญมากในการสะทอนใหเหนวา ประเทศไทยยงมปญหาดานตาง ๆ ทมความเชอมโยงกบอตราการเกดอบตเหตทสงมากดงกลาว ไมวาจะเปนคณภาพของคน/ประชากร คณภาพของถนนและสงแวดลอม คณภาพของผขบข คณภาพของกฎหมายหรอการบงคบใชกฎหมาย คณภาพของการศกษาทไมสามารถสงเสรมใหประชากรมความตระหนกในความปลอดภยในชวตและทรพยสน ทงของตนเอง ของคนอน ๆ หรอเพอนรวมสงคมและของสงคมโดยรวม ท าใหประเทศไทยเปนประเทศหนงทนากลวในสายตาของชาวโลก จนกระทงบางประเทศไดมการแจงเตอนประชาชนของตนในการเดนทางมาทองเทยวประเทศไทย อกสวนหนงเปนเพราะมบคคลทมชอเสยงมาก เชน กรณของสามภรรยาทปนจกรยานไปรอบโลก แตในทสดตองมาจบชวตทประเทศไทย ซงกรณเชนนกจะมการแพรกระจายขาวในสอทก


ประเภท เพราะระบบตาง ๆ เชอมถงกนหมดดวยเทคโนโลยทกาวหนาท าใหภาพลกษณของประเทศไทยในสายตาชาวโลกไดรบผลกระทบอยางรนแรง เปนตน

การประเมนขอบงชทางภมศาสตร (Geographical Index – GI) โดยองคกรระดบโลก ทชอWorld Intellectual Property Organization – WIPO ซงมส านกงานใหญอยทประเทศสวสเซอรแลนด ส าหรบการประเมนขอบงชทางภมศาสตรน พบวา เพงเกดขนไดไมนานหรอประมาณสบกวาปมาน แตกลบกลายเปนดชนหรอตวชวดทมอทธพลมาก เพราะเกยวของกบตนก าเนดของผลตภณฑตาง ๆ ทมความเชอมโยงกบสภาพทางภมศาสตรของแตละประเทศทมความเชอมโยงไปถงการผลตสนคา การสงออกสนคา ซงเชอมโยงกบเรองการจดทะเบยนสทธบตร และลขสทธตาง ๆ เพอเปนการคมครองผลตภณฑทเปนตนก าเนดของแตละประเทศ ยกตวอยางเชน ขาวหอมมะลสรนทร สมโอนครชยศร มะขามหวานเพชรบรณ กาแดอยตง ฯลฯ ทควรเปนลขสทธหรอทรพยสนทางปญญาของไทย เปนตน ดงนนทกประเทศจงใหความส าคญกบการประเมนดวยขอบงชทางภมศาสตรหรอการจดทะเบยนสทธบตรผลตภณฑตาง ๆ ของตน เพราะตองแสดงใหเหนวาผลตภณฑนน ๆ มาจากพนททเปนเจาของหรอเปนจดก าเนดของผลตภณฑนน ๆ ส าหรบประเทศไทย พบวา ปจจบนมสนคาทจดทะเบยน GI แลวเพยงแค 35 รายการ ส าหรบองคกรภาครฐทรบผดชอบในการขนทะเบยนสนคา GI คอ กรมทรพยสนทางปญญา กระทรวงพาณชย ซงพบวามภารกจดานนคอนขางมาก แตปจจบนพบวาบคลากรทมอยสวนหนงไมตรงกบภารกจทท าอย นอกจากนยงมอตราการลาออกของบคลากรคอนขางสง เนองจากภารกจของกรมฯ มมาก ปจจบนมสนคาหรอผลตภณฑตาง ๆ ทรอการขนทะเบยน GI ไมต ากวา 7,000 รายการ แตคาตอบแทนทบคลากรไดรบอยในอตราเดยวกนกบทหนวยงานอน ๆ ไดรบ ประกอบกบบคลากรมโอกาสหรอชองทางในการท างานกบภาคเอกชนทใหคาตอบแทนสงกวามาก จงท าใหกรมทรพยสนทางปญญาก าลงประสบปญหาทงเรองจ านวนและคณภาพของบคลากรทตรงกบภารกจทท าอย ซงการไดรบการสนบสนนในดานตาง ๆ จากภาครฐเปนสงทส าคญมาก เพราะมเชนนนกจะเสยเปรยบประเทศตาง ๆ ถาสนคาหรอผลตภณฑหลาย ๆ อยางไมไดรบการจดทะเบยนสทธบตรอยางทนเวลา

การประเมนธรรมาภบาลระดบโลก (World-wide Governance Indicators) ส าหรบประเทศไทย จากการส ารวจ 215 ประเทศทวโลก ในป 2013 จ าแนกตามมตตาง ๆ 6 ดานมขอคนพบดงน คอ มตท 1 การมสทธมเสยงของประชาชนและความรบผดชอบ/ความสามารถในการตรวจสอบได (Voice and Accountability) ซงเกยวของกบการทประชาชนสามารถเขามามสวนรวมในการจดตงรฐบาลดวยตนเอง รวมถงการมเสรภาพในการแสดงความคดเหนของบคคลและสอมวลชน ตลอดจนการชมนมและการสงสรรคสมาคม พบวาประเทศไทยไดอนดบเปอรเซนไทลท 34.12 มตท 2 ความมเสรภาพทางการเมองและการปราศจากความรนแรงหรอการกอการราย (Political Stability and Absence of Violence/Terrorism) ซงเปนเรองของความเสยงหรอความเปนไปไดทรฐบาลจะไรเสถยรภาพหรอถกโคนลม โดยอาศยวธการตาง ๆ ทไมเปนไปตามบทบญญตของรฐธรรมนญ เชน การใชความรนแรงทางการเมองและการกอการราย พบวาประเทศไทยไดอนดบเปอรเซนไทลท 9.00 ซงต าทสดตงแตมการวดและประเมนตงแตป ค.ศ.1996 ซงเกดจากปญหาความไมแนนอนทางการเมองและการชมนมทยดเยอ มตท 3 ประสทธผลของรฐบาล (Government Effectiveness) ซงใหความส าคญในเรองคณภาพการใหบรการและความสามารถของขาราชการหรอเจาหนาทของรฐ ตลอดจนความเปนอสระจากการแทรกแซงทางการเมอง รวมถงคณภาพการก าหนดนโยบายและการน านโยบายไปปฏบต ความมงมนจรงจงของรฐบาลทมตอนโยบายดงกลาว พบวาประเทศไทยไดอนดบเปอรเซน


ไทลท 61.24 มตท 4 คณภาพในการบงคบใชกฎหมาย/กฎระเบยบตาง ๆ (Regulatory Quality) ซงเปนเรองขดความสามารถของรฐบาลในการก าหนดนโยบายและการก าหนดมาตรการควบคม รวมถงการบงคบใชนโยบายและมาตรการดงกลาวใหเปนไปอยางเหมาะสมและเออตอการสงเสรมใหภาคเอกชนสามารถพฒนาได พบวา ประเทศไทยไดอนดบเปอรเซนไทลท 57.89 มตท 5 หลกนตธรรม (Rule of Law) เกยวของกบระดบของการทบคคลของฝายตาง ๆ มความมนใจและยอมรบปฏบตตามกตกาในการอยรวมกนของสง คม โดยเฉพาะคณภาพของการบงคบใหปฏบตตามเงอนไข สญญา การต ารวจ และการอ านวยความย ตธรรม รวมถงความเสยงหรอความเปนไปไดทจะเกดอาชญากรรมและความรนแรงประเทศไทยไดอนดบเปอรเซนไทลท 51.66 มตสดทาย การควบคมการทจรตคอรรปชน (Control of Corruption) เปนเรองเกยวกบการใชอ านาจรฐเพอประโยชนสวนตว ทงในรปแบบของการทจรตประพฤตมชอบเพยงเลกนอย หรอขนาดใหญ รวมถงการเขาครอบครองรฐโดยชนชนน าทางการเมองและนกธรกจเอกชนทมงเขามาแสวงหาผลประโยชนไดอนดบเปอรเซนไทลท 49.28 ซงตลอดระยะเวลาทมการประเมนมานน พบวาประเทศไทยเคยไดอนดบเปอรเซนไทลสงสดท 60.5 ในป ค.ศ. 1998 กอนทอนดบจะตกลงมาเรอย ๆ และต าทสดในชวงป ค.ศ. 2008 ซงสะทอนใหเหนวา ประเทศไทยมปญหาดานธรรมาภบาลเพมขนหรอเปนไปในทศทางทแยลง โดยเฉพาะในมตการควบคมการทจรตคอรรปชน เพราะผลการประเมนภาพลกษณดานน ในล าดบตอจากน จะเปนการยนยนไดดวา ประเทศไทยยงคงประสบปญหาดานธรรมาภบาล ความไมโปรงใส และการทจรตคอรรปชนในระดบทสงผลกระทบตอภาพลกษณของประเทศไทยเปนอยางมาก

นอกจากน ยงพบดวยวา ประเดนค าถามส าคญเกยวกบธรรมาภบาลของประเทศก าลงพฒนา (ซงประเทศไทยยงอยในกลมประเทศก าลงพฒนาดวย) ทตางประเทศหรอชมชนนานาชาตใหความสนใจเปนอยางมาก (Kaufman, 2003) กคอ ค าถามทวา...จะสามารถปรบปรงการด าเนนงานของภาคราชการไดอยางไร และการด าเนนงานดงกลาวมความสมพนธกบผลลพธดานการพฒนาอยางไร ? ซงกคอค าถามเกยวกบความสมพนธระหวางการด าเนนงานกบผลลพธดานการพฒนา (Performance and Development outcomes) ขอสนนษฐานทส าคญประการหนงกคอ คณภาพของกฎระเบยบตาง ๆ ของหนวยงานราชการเปนสงทจ าเปนส าหรบการท าความเขาใจวาการด าเนนงานของหนวยงานภาครฐ หนวยงานราชการนนมความสมพนธกบผลลพธดานการพฒนาอยางไร จงอาจสรปขอสนนษฐานดงกลาวไดดงตอไปนคอ กฎระเบยบของหนวยงานราชการน าไปสการด าเนนงาน/การปฏบตงานของราชการทน าไปสการพฒนาทางเศรษฐกจและสงคม ยกตวอยางเชน ดานรายไดตอหว ดานการอานออกเขยนได/การรหนงสอของผใหญ ดานการตายของเดก ดานคณภาพชวตคนพการ ส าหรบกรณประเทศไทย ดานรายไดตอหวมความสมพนธกบภารกจ หรอบทบาทของส านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต กระทรวงการคลง กระทรวงพาณชย กระทรวงอตสาหกรรม กระทรวงเกษตรและสหกรณการเกษตร ดานการออกเขยนได/การรหนงสอของผใหญ สมพนธหรอเกยวของโดยตรงกบภารกจ/บทบาทของกระทรวงศกษาธการ, องคกรชมชนตาง ๆ และองคกรภาคประชาสงคมตาง ๆ ดานการตายของเดกเกยวของกบภารกจ/บทบาทของกระทรวงสาธารณสข, กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย และกระทรวงศกษาธการ ส าหรบดานคณภาพชวตคนพการเกยวของกบภารกจ/บทบาทของกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย , กระทรวงศกษาธการ และกระทรวงแรงงานเปนหลก ดงนนประเดนธรรมาภบาลในประเทศไทยและประเทศก าลงพฒนาอน ๆ จะยงไดรบการใหความส าคญและจะถกสะทอนออกมาตลอดเวลา จนกวาประเทศไทยจะกาวขามหรอบรรลผลในการพฒนาอยางเทาเทยม เปนธรรม ทวถง โดยเฉพาะการสงเสรมคณภาพชวตใหกบกลมเปาหมายตาง ๆ ทเสยเปรยบหรอตกอยในสถานะทยากล าบาก ดงทสะทอนมาขางตนน


การประเมนความโปรงใสดวยดชนการรบรเกยวกบการทจรตคอรรปชน ด าเนนการโดยองคกรความโปรงใสสากล (Transparency International: TI) ซงเปนดชนหรอตวชวดทมการกลาวอางองถงกนมากทสดในทกปทมการเผยแพรผลส ารวจออกมา โดยในป 2557 ประเทศไทยอยในอนดบท 85 จาก 175 ประเทศทวโลกไดรบคะแนน 38 จาก 100 คะแนนเตม (คะแนนดชนยงสงคอรรปชนยงต า ในทางตรงกนขามคะแนนทต าแสดงวาการคอรรปชนยงสง) ขอมลตงแตป 2538-2557 สะทอนใหเหนวาประเทศไทยมปญหาดานคอรรปชนสะสมมายาวนานและมแนวโนมเพมขน

ตารางท 1 คะแนนดชนชวดภาพลกษณคอรรปชนของประเทศไทย พ.ศ.2538 – 2557

ป คะแนน (คะแนนเตม 10)

อนดบ จ านวนประเทศทงหมด

2538 2.79 34 41 2539 3.33 37 54 2540 3.06 39 52 2541 3 61 85 2542 3.2 68 98 2543 3.2 60 90 2544 3.2 61 91 2545 3.2 64 102 2546 3.3 70 133 2547 3.6 64 146 2548 3.8 59 159 2549 3.6 63 163 2550 3.3 84 179 2551 3.5 80 180 2552 3.4 84 180 2553 3.5 78 178 2554 3.4 80 183 2555 3.7 88 176 2556 3.5 102 177 2557 3.8 85 175

ทมา: Transparency International


4.2 ผลกำรประเมนภำพลกษณของประเทศไทยและองคกรภำครฐไทยในสำยตำชำวไทย

ผลการศกษาของสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (ทดอารไอ) (2556) ในเรองการคอรรปชนในสายตาของภาคธรกจ พบวา ระดบความรนแรงของคอรรปชนในปจจบนมความรนแรงมากขน โดยกลมตวอยางรอยละ 93 เหนวาปญหาคอรรปชนมความรนแรงในระดบสงและสงมาก และรอยละ 75 เหนวามการคอรรปชนมากขน ผลกระทบของการคอรรปชนคอ การเพมตนทนของภาคธรกจสงผลตอการบรหารงานและน าไปสการผกขาดโดยกลมธรกจ รอยละ 63 เหนวาปญหาการคอรรปชนสงผลกระทบตอภาคธรกจ โดยกระบวนการทเสยงตอคอรรปชน ไดแก การจดซอจดจางกบภาครฐ (รอยละ 49) การจดทะเบยนและการขออนญาต และการประมลโครงการของรฐ (รอยละ 36) การตรวจสอบเพอขอค ารบรองจากรฐ (รอยละ 29) และการจดซอจดจางระหวางเอกชน (รอยละ 25) โดยปจจยทเ ออตอการคอรรปชน 3 ล าดบแรก ไดแก 1) กฎระเบยบทใหเจาหนาทใชดลยพนจมาก (รอยละ 19) 2) กระบวนการทางการเมองทไมโปรงใส ตรวจสอบยาก และ 3) ผลประโยชนทางการเมอง (รอยละ 15) นอกจากน ผลการศกษาแสดงกจกรรมหรอภารกจทท าใหการคอรรปชนลดลง หรอมความเสยงตอการคอรรปชน หรอการเรยกรบประโยชนนอยลง เนองจากหนวยงานทเกยวของมการบรหารจดการทดในภารกจตาง ๆ ดงนเชน การท าหนงสอเดนทาง (รอยละ 24) การท าบตรประชาชน (รอยละ 19 ) กระบวนการทางภาษและสรรภาพกร (รอยละ 18) การจดทะเบยนและการขออนญาตทางธรกจ (รอยละ 11) การเลอกตง (รอยละ 10) กระบวนการศลกากรและการน าเขาสนคา (รอยละ 8) e-auction (รอยละ 6) และการสงมอบและการตรวจรบภาครฐ (รอยละ 5) อยางไรกตามมกลมตวอยางทเชอวาปญหาคอรรปชนจะไดรบการแกไข (รอยละ 26) โดยบคคลทจะสามารถท าใหปญหาการคอรรปชนลดนอยลงได คอ รฐบาล (รอยละ 68) นกการเมอง (รอยละ 66) และภาคธรกจ (รอยละ 52)

การเพมขนของการคอรรปชนในประเทศไทย ท าใหเหนวาประเทศไทยยงดอยประสทธภาพและประสทธผลในการควบคม ตรวจสอบ และปองกนปญหาการทจรตคอรรปชน ในขณะทผลการส ารวจความไมโปรงใสของการด าเนนงานในองคกรภาครฐ จากมมมองของประชาชนทวไป กไดผลทไมแตกตางจากการส ารวจในระดบโลกแตอยางใด หรออาจกลาวไดวา เปนการยนยนผลการส ารวจในระดบโลก

ทงน จากการส ารวจความไมโปรงใสขององคกรตาง ๆ ในประเทศไทย โดยเฉพาะหนวยงานทางวชาการตาง ๆ ยกตวอยางเชน มหาวทยาลยหอการคาไทย ซงท าการส ารวจทศนคตและความเชอมนของประชาชนไทยตอภาพรวมคอรรปชนในประเทศไทยจากกลมตวอยางประเภทตาง ๆ ครอบคลมท งผประกอบการภาคเอกชน ขาราชการ และประชาชนทวไป จ านวน 2,400 รายจากทวประเทศ ในเดอนธนวาคม 2557 โดยการใช “ดชนสถานการณคอรรปชนไทย” (Thailand’s Corruption Situation Index: CSI) พบวา อยในระดบท 49 จาก 100 คะแนน เพมขนจาก 46 คะแนนในเดอนมถนายน 2557 และมแนวโนมเพมขนเปน 50 คะแนน (คะแนนดชนคอรรปชนน เทากบ 100 หมายความวา ถาไดคะแนนเตมรอย แสดงวาไมมการคอรรปชนเลย)

นอกจากน ยงมการศกษาอน ๆ ทท าการศกษาเกยวปญหาคอรรปชนเชนกน โดยมงเนนไปทการคนหาชองทางในการคอรรปชน ในเรองการตองจายเงนเพมเพอใหไดสญญาในการรบงานจากภาครฐ ผลการศกษา พบวา รอยละ 75 ของผตอบแบบส ารวจในป 2556 เชอวาจะตองจายเงนเพมใหแกขาราชการหรอนกการเมองททจรตเพอใหไดสญญาหรอขอตกลงในการรบงานจากภาครฐ ส าหรบบคคลทเกยวของหรอไดประโยชนใน


เรองน มากกวารอยละ 80 ตอบวา นกการเมองและขาราชการเปนบคคลทสนบสนนใหเกดการกระท าดงกลาว (โดยรอยละ 49.1 มองวาบคคลทไดประโยชน คอ นกการเมอง และรอยละ 33.1 มองวาบคคลทไดประโยชนคอ ขาราชการ) (เสาวนย ไทยรงโรจน, 2557) และในปเดยวกนนเอง พบวาองคกรทชอ Pricewaterhouse Coopers Consulting ประจ าประเทศไทย ไดท าการส ารวจเกยวกบขอบขายและความลกของการฉอฉล/การฉอโกง (scope and depth of fraud) ในกลมผวางแผนนโยบาย พบวา ประเภทการโกงทพบบอย ไดแก การยกยอกสนทรพย (รอยละ 71) การจดซอจดจาง (รอยละ 43) การตดสนบน (รอยละ 39) และรปแบบการโกงประเภทอน ๆ (ซงการส ารวจนสามารถระบไดมากกวาหนงค าตอบ)

นอกจากน กตตเดช ฉนทงกล (2556) ไดส ารวจความคดเหนของผน าธรกจจ านวน 1,066 ราย ในป 2556 เรองการคอรรปชนในประเทศไทย พบวา การจดซอจดจางกบภาครฐ เปนขนตอนทเสยงตอการเกดคอรรปชนมากทสด รองลงมา คอ การขออนญาตประกอบกจการตาง ๆ และการประมลโครงการตาง ๆ ของภาครฐ ธรกจทเกยวของกบการคอรรปชนมากทสด คอ โทรคมนาคม การเกษตร พลงงานและสาธารณปโภค โดยรปแบบทมการคอรรปชนทพบบอยคอ การใชต าแหนงทางการเมองเออประโยชนใหแกพวกพอง การใหของขวญหรอการตดสนบน และการทจรตเชงนโยบายโดยนกการเมองทมผลประโยชน จากธรกจโทรคมนาคม ในปเดยวกน สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (ทดอารไอ) ไดศกษาการเปดเผยขอมลการจดซอจดจางและการทจรตคอรรปชนโดยวธส ารวจเวบไซตเพอตรวจสอบขอมลการจดซอจดจางและการเปดเผยขอมลการจดซอจดจางในองคกรรฐวสาหกจจ านวน 59 แหง (รวมรฐวสาหกจลก 2 แหง) พบวามเพยง 3 แหงอยในระดบดมาก อก 17 แหงอยในเกณฑด 26 แหงอยในเกณฑพอใช ในระดบแยและแยมากมจ านวน 8 แหง และ 5 แหง ตามล าดบ ในขณะเดยวกนถาเรามองขอมลยอนหลงกลบไปประมาณเกอบ 20 ป พบวา ภาพลกษณการคอรรปชนจากทศนคตและประสบการณทนกธรกจเผชญกบหนวยงานราชการทมความไมโปรงใสมากทสด คอ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงการคลง และกระทรวงคมนาคมดงแสดงในตารางดานลางน

ตารางท 2 หนวยงานราชการหรอรฐวสาหกจทนกธรกจเหนวาคอรรปชนมากทสด

หนวยงาน รอยละ กระทรวงมหาดไทย กรมต ารวจ กรมทดน กรมการปกครอง การไานครหลวง กรมโยธาธการ

ส านกงานเรงรดพฒนาชนบท 37.9

กระทรวงการคลง ไดแก กรมศลกากร กรมสรรพากร กรมสรรพสามต 35.6 กระทรวงคมนาคม ไดแก การทาเรอแหงประเทศไทย องคการโทรศพท 8.1 ทบวงมหาวทยาลยของรฐ 2.7 กระทรวงเกษตรและสหกรณ ไดแก กรมปาไม กรมชลประทาน 2.1 กระทรวงกลาโหม 1.8 กระทรวงศกษาธการ 1.5 องคการอาหารและยา กระทรวงอตสาหกรรม 1.2 องคการบรหารสวนทองถน เทศบาล 0.6 กระทรวงพาณชย 0.6 กระทรวงสาธารณสข 0.6 อน ๆ 2.1 ทมา: ผาสก พงษไพจตร และคณะ, 2541


จากการศกษาตาง ๆ เกยวกบการคอรรปชนในประเทศไทย พบวาการคอรรปชนสวนใหญเกดจากการมขาราชการและนกการเมองทฉอฉล เกยวของในการรบคาสนบนหรอการมผลประโยชนทบซอน (Conflict of Interest) โดยพบวา รปแบบการคอรรปชนจะเกดขนใน 2 ประเภทส าคญ คอ 1) การทจรตของขาราชการประจ า เพอแสวงหาผลประโยชนสวนตนและพรรคพวกจากนกธรกจและประชาชนทวไป และ 2) การทจรตของนกการเมองโดยใชชองโหวของกฎหมายเปนเครองมอในการแสวงหาผลประโยชนจากโครงการทด าเนนการโดยหนวยงานภาครฐ รวมไปถงการคอรรปชนเพอใหไดสทธผกขาดในการขอสมปทานจากหนวยงานภาครฐ โดยมกจะมการรวมมอกนระหวางขาราชการและนกการเมอง (นวลนอย ตรรตน, 2546; จารวรรณ สขมาลพงษ, 2556) นอกจากนจากการศกษาของ จารวรรณ สขมาลพงษ (2556) ไดเพมเตมรปแบบหรอชองทางประเภทท 3 ของการคอรรปชน คอ เปนการคอรรปชนโดยกลมบคคลตาง ๆ นอกเหนอจากขาราชการและนกการเมอง โดยมกลมนกวชาการทมความรความเชยวชาญเขามาเกยวของดวยซงเปนรปแบบการคอรรปชนทท าใหเอาผดไดยาก โดยใชวธการสรางเงอนไขทท าใหการคอรรปชนกลายเปนเรองชอบธรรม หรอเรยกวา “กระบวนการสรางความชอบธรรม” ทงน ผเกยวของท าหนาทสรางเงอนไขเหลานสวนใหญจะเปนนกวชาการทมความรความเชยวชาญในเรองทจะแสวงหาผลประโยชน ส าหรบลกษณะของการสรางเงอนไขเพอเปนขออางตอความชอบธรรม เชน การอางถงผลประโยชนสาธารณะทเกดจากนโยบายสาธารณะและการบงคบใชกฎหมายตาง ๆ โดยลกษณะการคอรรปชนเชนน มกจะถกเรยกวา “การคอรรปชนเชงนโยบาย” ท าใหรปแบบของการคอรรปชนในระยะท 3 ยากแกการตรวจสอบหาผกระท าความผดในระดบผก าหนดนโยบาย

ทงน นอกจากความจรงทวา การคอรรปชนมกเกดขนจากตวบคคลเปนผกระท าใหเกดขนแลว ในการศกษาเรอง “การคอรรปชนกบประชาธปไตยไทย” ของศนยศกษาเศรษฐศาสตรการเมอง คณะเศรษฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย ศกษาระหวางป 2534-2536 ไดกลาววา ตนเหตของการคอรรปชนเกดจากการมระบบราชการทไมมประสทธภาพมากกวาทจะมองทตวบคคลเปนหลก (ผาสก พงษไพจตร, 2537) เชนเดยวกบการคอรรปชนทเกดจากกลมนกการเมองนน นอกเหนอจากพฤตกรรมสวนตวของนกการเมอง ยงเกดจากตวระบบการเมองเองทใหความส าคญกบการเลอกตง จนมการลงทนในการเลอกตงแตละครงดวยจ านวนเงนทสง ท าใหนกการเมองและพรรคการเมองจะตองแสวงหารายไดเพอน ามาใชในการด าเนนการทางการเมอง (สนต วลาสศกดานนท, 2553) ในสวนของปจจยทเกยวของทท าใหขาราชการกระท าการเพอแสวงหาผลประโยชนใหกบตนเองและพรรคพวก คอ ระดบรายได สวสดการการท างาน และจรยธรรมในการท างาน เปนตน (ผาสก พงษไพจตร, 2537) โดยสรปพบวารปแบบและปจจย-องคประกอบของการคอรรปชนมหลากหลาย ซงสามารถประมวลภาพรวมไดดงนคอ (นวลนอย ตรรตน, 2546; จารวรรณ สขมาลพงษ, 2556)

1) การใหและรบสนบน 2) การฉกฉวยและแปรรปทนของรฐ 3) การใชทรพยากรของรฐไปในทางทมชอบ (การปลอมแปลงเอกสาร การฉอฉลและการใชกองทน

ของรฐไปในทางมชอบ) 4) การไมท าตามหนาท (ลทธพรรคพวก) 5) การใชอทธพลทางการคา (มผลประโยชนทบซอน) 6) การยอมรบของขวญทไมถกตอง 7) การปกปดการบรหารงานทไมถกตอง 8) การใชอ านาจในทางทผด 9) การใชกฎเกณฑ ระเบยบ ขอบงคบตางๆ (มอคตและล าเอยง)


10) การทจรตการเลอกตง 11) การแสวงหาคาเชาทางเศรษฐกจ 12) ผอปถมภกบประชานยม (นกการเมองใหเงนทองและสงของเพอแลกเปลยนกบการไดรบการ

สนบสนนจากประชาชน) 13) การบรจาคเพอชวยเหลอการรณรงคทผดกฎหมาย

เปนทแนนอนวา ภาพลกษณทขาดความโปรงใสขององคกรภาครฐและประเทศไทย ยอมสงผลตอการพฒนาประเทศ หรอเปนการขดขวางระดบการพฒนาของประเทศ รฐบาลตองจายเงนงบประมาณทเกนจรง ซงจากขอมลการส ารวจเรอง “ดชนสถานการณคอรรปชน” ในป 2555 ของมหาวทยาลยหอการคาไทย ชใหเหนวา มการจายเงนเพมพเศษหรอการใหสนบนแกนกการเมองและขาราชการประจ าประมาณถงรอยละ 30-35 ของมลคางานในโครงการ คดเปนจ านวนเงนถงประมาณ 252,000-294,000 ลานบาท (จากงบลงทนประมาณ 840,000 ลานบาท) (จารวรรณ สขมาลพงษ, 2556) ดงนน การใหสนบนและการคอรรปชนดงกลาว ท าใหประเทศสญเสยผลประโยชนทางการเงน ซงพบถงเกอบครงทเคยถกขอใหจายคาสนบน (รอยละ 48) ส าหรบรปแบบการทจรตในลกษณะการอกเงน คนไทยสวนใหญมความรในเรองนไมมากนก มเพยงรอยละ 19 ทรเกยวกบการอกเงน และยงมคนไทยอกครงหนงทไมรวาการสญเสยทางการเงนนนเกดขนไดจากการถกกดกนทางการคาหรอการฮวประมลไดเชนกน ในเรองของการฉอฉลน สวนใหญ (รอยละ 89) เชอวาเกดจากคนภายในองคกร ซงนาจะเกดจากความไมมประสทธภาพของระบบการจดการภายในองคกร (Pricewaterhouse Coopers Consulting, 2014)

นอกจากน นกวชาการของไทยจ านวนไมนอย ไดท าการศกษาเกยวกบสถานการณความบกพรองดานความซอตรงในสงคมไทย อาทเชน ขวญรก สขสมฤทย 2547 (อางถงใน ถวลวด บรกล และคณะ, 2554) ศกษาพฤตกรรมการท างานของเจาหนาทในหนวยงานใหบรการประชาชนภาครฐทมแนวโนมไมซอสตยในการท างาน ปจจยเอออ านวยใหเกดความไมซอสตยในการปฏบตงานของเจาหนาทภาครฐทมแรงดงดดดงกลาว ทงปจจยหลอหลอมกอนเขาท างานในหนวยงานทท างานอยในปจจบน พบวาองคประกอบในการเปนเจาหนาททด มความซอสตยในหนวยงานภาครฐทมแนวโนมท าใหไมซอสตย ม 2 ประเดน ไดแก ประเดนท 1 การหลอหลอมกอนเขาท างาน เจาหนาททมความซอสตยไดรบการเลยงดแบบใหพงตนเองเรว การไดเหนแบบอยางความซอสตยจากผใหญ และการไดรบการบมเพาะดานคณธรรมอยางสม าเสมอจากครอบครว รวมทงการใกลชดซมซบจากสถาบนทางศาสนา และ ประเดนท 2 การหลอหลอมจากการท างานในหนวยงาน โดยลกษณะงาน วฒนธรรม องคการ ผบงคบบญชา เพอนรวมงาน กฎระเบยบในการท างาน กบการหลอหลอมจากภายนอกคอประชาชนผมาตดตอ และสภาพสงคมรอบตว ซงเจาหนาททดมความซอสตยอาจหวนไหวไปสแนวโนมการประพฤตมชอบได ซงสอดคลองกบส านกวจยเอแบคโพลล มหาวทยาลยอสสมชญ (2556 อางถงใน รตนา สนนเมอง, 2557) ทเสนอผลการส ารวจบคคลควรเปนตนแบบดานคณธรรมในสายตาประชาชน พบวา กลมบคคลทควรเปนแบบอยางทดในเรอง คณธรรม จรยธรรม ไดแก ครอบครว ควรเปนบคคลหรอสถาบนทางสงคมทใหการขดเกลาบคคล (รอยละ 74.1) กลมเผยแผศาสนา เชน พระสงฆ แมช นกบวช (รอยละ 63.9) กลมสงแวดลอม (โรงเรยน/ทท างาน) (รอยละ 43.8) ผใหญในสงคม (รอยละ 43.1) กลมนกการเมอง (รอยละ 39.4) กลมขาราชการ (รอยละ 38.7) และกลมอน ๆ เชน ผมอ านาจในการรางและบงคบใชกฎหมาย ผน าชมชน (รอยละ 37) เปนตน


ทงน ตอปญหาทเกดขนทมความรนแรงและเปนปญหาอปสรรคอยางใหญหลวงตอการพฒนาประเทศใหเกดความเทาเทยมและความเปนธรรม แตในขณะเดยวกนกมความพยายามจากหลาย ๆ ภาคสวนในการทจะชวยกนท าใหประเทศไทยสามารถผานพนวกฤตการคอรรปชนไปได และจะท าใหสามารถเปดรบโอกาสในการพฒนาจากชมชนนานาชาตไดมากยงขนดวยนน พบวาหลายหนวยงานพยายามเขามสวนเกยวของในการแกไขปญหาคอรรปชน ดวยวธการและกลยทธตาง ๆ ทหลากหลาย ยกตวอยางเชน สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (TDRI) ไดเสนอแนวทางในการแกไขปญหาคอรรปชน โดยองกบแนวคดของ Robert Kiltgaard (2008) ทจดท าสมการคอรรปชน คอ Corruption=Discretion+Monopoly-Accountablity หรอ การคอรรปชน = ดลพนจ+การผกขาด – กลไกความรบผดชอบหรอการตรวจสอบได เชน ความโปรงใส ซงน าไปสการใหขอเสนอในการแกไขปญหาคอรรปชนแกผมสวนไดสวนเสยทงหมดดงนคอ

1. การลดดลพนจ 2. การก าหนดกรอบเวลา และการจดท าคมอพจารณาใบอนญาต รวมถงการอธบายและเปดเผย

เหตผลกรณไมอนญาต 3. การเปดเสร ลดการผกขาดทางเศรษฐกจ รฐยกเลกการผกขาดทางการคา 4. การใหคณะกรรมการแขงขนทางการคาเปนองคกรอสระ 5. แกไขกฎหมายขอมลขาวสารเพอเปดเผยขอมลของรฐใหมากขน 6. เปดใหสงคมเขาตรวจสอบ เชน การยอมรบขอตกลงคณธรรมในโครงการขนาดใหญ 7. แกไขกฎหมายคดคอรรปชน ใหไมมอายความ 8. ประเทศไทยควรเขาเปนสมาชกของอนสญญาตอตานการใหสนบนของกลมประเทศ OECD หรอ

องคกรความรวมมอดานเศรษฐกจและการพฒนา (Organization for Economic Cooperation and Development) ซงเปนองคกรความรวมมอของประเทศตาง ๆ ในโลกประมาณ 30 กวาประเทศทมระดบการพฒนาทกาวหนา ทเนนเรองความโปรงใสและศกยภาพขององคกรภาครฐในการพฒนาอยางเทาเทยม

นอกจากน ยงมการด าเนนงานในดานอน ๆ อยางตอเนอง ทงในมตการปองกน การปราบปราม การเฝาระวง การรณรงค รวมไปถงการจดท าดชนชวดเพอประเมนสถานการณในประเทศ โดยในการบรหารงานภาครฐเพอตรวจสอบการคอรรปชนนน แทบทกสวนงานทงภาครฐและรฐวสาหกจจะตองมการประเมนการใหบรการขององคกรโดยผมสวนไดสวนเสย ทงนวธการประเมนทใชพบวา มทงการประเมนภายใน และการประเมนโดยบคคลหรอองคกรภายนอก ยกตวอยางเชน กรณของกรมประชาสมพนธ ไดมอบหมายใหบรษท เบรนสปรง จ ากด เปนผวจยในป 2555 ในตวชวดท 4.6 พบวา ผรบบรการทเปนกลมเปาหมายโดยตรงยอมรบภาพลกษณทดของกรมประชาสมพนธ ในดานความเปนสถาบนมออาชพดานการสอสารมวลชนและการประชาสมพนธระดบชาต ผมสวนไดสวนเสยของกรมประชาสมพนธ ไดแก ประชาชนทวไป หนวยงานภาครฐ องคกรปกครองสวนทองถน และผประกอบการจากหลกสตรของสถาบนการประชาสมพนธ จ านวน 534 คน ผลการประเมนภาพลกษณองคกรคะแนนเตม 5 คะแนน พบวาประชาชนทวไปใหคะแนนกรมประชาสมพนธ 3.98 หนวยงานภาครฐให 4.03 และผเขาอบรมในหลกสตรของกรมประชาสมพนธให 3.98 ซงประชาชนทวไปและหนวยงานภาครฐใหคะแนนสงในมตการแสดงความรบผดชอบตอสงคม ขณะทผเขารบการอบรมฯ ใหคะแนนสงในเรองความนาเชอถอขององคกร (กรมประชาสมพนธ, 2555 อางถงใน ฉนทหทย อาจอ า, 2558) สวนงานทมการประเมนภายในโดยบคลากรในองคกรเอง เชน กรมโยธาธการและผงเมอง ท าการส ารวจขาราชการและพนกงานราชการทงทท างานในสวนกลางและสวนภมภาคในเรองภาพลกษณองคกรเพอพฒนา


ภาพลกษณองคกรของกรมโยธาธการและผงเมองใหชดเจนขน ผลการประเมนพบวาภาพลกษณองคกรเกดขนจากความมชอเสยงของหนวยงานทสงคมรบร นโยบายและการปฏบตงานของเจาหนาท คณภาพของบคลากร การใชเทคโนโลยททนสมยและการประชาสมพนธเผยแพรขาวสารของหนวยงาน ซงภาพลกษณเหลานจะเกดขนไดจากการทองคกรรวมกนสรางใหเกดขน และบคลากรในองคกรจะรบรไดจะตองไดรบขอมลทถกตองอยางตอเนอง

ในปจจบนไดมระบบและกลไกสนบสนนการด าเนนงานภาครฐ ภายใตระบบการประเมนคณธรรมและความโปรงใสในการด าเนนงานของหนวยงานภาครฐ ( Integrity and Transparency Assessment - ITA) อกทางหนง ด าเนนการโดยส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตในภาครฐ รวมกบส านกงานคณะกรรมการปองกนและปรามปรามการทจรตแหงชาต ซงไดมการจดท าแบบประเมน ITA และไดมการน าไปใชประเมนภายในองคกร ทงน มบางหนวยงานทงในสวนกลางทเปนหนวยงานระดบกรม และหนวยงานระดบจงหวดทถกก าหนดใหประเมน ITA โดยผนวกเรองน เขาไปเปนสวนหนงของตวชวดตามค ารบรองการปฏบตงานของส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ในเรองระดบคณธรรมและความโปรงใสในการด าเนนงานของหนวยงาน ซงมการใหคาน าหนกรอยละ 5 ทงนเพอชวยท าใหเกดการบรณาการตวชวดและเกดการบงคบใชตวชวดนจรงในระบบการจดท าค ารบรองการปฏบตงาน (ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตในภาครฐ, 2557)

จากการทบทวนวรรณกรรมทเกยวของในสวนน ท าใหมองเหนไดวาประเดนการทจรตคอรรปชนยงเปนปญหาใหญของประเทศไทย แตทกลาวมานสวนใหญเปนการคอรรปชนในภาคราชการ (Bureaucratic Corruption) ซงเปนภาคทมบทบาทหรอภารกจทมความเกยวของเชอมโยงกบภาคธรกจ ภาคประชาชน ภาคชมชนและประชาสงคม และภาคการเมอง แตจะเหนไดวาการคอรรปชนทมความเชอมโยงกบทางการเมอง (Political Corruption) ทมโครงขายโยงใยอยางสลบซบซอนในบางพนท บางโซน หรอบางหนวยงานนน พบวา การศกษาวจยยงไมสามารถเขาไปถงพนทสด าดงกลาวได หรอมกไมไดรบความรวมมอจากองคกร/หนวยงานทเปนพนทการครอบง าของนกการเมองหรอพรรคการเมองทมเครอขายความสมพนธโยงใยทฝงรากลกในหนวยงานราชการประเภทนมาเปนเวลานานได ดงนน การคอรรปชนทางการเมอง และ/หรอ ทกระท าโดยนกการเมองโดยไดรบความรวมมอหรอการสมคบคดกบขาราชการในหลาย ๆ ระดบ โดยเฉพาะผบรหารระดบสงของหนวยงานหรอกระทรวงบางแหงนน พบวา มความส าคญหรอสงผลกระทบตอการท างานขององคกรภาครฐใหประสบผลส าเรจเปนอยางมาก โดยเฉพาะตอความเปนอยทดของประชาชนโดยรวม

อยางไรกตาม ถงแมการทจรตคอรรปชน ยงเปนปญหาใหญของประเทศไทย แตกพบดวยวา องคกรตาง ๆ ทเกยวของกไดเขามามบทบาทเปนอยางมากในการด าเนนการดานตาง ๆ เกยวกบเรองนอยแลว และจากการเขาไปศกษาหนวยงาน/องคกรตาง ๆ ทงระดบกรมและระดบกระทรวง พบวา ในปจจบนไดมการน าขอเสนอตาง ๆ ของสถาบนการวจยเพอการพฒนาแหงประเทศไทยดงกลาวขางตนไปใชในการด าเนนงานอยางเหนไดชดเจน โดยเฉพาะในประเดนการลดดลพนจ หรอการลดขนตอนตาง ๆ ในการใชดลพนจ ทมความเสยงตอการเกดคอรรปชนสง จะพบวาหนวยงานหลายแหงพยายามด าเนนการในเรองนอย และหลายแหงด าเนนการไดดมาก ยกตวอยางเชน กระทรวงพาณชย

อยางไรกตาม จากการศกษาทบทวนเอกสารตาง ๆ ทเกยวของ พบวาองคกรภาครฐไทยหรอระบบการท างานของประเทศไทยยงมประเดนทเกยวของกบระบบการควบคมอกมากทจะตองไดรบการพฒนา


โดยเฉพาะการระบพนท/โซนพเศษทมแนวโนมทจะเกดการทจรตไดงายทงในระบบทงหมดของประเทศ และในระดบหนวยงาน ซงจะน าไปสมาตรการพเศษในการควบคม รวมถงการประเมนคณภาพของระบบการควบคม (Control Systems) ในแตละองคกรทมความเชอมโยงกบการขบเคลอนคณธรรมจรยธรรมดวย อาทเชน อาจจะมการพจารณาคณภาพของระบบและกลไกนควบคกนไปกบกระบวนการในการสรางวฒนธรรมคณธรรมจรยธรรมในองคกร/หนวยงาน เปนตน ดงนน จงพจารณาวาควรน าประเดนนเขามาผนวกในการพฒนากรอบแนวคดในการประเมนคณธรรมจรยธรรม ในการศกษาในครงนดวย เพราะมองวาไมนาจะเปนการซ าซอนกบหนวยงานอน ๆ หรอทหนวยงานอน ๆ ทงภาครฐและเอกชนด าเนนการอยแลว ซงจะน าไปสการพฒนาระบบการควบคมใหมคณภาพมากยงขน (โปรดดแผนภาพท 5 ขอเสนอกรอบแนวคดในการจดท าดชนภาพลกษณคณธรรม จรยธรรมฯ ในหนาท 110 ประกอบดวย)

ในล าดบตอไป จะเปนการน าเสนอผลการศกษาขอมลตาง ๆ เกยวกบองคกรภาครฐททมวจยไดมโอกาสเขาไปสมภาษณ สงเกต และสนทนากบผบรหารระดบสงและระดบกลางของหนวยงานระดบกรมและกระทรวงตาง ๆ ทยนดใหขอมล

4.3 ผลกำรศกษำบรบท จดแขง จดออน ปญหำอปสรรคขององคกรภำครฐไทย : ขอมล

จำกกำรสมภำษณผบรหำร ทมประสบกำรณในกำรบรหำรจดกำรองคกรภำครฐ

เนองจากการศกษาในครงนไดใหความส าคญกบการท าความเขาใจบรบทองคกร และบรบทอน ๆ ทเกยวของ (Organizational Context and Its relevant Contexts) รวมทงจดออน จดแขง ปญหา-อปสรรคตาง ๆ ในการท างานขององคกรภาครฐไทย เพราะพจารณาวาประเดนรปธรรมตาง ๆ เหลาน จะเปนภาพสะทอนของการปฏบตงานวาองคกรไดใหความส าคญกบหลกการเชงคณธรรมจรยธรรมหรอไม อยางไร มากแคไหน ดงนน จงไดท าการเกบขอมลปฐมภม โดยใชวธการสมภาษณเชงลกและสนทนาพดคยกบผบรหารระดบสงและระดบกลางขององคกรทยนดใหความรวมมอในการท างานของโครงการ พรอมทงการสงเกตบรรยากาศการท างาน ทงปฏสมพนธระหวางผบรหารกบบคลากร และระหวางบคลากรดวยกนเอง รวมถงสภาพแวดลอมของทท างานทเกยวของ ซงจากการศกษาในครงนพบดวยวาองคกรทใหความรวมมอและ/หรอตอบสนองตอการท างานของโครงการเปนอยางดกมกจะเปนองคกรทมผลประกอบการทดเปนสวนใหญ แตทงนหลาย ๆ องคกรกยงคงประสบปญหาและอปสรรค ซงมกเปนปญหาอปสรรคทมผลมาจากการมโครงสรางการบรหารประเทศแบบรวมศนยไวทสวนกลางมาเปนเวลานาน ส าหรบวตถประสงคในการเกบขอมลปฐมภมในครงนมดงนคอ

วตถประสงคในการเกบขอมลปฐมภม ดวยการสมภาษณและการสงเกต

เพอใหไดขอมลความจรง/ขอเทจจรง ความคดเหน มมมองตางๆของผบรหาร ผทรงคณวฒ ผมประสบการณในการบรหารจดการองคกรภาครฐในประเทศไทย ในประเดนบรบทองคกรและบรบททเปนปจจยองคประกอบทแวดลอมทเกยวของกบประสทธภาพและประสทธผลในการท างานขององคกรภาครฐไทย รวมทงจดออน จดแขง ปญหา-อปสรรคทสงผลตอการท างาน ทงทส าเรจและไมส าเรจ และทมความเชอมโยงกบปญหาคณธรรม จรยธรรมและธรรมาภบาล เพอน าขอมลทไดไปใชในการประเมนสถานการณภาพลกษณขององคกรภาครฐ และน ามาประมวล วเคราะห และสงเคราะห เพอผนวกเขากบขอมลทตยภมทไดจากการทบทวน


เอกสาร เพอน ามาใชในการพฒนาขอเสนอเชงกรอบแนวคดและกรอบแนวทางในการพฒนาดชนภาพลกษณคณธรรม จรยธรรม และขอเสนอในการท างานเชงระบบรวมกบองคกรภาคทกภาคสวน หรอผมสวนไดสวนเสยทงหมด รวมถงขอเสนออน ๆ ทเกยวของในการสงเสรมการท างานขององคกรภาครฐไทยใหเปนไปในทศทางทถกตอง

ผลการศกษาขอมลจากภาคสนาม ในล าดบแรกน จะเปนการน าเสนอบรบทส าคญขององคกรตามดวยจดแขงหรอปจจยเชงบวกทท าใหองคกรภาครฐจ านวนหนงสามารถบรรลผลการท างานไดในระดบด หรอเปนทพงพอใจของทกฝาย และบางองคกรยงไดรบรางวลดานตาง ๆ มาตลอดระยะเวลา 10 กวาปทผานมา ซงชใหเหนวาไดเกดการพฒนาองคกรในมตตาง ๆ อยางตอเนอง ซงดานหนงเปนการสะทอนใหเหนดวยวา บคลากรขององคกรเหลานไดปฏบตตามหลกธรรมาภบาล และหลกการขนพนฐานดานคณธรรมจรยธรรมอยางเครงครด ซงไดน าเสนอผลการศกษาในรปของกรณตวอยาง หรอกรณศกษาไวในล าดบตอจากการน าเสนอภาพรวมจดแขงหรอปจจยเชงบวกทสงผลตอการท างานไดส าเรจตามเปาหมาย ซงกคอกรมพฒนาธรกจการคา และกระทรวงพาณชย และกระทรวงยตธรรม หลงจากนน จงเปนการน าเสนอปญหา อปสรรค ขอจ ากดตาง ๆ ทสงผลกระทบตอการปฏบตงานขององคกรภาครฐใหบรรลผลส าเรจ และยงสงผลกระทบตอภาพลกษณขององคกรภาครฐในประเทศไทยโดยรวมอกดวย ซงในสวนนไดผนวกกรณศกษาของส านกงานต ารวจแหงชาตไวดวย เนองจากเปนองคกรทมการกลาวขวญถงคอนขางมาก โดยเฉพาะภาพลกษณเชงลบตาง ๆ ในสายตาของประชาชนหรอภาคสาธารณะ ดงนนเพอใหความเปนธรรมกบองคกรนดวย จงจ าเปนอยางยงทจะตองท าความเขาใจสภาพการณตาง ๆ ทเกยวของจากมมมองของคนใน (Insider’s Perspectives) ดวย หลงจากนนจงจะเปนการน าเสนอมมมองและการรบรของบคลากรภาครฐเกยวกบภาพลกษณขององคกรภาครฐ พรอมทงขอคดเหน ขอเสนอแนะตาง ๆ ทไดรบจากผเขารวมประชมรบงผลการศกษาเบองตนของโครงการ ซงจดไปเมอวนท 15 กนยายน 2558 ทผานมา ตบทายดวย ขอคดเหน ขอเสนอแนะ ขอสงเกตตาง ๆ เกยวกบระบบการประเมนผลทเปนอยและการทจะมการประเมนภาพลกษณคณธรรมจรยธรรมขององคกรภาครฐตอไปในอนาคต ซงเปนความคดเหนหรอเสยงสะทอนจากผบรหารระดบสงและระดบกลางทไดมโอกาสเขาไปสมภาษณเปนสวนใหญ โดยมรายละเอยดตาง ๆ ดงนคอ

บรบททส ำคญขององคกร

ตารางท 3 สรปบรบทการท างานขององคกร การพฒนาบคลากร การสรางเสรมคณธรรมจรยธรรม และการประเมนภาพลกษณดานคณธรรมจรยธรรม

กระทรวง/หนวยงาน บรบทการท างานขององคกรทส าคญในปจจบน

ขอคดเหนตอเรองคณภาพของบคลากร/การสรางเสรมคณธรรม/จรยธรรม และการทจะม

การประเมนภาพลกษณดานคณธรรมจรยธรรม

1. กระทรวงพาณชย - ส านกงานปลดกระทรวง - กรมพฒนาธรกจการคา - กรมเจรจาการคาระหวาง

ประเทศ

มบรบทและบทบาทการท างานในการก ากบ ควบคม สงเสรมและพฒนาดานการท าธรกจ การคาขายทงภายใน ประ เทศ และต า งป ระ เ ทศ บา งหนวยงานมภารกจส าคญดานการเจรจาการคา บางหนวยงานท าดาน

ปกตมการสงเสรมดานคณธรรม จรยธรรมอยแลวในหลายหนวยงาน มการรณรงคตานคอรรปชนและกจกรรมตาง ๆ จ านวนมาก หลายงานน าโดยปลดกระทรวง ถาจะมการประ เ ม นด า นคณธร รมจร ย ธ ร รม ต อ งด าเนนการอยางระมดระวง แตหนวยงาน





- กรมการคาตางประเทศ - กรมทรพยสนทางปญญา

การคมครองทรพยสนทางปญญาและปจจบนตองอยในกรอบการคาและขอตกลงตาง ๆ กบประเทศตาง ๆ ในโลก ท าใหตองมการปรบตวสง จงพฒนาระบบและกลไกต า ง ๆ ทเกยวของใหทนสมยอยเสมอ ท าใหองคกรไมลาหลง บคลากรสวนใหญมคณภาพ และมจรรยาบรรณวชาชพก ากบดวย เพราะเปนนกบญชสวนใหญ การคดเลอกคนเขาท างาน เรากพยายามคดคนทค านงถงประโยชนสวนรวม ตอนสมภาษณ เราใหท าแบบทดสอบท เรยกวา “Aptitude Test”และถามวาท าไมจงอยากมาท างานราชการ ท าให เราไดขอมลส าคญ แตเวลาเลอนขนเลอนต าแหนง ร ะ บ บ ย ง ไ ม ค อ ย ด ไ ม ไ ด ท าแบบทดสอบอก แตทส าคญคอพนฐานเดมของแตละคนส าคญมาก ส าหรบการท างานเรามการ เ ชอมโยงกนระหวางกรมตาง ๆ แตภารกจบางกรมกมาก ท าไมทน เพราะบรบทโลกเปล ยน งานดานการจดสทธบตรทรพยสนทางปญญาเลยเพมมากขน เปนงานทตองใชเวลาในการท า แตจ านวนเจาหนาทมนอย และลาออกสง ท าใหท างานไมทนกบความตองการของประชาชน ขออตราไปแลว แตไมได

ระดบกรมบางหนวยกไมเหนดวยเพราะภารกจทท ามากอยแลว เราทราบดวาภาพลกษณขององคกรภาครฐในสายตาสงคมหรอประชาชนไมคอยด เราถงตองท าความด กระทรวงเรามกลไกในการรบงความคดเหน ความตองการ ความรสกของประชาชนผรบบรการหลายชองทาง กลองรบความคดเหน, ฮอตไลน, เวบบอรด, โทรศพทการพดคยกนโดยตรง, เดนเขามาทหองนหรอหองส านกงาน, คยกนวงเลก วงใหญมหลายแบบ เราใชทกชองทาง เพราะทราบว าส าคญมาก เ ร าท า ง านตอบสนองตอประชาชนและสงคม กคอการมคณธรรมจรยธรรมทส าคญ ส าหรบในสวนของกรมการคาตางประเทศ มองวา ระบบการประเมนมการเปลยนแปลงบอย เนนตวเลขมากเกนไป ทจรงการประเมนทกอยางส าคญหมด แตตองท าใหด ท าอยางไร จงจะท าใหด มประโยชนจรง ส าหรบในสวนของบคลากร เราเนนอยแลววาทกคนทอยกบเราทนจะตองส ะอ าด โ ป ร ง ใ ส เ ร าค ด คนม าท า ง า น กระบวนการคดคนหรอ การ recruit ส าคญมาก เราใหความส าคญและเวลากบเรองนมาก จะไดไมมปญหาภายหลง เราจะเนนความเปนตวตนของคนทจะมาเปนขาราชการ จะถามวา ท าไมจงเลอกมาท างานน ปจจบนรฐบาลนเนนเรอง “Zero Corruption” เรากมนใจวาเราไมม ทจรงผน าองคกรนนแหละส าคญทสด ถาผน าองคกรโปรงใส และประกาศชดเจน รวมถงสอถงทกระดบรวมถงผรบบรการดวยวา เขาจะตองไดรบการบรการทเทาเทยม โปรงใส และท า ง าน ไปตามหล กก า รน น อย า งตรงไปตรงมา มจรยธรรม ผรบบรการสามารถสมผสไดจรง ผน าองคกรทกคนตองบอกตวเองใหชดวา เราตองท าแบบน ทกคนตองเรยนร ตองสรางวฒนธรรมทดขององคกร กนาจะดแลว แตการเปลยนแปลงตวผบรหารส าคญทสด ท าอยางไรจงจะไดผบรหาร หรอผ น า อ ง ค ก ร ท ด น ค อ ป ร ะ เ ด น ส า ค ญ เพราะฉะนน โดยสวนตวไมเหนดวยกบการ





ประเมนคณธรรมจรยธรรม เพราะเรามภารกจมากอยแลว แตควรเนนทการคดเลอกคนด คนเกงเขามาท างาน หมายเหต: ส าหรบรายละเอยดเพมเตมเกยวกบกระทรวงพาณชย กรณาอานในกรณตวอยางองคกรทมผลการท างานโดยรวมด

2. กระทรวงการคลง เ ป น ห น ว ย ง า น ท ต อ ง ด แ ล เ ร อ งทรพยสน, รายได, รายจาย, ทดน จงอยกบสงลอแหลม ดงนน กฎ/ระเบยบและการปฏบตตามกฎ/ระเบยบตาง ๆตองชดเจน/เครงครด การกระท าหนาทของกระทรวงมผลสะเทอนตอสงคมสงมากทวประเทศ การเปนเสาหล กทา งการ เ งนก ารคล ง ให ก บประเทศ ตองมความตรง เปนธรรม ถกตอง ยดมนในหลกการ ตองซอสตยส จ ร ต ต อ งม น ค ง ต อ งม ค ว าม รความสามารถ หลกนมมานานแลว แตละสวนงานตองยดมนในหลกการเดยวกน แตกอาจจะมเปลยนแปลงได ขนกบจตส านกของคน/บคลากร/ผน า มหลายหนวยงานทเปนพนท/โซนทมความเสยงตอการเกดปญหาการทจรต ซงมขาวอยเนอง ๆ แตกพยายามขดเกลากนอย โดยมผน าทอาวโสคอยใหแนวทางการท างานทด คอยเตอนสตพ วก เ ร า อย เ ส ม อ บ ค ล ากรขอ งกระทรวงมทงหมด 30,000 กวาคนสวนใหญเปนคนด มพนท ๆ มปญหากคอในสวนขององคกรปกครองสวนทองถนจ านวนหนง ทม เหตการณทจรตรายวน แตเนองจากมแนวโนมการใชความรนแรง กไมคอยมใครกลาเขาไปแตะมากนก ส าหรบกรมตาง ๆ ไมวาจะเปนสรรพากร, สรรพสามต, ธนารกษ ตอนหลงกมการปรบระบบตาง ๆ ใหรดกมมากขน ระบบการตรวจสอบบญชส าคญมาก ส าหรบกรมบญชกลางปจจบนกมการปรบ

สงทควรด าเนนการในองคกร คอ จะตองชวยกนลดชองวางในองคกร สรางจตส านกใหกบบคลากร ตองพฒนาหรอท าใหระบบตาง ๆ ไดมาตรฐานตามหลกสากล ตองผลกดนใหประเทศเขาสระบบของกลมประเทศ OECD จะเปนการสรางเ งอนไขให เราตองพฒนาตนเองอยตลอดเวลา จะท าใหเรากาวหนาขน ปญหาตาง ๆ นาจะลดลง แตในสวนทยงมปญหาอนน กตองใหฝายประชาชนเปนคนตรวจสอบ ประชาชนจะตองคอยชวยกนตรวจสอบใหมากขน รวมถ งตรวจสอบนกการเมองและนโยบายของพรรคการเมองตาง ๆ เวลาประกาศนโยบายเปนชวงเวลาทส าคญมาก เพราะถานโยบายไมด แตผานมาได เมอเขาสระบบราชการแลว กตองปฏบตตาม เพราะเราเปนขาราชการ ไมสามารถไปคดคานนโยบายของพรรคการเมอง ทผานการเลอกตงจากประชาชนได ดงนน บทบาทของประชาชนจงมความส าคญในการควบคม ก ากบการท างานของภาครฐและภาคการเมอง





ระบบการจดซอจดจางใหเปนระบบอเลกทรอนกสมากขน นาจะชวยลดปญหาได

3. กระทรวงยตธรรม เ ป น ห น ว ย ง า น ท ต อ ง ท า เ ร อ ง “ยต ธร รม”อย แล ว ด งน น จ ง ใหความส าคญกบเรองคณธรรมจรยธรรมเปนอยางมาก และพยายามท างานใหคมกบคาตอบแทน พวกเราตองเปนขข า ของประชาชน ไม ใ ช เ จ านาย ปจจบนมการปรบปร งระบบการท า ง านท กด า น โ ดย เ ฉพาะกา รใหบรการแกประชาชน และการอ านวยความยตธรรมลงส ชมชน มเครอขายยตธรรมชมชนทวประเทศ และก าลงขยายตว เพอใหประชาชนเขาถงกระบวนการยตธรรมไดมากขน ตรงนเปนเรองคณธรรมจรยธรรมในการท างานทส าคญมากทหนวยงานตระหนกด

เรองคณภาพของบคลากร พยายามท ากนอย มการสงเสรมในทกดาน ไมหยดนง มการขบเคลอนเรองการตอตานคอรรปชนจรงจง มกจกรรมสม าเสมอ มคนรวมจ านวนมาก ส าหรบการประเมนภาพลกษณคณธรรมจรยธรรมองคกรภาครฐ กควรด าเนนการ จะไดเปนตวกระตน แตตองท าใหด ไมซ ารอยเดมทเปนอย ท ไมสะทอนความจรง ท าใหเกดปญหาความยงยาก ถาจะท า ตองท าใหด ใหทกคนมสวนรวม ใหทกคนเหนความส าคญ หมายเหต: ส าหรบรายละเอยดอน ๆ เกยวกบกระทรวงยตธรรม กรณาอานในสวนทเปนกรณตวอยางทด ในรายงานฉบบนดวย

4. กระทรวงมหาดไทย : ศนยปฏบตการตอตานการทจรต และขอมลทไดจากการตอบแบบสอบถามของโครงการอยางเปนลายลกษณอกษรทไดรบกลบมาจากเจาหนาทของศนยฯ ดวย

บรบทขององคกรเปนการท างานเชงการประสานงานกบทกภาคสวน รวมถงการบรรเทาความเดอดรอน การแกไขปญหาความไมปลอดภยในชวตและทรพยสน การพฒนาคณภาพชวตใหกบประชาชน จงเปนกระทรวงทใหญ มกลไกครอบคลมทวประเทศ ซงมทงขอด ขอเสย ส าหรบสถานทท างานเปนพนทเกา ท าใหปจจบนอยกนกระจดกระจายหลายแหง ไมไดอยในทเดยวกน การประสานงานไมคอยคลองตว เคยมแผนทจะยายทท าการ

ส าหรบเรองการสงเสรมและพฒนาคณภาพบคลากรนน ทจร งกระทรวงมหาดไทยมสถาบนตาง ๆ ในสงกดจ านวนมาก และแตละสถาบนกมการจดอบรมพฒนาบคลากรในสงกดของตนใหมคณภาพ เ ชนวทยาลยมหาดไทย วทยาลยการปกครอง วทยาลย สถาบนพฒนาบคลากรทองถน สถาบนการพฒนา ชมชน ฯลฯ ส าหร บ ในส วนของส านกงานปลดกระทรวง กมกจกรรมตาง ๆ สม าเสมอ ทงการสวดมนตทกวนพฤหส การไวพระ มกจกรรมเพอสงคม เชน การปลกปา พยายามสงเสรมใหทกคนเขารวม เพอลด





ของกระทรวงไปอยปทมธาน แตกไมส าเรจเพราะผใหญบางทานไมเหนดวย ส าหรบกรณการทจรตคอรรปชนดแลวนาจะนอยลง แตกมบางแหงทยงเปนหวง บางกรมกยงมปญหามคด มขาวกนอย กตองด าเนนการแกไขกนตอไป ส าหรบกลไกของศนย ฯ นปจจบน กใหทกหนวยงานสงรายงานเขามาทกวนท 5 ของเดอน เพอตอบตวชวดดานความโปรงใสและความซอตรงของ ITA กระทรวงเรามหนวยงานทง 76 จงหวด กตองมระบบทเชอมกน เราม hotline ภายใน ส าหรบกรมทดน ทมการประเมนของอาจารยจฬา ฯ วา มการเรยกรบประโยชนมากทสดนน สวนหนงเกยวกบ การไมมคาตอบแทนพเศษในการท างานและเงนประจ าต าแหนง แตกรมศลกากรไดรบ ตอนนกมการตงทมงานของรฐมนตรลงมาดแลเรองของ กรมทดนโดยเฉพาะ ปจจบนจดออนในระบบยงมอกมาก เชน ป.ป.ช. มในทกจงหวด แตไมประสานการท างานกบหนวยงานอน ๆ ในจ งหวด ท า เพ อ ป .ป .ช . หร อหนวยงานของตนอยางเดยว ป.ป.ช. ในระดบจงหวดกระท าตวเปน “ศาล” ดงนน ตองปรบจดออนตาง ๆ เหลานดวย

ความเหนแกตวลง มองสวนรวมใหมากขน การไานครหลวง กมกจกรรม CSR การสรางตนกลาการเรยนร สรางจตส านก ทนเขาไดรบรางวลตาง ๆ มากมาย การประเมนทเปนอยเปนการท างานเชงเอกสารคอนขางมาก แตกจ าเปนตองท า เพราะสรางระบบขนมาแลว กตองท า และจะตองท าใหด

5. กระทรวงคมนาคม - ส านกงานปลดกระทรวง - กรมทางหลวงชนบท

เปนกระทรวงทมทตงของหนวยงานตาง ๆ กระจดกระจายไปในหลาย ๆ แหงเชนกน เพราะพนทเดมนมจ ากด ท าใหการสอสารไมคอยคลองตว แตส าหรบท เดมนดอยาง คอ มระบบเสยงตามสายทสอถงกนไดตลอดเวลา ส าหรบหนวยงานระดบกรมทมผลงานเปนทพอใจ ไดแก กรมทางหลวงชนบท กรมเจาทาและกรมการขนสง โดยเฉพาะกรมทางหลวงชนบท มการพฒนาตนเองเปนอยางมาก มระบบ

ทราบดวา ทผานมากระทรวง ฯ มภาพลกษณดานผลประโยชนทบซอน ปจจบนเราจงปรบต ว เอ งม ส โลแกนของกระทรวงว า “รวดเรว โปรงใส รอบคอบ ตอบได ไดรบความไววางใจจากประชาชน” ทกคนทกหนวยงานของกระทรวงตองมหลกธรรมะ เพราะธรรมะเทานนจงจะชวยคมครองโลก ทจรงเราม “หลกสตรการเปนขาราชการทด” บคลากรหลายกระทรวงกตองผานหลกสตรน และตวปลดเองกไปเปนวทยากรดวย แตจะตองท าใหเปนหลกสตรทสรางส านกไดจรง





การท างานทดมาก เปนองคกรท “ทนสมย โปร งใส ไรขอบเขต ไรกาลเวลา” ส าหรบหนวยงานทนาเปนหวงทสด กคอ การรถไแหงประเทศไทย เพราะเปนองคกรทเกามาก มมากอนใคร กก าลงพยายามท ากนอย แตหลงจากเกดเหตการณนองแกมถกขมขนและฆาโยนทงทางหนาตาง เรากไดมการปรบปรงหลายอยาง มการจดท า เลดโบก, มการตดตงโทรทศนวงจรปด, มต ารวจรถไมากขน ในสวนของกรมทางหลวงชนบท ใหความส าคญกบการมสวนรวมของประชาชน/ชมชนในการตรวจสอบ ก ากบการท างานของกรม ฯ ในทกขนตอน กรม ฯ มระบบการควบคมคณภาพ ทเรยกวา QCS หรอ Quality Control System ระบบนส าคญมาก ส าหรบผรบเหมาทกคน ทกบรษทตองไดรบการปฏบตอยางเทาเทยมกน และถาท าไมด เรามการขน blacklist ทผานมากมจ านวนมากทโดน blacklist และทจรงการเปดเผยขอมลขององคกรภาครฐเปนสงทส าคญมากททกหนวยงานตองใหความส าคญ

เราจะตองสอสารกบนกบรหารรนใหมวาจะตองเปนขาราชการทด มความอดทนตอการท างานหนก ตอการถกดาวาเสยดสดวย ส าหรบดานคณธรรมจรยธรรม เดมเราม “ศนยจรยธรรม” ซงเปนของ ก.พ. ตงมา 10 กวาปแลว ซงกพยายามท าใหสนก มเรองด ๆ มาเลาสกนงในแตละวนวาใครไปท าอะไรด ๆ กนมาบาง เปนการเลาในเสยงตามสาย ผลดกนน ามาเลา พยายามสงเสรมใหทกคนมเรองด ๆ ในการท าความดมาเลาสกนง เพราะมระบบเสย งตามสายท า ให สะดวก เ ร อ งคณธรรม ธรรมะ หรอจรยธรรมนจะตองปลกฝงแบบไมรตว ตอมากมการจดตงศนยปฏบตการตอตานการทจรตของ ก.พ.ร. ซงจรง ๆ แลวการสรางระบบใหเกดความโปรงใสมความส าคญมาก ส าหรบระบบการประเมนของ ก.พ.ร. กมความจ าเปน เพราะท าใหเกดความกระตอรอลน แตควรท าใหงายและท าใหเกดแรงจงใจ ปจจบนเนนหนกดานเอกสารมากเกนไป ส าหรบการประเมนดานคณธรรมจรยธรรม กคดวาจ าเปนแตจะตองท าเชงบวก เปนการท างานรวมกน มการสอสารซงกนและกนอยางชดเจน ตรงไปตรงมา ส าหรบในสวนของกรมทางหลวงชนบท พบวา มการสงเสรมการท าตวชวดของ ก.พ.ร. แบบมสวนรวม มการประชมผบรหารรวมกนจ านวนรวม 100 กวาคน และถารวมเจาหนาทดวยกประมาณ 200 กวาคน แตตวชวดตามนโยบายของรฐบาลในแตละยคสมย กยอมมสดสวนทสง เพราะตองตอบสนองตอนโยบายของรฐบาล ส าหรบดานคณธรรมจรยธรรม ทจรงเรากมระเบยบราชการอยแลว มประมวลจรยธรรม มกลมงานจรยธรรม ทท างานกนอยางตอเนอง ทกคนตองปฏบตตามระเบยบหรอประมวลจรยธรรมทมอย ทใชสรางส านกของบคลากรทมอยทวประเทศ เรามกนทงหมดประมาณ 4,000 กวาคน กพยายามสอสารกนในเรอง การประพฤตปฏบตตนใหอย ในระเบยบราชการ ไมงเอ มเหตมผล การชวยเหลอ





เก อก ลซ งกนและกน ยดหลก เศรษฐกจพอเพยง สรางสงคมทอบอน ทกคนตองเรมทตวเอง

6. กระทรวงการตางประเทศ กร ะ ทร ว ง ฯ ม บ ค ล า ก ร ท ง ห ม ดป ร ะ ม า ณ 2,000 ก ว า ค น เ ป นกระทรวงเลก ๆ แตเปนหนวยงานทเปนดานหนาของประเทศ เราอยในบรบทโลก ดงนนบรบทการท างานของเรากตองเชอมกบบรบทโลก เรามกรอบขอตกลงและความรวมมอตาง ๆ จ านวนมากกบหลายประเทศ หลายภมภาค หลายองคกร ดงนน ในดานคณภาพบคลากรหรอคณภาพการท างานไมตองหวง เราตองเรยนร ตองปรบตวสง ตองฉบไว ตองสอสารเราจดสอบแตละครง มคนมาสอบจ านวน 3,000 กวาคน แตรบไมกต าแหนง เพราะฉะนน จงเปนระดบหวกะท จ านวนมากเปนนก เ ร ยนทนของกระทรวง มความรความสามารถ แตกยงตองมการสอนงานกนอยางตอเนอง แตบางหนวยงานกไมมระบบการสอนงาน กท าใหเกดปญหาในการท างานอยบาง กระทรวงตางประเทศเปนกระทรวงเลก เราจงไมคอยมปญหาการสอสารกน เรามหองประชมใหญบรรจคนได 700 คน เวลามเรองดวน เรองส าคญตาง ๆ เรากเรยกประชมกน ง าน ในส วนของกา รบร ก าร ขอ งกรมการกงสล ปจจบนกปรบแลว โดยการ outsource ท าใหประชาชนไดรบบรการสะดวก รวดเรวขน

องคกรมองเหนความส าคญของการประเมนโดยชมชนนานาชาต เพราะจะเปนแรงผลกทส าคญ ส าหรบปญหาภาพลกษณดานการคอรรปชนของประเทศไทยนน กตองยอมรบว า ส ง ผ ล ต อป ร ะ เ ทศ ใน ห ลา ย ๆ ด า น ยกตวอยางเชน เราตองการเขารวมเปนสมาชกกลมประเทศ OECD แตกยงไมสามารถท า ได ตอนน ม สถานภาพเปนเพยงแค ผสงเกตการณเทานน เราจะตองพฒนาตนเองในดานธรรมาภบาลอยางมาก เพราะ OECD ประเมนดานนเขมขนมาก มาตรฐานสงมาก แตพบวา บางหนวยงานของประเทศไทยเรา ยงไมคอยกระตอรอรน ทศนคตของบคลากรทกระดบส าคญมาก ถาใหคะแนนคณภาพของบคลากรตนเองในสวนของกระทรวงการตางประเทศ ถาเตมหา กอยทประมาณ 3.5-4 คะแนนทเหลอเอาไวพฒนาตนเองใหดขนไดอก





7. กระทรวงศกษาธการ - ส านกงานปลดประทรวง - กลมงานจรยธรรม - กลมพฒนาระบบบรหาร

(ก.พ.ร.นอย)

ปญหาของกระทรวงศกษาธการมมากตามททราบกนดอย แล ว แต เรากพยายามแกไขกนอย ก าลงจะมการปฏรประบบหลายอยาง ปรบเรองการรบ เ ร อ ง ร อ ง เ ร ยนต า ง ๆจากท กหนวยงานในกระทรวง ใชหมายเลข 1579 ในแงโครงสรางดานคณธรรมจรยธรรม ปจจบน กมการตงศนยปฏบตการตอตานการทจรต ของ ก.พ.ร. ขนมาเพม เดมมอยแลวคอ คณะกรรมการคมครองจรยธรรมของทกกรม ปจจบนก าลงพยายามท าใหคณะกรรมการชดนทมอยในทกกรมมาท างานรวมกน เชอมกน พยายามลงไปคยกบทกสวนงาน เพราะกลไกตรงนส าคญมาก

ส าหรบเรองคณธรรมจรยธรรม ตองมาจากจตส านกของแตละคน จตส านกนมมาจากทบาน ปจจบนเรามหลกการด แตปญหาคอ เรายงปฏบตกนไมคอยได แบบอยางทดของผน าองคกรส าคญทสด ปจจบนเรามความรกในองคกรและรกประเทศชาตของเรานอยไปหนอย ดงนน ปญหาการทจรตตาง ๆ ทผานมาจงมมากมายเหลอเกน เชนการซอหนงสอของ กศน.กยงทจรตกนได ส าหรบการจดท าการประเมนคณธรรมจรยธรรม หรอการมตวชวดดานน กมองวา ควรท านะ เชน อาจใชตวชวดการลาบวช พอจะใชไดไหม? เรองการประเมนตองมการปรบเปลยน เรองคะแนน เรองการใหรางวล ตองมการปรบเปลยน ส าหรบ KPI กตองเปลยนวธการท า วธการน าเสนอ ปจจบนเขาใชแบบใยแมงมม เปนตน จะท าใหมองเหนความแตกตางระหวางหนวยงานไดดขน เหนวาพนทไหน เรองไหน ยงไมด จะปรบปรงตรงไหน เปนตน ในสวนของกลมพฒนาระบบบรหาร เราตองท าตวชวดของ ก.พ.ร. อยแลว แตคนสวนใหญมองวาเปนภาระ ยงยาก แตกอนกอยกนได โดยไมตองท า แตทจรงตองท า แตจะท าอยางไรใหด ทผานมา มปญหามากเกยวกบการประเมนตามตวชวดตาง ๆ มากมาย หลกฐานตาง ๆ กมการสรางกนขนมา ไมเปนจรง คะแนนดขน ๆๆ แตผลการประกอบการ หรอผลลพธทเกดขนยงไมด ตามทเหน ๆ กนวา คะแนน Pisa เอยอะไรเอย มาอยตรงน กมองเหนปญหาทกอยาง ประเมนแตไมไดผล คนกไมมความสข ทผานมา มระบบประเมนมากมาย ใชมาหมดแลวทกอยาง บางชวงกมเ งนรางวลให กท ากนใหญ ทผานมาไมใหความส าคญ แตพอมเงน กท ากนใหญ แตกตองประเมน แตกตองมาคดรวมกนวา จะท าอยางไรใหด กเลยตองคยกบทกคน ทกสวนงาน มสภากาแ การมสวนรวมของทกคนมความส าคญมาก ก าลงเชอมกนเปนเครอขาย


จดแขง ปจจยเชงบวกทก ำหนดคณภำพกำรท ำงำนของหนวยงำนภำครฐ

จากการวเคราะหและสงเคราะหขอมลทไดจากการสมภาษณหรอการเกบขอมลปฐมภมจากหนวยงานตาง ๆ ตามทระบในบทท 1 และบทท 2 และตามรายชอในภาคผนวก พบวา ปจจยทมนยส าคญซงหมายถง ปจจยองคประกอบทเปนลกษณะรวมของหนวยงานทมผลการท างานทด เปนทยอมรบ บางหนวยงานไดรบรางวลตาง ๆ จากหนวยงานทเกยวของ อาทเชน จาก ส านกงาน ก.พ.ร. ฯลฯ ครอบคลมปจจย -องคประกอบตาง ๆ ดงตอไปนคอ

1. ผน าหรอคณภาพการน าขององคกร ส าหรบผน าทมจดยนแนวแนเพอองคกร เพอสวนรวม เพอผลประโยชนของประเทศ ผน าหรอการน าแบบน จะท าใหเสนทางหรอทศทางการท างานขององคกรมความชดเจน มความโปรงใส มการสรางพลงเชงบวกในองคกรอยางตอเนอง เพราะผน ามองเหนคณคาหรอศกยภาพความสามารถของบคลากรแตละคน แตละสวนงาน และมกจะคดคนหนทางตาง ๆ ในการสงเสรมศกยภาพและความสามารถของบคลากร ซงเปนขอคนพบทสอดคลองกบผลการวจยของประเทศแคนาดา (MacQuarrie, 2005) และนกวชาการคนอน ๆ ทศกษาเรองความสมพนธระหวางการน า/คณภาพการน ากบจรยธรรมขององคกรภาครฐ/ภาคสาธารณะ (McDougle, 2004) และยงสอดคลองกบดชนของประเทศมาเลเซยทใหความส าคญกบการน า/คณภาพการน าของผน าองคกรในระดบสงดวยเชนกน (Bernama.com, 2010) ดงนน ตวชวดหรอดชนน จงมความส าคญในล าดบตน ๆ ทควรไดรบการผนวกเขามาในขอเสนอกรอบแนวคดการจดท าดชนภาพลกษณดานคณธรรม จรยธรรมในครงนดวย

2. การประกาศเจตนารมณทชดเจนของผบรหารระดบสงทเขามารบต าแหนง ซงการประกาศเจตนารมณนมความส าคญมากตอการท าใหเกดการเปลยนแปลงประเพณหรอวฒนธรรมตาง ๆ ทไมถกตองขององคกร ทอาจเคยมการด าเนนการหรอปฏบตโดยผน าคนกอน ๆ จนกลายเปนประเพณหรอความเคยชน ท า ใหประชาชนหรอผรบบรการ โดยเฉพาะทเปนองคกรธรกจทอาจจะเคยมการสมคบคดหรอรบรรวมกนวาตองจายเงนโตโตะเทาไหรในรปไหนบาง ดงนน การทผบรหารทเขามารบต าแหนงใหมทไมตองการท าเพอผลประโยชนสวนตน ไดท าการประกาศเจตนารมณในการท างานเพอสวนรวมอยางชดเจน ยอมสงผลท าใหทกคนไดรบร รบทราบ และไมกลาด าเนนการใด ๆ ทเปนการขดตอเจตนารมณเพอสวนรวมของผน าคนใหม เชน แตเดมอาจจะมการจดกจกรรมหรอความรวมมอระหวางภาครฐและเอกชน ทชใหเหนวามการเออผลประโยชนซงกนและกน อาทเชน การจดโบวลงหรอมวยทอางวาเปนการท าเพอการกศล ฯลฯ ซงจรง ๆ แลวมการแบงผลประโยชนกน ดงนน การประกาศเจตนารมณดงกลาวจงเปนการสะทอนใหเหนวา ผน ามความกลาหาญในทางคณธรรม/จรยธรรม นอกจากน ผน าในลกษณะนยงมคณสมบตอน ๆ ทส าคญ เชน มวสยทศน มความรความสามารถในการปรบปรงระบบ มการสงเสรมการท าความดหรอการสรางบรรยากาศและสงแวดลอมในองคกรทเออตอการท างานตามหลกการ และตามคณธรรม จรยธรรมทมการก าหนดไวแลว โดยเฉพาะมาตรฐานทางจรยธรรมทก าหนดไวโดยส านกงาน ก.พ. เปนตน ซงองคกรทมผน าในลกษณะนกมกจะท าใหองคกรประเภทนมลกษณะทโดดเดน มความชดเจนในทศทางการท างาน ไมมผลประโยชนทบซอน เพราะไมมใครกลามาน าเสนอสนบนหรอผลประโยชนสวนตน ทงทเปดเผยและแอบแฝงใด ๆ และท าใหโฉมหนาขององคกรเปลยนแปลงไปอยางสนเชงแบบหนามอเปนหลงมอเลยทเดยว

3. จตส านกเพอประเทศชาตหรอเพอความเปนสวนรวมของบคลากร พบวา บคลากรขององคกรภาครฐทตองการท างานเพอใหประเทศชาตบรรลวตถประสงคของการพฒนาในดานตาง ๆ ตามภารกจทก าหนดไวขององคกร ถาองคกรใดมบคลากรทมจตส านกของความเปนสวนรวมตรงนสง จะท าใหองคกรนน ๆ ขบเคลอนไปไดอยางด ไมคอยมปญหาอปสรรคมากนก หรอมปญหาแตกอาจจะนอยกวาองคกรทบคลากรไมม


จตส านก โดยเฉพาะผน าหรอผบรหารระดบสงและระดบกลางทไมมจตส านกตอความเปนสวนรวม หรอจตส านกตอความเปนประเทศชาต (Sense of Nation) แตอยางใด หรออาจจะมอยบางแตต ามากจนไมแตกตางจากการไมม ซงจากการสอบทานขอมลในดานตาง ๆ พบวาปจจยนมความส าคญตอผลการท างานขององคกรในระดบตน ๆ เชนกน

4. ความเปนมออาชพ/การยดหลกจรรยาบรรณวชาชพ พบวา การยดหลกจรรยาบรรณทางวชาชพของแตละวชาชพมความส าคญมาก เพราะจรง ๆ แลวหนวยงานตาง ๆ ทเขาไปศกษา ลวนแตเปนหนวยงานทมความเปนวชาชพเฉพาะของแตละหนวยงาน/กระทรวงอยางคอนขางชดเจน ยกตวอยางเชน กระทรวง -ศกษาธการ วชาชพหลกคอ คร กระทรวงสาธารณสข วชาชพหลกคอ แพทย พยาบาล เภสชกร ทนตแพทย นกวชาการสาธารณสข กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย วชาชพหลกคอ นกสงคมสงเคราะห นกพฒนาสงคม กระทรวงพาณชย วชาชพหลกคอ นกบญช เศรษฐกร นตกร กระทรวงการคลง วชาชพหลกคอ นกการเงน/การธนาคาร เศรษฐกร นตกร กระทรวงเกษตรคอ นกวชาการเกษตรในดานตาง ๆ ฯลฯ (โปรดดตารางท 3 วชาชพหลกและจรรยาบรรณวชาชพ ในภาคผนวกประกอบ) ดงนน ถาทกวชาชพยดหลกการท างานตามจรรยาบรรณทก าหนดไว ปญหาตาง ๆ กจะนอยลง ยกตวอยางเชน กระทรวงพาณชย ซงไดพดเกยวกบเรองนอยางชดเจนวา จรรยาบรรณวชาชพมความส าคญมาก ซงการคนพบปจจยน พบวา มความสอดคลองกบผลงานการวจยตาง ๆ ในตางประเทศ โดยเฉพาะกรณของประเทศแคนาดาทใหความส าคญกบเรองการสงเสรมการท างานของบคลากรภาครฐตามหลกจรรยาบรรณวชาชพเปนอยางมาก และพบดวยวาในกรณของประเทศแคนาดาน ไดมการศกษาวจยและตดตามอยางตอเนองวาแตละวชาชพปฏบตตามจรรยาบรรณวชาชพของตนอยางเครงครดหรอไม และยงใหความส าคญกบการฝกอบรม การเสรมศกยภาพเกยวกบจรรยาบรรณของวชาชพอยางตอเนองอกดวย (MacQuarrie, 2005)

5. ระบบ กลไก กระบวนการ วธการ เครองมอ ชองทางตาง ๆ ในการสอสารภายในองคกร และการใหความส าคญกบบทบาทของเจาหนาททกระดบ พบวา องคกรทมชองทางตาง ๆ ในการสอสารภายในอยางเปนระบบ ตอเนอง ทวถง และ/หรอมความหลากหลายของชองทางตาง ๆ ในการพดคย พบปะปฏสมพนธซงกนและกน เชน การประชมรปแบบตาง ๆ ทงแบบเปนทางการและไมเปนทางการทงการประชมยอย การประชมตามกลมงาน การมกจกรรมตาง ๆ รวมกนหลากหลายรปแบบ เชน การเลนกฬา การท ากจกรรมเพอสงคม รวมถงการประชมใหญหรอการประชมรวมทงหมดทงกระทรวง เชน กระทรวงการตางประเทศ ทมหอประชมซงสามารถใชประชมไดพรอมกนจ านวน 700 คน รวมถงการใชไลนกลมระดบตาง ๆ ทงผบรหารระดบสง ระดบกลาง เชน กรณของกระทรวงพาณชยทมไลนกลมหลายกลม ท าใหการท างานมความคลองตวสง มการตดตอถงกนตลอดเวลา ฯลฯ ท าใหองคกรประเภทนมชองวางในการสอสารนอยหรอไมมเลย และท าใหเกดความเปนเอกภาพในการท างานสงกวาองคกรทไมมความโดดเดน หรอไมคอยใหความส าคญกบเรองการสอสารซงกนและกนภายในองคกรดวยการใชวธการหรอชองทางหลาย ๆ รปแบบอยางเหนไดชดเจน

6. การถายทอด/การสอนงานและประสบการณใหกบคนรนใหมในองคกร (Coaching) พรอมกบการถายทอดวฒนธรรมทดขององคกร รวมทงการถายโอนความรความสามารถตาง ๆ และหลกการทเปนรปธรรมในการท างานขององคกร พบวาองคกรทมความชดเจนในการถายทอดวฒนธรรมทดขององคกร รวมถงการถายทอดความร ความสามารถ/ความช านาญการ ประสบการณ ทกษะของผอาวโสในองคกรทมประสบการณและความรความเชยวชาญในดานตาง ๆ ทไมสามารถหาไดจากหนงสอหรอต ารา ใหกบคนรนใหม หรอผบรหารในระดบตาง ๆ ขององคกรของตนนน พบวาองคกรแบบนมกจะมไมมปญหาชองวางระหวางวย รวมถงปญหาการสอสารตาง ๆ กมไมมากนก เมอเปรยบเทยบกบองคกรทไมมการสอนงาน หรอการถายทอดงาน


หรอสงด ๆ ทเปนประสบการณและทกษะทมคณคาใหกบคนทเขามาท างานในรนหลง ๆ อยางมองเหนไดชดเจน

7. การใหความส าคญกบบทบาทและการมสวนรวมของคนรนใหม การยอมรบความคดเหน มมมองของคนรนใหม ทมงานคนรนใหม เพราะจะเปนก าลงส าคญตอไปในอนาคต ท าใหคนรนใหมผกพนกบองคกรและแสดงบทบาทตาง ๆ ทตนเองมความรความสามารถในเชงบวก ซงประเดนการใหความส าคญกบบทบาทและการมสวนรวมของคนรนใหมน สอดคลองกบดชนการมสวนรวมในระบบคดของการบรหารจดการภาครฐทมธรรมาภบาล และยงเปนการสรางวฒนธรรมในการท างานแบบแนวราบในองคกร ไมใชเนนแตการท างานตามค าสงจากบนลงสลาง ซงท าใหบคลากรภาครฐท างานไดไมเตมตามศกยภาพทมอย เพราะถกกดทบไว และสงผลท าใหเกดปญหาสมองไหลในหลาย ๆ สวนงานดวย เพราะคนรนใหมจ านวนมากมทางเลอกและไมตองการอยภายใตการบญชาการตาง ๆ ทหลาย ๆ ครงเปนการบญชาการทไมมเหตมผล หรอไรซงเหตผลทยอมรบไดกม

8. การใหความส าคญกบขอมลทเปนจรง เนองจากบางองคกรมระบบการจดเกบ การบนทก การตรวจสอบและการน าขอมลมาใชประโยชน รวมถงการแบงปนขอมลซงกนและกน เพอการปรบปรงระบบการท างานอยางตอเนอง พบวาองคกรประเภทนมกจะประสบผลส าเรจในการท างานมากกวาองคกรทไมใหความส าคญกบเรองคณภาพของขอมล อยางมองเหนไดชดเจนโดยเฉพาะในเรองขอมลทเปนจรง หามคดขนเองน ทจรงแลวถอเปนประเดนในเชงคณธรรมจรยธรรมทส าคญมาก เพราะถาน าขอมลทไมเปนจรงมาใชในการวางแผน หรอการด าเนนการตาง ๆ กเทากบเปนการหลอกลวงทงตนเอง องคกร และสงคมโดยรวม ซงจรง ๆ แลวเรองนถอเปนปญหาทใหญมากปญหาหนงขององคกรภาครฐไทย ท าใหปญหาและความตองการของกลมเปาหมายไมไดรบการแกไขอยางถกตอง และเปนการสญเสยงบประมาณของประเทศชาต อยางไมนาจะใหอภยไดเลย ซงจรง ๆ แลวปญหานมความรนแรงพอ ๆ กบปญหาการทจรตคอรรปชน หรออาจถอไดวาเปนการทจรตคอรรปชนในอกรปแบบหนงกได

นอกจากน รายงานการศกษาในครงน ยงไดท าการผนวกกรณตวอยางองคกร/หนวยงานทมการด าเนนการในดานตาง ๆ ทมคณภาพ มประสทธผล หรอมผลงานเปนทประจกษ โดยเฉพาะการมความสม าเสมอในการพฒนาองคกรในดานตาง ๆ อยางตอเนองเปนระบบ จนบางองคกรไดรบรางวลหลายประเภทอยางตอเนองในชวงเวลาทผานมา 10 กวาป ดงนนจงไดน ากรณศกษาเหลานมาผนวกไว ณ ทนดวย จะไดท าใหองคกรอน ๆ เกดแรงบนดาลใจในการท างานเพอใหบรรลเปาหมายขององคกร ท าใหเกดความภาคภมใจและยงสงผลท าใหไดรบการยอมรบทงในระดบประเทศและระดบนานาชาตมากยงขนดวย

กรณตวอยำงทด (Best Practice)

กระทรวงพาณชยและกรมพฒนาธรกจการคา กระทรวงพาณชย เปนกระทรวงหนงทมระบบการท างานตาง ๆ ทด เปนทนาพอใจของทกฝายท

เกยวของ มระบบและชองทางในการประเมนผลหลาย ๆ ชองทางและท าตลอดเวลา พรอมทงน าผลการประเมนตาง ๆ มาใชประโยชนในการปรบปรงการท างานอยางตอเนอง โดยเฉพาะการประเมนจากผมสวนไดสวนเสย หรอผรบบรการมการจดท าตลอดเวลาหรอทกครงทมการจดกจกรรมส าคญ ๆ รวมกนระหวางภาครฐและภาคเอกชนหรอประชาชนผมสวนไดสวนเสย และในชวงทผานมาบางหนวยงานอาทเชน กรมพฒนาธรกจการคา ไดรบรางวลจากส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) และจากหนวยงานอน ๆ จ านวนมาก


มาอยางตอเนองในชวงเวลาสบกวาปทผานมา โดยเฉพาะรางวลการบรการภาครฐแหงชาตดานการพฒนาการบรการทเปนเลศ และรางวลความเปนเลศดานการบรหารราชการแบบมสวนรวม ซงผลงานทไดรบรางวลลาสดของปน (โดยมก าหนดรบรางวลในวนท 25 กนยายน 2558) ไดแก การพฒนาตรวจคนขอมลนตบคคลผานสมารทโน (DBD E-service Application) ส าหรบรางวลดานการบรหารงานราชการแบบมสวนรวม ผลงานทไดรบรางวลในปน คอ ศนยเครอขายธรกจ (Biz Club) จงหวดเพชรบร ส าหรบในดานการขบเคลอนเรองคณธรรม จรยธรรม พบวาเปนการน าโดยปลดกระทรวงพาณชย โดยตรง โดยเฉพาะในสวนทเกยวของกบการรณรงคขบเคลอนองคกรในการตอตานการทจรตคอรรปชน พบวา ผบรหารทกระดบของกระทรวงพาณชยใหความส าคญกบเรองนเปนอยางมาก โดยในชวงทผานมาไดมการจดกจกรรมเปดตวเพอรณรงคขบเคลอนในองคกร ซงในชวงแรกรวมมอกบ ก.พ.ร. เรยกวา “กจกรรมรณรงคเสรมสรางจตส านกรวมตานทจรต” เพอเปนการน ารองใหกบหนวยงาน/กระทรวงอน ๆ ดวย และหลงจากนน กเปนการด าเนนการดวยตนเองอยางตอเนองสม าเสมอ โดยไดรบความรวมมอจากหนวยงานตาง ๆ ในกระทรวง นอกจากน ยงมการจดตงไลนกลมในการสะทอนปญหาและขอมลตาง ๆ ทเกยวกบเรองน และเรองอน ๆ ในหลาย ๆ ระดบท าใหไดรบทราบขาวสารขอมลตาง ๆ อยางทนทวงท และหลายครงสามารถสกดปญหาไดกอนทปญหาจะบานปลาย อยางไรกตาม ปญหาเรองการทจรตหรอการมแนวโนมหรอมความเสยงทจะมการทจรตหรอการประพฤตมชอบในกระทรวงพาณชยนนในปจจบนกยงคงมอยบาง แตกไดพยายามจบตาดกนอย ไมละเลย พยายามสรางระบบและกลไกตาง ๆ ขนมารองรบและตองท าตามทวางไวใหได โดยเนนการสอสารอยางทวถง กท าใหปญหาเบาบางลง ส าหรบกรณขาราชการชนผนอยทอาจมฐานะทางเศรษฐกจและสงคมทไมคอยด หรออาจมรายไดไมพอกบรายจายนน ทางกระทรวงฯ กใหความส าคญกบเรองน ไมไดน งเฉย เพราะทราบดวา อาจน าไปสการทจรตหรออาจท าใหเกดการทจรตขนไดถาอยในสภาพชกหนาไมถงหลง ดงนนจงมชองทางตาง ๆ ใหกบเจาหนาท/ขาราชการระดบปฏบต/พนกงานราชการไดน าเสนอความคดเหน ความตองการ ปญหาตาง ๆ ทประสบหรอทตองการใหมการชวยเหลอ สนบสนน คอพยายามไมใหมชองวางแตมการดแลเอาใจใสกนอยเสมอ ถามไถทกขสขกนหรอทกคนสามารถสะทอนไดตลอดเวลา ทกคนสามารถเดนเขามาคยกบอธบดไดโดยตรง แตเขากมกเกรงใจ ไมคอยเขามาคย แตกพยายามสงเกตความเปนอยของทกคน และมกจกรรมสงเสรมการออมอยางตอเนอง ส าหรบในสวนของหนวยงานระดบกรม โดยปกตกจะมการสอสารซงกนและกนตลอดเวลา ยกตวอยางเชนกรมพฒนาธรกจการคา (Department of Business Development – DBD) กมการประชมตาง ๆ หลายประเภทหลายระดบ โดยเฉพาะในชวงสปดาหท 3 ของเดอน จะเปนชวงทมการประชมตาง ๆ ทงการเขารวมการประชมผบรหารระดบสงของกระทรวง ซงมทงหมดประมาณ 50 คน การประชมของกลมผแทนคนรนใหมทเรยกวากลม “Gen X Gen Y” การประชมตามกลมงานตาง ๆ การประชมเกยวกบการตรวจสอบภายใน และยงมการประชมรายไตรมาสอกดวย นอกจากน กยงมการประชมแบบ Video Conference กบส านกงานพาณชยทอยในตางจงหวดดวย รวมทงมการไปเยยมเยยนอยเปนระยะ ๆ ดงนน ระบบและกลไกตาง ๆ เหลานท าใหสามารถตดตามขาวสารขอมลตาง ๆ ในหลาย ๆ ระดบไดอยางทวถง สม าเสมอ ทนการณ มปญหาอะไรกสามารถระดมสมองคยกนและสามารถแกไขปญหาไดทนท ท าใหปญหาไมหมกหมม ส าหรบในเรองมาตรการในการตรวจสอบความโปรงใส ทางกรมพฒนาธรกจการคาและกระทรวงพาณชย กมการด าเนนการตาง ๆ ตามระบบและกลไกทมอยแลวอยางเครงครด ไมวาจะเปนการด าเนนการตามแผนยทธศาสตรระดบกรม ระดบกอง การจดท าค ารบรองการปฏบตราชการทก ากบโดย ก.พ.ร. และทส าคญคอ มการจดท าผงขนตอนการใหบรการไวอยางชดเจน เพอเปนการลดขนตอนในการใชดลพนจ หรอเพอปองกน


ไมใหมการถวงเวลาในการท างาน เพอหวงเรยกรบผลประโยชนใด ๆ จากประชาชนผรบบรการ นอกจากน กรมพฒนาธรกจการคาและกระทรวงพาณชย ยงใหความส าคญกบการจดการความร (Knowledge Management: KM) และการถายทอดงานหรอการสอนงานใหกบคนรนใหมดวย (Coaching) ท าใหมชองวางในการท างานนอย และมการเรยนรจากประสบการณตาง ๆ ของแตละคนในระดบสง ส าหรบกจกรรมทางสงคมทงภายในองคกรและภายนอกองคกร ทางกรมพฒนาธรกจการคาและกระทรวงพาณชย กใหความส าคญเชนกน เพราะตองการฝกใหบคลากรรจกการเสยสละ การมความสมพนธหรอปฏสมพนธซงกนและกนในทางทสรางสรรค โดยส าหรบกรมพฒนาธรกจการคากมกจกรรมทเรยกวา “DBD Get Together” และ กจกรรม “DBD Charity” โดยการสงเสรมใหคนรนใหมสามารถจดกจกรรมตาง ๆ ของตนเองหรอกลมไดอยางมอสรภาพ ดงนน “องคกรจงมความเปนพนอง มความรก สรางปฏสมพนธตอกนสม าเสมอ” นคอค ากลาวของคณผองพรรณ เจยรวรยะพนธ อธบดกรมพฒนาธรกจการคาคนปจจบน

กระทรวงยตธรรม กระทรวงยตธรรมถอเปนอกหนวยงานหนงทมความพยายามในการพฒนาระบบการท างาน โดย เฉพาะระบบการบรการตาง ๆ เพอใหสามารถตอบสนองตอปญหาและความตองการของประชาชนอยตลอดเวลา ไมเคยหยดนงในการคดคนหรอแสวงหาชองทางตาง ๆ ในการท างานหรอปรบปรงระบบการท างานอยเสมอ เพอใหมมาตรฐานเปนทยอมรบ เชอถอได เปนทพงของประชาชนไดอยางแทจรง รวมทงในการพฒนาบคลากรใหมคณภาพและศกยภาพในทกดานมากยงขน ส าหรบในเรองคณภาพของบคลากร มองวาจะตองมการพฒนาอยางตอเนอง และถาเปรยบเทยบระหวางขาราชการรนเกากบขาราชการรนปจจบน พบวาขาราชการรนใหมมจดออนในดานการขาดความเสยสละ ขาดความผกพน ขาดความอดทน หรอมความอดทนนอยกวาคนรนกอน คอนขางหงดหงดงาย ปจจบนมการจดหลกสตรอบรมขาราชการใหม ซงแตละกรมกมการจดหลกสตรของตนเอง แตสงทส าคญททกกรมตองเนนย าคอ การท างานทไดมาตรฐาน และมความเปนนกวชาชพ บคลากรทนสวนใหญมสถานภาพเปน “นกบรหารกระบวนการยตธรรม” ซงจะตองมความกลาหาญในการปกปองในสงทถกตอง มความเสยสละ มความอดทน มทกษะในการเจรจา นอกจากนเรายงเนนย าวาหรอพยายามปลกฝงใหขาราชการเปนขขาของประชาชน ไมใชเปนเจานายของประชาชนดวย ส าหรบปญหา เกยวกบบคลากรในปจจบนคอ การขาดบคลากรทมคณภาพในระดบผบรหารระดบกลางขนไป ส าหรบในเรองการปลกฝงดานคณธรรม จรยธรรมนนเราใหความส าคญมาก เนองจากเปนกระทรวงทท าเรองความยตธรรม จงตองใหความส าคญกบเรองนในล าดบแรก ๆ อยแลว และเหนดวยกบการจดท าดชนภาพลกษณดานคณธรรม จรยธรรมขององคกรภาครฐ แตจะตองท าใหดไมซ ารอยปญหาเดม ๆ ทประสบอยหรอประสบมาเปนเวลานาน ถาจ าเปนตองท า ตองท าใหเกดการขบเคลอนในองคกรตาง ๆ ไดจรง ไมใชท าแคเรองตวชวด ทผานมาการจดท าและการคดเลอกดชนหรอตวชวดไมใชจดคานงดของการเปลยนแปลงแตอยางใด ทผานมากระทรวงยตธรรมกไดพยายามน าผลการประเมนตาง ๆ มาใชในการปรบปรงการท างาน แตกมบางอยางทท าได หลายอยางท าไมได ส าหรบในเรองการจดท าตวชวดน พบวาอ านาจในการเจรจาตอรองของหนวยงานตาง ๆ มนอยมากและการทตวชวดมนไมชวยอะไรเทาไหรนกแสดงใหเหนวา หนวยงานของรฐไมมฮาวท (how to) คอไมรวาจะท าอะไร อยางไร ทจรงมนมองคความรมากมาย โดยเฉพาะการวเคราะหปญหาตาง ๆ ใหถกตอง ตรงจด แตกไมคอยไดท ากน มองคความรและเทคนคตาง ๆ มากมาย แตเราไมรเลยไมไดน ามาใช หรออาจจะรแตไมยอมน ามาใช หรออาจจะใชไมเปนกเปนได เชน เทคนคการวเคราะหดวยตนไมแหงปญหา (Problem Tree Analysis) ซงนาจะน ามาใช กไมไดใช การไมรความจรงและบรบททเกยวของ ท าใหสงทคดขนมาน าไปใชไม ได


เพราะไมสอดคลองกบความจรง เสยเวลา เสยงบประมาณอยางยง ซงจรง ๆ แลว ก.พ.ร. ควรท าอยางจรงจง ท าเพอใหเกดการเปลยนแปลง แตทผานมาทาง ก.พ.ร. ยงไมไดแสดงบทบาทของการเปนผน าแหงการเปลยนแปลงไดอยางแทจรง ซงจรง ๆ แลวจะตองเปนองคกรทน าพาหนวยงานราชการตาง ๆ ไปสความเปนสากลและมมาตรฐานทดเทยมนานาอารยประเทศใหได ส าหรบในเรองการขบเคลอนการตอตานการทจรตคอรรปขนในกระทรวงฯ นน เรากท ากนมาอยางตอเนอง ตอมา ทาง ก.พ.ร. กมค าสงใหจดตงศนยปฏบตการตอตานการทจรต (ศปท.) ขนในหนวยงานระดบกระทรวง ซงพบวามโครงสรางทแขงตวมาก ไมเหมาะกบบรบทการท างานของกระทรวงฯ ทเนนการมสวนรวมของบคลากร เราเลยน ามาปรบใหมลกษณะยดหยน ทกคนมสวนรวมได ท าใหเกดการขบเคลอนจากพลงและการมสวนรวมของคนในองคกร โดยใชชอวา “ชมรมตอตานการทจรต” ปจจบนไดท าการจดทะเบยนอยางถกตองและมตราสารของชมรมเรยบรอยแลว มสมาชกเขารวมกจกรรมกบชมรมมากกวา 500 คน แตปจจบนกระทรวงยตธรรมมบคลากรทวประเทศประมาณ 30,000 คน ดงนน เรายงมสงทตองท าอกมากมาย ส าหรบกจกรรมหลกหรอกจกรรมส าคญ ๆ ของชมรมกคอ การรณรงคใสเสอสขาวทกวนพธ ส าหรบวนพระขน 15 ค า กมการท าบญตกบาตรรวมกน โดยนมนตพระมาจากวดชลประทานรงสฤษฏมาเทศน ตอนบายมการจดกจกรรมวปสสนากรรมฐาน และทก 3 เดอนเรามการจดกจกรรมไปทศนศกษานอกสถานทรวมกน โดยหมนเวยนกนไป เนนการไปไหวพระตามวดตาง ๆ พรอมเรยนรโลกกวาง เพอเปดโลกทศนใหกบบคลากร และตอนนก าลงจะเรมกจกรรมใหมในการสงเสรมใหขาราชการหรอบคลากรทกประเภทไดมโอกาสบวชเรยนประมาณ 1 พรรษา โดยไมถอเปนวนลา เราคาดหวงวาจะได “ขาราชการจตใจใหมในรางเดม” กลบมาท างานอยางมคณภาพใหกบองคกรและสงคมมากขน ส าหรบในสวนการพฒนาหรอปรบปรงระบบการบรการใหกบประชาชน รวมถงการปองกนปญหาตาง ๆ ทางสงคม โดยเฉพาะกลมประชาชนทประสบภาวะทยากล าบาก หรอตกอยในภาวะเงอนไขตาง ๆ ในชวตทหลกเลยงไมได หรอไมทนไดรวาอะไรเปนอะไร ซงจ านวนมากในทสดกตองมาถกคมขง ตองโทษ เราใหความส าคญกบเรองนมาก ปจจบนจงไดรวมมอกบกรมสงเสรมการปกครองสวนทองถน ในการสรางเครอขายทเรยกวา “เครอขายยตธรรมชมชน” ซงเปนเครอขายของภาคประชาชนทรวมมอกบรฐ ในการอ านวยความยตธรรม หรอ ท าใหประชาชนเขาถง กระบวนการยตธรรมไดมากขน หรอจะเรยกวา เปนการเอา “ความเปนธรรมไปใสใหถงมอประชาชน” กได และเราสนบสนนใหมการตง “ศนยยตธรรมชมชน” ขนทกต าบล ปจจบนมอาสาสมครทไดรบการฝกอบรม และเขามาชวยท างานดานนประมาณ 800 กวาคนทวประเทศ ซงอาสาสมครเหลานไดรบการฝกใหเปน “ผเจรจาไกลเกลยทไดมาตรฐาน” ซงเปนระบบและกลไกทส าคญมาก เพราะจะชวยท าใหปญหาตาง ๆ ลดลงได ไมวาจะเปนปญหาระดบบคคล ครอบครว กลม ชมชน องคกรกตาม เราจงใหความส าคญกบการสอสารกบอาสาสมครเหลานใหมความชดเจนในสงทท ารวมกนตงแตตน เพราะบางสวนเขามาเพอหวงผลทางรายได หรอคาตอบแทน แตเราไดชแจงไปวาสงทแตละทานท านนมคณคาสงมากหรอสงยงกวาจ านวนเงนเพยงนอยนดทอาจจะไดรบ ขอใหเปนการสรางกศลใหกบตนเอง ซงกไดรบการตอบรบทดและงานในสวนนก าลงเปนไปดวยด และจะตองขยายผลตอไปอยางตอเนอง พรอมกบท าใหด มประสทธภาพ มประสทธผลชดเจน มการตดตามและประเมนผล กจะสามารถชวยลดปญหาตาง ๆ ไดจรง ซงการท างานตรงนของกระทรวงยตธรรมถอวามนยส าคญมากตอคณภาพของสงคมไทย เพราะเปนการชวยลดและปองกนปญหาตาง ๆ ของสงคม โดยเฉพาะปญหาอาชญากรรมตาง ๆ และเปนเพมศกยภาพและความสามารถในการท างานรวมกนของสงคมไทย ซงประกอบดวยองคกรภาครฐ และภาคประชาชน/ชมชนในการเพมคณภาพชวตใหกบคนในสงคมไทยไดอยางถกตองและสงางาม


นอกจากจดแขง สงทดทสงผลตอภาพลกษณในเชงบวกขององคกรภาครฐไทยจ านวนหนงแลว ในการศกษาครงน ไดใหความส าคญกบการท าความเขาใจขอมลในอกดานหนงดวย เพอใหมองเหนภาพขององคกรภาครฐไทยไดอยางครบถวน ทไมไดมเฉพาะภาพเชงบวกหรอจดแขงดานเดยวเทานน แตยงมภาพทเปนจดออน ปญหาอปสรรคทพบในองคกรตาง ๆ อกจ านวนหนงอกดวย ซงสามารถสรปประเดนทเปนจดออน ขอจ ากด ปญหาอปสรรคทท าใหหนวยงาน/องคกรภาครฐอกจ านวนหนงยงไมสามารถท างานไดเตมทตามเปาหมายทก าหนดไว หรอยงมผลการท างานทยงไมเปนทพอใจ หรอยงไมอยในระดบททกฝายตองการหรอคาดหวงไวได หรอแมแตความพงพอใจในตนเองของบางองคกร กไดรบเสยงสะทอนมาเชนกนวามสงทจะตองด าเ นนการใหบรรลอกมาก แตกตดปญหาอปสรรค ขอจ ากดตาง ๆ อกมาก ดงตอไปน

จดออน ปญหำ อปสรรคในกำรท ำงำนขององคกรภำครฐ

ส าหรบการน าเสนอปญหาอปสรรคตาง ๆ ณ ทนเปนการสรปภาพรวมขององคกรทกประเภท ไมวาจะเปนองคกรทมภารกจในดานการเงน/การคลง ดานการพฒนาเศรษฐกจ ดานการศกษาและการพฒนาสงคมและมนษย ดานความมนคง สวสดภาพและความปลอดภย ดานการรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม และดานการตางประเทศ ซงเทาทพจารณาดอยางละเอยด พบวาปญหาหลายอยางเปนปญหาเดม ๆ ทมมายาวนาน ทมการสงสมตวของมนเองมากขน เปนเพราะปญหาไมไดรบการแกไขอยางถกจด และยงพบดวยวา หลาย ๆ ปญหาไมไดรบการแกไขแตอยางใด แตมการสะสมไวเหมอนสภาษตไทยทวา “ดนพอกหางหม” ซงปญหาอปสรรคตาง ๆ เหลานสวนหนงเปนผลมาจากการมโครงสรางการบรหารประเทศแบบรวมศนยกลางมาเปนเวลายาวนาน จนเกดประเพณตาง ๆ แบบราชการทฝงรากลก ทบนทอนศกยภาพและความสามารถของบคลากร ท าใหคนจ านวนมากในองคกรภาครฐอยกบปญหานจนเกดความเคยชน ซงในดานหนงกเปนเพราะระบบราชการทเทอะทะน ไดสรางความมนคงหรอเปนอาชพทมนคง หรอกลายเปนพนทของความสะดวกสบาย ทท าไหคนจ านวนมากรสกวาไมตองดนรน ไมตองเปลยนแปลง หรอท าไมจะตองเปลยนแปลงกในเมอตนเองกสขสบายดอยแลว (ขอมลนไดจากประสบการณการท างานรวมกบองคกรภาครฐบางแหงในชวงเวลาทผานมาของคณะวจย) ในขณะทในอกดานหนงกพบวา บคลากรสวนมากรสกวาตนเองไมมพลงเพยงพอทจะเปลยนแปลงใด ๆ ประกอบกบกลไกการก ากบ ตดตาม ตรวจสอบ และประเมนทมอยกไมสามารถชวยได เพราะกลไกตาง ๆ เหลานกเปนสวนหนงของปญหาเรอรงในเรอง “โครงสรางการบรหารประเทศแบบรวมศนยไวทสวนกลาง” ดวยเชนกน และปญหาทใหญมหมาดงทกลาวมาน ในดานหนงกท าใหเกดชองวางตาง ๆ ขนมา โดยทกลไกการตรวจสอบไมสามารถเขาไปถงไดเชนกน หรอเปนเพราะโครงสรางระบบราชการมนใหญมาก กเลยเปนลกษณะตางคนตางท า ตางคนตางอย และยงตดกบดกงานประจ า (routine work) ในแตละวนทไมสามารถตรวจสอบไดวาตอบยทธศาสตรขององคกร/หนวยงานหรอไม โดยมจดออน ขอจ ากด ปญหาอปสรรคส าคญ ๆ ทสามารถประมวลได ดงนคอ

1. ปญหาความไมตอเนองของการท างานทเชอมโยงกบปญหาความไมมนคงทางการเมอง: เนองจากประเทศไทยมความไมมนคงทางการเมอง ท าใหมการเปลยนผบรหาร/ผน าประเทศบอย เมอเปลยนผบรหาร/ผน ากมการเปลยนนโยบาย หรอผบรหารประเทศคนใหมไมน าขอมลขององคกรมาใชประกอบในการจดท านโยบายและแผน และปญหาทส าคญอกประการหนงทมความเชอมโยงกนกคอ ปญหาการแทรกแซงตาง ๆ จากภาคการเมอง/นกการเมอง รวมไปถงการแทรกแซงในเรองการโยกยายบคลากร/ขาราชการ เมอนกการเมองไมพอใจ หรอไมใชพวกพองของตน ผใหสมภาษณสวนมากเหนวา ปญหาหนงของความดอยพฒนาของประเทศคอ การขาดการท างานเชงนโยบายทมความตอเนอง


2. ปญหาการคดเลอกบคลากร การรกษาบคลากรและปญหาอน ๆ ทเชอมโยงกน : ปจจบน ยงคงพบวา ขาราชการหรอบคลากรภาครฐจ านวนมากยงท างานไมตรงตามความสามารถ บางหนวยงานยงขาดบคลากรทตรงกบภารกจของหนวยงาน นอกจากน บางสวนงานขาดความกาวหนา หรอ career path ท าใหบคลากรรนใหมทมคณภาพ/ความสามารถขาดแรงจงใจในการท างานในหนวยงานนน ๆ ประกอบกบมทางเลอกทดกวา เชน การท างานกบภาคเอกชนทไดคาตอบแทนสงกวา คนเหลานกจะออกจากระบบราชการ ส าหรบปญหาบคลากรในองคกรภาครฐนนสวนหนงเกดจากระบบการคดเลอกบคลากร ซงจ านวนมากยงไมไดระบคณสมบตทตองการไวอยางชดเจน หรอมการเปดรบแบบกวาง เมอไดบคลากรมาแลวพบวา ไมตรงกบลกษณะงาน ประกอบกบมการสบเปลยนโยกยายบคลากร ท าใหไมสามารถท างานไดอยางตอเนอง นอกจากน นยงมความเกยวของกบนโยบายของประเทศในชวงทผานมา เชน การไมเพมอตราก าลงคนแตเปดพนทงานมากขน หรอการไมรบเขาบรรจ แตเปนการจางงานทมสถานภาพเปนลกจางชวคราว ท า ใหเกดความเหลอมล าในทท างานเพราะสถานภาพตางกน นอกจากนยงมประเดนทนาสนใจ คอการรบบคลากรเขาท างานในองคกรภาครฐนน โดยมากใชวธการสอบแขงขนซงจะคดคนเกงเขามาท างาน แตยงไมมแนวทางในการคดกรองและรบคนดมคณธรรมเขามาท างาน ซงสอดคลองกบผใหขอมลบางทานทกลาววา ปญหาของขาราชการรนใหมจ านวนมากของบางหนวยงานคอ การขาดความเสยสละ ขาดความอดทน และไมมความผกพนกบองคกร มงรายไดมากกวา ท าใหเกดปญหาการท างานทยงไมทมเท หรอยงท างานไมเตมก าลงตามศกยภาพ/ความสามารถทมอย

3. ปญหาบคลากรไมมคณภาพแตไมสามารถใหออกได: เนองจากตามระเบยบราชการทคอนขางลาสมย หรอเขยนครอบคลมในเชงการปกปองขาราชการไวสงมาก ถงแมบคลากรจ านวนมากไมคอยมคณภาพ แตกไมสามารถใหออกได เพราะระบบขาราชการยงคงเปนระบบทเขางาย ออกยาก มพนทความสบายหรอมความมนคงสง (comfort zone) สงผลท าใหบคลากรบางสวนขาดความรบผดชอบในการปฏบตหนาท เกดภาพลกษณเชาชามเยนชามของสวนราชการบางแหง ซงสงนยงคงมอย ทง ๆ ทมเสยงสะทอนเกยวกบเรองนมาเปนเวลานานแลวกตาม แตกมพนท/โซนทยงเขาไปตรวจสอบไมได หรอเจาหนาทจ านวนมากยงไมมการพฒนาตนเองใหทนกบการเปลยนแปลง เพอสรางภาพลกษณทด

4. ปญหาชองโหวในการใชเงนงบประมาณและพนทเสยงตอการเกดทจรต : การทจรตคอรรปชน ไมโปรงใส ถอเปนปญหาใหญปญหาหนงของระบบราชการตามททราบกนดอยแลว ซงปญหาสวนหนงเกดจากตวระบบทเออตอการทจรต เชน ในบางหนวยงานไดรบงบประมาณเปนงานโครงการ เมอสนสดโครงการถาใชงบประมาณไมหมดจะตองคน บางหนวยงานจงจดท าเอกสารขนมาเพอเปนหลกฐานการใชงบประมาณ ทงทไมไดใชจรง เปนตน นอกจากน ยงมบางภารกจ/ภาระงาน/ประเภทงาน/พนท/โซนทมโอกาสและความเสยงสงตอการทจรต เชน งานดานงบประมาณ การคลง เปนตน ซงประเดนนถอวาเปนประเดนทส าคญมากทควรมมาตรการพเศษในการควบคมพนท/โซนทมความเสยงสงตอการทจรตเหลาน อยางไรกตามหลายหนวยงานพยายามแกไขปญหาการทจรตคอรรปชนดวยหลากหลายวธการ เชน การเปดชองทางรองเรยน การมหนวยงานตรวจสอบ เปนตน

5. ปญหาเกยวกบระเบยบราชการและวฒนธรรมแบบราชการทไมสนบสนนการท างาน : สงผลท าใหระบบการใหบรการทลาชา นอกจากนหนวยงานราชการยงมวฒนธรรมหลาย ๆ อยางทสะทอนความสมพนธทไมเทาเทยม เชน ความสมพนธระหวางผใหญและผนอย หรอเจานายกบลกนอง ซงเปนวฒนธรรมทฝงรากลกมาเปนเวลานาน นอกจากนยงมวฒนธรรมการรบรองแขกผใหญทมความจ าเปนตองใชงบประมาณในการตอนรบ แตในระเบยบไมสามารถเบกจายได ท าใหผปฏบตจ าเปนตองแสวงหาวธการตาง ๆ ในการน าเงนมาใช เชน อาจมการจดท าเอกสารทไมเปนจรง เพอหาวธในการน าเงนงบประมาณมาใชจาย ท าใหเกดการทจรต หรอ


เปนบอเกด/ชองทางของการทจรต ทง ๆ ทอาจจะไมไดตงใจในการทจรต แตสถานการณและเงอนไขตาง ๆ บบบงคบ เปนตน

6. ปญหาคณภาพของขอมล : มการจดเกบขอมลเฉพาะในระดบหนวยงาน แตไมมการน ามาจดระบบทสวนกลางหรอจดท าเปนฐานขอมลกลาง เพอใชขอมลรวมกน ท าใหขาดการบรณาการหรอเชอมโยง และการแบงปนขอมลเพอใชในการท างานดานตาง ๆ รวมกน นอกจากน ยงมการระบขอมลทไมถกตอง ไมครบถวน หรอบางสวนยงคงมการปดบงขอมล เนองจากอาจจะไมตองการปฏบตงานในเรองนน ๆ ตอ หรออาจมองวาจะท าใหเกดความยงยากหรออาจมองวาเปนภารกจทยากล าบาก จงไมบอกหรอไมรายงานขอมล/ขอเทจจรงทงหมดใหครบถวนตามความเปนจรง ท าใหปญหาตาง ๆ ยงคงด ารงอย ทง ๆ ทไมนาเปนปญหา เปนตน

7. ปญหาการวางแผนและการท างานตามแผนยทธศาสตร : ไมมการวางแผนระยะสน กลาง ยาว หรอยงไมครอบคลมตามยทธศาสตรของกระทรวง หรอถงแมจะมการวางแผนแตกขาดความตอเนอง เพราะสวนมากตองไปท างานทเปนภารกจเรงดวน ซงเปนการท างานตามค าสง สวนใหญมสาเหตมาจากการเปลยนแปลงรฐบาล หรอความไมมนคงทางการเมอง เมอเปลยนรฐบาลกเปลยนนโยบาย ถงแมนโยบายบางอยางอาจจะด แตกไมไดรบการสบทอดหรอด าเนนการตอเนองเพอใหเกดผลอยางจรงจ ง สงผลใหการด าเนนงานขาดประสทธภาพและประสทธผล

8. ปญหาการขาดการบรณาการหรอเชอมประสานและความซ าซอนของภารกจ : ปญหาใหญคอ การขาดการปฏบตงานรวมกนกบหนวยงานทมภารกจเดยวกนหรอคลายคลงกน ขาดการบรณการงานรวมกน ขาดการเชอมประสานระหวางหนวยงาน ท าใหงบประมาณถกจดสรรออกไปในหลายหนวยงานเพอท าภารกจเดยวกน สงผลใหงบประมาณไมเพยงพอ เพราะใชงบประมาณซอนกนในภารกจเดยวกน ซงปญหานเปนภาพสะทอนเชงโครงสรางททบซอนกนและกระจกตวอยในสวนกลาง

9. ปญหาเกยวกบการอนมตงบประมาณ การขาดความเขาใจของเจาหนาทและขาดการสอสาร: ระบบการเบกจายงบประมาณ และการพจารณางบประมาณจากผเกยวของทไมเขาใจภารกจของหนวยงาน และตดงบประมาณออก หรอไมอนมตโดยทหนวยงานเจาของเรองไมมโอกาสไดชแจง สงผลตอประสทธภาพและประสทธผลของการด าเนนงานของหนวยงานหลายแหงทไมไดรบอนมตงบประมาณกอนดงกลาว หรอตองยกเลกโครงการไปโดยปรยายทง ๆ ทมประโยชน

10. ปญหาเกยวกบระบบการประเมนผล: ระบบการประเมนตาง ๆ ทเปนอยยงไมสามารถใชการไดจรง มความซ าซอน ไมมการด าเนนการอยางจรงจงหรอไมถกตอง เนนการประเมนเชงเอกสาร เนนแตคะแนน ขาดขอมล/ฐานขอมลทเปนจรง จงไมสงผลตอการปรบปรงหรอการเปลยนแปลงการท างานใหดขนแตอยางใด หรอมการประเมนแตไมคอยไดใชประโยชน เพราะไมมความชดเจน และไมไดมการสอสารถงความส าคญของการประเมนอยางทวถงครบถวน โดยเฉพาะอยางยงความส าคญของขอมล หรอคณภาพของขอมลทจะน ามาใชพบวา ใหความส าคญกบประเดนนนอยมาก แตในบางกรณหรอบางชวงเวลา พบวา หนวยงานก ากบ ตดตาม ดแล ดงเชน ส านกงาน ก.พ.ร. ไดมความพยายามในการปรบปรงระบบการประเมนผลใหดขน แตปญหาคอเจาหนาท/ขาราชการไมสงขอมลเขาสระบบการก ากบ ตดตามและประเมนผลทสรางขน ท าใหตองยกเลกระบบเดมทมประโยชนบางระบบไปอยางนาเสยดาย และตองคดคนระบบใหมขนมารองรบอยตลอดเวลา ท าใหขาดความตอเนองในการเกบและบนทกขอมล และท าใหเกดความเบอหนายกบระบบทเปลยนแปลงไปมา ไมมความลงตวอกดวย

ส าหรบในล าดบตอไป เปนการน าเสนอขอมลของส านกงานต ารวจแหงชาต เพอเปนการสะทอนภาพในอกดานหนงจากมมมองของคนใน ทงนเนองจากภาพลกษณของต ารวจในสายตาของประชาชนหรอภาค


สาธารณะนน มกเปนภาพเชงลบเปนสวนใหญ จงควรใหความเปนธรรมโดยการงเสยงของคนปฏบตงานดวยวาเปนอยางไร ท าไมจงดเหมอนต ารวจไทยดอยเชงคณธรรม จรยธรรม มปจจยใดทเกยวของบาง และทางหนวยงานแกไขอยางไร หรอแกไขไดหรอไม เพราะอะไร เกยวของกบอะไรบาง

ส านกงานต ารวจแหงชาต เนองจากส านกงานต ารวจแหงชาต เปนหนวยงานหนงทถกจบตาจากประชาชน/สงคมหรอภาคสาธารณะมากทสดหนวยงานหนง ประกอบกบในชวงเวลาทผานมาอนยาวนาน มกมคดการรองเรยนตาง ๆ เกยวกบการท างานหรอการกระท าของต ารวจคอนขางบอยคร งมาก หรออาจจะสามารถกลาวไดวา มขาวรายวนเกยวกบพฤตกรรมหรอการกระท าทไมเปนผลดตอภาพลกษณของต ารวจกวาได ซงสวนหนงนาจะเปนผลมาจากการทต ารวจเปนอาชพทมการตดตอปฏสมพนธกบประชาชนในชวตประจ าวน จงท าใหเกดการกระทบ กระทงกนไดงาย หรอเกดชองทางตาง ๆ ในการเรยกรบผลประโยชนจากประชาชนทอาจมการกระท าผดกฎหมาย กฎระเบยบตาง ๆ เพราะจรง ๆ แลวบรบทการท างานของต ารวจเปนบรบทของการบงคบใชกฎหมายหรอกฎระเบยบตาง ๆ ของสงคมจ านวนมากหรอเปนกฎหมาย กฎระเบยบทเกยวของกบการใชชวตประจ าวนของประชาชนเปนอยางมาก ยกตวอยางเชน กฎหมายเกยวกบการจราจรทเกยวของกบทกคน นอกจากนประเดนเรองยาเสพตดกเปนอกหนงเรองทมความส าคญมาก เพราะมภาพตาง ๆ ทปรากฏในสอเกยวกบเรองยาเสพตดหรอกรณทบอกวาต ารวจคายาเสพตดเสยเอง เปนตน

ดงนน ในการศกษาครงน จงใหความส าคญกบการท าความเขาใจขอมลตาง ๆ ของส านกงานต ารวจแหงชาต หรอจากมมมองของต ารวจเองดวยวามองตนเองอยางไร ภาพลกษณทเปนอยเปนอยางไร และจะท าอยางไรใหส านกงานต ารวจแหงชาตและบคลากรของหนวยงานนในทกระดบสามารถปฏบตภารกจไดอยางมประสทธภาพและประสทธผล และสามารถตอบสนองตอปญหาและความตองการของประชาชน/สงคมไดถกตอง ทนการณ ปราศจากการเรยกรบสนบนตาง ๆ ทงน จากการสมภาษณผใหขอมลของส านกงานต ารวจแหงชาต ไดกลาวดงตอไปนวา….

“

ภาพลกษณทประชาชนมองต ารจหรรออำ านกงานต ารจหค ออคปปนนปปนนาานลเปนอองหาก

ต ารจหท างานปกยจขาองกเกฎรมายและมอ านาหตามกฎรมายนนการปฏเตงานคปมออตาอง

ท างานทามกลางจามขแยางคผลกระทเทปารเคก ออคฝายทปำยผลประโยชนหะกลาจถง

ต ารจหจาปฏเตรนาาทปมปรมาะำมขณะทฝายปารเผลประโยชนหะกลาจจาต ารจหปฏเตงาน

ตามรนาาทและเทเาทของต ารจหแลาจ

”

อยางไรกตาม ในปจจบนส านกงานต ารวจแหงชาตไดจดใหมการประเมนหรอการส ารวจความพง -พอใจจากประชาชนทวไปดวย โดยผลการประเมนลาสดพบวา ประชาชนมความรสกพงพอใจตอการปฏบตงานของเจาหนาทต ารวจในทศทางทดขน ซงกอนหนานส านกงานต ารวจแหงชาตใชวธการประเมนจากการปฏบตงานเทานนคอ ดจากจ านวนการรองเรยนเกยวกบคดตาง ๆ เมอเปรยบเทยบกบจ านวนทจบได ส าหรบขอคดเหนตอการจดท าการประเมนภาพลกษณดานคณธรรมจรยธรรม โดยการใชตวชวดคณธรรมจรยธรรมนน


พบวา ทางผใหขอมลไดชแจงวา การประเมนคณธรรมจรยธรรมสามารถท าได แตจะชวยลดปญหาไดจรงหรอไม เพราะจรง ๆ แลวมนเกยวของกบคณภาพของคนตงแตวยเดก การพฒนา การขดเกลาในครอบครวส าคญทสด และถงแมจะมการอบรม การสนบสนนตาง ๆ อยางไร แตทงหมดอยทจตส านกของคนแตละคน ส าหรบในสวนทเกยวกบคณธรรมจรยธรรมการท างาน ในกรณของส านกงานต ารวจแหงชาตนน โดยปกตจะตองมความระมดระวงอยแลว โดยเฉพาะเรองการรองเรยนตาง ๆ นนจะตองพจารณาในเรองมลความจรงดวย ไมใ ชพจารณาแตจ านวนการรองเรยน เพราะอาจจะเปนการกลนแกลงกได ดงนน ทกอยางตองมมลความจรงมาจากการสอบสวนแลว ยกตวอยางเชน หากมบคคลใดมารองเรยนตอเจาหนาทต ารวจ เจาหนาทต ารวจจะตองท าการสอบสวนขอเทจจรงกอนทจะรบองรองเรองรองเรยนตาง ๆ เหลานน ไมใชด าเนนการองรองเลย

ในดานความโปรงใสในการท างานของเจาหนาทต ารวจ มรปแบบ/วธการในการสนบสนนการปฏบตงานทเปนแบบอยางใหกบเจาหนาทต ารวจคนอน ๆ กระท าตาม กคอ การใชวธการยกยองชมเชย โดยการใหรางวลต ารวจสขาวแกเจาหนาทต ารวจทผานการคดเลอกในการปฏบตงานทปราศจากการทจรต คอรรปชน โดยกรรมการตรวจสอบ ประกอบดวยต ารวจและผตรวจการภายนอก ซงมกระบวนการคดเลอกทเปนระบบคอ เจาหนาทต ารวจจะตองผานการคดเลอกจากหนวยงานของตนหลงจากนนจงจะตองผานเกณฑของกรรมการคดเลอกต ารวจสขาวตอไป

ทงน ปญหาความไมโปรงใสทพบอยางชดเจนคอ ปญหาการคอรรปชนในสวนของต ารวจจราจร โดยสาเหตทท าใหต ารวจจราจรตองกระท าการดงกลาว คอความไมเพยงพอของรายไดและสวสดการ ซงรายไดและสวสดการเปนเรองส าคญตอการสงเสรมคณภาพชวตทดของทกคน ดงนน หากจะแกปญหาคอรรปชนในอาชพต ารวจจะตองแกทตนเหต นนคอการใหการสนบสนนดานสวสดการแกเจาหนาทต ารวจเพมขน

การสงเสรมจรยธรรม คณธรรม ในส านกงานต ารวจแหงชาต มการจดกจกรรมตาง ๆ เพอสงเสรมการพฒนาคณธรรม จรยธรรม เชน การจดกจกรรมเขาวด กวาดลานวด ท าบญ งเทศน อยางนอยเดอนละ 1 ครง โดยทกคนสามารถเขารวมกจกรรมได นอกจากน ยงมสมดบนทกความดใหต ารวจไดบนทกความดทไดท า โดยแตละหนวยงานทต ารวจสงกดเปนผรบผดชอบในการด าเนนการ ทงน คณธรรมจรยธรรมของบคคลแตละคนจะ ตองไดรบการปลกฝงมาตงแตเดก การสรางภาพลกษณ ไมยากเทากบการสรางอตลกษณใหคนเปนคนดมศลธรรมตงแตวยเดก ซงขอมลตรงนมความนาสนใจ เพราะสอดคลองกบแนวคดและทฤษฎพฒนาการดานการเรยนรคณธรรมจรยธรรมของนกวชาการในตะวนตก (Piaget, 1956) ตามทไดน าเสนอไวในบทท 3 ขางตน

นอกจากน ปญหาดานงบประมาณและบคลากรกยงคงเปนประเดนทพบเหมอนกบในองคกรภาครฐอน ๆ เชนกนคอ งบประมาณทมจ านวนจ ากดและสวนใหญจะเปนงบดานคาตอบแทนบคลากร หากเพมเจาหนาทต ารวจกจะสงผลกระทบตองบประมาณทไดรบ หรอท าใหประเทศมภาระดานงบประมาณเพมขนในแตละป ดงนน ปญหาการขาดแคลนบคลากรต ารวจจงเปนปญหาเชนเดยวกนกบองคกรภาครฐอน ๆ ท าใหในปจจบน จ านวนต ารวจทท างานประจ าหรอเตมเวลามจ านวนไมเพยงพอในแตละสถานต ารวจ

โดยสรป จดออน ปญหาและอปสรรคในการบรรลผลส าเรจในการท างานหรอการบรรลผลในดานการพฒนาตาง ๆ ของประเทศทมความเชอมโยงกบภารกจของหนวยงานภาครฐไทยในปจจบน ไดแก


ปจจยเชงโครงสรางของประเทศ การแทรกแซงทางการเมอง หรอนกการเมองทมวตถประสงคเพอสวนตน, การมลกษณะรวมศนย, ท าใหใชทรพยากรมาก แตไดผลไมมากตามทตองการ ขาดความตอเนอง ไมสามารถบรณาการได ขาดฐานขอมลกลางทใชการไดเชอถอได ปจจยเชงโครงสรางขององคกร บางหนวยงานมบคลากรจ านวนมาก แตไมมผลประกอบการทชดเจน บางหนวยงานงานมากแตคนนอย บางหนวยอยผดทขอมลทใชไมเปนจรง การประเมนผลยงไมสะทอนความจรง การประเมนทเปนอยเนนเฉพาะการเบกจายและการใชงบประมาณ ส าหรบการประเมนผล อน ๆ กเนนการท างานเชงเอกสารมากเกนไปจนท าใหเกดความเบอหนาย ไมน าไปสการเรยนร การจดท างบประมาณรายป สงผลตอการท างานแบบตอเนอง/ขาดความตอเนอง มการเขยนแผนตาง ๆ ไวคอนขางสวยหร แตจ านวนมากท าไมได เนองจากเหตผลตาง ๆ ทงเหตผลเชงโครงสรางเชงองคกรและกระบวนการตาง ๆ ดงกลาวขางตน และเชงปจเจกบคคลทตามมาดานลางน ปจจยระดบบคคล/ปจเจกบคคล : ผบรหารระดบสงบางทานยงไมมองผลประโยชนของสวนรวม ศกยภาพความสามารถในทางวชาการของบคลากรจ านวนไมนอย ยงไมเพยงพอตอการท าภารกจทเกยวของ ไมมกระบวนการเรยนรขาดการพฒนาศกยภาพในทางวชาการ ท างานแบบรทน ขาดการท างานเชงกลยทธ กระบวนทศน วธคด วธมองยงไมสอดคลองกบบรบทโลกในปจจบน จ านวนมากไมคอยเชอในศกยภาพของตนวาเปนผทสามารถเปลยนแปลงระบบได

มมมองของบคลำกรภำครฐทเขำรวมกำรประชมเมอวนท 15 กนยำยน 2558

นอกจากการเกบขอมลปฐมภมองคกรภาครฐตาง ๆ ดวยวธการสมภาษณและการพดคยสนทนากบผบรหารระดบสงและระดบกลางดงกลาวมาขางตนแลวแลว การศกษาวจยครงน ยงไดจดใหมการน าเสนอผลการศกษาเบองตนตอทประชมผแทนหรอผเขารวมจากองคกรภาครฐในระดบตาง ๆ ณ โรงแรมรามาการเดนท เมอวนท 15 กนยายน 2558 เพอรบงความคดเหน และขอเสนอแนะตาง ๆ พรอมทงรบงขอมลตาง ๆ ทเกยวของเพมเตม และยงเปนการเปดโอกาสใหผเขารวมประชมทเปนเจาหนาทระดบตาง ๆ ขององคกรภาครฐไดมโอกาสรบทราบเกยวกบกจกรรมและความเคลอนไหวดานการสรางเสรมคณธรรมจรยธรรมใหกบองคกรภาครฐในอกทางหนงดวย ส าหรบผเขารวมประชมสวนใหญพบวา เปนผทมความสนใจและยนดเขารวมในการประชมในครงน แตจ านวนหนงกมาเขารวมเนองจากไดรบค าสงจากหวหนาของหนวยงาน ซงกถอวาเปนประเพณปกตขององคกรภาครฐ รวมผเขาประชมประมาณ 60 ทาน ซงมาจากสวนราชการตาง ๆ ทงระดบกระทรวง ระดบกรม และระดบกอง ประกอบดวย กระทรวงการคลง กระทรวงศกษาธการ กระทรวงพาณชย กระทรวงคมนาคม กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย กระทรวงเกษตรและสหกรณการเกษตร กระทรวงสาธารณสข กระทรวงการทองเทยวและกฬา กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ส านกงานต ารวจแหงชาต ฯลฯ (โปรดดรายชอผเขารวมประชมในภาคผนวก) ซง ณ ทประชมแหงน ทางคณะวจยไดน าเสนอผลการศกษาเบองตนเกยวกบผลการประเมนสถานการณภาพลกษณองคกรภาครฐ ทไดจากการศกษาคนควาเอกสารตาง ๆ ทเกยวของทงในและตางประเทศ รวมทงขอมลบรบทองคกรและปญหาดานตาง ๆ ขององคกรภาครฐทไดจากการสมภาษณผบรหารระดบสงและระดบกลาง โดยเฉพาะปญหาเกยวกบระบบการประเมนผลทเปนอย ณ ปจจบน พรอมทงน าเสนอกรอบแนวคดและทฤษฎหลกทจะใชเปนฐานในการพฒนาดชนหรอตวชวดดานคณธรรม จรยธรรม ซงจากการประชมในครงน นอกจากผเขาประชมจะไดรบงขอมลตาง ๆ ทเกยวของกบการท างานขององคกรภาครฐในภาพรวมแลว ยงท าใหไดรบทราบเกยวกบบทบาทหรอความเคลอนไหวของศนยคณธรรมทงในสวนทเกยวกบการท างานของโครงการนและ


บทบาทการท างานรวมกนทจะมตอไปในอนาคต นอกจากน ทางโครงการ ฯ ยงไดรบงขอคดเหน ขอเสนอแนะตาง ๆ จากผเขารวมประชมบางสวน ทมสวนรวมในการใหขอคดเหน/ขอเสนอแนะทเปนประโยชนตอการพฒนาหรอการจดท าดชนภาพลกษณดานคณธรรมจรยธรรมส าหรบองคกรภาครฐในประเทศไทยใหมความสมบรณมากยงขน นอกจากน โครงการยงไดเปดโอกาสใหผเขารวมประชมตอบค าถามส าคญเกยวกบ “ภาพลกษณขององคกรภาครฐจากการรบรของบคลากร” รวมทงขอคดเหน/ขอเสนอแนะอน ๆ ทเกยวของ ซงมรายละเอยด ดงตอไปนคอ

ขอคดเหนตอกำรประเมนคณธรรมจรยธรรมขององคกรภำครฐในปจจบนจำกมมมอง

ของผเขำรวมกำรประชม

ผเขารวมประชมจ านวนหนงไดพดถงระบบการประเมนคณธรรมทมอยแลวว า เนองจากแตละองคกรมการประเมนคณธรรมและความโปรงใสในการด าเนนงานของหนวยงานภาครฐอยแลว ดงนน จงควรพจารณาจากระบบการประเมนทมอยแลว มากกวาการสรางตวชวดขนมาใหม เพอจะประเมนในเรองเดยวกน ซงสอดคลองกบบททบทวนวรรณกรรมในเรองน ท ไดน าเสนอไปแลววา การประเมนทเหนอยางชดเจนและทพบอยในทกองคกรกคอ การประเมนคณธรรมและความโปรงใสในการด าเนนงานของหนวยงานภาครฐ (Integrity & Transparency Assessment : ITA) ซงด าเนนงานโดยส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตในภาครฐ (ส านกงาน ป.ป.ท.) ทงน ยงไมรวมการประเมนอน ๆ ทมการจดขนในองคกร เมอรวบรวมขอมลจากแตละองคกรแลวจะพบวามจ านวนมาก ดงนน หากมการรวบรวมตวชวดทงหมดทม พจารณาวาตวชวดใดทวดไดถกตองกจะชวยลดกระบวนการประเมนตามตวชวดจ านวนมาก ได ขณะเดยวกน มความจ าเปนทจะตองสรางความเขาใจใหกบผปฏบตงาน เพอใหเขาใจวาเหตผลทตองประเมนคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาล มความส าคญอยางไรตอองคกรและประเทศชาต เพอใหผปฏบตงานมความสขในการท างาน หากไดเขาใจความซบซอนของสงคม และความส าคญของภาพลกษณองคกรและประเทศ ซงกจะท าใหผปฏบตงานยอมรบทจะท างานและท าการประเมนได ตวอยางของภาพลกษณในตางประเทศ เชน กรณของประเทศเวยดนามทเนนเรองภาพลกษณการรกชาต ดงนน ทกอยางทประชาชนและองคกรตาง ๆ ท า กคอเพอใหเหนภาพของค าวา “การรกชาตของตนของประชาชนเวยดนาม” ดงนน โดยสรปแลว หากจะท าการศกษากรอบแนวทางการพฒนาตวชวดเพอประเมนคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาล กควรทจะรวบรวมระบบการประเมนทมอยในปจจบน รวมทงตวชวดตาง ๆ ทมอยแลว หลงจากนนท า การศกษาเพอคดเลอกตวชวดทเหมาะสมน ามาใชในการประเมนดงกลาว จะชวยลดความซ าซอนของการประเมนได นอกจากนการสรางความเขาใจตอผปฏบตงานในองคกรถงความส าคญของภาพลกษณองคกรของประเทศไทย จะท าใหเกดความรสกวามความส าคญและความจ าเปนทจะตองมการประเมน ดงนนการสรางความเขาใจรวมกน จงเปนสงส าคญดวยเชนกน ทจะตองท าใหเกดขนกอน

ภำพลกษณขององคกรภำครฐไทยจำกกำรรบรของบคลำกรผเขำรวมประชม

นอกจากน ในการประชมครงนยงไดเปดโอกาสใหผเขารวมประชมจากหนวยงานตาง ๆ ไดสะทอนการรบรของตนในฐานะทเปนบคลากรขององคกรภาครฐ โดยใหผเขารวมประชมแตละคนสะทอนวาการรบรเกยวกบภาพลกษณขององคกรภาครฐในสายตาของประชาชนเปนอยางไร หรอภาพลกษณขององคกรภาครฐในสายตาประชาชน จากมมมองหรอการรบรของผเขารวมประชมทมสถานภาพเปนบคลากรขององคกร


ภาครฐเองนนเปนอยางไร ในปจจบนโดยเปนการท างานภายใตค าถามทวา.. “ทานคดวาในปจจบน ประชาชนมององคกรของทานอยางไร หรอ องคกรภาครฐในภาพรวมเปนอยางไร ในสายตาของประชาชน?” ซงปรากฏวา มขอคนพบหรอค าตอบ ทเปนรายละเอยดทตรงกนหรอมความสอดคลองกน ทงในดานบวกและดานลบ โดยสามารถสรปไดดงตอไปน คอ

1. องคกรภาครฐมการท างานทซ าซอนกน ขาดการบรณาการหรอการเชอมประสานการท างานซงกนและกน

2. องคกรภาครฐมภาพลกษณของการทจรตภายในองคกร หรอ ความไมโปรงใสในการปฏบตงาน 3. องคกรภาครฐมการท างานชวยเหลอประชาชนหรอการแสดงบทบาทตอสงคมยงไมเตมตาม

ศกยภาพหรอยงไมมประสทธภาพและประสทธผล เทาทควรจะเปน 4. องคกรภาครฐยงมการปฏบตงานดานการบรการทยงลาชาและมการเลอกปฏบต เชน การ

ใหบรการแกผมผลประโยชนรวมกนหรอพวกพอง

อยางไรกตาม พบวาผเขารวมประชมบางสวนสะทอนวา ภาพลกษณดานบวกขององคกรภาครฐ ทคดวาประชาชนจ านวนหนงนาจะมองเหนกคอ การใหความชวยเหลอแกประชาชนได และการใหบรการประชาชนดวยความเตมใจ

ควำมคำดหวงและขอคดเหนของบคลำกรทเขำรวมประชมตอภำพลกษณทตองกำรหรอท

ควรจะเปนขององคกรภำครฐไทย

นอกจากน ยงมค าถามทผเขารวมการประชมในครงนไดมโอกาสตอบอกหนงค าถามคอ “ทานอยากใหประชาชนมองทานหรอองคกรของทานอยางไร?” ซงค าตอบทได พบวา โดยสรปมความคลายคลงกนหรอมลกษณะรวมกน ดงน คอ

1. การเปนองคกรทมความยตธรรม ท างานเพอประชาชน เปนทพงของประชาชนได 2. การเปนองคกรทไรการทจรต มความโปรงใสในการท างาน ประชาชนสามารถตรวจสอบการ

ท างานได 3. การเปนองคกรทท างานเพอประเทศ เพอรกษาผลประโยชนของประเทศชาต 4. บคลากรในองคกรมความภาคภมใจในการท างานในองคกร

โดยสรป ขอคดเหนจากทประชมตอประเดนค าถามทวา ตองการใหประชาชนรบรเกยวกบภาพลกษณขององคกรภาครฐหรอองคกรของตนอยางไร หรอภาพลกษณขององคกรทควรจะตองมการพฒนาใหเกดขนอยางเดนชดคออะไร ซงค าตอบทไดกคอ การสรางความโปรงใสในการท างานใหเกดขนในองคกรและควรเปนการท างานทมมาตรฐาน มการยกระดบการใหบรการแกประชาชน ในเรองของการลดขนตอนและระยะเวลาในการใหบรการ รวมถงความเทาเทยมของการใหบรการ ความสะดวกสบายในการเขารบบรการ เพอสรางภาพลกษณทดแกผรบบรการหรอประชาชนทวไป และเพอใหเกดการยอมรบบทบาทขององคกรภาครฐ ดงนนจงอาจสรปไดวา จรง ๆ แลวผเขารวมประชมทเปนตวแทนจากองคกรภาครฐตาง ๆ ทงหมดตองการใหองคกรภาครฐมภาพลกษณในดานบวก และตองการไดรบการยอมรบหรอการตอบรบทดจากประชาชน ไมมใครทจะตองการท าใหภาพลกษณขององคกรภาครฐออกมาในทางลบ


ดงนน การท างานในเชงการสงเสรมศกยภาพของบคลากรภาครฐใหสามารถแสดงบทบาทตาง ๆ ทสอดรบกบภาพลกษณทตองการ จงมความส าคญมาก และนาจะมความส าคญมากกวาการจองจบผดในเชงการประเมนแบบตรวจสอบ หรอคนหาคนผด ทมการด าเนนการกนมาเปนเวลานาน แตกไมไดชวยท าใหการท างานบรรลผลตามทตองการ ดงทแสดงใหเหนในผลการประเมนขององคกรหรอสถาบนตาง ๆ ในชมชนนานาชาตในมตตาง ๆ ทชใหเหนวา ประเทศไทยยงคงประสบปญหาในดานตาง ๆ เปนอยางมาก ไมวาจะเปนในเรองการศกษา ความสามารถดานภาษาองกฤษ สงแวดลอม อบตเหต การท าธรกจ การจางงาน คณภาพชวตในดานตาง ๆ และการทจรตคอรรปชน เปนตน

ในล าดบตอไป จะเปนการน าเสนอขอคดเหน ขอเสนอแนะ พรอมทงขอพงระวง ขอวตกกงวลของผใหสมภาษณทเปนผบรหารระดบสงและระดบกลางขององคกรภาครฐทมตอแนวทางในการจดท าดชนภาพลกษณคณธรรมจรยธรรม และ/หรอ การทจะจดใหมการประเมนองคกรภาครฐดวยดชนภาพลกษณคณธรรมจรยธรรม ซงพบวา เปนขอคดเหน ขอเสนอแนะ ขอสงเกต ขอทวงตง ทมความส าคญเปนอยางมาก ทงตอการพฒนาดชนภาพลกษณคณธรรมจรยธรรมขององคกรภาครฐไทย และตอการพฒนาและปรบปรงระบบการประเมนผลทเปนอยใหดขน รวมทงตอการท างานรวมกนในระยะยาวระหวางองคกรภาคสวนตาง ๆ ในการเสรมศกยภาพการท างานขององคกรภาครฐไทยใหมประสทธภาพและประสทธผลไดอยางแทจรงตอไปดวย

ขอคดเหน ขอเสนอแนะ ขอพงระวงในกำรประเมนดำนคณธรรมจรยธรรมจำกมมมองของ

ผบรหำรองคกรทใหสมภำษณ

ส าหรบเนอหาการน าเสนอในสวนน เปนทศนะหรอมมมองของผใหสมภาษณทเปนผบรหารระดบสงและระดบกลางในองคกรภาครฐ ตอแนวทางการจดท าหรอการพฒนาดชนภาพลกษณคณธรรมจรยธรรม หรอ การทจะจดใหมการประเมนภาพลกษณในดานนตอไปในอนาคตนน จะตองมความระมดระวงในเรองใดบาง รวมทงขอคดเหน ขอเสนอแนะตาง ๆ ทมประโยชนและมความส าคญมาก เพราะเปนเหมอนการสะทอนบทเรยนและประสบการณ หรอสงทแตละทานประสบในดานการตดตามและประเมนผลตาง ๆ ในชวงเวลาทผานมาขององคกรภาครฐไทย ซงสามารถจ าแนกไดเปน 4-5 ประเดนใหญ ๆ ดงนคอ

1. ประเดนวธการวดและ/หรอ วธการประเมน การประเมนทางดานคณธรรมจรยธรรมนน เปนสงทดหากผลการประเมนสามารถสะทอนสภาพความเปนจรงไดมากกวาเพยงแคการจดท าเอกสาร นอกจากนนควรตองมระเบยบวธวจยในการวดและประเมนทชดเจน เชน ในบางหนวยงาน/องคกร สามารถประเมนไดจากสวนกลาง แตบางหนวยงานมภารกจทวประเทศ หรอบางหนวยงานมภารกจไปถงตางประเทศ จะมวธวด วธการตรวจสอบความถกตองของขอมลอยางไร ในปจจบนหนวยงานองคกรภาครฐนน ถกประเมนทงจากภายใน และองคกรภายนอกจ านวนมากอยแลว เชน ตวชวดองคกร โดยส านกงาน ก.พ.ร. ตวชวดบคคลากร/บคคล โดยส านกงาน ก.พ. หากจะมการวดดานคณธรรมจรยธรรมควรดงจากตวชวดทตองท าอยแลวมากกวาการสรางใหม โดยในตวชวดเดมทหนวยงาน/องคกรด าเนนงานมกจะมเรองของธรรมาภบาลสอดแทรกอยแลว เพอไมเปนการเพมภาระงาน อยางไรกตาม ผลการประเมนอาจไมตอบสภาพความเปนจรง เนองจากตวชวดสวนใหญเนนทผลลพธ ถาตองการขอมลจรงอาจตองเพมการวดและประเมนกระบวนการซงจะท าไดยากและเปนการเพมภาระงานใหกบผเกยวของทกฝาย


2. วธการจดอนดบภาพลกษณดานคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาล ดวยวธการวดและประเมนในปจจบนอาจจะยงไมสามารถท าได เพราะในปจจบนเนนการจดท าเอกสารเพอตอบตวชวด ซงตองการคะแนนในระดบสง แตยงไมคอยมกระบวนการในการสนบสนนใหมผลการท างานในระดบสง แตเนองจากหนวยงานตาง ๆ กกลววาภาพลกษณของหนวยงานจะไมด จงมกประเมนตวเองใหดดไวกอน ดงนน ขอมลทเปนอยในปจจบน จงอาจจะยงไมสามารถสะทอนสภาพความเปนจรงของหนวยงาน นอกจากนนภาพลกษณของแตละหนวยงานอาจไมสามารถน ามาจดอนดบเปรยบเทยบกนได เนองจากภาพลกษณนาจะสอดคลองกบภารกจ ซงภารกจของแตละหนวยงานมความแตกตางกน หากจะมการประเมนและจดอนดบภาพลกษณดานคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาล อาจใชวธการจดกลม (cluster) องคกรทมภารกจคลายกนหรอใกลเคยงกน กใหมการก าหนดตวชวดและเกณฑมาตรฐานตาง ๆ ทเหมอนกนหรอใกลเคยงกนกได ซงทมวจยไดมการไปคนควาเพมเตม พบวาในปจจบน ส านกงาน ก.พ.ร. ไดมการจดแบงหนวยงานตาง ๆ ตามกลมภารกจไวแลว เชน กลมภารกจดานเศรษฐกจ/การสงเสรมการผลต ไดแก กระทรวงพาณชย กระทรวงการคลง กระทรวงอตสาหกรรม เปนตน กลมภารกจดานสงคม การศกษา วฒนธรรม ไดแก กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย กระทรวงศกษาธการ และกระทรวงวฒนธรรม กลมภารกจดานการตางประเทศ ไดแก กระทรวงการตางประเทศ กระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศ เปนตน กลมภารกจดานความมนคง/สนตสข ไดแก กระทรวงมหาดไทย กระทรวงกลาโหม ส านกงานต ารวจแหงชาต เปนตน กลมภารกจดานพลงงาน ทรพยากรธรรมชาต และสงแวดลอม ไดแก กระทรวงพลงงาน กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม กลมภารกจดานการตดตอสอสาร/คมนาคม ไดแก กระทรวงไอซท และกระทรวงคมนาคม เปนตน (ขอมลจากการคนควาระบบการประเมนของ ก.พ.ร.) ดงนน การจดท าระบบการประเมนดานคณธรรมจรยธรรม และ ธรรมาภบาล หรอการประเมนใด ๆ ทมความคลายคลงกนนในอนาคต ควรค านงถงบรบทการท างานหรอภารกจทแตกตางกนขององคกรอยางนอย 4-5 กลมภารกจนดวย เพราะภารกจตางกน ยอมตองการบรรลผลทแตกตางกน จงควรใหความส าคญกบประเดนความแตกตางของบรบทองคกรตามกลมภารกจนดวย

3. การใหคะแนนการประเมน เนองจากผลคะแนนสงผลตอภาพลกษณ ท าใหแตละหนวยงาน/องคกร พยายามท าคะแนนใหสงโดยเนนการจดการดานเอกสารตวเลข มากกวาการประเมนประสทธภาพและประสทธผลทแทจรง ดงนน ประเดนน จงเปนประเดนทส าคญอกเชนกนวา จะท าอยางไรใหมความสมดลระหวางการประเมนจากเอกสาร และการประเมนดวยวธการและรปแบบอน ๆ หรอการใหน าหนกของคะแนนจากขอมลหลาย ๆ แหลงมความส าคญมาก ไมใชใหคะแนนจากขอมลเอกสารเทานน

4. หนวยงานทท าการประเมน ส าหรบดานคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาลนน ในระดบกระทรวงเดมมกลมจรยธรรมของส านกงาน ก.พ. และในปจจบนม ศนยปฏบตการตอตานการทจรต ของส านกงาน ก.พ.ร. แตในการปฏบตงานจรงเปนการจดตงเชงโครงสราง ท าหนาทในการเกบสถตขอมล การรบเรองรองเรยน แตไมมอ านาจในการบรหารจดการ ในบางกระทรวงทมความเสยงสงตอการทจรตคอรรปชน พบวา มการจดท าระบบตรวจสอบจ านวนมากเพอปองกนปญหา นอกจากนนหนวยงานรฐยงถกวดและประเมนจากองคกรตามรฐธรรมนญ เชน ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตภาครฐ (ป.ป.ท.) ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ป.ป.ช.) อกดวย (โปรดดตารางสรประบบการประเมนองคกรภาครฐทเปนอยในปจจบน ในภาคผนวกประกอบดวย) อยางไรกตาม มขอคดเหนทนาสนใจตอหนวยงานประเมนวา เปนการด าเนนงานเชง


อ านาจมากกวาเชงสงเสรม ผลการประเมนจงไมกอใหเกดการเปลยนแปลงอยางแทจรงกบบคคล โดยเฉพาะในหนวยงานรฐท เขางาย ออกยาก ดงนน จงควรท าการประเมนควบคกบการปรบกระบวนทศน จะท าใหการวดและการประเมนกอใหเกดการเปลยนแปลงตาง ๆ ไดจรง

อยางไรกตามพบวา องคกรภาครฐตาง ๆ สวนใหญกมความพยายามในการปรบปรงระบบการวดและประเมนใหมคณภาพในแทบทกหนวยงาน รวมถงทผานมา ส านกงาน ก.พ.ร. ไดสนบสนนใหมการจดวางระบบทเรยกวา “ก.พ.ร.นอย” ในทกหนวยงาน มต าแหนงทเรยกวา “ผอ านวยการกลมพฒนาระบบบรหาร” ดแลรบผดชอบในการจดท าตวชวดตามระบบของ ก.พ.ร. นอกจากน ส านกงาน ก.พ.ร. ยงผลกดนใหมการจดตงศนยปฏบตการตอตานการทจรต (ศปท.) ขนในหนวยงานระดบกระทรวง ปจจบนมทงหมดประมาณ 35 แหงทวประเทศ นอกจากนน ในหนวยงาน/องคกรยงมการประเมนตางๆ ทงการประเมนภายใน และการประเมนจากหนวยงานภายนอก เชน ส านกงาน ป.ป.ช. ไดจดท าโครงการประเมนคณธรรมและความโปรงใสในการด าเนนงานของหนวยงานภาครฐ และพฒนาเครองมอวดและประเมนผล คอ Integrity and Transparency Assessment – ITA ทมความครอบคลมในหลายมต เปนเครองมอกลางใหหนวยงานภาครฐทกแหงน าไปใช ซงเมอพจารณาตวชวดของระบบการประเมนตาง ๆ พบวา มความเหลอมซอนกนมากพอสมควร ดงนน หากจ าเปนจะตองมการประเมนดานคณธรรมจรยธรรมตอไปนน จงมผบรหารบางสวนไมเหนดวย เนองจาก มองวาเปนการเพมภาระงาน และไมสามารถสะทอนภาพความเปนจรงได และส าหรบในสวนทเหนดวยและเหนความส าคญ แตกลมนกไดใหความเหนวาการประเมนดานคณธรรมจรยธรรมนน ตองมกระบวนการทไดรบการยอมรบ ทกคนมสวนรวม สะทอนความเปนจรง และบรณาการเขากบระบบได ไมทบซอนกน

ส าหรบในล าดบตอไป จะเปนการสรป การอภปรายผลการศกษา และการใหขอเสนอในดานตาง ๆ ทเกยวของ

5 สรป อภปรายผลการศกษา และขอเสนอตางๆ ทเกยวของ

สรปนยส ำคญของกำรจดท ำโครงกำรหรอกำรศกษำวจยครงน

เนองจากการศกษาวจยในครงน เปนเพยงสวนหนงของความประสงคหรอจดมงหมายในการท างานในระยะยาวของศนยคณธรรม หรอเพอเปนการเพมบทบาทในการท างานใหกบศนยคณธรรม ในระยะยาว โดยเฉพาะการเปนองคกรสนบสนนหรอองคกรภาค ทมศกยภาพในการชวยสะทอนขอมลตาง ๆ ดานคณธรรม จรยธรรมใหกบองคกรภาครฐไดอยางเปนกลาง เปนระบบ ตรงไปตรงมา เนองจากเปนองคกรมหาชน ทไมไดมสวนไดสวนเสยกบระบบการประเมนผลทมอยขององคกรภาครฐโดยตรง แตสามารถแสดงบทบาทในการเปนกลยาณมตรเชงวพากษ (crtical friend) ใหกบระบบการท างานในภาพรวมของประเทศไทยได ซงเปนสงทไดมการประเมนแลววา การท างานในเชงการเสรมพลงซงกนและกนระหวางองคกรภาคสวนตาง ๆ ในระบบของประเทศไทย นาจะสามารถชวยท าใหประเทศไทยบรรลผลส าเรจในเชงการพฒนาเพอความเปนอยทดของสมาชกทกคนในประเทศไทยไดมากกวา หรอดกวา หรอสอดคลองกบปญหาและความตองการขององคกรตาง ๆ หรอระบบการท างานทตองการรวมกนมากกวา โดยเฉพาะ การมบทบาทในเชงการสะทอนขอมลและความคดเหนตาง ๆ จากองคกรทไมใชหนวยบงคบบญชาหลกโดยตรงขององคกรภาครฐ จะท าใหไดมมมองเพมเตมทเปนประโยชน ทงน เพอเปนการเตมเตมชองวางและเพอชวยกนลดปญหาอปสรรคตาง ๆ ทมอยในระบบการท างานของประเทศไทยในปจจบนใหไดมากทสด โดยเฉพาะการท างานเขงสนบสนนใหองคกรภาครฐสามารถเพมศกยภาพดานคณธรรม จรยธรรม ทมหลายมต หลายประเดน ไดเพมมากขนในครงน ถอวาเปนสงทจ าเปนและเปนคณปการทส าคญสงยงตอสงคมไทยโดยรวม จงเปนทมาของการจดท าโครงการศกษาในครงนขน

นอกจากน เรองคณธรรม จรยธรรมและธรรมาภบาลของสงคมไทย โดยเฉพาะทมความเชอมโยงกบบทบาทหรอภารกจในการท างานเชงการพฒนาทงของภาครฐและภาคเอกชนนน พบวา ถอเปนประเดนส าคญรวมกนของโลกในยคโลกาภวตนทมความเชอมโยงกนทงหมด โดยปราศจากพรมแดน ท าใหปญหาตาง ๆ ทเกยวของกบเรองคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาลนนไมมขอบเขตหรอเขตแดนเชนกน ซงในปจจบนมองคกรทชอวา “สถาบนจรยธรรมโลก” (Institute for Global Ethics: IGE) ไดเขามามบทบาทดานนโดยตรง และคาดวาในอนาคต ประเทศไทยและประเทศตาง ๆ ในโลกทมปฏสมพนธตอกนในทกดาน โดยเฉพาะการคา การลงทน การศกษา และการสรางโอกาสใหม ๆ ในการพฒนา กจะไดรบการประเมนจากสถาบนแหงน หรอ ชมชนนานาชาตในเรองน อยางไมสามารถหลกเลยงไดอยางแนนอน ดงนน การทศนยคณธรรมหยบยกเรองนขนมาพจารณา จงถอวาเปนการวางระบบการท างานใหสอดคลองหรอทนกบยคสมย หรอ ทนกบบรบทโลกทเปลยนแปลงและซบซอนมากยงขนในอกแงหนงดวย

นอกจากน จากการท างานหรอการศกษาวจยในครงน ท าใหมองเหนวา ประเดนตาง ๆ ทมความสมพนธเชอมโยงกบค าวา “คณธรรม จรยธรรม” นนมหลายมต ถงแมวา ในปจจบนหนวยงานตาง ๆ จะ


ใหความส าคญกบประเดนความโปรงใส (Transparency) ความซอตรง (Integrity) และการมธรรมาภบาลในดานตาง ๆ ทงดานการมสวนรวม (Participation) การยดหลกนตธรรม (Rule of Law) การตอบสนองตอปญหาและความตองการ (Responsiveness) การมความเหนพองตองกน (Consensus Oriented) การใหความส าคญกบความเสมอภาคและการผนวกรวมทกคน (Equity and Social Inclusiveness) การมประสทธภาพและประสทธผล (Efficiency and Effectiveness) และความรบผดชอบหรอความสามารถในการตรวจสอบได (Accountability) แลวกตาม ซงจรง ๆ แลว ประเดนเหลานกลวนแตมความเกยวของกบเรองคณธรรม จรยธรรมทงสน แตกอาจจะยงไมใชการสะทอนภาพดานคณธรรม จรยธรรมโดยตรง นอกจากน ยงพบดวยวา ในปจจบน ไดมการจดท าระบบการก ากบ ตดตาม ตรวจสอบและประเมนในประเดนธรรมาภบาล ทกลาวมาขางตนนอยหลายหนวยงานดวยกน ทงในระดบโลก ระดบภมภาค และระดบประเทศ ซงในระดบโลกและระดบภมภาคเรยกวา “ธรรมาภบาลขององคกรภาครฐหรอภาคสาธารณะ” ด าเนนการโดยองคกรสหประชาชาตทเรยกวา “United Nations Public Administration Network - UNPAN” ซงจรง ๆ แลว พบวา องคกรภาครฐของไทยกอยภายใตระบบการก ากบ ตดตาม ตรวจสอบและประเมนในเรองนอยางตอเนองดวยเชนเดยวกน แตส าหรบระบบการก ากบ ตดตาม ตรวจสอบ และประเมนดานคณธรรม จรยธรรมทมความเชอมโยงกนในหลาย ๆ ระดบเหมอนกบระบบการประเมนดานธรรมาภบาล ทท าอยางตอเนอง สม าเสมอ มความเชอมโยงกนดงกลาวมานนน พบวา ยงไมม หรอ มอยแตเฉพาะในระดบโลกในรปของ “สถาบนจรยธรรมโลก” ดงกลาวแลวขางตน แตพบวา ยงไมมในระดบภมภาค และระดบประเทศ

ดงนน การทศนยคณธรรม (องคการมหาชน) ไดรเรมจดท าการศกษาในครงนขน จงมนยส าคญอยางยงตอการจดวางระบบการท างานดานคณธรรม จรยธรรม อยางมความเชอมโยง และนาจะสามารถกลายเปนสวนหนงของการรเรมพฒนาระบบการท างานรวมกนระหวางองคกรภาคตาง ๆ ทเกยวของกบการยกระดบการท างานขององคกรภาครฐหรอภาคสาธารณะในมตอน ๆ ตามมาไดดวย อาทเชน การวจยและการอบรมสงเสรมดานคณธรรม จรยธรรม ไมวาจะเปนองคกรภาครฐเอง และองคกรในภาคธรกจเอกชน รวมถงองคกรในภาคประชาสงคม และภาคประชาชน/ชมชนกนาจะสามารถท างานรวมกนไดตอไปในอนาคตอกดวย

สรปเนอหำสำระของโครงกำรและขอคนพบส ำคญ

ส าหรบการศกษาในครงน มวตถประสงคเพอประเมนสถานการณภาพลกษณขององคกรภาครฐไทย ซงครอบคลมทงมมมอง/สายตาของชาวไทย และชาวโลก และเพอทบทวนองคความรเกยวกบคณธรรม จรยธรรมและธรรมาภบาล องคความรเกยวกบภาพลกษณขององคกรภาคสาธารณะ และองคความรเกยวกบดชน ตวชวดและการพฒนาดชน ตวชวด และเพอน าขอมลสถานการณภาพลกษณและองคความรตาง ๆ ทไดจากการทบทวนวรรณกรรมทเกยวของขางตน ไปใชในการพฒนาขอเสนอกรอบแนวคดและกรอบแนวทางในการท างานเพอพฒนาดชนดานคณธรรม จรยธรรมขององคกรภาครฐอยางเปนรปธรรมตอไป รวมถงการใหขอเสนออน ๆ ทส าคญและมความเกยวของในการสงเสรมศกยภาพการท างานขององคกรภาครฐไทยใหมคณธรรม จรยธรรมและธรรมาภบาลมากยงขน ซงจะสงผลตอเนอง ท าใหประเทศไทยกลายเปนประเทศทไดรบการยอมรบในชมชนนานาชาต และจะท าใหเกดความรวมมอและการแขงขนกบประเทศอน ๆ ไดอยางทดเทยมตามมาตรฐานทชมชนนานาชาตยอมรบรวมกนได และในทายทสด จะสงผลเชอมโยงตอเนองท าใหการพฒนาของประเทศไทยไดรบการยกระดบใหทดเทยมนานาอารยประเทศไดตอไปเชนกน


ส าหรบการประเมนสถานการณภาพลกษณขององคกรภาครฐไทยทงจากสายตาชาวไทยและชมชนนานาชาตนน ใชวธการศกษา วเคราะห ทบทวนจากเอกสารตาง ๆ ทเกยวของทงในและตางประเทศ ซงในกรณของตางประเทศนน พบวา วรรณกรรม เอกสาร หรอฐานขอมลตาง ๆ สวนใหญทมอยในระบบของชมชนนานาชาตนน มกเปนการประเมนภาพลกษณในดานตาง ๆ ของประเทศไทยและประเทศอน ๆ อยางมการเทยบเคยงซงกนและกน (benchmark) จ านวนมากหลายองคกร หลายดาน หลายมต ซงท าใหเหนวา ประเทศไทยในฐานะทเปนสวนหนงของสงคมโลก จ าเปนจะตองไดรบการประเมนเชงเทยบเคยงในมตตาง ๆ โดยระบบการประเมนขางตนของชมชนนานาชาต อยางไมสามารถหลกเลยงได ทงดานการลงทนท าธรกจ การบรหารจดการภาครฐ ประสทธภาพของรฐบาล ธรรมาภบาล การรบร ดานการทจรตคอรรปชน/ความโปรงใส การศกษา การพฒนาทยงยน การพฒนามนษย ความสขและคณภาพชวต การทองเทยว สงแวดลอม และขอบงชทางภมศาสตร เปนตน (โปรดด ตารางสรปภาพรวม ตารางท 2 ระบบการประเมนของชมชนนานาชาต ในภาคผนวกประกอบดวย) ซงท าใหนกวจยไดรบความรไปในขณะเดยวกนดวยวา การประเมนภาพลกษณในดานตาง ๆ ตามทกลาวมาขางตนน มความเกยวของกบบทบาทของกระทรวงหรอหนวยงานภาครฐตาง ๆ ของไทยอยางไมสามารถหลกเลยงได และนาจะเปนอกทางเลอกหนงในการท างานเชงระบบ เพอสนบสนนใหองคกรภาครฐหรอกระทรวง/กรม/กองตาง ๆ ไดน าผลการประเมนตาง ๆ ทเกยวของกบบรบทการท างานขององคกร/หนวยงานของตนโดยตรงมาใชเปนแรงกระตนหรอแรงสนบสนนในการปรบปรงการท างานขององคกรและสงคมไทยโดยรวมใหดยง ๆ ขนไป ดงนน ทกองคาพยพทเกยวของ รวมถงศนยคณธรรม กนาจะมบทบาทในการผลกดนใหองคกรภาครฐใหความส าคญกบระบบการประเมนในมตตาง ๆ ดงกลาวมานของชมชนนานาชาตใหมากยงขน เพราะลวนแตเปนการสะทอนภาพลกษณของประเทศไทยในดานตาง ๆ ในบรบทโลกทงสน

แตส าหรบการประเมนภาพลกษณดานคณธรรม จรยธรรมโดยตรงในระดบระหวางประเทศหรอในชมชนนานาชาตนน พบวา ยงไมมองคกรทท างานดานนโดยตรง ยกเวน กรณของสถาบนจรยธรรมโลก (Institute for Global Ethics: IGE) ซงมส านกงานใหญอยทเมองเมดสน สหรฐอเมรกา แตเมอพจารณาดบทบาทของสถาบนนแลว พบวา สวนใหญยงเปนการท างานในประเทศสหรฐอเมรกา แคนาดา แถบอเมรกากลาง และยโรปบางประเทศเทานน ยงไมมในภมภาคอน ๆ และภารกจสวนใหญของสถาบนน เนนดานการอบรม การใหค าปรกษาหารอ การสนบสนนในเชงวชาการ เชน การออกแบบเครองมอในการประเมนคณธรรม จรยธรรมขององคกรประเภทตาง ๆ เชน โรงเรยน/สถาบนการศกษา องคกรธรกจ หนวยงานภาครฐ เปนตน แตยงไมไดท าการประเมนเชงเทยบเคยงระหวางประเทศตาง ๆ อยางเปนระบบ แตคาดวาตอไป สถาบนฯ น นาจะมการด าเนนการในเรองนหรอขยายบทบาทของสถาบนในดานนแนนอน

ส าหรบในบรบทของประเทศไทย จากการทบทวนวรรณกรรมและงานวจยทเกยวของในชวงแรก ทเกยวกบคณธรรม จรยธรรมนน พบวา งานวจยสวนใหญเปนการสะทอนภาพลกษณในดานการทจรตคอรรปชนขององคกรภาครฐไทยและองคกรภาคอน ๆ ทมสวนร เหนหรอรบประโยชนจากการทจรตคอรรปชนรวมกน อาทเชน องคกรตาง ๆ ในภาคธรกจเอกชน แตหลงจากการทบทวนเอกสารตาง ๆ ทเกยวของเพมเตมในล าดบตอมา พรอมกบการเขาไปเกบขอมลภาคสนาม โดยการสมภาษณองคกรภาครฐตาง ๆ ตามรายชอทระบในบทท 2 และในภาคผนวก ท าใหทราบวา องคกรภาครฐไทยไดรบการประเมนจากระบบและกลไกตาง ๆ ทเกยวของหลายหนวยงานดวยกน อาทเชน ก.พ.ร., ก.พ., ป.ป.ช. และส านกงานตรวจเงนแผนดน และไมไดเปนการประเมนเฉพาะดานความโปรงใส ความสามารถในการตรวจสอบได/ความรบผดชอบ และการทจร ตคอรรปชนเทานน แตยงมการประเมนในดานประสทธภาพ ประสทธผล คณภาพการบรการ การพฒนาองคกร


และ คณธรรม/ความซอตรง ดวย ซงอนทจรง ถงแมจะมปญหาตาง ๆ เกยวกบระบบการประเมนทเปนอย ณ ปจจบน ดงทน าเสนอในบทท 4 กตาม แตปญหาและอปสรรคเหลานน กถอวาเปนขอมลทส าคญ ทจะน ามาใชในการใหขอเสนอตาง ๆ ในการปรบปรงระบบการประเมนตอไปอยางมความเชอมโยงกนดวย

นอกจากน ยงพบดวยวา หนวยงานราชการตาง ๆ มกรอบมาตรฐานจรยธรรมในการท างาน ทก าหนดไวแลวอยางชดเจนโดยส านกงาน ก.พ. อกดวย ดงนน จากขอมลตาง ๆ ดงทกลาวมาทงหมด ท าใหน ามาสการตงค าถามวา การจดท าระบบการประเมนคณธรรม จรยธรรมขององคกรภาครฐทศนยคณธรรม ก าลงด าเนนการภายใตโครงการน และทอาจจะจ าเปนตองเขาไปเกยวของหรอมบทบาทในอนาคตดวยนน ควรเปนอยางไร ควรประกอบดวยดชนหรอตวชวดอะไรบาง รวมทงประเดนค าถามปลกยอยอน ๆ ทเกยวของ ภายใตโจทยส าคญทวา “จะตองไมซ ำซอนกบระบบกำรประเมนทมอยแลว และจะตองเปนประโยชนตอผมสวนไดสวนเสยทกฝำย” ตามทไดรบขอมลมาจากการเขาไปศกษาองคกรภาครฐตาง ๆ

ดงนน การทบทวนวรรณกรรมและองคความรเกยวกบแนวคดทฤษฎและกระบวนการตางๆทเกยวของกบการพฒนาดชนภาพลกษณดานคณธรรมจรยธรรมและธรรมาภบาลขององคกรภาครฐไทยในครงน จงใหความส าคญกบการทบทวนวรรณกรรมหรอองคความรทส าคญ 3 กลมหรอ 3 ชดความรทมความเกยวของโดยตรงกบการท างานของโครงการน ตามทน าเสนอผลการทบทวนวรรณกรรมอยางละเอยดในบทท 3 ซงประกอบดวย

1. องคความรดานคณธรรม จรยธรรมและธรรมาภบาล 2. องคความรดานภาพลกษณ/การสรางภาพลกษณ 3. องคความรดานดชน ตวชวด และการพฒนาดชน ตวชวด

ส าหรบการเลอกทบทวนวรรณกรรม องคความรทง 3 ดานน เนองจากเปนวรรณกรรมหรอองคความรทเกยวของโดยตรงกบการวางระบบการท างาน หรอ การก าหนดต าแหนงแหงท หรอบทบาทของศนยคณธรรม ทจะมความเชอมโยงกบองคกรภาครฐ และระบบการท างานโดยรวมของประเทศไทยตอไปในอนาคต ดงนน จงมความจ าเปนตองมความชดเจนในค าหลก หรอแนวคดหลกตาง ๆ ทเกยวของทง 3 สวน ไมวาจะเปนค าหลกหรอแนวคดหลกดานคณธรรม จรยธรรมและธรรมาภบาล ค าหลกหรอแนวคดหลกดานภาพลกษณ/การสรางภาพลกษณ และค าหลกหรอแนวคดหลกดานดชน ตวชวดและการพฒนาดชน/ตวชวด

ทงน จากการทบทวนองคความรทง 3 ดาน ท าใหสามารถสรปประเดนส าคญ ๆ ทสวนใหญเปนการกลนกรองจากผลการศกษาวจยในประเทศตาง ๆ ทพบวา ประเดนตาง ๆ ดงตอไปน มความส าคญตอการน าไปสการพฒนา หรอ การเปลยนแปลงขององคกรในดานคณธรรม จรยธรรม ดงนน คณะผศกษาวจย จงท าการสรป สงเคราะหและดงประเดนตาง ๆ เหลานนออกมา และน าเขาสขอเสนอเชงกรอบแนวคด (ดงแสดงในแผนภาพท 5) เพอทศนยคณธรรมและองคกรภาคอน ๆ จะสามารถน าไปใชในการพฒนาดชนไดโดยตรง เพราะไดผนวกขอเสนอเชงดชนหรอตวชวดทคดสรรออกมาแลวไวอยางชดเจนดวย (direct use) หรอ อาจจะเปนการน าไปใชในระดบการประยกต (application) กได เพราะเปนกรอบทไดรบการพฒนาขนอยางมหลกการ และกระบวนการทชดเจน ซงจะเหนไดวา ในกรณขององคความรแตละดานนนมประเดนทส าคญ ๆ ดงตอไปนคอ


1. องคความรดานคณธรรม จรยธรรมและธรรมาภบาล มประเดนทส าคญๆ ในล าดบตน ๆ (first priority) และคาดวาจะมผลกระทบสงตอการปรบปรงคณภาพการท างาน และ/หรอ ท าใหเกดการเปลยนแปลงทศทางการท างานขององคกรใหมคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาลมากขน ดงนคอ

ประเดนการตดสนใจหรอกระบวนการตดสนใจของผน าองคกร (decision-making) ซงค าวา ผน าองคกร ณ ทนหมายถง ผบรหารทเปนขาราชการ/พนกงานราชการทกระดบวาอยบนหลกการทถกตอง หรออยบนฐานของคณธรรม จรยธรรมหรอไม : ซงประเดนการตดสนใจบนพนฐานของคณธรรม จรยธรรม หรอหลกการทถกตองน พบวา ไดรบการใหความส าคญทงในประเทศแคนาดา (MacQuarrie, 2005) ประเทศมาเลเซย (Bernama Online, 2010) และสถาบนจรยธรรมโลก (IGE) ดงนน ประเดนการตดสนใจของผน าองคกรวาอยบนพนฐานของคณธรรม จรยธรรมหรอไม จงมความส าคญในล าดบตน เพราะเปนจดส าคญทสด (critical point) ทจะท าใหผลทจะเกดขนตามมาปรากฏโฉมออกมาในลกษณะไหน เกดผลอยางไร ดงนน จงควรน าประเดนนเขาสขอเสนอกรอบแนวคดในการพฒนาดชนหรอตวชวดในครงน

ประเดนผน า/การน าองคกร(leadership) หรอ คณภาพการน าของผบรหารในระดบตาง ๆ ขององคกร โดยเฉพาะอยางยงผบรหารสงสด พบวา ประเดนนไดรบการใหความส าคญทงในประเทศแคนาดา มาเลเซย และในชมชนนานาชาตหลายประเทศ (McDougle, 2004) และพบดวยวา ปจจยหรอประเดนนมความส าคญมากตอคณภาพการท างานของหนวยงานในกระทรวงพาณชย และกระทรวงยตธรรม ทมผลงานดานตาง ๆ โดดเดน ส าหรบกรณของกระทรวงยตธรรม ยงพบดวยวา การน าองคกรทชดเจนใน เรองคณธรรม จรยธรรม สงผลท าใหเกดการขบเคลอนดวยพลงของบคลากรในองคกรในการปองกนและแกไขปญหาการคอรรปชนไดอยางเกดผลเปนทนาพงพอใจของทกฝายทเกยวของอกดวย

ประเดนวฒนธรรมขององคกร/การเสรมพลงของคณคา/คานยมและวฒนธรรมดานคณธรรม จรยธรรม ซงการสรางหรอการปลกฝงวฒนธรรม คณคา คานยม ขององคกรในดานคณธรรม จรยธรรมน พบวา ไดรบการใหความส าคญเปนอยางมากในกรณของประเทศแคนาดา ทมงานวจยรองรบอยางเปนรปธรรมดวย (MacQuarrie, 2005)

ประเดนทพบจากแนวคด ทฤษฎจรยศาสตร 2 สาย ทมมมมองทแตกตางกนอยางสนเชงวา กลมแรก ดทการกระท าตามหนาท การพดความจรง การท าความดโดยไมตองค านงถงวาผลจะเปนอยางไร หรอ มองวาการท าตามหนาทอยางถกตอง กคอ การท าความด หรอ เปนการกระท าทมคณธรรม จรยธรรมแลว ขณะทกลมทสอง มองวา ใหดทผลของการกระท าวาเปนประโยชนหรอไม ตอใคร และถาเปนประโยชน แตอาจขดกบหลกคณธรรม จรยธรรมขนพนฐานบางประการ เชน การพดความจรง อาจท าใหเปนภยตอตนเอง หรอคนทมปฏสมพนธดวย กใหหลกเลยง เพราะมองวาไมเปนประโยชน เปนตน ดงนน ประเดนส าคญคอ กรอบแนวคดและกรอบแนวทางในการจดท าดชนภาพลกษณดานคณธรรม จรยธรรมในการศกษาครงน และการท างานรวมกนตอไปในอนาคต ตองการจะใชมมมองแบบไหน หรอวาตองการใชทงสองมมมองประกอบกน เพราะถาใชมมมองแบบแรก กหมายถงวา จะใหความส าคญกบประเดนปจจยน าเขา (Inputs) ซงกหมายถง การไดมาซงบคลากรทมคณภาพ เพอขจดปญหาตาง ๆ ทจะตามมาตงแตตน หรอ อาจเนนไปทการขดเกลาบคลากรใหเนนหนกเรองการท าตามหนาทอยางถกตอง ซงค าวา “การท างานตามหนาทอยางถกตอง” น สามารถน าไปสการพฒนาเปนดชนได แตถาตองการเนนในเรองประโยชนนยม หรอมมมองท 2 กหมายถงวา จะใหความส าคญกบผลของการกระท า หรอดไปทผลลพธ ผลกระทบทเกดขนวาเปนผลดหรอไม ตอใคร ซงเทาทพจารณาด พบวา มมมองของกลมแนวคดทฤษฎจรยศาสตรแบบท 2 น อาจจะท าใหเกดปญหาในการน าไปปฏบตได ถาไมมความชดเจน แตอนทจรงกสามารถน าไปใชได เชน กรณผลของการกระท าทเกดขนของกระทรวงยตธรรม และ


กระทรวงพาณชย เพราะฉะนน ถาใชแนวคดของกลมท 2 กจะใชดชนทสะทอนผลของการกระท า หรออาจจะใชทงสองมมมอง คอ พจารณาทงปจจยน าเขา คอ ดไปทบคลากรวามคณภาพ หรอวาใหความส าคญกบเรองคณธรรม จรยธรรมมากนอยแคไหน กบ การพจารณาทผลลพธ คอ ผลทเกดขนจากการกระท าตามหนาท ควบคไปดวยกได แตกจะท าใหมดชนหรอตวชวดมากเกนไป ซงตองระมดระวง เพราะจะท าใหเปนภาระมากกวาเปนประโยชน แตส าหรบการทบทวนเรอง ธรรมาภบาล พบวา มองคกรตาง ๆ ด าเนนการอยแลว หรอมอยในระบบการประเมนแบบอน ๆ แลว โดยเฉพาะระบบขององคการสหประชาชาตดานเครอขายการบรหารรฐกจหรอการบรหารจดการภาคสาธารณะ (UNPAN) จงพจารณาวาไมสมควรน าเขามาผนวกในกรอบแนวคดครงน เนองจากจะท าใหเกดความซ าซอน ซงจะท าใหเกดความเบอหนาย ความยงยาก และไมเปนผลดตอการประเมน ซงจะสงผลท าใหไมสามารถเขาถงสภาพความเปนจรงทตองการศกษาหรอสะทอนไดอยางชดเจน เปนระบบ เพราะปจจบนกมการทบซอนกนสงอยแลว ดงนน จงเสนอวาควรตดเรอง “ธรรมาภบาล” ออกไป

2. องคความรดานภาพลกษณ/การสรางภาพลกษณ พบวามประเดนทส าคญทควรน ามาสการสรางโจทยในการสงเสรมการพฒนาหรอการท างานขององคกรภาครฐ ใหเปนไปในทศทางทถกตองรวมกนในโอกาสตอไป เพราะแนวคดภาพลกษณและการสรางภาพลกษณเปนแนวคด/องคความรทส าคญมากในสงคมยคโลกาภวตน เนองจากองคกรตาง ๆ ในชมชนนานาชาตจ านวนมากใชแนวคดนเปนฐานในการประเมนภาพลกษณของประเทศตาง ๆ ถาประเทศไทยไมมความรเรองน และ/หรอ ไมไดจดท าภาพลกษณประเทศและภาพลกษณองคกรทอยในภาคสาธารณะ กจะท าใหเสยเปรยบประเทศอน ๆ ยกตวอยางกรณประเทศเกาหล เปนตน แตส าหรบการศกษาในครงน กสามารถบรณาการประเดนส าคญ ๆ ทพบจากแนวคดภาพลกษณและการสรางภาพลกษณเขามาในกรอบแนวคดการประเมนคณธรรม จรยธรรม และระบบการประเมนอน ๆ ไดดวยดงตอไปนคอ

ประเดนการมปฏสมพนธกบผมสวนไดสวนเสย(stakeholders) ซงมความส าคญมาก จะท าใหองคกรภาครฐทราบวา การท างานของตนเปนอยางไรในมมมองของผมสวนไดสวนเสย ดงนน ในระบบการประเมนดานคณธรรม จรยธรรม กสามารถทจะผนวกประเดนนเขามาดวย หรอเปดใหผมสวนไดสวนเสย ท าการสะทอนภาพคณธรรม จรยธรรมขององคกรภาครฐ เสรมจากการประเมนความพงพอใจโดยทว ๆ ไป ซงผมสวนไดสวนเสยเหลานมหลายประเภทดวยกน ครอบคลมทงผรบบรการประชาชนทวไป องคกรภาครฐอน ๆ ทก ากบดแล เชน ส านกงาน ก.พ. ส านกงาน ก.พ.ร. ส านกงาน ป.ป.ช. ฯลฯ คณะกรรมการภาครฐและเอกชน องคกรธรกจ/ภาคธรกจ ภาคชมชน/ประชาสงคม ฯลฯ เปนตน

ประเดนการท างานในระยะยาวหรอการมภาพความปรารถนาสงสดขององคกรทตองการเหนรวมกน มการน ามาสการท างานรวมกนเพอบรรลเปาหมายดงกลาว จะท าใหองคกรมวสยทศน ทอยบนฐานของความปรารถนาของสมาชกในองคกร และมการสอสารซงกนและกนอยเสมอ น าไปสการวางแผนการท างานรวมกน เพอท าใหองคกรมการท างานในระยะยาวได ถงแมสถานการณหรอระบบทางการเมองของประเทศไทยจะไมมนคง หรอ มการแปรผนสงจนสงผลกระทบตอการท างานระยะยาว หรอกลายเปนงานแบบเรงดวนเปนสวนใหญ เพอตอบโจทยของนกการเมองทเขามามอ านาจในระยะสน แตถาองคกรภาครฐมวสยทศนหรอทศทางทชดเจนของตนเอง กสามารถสอสารสงเหลานกบผน าประเทศ/รฐบาลในแตละชวงเวลาไดดวย หรอสามารถมอทธพลตอทศทางการก าหนดนโยบายของประเทศ/รฐบาลไดดวย เพราะองคกรภาครฐหรอขาราชการสวนใหญมประสบการณในการท างาน จงควรใหความส าคญกบทงเรองการท างานในระยะยาว และการแบง ปนประสบการณกนระหวางองคกรภาครฐกบนกการเมองทเขามามอ านาจในระยะสน ซงจากการศกษาครงน


พบวา ความสามารถของขาราชการระดบสงในหนวยงานตาง ๆ ในการเจรจาสอสารกบนกการเมองทอาจมเปาประสงคทไมสอดคลองกบเปาหมายและภารกจของหนวยงานภาครฐ ทจ าเปนตองสรางความเปนธรรมและมาตรฐานตาง ๆ ใหกบสงคม แตถาขาราชการมเปาหมายเพอสวนรวม และมความหนกแนนในคณธรรม จรยธรรม กสามารถด าเนนการชแจง หรอสอสารใหนกการเมองเขาใจและยอมรบมาตรฐานขององคกรและของประเทศไดเชนกน ดงเชนกรณของผน ากระทรวงยตธรรม เปนตน

ประเดนความแตกตาง/จดตาง/ความโดดเดนขององคกร ซงถอเปนอกประเดนหนงทมความส าคญมากทองคกรควรทราบวาองคกรของตนมจดเดน/จดตางจากองคกรอน ๆ อยางไร และควรน าเสนอภาพลกษณทโดดเดนดงกลาวใหสาธารณะทราบ ส าหรบในการศกษาครงน กไดน าแนวคดนเขามาผนวกในกรอบแนวคดการพฒนาดชนคณธรรม จรยธรรมในครงนดวย เพราะจะท าใหเกดการสรางพลงจากตวอยางหรอยอดแหงตวอยางตาง ๆ ได จะไดไมผกตดอยกบการประเมนเพยงแคเอกสารหรอตวเลขเทานน ซงจากการศกษาในครงน พบวา ความแตกตาง/จดตาง/ความโดดเดนขององคกรแตละองคกร สามารถมไดหลายมต หลายประเภท หลายเนอหา และสามารถน ามาสการสรางภาพลกษณดานคณธรรม/จรยธรรมทแตกตาง โดดเดน ไมจ าเปนตองเหมอนกน และในการประเมนควรเกบรวมรวมตวอยาง ทงระดบองคกรและระดบบคคลอยางตอเนอง และมการน าเสนอหรอแบงปนบนเวบ หรอฐานขอมลตาง ๆ อยางเปนระบบ ตอเนอง สม าเสมอ

ประเดนการสรางศรทธา/บารมใหคนท าตาม ถอวาเปนอกประเดนหนงทมความส าคญ องคกรภาครฐทกองคกรสามารถสรางศรทธาและบารมใหเกดขน เพอใหคนท าตามได และในประเดนการประเมนหรอการจดท าดชนภาพลกษณคณธรรม จรยธรรมกเชนกน กสามารถน าประเดนนเขามาผนวกในโจทยของการสงเสรมการท างานอยางมคณธรรม จรยธรรมไดดวย หรอการทจะท าใหการท างานทมคณธรรม จรยธรรมสามารถสมฤทธผลไดนน จะตองสรางบารมใหเกดขนอยางไรบาง เปนตน

3. องคความรดานดชน ตวชวดและการพฒนาดชน ตวชวด พบวา มประเดนทส าคญหลายประเดนทควรตระหนกและใหความส าคญ เพอไมใหเกดปญหาตาง ๆ ดงทมการสะทอนออกมาจากผใหขอมลจากหนวยงานตาง ๆ ทไดมโอกาสเขาไปสนทนาหรอสมภาษณในการศกษาครงน ส าหรบประเดนทมความส าคญโดดเดนเกยวกบดชน และการพฒนาดชน หรอตวชวด พบวา มประมาณ 3-4 ประเดนดงนคอ

ความถกตอง ครบถวน เชอถอไดของขอมล และ/หรอ การมฐานขอมลรองรบการใชดชนหรอตวชวดแตละตวทเลอกขนมา จะใชขอมลอะไร จากทไหน จะท าการส ารวจเอง หรอจะมการใชขอมลทงแบบปฐมภมและทตยภม จะตองเตรยมการหรอตระหนกถงความส าคญของเรองนใหรอบคอบ รอบดานเพราะทผานมามปญหาเรองขอมล หรอคณภาพของขอมลมาก ท าใหไมสามารถประเมนไดจรง หรอไมชวยท าใหทราบสภาพความเปนจรงทสลบซบซอนขององคกรและบคลากรได

ความสามารถในการสะทอนความเปนจรงของดชน ตวชวดและขอมลทใช ทมความสอดคลองกบบรบทของแตละองคกร หรอกลมภารกจดานตาง ๆ ทมความแตกตางกน มความส าคญอยางยง ยกตวอยางเชน กลมภารกจดานเศรษฐกจ ควรมดชนหรอตวชวดดานคณธรรมจรยธรรมโดยตรงอยางนอย 1 ตว ทมความแตกตางจากกลมภารกจดานสงคม วฒนธรรมและการศกษา หรอแตกตางจากกลมภารกจดานความมนคง ปลอดภย และกลมภารกจดานการตางประเทศ เปนตน

ความสามารถในการท าใหเกดการเปลยนแปลงในองคกรได ไมใชแคการจดท าขอมลเชงตวเลข โดยขาดการสอสารซงกนและกนในองคกร แตทจรง ปญหาทงหมดมาจากการทผเกยวของทงหลายไมทราบวาจะประเมนอะไร อยางไร ประเมนไปท าไม หรอเพออะไร หรออาจทราบ แตไมไดมการท างานเชงระบบ


รวมกน หรออาจมการท างานรวมกน แตไมสามารถสอสารใหองคกรตาง ๆ เขาใจวาการประเมนมความส าคญอยางไร หรอจะน าไปใชประโยชนเพออะไร ประกอบกบมการเปลยนแปลงระบบการประเมนบอยครง ท าใหขาดความตอเนอง และเกดความเบอหนาย นอกจากน การประเมนทผานมาเนนการประเมนเชงเอกสารมากเกนไป ไมคอยมมตอน ๆ หรอ วธการ/กลยทธอน ๆ ทจะน าไปสการปรบปรงหรอการเปลยนแปลงใด ๆ ท าใหขาดแรงจงใจในการประเมน นอกจากน เทาทสงเกตหรอวเคราะหจากขอมลทไดรบมา พบวา ทผานมายงเปนการประเมนดวยความสมพนธแบบแนวดงเปนสวนใหญ ท าใหไมเกดการยอมรบซงกนและกน ประกอบกบการเจรจาตอรองเรองตวชวด/ดชนระหวางหนวยงานทก ากบดแลในดานนโยบายและมอ านาจในการบงคบใชกฎระเบยบตาง ๆ กบ หนวยงานปฏบต นน พบวา ยงไมคอยมหลกการและหลกเกณฑทใชรวมกนอยางชดเจน ดงนน การจดท าระบบการประเมนดานคณธรรม จรยธรรมโดยตรง จะตองมการเรยนรขอออน บทเรยนจากการประเมนทผานมา และไมซ ารอยบทเรยนหรอความผดพลาดเดม ๆ อกเปนอนขาด มเชนนน กเปนการสนเปลองเวลา งบประมาณ หรอทรพยากรตาง ๆ เปนอยางมาก

หลงจากท าการประมวลประเดนตาง ๆ ทส าคญของแตละองคประกอบทไดจากการทบทวนวรรณกรรม ผนวกกบขอมลทไดจากภาคสนามแลว จงน ามาสขนตอนการผนวกประเดนตาง ๆ เหลาน เขากบขอมลสถานการณภาพลกษณทไดจากการศกษา ทบทวนเอกสาร ซงปรากฏวา ปญหาการทจรตคอรรปชนในองคกรภาครฐในปจจบนนน ยงคงมความสลบซบซอนมาก หรอมชองทางและวธการตาง ๆ ถงมากกวา 13 ชองทาง/วธการ ซงปญหาสวนหนงนาจะมความสมพนธเกยวของกบการขาดมาตรการในการควบคมพนท/โซนทมความเสยงสงตอการเกดการทจรต แตทผานมา มกจะเปนการด าเนนการแบบหวานไปทว ท าใหขาดจดเนนในการควบคม หรอไมสามารถวดผลไดมากนก และมกเปนการท างานเชงเอกสาร ขาดการขบเคลอนในองคกรอยางเปนรปธรรม ขาดการตดตามและประเมนผลการขบเคลอนอยางตอเนอง โดยเฉพาะการใหความส าคญกบบทบาทของขาราชการ/เจาหนาททกระดบยงมนอย ยกเวน บางองคกรดงเชน กระทรวงยตธรรม และกระทรวงพาณชย ทใหความส าคญกบบทบาทของคนในองคกรไดมสวนรวมในการคดคนกจกรรมและกระบวนการท างานรวมกน ดงทกลาวแลว ซงขอมลทไดจากการสมภาษณชใหเหนวา ภาวะผน า/คณภาพการน าในองคกร และบทบาทการมสวนรวมของบคลากรในองคกร โดยเฉพาะบทบาทของคนรนใหม/ขาราชการ/เจาหนาทรนใหมทมส านกในภารกจ และมศกยภาพ มความส าคญมาก ซงหมายถงวา เปนปจจย/ตวแปรทท าใหเกดความแตกตางของคณภาพการท างานขององคกรภาครฐตาง ๆ ทไดมโอกาสเขาไปศกษา ดงนน ในการแสวงหาชองทางการท างานเพอสงเสรมคณธรรมจรยธรรมขององคกรภาครฐ จงควรใหความส าคญกบประเดนนในล าดบตน ๆ ดวย รวมทงระบบการสอสารภายในองคกร ทควรมการผนวกประเดนจรยธรรม คณธรรมเขาไปในระบบการสอสารประเภทตาง ๆ ทมอยในองคกร และควรท าอยางตอเนอง มการบนทกขอมลตาง ๆ ดวย จะท าใหทราบวาเกดการเปลยนแปลงอะไร อยางไร ตรงจดไหน และมการสอสารกบภาคสาธารณะผานชองทาง/วธการตาง ๆ อยางตอเนอง เพราะจากการสนทนาพดคยกบหลาย ๆ หนวยงาน ท าใหมองเหนไดอยางชดเจนวา หนวยงาน/องคกรทมระบบการสอสารภายในองคกร และ กบสาธารณชนภายนอกอยางทวถง สม าเสมอ มคณภาพดวยนน สามารถท าใหองคกรเกดการขบเคลอนไปในทศทางทมเปาหมายรวมกน ท าใหคนในองคกรเกดการยดโยงกน และยงเปนการสรางสงแวดลอมของการเรยนร การแบงปนซงกนและกนอยตลอดเวลา ทสามารถสงเสรมหรอสนบสนนใหบคลากรในองคกรแสดงพฤตกรรมตาง ๆ ทพงประสงค ทองคกรยอมรบรวมกนไดมากขนตามไปดวย


หลงจากนน ในขนตอนตอมา จงน ามาสการเลอกประเดนทจะน าไปสการพฒนาเปนดชนหรอตวชวด ทมความส าคญตอการสะทอนภาพลกษณดานคณธรรม จรยธรรม ซง ณ ทน ยงเปนเพยงแคขอเสนอกรอบแนวคดและกรอบแนวทางตาง ๆ ทจะตองมการท างานรวมกนตอไป หรอ จ าเปนตองมการพฒนาเปนดชนหรอ ชดดชน หรอ ตวชวด ทสามารถใชชและวดไดอยางแทจรงตอไป โดยมการค านงถงขอมล/ฐานขอมล/แหลงทมาของขอมลทจะใชควบคกนไปดวย นอกจากน ยงสามารถก าหนดเกณฑในการวดทงเชงเปาหมาย เชงปจจยน าเขา เชงกระบวนการ เชงผลผลต เชงผลลพธ และเชงผลกระทบตอไปไดดวย ซงประเดนดชนหรอตวชวด ทนาจะมการน ามาใชในการพจารณา เพอพฒนาเปนชดดชนตอไป ณ ทน เปนการเลอกตามเกณฑการมอทธพลตอการน าไปสการเปลยนแปลง หรอเปนดชนทมผลกระทบสงตอการเปลยนแปลงทเรยกวา “Impact Factor” ซงมดงนคอ

ดชนการตดสนใจบนฐานของคณธรรม จรยธรรม และหลกการทถกตองของผน าทกระดบ ดชนคณภาพการน าองคกร/ผน า/ภาวะการน าของผบรหารระดบสง และ/หรอ ผบรหารทกระดบ ดชนการสรางวฒนธรรมดานคณธรรม จรยธรรมขององคกร รวมทงการเสรมพลงและคณคา

คานยมดานคณธรรม จรยธรรมโดยเฉพาะในกลมคนรนใหม โดยใหคนรนใหมในองคกรมบทบาทหลก และ/หรอ มสวนรวมในการน าการขบเคลอนและในการก ากบ ตดตาม ประเมนดชนหรอตวชวดดานน ซงสามารถมงเนนการประเมนไปทผลส าเรจหรอประสทธผลของการสราง การปลกฝง และการขบเคลอนวฒนธรรมคณธรรม จรยธรรมขององคกร เปนตน

ดชนระบบการสอสารในองคกรทผนวกเรองคณธรรม จรยธรรม : ดชนนมความส าคญมาก เพราะพบวาหนวยงานทใหความส าคญกบการสอสาร หรอการสรางระบบการสอสารในเรองนอยางเปนรปธรรม ดงเชน กระทรวงพาณชย (ด าเนนการโดยปลดและทมงาน) และกระทรวงยตธรรม ท าใหเกดการขบเคลอนในองคกรอยางมพลง

ดชนการสงเสรมการใชมาตรการในการควบคมพนท/โซนทมความเสยงสงตอการเกดการทจรตของแตละองคกร ซงสามารถใชผลลพธของความสามารถในการควบคมปญหา เชน อตราหรอจ านวนครงของการเกดปญหาการทจรตทเพมขนหรอลดลง เปนผลสะทอนในการประเมนความส าเรจของการขบเคลอนคณธรรม จรยธรรมของแตละองคกร ควบคกนไปดวยกได

ทงน ไดแสดงขอเสนอเขงกรอบแนวคด ทสามารถน าไปใชเปนแนวทางหนงในการพฒนาดชนภาพลกษณคณธรรม จรยธรรมขององคกรภาครฐไทยตอไปในอนาคต (Proposed Conceptual Framework for the Future’s Development of Morality and Ethical Index) ในรปของแผนภาพท 5 ดงตอไปนคอ


แผนภาพท 7 ขอเสนอกรอบแนวคดในการพฒนาดชนภาพลกษณดานคณธรรม จรยธรรมขององคกรภาครฐไทย

ประเดนการตดสนใจบนฐานของคณธรรม/จรยธรรม

ประเดนวฒนธรรมองคกร/การเสรมพลงองคกรดาน

คณธรรม/จรยธรรม

ประเดนผน า/การน าองคกร

ประเดนธรรมาภบาล - ตดออกเพราะซ าซอน

ประเดนจากแนวคดทฤษฎ จรยศาสตรสากล/ แนวคดหนาทนยม/ ประโยชนนยม

ประเดนการสรางปฏสมพนธกบผมสวนไดสวนเสย

ประเดนการท างานระยะยาว/

ความปรารถนาสงสดขององคกร

ประเดนความแตกตาง/

จดตางขององคกร

ประเดนการสรางศรทธา/บารมใหคนท าตาม

ประเดนขอมล/ความถกตองของขอมล/ฐานขอมล

สามารถสะทอนความเปนจรง

ไดจรง

สอดคลองกบบรบทองคกร

ท าใหเกดการประเมนทน าไปสการเปลยนแปลงไดจรง

องคความร 3 ชด/กลม

กลมท 1: องคความรดานคณธรรม/จรยธรรม ธรรมาภบาล

กลมท 2: องคความรดานภาพลกษณ/

การสรางภาพลกษณ

กลมท 3: องคความรดานดชน/ตวชวด และการพฒนาดชน/ตวชวด

ขอมลภาพลกษณจากเอกสาร ปญหาคอรรปชนจากวธการ/ชองทาง 13 ชองทาง พนท/โซนทมความเสยงสงตอการเกดการทจรต

ขอมลบรบทองคกร/ปจเจกบคคลทไดจากการสมภาษณ คณภาพการน า/ภาวะผน าองคกร การสงเสรมการมสวนรวมของบคลากร (คนรน

ใหมส าคญมาก) ระบบการสอสารททวถง สม าเสมอ

ดชน/ตวชวดทนาจะสามารถสะทอนภาพลกษณดานคณธรรม จรยธรรมขององคกรไดด ไดแก 1. การตดสนใจบนฐานของคณธรรมจรยธรรม หลกการ คานยมทถกตอง 2. คณภาพการน าองคกร/ภาวะของการน าของผบรหารระดบสง 3. การสรางวฒนธรรมดานคณธรรม/จรยธรรมขององคกร: การเสรมพลงและคณคา/คานยมดาน

คณธรรมจรยธรรม (คนรนใหม) 4. การมมาตรการควบคม/ตรวจสอบพนท/โซนทมความเสยงสงตอการเกดปญหาการทจรต 5. ระบบการสอสารในองคกรทผนวกเรองคณธรรม/จรยธรรม


ค ำอธบำยกรอบแนวคดและกำรน ำไปใชในล ำดบตอไป ส าหรบการน ากรอบแนวคดนไปใชในการพฒนาดชนหรอตวชวดดานคณธรรม จรยธรรมในอนาคต จะตองใหความส าคญกบมตหรอองคประกอบทเลอกมาในกลองแผนภาพดานลางสด โดยควรน าไปคดตอ หรอน าเสนอใหกบทประชมหลาย ๆ ระดบ หลาย ๆ ภาคสวน หลาย ๆ ประเภท หรอถาศนยคณธรรม (องคการมหาชน) ตองการเขามาเปนเจาภาพในดานน กจ าเปนจะตองจดการประชมเพอหาขอสรปเกยวกบกรอบเนอหา หรอประเดน หรอมตตาง ๆ ทเสนอไวน โดยการหยบยกเนอหา หรอขอเสนอเหลานมาพดคยกน และพจารณาเรอง มตหรอองคประกอบทง 5 นวาเหนพองตองกนหรอไม มอะไรทจะปรบ มอะไรทจะเพม มอะไรทจะลด ซงมตทงหาดานทเสนอไวน ครอบคลมมตหรอประเดนตาง ๆ ดงนคอ 1) การตดสนใจของผน าขององคกรในการด าเนนงานตาง ๆ ขององคกรวาอยบนฐานของคณธรรม จรยธรรม หลกการ คณคา คานยมทถกตองหรอไม ซงอาจมตวชวดตาง ๆ ทงตวชวดหรอตวแปรทางตรง (direct variable/indicator) และตวชวดทางออม (indirect variable/indicator) หรอ ตวชวดทเปนตวแทน (proxy indicator/variable) หรอตวแปรหน (dummy variable) หรองาย ๆ คอ ถาจะดการตดสนใจของผน า/ผบรหารระดบตาง ๆ วาอยบนหลกคณธรรม จรยธรรม หรอ หลกการทถกตองหรอไมนน สามารถดหรอวดจากอะไรไดบาง ซงจรง ๆ แลวสามารถมไดทงตวชวดในเชงปรมาณ และขอบงชในเชงคณภาพ และอาจมการอธบายในเชงคณภาพประกอบดวย ตวชวดทางตรง ยกตวอยางเชน การทผน า/ผบรหารสามารถเปนแบบอยางในดานคณธรรม จรยธรรมไดอยางชดเจน การทผบรหาร/ผน าสอสารเรองคณธรรม จรยธรรม หรอหลกการทถกตองสม าเสมอในการปฏบตงานทกขนตอน/ทกภารกจ การทผบรหารสรางมาตรฐานคณธรรม จรยธรรมขององคกรและประกาศใชอยางชดเจน หรอ มการน ามาตรฐานจรยธรรมตาง ๆ ทมอยแลว ทอยในประมวลจรยธรรมของส านกงาน ก.พ. หรอ จรรยาขาราชการ มาใชในการท างานอยางชดเจน เปนตน ส าหรบตวชวดทางออม เชน ความพงพอใจของบคลากรและผรวมงานในดานตาง ๆ ทกลาวมาขางตน หรอ ผลการท างานซงเปนทยอมรบหรอเปนทประจกษ มอะไรบาง ซงสามารถน ามาใชอธบายประกอบในเชงคณภาพไดดวย 2) ภาวะการน าองคกรทมคณภาพของผบรหารระดบตาง ๆ อาจดไดจาก การสรางความพงพอใจใหกบบคลากร ผรวมงาน ผลการท างานในดานตาง ๆ เชน ผลงานในการสงเสรมการพฒนาบคลากร ผลงานในการพฒนาระบบการท างานในดานตาง ๆ ทตอบสนองตอปญหาและความตองการของประชาชน/ผรบบรการ/สงคม

3) การสรางวฒนธรรมดานคณธรรมจรยธรรมขององคกร โดยเฉพาะการเสรมพลง คณคา คานยมดานคณธรรมจรยธรรมใหกบคนรนใหม อาจมตวชวดไดดงนคอ การสรางหรอกระตน/สงเสรมการท างานตาง ๆ ทเปนเรองการสรางวฒนธรรมคณธรรมจรยธรรมขององคกร การสรางมาตรฐานและความคาดหวงในการแสดงพฤตกรรมเชงจรยธรรมและคณคาทดงามของบคลากรทชดเจน การสรางสงแวดลอมท เปนมตร เกอกล ทสงเสรมใหบคลากรกลารายงานในสงทไมถกตองหรอการกระท าความผด/ความผดพลาดตาง ๆ ไดโดยมเพอนในองคกร/ผบรหารเปนผเกอกล พรอมรบฟงอยางจรงใจ หรออาจจะมการวดการรบรของบคลากรเกยวกบวฒนธรรมหรอคณคาดานคณธรรมจรยธรรมขององคกรอยางสม าเสมอหรอไม หรอ การวดการรบรเกยวกบการด าเนนงานดานตาง ๆ ในเชงการสงเสรมวฒนธรรมคณธรรมจรยธรรมของผน าองคกร หรอมการน าผลการส ารวจ/ผลการศกษาการรบรดานตาง ๆ ของบคลากรไปใชในการปรบปรงวฒนธรรมคณธรรม จรยธรรมขององคกรหรอไม มากนอยแคไหน อยางไร เปนตน ส าหรบตวชวดทางออม อาทเชน ผลงานตาง ๆ ของคนรนใหมทเกยวกบการสรางเสรมคณธรรมจรยธรรมขององคกร


4) ระบบการสอสารขององคกรทมมตดานคณธรรมจรยธรรม เนองจากในปจจบนหนวยงานตาง ๆ มระบบการสอสารตาง ๆ หลายรปแบบ หลายประเภท หลายระดบ จงควรดวา ไดมการสอสารเรองคณธรรมจรยธรรม หรอหลกการทถกตอง หรอไดน าประมวลจรยธรรมมาแปรเปนรปธรรมตาง ๆ ในชวตประจ าวนของการท างานในองคกรหรอไม มากนอยแคไหน อยางไร ซงสามารถประเมนในเชงคณภาพ ควบคกบเชงปรมาณ เชน การดทจ านวนครงของการสอสารเรองน หรอ ความบอย ความสม าเสมอ เชน ทกครงทมการประชมผบรหาร ทกครงทมการจดท าจดหมายขาวขององคกร/หนวยงาน ทกครงทมการประชมใหญบคลากรขอ งองคกร เชน 6 เดอนครง ปละครง ฯลฯ เปนตน

5) การก ากบควบคมดแลพนท/โซนทมความเสยงสงตอการเกดทจรต กสามารถดไดจากตวชวดดงนเชน การมการประเมน ตดตามและบรหารจดการพนท ๆ มความเสยงสงตอการเกดการทจรตตลอดเวลาหรอไม อยางไร รวมทงการเกบสถตขอมลเกยวกบปญหาตาง ๆ ทเกดขนในองคกรทเกยวกบคดตาง ๆ ทงรายแรงมาก ปานกลาง นอย และน าเสนอตอสาธารณะ เปนตน

ทงน ถามตวชวดของแตละมต หรอแตละองคประกอบจ านวนมาก กจะตองพดคยกนเรอง การถวงน าหนก หรอคาของการใหคะแนนของตวชวดแตละตว จะใหคาเทากนหรอไม หรอ ควรมคาทแตกตางกน เพราะอะไร และทส าคญทสด ไมวาจะเลอกตวชวดอะไร กจะตองค านงถงวา จะไดขอมลของแตละตวชวดมาอยางไร จะจดเกบอยางไร ดวยวธการอะไร ฯลฯ พรอมกนน ขอเสนอ (ราง) กรอบการประเมนคณธรรม จรยธรรมองคกรภาครฐ ทจะน าไปใชเปนตวอยาง หรอเปนแนวทาง หรอเปนจดตงตนในการท างานดานนรวมกนตอไปในอนาคต ตามทอธบายมาทงหมดขางตนน ในรปของตาราง ประกอบดวย ดงนคอ

ตารางท 4 ขอเสนอกรอบการประเมนคณธรรมจรยธรรมขององคกรภาครฐไทย

ประเดนการประเมน ตวชวด (ยกตวอยาง เชน)

คาน าหนก (100%)

ขอมลทจะน ามาใช/แหลงขอมล/

1. มตดานการตดสนใจของผน าองคกร/ผบรหารระดบตาง ๆ

1. ผบรหารองคกรน าประมวลจรยธรรมทมอยแลวมาใชอยางสม าเสมอ

2. ผบรหารเปนแบบอยางทชดเจนในเรองคณธรรมจรยธรรม ฯลฯ

จะใหคาน าหนกดานนเทาไหรเชน 25% แ ล ะ ต อ ง น า ม ากระจายสดสวนในแตละตวชวดตอไป

การสมภาษณ/การส ารวจ/การบนทกขอมลตาง ๆ

2. มตคณภาพการน า/ภาวะผน าขององคกร

3. ผน า/ผบรหารระดบตาง ๆ สงเสรมการพฒนาบคลากรในดานตาง ๆ

4. ผลงานในการสงเสรมการพฒนาองคกรทเปนเชงประจกษของผบรหาร

ถาส าคญมากใหคาน า ห น ก ม า ก เ ช น 25%

ระบ ให ชด เจนทกมต/ทกตวชวด

3. ม ตการสรางวฒนธรรม/ค ณ ค า ด า น ค ณ ธ ร ร มจรยธรรมในองคกร

5. ผลการวดการรบรของบคลากรเกยวกบวฒนธรรมดานคณธรรมจรยธรรมขององคกร

6. ผลงานเชงประจกษขององคกรเกยวกบการสรางวฒนธรรมคณธรรม จรยธรรม

25%


ประเดนการประเมน ตวชวด (ยกตวอยาง เชน)

คาน าหนก (100%)

ขอมลทจะน ามาใช/แหลงขอมล/

4. มตการมระบบการสอสารทผ น ว ก เ ร อ ง ค ณ ธ ร ร มจรยธรรม

7. จ านวนครงของการสอสารเรองคณธรรม จรยธรรมในหนวยงานโดยผบรหาร

8. จ านวนชองทางประเภทตาง ๆ ทมการสอสารเรองคณธรรมจรยธรรมอยางสม าเสมอ

15%

5. มตการควบคมพนท/โซนทมความเสยงสงตอการเกดทจรต

9. การประเมน ตดตาม บรหารจดการพนทเสยงตอการเกดทจรตสม าเสมอ เชน เดอนละครง

10%

นอกจากขอเสนอในเชงกรอบแนวคดทสามารถน าไปใชในการพฒนาดชนดานคณธรรม จรยธรรมขององคกรภาครฐตอไปในอนาคต ตามทน าเสนอไวขางตนนแลว ยงมรายละเอยด หรอ มตอน ๆ ทเกยวของ ทจะตองใหความส าคญ ซงสามารถแบงออกเปนขอเสนอตาง ๆ หลายดาน พรอมทงค าแนะน า (suggestions) ในดานนน ๆ เพมเตมอกดวย ดงนคอ

ขอเสนอในกำรพฒนำและกำรจดท ำระบบกำรประเมนคณธรรม จรยธรรม และการพฒนาดชนทเกยวของ ทจะใชสะทอนภาพลกษณดานนขององคกรภาครฐ จะตองยดหลกการและ/หรอใหความส าคญกบประเดนในเชงหลกการตาง ๆ ดงตอไปนดวย

1. จะตองไมซ าซอน/ทบซอนกบระบบเดมทมอย และ/หรอ สามารถบรณาการ หรอสามารถหนนเสรมซงกนและกนกบระบบเดมทเปนอยไดอยางลงตว อาทเชน จะตองพจารณาวา ในระบบปจจบนมการประเมนอะไรอยแลวบาง ยกตวอยางเชน ระบบการประเมนคณธรรมและความโปรงใสของ ป.ป.ช. ทมอย ณ ปจจบนวาประกอบไปดวยอะไรบาง ปญหาอปสรรคส าคญในการประเมนดวยเครองมอชดนคออะไร และถาจ าเปนตองประเมนในเรองคณธรรม จรยธรรม จะตองท าอะไร อยางไร ทอยบนบทเรยนของการใชเครองมอชดน ซงจะท าใหไดทงองคความรชดใหม และไดเครองมอทไมซ าซอนกบสงทมอยเดม เปนตน

2. ในระดบหนวยงาน ควรประสานหรอเชอมโยงกบคณะกรรมการจรยธรรมทมอยแลวของแตละแหง และพยายามเชอมประสานกบกลไกขบเคลอนตรงนใหได และควรเปนการท างานเชงบวก และ/หรอ เปนการเสรมพลงซงกนและกน (Empowerment) จะตองสอสารใหชดเจนตงแตตนวา แตละภาคสวนก าลงท าอะไรกนอย ท าไปท าไม ตรงไหนควรมการปรบ (Revise) ตรงไหนด าเนนการตอ โดยใคร เพออะไร จะท าอยางไร จงจะสามารถเสรมบทบาทซงกนและกนได

3. เนนการสงเสรมเรองจรรยาบรรณ/คณธรรม-จรยธรรมของแตละวชาชพควบคกนไป เพราะทกกระทรวง มวชาชพหลก ทมจรรยาบรรณวชาชพก ากบอยอกชนหนงแลว เพยงแตทผานมา ไมไดมการวจย ตดตาม หรอศกษาวาเปนอยางไร ปญหาอปสรรคทเกยวของกบการปฏบตตามจรรยาบรรณดงกลาวคออะไร และจะแกไขอยางไร ท าใหมลกษณะทหยดนงเหมอนคมภร แตไมมการสรางองคความรทเปนจรงวา คมภรดงกลาวปฏบตไดหรอไมได เปนเพราะอะไร เกยวของกบปจจยใด หรอบรบทอะไรทท าใหส าเรจหรอไมส าเรจ ซงประเดนนคอจดออนของทกองคกร หรอบรบทสงคมไทยทขาดการวจย หรอการสรางองคความร เพอสรางสตปญญาในเชงพลวต


4. ควรปรบเปลยนหรอยกเลกวฒนธรรมราชการตาง ๆ ทไมเปนผลด ทฝงรากลกมาเปนเวลานาน รวมถงการปรบวฒนธรรมหรอความเคยชนเดม ๆ เกยวกบการประเมน โดยเฉพาะการประเมนตามตวชวดทเปนอย ทมลกษณะตางคนตางท า ขาดฐานขอมลทเปนจรงรองรบ ตวชวดทมอยไมสะทอนความจรง และเปนการประเมนทอยบนความสมพนธแบบแนวดง ซงจ าเปนอยางยงทจะตองเปลยนวฒนธรรมและความเคยชนตาง ๆ ตามทกลาวมาทงหมดนรวมกน พรอมทงตองสรางวฒนธรรมการท างานแบบมสวนรวม แบบเสรมพลง หรอการหนนเสรมซงกนและกน (empowerment) เพอใชศกยภาพและความสามารถของทกคน ทกองคกรทมอยไดอยางเตมท ตองยกเลกวธคด วธมอง วธปฏบตแบบจบผด และแบบคณพอรด (paternalistic)

โดยสรป ในการพฒนาดชนภาพลกษณคณธรรม จรยธรรม ขององคกรภาครฐไทยนน ไมควรเปนการสรางขนมาใหม โดยไมไดพจารณาของเดมทมอยกอน และควรเปนดชนทมลกษณะของการสงเสรมคณธรรมจรยธรรม มากกวา การตรวจสอบ การจบผด ดงนน ดชนการสรางวฒนธรรม คณคา คานยมดานคณธรรม จรยธรรมจงมความส าคญในล าดบตน ๆ เพราะเปนดชนเชงบวก หรอเชงสนบสนนการท างานทตนเหตของปญหา นอกจากน ควรมการพฒนาเครองมอกลางทไดมาตรฐาน ททกหนวยงานสามารถน าไปปรบหรอประยกตใชใหเขากบบรบทขององคกรของตนไวดวยกได และอาจจะเปนการท างานแบบน ารองรวมกบหนวยงานทมความพรอมกอน ดงเชน กระทรวงพาณชย กระทรวงยตธรรม และหลงจากนนกมการผลกดน หรอมการขยายผลใหน าไปใชในหนวยงานอน ๆ ตอไป ประเดนค าถามส าคญ ณ ทน กคอ จะท าอยางไรใหระบบการประเมนคณธรรม จรยธรรมทก าลงจะพฒนาขนน ไดรบการยอมรบ โดยททกคน/ทกองคกร/บคลากรทกระดบ/ทกสวนงาน มสวนรวม และสามารถสะทอนความเปนจรงในองคกร/หนวยงานตาง ๆ ไดอยางแทจรง และยงสามารถบรณาการหรอหนนเสรมกบระบบทเปนอยได ไมทบซอนกน

นอกจากน การทจะทราบวาดชนหรอตวชวดใดมความเหมาะสมกบหนวยงานใดหรอไม มากนอยแคไหน อยางไร นน ควรจะอยบนพนฐานของการวเคราะหสภาพบรบทของแตละองคกร โดยอาจเรมจากการวเคราะหโครงสรางขององคกร ทครอบคลมทงเรอง เปาหมาย วสยทศน ภารกจ/พนธกจ และองคประกอบตาง ๆ ทเกยวของทงหมด รวมทงกระบวนการและวธการท างานทเปนอยในปจจบนวา ไดใหความส าคญกบเรองคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาลแลวหรอยง มากนอยแคไหน เปนอยางไร หากยงไมม หรอยงไมคอยใหน าหนกกบเรองนมากนก ควรวเคราะหรวมกนวาเปนเพราะอะไร เกยวของกบปจจยใดบาง อะไรคอประเดน/จดทส าคญ/ปญหาทสะทอนใหเหนถงการขาดคณธรรม จรยธรรม และอาจจะมการจดท าขอตกลงรวมกนในการน าหลกคณธรรม จรยธรรม (ทมการก าหนดรวมกนอยางเปนรปธรรม) ไปใชกบกระบวนการหรอขนตอนการท างานทส าคญ ๆ พรอมทงมการสรางดชนหรอตวชวดก ากบขอตกลงดงกลาวรวมกนดวยวา จะสามารถดจากอะไรวา สงทตกลงรวมกนนน ส าเรจหรอไมส าเรจ รวมทงมการก ากบ ตดตาม ประเมนผลอยางตอเนอง จรงจง แตถาหากองคกรใดมการน าหลกคณธรรม จรยธรรม ไปใชอยแลวและมดชนหรอตวชวดอยแลว กใหวเคราะหวาดชนหรอตวชวดทใชอยมความเหมาะสมมากนอยแคไหน เพยงใด โดยอาจพจารณาจากหลกเกณฑตาง ๆ ดงตอไปนประกอบดวย:

เกณฑในกำรพจำรณำดชน ตวชวด 1. เกณฑความเหมาะสมกบบรบทในการท างาน (relevance to specific context) โดยการ

พจารณาวา มความเหมาะสม มความสอดคลอง มความเจาะจง หรอมความเฉพาะตรงกบภารกจของแตละหนวยงาน/องคกรหรอไม โดยสามารถสอบถามหรอใหทกคนในองคกรแสดงความรสกตอสงทท าอย หรอใชอย


ณ ปจจบนวาเปนอยางไร ดไหม เหมาะสม สอดคลอง มความเจาะจงกบแตละสวนงานไหม ควรปรบปรงอะไร อยางไร เปนตน

2. เกณฑความสามารถในการวดและเทยบเคยงระหวางหนวยงาน/องคกร/บรบทอน ๆ (measurable) เนองจากดชนหรอตวชวดสวนใหญเนนทการวด ซงมกเปนเรองของการวดในสงทวดได นบได มความเปนรปธรรม ดงนน จะตองค านงถงวา จะวดอะไร วดอยางไร สงนนสามารถวดไดจรงหรอไม ถาไมไดจะตองรวมกนคดคนดชนหรอตวชวดทเปนตวแทนไดทเรยกวา “proxy index/indicator” ขนมาใชแทน ยกตวอยางเชน การวดเรอง ความสข ซงเปนเรองทเปนนามธรรม กจะตองคดดชนองคประกอบของความสข ซงมกเปนดชนตวแทน เชน ถาตองการวดทงความสขกาย ความสขใจ และความสขในมตอน ๆ กจะตองมาดวา ความสขกายหรอการมสขภาพดทางกาย ดจากอะไรไดบาง เชน ปจจบนใชคา BMI (Body Mass Index) เปนตน รวมทงในมตอน ๆ กเชนกน เชน ความสขใจ ดจากอะไร ความสขของครอบครว ดจากอะไร มองคประกอบกตว เปนตน นอกจากน ดชนทคดขน ยงควรสามารถเปรยบเทยบหรอเทยบเคยงกนไดกบองคกรอน ๆ หรอบรบทอน ๆ ในกรณทเปนเรองเดยวกน และควรทจะสามารถสะทอนการเปลยนแปลงขนลงได ภายใตระยะเวลาหนง ๆ อกดวย

3. เกณฑความเหมาะสมในการสะทอนความเปนจรง (appropriate/realistic/workable) ควรพจารณารวมกนวามความเหมาะสมและสามารถน าไปปฏบตไดจรงหรอไม หรอ สามารถสะทอนความเปนจรงทตองการก ากบ ตดตาม ตรวจสอบ หรอสามารถสะทอนความเปนจรงทตรงกบสงทตองการบรรลผลส าเรจในภารกจเชงการสงเสรมและการพฒนาความเปนอยทดของประชาชนและของสงคม ตามทองคกรก าหนดไวหรอไม เปนตน

4. เกณฑคณภาพของขอมลและแหลงขอมลทใช (Quality of data) ตองพจารณาวาปจจบนมขอมลทสนบสนนการประเมนดวยดชนหรอตวชวดหนง ๆ หรอไม ใชขอมลจากทไหน/แหลงใด วธการไดมาซงขอมลดงกลาวเปนอยางไร ขอมลดงกลาวมคณภาพมากนอยแคไหนทงในดานความนาเชอถอ/เชอถอได (Reliability) ความถกตอง/แมนย า (validity) และ ความเทยงตรง (accuracy)

5. เกณฑปรมาณ/จ านวนของดชนหรอตวชวด ควรพจารณาวา มจ านวนทเพยงพอหรอไม หรอวามจ านวนมากไป นอยไป แตสวนใหญในกรณประเทศไทย มกจะพบวา มจ านวนมากเกนไป ขาดจดเนน และขาดแนวคดส าคญในการพฒนาดชนหรอตวชวด จนไมสามารถน ามาใชสะทอนอะไรได ยงท ายงเลอนราง เพราะมากเกนไป

6. เกณฑเรองเวลาทเหมาะสม (time) ดชนหรอตวชวดตาง ๆ มกจะใชได หรอมความเหมาะสมกบชวงเวลาหนง ๆ ไมสามารถใชไดตลอดไป เพราะบรบทหรอความเปนจรงของชวตมนษยและบรบทขององคกรมการเปลยนแปลงไปตลอดเวลา ซงปจจบนมความเชอมโยงกบบรบทอาเซยน บรบทโลก เปนตน ดงนน ตองค านงถงประเดนนดวยวา มความเหมาะสมกบชวงเวลา ณ ขณะนนหรอไม และจะตองมการปรบใหเหมาะสมกบยคสมยหรอชวงเวลาทเปลยนแปลงไปเสมอ

7. เกณฑการมสวนรวมของผถกวดหรอผถกประเมนหรอมความรสกวาเปนเจาของดชนหรอตวชวดรวมกน มความส าคญมาก ไมใชเปนตวชวดทสงการลงมาจากเบองบนเทานน แตควรมทงสองสวน และควรมการพดคยตกลงกนบนความสมพนธแนวราบ จงควรใชวธการแบบ Bottom up มากกวา Top down คอ ใหผถกประเมนมสวนรวมในการคดคนหรอพฒนาดชนหรอตวชวดของหนวยงานของตน และใชวธการประเมนเชงเสรมพลงควบคกนไป (Empowerment evaluation) (อรทย อาจอ า, 2549, 2550)


8. เกณฑการด าเนนการดวยวธวทยาทถกตอง/เชอถอได เรองวธวทยา (methodology) เปนอกประเดนหนงทมความส าคญมาก ปญหาของตวชวด หรอการสรางชดดชนใด ๆ ขนมาในบรบทของประเทศไทย มกจะไมมการอธบายเรองวธวทยาวาท าอะไร (What) ท าอยางไร (How) ท าไปท าไม (Why) และท ากบใคร (Whom) หรอตองแสดงความเปนเหตเปนผลของวธคด วธท าใหชดเจน โปรงใส สะทอนหลกการ กระบวนการ วธการทใชในการก ากบการพฒนาตวชวด การใชตวชวด การใชขอมล/ฐานขอมล ไดขอมลมาจากไหน อยางไร ฯลฯ สงเหลานจะตองอธบายใหคนอนหรอผมสวนไดสวนเสยทงหมดเขาใจรวมกนไดอยางละเอยดชดเจน ซงการทจะสามารถท าเชนนนได กจะตองมความรความเขาใจเกยวกบวทยาการการวจยทางสงคมศาสตร โดยเฉพาะวธวทยาการวจยแบบใหม ๆ ทเปนนวตกรรมทางความคด มมมอง วธคดใหม ๆ ในการศกษาวจยเกยวกบมนษย สงคมของมนษย และ/หรอ ระบบตาง ๆ ทมนษยสรางขน ทมอยอยางหลากหลายในปจจบน ไมใชรเพยงแควธคดแบบปฎฐานนยม (positivism) ทมมาตงแตในชวงกลางศตวรรษท 19 หรอประมาณเกอบ 200 ปทแลวเพยงแควธเดยวเทานน ขอเสนอเชงกระบวนกำร ขนตอนในกำรจดท ำดชน ตวชวดดำนคณธรรม จรยธรรม ส าหรบกระบวนการหรอขนตอนในการจดท าดชน หรอตวชวดดานคณธรรม จรยธรรมนน อนทจรงแลว กมกระบวนการหรอขนตอนเหมอนกบการพฒนาดชน หรอตวชวดดานอน ๆ แตสงทส าคญทสด กคอ การมความรเรองสถตดวย ดงนน ในทายทสด กจะตองใหนกสถตเขามาชวยด าเนนการ หรอควรเปนบทบาท/ภารกจของนกสถตตงแตตน แตในกรณน กอาจจะตองพจารณาคดสรรนกสถตทมความเขาใจในเรองแนวคดทางสงคม (social concepts) ดวย กจะท าใหงานส าเรจไดรวดเรวขน ทงน ในรายงานการศกษาครงน ไดมการผนวกขนตอนในการจดท าดชนหรอตวชวดไวในภาคผนวก ตารางท 4 แลวดวย เพอเปนอกทางเลอกหนงในการด าเนนการ ซงผเกยวของทกฝายควรศกษาและท าความเขาใจอยางละเอยด ลกซง กอนลงมอด าเนนการจดตงทมในการจดท าดชนภาพลกษณดานคณธรรม จรยธรรมน หรอเรองใด ๆ กตามทอาจจะมในอนาคต นอกจากน ในขนตนหรอในขนรเรมการจดท านน หนวยงานตาง ๆ ทสนใจ หรอศนยคณธรรมเอง ทมแนวโนมวาจะตองแสดงบทบาทในการผลกดนการจดท าดชนภาพลกษณคณธรรม จรยธรรมในโอกาสตอไป กอาจจะสามารถด าเนนการเพอใหเกดการมสวนรวมในองคกรไดในระดบหนงไปกอนกได ซงขนตอนตาง ๆ ทน าเสนอ ณ ทน ถอเปนองคประกอบหนงของการสรางหรอพฒนาดชน/ตวชวดแบบมสวนรวม ทจ าเปนตองน าไปเชอมหรอบรณาการเขากบขนตอนตาง ๆ ทน าเสนอไวในตารางท 4 ในภาคผนวกซงเราอาจเรยกขนตอนในการพฒนาตวชวดแบบนวา “ขนตอนในเชงเทคนควธการตาง ๆ” และส าหรบขนตอนทเนนการท างานเชงความคดกบผมสวนไดสวนเสย หรอการท างานกบคนหรอกระบวนการมนษยหรอกระบวนการทางสงคม เพอใหเกดการมสวนรวมอยางทวถงนน กอาจเรยกวา “ขนตอนในทางสงคม” กได โดยสามารถด าเนนการในขนตอนทางมนษยและสงคมได ดงตอไปนคอ

1. การก าหนดวตถประสงคของการพฒนาดชนหรอตวชวด/ตวบงชคณธรรมจรยธรรมใหชดเจน พรอม ๆ กบท าการวเคราะหความตองการในการปรบปรงและพฒนาองคกรวามในดานใดบาง โดยอาจใหหนวยงานในระดบตาง ๆ เขารวม หรอ อาจจะท าแยกของแตละสวนงานกได ยกตวอยางเชน หนวยงานระดบกรม หรอผทเกยวของโดยตรงกบการด าเนนงานเรองน เชน คณะกรรมการจรยธรรม หรอ กลมพฒนาระบบบรหาร หรอทเรยกกนวา ก.พ.ร. นอย หรอ จดใหมการประชมระดมสมอง ระดมใจ รวมกนทงหมด เพอสรางแรงขบเคลอนในองคกรกยงจะเปนการด ถาสามารถท าได เพราะจรง ๆ แลวควรจะท าใหทกคนรสกมความเปนเจาของในภารกจนรวมกน หรอ เขามามสวนรวมในการพฒนารวมกนตงแตตน และ เมอก าหนดวตถประสงค


และระบความตองการในการพฒนาและปรบปรงองคกรในดานใดไดแลว กพดคยกนเรองกรอบแนวคดการท างานขององคกรภาครฐทมความเชอมโยงกบบรบทโลกในปจจบน ควรมการสรปประเดนตาง ๆ ทส าคญ ๆ ทแตละคนแสดงความคดเหนอยางจรงจง เพอใหเกดการมสวนรวมในทกขนตอนอยางแทจรง โดยเฉพาะการรวมกนตดสนใจ ใหคณคากบทกคน จะท าใหทกคนตองการเขามามสวนรวม หรอมความรสกวาอยากเขารวมในกระบวนการท างานตาง ๆ รวมกนตลอดไป ไมใชรวมเพราะถกสงใหมารวม หรอ เมอมาเขารวมแลว กไมไดรบโอกาสใหรวมตดสนใจ เพราะมการผกขาดการตดสนใจอยในระดบผบรหาร ซงประเพณการใหรวมท าหรอรบค าสงไปท า แตไมเปดโอกาสใหรวมตดสนใจน ควรยกเลก เพราะเปนการกดทบศกยภาพในการท างานของแตละคน นอกจากน ในขนตอนนควรมการจดตงทมงาน มการตกลงกนในเรองหนาท/ภารกจในการท างานรวมกนอยางชดเจนวาใครมหนาทท าอะไร โดยเฉพาะการศกษาทบทวนเอกสารตาง ๆ ทเกยวของ ทจะตองมการด าเนนการอยางถกตอง เปนระบบ

2. ท าการทบทวนเอกสารตาง ๆ ทเกยวของ พรอมทงวเคราะห สงเคราะห จดแยก หมวดหม ดงประเดนทส าคญออกมา และผนวกเขากบขอมลตาง ๆ จากประสบการณในการท างานของแตละคน/แตละสวนงาน และสามารถจดท าเปนขอเสนอ (ราง) กรอบแนวคดหรอกรอบทศทางในการพฒนาดชนหรอตวชวดคณธรรมจรยธรรม ทงดชนหลกและดชนองคประกอบยอย เกณฑทใชในการวดดวยคาทางสถตตาง ๆ ถาสามารถท าได พรอม ๆ กบรวมกนถกเถยงอภปรายถงจดแขง จดออน ขอด ขอดอย ในมตตาง ๆ ยกตวอยางเชน ความสามารถในการทจะท าใหเกดการเปลยนแปลงในองคกรในดานคณธรรม จรยธรรม โดยใชตวชวด มจดออน จดแขง อะไร อยางไร และมตอน ๆ ตามทกลาวไปแลวขางตนเกยวกบเกณฑในการพจารณาความเหมาะสมของดชนหรอตวชวดในมตตาง ๆ ควรมการอภปรายถกเถยงกนอยางรอบดาน เพอเปนการเรยนรรวมกนดวย และเพอท าใหเกดพลงรวมในองคกรดวย

3. พจารณาหรอถกเถยงอภปรายรวมกนเกยวกบเรองขอมลและแหลงขอมลตาง ๆ ทจะน ามาใชรวมกน โดยพจารณาอยางมความเชอมโยงหรอครอบคลมทกองคประกอบ มการจดท าเปนตารางทมองคประกอบ ครอบคลม ทงเรองดชนหรอตวชวดทจะใช หรอทเลอกออกมา องคประกอบของดชนแตละตววามอะไรบาง ในกรณทเปน Composite Index พรอมทงก าหนดเกณฑทจะใชในการประเมน หลงจากนนกใหผมสวนรวมไดท าการทบทวนรวมกนอกครงหนงในทกองคประกอบ ทงตวดชน/ตวชวด เกณฑในการชวด และแหลงขอมล และอาจมการปรบปรง/แกไขอกครงหนง พรอมทงใหนกสถตเขามามสวนรวมในการใหขอคดเหน กอนน าไปทดลองใช จะตองมการตรวจทานในเชงสถตอยางครอบคลม ตามทเสนอแนะไวแลวในตารางท 4 ในภาคผนวกของรายงานการศกษาเลมน

4. ทดลองใชดชนหรอตวชวด โดยอาจจะมการจดท าขอตกลงกบองคกรน ารอง หรอ องคกรทยนดทจะเปนอาสาสมครในการทดลองใชดชนหรอตวชวด กอนน าไปสการประเมนแบบครอบคลมทกองคกร พรอมทงรอดผลทจะเกดขน ปญหาอปสรรคตาง ๆ ทเกยวของ ทงน เพอใหมความแนใจในคณภาพของดชนหรอตวชวดวามความหมายหรอสามารถสะทอนความจรงไดอยางแทจรง สามารถวดไดจรง ปฏบตไดจรง มความถกตองและเชอถอได และมประโยชน

5. การทบทวนและปรบปรงตวชวดอยเสมอเปนสงจ าเปน เมอเวลาผานไประยะหนง จะตองท าการวเคราะหใหไดดวยวาตวชวดตาง ๆ ทใชอยเปนอยางไร มความเหมาะสมกบชวงเวลา ณ ขณะนนหรอไม หรอบางตวชวดไมจ าเปนตองใชแลว เนองจากบรบทเปลยนแปลงไปแลว หรอปญหาไดรบการแกไขแลว กอาจจะจ าเปนตองมการปรบปรงใหม หรอยกเลกไป เปนตน


ขอเสนอกำรท ำงำนเชงระบบ

1. ควรมกลไกในการกระตนและสนบสนนใหองคกรภาครฐตาง ๆ ประกาศระบบคณคา คานยม หลกการ หรอ รหสจรยธรรมคณธรรม และท าการขบเคลอนตอเนอง บนฐานการมสวนรวมของทกองคาพยพในองคกร รวมทงการท างานรวมกบองคกรภาคอน ๆ ทงภาคธรกจเอกชน ภาคประชาชน/ชมชน และภาคประชาสงคม รวมทงมการด าเนนการตาง ๆ บนฐานของความร หรอการศกษาวจยความเคลอนไหวเปลยนแปลงตาง ๆ ทเกดขนอยางตอเนอง สามารถน าผลการศกษาวจยมาเทยบเคยงสงทเกดขนระหวางหนวยงานตาง ๆ ทงความเหมอน ความแตกตาง ฯลฯ และน าไปใชเปนขอมลในการสงเสรม ผลกดนตอไปในระยะยาว

2. การจดใหมการฝกอบรมดานจรยธรรม คณธรรม - ในฐานะทเปนเงอนไขในการรบเขาเปนสมาชกของกลมวชาชพนน ๆ เชน วชาชพคร วชาชพแพทย วชาชพทางกฎหมาย วชาชพวศวกร วชาชพบญช และ/หรอ ในฐานะทเปนสวนหนงของการศกษาตอเนอง หรอ การท า recertification โดยทหนวยงานกลาง ดงเชน ศนยคณธรรม ควรจะตองมการจดตงระบบเทคโนโลยสารสนเทศ โดยการประมวลจรยธรรมของทกวชาชพไวในระบบทจดตงขนดงกลาว ซงสามารถดตวอยางไดจากองคกรตาง ๆ ของประเทศแคนาดา เพราะประเทศนถอเปนประเทศหนงทใหความส าคญกบเรองการสงเสรมคณธรรม จรยธรรมของหนวยงานราชการหรอภาคสาธารณะเปนอยางมาก และมการท างานอยางเปนระบบ ตอเนอง มฐานวชาการรองรบอยางเขมแขง มาเปนเวลานาน ยกตวอยางเชน Canada Public Service Agency, The Office of Ethics Commissioner in Canada, Public Service Human Resources Management Agency of Canada เปนตน

3. การจดใหมทปรกษา เพอใหค าปรกษาหารอดานจรยธรรม คณธรรม (ethics counselor) ของหนวยงานตาง ๆ ซงในบรบทของประเทศไทยปจจบน สามารถท างานควบคกบคณะกรรมการจรยธรรมของหนวยงานตาง ๆ ทมอยแลว ทสงเสรมโดยส านกงาน ก.พ.

4. การเผยแพรขอมลขาวสารดานจรยธรรมคณธรรมผานชองทางตาง ๆ อยางสม าเสมอ เชน จดหมายขาว เวบไซต ฯลฯ พรอมทงการประกาศผลงานของบคคล หนวยงานตาง ๆ อยางสม าเสมอ เชน รายป รายสองปหรอสามป และมการจดท าระบบขอมลรองรบ เพอเชอมโยงขอมลดงกลาวไปยงหนวยงานตาง ๆ

5. การมกลไกในการเปดเผยขอมลทส าคญ ทสงผลกระทบตอภาพลกษณขององคกรภาครฐ รวมไปถงการจดอนดบ (Rankings) องคกรภาครฐในดานคณธรรม จรยธรรมดวยการใชดชนคณธรรม จรยธรรมหรอระบบประเมนเชงบรณาการทก าลงจะพฒนาขน ซงตองท าอยางเปนระบบ มความตอเนอง และสามารถสรางผลสะเทอนตอการเปลยนแปลงในองคกรภาครฐไดจรง และจะตองท าในเชงกลยาณมตร ไมใชการจบผดเหมอนทผานมา และเนนความสมพนธแนวราบ พรอม ๆ ไปกบการสงเสรมการเรยนรใหม ๆ ทมพลง

6. การจดตงระบบฐานขอมลทมการจดเกบขอมลตาง ๆ อยางเปนระบบและมความเชอมโยงกบระบบอนๆ ทเกยวของ โดยเฉพาะสถตตวเลขตาง ๆ ทสะทอนใหเหนวา ไดมการควบคม ปองกน แกไขปญหา อาทเชน การเปลยนแปลงขนลงของจ านวนคดรองเรยนตาง ๆ ในรอบหนงป รอบสองสามป รอบหาป รอบสบป เปนตน

7. การจดใหมกลไกในการบงคบใชหรอการสะทอนจรยธรรม คณธรรมของวชาชพตาง ๆ ทถกก าหนดไวแลวอยางเครงครด ถาวชาชพใด ยงไมมมาตรฐานจรรยาบรรณของวชาชพ กควรผลกดนใหมการด าเนนการ และสงเสรมการศกษาวจยเกยวกบการปฏบตหรอไมปฏบตตาม หรอ การละเมดมาตรฐานจรรยาบรรณวชาชพ วามปจจยใดเกยวของบาง ฯลฯ ซงควรมการศกษาวจยอยางเปนระบบ ตอเนอง มความเชอมโยมกนระหวางองคกรตาง ๆ ทเกยวของในหลาย ๆ ระดบ ถาเปนไปได ควรมประสานหรอเชอมโยงขอมล


การวจยทงทเปดเผยได และเปดเผยตอสาธารณะไมไดระหวางหนวยงาน ไมวาจะเปน ก.พ. กพร. ป.ป.ช. และ ป.ป.ท. และคณะกรรมการจรยธรรมของแตละหนวยงาน รวมทงศนยคณธรรม เพราะการขบเคลอนเรองนจะตองอยบนฐานของความรททนการณ ตลอดเวลา ดงเชนกรณของประเทศแคนาดา ดงกลาวแลวขางตน

8. การปรบปรง/เสรมศกยภาพตาง ๆ ใหกบระบบการควบคมตาง ๆ ทมอยในหลาย ๆ ระดบในปจจบน โดยเฉพาะในหนวยงานระดบกระทรวง ระดบกรม ระดบส านกงานในแตละจงหวด ใหสามารถท างานไดอยางเกดผลหรอมประสทธผลมากยงขน ควรมการสอสารและประกาศนโยบาย หลกการ และการควบคมตาง ๆ ใหชดเจนในทกระดบ ตองมการก ากบ การตดตาม การตรวจสอบบญช การรายงานตาง ๆ ทไดผลจรง ตรงประเดน และควรมกลไกในการรายงานสงทไมถกตอง หรอการกระท าผดตาง ๆ ทงโดยตงใจ ไมตงใจ และจะตองมการแบงปนหรอเปดเผยขอมลเกยวกบการปฏบตการ/การกระท าการตาง ๆ ในการแกไขปญหาทเกดขนอยางโปรงใส เมอรวามการกระท าผดตาง ๆ เกดขน หรอพบวามการกระท าผด และตองเปนการปฏบตการทไดผลจรง

ขอเสนอในกำรปรบปรงและพฒนำระบบกำรประเมนผลใหมคณภำพมำกขน

จากการทไดมโอกาสเขาไปเกบขอมลจากองคกรตาง ๆ พบวา ขาราชการหรอเจาหนาทของรฐทงในระดบสง ระดบกลางและระดบลาง สะทอนวาทผานมาประเทศไทยหรอองคกรภาครฐไทยถกตรวจสอบจากหนวยงานตาง ๆ จ านวนมาก เชน ขาราชการระดบสงหรอระดบ8 ขนไปถกตรวจสอบโดยส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ป.ป.ช.) ในขณะทเจาหนาทระดบลางลงมาถกตรวจสอบจากส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตในภาครฐ (ป.ป.ท.) นอกจากนกยงมส านกงานตรวจเงนแผนดน (สตง.) ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.) และส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) รวมทงโครงการพเศษทหนวยงานตาง ๆ เชน รฐสภา ป.ป.ช. ฯลฯ วาจางใหสถาบนการศกษาด าเนนการอาทเชน องคกรเพอความโปรงใสสถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย มหาวทยาลยอสสมชญ (เอแบค) มหาวทยาลยธรรมศาสตร มหาวทยาลยมหดลและอน ๆ อกจ านวนมาก ซงการตรวจสอบเหลานเนนหนกไปในทางการจบผด เนนคะแนน เนนการท างานเชงเอกสาร และในหลายๆ กรณเปนการเพมภาระใหกบองคกรเพราะเจาหนาทมภารกจตางๆมากอยแลวและในหลาย ๆ กรณพบวาท าใหไมมเวลาท างานตามภารกจทก าหนดไวไดอยางเตมทเพราะตองเตรยมเอกสารตาง ๆเพอรองรบการประเมนเชงตรวจสอบแตในขณะเดยวกนสงทขาดหายไปกคอการสงเสรมและสนบสนนในเชงการพฒนาพบวามนอยมากหรอแทบไมมเลยประกอบกบในชวงทผานมากไมมการศกษาเพอท าความเ ขาใจบรบทของแตละองคกรทมภารกจและหนาทความรบผดชอบทตางกนซงหมายถงดวยวาภาระในการท างานและระดบของความรบผดชอบนนแตกตางกนอยางสนเชงแตกใชตวชวดเดยวกน ดวยเหตนการประเมนเชงพฒนาและเชงเสรมพลง จงมความส าคญเปนอยางยงหรอมความส าคญมากกวาการประเมนเชงการตรวจสอบและการประเมนคณธรรม/จรยธรรมทอยบนฐานคดหรอฐานคตทวาหนวยงานทท าการประเมนนนมคณธรรม/จรยธรรมมากกวาหนวยงานทถกประเมนหรอเปนการประเมนทตองการวดความด ความงาม ความซอสตยในขณะทไมไดมกระบวนการในการสงเสรมใหคนท าความดหรอมคณภาพชวตทดแตอยางใดสวนหนงเปนเพราะการประเมนเชงการตรวจสอบนนมอยจ านวนมากแลว แตกจะเหนไดวาไมสามารถชวยท าใหประเทศชาตบรรลวตถประสงคตาง ๆ ไดในระดบทนาพงพอใจมากเทาใดนกและในหลาย ๆ เรองยงมปญหาในระดบรนแรงอกดวย


ดงนนการคดคน การท างานเชงรก เชงสรางสรรค เชงบวก เชงการพฒนาจงมความส าคญกวาการท างานเชงการประเมนแบบตรวจสอบทเนนการจบผด ทท าใหคนเบอหนาย ไมเกดการเรยนร และเปนการลดทอนพลงของบคลากรและองคกร จงน ามาสการหยบยกแนวคด การประเมนภาพลกษณทก าลงไดรบความนยมเปนอยางมากในปจจบนซงกคอ“แนวคดกำรจดทำภำพลกษณสำหรบภำคสำธำรณะ”เพอรวมกนคดคนหาทางออกใหกบองคกรภาครฐไทยทก าลงประสบปญหาตาง ๆ หลายดานโดยเฉพาะเรองจ านวนและคณภาพหรอคณสมบตทเหมาะสมของบคลากรทจะเขามาสานตองานทามกลางการเปลยนผานเปนสงคมผสงอายของไทยทบคลากรทมคณคาและคณภาพจ านวนมากก าลงทยอยเกษยณอายราชการ ในขณะทแผนก าลงคนของภาครฐกยงไมมความชดเจนและปญหาอน ๆ ทเกยวของกบความไมสามารถในการแขงขนในบรบทโลกซงสามารถดไดจากตวเลขการสงออกทตกต าลงทกประเภท เปนตน ดงนน การคดคนแนวทางการท างานรวมกนแบบอน ๆ ดงเชน การผลกดนใหมการศกษาท าความเขาใจเกยวกบเรอง “การจดท าภาพลกษณขององคกรภาครฐหรอภาคสาธารณะ” (Branding for the public sector) อยางจรงจงตามแนวคดทน าเสนอไวแลวในรายงานฉบบน กนาจะเปนอกทางออกหรอทางเลอกหนงในการสงเสรมศกยภาพการท างานของภาครฐใหเปนไปในทศทางททวโลกยอมรบรวมกนไดมากขนหรอไม

ส าหรบระบบการประเมนผลทมอยในปจจบน ทมหลายรปแบบ หลายมต หลายองคกรเกยวของ กควรจะไดรบการปรบปรงและพฒนาใหมความเชอมโยงเปนขบวนเดยวกน โดยมองคกร/หนวยงานภาคปฏบตในระดบกระทรวง โดยส านกงานปลด และในระดบกรม รวมทงส านกงานสาขาของแตละกระทรวงในแตละจงหวดเปนตวตง ทงน ขออนญาตใหขอเสนอแนะวา ควรใหบคลากรของแตละสวนงานทกลาวมาไดมโอกาสมานงคยกน ปรกษาหารอกน เพอทบทวนระบบการประเมนผลทเปนอยในปจจบนของหนวยงานของตนวาเปนอยางไร จดออน จดแขง ปญหาอปสรรคทส าคญ ๆ ทผานมาคออะไร และจะท าอยางไรใหมคณภาพ สามารถใชการไดด ท าใหชวยมองเหนภาพรวมของการท างานของหนวยงานรวมกน ท าใหเหนวามอะไรบางทส าเรจ อะไรยงไมส าเรจ เปนเพราะอะไร และทกสวนงานจะมาเชอมโยงกนดวยระบบการประเมนผลทดมคณภาพไดอยางไร และควรจดท าเปนผงขนตอนการไหลของขอมลจากไหนไปไหน (Flow Chart) มอะไรบางทจ าเปนตองน ามาแบงปนกนระหวางสวนงานตาง ๆ ในระดบกอง ระดบกรม ระดบกระทรวง และระดบหนวยงานในแตละจงหวด นอกจากน บางหนวยงานกมระบบการประเมนผลภายใน หรอ กลมพฒนาระบบบรหาร หรอ สวนงานใดกไดทสามารถแสดงบทบาทเปนเจาภาพในการจดการพดคยกนตามค าถามตาง ๆ ทกลาวมาขางตน ทสามารถท าใหเกดการเชอมโยงหรอบรณาการสาระส าคญตาง ๆ ของแตละหนวยงานเขาดวยกน ท าใหสามารถมองเหนภาพรวมทงหมดรวมกนได จะท าใหเกดพลงในการท างานรวมกนมากยงขน

นอกจากน หนวยงานตาง ๆ ทมหนาทหรอความรบผดชอบหลกในเรองการก ากบ ตดตาม และประเมนผลอยแลว กสามารถปรบปรงและพฒนาระบบการประเมนผลทมอยของหนวยงานไดเลย โดยไมตองรอใหใครมาสง ตามทน าเสนอในแผนภาพดานลางน จะเหนไดวา ปจจบนระบบการประเมนผลทเปนอย มกจะประกอบไปดวย 4 สวนหรอ 4 องคประกอบทส าคญ คอ 1) การประเมนตนเอง 2) การประเมนโดยผมสวนไดสวนเสยหรอผรบบรการ/กรรมการชดตาง ๆ ทงภายในและภายนอก 3) การประเมนโดยผประเมนภายนอก ทมภารกจตามกฎหมาย และ/หรอ นกวชาการจากสถาบนการศกษาอดมศกษาทมความเชยวชาญดานการประเมนและมความเปนกลาง และ4) การประเมนโดยหนวยงานทไดรบการสงเสรม/สนบสนนใหจดตงขนภายในหนวยงาน หรอ ทเรยกกนวา ก.พ.ร. นอย ซงจรง ๆ แลวหนวยงานทกหนวยงาน ทกระดบ ทกประเภท สามารถด าเนนการปรบปรงสงทท าอยใหมคณคา มศกยภาพ มความหมายตอหนวยงานและบคลากรของตนไดเลย หรอ


สามารถปรบระบบตาง ๆ เหลานใหมความเชอมโยงกน และสามารถเพมเตมมตการประเมนเรองคณธรรม จรยธรรมเขาไปในสงทท าไดเลยเชนกน โดยมรายละเอยดตาง ๆ ดงนคอ

1) การประเมนตนเอง (Self-Assessment) ซงโดยปกต มกจดท าในรปของรายงานการประเมนผลตนเอง หรอ ทเรยกกนวา SAR (Self-Assessment Report) ซงมกระบวนการและวธการท าทแตกตางกนออกไปในแตละหนวยงาน แตเทาททราบสวนใหญมกจะเปนการใชวธการกรอกแบบสอบถาม หรอแบบประเมน ซงวธการน กยงสามารถด าเนนการได หรอยงคงมความจ าเปนอย โดยเฉพาะการสบคนประเดนความพงพอใจในงานทท า และความพงพอใจในผลงานของตนเอง เพอนรวมงาน หนวยงานทสงกด ฯลฯ แตทงน กควรมวธการและมตอน ๆ ในเชงลกดวย หรอสามารถท าให “การประเมนตนเอง” เปนการเรยนรรวมกนอยางแทจรงในหนวยงานไดดวย โดยสามารถผนวกเรองการประเมนระดบคณธรรม จรยธรรมของตนเองของบคลากรแตละคน เขาไปดวย ซงสามารถจดในรปแบบอน ๆ อกมากมาย โดยเฉพาะอยางยงการประเมนตนเองทเนนไปท การหนกลบมามองตนเองอยางลกซง พรอม ๆ กบการสอสารกบคนอน ๆ ซงในปจจบนมหลกสตรตาง ๆ เกยวกบการวจยตนเอง การประเมนหรอวเคราะหตนเอง วาตนเองเปนคนแบบไหน อาทเชน หลกสตรนพลกษณ หลกสตรจตตปญญาศกษา หลกสตรสนทรยสนทนาตาง ๆ ทจดโดยองคกรเอกชนหลายองคกร ฯลฯ ซงสามารถสงเสรมใหบคลากรไปเรยนรและน ามาใชในองคกร หรออาจเชญวทยากรผเชยวชาญในดานนน ๆ มาชวยจดกระบวนการใหกบองคกร เพอใหบคลากรสามารถ “อานตนออก มองตนเปน เหนตนชด” และท าใหเกดการเปลยนแปลงตนเองไดในทนท โดยไมตองรอใหใครมาประเมน ถาทกหนวยงานสามารถด าเนนการตรงนได จะท าใหเกดความเขาใจกน การเคารพซงกนและกน ไมเบยดเบยนกน ใหอภยกน พรอมเรยนรและเปลยนแปลงตนเอง กจะท าใหองคกรเกดภาพใหมทสวยงาม ไมจอมปลอม หรอไมใชการประเมนหลอก ๆ ทไมไดมการลงลกไปถงระดบจตส านกหรอจตใตส านกภายในของแตละคน ซงจรง ๆ แลว จะท าใหเกดการเปลยนแปลงดานคณธรรม จรยธรรม โดยไมรตว หรอโดยทเราไมตองพดถงหรอทองบน ค าวา “คณธรรม จรยธรรม” อยตลอดเวลาแตอยางใด ดงนน ควรพลกการประเมนตนเอง ใหเปนการประเมนเชงสรางสรรค เชงเสรมพลง โดยเฉพาะอยางยงพลงการเปลยนแปลงจากดานใน หรอในระดบของจตส านก และควรมการจดท าระบบบนทกขอมล จากการสะทอนของผเขารวมกจกรรมในการประเมนตนเองและวเคราะหตนเอง ดวยแนวคดหรอชดเครองมอเชงบวกตาง ๆ ดงทยกตวอยางไวบางแลวนนดวย เพราะแตละคนจะมระดบการเปลยนแปลงท ไมเทากน บางคนเปลยนแปลงไดเรว บางคนยงตองการการสนบสนนหรอการเกอกลเพอใหเกดการเปลยนแปลงเปนระยะเวลาหนง ทงนเนองจากแตละคนมทมา หรอมปจจยเงอนไขตาง ๆ ในชวตทไมเหมอนกน บางคนอาจจะผานเหตการณความรนแรงตาง ๆ ในชวตมาอยางยาวนาน และถกกดทบไว ฯลฯ ดงนน การบนทกขอมล และ/หรอ การสงเสรมใหมการบนทกขอมลของตนเองดวยแบบบนทกประจ าวนของแตละคน จะท าใหมขอมลส าคญ ทสะทอนใหเหนการเปลยนแปลงตนเองไปตามล าดบขน หรออาจเปลยนแปลงแบบ 360 องศาในเวลาอนรวดเรวกได และยงสามารถน าขอมลตาง ๆ ของแตละทานมาแบงปนซงกนและกน เพอการเรยนรรวมกน และเพอประเมนภาพรวมในเรองศกยภาพการท างานรวมกนตอไปไดดวย

2) การประเมนโดยผมสวนไดสวนเสยขององคกร (Stakeholder-based Evaluation) ซงมหลายแบบ หลายประเภท ขนอยกบบรบทของแตละองคกร ซงจากการเขาไปสมภาษณหนวยงานตาง ๆ ภายใตการท างานของโครงการน พบวา บางหนวยงานใหความส าคญกบการประเมนโดยผมสวนไดสวนเสยเปนอยางมาก ยกตวอยางเชน กรมพฒนาธรกจการคา กระทรวงพาณชย ทจดใหมการประเมนโดยผเขา รวมกจกรรมตาง ๆ หรอ ผรบบรการประเภทตาง ๆ ของกรม ฯ หรอกระทรวงตลอดเวลา และมการน าผลการประเมน และ/หรอ เสยงสะทอนตาง ๆ เหลานน มาใชในการปรบปรงการท างานตลอดเวลาเชนกน จนท าใหกรมพฒนาธรกจการคา


ไดรบรางวลตาง ๆ อยางตอเนอง เพราะมการฟงเสยงสะทอนจากผรบบรการและน ามาปรบปรงหรอพฒนาระบบการท างานในดานตาง ๆ ซงถอวาเปนการกระท า ทเปนตวอยางทดมาก แตประเดนส าคญทพบ กคอ หนวยงานตาง ๆ สวนใหญหรอเกอบทงหมด ยงไมไดจดเกบขอมลตาง ๆ จากการประเมนอยางเปนระบบ พรอมน าเสนอตอสาธารณะดวยวธการและชองทางตาง ๆ โดยเฉพาะชองทางทสะดวกรวดเรวทสดชองทางหนงในปจจบน กคอ การน าเสนอบนหนาเวบไซดของหนวยงาน แตยงอยในรปของเอกสารตาง ๆ และไมไดแสดงในรปของสถต กราฟ แผนภาพ แผนผงตาง ๆ ทสามารถชใหเหนวา ไดมการประเมนผลโดยผมสวนไดสวนเสยตลอดระยะเวลาทผานมา โดยเฉพาะอยางยง การประเมนดานความพงพอใจของผรบบรการ/ผรบประโยชน ฯลฯ ควรแสดงใหสาธารณะไดรบทราบ และควรเปนการน าเสนอในเชงวชาการอยางเปนระบบ โดยใชเทคนคและเครองมอตาง ๆ เขามาชวย โดยมมตในเรอง “เวลา” หรอ “ระยะเวลา” หรอทเรยกวา “Time series data” และ “Time series analysis” จะชวยท าใหมองเหนพฒนาการในดานตาง ๆ ขององคกรไดด ภายใตเวลาหนง ๆ นอกจากน ยงสามารถผนวกเรอง การประเมนคณธรรม จรยธรรมของบคลากรองคกรภาครฐเขาไปในการประเมนโดยผมสวนไดสวนเสย หรอ เพมค าถามเกยวกบความพงพอใจทเชอมโยงกบประเดนตาง ๆ ทสะทอนเรองคณธรรม จรยธรรม เชน การใหค าแนะน า/การใหความชวยเหลอของเจาหนาทเปนอยางไร ไดรบการปฏบตอยางไร การใชค าพด สายตา เปนอยางไร แสดงถงความเคารพในผรบบรการหรอไม อยางไร หรอใหความส าคญกบเรองคณคาและศกดศรของความเปนมนษยอยางเทาเทยมกนหรอไม เปนอยางไร หรอในกรณของการทจรตคอรรปชน หรอการเรยกรบสนบน ผลประโยชนตาง ๆ จากเจาหนาท เคยประสบไหม? เปนอยางไร? ท าอยางไร? เปนตน

3) การประเมนโดยบคคลภายนอก (External Evaluation) ซงโดยปกต แตละหนวยงาน กตองไดรบการประเมนภายนอกจากผมสวนไดสวนเสยในอกระดบหนง ซงสวนใหญเปนองคกรในระดบนโยบาย และ/หรอ ระดบการก ากบ ตดตาม ตรวจสอบ ประเมนผลการท างานขององคกรภาครฐ ท เปนภารกจตามกฎหมาย อาทเชน ส านกงาน ก.พ.ร. ส านกงาน ก.พ. ป.ป.ช. ป.ป.ท. ส านกงานตรวจเงนแผนดน หรอในกรณของกระทรวงศกษาธการ ทผานมากมส านกงานรบรองมาตรฐานและประเมนคณภาพการศกษา หรอทเรยกกนยอ ๆ วา “สมศ.” และในหลาย ๆ กรณ หลาย ๆ หนวยงานไดมการวาจางผประเมนภายนอกทเปนนกวชาการจากสถาบนการศกษาในระดบอดมศกษา ซงอาจเปนการด าเนนการโดยหนวยงานระดบกระทรวง หรอระดบกรมเอง หรอเปนการด าเนนการโดยองคกรทมภารกจตามกฎหมายขางตน เนองจากพจารณาวา นกวชาการจากสถาบนการศกษาในระดบอดมศกษามความเชยวชาญ มความเปนกลาง หรอสามารถรบฟงขอมลจากทกฝายไดอยางเปนกลาง ไมดวนตดสน ไมเปนอนตราย ท าใหผรบการประเมนกลาพด กลาวจารณ กลาแสดงความคดเหน กลาเสนอแนะไดมากกวาการใชบคลากรของภาครฐดวยกนเอง เปนตน ซงทผานมาการประเมนโดยบคคลภายนอกน กมอยจ านวนมาก แตประเดนปญหาส าคญคอ แตละหนวยงาน อาจจะไมไดมการน ารายงานหรอผลการประเมนมารวบรวมไวในทเดยวกน และไมมการน ารายงานการประเมนผลเหลานมาท าการสงเคราะห เพอสะทอนความรภายใตมตของ “เวลา” หรอการเปลยนแปลงตาง ๆ ทเกดขนภายใตชวงระยะเวลาหนง ๆ เชน ชวง 3-5 ป 10 ป 15 ป หรอ 20 ป เปนตน นอกจากน ยงคงพบวา การประเมนโดยผประเมนภายนอก ยงคงเปนการมงเนนไปทการเกบขอมลและน าขอมลมาท าการวเคราะห และไมมการสงผลประเมนกลบไป ท าใหผถกประเมนไดทราบผลการประเมน หรอถาตองการทราบ ตองไปสบคนเอาเอง เปนตน นอกจากน ยงคงมเสยงสะทอนมาเชนกนวา จ านวนมากยงคงเนนการท างานเชงเอกสาร ไมมการสอสารแบบสองทาง หรอการรบฟงผถกประเมน ท าใหเปนการตดสนจากมมมองของผประเมนเปนสวนใหญ ดงนน จงควรปรบปรงหรอเสนอใหมการปรบปรง ใหมวธการกลยทธ มตอน ๆ และถาตองการผนวกเรอง คณธรรม จรยธรรม


เขาไปดวย กสามารถท าได โดยไมตองท าแยก เพราะจะเปนการเพมภาระงาน ดงไดกลาวมาแลวหลายครงในสวนกอนหนาน ในรายงานฉบบน

4) การประเมนโดยกลมพฒนาระบบบรหาร ทมอยในหนวยงานตาง ๆ ในระดบกรม หรออาจอยในระดบกระทรวง ทเรยกวา ก.พ.ร. นอย หรอ บางหนวยงานอาจจะไมไดเรยกชอนกตาม แตโดยปกต การประเมนโดยหนวยงานประเมนในระดบหนวยงานน เทาททราบสวนใหญเปนเพยงแคการจดท าข อมลตามตวชวดของ ก.พ.ร.ยงไมคอยมมตอน ๆ ซงตรงนสามารถเสรมพลงให ก.พ.ร. นอย หรอกลไกอนใดในระดบน ไดมบทบาทในเรองอน ๆ ดวยกจะชวยท าใหการประเมนผลทเปนอยเปนสงทเปนประโยชนตอหนวยงานและบคลากรมากยงขน ไมใชเปนอปสรรค หรอ เปนสงทนาเบอหนาย หวานอมขมกลนทรอเวลาทอยากขจดออกไปมากกวาการชวยกนท าใหมคณคาหรอเปนประโยชนตอทกคนมากขน โดยเฉพาะอยางยงการเสรมพลงให ก.พ.ร.นอยสามารถท าการประเมนเชงเสรมพลง (Empowerment Evaluation) ไดดวย (อรทย อาจอ า, 2549, 2550) หรอถาไมสามารถด าเนนการไดเอง เพราะอาจจะมองวาเปนคนภายในเหมอนกน หรอ อยในสถานภาพเดยวกน หรออาจจะมปญหาทไมลงรอยกนอย หรอมชองวางในการสอสาร การยอมรบซงกนและกน ฯลฯ กสามารถทจะเชญบคคลภายนอกทมความรและประสบการณในการเสรมพลงบคคล พลงองคกร พลงชมชน พลงสงคม มาท ากจกรรมตรงนใหไดดวยเชนกน และทส าคญคอ ควรมการบนทกและสรปขอมลการท างานในเชงเสรมพลงดวยทกครง เพอยกระดบการท างานในทกเรอง ทกมตใหเปนการท างานในเชงวชาการ ทขบเคลอนบนฐานความร กจะชวยท าใหทราบวา ปจจบนอย ณ จดไหน ก าลงกาวเดนไปทางไหน มอะไรทควรท าตอ อะไรทเปนปญหา-อปสรรค ฯลฯ ซงจะท าใหสามารถวางแผนในการท างานไดอยางเปนระบบ มความสอดรบกบขอมลตาง ๆ ทเคลอนไหวเปลยนแปลงไดตลอดเวลา ซงจรง ๆ แลวตรงน ถอเปนเรองส าคญมากทสดเรองหนง ททกคนทกฝายตองชวยกนขบคด และปรบกระบวนใหทนกบยคสมยทเปลยนแปลง

แตในความเปนจรง กลบพบวา สงคมไทยยงไมใหความส าคญ หรอเปนจดออนทส าคญของหนวยงานตาง ๆ ทกประเภท ไมใชเฉพาะหนวยงาน/องคกรภาครฐเทานน ซงเปนจดออนททกคน ทกฝาย ทกองคาพยพจะตองชวยกนแกไข ปรบปรง ท าใหดขน มเชนนน กจะไมสามารถรวมมอและแขงขนกบชมชนนานาชาต ทขบเคลอนบนฐานของความรอยางจรงจง หรอมความจรงจงมากกวาประเทศไทยในเกอบทกมต โดยเฉพาะมตการสรางความรน พบวา ประเทศไทยหรอองคกรภาคสวนตาง ๆ จ านวนมากยงคงตดกบดกวธการสรางหรอการแสวงหาความรแบบเดม ๆ ทปฏบตกนมาเปนเวลายาวนาน ท าใหองคความรทสรางขนไมสามารถน ามาใชได เพราะไมสอดรบกบความเปนจรงทสลบซบซอน ไมแนนอน ผนแปรหรอมความเปนพลวตสงมาก

ดงนน องคาพยพทงหมดทเกยวของจะตองปรบตวใหทนกบความเปนพลวตดงกลาวของสงคมดวย มเชนนน กจะลอย ไมไดอยกบความจรง ทส าคญอกประการหนงคอ สงคมมความเปนพหลกษณ หรอมลกษณะหลาย ๆ อยาง ทงพหลกษณทางการเมอง ทางเศรษฐกจ ทางวฒนธรรม/ประเพณ ทางประชากรทมความหลากหลายทงดานชาตพนธ เผาพนธ ชนชนสผว เพศสภาพ ศาสนา วธคด วธท า พฤตกรรม ศลธรรม ความเชอ ฯลฯ สงเหลานลวนตองการมมมองทเปดกวาง พรอมทจะท าความเขาใจสรรพสงทหลากหลายทด ารงอยเหลาน จากมมมองของผเปนเจาของเรองนน ๆ เอง ถาทกคนหรอองคกรทมหนาทในดานตาง ๆ โดยเฉพาะองคกรทท างานดานการสงเสรมคณธรรม จรยธรรม ดงเชน ศนยคณธรรม หรอองคกรอนใด สามารถปรบกระบวนทศน ทศนคต มมมองตรงจดนได จะท าใหสามารถเขาถงความจรงตาง ๆ ทด ารงอยไดมากขน และควรเปนการเขาถงความจรงแบบไมตดสนจากหลกการของตนเอง ทคดวาดกวา ถกตองกวาของคนอน ๆ เพราะจรง ๆ แลว คนทกคน ทกองคกรลวนมปจจย-เงอนไขตาง ๆ ในชวตหรอในองคกรทไมเหมอนกน และรอใหมการคลคลาย หรอ


เปดเผยความจรงตาง ๆ จากผศกษาวจยทเขาใจเรอง ความเปนพหลกษณ (Pluralism) หรอสงคมพหลกษณ พหวฒนธรรม พหความคด (Pluralist Society) กจะท าใหขบเคลอนบนฐานของความรทเปนจรงไดอยางแทจรง

โดยสรป หนวยงานภาครฐและภาคหนสวนทงหมดทเกยวของกบการท างานในการเสรมศกยภาพองคกรภาครฐใหมประสทธภาพ ประสทธผล มความสามารถในการตอบสนองตอปญหาและความตองการของสงคมไดอยางทนทวงท มความโปรงใส มความสามารถในการตรวจสอบได ใหความส าคญกบการมสวนรวมของทกภาคสวน มภาวะผน าทด มการตดสนใจบนฐานของคณธรรม จรยธรรมหรอหลกการทถกตองเพอสวนรวม มการสรางพลงองคกรดวยวฒนธรรม คณคา คานยมในเรองคณธรรม จรยธรรม และมระบบการสอสารเรองคณธรรม จรยธรรมในองคกร พรอมทงสามารถท างานรวมกบองคกรภาคตาง ๆ บนฐานการเรยนรรวมกน ทงองคกรภาครฐ องคกรอน ๆ รวมถงศนยคณธรรม (องคการมหาชน) ควรมการฉกคด ตระหนกถงประเดนตาง ๆ ทเกยวกบการก ากบ ตดตาม และประเมนผล ดงทกลาวมาทงหมดขางตน และน าไปสการปรบปรงและพฒนาระบบการประเมนผลทเปนอยใหมคณภาพ มลกษณะทสรางสรรค เสรมพลง มความเชอมโยง มความเปนระบบ ใชการได มการเตมเตมซงกนและกน พรอมทงมการด าเนนการอยางตอเนอง สม าเสมอ มคณคา มประโยชน และสามารถตอบโจทยขององคกรและสงคมไดอยางแทจรงตอไป

แผนภาพท 8 ขอเสนอในการปรบปรงและพฒนาระบบการประเมนผลใหมคณภาพมากขน

ขอเสนอบทบำทของศนยคณธรรม

ส าหรบบทบาทหรอภารกจของศนยคณธรรมในการสงเสรมดานคณธรรม จรยธรรมขององคกรภาครฐนน โดยภาพรวม ควรแสดงบทบาทเปนกลยาณมตร และบทบาทในการเปนผเออหรอสนบสนนกระบวนการ


เรยนรในเรองคณธรรม จรยธรรมใหกบองคกรภาครฐ โดยการสงเสรมการคนหากระบวนการและวธการในการสรางการเรยนรดานคณธรรมจรยธรรม พรอมทงสงเสรมพฤตกรรมดานคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาล ซงจะสงผลใหเกดการเปลยนแปลงภาพลกษณของหนวยงาน องคกร หรอภาพลกษณดานคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาลของประเทศได และถาจ าเปนตองด าเนนการในเรองการประเมนภาพลกษณดานคณธรรมจรยธรรม กควรมการสอสารซงกนและกนอยางเปนระบบ ชดเจนตงแตตน โดยสามารถประยกตใช ขอเสนอกรอบแนวคด และกรอบการประเมนดงกลาวขางตนมาใชในการสอสารกบองคกรภาครฐ หรอใชเปนแนวทางในการระดมความคดเหนตาง ๆ จากองคกรภาครฐไดเลย และควรเปนการท างานรวมกนแบบเสมอภาค เทาเทยม ดวยทาททเปนมตร และศนยคณธรรม สามารถมบทบาทในการผลกดนจากเลกไปใหญ หรอท ารวมกบหนวยงาน/องคกรภาคสวนทพรอมกอน และมการศกษาวจยควบคกนไปตลอดเวลา ไมควรท าโดยไมมการบนทกและวเคราะหขอมลทเกยวของตาง ๆ ทเกดขนในกระบวนการท างานรวมกนตลอดเวลา ทงน ทกฝายควรปรบความคดเขาหากน และควรมองรวมกนวาภารกจทก าลงด าเนนการหรอจะด าเนนการรวมกนตอไปนน ถอเปนการลงทนทางสงคม (Social Investment) ทคมคา ททกฝาย ทกระดบ ทกภาคสวน ควรใหความส าคญอยในล าดบตน ๆ เพราะเปนการสรางระบบคณคาใหม (New value system) ในการท างาน ทจะสามารถน าพาทงองคกรภาครฐไทยและสงคมไทยไปสการมภาพลกษณทไดรบการยอมรบจากชมชนนานาชาตหรอประชาคมโลกไดในทสด

130 เอกสารอางอง

กลมงานธรรมาภบาล กฟฝ. ส านกผวาการ . (ไมระบป). ตวชวดธรรมาภบาล (Indicators of good Governance). สบคนออนไลน จาก www2.egat.co.th ในวนท 10 กรกฎาคม 2558.

กตตเดช ฉนทงกล. (2556). สรปผลการศกษาการคอรรปชนในประเทศไทย (ขนตอนท 2: การศกษาเชงปรมาณ). สบคนออนไลนจาก www.tdri.or.th ในวนท 10 กรกฎาคม 2558.

กตตยา โสภณโภไคย. (2553). “คณธรรม” “จรยธรรม” และการด ารงอยกบสงคมประชาธปไตย (ความหมายและแนวคดเชงทฤษฎ). สบคนออนไลน จาก www.ombudsman.go.th ในวนท 18 มนาคม 2558.

คณะกรรมการจรยธรรมวฒสภา. (2553). เอกสารวชาการพฒนาการจรยธรรมของวฒสภาตามบทบญญตของรฐธรรมนญ. สบคนออนไลนจาก www.senate.go.th ในวนท 18 มนาคม 2558.

จรวยพร ธรณนทร. (2550). ความหมายและหลกการของคณธรรมศลธรรมจรยธรรมจรรยาบรรณและธรรมาภบาล. สบคนออนไลนจาก www.charuaypontorranin.com ในวนท 18 มนาคม 2558.

จารวรรณ สขมาลพงษ. (2556). แนวโนมของคอรรปชนในประเทศไทย.กรงเทพฯ: ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

จตรา ปานออน. (มปป). แนวทางการสงเสรมจรยธรรมในสวนราชการและจงหวด . เอกสารประกอบการสมมนาคณะกรรมการจรยธรรม โครงการสมมนาเรอง แนวทางการสงเสรมการปฏบตตามมาตรฐานทางจรยธรรมขาราชการพลเรอนระดบกระทรวง ปงบประมาณ 2557.

ฉนทหทย (อรทย) อาจอ า และ สภรต จรสสทธ. (2558). ขอเสนอโครงการวจยและพฒนา “การจดท าดชนภาพลกษณคณธรรม จรยธรรมและธรรมาภบาลขององคกรภาครฐในประเทศไทย . เอกสารประกอบการประชมในวนท 18 พฤษภาคม 2558 จดโดยสถาบนวจยประชากรและสงคม มหาวทยาลยมหดล รวมกบ ศนยคณธรรม (องคการมหาชน) ในโครงการพฒนาดชนภาพลกษณคณธรรมของภาครฐในประเทศไทย.

ฉนทหทย(อรทย) อาจอ า และ สภรต จรสสทธ. (2558). ผลการศกษาสถานการณภาพลกษณ และขอเสนอแนวทางการพฒนาดชนคณธรรม/จรยธรรมองคกรภาครฐไทย. เอกสารประกอบการประชมในวนท 15 กนยายน 2558 จดโดยสถาบนวจยประชากรและสงคม มหาวทยาลยมหดล รวมกบ ศนยคณธรรม (องคการมหาชน) ในโครงการพฒนาดชนภาพลกษณคณธรรมของภาครฐในประเทศไทย.

ฉนทหทย(อรทย) อาจอ า และสภรต จรสสทธ. (2558). รายงานความกาวหนาการศกษาสถานการณภาพลกษณของประเทศไทย. กรงเทพฯ : สถาบนวจยประชากรและสงคม มหาวทยาลยมหดล รวมกบ ศนยคณธรรม (องคการมหาชน).

ถวลวด บรกล และคณะ. (2554). การศกษาเพอเสรมสรางความซอตรงในสงคมไทย . กรงเทพฯ: สถาบนพระปกเกลา.

ทศพร ศรสมพนธ. (2554). ระบบการประเมนภาครฐแบบบรณาการ Government evaluation system (GES). เอกสารการประชมสมมนาเสรมสรางและ พฒนาเครอขายการพฒนาระบบราชการในวนท 17 กมภาพนธ 2554.

http://www.ombudsman.go.th/


นงลกษณ วรชชย, ชยตม ภรมยสมบต, และศจมาจ ณ วเชยร .(2550). การวจยและพฒนาตวบงชคณธรรมจรยธรรม.กรงเทพฯ: ศนยสงเสรมและพฒนาพลงแผนดนเชงคณธรรม.

นวลนอย ตรรตน. (2546). การมสวนรวมของประชาชนในการตรวจสอบการด าเนนงานขององคการบรหารสวนต าบล. กรงเทพฯ: ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต.

บญวรา สมะโน. (2557). ดตางชาตมองเรองคอรปชนในประเทศไทย. กรงเทพฯ: สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (ทดอารไอ).

ผาสก พงษไพจตร, สงศต พรยะรงสรรค, นวลนอย ตรรตน และ สกรนทร นยมศลป. (2541). รายงานผลการวจยการคอรรปชนในระบบราชการไทย. เสนอตอส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตและประพฤตมชอบในวงราชการ. กรงเทพฯ.

ผาสก พงษไพจตร. (2537). การคอรรปชนกบประชาธปไตยไทย. กรงเทพฯ: ศนยศกษาเศรษฐศาสตร

การเมองคณะเศรษฐศาสตรจฬาลงกรณมหาวทยาลย

ยงจราย อปเสน. (2558). การสรางเปาหมายตวชวดความสขชมชน สสงคมทอยเยนเปนสขอยางยงยน . กรงเทพฯ : มลนธหวใจอาสา ส านกงานทรพยสนสวนพระมหากษตรย

รตนา สนนเมอง. (2557).ความส าคญของคณธรรมจรยธรรมและธรรมาภบาลในการปฏบตงาน . สบคนออนไลน จาก www.lib.nu.ac.th ในวนท 10 กรกฎาคม 2558.

วศษฐ พรรณรงษ. (2558). ธรรมาภบาลของบรษทจดทะเบยนในตลาดหลกทรพยแหงประเทศไทย . วทยานพนธระดบปรญญาเอก สาขาเศรษฐศาสตร. นครปฐม: มหาวทยาลยมหดล.

วรวท คงศกด. (2557). มาตรฐานคณธรรม จรยธรรมของบคคลสาธารณะ. เอกสารประกอบการเสวนาในวนท 25 มนาคม 2558 จดโดยศนยคณธรรม (องคการมหาชน).

ศนยคณธรรม (องคการมหาชน). (2558). กลไกเชงนโยบายของหนวยงานองคกร ในการสงเสรมคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาลในประเทศไทย. กรงเทพฯ: ศนยคณธรรม(องคการมหาชน).

ศนยพยากรณเศรษฐกจและธรกจ มหาวทยาลยหอการคาไทย . (2556). ดชนสถานการณคอรรปชนไทย. สบคนออนไลนจาก cebf.utcc.ac.th ในวนท 10 กรกฎาคม 2558.

ศนยสงเสรมจรยธรรม ส านกงานพฒนาขาราชการพลเรอน . (2556). มาตรฐานทางจรยธรรมขาราชการพลเรอน. สบคนออนไลนจาก http://www.ocsc.go.th ในวนท 18 มนาคม 2558.

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (ทดอารไอ) . (2556). การคอรปชนในสายตาของภาคธรกจ. ในรายการทวคดยกก าลงสอง ออกอากาศวนท 8 กมภาพนธ 2557.

สภาปฏรปแหงชาต. (2558). วสยทศน ยทธศาสตรการปฏรปประเทศไทยและการปรบเปลยนกลไกภาครฐ . กรงเทพฯ: ส านกการพมพ ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

สงศต พรยะรงสรรค. (2549). “คอรรปชนทคณทกษณไมเคยรจก” กรงเทพธรกจ. 12 มกราคม 2549.


ส านกคมครองและปองกน ส านกงาน ป.ป.ท. กระทรวงยตธรรม . (2557). ขอมลเบองตนเกยวกบโครงการประเมนคณธรรมและความโปรงใสในการด าเนนงานของหนวยงานภาครฐ (Integrity and Transparency Assessment-ITA). สบคนออนไลนจาก www.pacc.go.th ในวนท 10 กรกฎาคม 2558.

ส านกงานคณะกรรมการก ากบหลกทรพยและตลาดหลกทรพย . (2555). แนวทางธรรมาภบาลของก.ล.ต. (Code of Governance). สบคนออนไลนจาก www.sec.or.th ในวนท 18 มนาคม 2558.

ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.). (2552). คมอการประเมนผลการปฏบตราชการ : แนวทางการก าหนดตวชวดและคาเปาหมาย. สบคนออนไลนจาก www.2.ocsc.go.th ในวนท 10 กนยายน 2558.

ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.). (2556). รายงานสถานภาพจรยธรรมขาราชการพลเรอนตามประมวลจรยธรรม 2556. กรงเทพฯ: ส านกงาน ก.พ.

ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ส านกนายกรฐมนตร . (2554). แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบทสบเอด พ.ศ. 2555-2559. สบคนออนไลนจาก www.nesdb.go.thในวนท 10 กรกฎาคม 2558.

ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.). (2557). คมอการประเมนผลการปฏบตราชการตามค ารบรองการปฏบตราชการตามค ารบรองการปฏบตราชการของสวนราชการ ระดบกระทรวง ประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2557. กรงเทพฯ: วชน พรนทแอนดมเดย.

ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตในภาครฐ. (2557). โครงการประเมนคณธรรมและความโปรงใสในการด าเนนงานของหนวยงานภาครฐ ประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2558. สบคนออนไลน http://www.pacc.go.th/index.php/ita.

เสาวนย ไทยรงโรจน. (2557). ดชนสถานการณคอรรปชนไทย. เอกสารประกอบการสมมนาในวนท 10

มนาคม 2557 จดโดย สถาบนวจยเพอการพฒนาแหงประเทศไทย (ทดอารไอ).

สปรยา วงษตระหงาน.(มปป.). General concept of Biomedical Ethics. Ethical theory. เชยงใหม: มหาวทยาลยเชยงใหม.

อนชาต พวงส าล และอรทย อาจอ า. (2539). การพฒนาเครองชวดคณภาพชวตและสงคมไทย. พมพครงท 1.กรงเทพฯ: ส านกงานกองทนสนบสนนการวจย (สกว.).

อนชาต พวงส าล และอรทย อาจอ า.(2541). การพฒนาเครองชวดคณภาพชวตและสงคมไทย. พมพครงท 2. กรงเทพฯ: ส านกงานกองทนสนบสนนการวจย (สกว.).

อรทย อาจอ า.(2549). การประเมนผลเพอสรางเสรมพลงอ านาจ : ทางออกททาทาย. พมพครงท 1.นนทบร: สถาบนวจยระบบสาธารณสข.

อรทย อาจอ า. (2550). การประเมนผลเพอสรางเสรมพลงอ านาจ: ทางออกททาทาย. พมพครงท 2. นครปฐม: สถาบนวจยประชากรและสงคม มหาวทยาลยมหดล.


Anholt, S. (2015). Place branding research. Retrieved from https://www.gfk.com.

Bernama online. (2010). Glass facts and figures. In Archived News (26 October, 2010). Retrieved from http://bernama.com/bernama/.

Civil Service Commission of Philippines. (2000). Ethics and accountability: The Philippine experience. n.p.

Doing Business Online. (2015). Doing business 2016. Retrieved from www.doingbusiness.org.

Court, J., Hyden, G. & Mease, K. (2002) .Governance performance: The aggregate picture. United Nations University.

Helliwell, J., Jayard, R. & Sachs, J. (Eds.) (2015). World happiness report 2015. New York: Sustainable development solutions network.

Hyden, G. & Court, J. (2002). Governance and Development. World Governance Survey Discussion Paper I. United Nations University. August.

Kant, I. (1788). Critique of Practical Reason. Retrieved from http://philosophy.eserver.org/ kant/critique-of-practical-reaso.txt.

Kaufman, D. (2003). Rethinking governance: empirical lesson challenge orthodoxy. New York, NY: World Bank.

Kiltgaard, R. (2008). A holistic approach to the fight against corruption. In conference of state parties to the United Nations convention against anti-corruption. Bali, Indonesia. January 29. 2008.

Kohlberg, L., & Lickona, T. (Eds) (1976). “Moral Stages and Moralization: The Cognitive-Developmental Approach” Moral Development and Behavior Theory, Research and Social Issues. Holt, NY: Rinehart and Winston.

MacQuarrie, K. (2005). Public service values & ethics: Are we getting results? In 6th Global Forum on Reinventing Government Public Service Ethics and Trust in Government.

McDougle, L.M. (2004). Understanding and maintaining ethical values in the public sector through an integrated approach to leadership. n.p.

Piaget, J. (1956). The origins of intelligence in children. (M. Cook, Trans.). NY: International University Press.

Price waterhouse Coopers Consulting (PwC). (2014). Economic crime in Thailand. Bangkok: Pricewaterhouse Coopers Consulting.

Temporal, P. (2015). Branding for the public sector: Creating, building and managing brands people will value. West Sussex, United Kingdom: John Willey and Sons.

http://bernama.com/bernama/

http://philosophy.eserver.org/


The Civil Service Commission of Philippines. (2000) .Enhancing ethical behavior in business and government. Retrieved from http://unpan1.un.org/ .

The world bank group. (2014). Worldwide governance indicators. Retrieved from www.govindicators.org.

United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific. (n.d.) What is good governance?. Retrieved from www.unescap.org.

World Health Organization (WHO). (2013). Global status report on road safety 2013. Luxembourg: WHO.

Worldwide Governance Indicators. (2014).Country data report for Thailand 1996-2013. Retrieved from http://info.worldbank.org.

Websites ขององคกรตาง ๆ ทเขาไปเยยมชมและศกษาขอมล (เพมเตม) ไดแก

www.unpan.org.

www.undp.org.

www.pisa.com

www.oecd.org.

www.wef.org.

www.wipo.org.

www.imd.org.

www.globalethics.org.

www.theeconomist.org.

http://unpan1.un.org/

http://www.govindicators.org/

http://www.unpan.org/

http://www.undp.org/

http://www.pisa.com/

http://www.oecd.org/

http://www.wef.org/

http://www.wipo.org/

http://www.imd.org/

http://www.globalethics.org/

http://www.theeconomist.org/

136 ภาคผนวก

ภาคผนวก ก

ระบบและกลไกการประเมน ดชน และเครองมอในการวดและประเมนทส าคญของไทยและตางประเทศ

ตารางท 1 ระบบการประเมน ดชน และเครองมอในการวดและประเมนผลองคกรภาครฐทส าคญของไทย ระบบการตดตามและประเมนผลทเปนอย

แนวคดทน ามาประยกตใชในการ

วางระบบ

ประเดนการประเมน เครองมอทน ามาใช ปญหา/อปสรรค

1. การจดท าค ารบรองผลการปฏบตงานตามแบบของ กพร.

Balanced Score Card (BSC) ผสมกบ PMQA – แตเปนการใช BSC แบบประยกตตามประเดนการประเมนในชองถดไป

คณคาดานประสทธผล (50%)

คณคาดานประสทธภาพ (15%)

คณคาดานคณภาพการบรการ (15%)

คณคาดานการพฒนาองคกร (20%)

เรยกวา “การจดท าค ารบรองผลการประเมนการปฏบตราชการ” มการตอรองตวชวดกบ กพร. ตามบรบทของกลมงาน เชน ดานเศรษฐกจ กใหน าหนกดานนมากกวาดานสงคม ดานตางประเทศ ฯลฯ

หลายหนวยงานมองวา ยงไมสะทอนความจรง

เปนการท างานเชงตวเลข/เอกสาร

ยงไมมระบบการน าเสนอขอมลตอสาธารณะ

ไมเหนทมา/วธการไดมาซงขอมล/มปญหาเรองขอมล

2. การประเมนตามระบบของ ศปท.

แนวคดการตอตานการทจรต

หลายมต แบบประเมนของ ศปท.

เปนงานเชงเอกสารคอนขางมาก

3. คณะกรรมการจรยธรรมทตงโดย กพ.

แนวคดมาตรฐานจรยธรรมของ จนท.รฐ

ความโปรงใสและการตรวจสอบได

ม 4 มตหลก และ13 ตวชวด

เปนงานเชงเอกสาร/ตวเลข

4. การประเมน/ตรวจสอบโดย ปปช.

แนวคด ACRC ของเกาหล (Anti-Corruption and Civil Rights Commission)

การประเมนคณธรรม ความโปรงใส/ความสามารถในการตรวจสอบได

ITA (Integrity and Transparency Assessment)

เนนเรองวฒนธรรมคณธรรม

คณธรรมการท างาน/การใหบรการ

5. การประเมนตรวจสอบโดย ปปท.

แนวคด ACRC ของเกาหล

การประเมนคณธรรม/ความโปรงใส/ความสามารถในการตรวจสอบได

ITA – แบบส ารวจภายในหนวยงาน/ภายนอกหนวยงานและแบบประเมนเชงประจกษ

6. การประเมน/ตรวจสอบโดย สตง.

- การตรวจสอบบญช/การจดซอจดจาง ฯลฯ


ตารางท 2 ระบบการประเมน ดชน และเครองมอในการวดและประเมนผลทส าคญขององคกรตาง ๆ ในชมชนนานาชาต (ทเกยวกบภารกจของแตละกระทรวง)

หนวยงานทท าประเมน/จดอนดบ

สงทประเมน/จดอนดบ ประเดนการประเมน เครองมอ/ดชน/ วธวทยาทใช

หมายเหต/ขอสงเกต

1. International Management and Development (IMD)

World Competitiveness

ผลการท างานดานเศรษฐกจ, ประสทธภาพของรฐบาล, ประสทธภาพทางธรกจ, โครงสรางพนฐาน

4 มต 20 pillars 323 ตวแปร

ทกกระทรวง

2. World Economic Forum (WEF)

Growth Competitiveness Index (GCI)

สงแวดลอมของเศรษฐกจมหภาค, คณภาพขององคกรสาธารณะ และเทคโนโลย

GCI – ก.พาณชย, คลง, อตสาหกรรม – ไทยอยล าดบท 37 จาก 148 ประเทศในป 2556

3. Overseas Development Institute (ODI)

ธรรมาภบาล (Good Governance)

คณภาพของหนวยงานภาครฐดานการบรการ

World Governance Survey (WGS)

ทกกระทรวง

4. OECD - PISA ความสามารถของเยาวชนในดานตาง ๆ

ความรดานวทยาศาสตร คณตศาสตร, การอาน

PISA – การสอบ/คะแนนการสอบ 3 ดาน

กระทรวงศกษาธการ

5. UNDP การพฒนามนษย หลายมต HDI (Human Development Index)

กระทรวงพฒนาสงคม

6. World Bank การท าธรกจ/บรรยากาศในการลงทน

หลายมต Doing Business ก.พาณชย และเกอบทกกระทรวง

7. Anholt-GFK ภาพลกษณของประเทศ การสงออก. วฒนธรรม. ประชาชน, การเขาเมอง, การลงทน

The Nation Brand Index - คะแนนภาพลกษณจากการส ารวจ

ก.พาณชย และเกอบทกกระทวง

8. Transparency Int. (TI)

ความโปรงใส การรบรดานการคอรรปชนของประชาชน/หนวยงานทมขอมล

Corruption Perception Index - CPI

ทกกระทรวง/ทกหนวยงาน

9. OECD-BLI ชวตทดกวา/คณภาพชวต

การท างาน, รายได, ทอยอาศย, การศกษา, สขภาพ, สงแวดลอม, ชมชน, ความปลอดภย, ความเปนพลเมอง

Better Life Index - BLI

-ทกกระทรวง


หนวยงานทท าประเมน/จดอนดบ

สงทประเมน/จดอนดบ ประเดนการประเมน เครองมอ/ดชน/ วธวทยาทใช

หมายเหต/ขอสงเกต

10.ททท.รวมกบบรษทเอกชน/องคกรตางประเทศตาง ๆ หลายองคกร

Destination Thailand ความเปนแหลงทองเทยวททรงคณคา, ความสมพนธของนกทองเทยวทมตอประเทศ, ความซอสตยของนกทองเทยวทมตอประเทศ

ดชนชวดในฐานะทประเทศไทยเปนจดหมายปลายทาง, Affinity Index และ Loyalty Index

- ก.การทองเทยวและทกกระทรวง

11.The Gallup Organization

The Gallup World Poll

ส ารวจความคดเหนของสาธารณะเกยวกบภาพลกษณของแตละประเทศหลายมต

Poll Survey ส ารวจใน 140 ประเทศ

12.WHO Global Status Report on Road Safety

การตายจากอบตเหต/อตราการเกดอบตเหต

ใชอตราการตายจากอบตเหตตอประชากรแสนคน

ประเทศไทยสงเปนอนดบสองของโลก – กรมทางหลวง, กรมการขนสง, กระทรวงคมนาคม, ภาคประชาชน. ภาคธรกจ

13.Sustainable Development and Social Network (SDSN, New York)

World Happiness Report (WHR)

การพฒนาทยงยน ทสะทอนจากความสข

- ไมมขอมล - ทกกระทรวง

หมายเหต: องคกร และระบบกลไกการประเมนตาง ๆ ในระดบโลก หรอทมอยในชมชนนานาชาตนนมจ านวนมาก ดงนน การน าเสนอ ณ ทน จงเปน

การเลอกมาเพยงบางสวนเทานน โดยเฉพาะหนวยงาน/องคกร และการประเมนทมอทธพลดานตาง ๆ เปนอยางสง โดยเฉพาะอทธพลตอการลงทนขององคกรทางเศรษฐกจตาง ๆ ในระดบโลก รวมทงองคกรทมบทบาทในการก ากบ ตดตามและประเมนการพฒนาเพอใหเกดความเปนธรรม ความเทาเทยม ความยงยน ความโปรงใส และความสามารถในการตรวจสอบได ทชมชนนานาชาตมความตองการรวมกน

ตารางท 3 ตารางสรปวชาชพหลกและจรรยาบรรณวชาชพของบคลากรหลกในแตละกระทรวง (น าเสนอเพยงบางสวน ยงไมครอบคลม)

กระทรวงการตางๆ วชาชพส าคญของแตละกระทรวง หมายเหต-จรรยาบรรณ กระทรวงศกษาธการ คร/ อาจารย/ นกวชาการศกษาเปนหลก จรรยาบรรณคร/ อาจารย/ ผสอน กระทรวงสาธารณสข แพทย/ พยาบาล/ เภสชกร/ ทนตแพทย/

นกวชาการสาธารณสข เปนหลก จรรยาบรรณของแตละวชาชพ มอยแลวใหน ามาใชอยางเขมงวด

กระทรวงพาณชย นกการบญช/ ผตรวจสอบบญช/ เศรษฐกร/ นกกฎหมาย/ นตกร/ นตการ

จรรยาบรรณของวชาชพบญช นกการบญช ผตรวจสอบ นกกฎหมาย

กระทรวงคมนาคม วศวกร ชางโยธา ชางส ารวจ ชางเทคนคตาง ๆ เปนหลก

ควรใชหรอปฏบตตามจรรยาบรรณวชาชพของตนอยางเครงครด

กระทรวงการคลง นกการเงน การธนาคาร นกบญช นกเศรษฐศาสตร นกวเคราะหนโยบายและแผน

ควรใชหรอปฏบตตามจรรยาบรรณวชาชพของตนอยางเครงครด

กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม

นกสงแวดลอม นกธรณวทยา นกภมศาสตร ฯลฯ

จรรยาบรรณวชาชพมหรอยง

กระทรวงเกษตรและสหกรณ นกวชาการเกษตร/ ปาไม/ ประมง/ แร จรรยาบรรณวชาชพมหรอยง


ตารางท 4 ขนตอนในการพฒนาดชนหรอตวชวด (ขนตอนในเชงเทคนค ทเกยวของกบการใชความรทางสถตตางๆ)

ขนตอน (Step) ท าไมขนตอนนจงจ าเปน/ความจ าเปนของแตละขนตอน

1. ก า ร ส ร า ง ก ร อ บ ใ น เ ช ง ท ฤ ษ ฎ (Theoretical Framework) – เพอเปนฐานในการเลอกและการผสมผสานตวแปรใหกลายเปนตวชวดทมความหมาย ภายใตหลกการทส าคญ คอ ความสอดคลอง/เหมาะสมกบจดมงหมาย (ดงนน การใหผเชยวชาญและผมสวนไดสวนเสยทงหมดเขามาเกยวของในขนตอนนตงแตแรก จงมความส าคญอยางยง)

ท าใหเกดความเขาใจทชดเจน และท าใหไดนยามของปญหา/ปรากฏการณทมหลายมต ทตองการวด – สงทตองการจะวดจรง ๆ คออะไร?

ช วย จ ด โค ร งสร า ง ขอ งกล ม ย อย /ประ เด นย อย /องคประกอบยอยตาง ๆ ของปญหา/ปรากฏการณทตองการประเมน/วด (ในกรณทมความจ าเปน)

เปนการรวบรวม/ประมวลเกณฑตาง ๆ ทใชในการเลอกตวแปรทส าคญ ๆ ทงทเปนตวแปรเชงปจจยน าเขา, ต วแปรเชงกระบวนการ, ตวแปรเชงผลผลต, ตวแปรเชงผลลพธ/ผลกระทบ ฯลฯ

2. การเลอกขอมล (Data Selection) – ควรเปนการเลอกบนพนฐานของความราบรนในเชงการวเคราะห (analytical soundness), ความสามารถในการวดไดจรง, ความครอบคลมองคกรตาง ๆ ทมภารกจทตางกน, ความเชอมโยงของตวชวดกบปรากฏการณ/ปญหาทตองการวด และ ควรพจารณาใชตวแปรทเปนตวแทน (proxy variables) กรณทไมมขอมล/หาขอมลไดยาก (การใหผเชยวชาญและผมสวนไดสวนเสยทงหมดเขามารวมในขนตอนน เปนสงทจ าเปนเชนกน)

เพอเปนการตรวจสอบคณภาพของดชนหรอตวชวดทมอย เพอถกเถยง/อภปรายเกยวกบจดแขง จดออนของตวชวด

แตละตวทเลอกขนมา เพอสราง/จดท าตารางสรปเกยวกบลกษณะของขอมล

เชน แหลงขอมล, การจดหาขอมล/การมอยของขอมล, ประเภทของขอมล (เชน ขอมลปจจยน าเขา, กระบวนการ, ผลผลต, ผลลพธ, ผลกระทบ เปนตน)

3. การขจดคาความคลาดเคลอนทางสถ ต/การซอมแซมขอมลทขาดหายไป (imputation of missing data) ท าใหไดชดขอมลทสมบรณ ดวยการท า imputation หรอ การขจดคาความคลาดเคลอนทางสถต/การซอมแซม/การแกไขปญหาดวยวธการหลาย ๆ อยางประกอบกน

เพอประมาณคา (values) ของขอมลทอาจคลาดเคลอนหรอตกหลน/หายไป

เพอหามาตรการทจะท าใหเกดความนาเชอถอของคาทคลาดเคลอนแตละตว รวมทงท าการประเมนผลกระทบของการขจดคาความคลาดเคลอน/คาทขาดหายไปทมผลตอผลลพธของตวชวดผสมหรอตวชวดรวม/ตวชวดองคประกอบ (composite indicator)

เพอถกเถยง/อภปรายเกยวกบคาทผดปกต/ขอมลทผดปกต (outliers) ทมอยในฐานขอมล/ชดขอมลทม



4. การวเคราะหหลายระดบ (Multivariate analysis) – ควรน ามาใชในการศกษาหรอประเมนโครงสรางโดยรวมของชดขอมล เพอประเมนความเหมาะสม เพอน าไปสการเลอกวธวทยาทเกยวของ/ทจะตามมาไดอยางถกตอง/เหมาะสม/สอดคลองกน เชน การถว งค าน าหนก (weighting), การจ ดกล ม /การรวมกลม (aggregation)

ตรวจสอบโครงสรางของขอมลทส าคญในสองมต คอ 1.มตตวชวดของบคคล และ 2.มตตวชวดขององคกร ดวยวธการตาง ๆ หลายระดบทมความเหมาะสม เชน การวเคราะหองคประกอบหลก (principal components analysis), การวเคราะหรายกลม (cluster analysis) เชน cluster ดานเศรษฐกจ, cluster ดานสงคม เปนตน

ก าหนดกลมของตวชวด และกลมขององคกร/หนวยงานทมลกษณะคลายคลงกนในเชงภารกจและน าเสนอการตความขอมล/ผลลพธทได

เปรยบเทยบโครงสรางของชดขอมลทถกก าหนดไวในเชงสถตกบกรอบทฤษฎทก าหนดไว และอภปรายเกยวกบความแตกตางทอาจเกดขนได/เปนไปได

5. กระบวนการท าใหขอมลเปนมาตรฐานเดยวกน/มความเหมอนกน (normalisation) ขนตอนนควรด าเนนการเพอชวยท าใหสามารถเปรยบเทยบตวแปรตาง ๆ ได เนองจากขอมลบางประเภท อาจมหนวยการวเคราะหทแตกตางกน เปนตน

เลอกหลกการทเหมาะสม ทใหความส าคญกบทงกรอบเชงทฤษฎและคณสมบตของขอมลทมอย

ถกเถยง/อภปรายเกยวกบขอมลทผดปกต/คาทผดปกตทมอยในชดขอมล เพราะอาจจะท าใหเกดการวดและ/หรอสามารถเปรยบเทยบซงกนและกนได

ท าการปรบสเกล (scale) ถาจ าเปน ท าการแปลงตวชวดทมความเบสง (highly skewed) ถา

จ าเปน 6. การถวงคาน าหนกและการจดรวมกลม (weighting

and aggregation) – ซงควรจะด าเนนการใหสอดคลองกบกรอบในเชงทฤษฎทก าหนดไวตงแตตน

เลอกหลกการตาง ๆ ในการถวงคาน าหนกและการจดรวมกลมไดอยางเหมาะสม ทใหความส าคญกบทงกรอบในเชงทฤษฎและคณสมบตหรอลกษณะของขอมล

ถกเถยง/อภปรายในประเดนตาง ๆ เกยวกบสหสมพนธ/ความสมพนธซงกนและกนระหวางตวชวดตาง ๆ ทจะตองค านงถง

ถกเถยง/อภปรายเกยวกบการทดแทนซงกนและกนระหวางตวชวดตาง ๆ วาควรอนญาตใหสามารถใชแทนกนไดหรอไม อยางไร?

7. การว เ คราะหความ ไม แน นอนและความไว (uncertainty and sensibility analysis) เพอประเมนความแขงแกรงของตวชวดผสม/ตวชวดองคประกอบ/ตวชวดรวม ทงในแงมมของการน าเขา/การผนวกตวชวดเขามา และการตดตวชวดออกไป, การปรบคาและการกระจาย (the nomalisation scheme), การขจดคาความคลาดเคลอนทางสถต/การซอมแซมขอมลทคลาดเคลอน/ขาดหายไป, การเลอกการถวงคาน าหนก, วธการในการจดกลม/การรวมกลม

เพอพจารณาแนวทางตาง ๆ หลายรปแบบในการสรางตวชวดแบบผสม และถาเปนไปได กควรมการจดท าภาพทศน (scenario) ในเชงแนวคดทเปนทางเลอก เพอการคดเลอกดชน/ตวชวดทส าคญทสด

เพอระบแหลงทมาของความไมแนนอนตาง ๆ ทอาจเกดขนไดในกระบวนการพฒนาตวชวดองคประกอบ/ตวชวดผสม/ตวชวดรวม ทอาจจะท าใหคะแนน และการจดอนดบขนอยกบความไมแนนอนดงกลาวได

เพ อท าการว เคราะหความไวของการอางอ ง (ขอสนนษฐานตาง ๆ) และสามารถก าหนดไดวาอะไรคอแหลงของความไมแนนอน ทอาจมอทธพลตอคะแนน และตอการจดอนดบ/อนดบทมากกวากน



8. การกลบไปทขอมล (Back to the data) – การกลบไปตรวจสอบขอมลอกครงหนงเปนสงทจ าเปน เพอเปดเผยใหเหนวาอะไรคอตวการทส าคญทท าใหสามารถด าเนนการไดดหรอไมด – ความโปรงใสเปนเงอนไขทจ าเปนในล าดบแรก ทจะท าใหเกดการวเคราะหและการจดท านโยบายทด เกดขนได

เพอจดท าโพรไฟล (profile)การด าเนนงานขององคกรในระดบตวชวด/ดชน ทงน เพอเปดเผย หรอชใหเหนไดวา อะไรคอปจจยผลกดนผลลพธของตวชวดแตละตว

เพอตรวจสอบสหสมพนธและความเปนเหตเปนผลซงกนและกนระหวางตวชวด/ดชน

เพอใหสามารถระบไดว าผลลพธของตวชวดนนถกครอบง า/ก ากบโดยตวชวดเพยงแคไมกตว ใชหรอไม? และเพออธบายความส าคญขององคประกอบยอยตาง ๆ ทมความสมพนธซงกนและกนทมอยภายในชดตวชวดแบบผสม

9. ความเชอมโยงกบตวชวดอน ๆ - ควรด าเนนการเพอวเคราะหสหสมพนธระหวางตวชวดทท าขน (หรอมตตาง ๆ ของตวชวด) กบตวชวดทมอยเดม ซงอาจเปนตวชวดธรรมดา ไมใชตวชวดรวม/ตวชวดผสม รวมถงการระบความเช อมโยงของ ตวช วด ดวยการวเคราะหถดถอย (regressions)

เพอวเคราะหสหสมพนธ หรอ ความสมพนธระหวางตวชวดแบบผสมกบมาตรวดอน ๆ ทมความเกยวของ โดยการน าผลลพธของการวเคราะหความไวเขามาพจารณารวมดวย

พฒนา/เขยนเรองเลาตาง ๆ (narratives) บนพนฐานของผลลพธทเกดขน

10. ขนตอนสดทาย คอ การน าเสนอผลลพธของดชนหรอตวชวดใหเหนอยางชดเจนดวยวธการ/รปแบบตาง ๆ (Visualization of the results) – เพราะการน าเสนออยางชดเจน จะมอทธพลตอการตความ หรอ ชวยขยายศกยภาพในการตความใหมมากขนตามไปดวย

เพอระบชดเครองมอตาง ๆ ในการน าเสนอผลลพธใหกบกลมเปาหมาย/ผเกยวของประเภทตาง ๆ

เพอเลอกเทคนคการน าเสนอทสามารถสอสารขอมลทมอยไดมากทสดและดทสด

เพอน าเสนอผลลพธของตวชวดรวม/ตวชวดผสมดวยรปแบบทชดเจนและถกตองทสด

เกบความและเรยบเรยงโดย ฉนทหทย (อรทย) อาจอ า, 28 สงหาคม 2558 เอกสารอางอง Handbook on Constructing Composite Indicators: Methodology and User Guide by OECD Publishing, 2008.


ตารางท 5 ค าหลก/ศพทเทคนค/กฎหมาย/ขอมลบรบทตาง ๆ ทเกยวของกบองคกรภาครฐทควรทราบ

ค าหลก/ ศพทเทคนค

เนอหาหรอบรบทตางๆ

คอรรปชน พฤตกรรมการทจรตของบคคลในต าแหนงหนาท เพอผลประโยชนสวนตนหรอพวกพอง รปแบบการคอรรปชน (ตามการศกษาของ สงศต พรยะรงสรรค (2549))

1. การแสวงหาคาเชาทางเศรษฐกจ เชน การผกขาดและการใหสมปทาน การเรยกเกบสวนแบงอยางผดกฎหมาย 2. การฉกฉวยและแปรรปทนของรฐมาเปนของตนเอง 3. การมผลประโยชนทบซอน 4. การใชอทธพลทางการเมองหาผลประโยชนจากตลาดหลกทรพย เชน การปนหน 5. การปกปดการบรหารงานทไมถกตอง ปกปดขอมลและใหการเทจ 6. การใชนโยบาย กฎหมาย กฎเกณฑ ขอบงคบตางๆ อยางมอคตและล าเอยง 7. การใชอทธพลทางการคา แสดงบทบาทเปนนายหนาหรอมผลประโยชนทบซอน จากการคาตางตอบแทน

แลกเปลยนสนคาเกษตรกบประเทศคคา 8. ใชทรพยากรของรฐไปในทางมชอบ การปลอมแปลงเอกสาร การฉอฉล การใชกองทนของรฐเพอผลประโยชน

ทางการเมอง 9. การไมกระท าตามหนาทแบบตรงไปตรงมา 10. การใหและรบสนบน การขเขญบงคบและใหสงลอใจ 11. การยอมรบของขวญทไมถกตอง 12. ผบรหารประเทศท าตวเปนผอปถมภรายใหญของประเทศ โดยใชนโยบายประชานยม เชน ใหเงนทอง หรอ

สงของของรฐ เพอการไดรบการสนบสนนจากประชาชน การคอรรปชนเชงนโยบาย

โดยใชวธการสรางเงอนไขทท าใหการคอรปชนกลายเปนเรองชอบธรรม หรอเรยกวา “กระบวนการสรางความชอบธรรม” ทงน ผเกยวของท าหนาทสรางเงอนไขเหลาน สวนใหญจะเปนผทมความรความเชยวชาญในเรองทจะแสวงหาผลประโยชน ลกษณะของการสรางเงอนไขเพอเปนขออางตอความชอบธรรม เชน การอางถงผลประโยชนสาธารณะทเกดจากนโยบายสาธารณะและการบงคบใชกฎหมายตาง ๆ

ดชนภาพลกษณการคอรรปชน (Corruption Perception Index: CPI)

เปนตวชวดความโปรงใสจากการคอรรปชนของแตละประเทศ โดยวดการรบรของกลมตวอยางทมตอการคอรรปชนของภาครฐ มคาคะแนนตงแต 0 ถง 100 คะแนน คะแนนต า หมายถง การมภาพลกษณการคอรรปชนทสง และคะแนนมาก หมายถง การมภาพลกษณการคอรรปชนทต า แตเดมมคะแนนเตม 10 คะแนน และปรบคาคะแนนเปน 100 คะแนน ในพ.ศ. 2555 CPI ถกน ามาใชในการส ารวจการจดอนดบความโปรงใส โดยองคกรทท าหนาทในการจดอนดบ คอ องคกรเพอความโปรงใสระหวางประเทศ (Transparency International) ในป 2557 มประเทศทเขารวมการส ารวจจ านวนทงสน 174 ประเทศ

ธรรมาภบาล (Good Governance)

การเกดภาวะวกฤตทางเศรษฐกจอยางรนแรงของประเทศไทยใน พ.ศ.2540 สาเหตสวนหนงเกดจากความหยอนประสทธภาพของกลไกการบรหารกจการบานเมอง การบรหารราชการ การก าหนดนโยบายสาธารณะ และการทจรตมชอบในวงราชการ ดงนน ในวนท 10 สงหาคม 2542 คณะรฐมนตร ไดประกาศ ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการสรางระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด พ.ศ. 2542 และเรมมผลบงคบใชกบหนวยงานภาครฐ ตงแตวนท 11 สงหาคม 2542 ซงเปนการวางฐานในการบรหารราชการแนวใหม เพอการบรหารกจการบานเมองทด

รฐธรรมนญ ฉบบ พ.ศ.2540 ในบททเกยวกบการก ากบดแลและการทจรตคอรรปชน

ในรฐธรรมนญ ฉบบ พ.ศ.2540 ไดมการกลาวถงการปรบโครงสรางและบทบาทหนาท รวมถงการจดตงองคกรทท าหนาทแกไขปญหาคอรรปชน ไดแก 1. ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ส านกงาน ก.พ.) 2. ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ส านกงาน ก.พ.ร.) 3. ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ป.ป.ช.) 4. คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตในภาครฐ (ป.ป.ท.)




5. คณะกรรมการตรวจเงนแผนดน (ส.ต.ง.) 6. ส านกงานปองกนและปราบปรามการฟอกเงน (ปปง.) 7. กรมสอบสวนคดพเศษ (DSI) 8. ศนยปฏบตการตอตานการทจรต (ศปท.) (หนวยงานระดบต ากวากรม จ านวน 35 แหง)

คณภาพการบรหารจดการภาครฐ (Public Sector Management Quality Award: PMQA)

เปนเครองมอในการพฒนาองคกรมงสมาตรฐานสากล รายละเอยดในการวดคณภาพการบรหารจด การภาครฐ ประกอบดวย 7 หมวด 90 ค าถาม ไดแก

หมวดท 1 การน าองคกร หมวดท 2 การวางแผนเชงยทธศาสตรและกลยทธ หมวดท 3 การใหความส าคญกบผรบบรการและผมสวนไดสวนเสย หมวดท 4 การวด การวเคราะห และการจดการความร หมวดท 5 การมงเนนทรพยากรบคคล หมวดท 6 การจดการกระบวนการ หมวดท 7 ผลลพธการด าเนนการ

การจดท าขอตกลงระดบการใหบรการ (Service Level Agreement: SLA)

กรอบก าหนดเกณฑตวชวดในการใหบรการ โดยส านกงาน ก.พ.ร. ผลกดนใหสวนราชการจดท าขอตกลงคณภาพการใหบรการประชาชน (SLA)

ตวชวดการประเมนคณธรรมและความโปรงใสการด าเนนงานของหนวยงานภาครฐ (Integrity and Transparency Assessment: ITA)

โดยส านกงาน ป.ป.ช. ไดจดท าการศกษาประเมนคณธรรมการด าเนนงาน และพฒนาดชนวดความโปรงใสของหนวยงานภาครฐ น าแนวคดการประเมนคณธรรมจากประเทศเกาหลมาศกษาการจดท าระบบประเมนทมมาตรฐาน การผนวกการประเมนคณธรรมและดชนวดความโปรงใส เพอใหไดเครองมอปองกนการทจรต ทมความเหมาะสมกบวฒนธรรมประเทศไทย กรอบแนวคดประกอบดวย 5 ประเดน คอ

1. ความโปรงใส (Transparency) วด การด าเนนงานขององคกร การตอบสนองขอรองเรยน 2. ความรบผดชอบ (Accountability) ประเมนตามกฎหมาย และตามบทบาทหนาท 3. การทจรตคอรรปชน (Corruption) วดจากประสบการณตรง และทศนคตการรบร 4. วฒนธรรมคณธรรม (Integrity Culture) ประเมนจากวฒนธรรมองคกร และการตอตานการทจรตใน

องคกร 5. คณธรรมในการท างาน (Work Integrity) ประเมนจากการบรหารงานบคคล การบรหารงบประมาณ และ

การเปนธรรมในการมอบหมายงาน คาคะแนนคณธรรมและความโปรงใสในการด าเนนงานของหนวยงานภาครฐ จะมคะแนนระหวาง 0-100 คะแนน คาคะแนนมาก หมายถง ระดบการมคณธรรมและความโปรงใสการด าเนนงานสง เครองมอในการวด ประกอบดวย 3 เครองมอ ไดแก

1. แบบประเมนคณธรรมและความโปรงใสการด าเนนงานของหนวยงานภาครฐ ส าหรบหนวยงานตอบ (Evidence Base Integrity & Transparency Assessment: EBIT)

2. แบบประเมนคณธรรมและความโปรงใสการด าเนนงานของหนวยงานภาครฐ ส าหรบเจาหนาทในหนวยงานตอบ (Internal Integrity & Transparency Assessment: IIT)

3. แบบส ารวจบคคลภายนอก จากผรบบรการจากหนวยงานภาครฐ (External Integrity & Transparency Assessment: EIT)

ค ารบรองการ พระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 2546 หมวด 8 การประเมนผลการ




ปฏบตราชการ พ.ศ…….

ปฏบตราชการ ก าหนดใหสวนราชการด าเนนการประเมนผลการปฏบตราชการ ของสวนราชการเกยวกบผลสมฤทธของภารกจ คณภาพการใหบรการ ความพงพอใจของประชาชนผรบบรการ ความคมคาในภารกจ และอาจจดใหมการประเมนผลภาพรวมของผบงคบบญชาแตละระดบหรอหนวยงานใน สวนราชการ โดยสวนราชการทใหบรการมคณภาพเปนไปตามเปาหมายทก าหนดสามารถเพมผลงานโดย ไมเปนการเพมคาใชจาย หรอสามารถด าเนนการตามแผนลดคาใชจายตอหนวยได สวนราชการจะไดรบจดสรร เงนรางวลเพอน าไปจดสรรในสวนราชการ ส านกงาน ก.พ.ร. ไดด าเนนการเจรจาขอตกลง และประเมนผลการปฏบตราชการ ประจ าป และไดจดท าคมอการปฏบตราชการตามค ารบรองการปฏบตราชการ ของสวนราชการเปนประจ าทกป

คณะกรรมการเจรจาขอตกลงและประเมนผล

เปนคณะกรรมการซงแตงตงโดย คณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ใหท าหนาทเจรจาความเหมาะสมของตวชวด น าหนก คาเปาหมาย และเกณฑการใหคะแนน เพอใชในการจดท าค ารบรองการปฏบตราชการ

ค ารบรองการปฏบตราชการของสวนราชการ

เปนค ารบรองของสวนราชการฝายเดยว ไมใช สญญา และใชส าหรบระยะเวลา 1 ป โดยในค ารบรองฯ จะประกอบดวยขอตกลงเกยวกบแผนปฏบตราชการ ตวชวด ผลการปฏบตราชการ น าหนก เปาหมาย/เกณฑการใหคะแนน

การประเมนสมรรถนะ

เปนหนงใน องคประกอบส าคญของการประเมนผลการปฏบตราชการ วาผปฏบตนน ไดแสดงออกถงพฤตกรรมทสะทอนสมรรถนะทควรจะเปนของต าแหนงหรอไม และตองมการประเมนสมรรถนะหลกอยางนอย 5 เรอง ประกอบดวย 1. การมงผลสมฤทธ 2. บรการทด 3. การสงสมความเชยวชาญในอาชพ 4. จรยธรรม 5. ความรวมแรงรวมใจ วธในการประเมน : สวนราชการจะก าหนดวธการประเมนสมรรถนะโดยวธใดวธหนง ใน 2 วธ คอ การประเมนแบบ 360 องศา และ การประเมนโดยผบงคบบญชาประเมนจากการสงเกตพฤตกรรมการ แสดงออกทเหนเดนชด(Critical Incident Technique)

ตวชวดผลการปฏบตราชการตวชวด (Key Performance Indicator: KPI)

เปนดชนหรอหนวยวดความส าเรจของการปฏบตงานทก าหนดขน โดยเปน หนวยวดทแสดงผลสมฤทธของงาน และสามารถแยกแยะความแตกตางของผลการปฏบตงานได


ภาคผนวก ข

แนวค าถามหลกในการสมภาษณ ประเดนค าถาม : การประเมนสงทประสบ/ทผานมา/ทเปนอย ณ ปจจบน ในฐานะบคลากรขององคกรภาครฐ

1. ในมมมองของทาน อะไรคอจดทเปราะบาง หรอ จดออนทสดขององคกรภาครฐไทยในปจจบน โดยเฉพาะองคกรททานมภารกจรบผดชอบอย ณ ปจจบน

2. กระบวนการตดสนใจของผน าองคกรเปนอยางไร ใหความส าคญกบขอมลทางวชาการตาง ๆ ทเกยวของมากนอยแคไหนเพยงใด ใหความส าคญกบทมงาน/บคลากรในระดบตาง ๆ มากนอย เพยงใด อยางไร?

3. คณภาพของบคลากร(ความร/ความสามารถการปฏบตงานบนฐานของคณธรรม/จรยธรรม ฯลฯ)โดยภาพรวม เปนอยางไร ปญหาอปสรรคทส าคญทเกยวของกบคณภาพ และ/หรอ การสงเสรม การพฒนาคณภาพของบคลากร คออะไร เปนอยางไร การแกไขปญหาตาง ๆ ในกรณทพบวาบคลากรยงท างานไมคอยมประสทธภาพ/ประสทธผลเทาทควรจะเปน ทานท าอะไร อยางไรส าเรจหรอไม อยางไร?

4. ความโปรงใสขององคกรภาครฐ จากประสบการณ/มมมองของทานเปนอยางไร มาตรการตาง ๆ ทใชเปนอยางไร ใชไดผลหรอไม อยางไร? ถาพบวา มการบรหารจดการงบประมาณทยงไมมประสทธภาพ ประสทธผล หรอยงไมน าไปสการบรรลเปาหมาย/วตถประสงค/วสยทศน/ภารกจ/พนธกจตาง ๆ ขององคกร ทานท าอะไร อยางไรไดผลอยางไร ขอทราบขอคดเหน/ขอเสนอแนะตาง ๆ เพอปรบปรงในเรองนจากมมมองของทานดวย

5. ค าวา “การบรหารงานจดการภาครฐดวยหลกธรรมาภบาล”ในมมมองของทานนน ทาน และ/หรอหนวยงานททานรบผดชอบใหความส าคญกบเรองนมากนอยเพยงใด และ/หรอ ไดใชเปนแนวทางในการบรหารจดการองคกรหรอไม อยางไร กรณาแบงปนประสบการณของทานอยางละเอยด

6. โดยภาพรวม ปญหา-อปสรรคทส าคญตาง ๆ (เรยงล าดบความส าคญตามความจรงของหนวยงานของทาน) ทสงผลกระทบตอการท างานเพอสนองตอบตอปญหาและความตองการของประชาชน/ชมชน/ผมสวนไดสวนเสยขององคกรภาครฐ โดยเฉพาะหนวยงานในความรบผดชอบของทาน ทยงไมคอยบรรลผลส าเรจ ประกอบดวยอะไรบาง เพราะอะไร

7. ขอคดเหน/ขอเสนอแนะของทานหรอทางออก/ทางเลอกในมมมองของทาน ทจะท าใหองคกรภาครฐไทยท างานอยางมประสทธภาพ-ประสทธผลมากยงขน หรอไดมากทสด จนไดรบการจดอนดบอยในล าดบตน ๆ ของโลกมความเปนไปไดหรอไม คออะไร และ/หรอ ขอเสนอแนะในการยกระดบศกยภาพ/ความสามารถในการตอบสนองตอปญหาและความตองการของประชาชน/ ชมชน/ผมสวนไดสวนเสยทเกยวของทงหมดทกฝายทกประเภท/ประเทศชาต มหรอไม คออะไร

8. ทานเคยไดยนค าวา “การจดท าภาพลกษณส าหรบภาคสาธารณะ”(Branding fo the public sector)หรอแนวคดคลาย ๆ กนน หรอไม ทานไดยน/ทราบจากทใด ทานมองวาอยางไร ดหรอไม อยางไร ถาประเทศไทยจะมการพฒนา หรอการเพมประสทธภาพและประสทธผลขององคกรภาครฐดวยแนวคดน แตมการสนบสนนในเชงระบบ และ/หรอ เชงกระบวนการ เพอยกระดบศกยภาพและสถานภาพขององคกรภาครฐไทยใหทดเทยมกบนานาอารยประเทศไปพรอม ๆ กนทกหนวยงาน


รายชอผใหสมภาษณ

ล าดบ ชอ-นามสกล ต าแหนง หนวยงาน

1. พญ.จนทรเพญ ชประภาวรรณ อดตผอ านวยการ สถาบนวทยาการเรยนร (สวร.) 2. นางสาวสนนทา กงวาลกลกจ รองอธบด กรมเจรจาการคาระหวางประเทศ

กระทรวงพาณชย 3. นางดวงพร รอดพยาธ อธบด กรมการคาตางประเทศ กระทรวงพาณชย 4. นางสาวผองพรรณ เจยรวรยะพนธ อธบด กรมพฒนาธรกจการคา กระทรวงพาณชย 5. คณภารด อนทชาต ผอ านวยการกลมพฒนาระบบ

บรหาร กรมพฒนาธรกจการคา กระทรวงพาณชย

6. คณวรน มโนรมย นกประชาสมพนธ ปฏบตการ

กรมพฒนาธรกจการคา กระทรวงพาณชย

7. คณมสลน แสวงทรพย นกวเคราะหนโยบายและแผนช านาญการ

กรมพฒนาธรกจการคา กระทรวงพาณชย

8. นายทศพล ทงสบตร รองอธบด กรมทรพยสนทางปญญา กระทรวงพาณชย 9. นายธระศกด สนา นตกรช านาญการ กรมทรพยสนทางปญญา กระทรวงพาณชย 10. นายวฒชย ดวงรตน รองปลดกระทรวง กระทรวงพาณชย 11. นางธนนดา ทปวชระ ผอ านวยการกลมพฒนาระบบ

บรหาร ส านกงานปลดกระทรวงพาณชย

12. ๑ นางสาวภทรมน กนษฐานนท นกวชาการพาณชยช านาญการ ส านกงานปลดกระทรวงพาณชย 13. ๑ นางสาวสชาดา ไทยบรรเทา อธบด กรมความรวมมอระหวางประเทศ

กระทรวงการตางประเทศ 14. ๑ นางศนสนย สหสสะรงษ รองอธบด กรมเศรษฐกจระหวางประเทศ

กระทรวงการตางประเทศ 15. ๑ นายบพธศร ภาษต ผอ านวยการ ส านกงานศนยปฏบตการตอตานการทจรต

กระทรวงมหาดไทย 16. ๑ นายธวชชย ไทยเขยว รองปลดกระทรวง กระทรวงยตธรรม 17. นางญาใจ พฒนสขวสนต ผชวยปลดกระทรวง กระทรวงการคลง 18. ๑ นายฐานษ นาคะเกษตร เจาหนาท ส านกงานศนยปฏบตการตอตานการทจรต

กระทรวงการคลง 19. ๑ นางสาวจนจรา เรองแสง เจาหนาท ส านกนโยบายและแผนปฏบตการ

กระทรวงการคลง 20. ๒ นางสรอยทพย ไตรสทธ ปลดกระทรวง กระทรวงคมนาคม 21. ๒ นายเสร โสภณดเรกรตน รองปลดกระทรวง กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม 22. ๒ พ.ต.ต.ปยะ ตะวชย ผก ากบการกองวจย ส านกงานต ารวจแหงชาต 23. ๒ รศ.นพ.ก าจร ตตยกว ปลดกระทรวง กระทรวงศกษาธการ 24. ๒ นายพศกด จตวรยะวศน อธบด กรมทางหลวงชนบท 25. ๒ รศ.ดร.วรากรณ สามโกเศศ อธการบดมหาวทยาลย/

อนกรรมการ ก.พ.ร. มหาวทยาลยธรกจบณฑตย

26. ๒ นายนนทกร กาญจนะจตรา เลขาธการ ส านกงาน ก.พ. 27. ๒ ดร.สลาภรณ บวสาย รองผอ านวยการ/อนกรรมการ

ก.พ.ร. ส านกงานกองทนสนบสนนการวจย/คณะอนกรรมการ ก.พ.ร.

28. ๒ นางอารยพนธ เจรญสข ผอ านวยการกองบรหารการเปลยนแปลงและนวตกรรม

ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.)


รายชอผเขารวมประชมรบฟงและเสนอแนะตอรายงานเบองตน

“ผลการประเมนภาพลกษณและแนวทางการพฒนาดชนคณธรรม จรยธรรม ขององคกรภาครฐในประเทศไทย”

ในวนองคารท 15 กนยายน 2558 เวลา 09.00-16.00 น. โรงแรมรามาการเดนท กรงเทพฯ

ล าดบท ชอ-นามสกล ต าแหนง หนวยงาน ๑. นางจตรา ปานออน ผอ านวยการศนยสงเสรมจรยธรรม ส านกงาน ก.พ. ๒. นางสาวชตมา เกศศร นกทรพยากรบคคลช านาญการพเศษ ส านกงาน ก.พ. ๓ เรอเอกฐานศ นาคะเกศ นกวเคราะหนโยบายและแผนช านาญการ

พเศษ ศนยปฏบตการตอตานการทจรต กระทรวงการคลง

๔ นายเสกสรร ประทมวนจ นกวเคราะหนโยบายและแผน ศนยปฏบตการตอตานการทจรต กระทรวงการคลง

๕ นางสาววรลกษณ อไรกล นตกร ศนยปฏบตการตอตานการทจรต กระทรวงการคลง

๖ นางสอนจตร เอยมสกล นกวเคราะหนโยบายและแผน ศนยปฏบตการตอตานการทจรต กระทรวงคมนาคม

๗ นางภทราวด จนทรเหลาหลวง นกวเคราะหนโยบายและแผน ศนยปฏบตการตอตานการทจรต กระทรวงคมนาคม

๘ นายสณฐต โคกทบทม นกวชาการพาณชยช านาญการพเศษ ส านกงานปลดกระทรวงพาณชย ๙ นายวนย นโครวนจ ารส นตกรช านาญการพเศษ ส านกงานปลดกระทรวงพาณชย

๑๐ นางสาวพรยงค เชยงศร นกจดการงานทวไป ส านกงานปลดกระทรวงพาณชย ๑๑ นายณฐพงษ พรชย ผอ านวยการกลมการพฒนาบคคลและ

เสรมสรางคณธรรม กระทรวงพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย

๑๒ นางสาวสชาดา หมนกลา นกทรพยากรบคคลช านาญการพเศษ กระทรวงพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย

๑๓ นางกรองกาญจน นานาศรรตน นตกรช านาญการ ส านกงานปลดกระทรวงสาธารณสข

๑๔ นางสาวสชาฎา วรนทรเวช นกวชาการสาธารณสขช านาญการ ส านกงานปลดกระทรวงสาธารณสข ๑๕ นางสาวสรดา เสอมาพเนา นตกรปฏบตการ ส านกงบประมาณ

๑๖ นางสาวชนดาภา มงคลเลศลพ นตกรปฏบตการ ส านกงบประมาณ ๑๗ นายพรหมพรยะ พรสข พนกงานราชการ ส านกงบประมาณ ๑๘ นางสาวทวกานต โควมณ นกทรพยากรบคคลช านาญการ กรมพฒนาธรกจการคา

๑๙ นายอาทมาต สขสถาน นกทรพยากรบคคลปฏบตการ กรมพฒนาธรกจการคา ๒๐ นายวรณ กองอนนตเดช เจาหนาทบรหารงานทวไป กรมทรพยากรทางทะเลและชายฝง ๒๑ คณสายชล โคตรทม เจาหนาทบรหารงานทวไป กรมทรพยากรทางทะเลและชายฝง ๒๒ นายสมชาย เจรญสนคา เจาพนกงานธรการช านาญงาน กรมอทยานแหงชาต สตวปา และพนธพช ๒๓ นายทนต แกวชนะ นกจดการงานทวไป ส านกงานปลดกระทรวงการทองเทยวและ

กฬา ๒๔ นายรววฒน เจรญรตน นกจดการงานทวไป ส านกงานปลดกระทรวงการทองเทยวและ

กฬา ๒๕ นายรงส นาหรญ นตกรช านาญพเศษ กรมธนารกษ ๒๖ นางสาวนนทวรรณ ผวเพง น าทรพยากรบคคลช านาญการ กรมธนารกษ ๒๗ นายณฐชย มากค า นตกรช านาญการ ส านกบรหารทรพยากรบคคล

กรมสรรพากร ๒๘ นายจรท พฤกษากลนนท ผอ านวยการ กลมพฒนาระบบบรหาร

กระทรวงศกษาธการ


ล าดบท ชอ-นามสกล ต าแหนง หนวยงาน ๒๙ พ.ต.อ.หญง องสนา ปาละสงห ผกก.กลมงานประเมนผลฯ ยศ. ส านกงานยทธศาสตรต ารวจ

ส านกงานต ารวจแหงชาต ๓๐ พ.ต.ท. หญง วนสญา ถนาพนธ สว.กลมงานวเคราะห ส านกงานยทธศาสตรต ารวจ

ส านกงานต ารวจแหงชาต ๓๑ พ.ต.ท. ปญญพนต จนทรออน รอง ผกก.

กลมงานขบเคลอนฯ ยศ. ส านกงานยทธศาสตรต ารวจ ส านกงานต ารวจแหงชาต

๓๒ นายมนตร รกษศร นกวชาการยตธรรมช านาญการ ศนยปฏบตการตอตานการทจรต กระทรวงยตธรรม

๓๓ นางสาวมาลย จ าปาโพธ นกวชาการยตธรรมช านาญการ ศนยปฏบตการตอตานการทจรต กระทรวงยตธรรม

๓๔ นายยทธการ พฒนอย เจาหนาทบรหารงานทวไป กรมทางหลวงชนบท ๓๕ นางสาวกมลวรรณ จววฒนารกษ นตกร กรมทางหลวงชนบท ๓๖ นางสภาษต วงษก าภ นตกรช านาญการ ส านกบรหารกลาง

กรมปาไม ๓๗ นางอรอนงค ไกยรวงศ ผอ านวยการกลมพฒนาระบบบรหาร ส านกงานปลดกระทรวงวฒนธรรม ๓๘ พ.อ.อภชย ขอขจายเกยรต ประจ า สน.ปล.กห. กระทรวงกลาโหม ๓๙ นายธรศกด สวนด นกวชาการพาณชยช านาญการพเศษ กรมเจรจาการคาระหวางประเทศ ๔๐ นางสาวปวาณ ฉตรสมพร นกทรพยากรบคคลช านาญการ กรมเจรจาการคาระหวางประเทศ ๔๑ นางสาวมนดา จนดามาตย นกวเคราะหนโยบายและแผนช านาญการ กระทรวงมหาดไทย ๔๒ ร.ต.ต.สมปอง เทพวงศ รอง สว.ยศ.สยศ. ตร. ส านกงานต ารวจแหงชาต ๔๓ อโนมา วตตรส นกพฒนาระบบราชการช านาญการพเศษ ส านกงาน ก.พ.ร. ๔๔ นายสน สอสวน ผอ านวยการ ศนยคณธรรม ๔๕ นางสาวพนดา สตถาสาธชนะ หวหนากลมงานวจยและจดการความร ศนยคณธรรม ๔๖ นางสาวธนยรตน เสรมเสนาพร นกวชาการ ศนยคณธรรม ๔๗ นางสาวน าฝน พนธะวงค นกวชาการ ศนยคณธรรม ๔๘ นายวชราวธ ชวงศวาน เจาหนาท ศนยคณธรรม ๔๙ นายประมวล บญมา หวหนาสมชชาคณธรรม ศนยคณธรรม ๕๐ รศ.ดร.จราภรณ ศรทว คณะกรรมการ ศนยคณธรรม ๕๑ รศ.ฉนทหทย (อรทย) อาจอ า รองศาสตราจารย สถาบนวจยประชากรและสงคม

มหาวทยาลยมหดล ๕๒ นางสาวสภรต จรสสทธ นกวจย สถาบนวจยประชากรและสงคม

มหาวทยาลยมหดล ๕๓ นางสาวจราวรรณ หงสทอง นกวชาการศกษา สถาบนวจยประชากรและสงคม

มหาวทยาลยมหดล ๕๔ นางเบญจมาศ รอดภย ผชวยนกวจย สถาบนวจยประชากรและสงคม

มหาวทยาลยมหดล


ภาคผนวก ค

คณะกรรมการพฒนาองคความร และนวตกรรมดานคณธรรม จรยธรรม และธรรมาภบาล

1. รองศาสตราจารย ดร.จราภรณ ศรทว ประธานกรรมการ

2. ศาสตราจารย ดร.ชาตชาย ณ เชยงใหม กรรมการ 3. รองศาสตราจารยปารชาต วลยเสถยร กรรมการ 4. นางสาวนราทพย พมทรพย กรรมการ

คณะวจย 1. รองศาสตราจารยฉนทหทย (อรทย) อาจอ า หวหนาโครงการ 2. นางสาวสภรต จรสสทธ นกวจย

คณะท างานศนยคณธรรม

1. นายสน สอสวน ผอ านวยการศนยคณธรรม 2. นายสทธพงศ ชาญชญานนท รองผอ านวยการศนยคณธรรม 3. นายยงจราย อปเสน ผจดการฝายยทธศาสตร 4. นางสาวพนดา สตถาสาธชนะ หวหนากลมงานวจยและจดการความร

5. นางสาวกธญา สขประเสรฐ นกวชาการ

6. นางสาวธนยรตน เสรมเสนาพร นกวชาการ 7. นางสาวน าฝน พนธะวงค นกวชาการ

การพัฒนาดัชนี ภาพลักษณ์คุณธรรม · บท...

Documents