การทดลองจัดการ องค์กรปกครอง ...ด ส...

วิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า

เอกสารวิชาการลำดับที่ 48

สถาบันพระปกเกล้า อาคารศูนย์สัมมนา 3 ชั้น 5 ในบริเวณสถาบันพัฒนาข้าราชการพลเรือน (ก.พ.)

ถนนติวานนท์ ตำบลตลาดขวัญ อำเภอเมือง จังหวัดนนทบุรี 11000 โทรศัพท์ 02-527-7830-9 โทรสาร 02-968-9144

http://www.kpi.ac.th

รองศาสตราจารย์นรนิติ เศรษฐบุตร

การทดลองจัดการ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เมื่อ พ.ศ. 2461

การทดลองปกครองท้องถิ่นครั้งนี้ เกิดขึ้นในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์

นั่นก็คือในรัชสมัยของ พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชการที่ 6

ของราชวงศ์จักรี เป็นการทดลองทำขึ้น โดยพระองค์เอง และด้วยความรู้และประสบการณ์

ของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ที่เคยได้รับการศึกษาอยู่ในประเทศอังกฤษ ลักษณะบ้านเมืองที่พระองค์ได้เรียนรู้

และมีประสบการณ์ได้พบเห็น คือบ้านเมืองที่มีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

แบบรัฐสภาที่มีกษัตริย์เป็นประมุข

ดุสิตธานี : การทดลองจัดการฯ

ราคา 50 บาท

ISBN : 978-974-449-352-1

ดุสิตธานี : การทดลองจัดการ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เมื่อ พ.ศ. 2461


สถาบันพระปกเกล้า ธันวาคม 2550

ดุสิตธานี : การทดลองจัดการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

เมื่อ พ.ศ. 2461


สงวนลิขสิทธิ์ © 2550 ลิขสิทธิ์ของสถาบันพระปกเกล้า

ข้อมูลทางบรรณานุกรมของหอสมุดแห่งชาติ ISBN = 978-974-449-352-1

พิมพ์ครั้งที่ 1 ธันวาคม 2550 จำนวน 1,000 เล่ม

จัดพิมพ์โดย สถาบันพระปกเกล้า อาคารศูนย์สัมมนา 3 ชั้น 5 ในบริเวณสถาบันพัฒนาข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ถนนติวานนท์ ตำบลตลาดขวัญ อำเภอเมือง จังหวัดนนทบรีุ 11000 โทรศัพท์ 0-2527-7830-9 โทรสาร 0-2968-9144 http://www.kpi.ac.th

บรรณาธิการ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.อรทัย ก๊กผล ธีรพรรณ ใจมั่น

พิมพ์ที่ ส เจริญ การพิมพ์ 1510/10 ถนนประชาราษฎร์ 1 แขวงบางซื่อ เขตบางซื่อ กรุงเทพมหานคร 10800 โทรศัพท์ 02-913-2080 โทรสาร 02-913-2081 นางจรินพร เสนีวงศ์ ณ อยุธยา ผู้พิมพ์ผู้โฆษณา

ดุสิตธานี : การทดลองจัดการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เมื่อ พ.ศ. 2461

คำนำ เอกสารเผยแพร่เรื ่อง “ดุสิตธานี : การทดลองจัดการ

องค ์กรปกครองส ่วนท ้องถ ิ ่น เม ื ่อ พ.ศ. 2461” แต ่งโดย

รองศาสตราจารย์นรนิติ เศรษฐบุตร นับเป็นงานที่มีเจตนารมณ์ที่

ต้องการให้ผู ้อ่านเกิดความรู ้ ความเข้าใจในประวัติศาสตร์และ

พัฒนาการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทย ซึ่งหลายคนมัก

จะเข้าใจผิดคิดว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่งจะเกิดขึ้นและ

เป็นผลจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

พุทธศักราช 2540

ดังนั ้น เพื ่อให้เกิดการรับรู ้ที ่ถูกต้อง เอกสารเผยแพร่

ฉบับนี ้จ ึงได้บอกเล่าถึงประวัติศาสตร์และพัฒนาขององค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นเจตนารมณ์ในการจัดตั้งดุสิตธานี

ของสมเด็จพระมงกุฏเกล้าเจ้าอยู่หัว รวมถึงการแบ่งโครงสร้างการ

บริหารงานภายในของดุสิตธานี การเลือกตั้งผู้บริหาร ซึ่งเรียกว่า

“นคราภิบาล” อำนาจหน้าที ่ของ “นคราภิบาล” และรายได้ของ


ดุสิตธานี เช่นนี้เป็นต้น ดังนั้น สำหรับผู้บริหารท้องถิ่น สมาชิก

สภาท้องถิ ่น และข้าราชการส่วนทัองถิ ่นจึงควรภาคภูมิใจใน

เกียรติภูมิและรากฐานอันงดงามแห่งประชาธิปไตย

รองศาสตราจารย ์นรนิต ิ เศรษฐบุตร ท ่านเคยดำรง

ตำแหน่งสำคัญ ๆ หลายตำแหน่ง ไม่ว ่าจะเป็นอดีตคณบดีค

ณะรัฐศาสตร์ อธิการบดีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ สมาชิก-

วุฒิสภา เลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า และเมื ่อไม่นานนี ้

เคยดำรงตำแหน่งเป็นประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญ ท่านเป็นผู้มี

อุปการะคุณต่อแวดวงการเมืองการปกครอง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง

การปกครองท้องถิ่น หลายครั้งท่านช่วยชี้ทางออกเพื่อแก้ไขปัญหา

และพัฒนาการปกครองท้องถิ ่น ประการสำคัญท่านเป็นผู ้ม ี

ส่วนร่วมในการผลักดันกฎหมายเกี ่ยวกับการปกครองท้องถิ ่น

หลายฉบับ ฉะนั้นแล้ว เอกสารเผยแพร่ฉบับนี้ จึงมีคุณค่าอย่างยิ่ง

สำหรับการอ่านและการศึกษา โดยผ่านความเข้าใจใน “ดุสิตธานี”

อันเป็นโรงเรียนสำหรับการสอนเรื่องประชาธิปไตยให้แก่สังคมไทย

ท้ายนี ้ ว ิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ ่น ใคร่ขอ

ขอบคุณท่านเป็นอย่างสูงที ่ได้สละเวลามาบอกเล่าเรื ่องราวดี ๆ

เช่นนี ้ให้เราได้รับรู ้ และเกิดความภาคภูมิใจในเกียรติภูมิแห่ง

การปกครองท้องถิ่นไทย

วิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น

สถาบันพระปกเกล้า


สารบัญ ดุสิตธานี : 3

การทดลองจัดการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

เมื่อ พ.ศ. 2461

ภาคผนวก 25

ภาคผนวกที่ 1 27

ธรรมนูญลักษณะปกครอง คณะนคราภิบาล (ดุสิตธานี)

พระพุทธศักราช 2461


พระราชกำหนดเพิ่มเติมและแก้ไขธรรมนูญลักษณะปกครอง

คณะนคราภิบาลดุสิตธานี พระพุทธศักราช 2461


พระราชบัญญัติแก้ไขพระราชกำหนดเพิ่มเติม

ธรรมนูญลักษณะปกครองนคราภิบาล พระพุทธศักราช 2461

ดุสิตธานี : การทดลองจัดการ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เมื่อ พ.ศ. 2461

การทดลองปกครองท้องถิ่นครั้งนี้

เกิดขึ้นในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์

นั่นก็คือในรัชสมัยของ

พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 6

ของราชวงศ์จักรี เป็นการทดลองทำขึ้น

โดยพระองค์เอง และด้วยความรู้และประสบการณ์

ของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว

ที่เคยได้รับการศึกษาอยู่ในประเทศอังกฤษ

ลักษณะบ้านเมืองที่พระองค์ได้เรียนรู้

และมีประสบการณ์ได้พบเห็น

คือบ้านเมืองที่มีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย


�


การทดลองเรื่องการปกครอง“ดุสิตธานี”เมื่อพ.ศ.2461

ได้มีการกล่าวกันมาก่อนหน้านี้แล้วเพราะถ้านับอายุกันก็ถือว่า

จวนครบ90ปีแล้วทั้งนี้ได้มีผู้มองว่าเป็นการฝึกประชาธิปไตย

บ้างหรือเป็นการสร้างเมืองตุ๊กตาเป็นการย่อส่วนบ้านเมืองขึ้นมา

สมมุติลักษณะเมืองในฝันบ้าง

แต่ถ้าหากอ่านวิเคราะห์ดูจาก“ธรรมนูญลักษณะปกครอง

คณะนคราภิบาล (ดุสิตธานี) พระพุทธศักราช 2461”ที่ประกาศใช้

ในวันที่7พฤศจิกายนพ.ศ.2461และคำบอกเล่าในการดำเนิน

การหรือกิจการของเมืองสมมุติดุสิตธานีแล้วจะเห็นได้ว่าการทำ

“ดุสิตธานี”นั ้นน่าจะเป็นความคิดในการทดลองปกครองส่วน

ท้องถิ่นขึ้นในเมืองไทยนั่นเอง


�


การทดลองปกครองท้องถ ิ ่นคร ั ้งน ี ้ เก ิดข ึ ้นในสมัย

สมบูรณาญาสิทธิราชย์นั ่นก็คือในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จ

พระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่6ของราชวงศ์จักรีเป็นการ

ทดลองทำขึ้นโดยพระองค์เองและด้วยความรู้และประสบการณ์

ของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวที่เคยได้รับการศึกษา

อยู่ในประเทศอังกฤษลักษณะบ้านเมืองที่พระองค์ได้เรียนรู้และ

มีประสบการณ์ได้พบเห็นคือบ้านเมืองที่มีการปกครองในระบอบ

ประชาธิปไตยแบบรัฐสภาที่มีกษัตริย์เป็นประมุข

การปกครองที่นำมาทดลองทำในเมืองสมมุติดุสิตธานีนั้น

เป็นการปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างแน่นอนใน“ปรารภกรณีย์”

หรือคำปรารภของธรรมนูญลักษณะปกครองคณะนคราภิบาล

(ซึ่งต่อไปในบทความนี้จะขอเรียกชื่อสั้นๆว่าธรรมนูญลักษณะ

ปกครองฯ)ได้ระบุว่าเป็นการ“...กำหนดอำนาจการพระราชทาน

แก่ชาวดุสิตธานีให้มีเสียงและโอกาสแสดงความคิดเห็นในวิธีการ

ปกครองตนเองในกิจการบางอย่าง ส่วนอำนาจในกิจการแผนกใด

ซึ่งยังมิได้ทรงพระกรุณาประสิทธิ์ประสาทให้ก็ย่อมคงอยู่ในรัฐบาล

กลาง ซึ่งมียอดรวมอยู่ในพระองค์พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว

ตามแบบฉบับในอารยประเทศทั้งหลายที่จัดการนคราภิบาล”

ฉะนั้นจึงมี“รัฐบาลกลาง” และที่กำหนดไว้ในธรรมนูญ

ลักษณะปกครองฯนี ้ก็เพื ่อเป็นการปกครองตนเองในบางเรื ่อง

โดยที่ทำนี้ก็เป็นไปตามแบบประเทศที่พัฒนาแล้วที่เขาได้มีการ

ปกครองส่วนท้องถิ่น

ที ่เร ียกว่า“จัดการนคราภิบาล”นั ้นก็เห็นจะเป็นการ

ปกครองแบบเทศบาลหรือภาษาฝรั่งว่าmunicipalityนั่นเอง

�


นครที่ถูกสมมุติเพื่อการทดลองนี้มาตรา2ของธรรมนูญ

ลักษณะปกครองฯเรียกว่า“จังหวัดดุสิตธานี” คนที่อยู่ในจังหวัดนี้

ก็ถูกกำหนด“บ้าน”ให้และก็เป็น“เจ้าบ้าน”

ส่วนผู้ปกครองนั้นเรียกว่า“นคราภิบาล”ที่ได้มาโดยการ

เลือกตั้งดังระบุไว้ในมาตรา6ของธรรมนูญลักษณะปกครองฯ

“คำว่านคราภิบาลนั้น ท่านให้เข้าใจว่าผู้ที ่ซึ ่งราษฎรใน

จังหวัดดุสิตธานี ผู้มีสิทธิตามธรรมนูญนี้จะเลือกได้พร้อมใจกัน

เลือกตั้งขึ้นเป็นผู้ปกครองชั่วปีหนึ่งๆ…”

ดังนั้นนคราภิบาลนั้นหรือผู้ปกครองจังหวัดดุสิตธานีนี้

ราษฎรในดุสิตธานีซึ่งเป็นผู้มีสิทธิตามธรรมนูญนี้เป็นผู้เลือกขึ้นมา

เป็นและก็จะอยู่ในตำแหน่งได้เพียง1ปีนั่นคือสมัยหนึ่งมีอายุ1

ปีและจะได้รับเลือกขึ้นในปีติดกันไม่ได้ระบุไว้ชัดในมาตรา9

ด้วยเหตุนี้ทุกปีจึงต้องมีการเลือกตั้งวันเลือกตั้งก็“ควร

เป็นวันที ่สุดของปี ตามแต่จะเหมาะแก่โอกาสที ่จะเป็นไปได้

(มาตรา 10)”

เมื่อมีการเลือกตั้งสิ่งที่น่าสนใจก็คือจะมีวิธีการเลือกตั้ง

อย่างไรเป็นการออกเสียงลับหรือเปิดเผยทั้งนี้มาตรา12ของ

ธรรมนูญลักษณะปกครองระบุว่า

“เมื่อจวนจะถึงวันกำหนดที่จะเลือกนคราภิบาลใหม่ ให้

ผู ้ซึ ่งรับอำนาจอำนวยการในการเลือกตั้งนคราภิบาล ป่าวร้อง

ทวยนาครชายหญิงให้ทราบ ว่าจะมีการเลือกตั้งนคราภิบาลที่ใด

วันใด และจะประกาศข้อความด้วยว่า ถ้าผู้ใดมีความปรารถนาจะ

สมมุติผู ้ใดให้เป็นนคราต่อไป ก็ให้เขียนในนามผู้นั ้นกรอกลง

�


ในแบบสมมุติที ่ได้แนบไว้ท้ายธรรมนูญนี้ และต้องลงนาม 1

ผู ้ร ับรอง 1 และให้ยื ่นหนังสือสมมุติถึงผู ้อำนวยการเลือกตั ้ง

นคราภิบาลก่อนวันประชุม 1 วัน”

ดูจากความในมาตรานี้จะเห็นได้ว่าในการจัดการเลือกตั้ง

นั้นจะมีผู้อำนวยการเลือกตั้งนคราภิบาลซึ่งเป็นผู้ที่จะประกาศให้รู้

ทั่วกันว่าจะมีการประชุมราษฎรของดุสิตธานีณที่ใดในวันเวลาใด

ราษฎรผู้ใดต้องการเสนอชื่อใครก็ต้องกรอกลงไปในแบบฟอร์ม

แบบฟอร์มนี้หาดูได้ง่ายเพราะแนบท้ายธรรมนูญลักษณะปกครองฯ

ฉบับนี้นั่นเอง

จะเสนอชื่อใครก็ได้ผู้เสนอต้องลงนามหนึ่งคนแล้วยัง

ต้องหาคนอื่นมารับรองอีกหนึ่งคนด้วยคนที่เสนอและคนที่รับรอง

นี้ต้องเป็นเจ้าบ้านและเสนอหรือรับรองใครแล้วก็ทำได้รายเดียว

จะไปเสนอและรับรองรายอื่นอีกมิได้(มาตรา13)

พอได้รายชื่อผู้ที่ได้รับการเสนอชื่อแล้วต่อมาผู้อำนวยการ

เลือกตั้งนคราภิบาลก็ต้องเขียนชื่อผู้ที่ได้รับการเสนอชื่อทั้งหมด

ประกาศให้ผู้คนทั่วไปได้ทราบ(มาตรา14)

ในกรณีที่มีการเสนอชื่อคนเป็นนคราภิบาลเพียงคนเดียว

ก็ให้ถือว่าคนที่ได้รับการเสนอชื่อเพียงคนเดียวนั้นได้รับเลือกเป็น

นคราภิบาล(มาตรา15)

แต่ถ้ามีผู้ได้รับการเสนอชื่อตั้งแต่2คนขึ้นไปก็จะต้องมี

การออกเสียงตัดสินวิธีการเลือกลงคะแนนนั ้นมี2วิธีคือ

วิธีเปิดเผยก็ได้หรือไม่ก็วิธีลับจะเลือกวิธีใดก็ตามแต่ผู้อำนวยการ

เลือกตั้งจะเห็นสมควร(มาตรา17)

�


ที่น่าสนใจมากก็คือวิธีเลือกตั้งโดยคะแนนลับเพราะระบุ

วิธีเอาไว้ดังนี้ในมาตรา18

“…ให้ผู้อำนวยการเรียกมาถามที่ละคนโดยเงียบๆว่า จะ

เห็นสมควรให้ผู้ใดเป็น แล้วจดชื่อผู้ที่ราษฎรเลือกนั้นไว้ หรือจะ

ให้ราษฎรเขียนชื่อผู้ที่จะเลือกนั้นมาส่งคนละฉบับก็ได้ ตามแต่จะ

เห็นสมควร”

นับว่าเป็นการลงคะแนนลับที ่ต่างกว่าในสมัยปัจจุบัน

เพราะตามที่ใช้ในดุสิตธานีนั้นผู้อำนวยการจะทราบว่าใครออก

เสียงอย่างไรและผู้อำนวยการก็จะเป็นผู้ยืนยันว่าใครออกเสียง

อย่างไรอันจะเป็นผลของการออกเสียงท่ีว่าลับน้ันก็คือผูอ้อกเสียง

ลงคะแนนจะไม่มีทางทราบว่าใครออกเสียงให้ใครมาถึงสมัยนี้

ออกเสียงลับนั ้นก็คือแม้แต่ตัวประธานที ่ดำเนินการให้มีการ

ออกเสียงก็ไม่มีทางทราบว่าใครออกเสียงให้ใคร

ที ่สำคัญผู ้ที ่ได้รับเลือกจะปฏิเสธตำแหน่งนคราภิบาล

ได้ยากเมื่อได้รับเลือกตั้งให้เป็นเพราะ“ต้องถูกปรับเป็นเงิน 50

บาท”นับว่าแพงมากเงิน50บาทไทยเมื่อปีพ.ศ.2461นั้นลอง

เทียบค่าดูก็ได้

ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่าดุสิตธานีเป็นเรื่องของการปกครอง

ส่วนท้องถิ่นฉะนั้นเพื่อดูให้แน่ก็ต้องหันมาพิจารณาว่าดุสิตธานี

มีอำนาจและหน้าที่อะไรบ้างพอจะเทียบกับองค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นไทยที่มีต่อมาได้บ้างหรือไม่

�


มาตรา23ของธรรมนูญล ักษณะปกครองฯระบุว ่ า

“รัฐบาลมีหน้าที่” ต่างๆไว้ชัดเจนดีพอสมควรเช่น

“ก.ดูแลร ักษาเพ ิ ่มพูนความผาสุกของราษฎรทั ่วไป

ช่วยป้องกันทุกข์ภัยของประชาชนในเขตของตน

ข.ดูแลการคมนาคมคือถนนหนทางทั้งแม่น้ำลำคลอง

ให้ความสว่างไสวจัดการไฟฟ้าประปาในธานี

ค.การดับเพลิงและการรักษาสวนสำหรับนครให้เป็นที่

หย่อนกายสบายใจควรแก่ประโยชน์และความสุขอัน

จะพึงมีได้สำหรับสาธารณชน

ฆ.จัดการในเรื่องโรงพยาบาลสุสานและโรงฆ่าสัตว์

ง.ดูแลระเบียบการโรงเรียนราษฎร์ห้องอ่านหนังสือ

และโรงเรียนหัตถกรรมต่างๆ”

ถ้าเอาอำนาจหน้าที่ซึ่งเทศบาลต้องทำหรือควรทำเมื่อมี

พระราชบัญญัติเทศบาลเป็นครั้งแรกเมื่อพ.ศ.2476หลังการ

เปลี่ยนแปลงการปกครองพ.ศ.2475และการปกครองในระบอบ

ประชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญหรือระบอบประชาธิปไตยที ่มี

พระมหากษัตริย์เป็นประมุขแล้วจะเห็นได้ว่าหน้าที่ต่างๆที่รัฐบาล

ท้องถิ่นตามธรรมนูญลักษณะปกครองพ.ศ.2475ระบุไว้นั้นเป็น

เรื่องของท้องถิ่นโดยแท้

จะมีต่างโดยเห็นได้ชัดก็คือการที่ให้ดูแลโรงเรียนราษฎร์

และโรงเรียนหัตถกรรมซึ่งงานด้านการศึกษานี้ต่อมารัฐบาลกลาง

จะกำกับดูแลเป็นสำคัญแต่เรื ่องนี้ถ้าดูให้ดีก็ดูจะเป็นการมอง

การณ์ไกลและเป็นความก้าวหน้าในทางความคิดที่แสดงให้เห็น

�


ว่าการศึกษานั้นต้องการให้ท้องถิ่นดูแลในระดับโรงเรียนนั่นเอง

ในความเป็นจริงที่น่าสังเกตก็คือเทศบาลนครและเทศบาล

เมืองของไทยบางแห่งก็ได้มีโรงเรียนเทศบาลเป็นของตนเอง

จัดการศึกษาประสบความสำเร็จดีมาจนถึงทุกวันนี้พ.ศ.2550

มาถึงวันที่มีการกระจายเรื่องการศึกษาไปให้องค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นดูแลมากขึ้นจริงแต่หน้าที่ตามที่กำหนดไว้นี้ก็แสดงให้เห็น

อย่างชัดแจ้งว่าเป็นอำนาจหน้าที่ของผู้ปกครอง “ท้องถิ่น”เท่านั้น

ไม่ใช่เรื่องการปกครองประเทศเพราะไม่มีกิจการกลาโหมหรือการ

ทหารในการปกครองประเทศไม่มีเรื่องของการต่างประเทศไม่มี

เรื่องการเงินการคลังของประเทศแต่อย่างใดเลย

เมื่อเป็นการปกครองตนเองแม้ในระดับท้องถิ่นก็ตามก็ต้อง

ให้เก็บภาษีท้องถิ ่นมาใช้จ่ายเองเป็นการฝึกหัดที่สำคัญในการ

ปกครองตนเองดังนั้นจึงระบุอำนาจในการนี้ไว้ในมาตรา24ว่า

“นคราภิบาลมีอำนาจตั ้งพิกัด ภาษีอากรขนอนตลาด

เรือน โรง ร้าน เรือ แพ อันอยู่ในเขตหน้าที่ของนคราภิบาล แต่

เมื่อกำหนดพิกัดภาษีอากร นคราภิบาลจะต้องเรียกประชุมราษฎร

เพื่อทำการตกลงในเรื่องเช่นนี้ และประกาศให้รู้ทั่วกัน”

ที่ควรสังเกตอีกก็คือการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

อย่างดุส ิตธานีจะกำหนดภาษีท ้องถิ ่นอย่างไรนั ้นได้ระบุให้

ผู้ปกครองคือนคราภิบาลต้องตกลงกับผู้ถูกปกครองคือราษฎร

เสียด้วย

นอกจากภาษีท้องถิ่นดุสิตธานียังจะมีรายได้จากการออก

ใบอนุญาตอีกหลายรายการเช่นใบอนุญาตร้านจำหน่ายสุราและ

สถานเริงรมย์เป็นต้นดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา25ว่า

10


“นคราภิบาลมีอำนาจออกใบอนุญาต และเก็บเงินค่า

ใบอนุญาตสำหรับยานพาหนะ ร ้านจำหน่ายสุรา โรงละคร

โรงหนัง สถานเริงรมย์ เก็บเงินจากมหาชนคนดูทั้งปวง”

หน้าที่หนึ่งซึ่งอาจถูกมองข้ามแต่ได้ถูกกำหนดไว้ก็คือการ

ทำบัญชีสำมะโนครัวราษฎร

“มาตรา 28 เป็นหน้าท่ีของรัฐบาลท่ีจะทำบัญชีสำมะโนครัว

ราษฎรในปกครองของตนและคอยแก้ไขบัญชีให้ถูกต้องตามที่

เป็นจริงอยู่เสมอ”

ที่อยากทราบกันมากก็คือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควร

จะทำกิจการสาธารณะประโยชน์ที่มีผลกำไรได้หรือไม่เพราะถ้าทำ

แล้วก็อาจเป็นการแข่งขันกับเอกชนที่จะเข้ามาเป็นผู้ประกอบการได้

แต่ถ้าห้ามไม่ให้ทำเลยแม้เอกชนไม่ทำหรือทำแล้วมีราคาแพง

ประชาชนที่ใช้บริการอาจเดือดร้อน

คำตอบก็คือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างดุสิตธานี

สามารถทำได้ดังที่มาตรา29กำหนด

“กิจการสาธารณะประโยชน์ซึ ่งมีผลกำไร เช่น การตั ้ง

ธนาคาร โรงจำนำ ตั้งตลาด เรือจ้าง เหล่านี้เป็นอาทิ นคราภิบาล

จะดำริให้จ ัดไปในเวลาที ่ เห ็นสมควรก็ได้ เป ็นทางหากำไร

บำรุงเมือง เพื ่อผ่อนภาษีอากรซึ ่งราษฎรจะต้องเสีย และเพื่อ

กระทำกิจเช่นว่านี้นคราภิบาลจะบอกกู้ก็ควร เพราะหนี้ชนิดนี้

นับว่าไม่ใช่หนี้ตายที่ไร้ผล”

11


เมื่อแนะนำให้นคราภิบาลออกใบกู้กู้เงินมาใช้ดำเนินการ

ได้ทำให้สงสัยว่านคราภิบาลจะกู้ได้ตามใจต้องการโดยไม่มีใครมา

ควบคุมดูแลหรืออย่างไร

ปรากฏว่ามาตรา40ของธรรมนูญลักษณะปกครองฯ

ตอบข้อสงสัยเรื ่องการออกใบกู ้ของนคราภิบาลว่า“ต้องได้รับ

อนุมัติจากรัฐบาลกลางเสียก่อน โดยเฉพาะเรื่องเป็นคราวๆไป”

จึงแสดงว่าจะออกใบกู้เองตามใจไม่ได้

ทำให้บ้านเมืองงามแล้วยังไม่พอ

ต้องทำให้บ้านเมืองสะอาดถูกสุขอนามัย

มีเจ้าพนักงานดูแลรักษาความสะอาด

“อย่าทอดทิ้งหรือปล่อยให้โสโครก

อันเป็นเหตุให้เกิดโรคภัยไข้เจ็บ

แก่ประชาชนทั่วไป”

12


เมื่อมีนคราภิบาลขึ้นมาปกครองก็หวังได้ว่าบ้านเมืองจะ

เป็นระเบียบดูงดงามเพราะ“นคราภิบาลจะกำหนดปลูกสร้าง

วางแผนสำหรับนคร” เจ้าของจะปลูกสร้างบ้านหรืออาคาร“ต้องได้

รับอนุญาตจากนายช่างก่อสร้างของนคราภิบาลแล้วจึงจะปลูกได้”

(มาตรา30)

ทำให้บ้านเมืองงามแล้วยังไม่พอต้องทำให้บ้านเมือง

สะอาดถูกสุขอนามัยมีเจ้าพนักงานดูแลรักษาความสะอาด“อย่า

ทอดทิ้งหรือปล่อยให้โสโครก อันเป็นเหตุให้เกิดโรคภัยไข้เจ็บแก่

ประชาชนทั่วไป”

การปกครองที่ให้ราษฎรเลือกผู้ปกครองคือนคราภิบาลนี้

ดูไปแล้วก็เป็นการเลือกเอาคนเพียงคนเดียวก็เหมือนเลือกนายก

เทศมนตรีนั่นเองและเมื่อตรวจดูแล้วการให้ราษฎรเลือกดังกล่าวก็

เป็นการเลือกนายกเทศมนตรีโดยตรงของประชาชนนคราภิบาล

คนแรกที่ได้รับเลือกได้แก่พระยาอนุรุทธเทวาและนคราภิบาลที่

ประชาชนเลือกตั้งขึ้นมานี้ก็จะตั้งคณะรัฐบาลท้องถิ่นของตนขึ้นมา

ซึ ่งดังในธรรมนูญลักษณะปกครองฯก็เร ียกซ้ำเหมือนกันว่า

“นคราภิบาล”แต่จะเป็นคณะบุคคลดูได้จากมาตรา21

“เมื ่อผู ้ใดได้เป็นนคราภิบาล ผู ้น ั ้นจะมีอำนาจตาม

พระธรรมนูญนี้ทันทีในการที่จะเลือกตั้งนคราภิบาล คือเจ้าหน้าที่

ต่างๆ เช่น เจ้าพนักงานคลัง เจ้าพนักงานโยธา นายแพทย์

สุขาภิบาล ผู้รักษาความสะดวกของประชาชน (Inspector of

Nuisances) เป็นต้น สำหรับจัดการให้เป็นไปตามธรรมนูญนี้ตาม

แต่จะเห็นสมควร”

1�


ที่ผู้เขียนขีดเส้นใต้เน้นตำแหน่งเจ้าหน้าที่เอาไว้สี่ตำแหน่ง

นั้นเพื่อจะชี้ให้เห็นว่าทั้งสี่ตำแหน่งนี้ก็น่าจะเป็นเทศมนตรีร่วมทีม

กับนคราภิบาลนั่นเองที่มาจากการแต่งตั้งของนคราภิบาลมิใช่ได้

รับเลือกตั้งจากประชาชนถ้าเป็นสมัยนี้พ.ศ.2550ก็คงเป็นพวก

รองผู้ว่ากรุงเทพฯหรือรองนายกเทศมนตรีทั้งหลายชื่อตำแหน่งที่

คงยังไม่ลงตัวนักในการจะเรียกเป็นภาษาไทยได้แก่“ผู้รักษา

ความสะดวกของประชาชน” จึงต้องมีชื่อเป็นภาษาอังกฤษอยู่ใน

วงเล็บด้วยและเป็นคำศัพท์ภาษาอังกฤษคำเดียวที ่ปรากฎใน

เอกสารธรรมนูญลักษณะปกครองฉบับนี้ด้วย

คำว่า“นคราภิบาล”ในบรรทัดที ่สองของมาตรา21นี ้

เข้าใจว่าน่าจะตกคำว่า “คณะ”คือควรเป็น“คณะนคราภิบาล”

ซึ่งต่อไปในมาตราอื่นๆที่ตามหลังมาจะมีคำว่า“คณะนคราภิบาล”

หากพิจารณาต่อไปอีกก็จะพบว่าคณะบุคคลตามมาตรา21

นี้เป็นฝ่ายการเมืองที่ได้ตำแหน่งมาเป็นการชั่วคราวอยู่ได้ตามอายุ

สมัยของนคราภิบาลเท่านั้นส่วนฝ่ายประจำหรือตำแหน่งปลัด

เทศบาลในปัจจุบ ันนั ้นมีระบุไว ้ในมาตรา37เร ียกว่า“สภา

เลขาธิการ”

“มาตรา 37 คณะนคราภิบาลมีอำนาจที ่จะจัดตั ้งสภา

เลขาธิการขึ้น และสภาเลขาธิการคงอยู่ในตำแหน่งต่อไปจนกว่าจะ

ลาออก หรือต้องออกด้วยเหตุอื่น”

ที่เทียบสภาเลขาธิการเท่ากับปลัดเทศบาลที่เป็นหน้าที่ฝ่าย

พนักงานประจำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็เพราะได้อ่าน

เทียบดูอำนาจและหน้าที ่ซึ ่งบัญญัติไว้ในมาตรา38ที ่มีอยู ่5

ประการดังนี้

1�


“1.ให้มีหน้าที่บังคับบัญชาการแผนกหนังสือและรายงาน

กิจการทั้งปวงของคณะนคราภิบาล

2.เป็นที่ปรึกษาของคณะนคราภิบาลในทางระเบียบการ

ทางกฎหมาย

3.มีหน้าที ่ เป็นทนายแถลงคดีแทนคณะนคราภิบาล

ต่อศาล

4.สภาเลขาธิการมีสิทธิที่จะนั่งในที่ประชุมคณะนครา

ภิบาลและในที่ประชุมใหญ่ได้ทุกเมื่อ

5.ถ้าสภาเลขาธิการเป็นคหบดีเจ้าบ้านอยู่แล้วเมื่อเวลา

นั่งในที่ประชุมใหญ่มีสิทธิ์จะลงคะแนนความเห็นได้

ด้วย”

จากอำนาจและหน้าที่ทั้ง5ข้อนี้มีการกล่าวกัน“ที่ประชุม

ใหญ่”ซึ่งน่าจะหมายถึงการประชุมใหญ่ประจำปีเพื่อเลือกนครา-

ภิบาลหรือการประชุมใหญ่เพื่อกำหนดภาษีอากรตามมาตรา26

ก็ได้นั่นเอง

เมื ่อมีการเปลี ่ยนตัวนคราภิบาลทางคณะนคราภิบาล

ชุดเก่าต้องแสดงบัญชีรายรับรายจ่ายยื่นต่อที่ประชุมด้วยและส่ง

มอบงานพร้อมบัญชีสำมะโนครัวแก่คณะนคราภิบาลชุดใหม่บัญชี

แสดงรายรับรายจ่ายนั้นต้องมีการตรวจบัญชีในเวลาสิ้นปีทุกคราว

ไปโดยคณะกรรมการ3นายที่ตั้งโดยรัฐบาล2นายและตั้งโดย

นคราภิบาล1นาย(มาตรา42)

แสดงว่าการควบคุมดูแลการใช้จ่ายเงินของคณะนครา

ภิบาลก็เป็นไปอย่างดี

1�


การดำเนินการปกครองดุสิตธานีนี้เมื่อมีกฎเกณฑ์มีข้อ

บังคับให้ราษฎรต้องปฏิบัติตามเพื่อความสงบสุขเพื่อความสะอาด

เรียบร้อยของบ้านเมืองและเพื่อให้เมืองมีรายได้มาเป็นงบประมาณ

ค่าใช้จ่ายดังที่ได้กล่าวมาแล้วก็จำเป็นจะต้องมีบทลงโทษผู้ที่ทำผิด

ด้วยซึ ่งโทษที ่กำหนดไว้ก็เป็นโทษ“ปรับเงินเป็นพินัย”เช่น

ถ้าราษฎรคนใดไม่เชื่อฟังคำสั่งอันชอบด้วยกฎหมายและธรรมนูญ

ก็อาจถูกลงโทษปรับเงินได้ไม่เกินครั้งละ10บาทอันเป็นโทษอย่าง

เดียวกับที่ใช้ลงโทษราษฎรที่ไม่ไปประชุมเจ้าบ้านเพื่อกำหนดภาษี

อากรโดยไม่ตั้งตัวแทนไม่ทำหน้าที่ประชุมแทนเช่นกัน

ถ้าเป็นกรณีขัดขืนคำสั่งของนคราภิบาลทางด้านระเบียบ

สุขาภิบาลปล่อยให้บ้านชำรุดเกิดความสกปรกโสโครกอันจะก่อให้

เกิดโรคหรือเป็นอันตรายหรือเกิดอัคคีภัยได้ก็อาจถูกลงโทษปรับ

ได้ครั้งละไม่เกิน5บาทอันโทษเหล่านี้ถ้ายังขืนทำซ้ำก็จะถูกปรับ

เพิ่มขึ้นได้ด้วย

เมื่อประมวลดูความในธรรมนูญลักษณะปกครองฯซึ่งมี

ทั้งหมดด้วยกันจำนวน51มาตราแล้วจะเห็นได้ว่าพระบาทสมเด็จ

พระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวท่านสร้างเมือง“ดุสิตธานี”ขึ้นเป็นเมือง

สมมุติและได้เขียนธรรมนูญลักษณะปกครองฯออกมาเป็นกติกา

ใช้กับเมืองสมมุติเพื่อเป็นการทดลองการปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้น

มาดูรูปแบบก็น่าจะเป็นการปกครองส่วนท้องถิ ่นแบบเทศบาล

ที ่กล่าวกันว่าพระองค์ได้แบบมาจากการปกครองประเทศของ

ประเทศอังกฤษอันเป็นประเทศที่พระองค์ได้เคยเสด็จไปศึกษาจน

จบกลับมา

1�


ที ่ว ่าเป็นเมืองสมมุติก็เพราะไม่ใช่เป็นเมืองจริงๆของ

ประเทศไทยเพราะมิได้ยกเอาหมู่บ้านใดหรือตำบลใดหรืออำเภอ

ใดหรือจังหวัดใดของประเทศไทยที่มีอยู่แล้วเอามาใช้ฝึกหัดหาก

แต่สร้างขึ้นใหม่ในบริเวณพระราชวังเป็นเสมือนเมืองตุ๊กตาเพราะ

มีขนาดเล็กผู ้คนจะเข้าไปอาศัยอยู ่จริงๆไม่ได้หากแต่กำหนด

มอบหมายหรือให้มหาดเล็กของพระองค์ได้ขอเป็นที่อยู่อาศัยแต่

ในนามดังที่มีรายงานลักษณะของเมืองดุสิตธานีเอาไว้ต่อมาว่า

“ดุสิตธานีเป็นเมืองเล็กๆ สร้างขึ้นแห่งแรกในพระราชวัง

ดุสิต(ภายหลังย้ายไปอยู่ที่พระราชวังพญาไท) มีเนื้อที่ประมาณ

2 ไร่ เนื้อที่มีลักษณะเกือบจะเป็นรูปสี่เหลี่ยม ทางด้านใต้ของ

ดุสิตธานีชิดพระที ่นั ่งอุดร ทางด้านเหนือชิดอ่างหยก บ้าน

ทั้งหมดมีจำนวนประมาณร้อยกว่าหลัง การประชุมโหวดครั้งที่ 1

มีทวยนาครโหวด 199 เสียง บ้านแต่ละหลังมีขนาดโตกว่าศาล

พระภูมิ สร้างขึ้นด้วยฝีมือประณีต ฉลุสลักลวดลายอย่างวิจิตร

ทาสีสวยงาม ทุกๆ บ้านมีไฟฟ้าติดสว่างอยู ่กลางบ้าน ถนน

หนทางในเมืองดุสิตธานีส่วนมากเป็นถนนสายเล็กๆ มีบางสายที่

ใหญ่โต พอที่จะเดินได้ ถนนทุกสายสะอาดสะอ้าน สวยงาม ปลูก

ต้นไม้เล็กๆไว้ร่มรื่นสองข้างทางถนนที่เป็นสายสำคัญ”1

ที ่เรียกว่า“การทดลอง”ก็เพราะมิใช่สภาพบ้านเมืองที่

แท้จริงและ“ตัวคน” เองแม้จะเป็นคนจริงๆแต่ก็มิใช่เจ้าบ้านที่บ้าน

ของเขาอย่างแท้จริงหากแต่เป็นบ้านสมมุติที ่เสมือนทำขึ ้นใน

1 หมื่นอมรดรุณารักษ์ (แจ่ม สุนทรเวช) เรียบเรียง ดุสิต

ธานีเมืองประชาธิปไตยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎ-

เกล้าเจ้าอยู่หัว. (กรุงเทพ – หอสมุดแห่งชาติ, 2513) หน้า 8

1�


ห้องทดลองจึงเป็นการสมมุติที่ต้องการทดลองเพื่อการเรียนรู้เป็น

สำคัญโดยมีเป้าหมายว่าจากนั้นจะนำไปใช้ที่เขตการปกครองจริง

ของประเทศไทย(คือจังหวัดสมุทรสาคร)ต่อไปด้วย

ปีที่เริ ่มทดลองจัดการการปกครองท้องถิ่นที่เมืองจำลอง

“ดุสิตธานี”นี้คือพ.ศ.2461นับเป็นปีที ่9ที่พระบาทสมเด็จ

พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จขึ้นครองราชย์การทดลองนี้จะเห็นได้

ว ่าเร ิ ่มจากบรรดามหาดเล็กและผู ้คนที ่ร ับราชการใกล้ช ิดกับ

พระองค์นั่นเองซึ่งก็น่าจะสะดวกและไม่เสียงานในหน้าที่ได้และ

เมื ่อทดลองอย่างนี ้ก็จะเห็นข้อดี-ข้อด้อยและดำเนินการแก้ไข

เสียก่อนได้

ดังปรากฏว่าออกธรรมนูญลักษณะปกครองฯออกมาใช้ใน

วันที ่7พฤศจิกายน2461ต่อมาอีก40วันก็สามารถจัดการ

เลือกตั้งได้ตัวนคราภิบาลแล้วในวันเดียวกันก็ได้ออกพระราช-

กำหนดเพิ่มเติมและแก้ไขธรรมนูญลักษณะปกครองคณะนครา-

ภิบาลดุสิตธานีพระพุทธศักราช2461ให้มีตำแหน่งเชษฐบุรุษ

เลือกจากแต่ละอำเภอ“เพื่อเป็นผู้แทนทวยนาครในอำเภอนั้น

เข้าไปนั่งในสภากรรมการนครบาล”(มาตรา5)

ฉะน ั ้นเด ิมก ็ม ีคณะนคราภ ิบาลเป ็นผู ้บร ิหารแบบ

คณะเทศมนตรีโดยไม่มีสภาเทศบาลการแก้ไขก็คือให้มีสภาของ

ท้องถิ ่นข ึ ้นมานั ่นเองและผู ้บร ิหารคือตัวนคราภิบาลหรือ

นายกเทศมนตรีนั้นจะต้องเป็นเชษฐบุรุษเสียก่อนด้วย

ไม่เพียงแต่มีพระราชกำหนดเพิ่มเติมและแก้ไขธรรมนูญ

ลักษณะปกครองปลายปีพ.ศ.2461เท่านั้นต่อมายังมีกฎหมาย

ออกมาแก้ไขในเรื ่องนี ้อีกเช่นพระราชบัญญัติแก้ไขพระราช

1�


กำหนดเพ ิ ่ ม เต ิมธรรมนูญล ักษณะปกครองนคราภ ิบาล

พระพุทธศักราช2461ซึ่งออกใช้เมื่อวันที่7กรกฎาคมพ.ศ.2462

เป็นต้น

ในการทดลองฝึกจัดการปกครองส่วนท้องถิ่นแบบเทศบาล

นั้นจะเห็นได้ว่าในระยะเวลาระหว่างปีพ.ศ.2461และ2462

เป็นเวลาประมาณ2ปีนั้นได้มีการเลือก“นคราภิบาล”ถึง7ครั้ง

ด้วยกันแสดงว่านคราภิบาลแต่ละคนเป็นอยู่เพียงระยะเวลาสั้นๆ

มีการอภิปรายติติงกันและมีการลาออกและมีการเลือกตั้งคนใหม่

ขึ้นมามีทั้งการหาพวกวางแผนจะเลือกใครตามที่ได้รู้ก็ล้วนแต่

เป็นเรื่องให้ทดลองทำเป็นเรื่องฝึกหัดทดลองมิใช่จะปกครองจริง

จึงมีผู้กล่าวว่าเป็น“ละครเวทีการเมือง”2แต่ที่จริงน่าจะมิใช่ละครที่

แสดงให้ดูเท่านั้นหากเป็นการทดลองให้บุคคลที่ถือได้ว่ามีความรู้

ความเข้าใจดีเป็นกลุ่ม“ชนนำ”ของบ้านเมืองได้ทดลองปฏิบัติดู

ดังที ่กล่าวมาทั ่วกันแล้วว่าการทดลองจัดการปกครอง

ส่วนท้องถิ่นนี้ก็เพื่อให้เป็นแบบอย่างที่จะเอาไปฝึกหัดในพื้นที่

การปกครองของประเทศอย่างจริงจังต่อไปดังที่พระยาสุนทรพิพิธ

ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ในกระทรวงมหาดไทยสมัยโน้นได้เขียนเล่า

ให้ฟัง

“เมืองดุสิตธานี”เป็นพระราชประสงค์ที่จะทรงฝึกอบรม

เสนาอำมาตย์ราชบริพารนับแต่เสนาบดีลงมาให้ซาบซึ ้งใน

พระบรมราโชบายและวิธีการปกครองตามระบอบประชาธิปไตย

จึงมีข้าราชการผู้ใหญ่ไปสมัครเป็นทวยนาครด้วยมากเฉพาะที่

กล่าวกันในที ่น ี ้ก ็ค ือพระยาราชนกูล(อวบเปาโรหิต)ปลัด

2 หมื่นอมรดรุณารักษ์ อ้างแล้ว หน้า 108

1�


กระทรวงมหาดไทยซึ่งภายหลังได้เลื่อนบรรดาศักดิ์เป็นเจ้าพระยา

มุขมนตรีท่านมีโอกาสได้เฝ้าใกล้ชิดอยู่เสมอๆเพราะในขณะนั้น

ท่านเจ้าพระยาสุรสีห์วิสิษฐศักดิ์เสนาบดีกระทรวงมหาดไทยมี

อาการป่วยกระเสาะกระแสะจึงมิได้มีโอกาสได้เข้าเฝ้าเมื่อพระยา-

ราชนกูลได้ซาบซึ ้งในพระบรมราโชบายและพระราชดำริโดย

ถ่องแท้แล้วประกอบกับที่ได้ทรงมีพระราชปฏิสัณฐานและเท็ดทูล

เรื่องการปกครองบ้านเมืองอยู่บ่อยๆครั้งหนึ่งเมื่อมีโอกาสเป็นการ

เฉพาะจึงกราบบังคมทูลขึ้นว่า“กระทรวงมหาดไทยได้ซาบซึ้งถึง

พระบรมราโชบายและวิธีการของดุสิตธานีแล้วถ้าต้องด้วยพระ

ราชประสงค์กระทรวงมหาดไทยจะรับสนองพระบรมราโชบายนำ

แบบอย่างของดุสิตธานีไปปฏิบัติในจังหวัดต่างๆตามที่เห็นสมควร

และเหมาะสมเป็นอันดับไปจนกว่าจะทั่วถึง’มีพระราชดำรัสตอบ

ว่า‘นั่นนะซิฉันต้องการให้ปกครองท้องที่มีการปรับปรุงกันเสียที

จึงได้วางระเบียบไว้เพื่อให้เห็นเป็นตัวอย่าง”

เหตุใดจึงเป็นเช่นนี้พระองค์ก็ทรงเป็นกษัตริย์สมบูรณา-

ญาสิทธิราชย์เมื ่อมีพระราชดำริหรือพระราชประสงค์ในสิ ่งใด

ประการใดเพียงตรัสออกไปก็ย่อมสำเร็จได้ดังพระราชประสงค์

แต่พระองค์ทรงพระราชดำริอยู ่ในพระราชหฤทัยว่าการสิ ่งใด

เป็นการใหญ่ถ้าเพียงแต่ใช้พระราชอำนาจดำรัสสั่งให้ทำๆกันตาม

พระราชดำรัสนั้นก็จะต้องทำกันอย่างแน่นอนแต่การกระทำนั้น

อาจไม่สำเร็จหรือสำเร็จแต่ไม่เป็นผลดีโดยสมบูรณ์ดังนี ้ก็ได้

ฉะน้ันเร่ืองปฏิรปูการปกครองซ่ึงนับว่าเป็นเร่ืองใหญ่มากเพราะไม่เพียง

แต่เปลี่ยนแปลงวิถีทางการงานแต่เป็นการเปลี่ยนแปลงความรู้สึก

ในจิตใจด้วยที่เดียวพระองค์จึงได้ทรงทำเป็นการทดลองขึ้นก่อน”3

3 เพิ่งอ้าง หน้า 322 - 323

20


การปกครองท้องที่ซึ่งมีตำแหน่งผู้ใหญ่บ้านและกำนันที่

ราษฎรในหมู่บ้านและตำบลได้เลือกกันอย่างเปิดเผยขึ้นมาเป็นผู้นำ

ของตนนั้นได้มีกฎหมายเกี่ยวกับการปกครองท้องที่มาก่อนแล้ว

คือมีมาตั้งแต่พ.ศ.2457

21


เม ื ่อผู ้ร ับผิดชอบในกระทรวงมหาดไทยมีความเห็น

คล้อยตามและได้ทราบพระราชประสงค์ก็ได้คิดดำเนินการว่าจะให้

เลือกเขตพื ้นที ่ปกครองที ่ใดและจะมอบหมายให้ใครไปเป็น

ผู ้รับผิดชอบดูแลและในเรื ่องตัวบุคคลนั ้นก็น่าจะลงเอยที ่ตัว

“พระยาสุนทรพิพิธ”(เชยฆัฆวิบูลย์)ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ของ

กระทรวงมหาดไทยที ่มีตำแหน่งอยู ่ที ่จ ังหวัดนครสวรรค์เป็น

ข้าราชการที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัววางพระราชหฤทัยเป็น

มหาดเล็กของพระองค์มาก่อนและเป็น“นักเรียนส่วนพระองค์”ที่

พระองค์ท่านส่งไปเรียนที่โรงเรียนข้าราชการพลเรือนมาก่อนด้วย

ดังคำบอกเล่าของพระยาสุนทรพิพิธที่เล่าให้ฟังว่า

“เดือนมีนาคม พ.ศ. 2464 ข้าพเจ้าก ็ได้ร ับโทรเลข

กระทรวงมหาดไทยให้มารับราชการกรุงเทพฯ ขณะนั้นข้าพเจ้า

รับราชการอยู่จังหวัดนครสวรรค์ ครั้นเข้ามาถึงและรายงานตัวตาม

ระเบียบแล้ว ท่านเสนาบดีก็แจ้งความประสงค์ให้ทราบโดยตรง

แล้วสั่งให้ไปฟังเรื่องราวละเอียดจากท่านปลัดกระทรวง เมื่อได้พบ

กับท่านปลัดกระทรวง ท่านจึงได้บอกเรื ่องราวให้ทราบโดย

ตลอด...ท่านบอกว่า จังหวัดที่จะให้เริ่มงานนี้ได้ 4 เลือกเอาจังหวัด

สมุทรสาคร เพราะเหมาะด้วยเหตุผลหลายประการ”

สถานที่หรือเขตปกครองที่จะเปลี่ยนจากการทดลองใน

เมืองสมมุติอย่างดุสิตธานีมาให้ราษฎรไทยได้ฝึกหัดเรียนรู้การ

ปกครองตนเองระดับล่างที ่ต ่อมาภายหลังเร ียกกันว่า“การ

ปกครองส่วนท้องถิ่น”นั่นก็คือจังหวัดสมุทรสาคร

4 เพิ่งอ้าง หน้า 324

22


เหตุผลที่เลือกจังหวัดสมุทรสาครนั้นก็มีดังที่พระยาสุนทร

พิพิธเล่าให้ฟังต่อมา

“…คือจังหวัดนี้สมเด็จพระพุทธเจ้าหลวงได้โปรดเกล้าฯให้

จัดการสุขาภิบาลขึ้นเป็นครั้งแรก และจังหวัดนี้ราษฎรมีอาชีพส่วน

ใหญ่อยู ่ 3 ประเภท คือ ทำนา ทำสวน ทำการประมง ซึ ่ง

เหมาะแก่ความคิดที่จะจัดการบำรุงช่วยเหลือยิ่งกว่าจังหวัดที่การ

อาชีพใหญ่น้อยประเภท เช่นมีแต่การทำนาเป็นส่วนใหญ่

เป็นต้น ทั้งเป็นจังหวัดที่ไม่ใหญ่โต มีพลเมืองไม่มาก และอยู่ใกล้

กร ุงเทพฯด้วย ด ูจะเป ็นความสะดวกด้วยประการท ั ้งปวง

พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวก็ทรงเห็นชอบด้วยแล้ว”5

ที ่ระบุว่าพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู ่หัวรัชกาลที ่5ตั ้ง

สุขาภิบาลขึ้นเป็นครั้งแรกนั้นก็คือสุขาภิบาลที่ท่าฉลอมนั่นเอง

สำหรับตัวคนที่จะให้มารับผิดชอบนั้นก็ดังที่ได้กล่าวมา

แล้วโดยพระยาสุนทรพิพิธยืนยันว่าทางกระทรวงตกลงจะย้าย

ตัวท่านจากจังหวัดนครสวรรค์มาอยู่ที่จังหวัดสมุทรสาครและได้

กราบบังคมทูลพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่6แล้วด้วย

ซึ่งได้กำหนดที่จะให้มีการร่างกฎหมายออกใช้บังคับในการนี้ตาม

ที่พระยาสุนทรพิพิธเล่า

“…ฉะนั้นหน้าที่ของข้าพเจ้าในชั้นต้นก็คือ การร่วมเป็น

กรรมการพิจารณาจัดร่างธรรมนูญการปกครอง และระเบียบ

แบบแผนที่จะต้องใช้ในการนี้ อีกประการหนึ่งก็คือ ข้าพเจ้าจะ

ต้องศึกษาระบบ Municipality ของอังกฤษ โดยให้ไปติดต่อ


2�


ปรึกษาหารือกับหม่อมเจ้าสกลวรรณากร วรวรรณ ซึ ่งเป็น

กรรมการในเรื่องนี้ด้วยผู้หนึ่ง เมื่อได้ทราบบทบัญญัติ และวาง

ระเบียบแบบแผนเรียบร้อยแล้ว ก็จะได้นำทูลเกล้าฯถวายขอ

พระราชทานพระบรมราชาวินิจฉัยอีกครั้งหนึ่ง...”

พระยาสุนทรพิพิธและหม่อมเจ้าสกลวรรณากรวรวรรณ

นี ้ต่อมาหลังเปลี ่ยนแปลงการปกครองพ.ศ.2475และได้มี

กฎหมายว่าด้วยเทศบาลออกมาใช้ทั้งสองท่านได้ร่วมกันเขียน

หนังสือเรื ่องการปกครองส่วนท้องถิ่นเกี ่ยวกับเทศบาลออกมา

เผยแพร่ความรู ้ในด้านนี ้ดังนั ้นความคิดเห็นต่างๆในเรื ่อง

การปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีมาตั้งแต่สมัยก่อนการเปลี่ยนแปลง

การปกครองจึงน่าจะสืบต่อมาให้เห็นได้ในหนังสือเล่มนี้ด้วยที่น่า

เสียดายก็คือหนังสือฉบับนี้เองก็มีผู้สนใจน้อยเพิ่งจะมีนักวิชาการ

ทางด้านการกระจายอำนาจดร.นครินทร์เมฆไตรรัตน์คณบดี

คณะรัฐศาสตร์หาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ไปพบเข้าได้เอามาพิมพ์

เผยแพร่ให้ได้ศึกษากัน

ที่น่าสนใจมากสำหรับคนที่อยากรู้เรื่องโครงการฝึกหัดจาก

การปกครองส่วนท้องถิ่นของจริงที่จังหวัดสมุทรสาครในรัชสมัย

ของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่6ว่าทำไมจึงไม่เกิดขึ้น

หรือเกิดขึ้นแล้วแต่ล้มเหลวไปคำตอบก็มีอยู่ชัดเจนในคำบอกเล่า

ของพระยาสุนทรพิพิธว่า

“…ภายหลังต่อมา ดูเหมือนว่าเมื่อกระทรวงมหาดไทยได้

ทูลเกล้าฯถวายร่างกฎหมาย และระเบียบแบบแผนขึ้นไปแล้ว

พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวได้ทรงนำเรื่องเข้าสู่ที่ประชุมคณะ

เสนาบดี แล้วมีข่าวกระเส้นกระสายจะเท็จจริงอย่างไรไม่ทราบว่า

2�


มีเสนาบดีบางท่านเห็นว่าร่างกฎหมายของกระทรวงมหาดไทย

ให้สิทธิแก่ราษฎรกว้างขวางเกินไป อาจกระทบกระเทือนต่อ

ผลประโยชน์ของรัฐ เรื่องจึงยังตกลงไม่ได้ คงค้างพิจารณาอยู่

ต่อมาไม่ช้าถึงปี พ.ศ. 2465 กระทรวงมหาดไทยกับกระทรวง

นครบาลก็ถูกยุบรวมเข้าเป็นกระทรวงเดียวกัน ท่านเจ้าพระยา-

สุรสีห์วิสิษฐศักดิ์ กราบถวายบังคมลาออกจากตำแหน่งก่อนแล้ว

ท่านเจ้าพระยายมราช เสนาบดีกระทรวงนครบาลได้มาดำรง

ตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยแทน ในระยะนี้เรื ่องการ

ปฏิรูปการปกครองส่วนภูมิภาคก็ยังไม่ตกลงว่ากระไร คงเงียบอยู่

คร ั ้นล ุว ันท ี ่ 25 พฤศจ ิกายน พ.ศ. 2468 พระบาทสมเด ็จ

พระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวก็เสด็จสวรรคต”6

แสดงได้อย่างชัดเจนว่าเร ื ่องที ่จะทำจริงๆที ่จ ังหวัด

สมุทรสาครไม่เกิดขึ้นเพราะเรื ่องนี้ไม่ผ่านการพิจารณาของ“ที่

ประชุมเสนาบดี” ฉะนั้นที่น่าสนใจก็คือที่ประชุมเสนาบดีนั้นมีใคร

บ้างอย่างน้อยเสนาบดีกระทรวงนครบาลคือเจ้าพระยายมราชนั้น

ก็คงจะเห็นด้วยเพราะได้ทำงานและมีส่วนรู ้เรื ่องดุสิตธานีเป็น

อย่างดี

คำบอกเล่าของพระยาสุนทรพิพิธที ่ว ่า“…มีเสนาบดี

บางท่านเห็นว่าร่างกฎหมายของกระทรวงมหาดไทย ให้สิทธิแก่

ราษฎรกว้างขวางเกินไป” นั้นบ่งบอกชัดว่าเสนาบดีบางท่านที่ว่า

นั้นอาจเป็นคนเดียวหรือมากกว่าหนึ่งคนก็ได้แต่ต้องเป็นเสนาบดี

ที่มีความสำคัญเพราะเมื่อท้วงติงขึ้นก็มีผลทำให้เรื่องการฝึกหัด

ปกครองจริงๆในจังหวัดสมุทรสาครไม่อาจเป็นจริงได้


ภาคผนวก

2�


ธรรมนูญลักษณะปกครอง

คณะนคราภิบาล

(ดุสิตธานี)


ปรารภกรณีย์

พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวพระองค์ผู้ทรงไว้ซึ่งอำนาจ

ยุติธรรมและความเมตตาปรานีสูงสุดทรงพระกรุณาแก่ไพร่ฟ้า

ข้าแผ่นดินเสมอหน้าทรงพระราชดำริว่าทวยนาครแห่งดุสิตธานี1

ซึ่งได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯให้สร้างขึ้นเป็นที่ตั้งราชนิเวศน์มี

ฐานะความเป็นอยู่และภูมิธรรมความรอบรู้สูงพอสมควรจะเริ่ม

1 ขอให ้ผู ้อ ่านพ ึงใช ้ความส ังเกตว ่า พระบาทสมเด ็จ

พระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู ่หัว จะทรงใช้เมืองสมมุติที ่ให้ชื ่อว่า

“ดุสิตธานี” เป็นเมืองตัวอย่าง คำว่า “ทวยนาคร” ตรงกับ

คำว่า “ปวงประชาราษฎร์” และที่เมืองดุสิตธานี จะเป็นเวที

การปกครองแบบใหม่ในเมืองไทยยุคนั้น ที ่เรียก “ระบอบ

ประชาธิปไตย”

ภาคผนวกที่ 1

2�


การศึกษาการปกครองตนเองได้ในกิจการบางอย่างเพื่อยังความ

ผาสุกสวัสดิ์ตามฐานะของตนๆให้ยิ่งขึ้นจึงมีพระราชประสงค์จะ

ประสาทธรรมนูญลักษณะปกครองแก่ทวยนาครแห่งดุสิตธานีไว้

เป็นหลักฐานต่อไป

ธรรมนูญลักษณะปกครองนคราภิบาลนี ้เป็นกำหนด

อำนาจการพระราชทานแด่ชาวดุสิตธานีให้มีเสียงและโอกาสแสดง

ความเห็นในวิธีจัดการปกครองตนเองในกิจการบางอย่างส่วน

อำนาจในกิจการแผนกใดซึ ่งยังมิได้ทรงพระกรุณาประสิทธิ ์

ประสาทให้ก็ย่อมคงอยู่ในรัฐบาลกลางซึ่งมียอดรวมอยู่ในพระองค์

พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวตามแบบฉบับในอารยประเทศทั้ง

หลายที่จัดการนคราภิบาล

อำนาจอันคงอยู่ในรัฐบาลกลางนี้แม้ทรงพระราชดำริเห็น

สมควรจะพระราชทานเพิ่มเติมให้แก่คณะนคราภิบาลดุสิตธานีอีก

เมื่อใดอย่างไรก็จะได้ทรงพระกรุณาพระราชทานต่อไปตามกาลตาม

สมัยที ่ทรงพระราชดำริเห็นสมควรแก่สติปัญญาและภูมิธรรม

ของตน

อีกนัยหนึ ่งอำนาจกิจการในแผนกซึ ่งได้ทรงพระกรุณา

ประสาทแล้วแต่มาปรากฎภายหลังว่าอำนาจเช่นนั้นๆยังมิสมควร

ได้โดยยังมิรู ้จักใช้ก็ดีหรือโดยประการอื่นก็ดีก็จะได้ทรงพระ

กรุณาเลิกถอนหรือแก้ไขเพื่อประโยชน์และความดำรงอยู่ด้วยดี

แห่งมหาชนหมู่ใหญ่

บัดนี้การตั้งพระราชธานีนับว่าจวนสำเร็จแล้วตามพระราช

ประสงค์สะพรั่งพร้อมด้วยเคหสถานและที่ทำการประกอบอาชีพ

ต่างๆสมควรจะมีธรรมนูญจัดการนคราภิบาลขึ้นไว้เพื ่อความ

2�


ไพศาลแห่งนครจึงมีพระราชประกาศิตประสาทธรรมนูญจัดเป็น

บทมาตราดังต่อไปนี้

หมวดที่ 1 ว่าด้วยนามและการใช้รัฐธรรมนูญ

มาตรา 1 ให้เรียกบทบัญญัตินี ้ว่าธรรมนูญลักษณะปกครอง

คณะนคราภิบาลดุสิตธานีพระพุทธศักราช2461

มาตรา 2 ธรรมนูญนี้ให้ใช้ทั่วไปในจังหวัดดุสิตธานีตั้งแต่วัน

ประกาศนี้เป็นต้นไป

มาตรา 3 บรรดากำหนดกฎข้อบังค ับแต่ก ่อนบทใดขัดต่อ

ข้อความในธรรมนูญนี้ให้ยกเลิกเสียใช้ธรรมนูญนี้แทนต่อไป

มาตรา 4 การแผนกใดซึ่งบังคับไว้ว่านคราภิบาลจะจัดไม่ได้แต่

เมื่อได้รับอนุมัติจากกระทรวงทบวงการผู้เป็นเจ้าหน้าที่คือรัฐบาล

กลางแล้วนั้นเพ่งความถึงพระบรมราชานุมัติในพระบาทสมเด็จ

พระเจ้าอยู่หัวผู้ทรงเป็นยอดแห่งรัฐบาล

หมวดที่ 2 บทวิเคราะห์ศัพท์

มาตรา 5 คำว่าบ้านและเจ้าบ้านที่กล่าวในธรรมนูญนี้ให้พึงเข้าใจ

ดังนี้คือ

ข้อ1คำว่าบ้านนั ้นท่านหมายความถึงเรือนหลังเดียว

ก็ตามหลายหลังก็ตามซึ่งอยู่ในเขตที่มีเจ้าของเป็นอิสระส่วน1

�0


นับในธรรมนูญนี้ว่าบ้าน1ห้องแถวและแพหรือเรือซึ่งจอดประจำ

อยู่ที่ใดถ้ามีเจ้าของหรือผู้เช่าครอบครองเป็นอิสระต่างหากห้อง1

หลัง1ลำ1หรือหมู่1ในเจ้าของหรือผู้เช่าคน1นั้นก็นับว่าบ้าน

1เหมือนกัน

ข้อ2เจ้าบ้านนั้นท่านหมายความว่าผู้ปกครองบ้านซึ่งว่า

มาแล้วในข้อก่อนจะครอบครองด้วยว่าเป็นเจ้าของบ้านก็ตามนับ

ตามธรรมนูญนี้ว่าเป็นเจ้าบ้าน

ข้อ3โรงพยาบาลที่ทำการต่างๆของรัฐบาลหรือนครา-

ภิบาลสถานีรถไฟที ่ เหล่านี ้ เป ็นสาธารณสถานอยู ่ในความ

ปกครองของหัวหน้าในที่นั้นไม่นับเป็นบ้านตามธรรมนูญนี้

มาตรา 6 คำว่านคราภิบาลนั้นท่านให้เข้าใจว่าผู้ที่ซึ่งราษฎรใน

จังหวัดดุสิตธานีผู้มีสิทธิตามธรรมนูญนี้จะเลือกได้พร้อมใจกัน

เลือกตั ้งขึ ้นเป็นผู ้ปกครองชั ่วปีหนึ ่งๆโดยได้รับพระราชทาน

พระบรมราชานุมัติ

มาตรา 7 คำว่าปรับนั้นท่านหมายความว่าจำนวนเงินซึ่งราษฎร

ผู้กระทำผิดต้องเสียให้แก่คณะนคราภิบาลเพื่อถ่ายโทษ

หมวดที่ 3 ว่าด้วยกำหนดและการเลือกตั้งนคราภิบาล

มาตรา 8 ผู้ที ่เป็นนคราภิบาลนั้นท่านกำหนดอายุให้เป็นชั่วปี

เดียวเมื่อถึงกำหนดจะสิ้นปีต้องมีการเลือกตั้งใหม่ทุกปี

มาตรา 9 ผู ้ที ่เป็นนคราภิบาลมาปี1แล้วจะรับเลือกให้เป็น

นคราภิบาลอีกปี1ติดๆกันไม่ได้

�1


มาตรา 10 เวลาที่จะประชุมเลือกนคราภิบาลคนใหม่ควรจะเป็น

วันที่สุดของปีหรือวันที่ใกล้ที่สุดของปีตามแต่จะเหมาะแก่โอกาสที่

จะเป็นไปได้แต่ให้เป็นที่พึงเข้าใจว่านคราภิบาลที่เป็นอยู่ต้องทำการ

ในหน้าที่จนกว่าจะมีการเลือกตั้งนคราภิบาลคนใหม่เสร็จแล้วโดย

เรียบร้อย

มาตรา 11 ให้ราษฎรซึ่งตั้งบ้านเรือนหรือจอดเรือแพประจำอยู่ใน

จังหวัดดุสิตธานีทั้งชายหญิงไม่ว่าโสดหรือแต่งงานแล้วประชุม

พร้อมกันเลือกเจ้าบ้านผู้ใดผู้หนึ่งซึ่งเป็นที่นับถือของตนขึ้นเป็น

นคราภิบาลสำหรับปกครองธานีนั้นและวิธีเลือกนคราภิบาลนั้นให้

ทำดังกำหนดต่อไปนี้

มาตรา 12 เมื่อจวนจะถึงวันกำหนดที่จะเลือกนคราภิบาลใหม่ให้

ผู้ซึ่งรับอำนาจอำนวยการในการเลือกตั้งนคราภิบาลป่าวร้องทวย

นาครชายหญิงให้ทราบว่าจะมีการประชุมเลือกตั้งนคราภิบาลที่ใด

วันใดและประกาศข้อความด้วยว่าถ้าผู ้ใดมีความปรารถนาจะ

สมมุติผู้ใดให้เป็นนคราภิบาลต่อไปก็ให้เขียนนามผู้นั้นกรอกลงใน

แบบสมมุติที่ได้แบบไว้ท้ายธรรมนูญนี้และต้องลงนาม1ผู้รับรอง

1และให้ยื่นหนังสือสมมุติถึงผู้อำนวยการเลือกตั้งนคราภิบาลก่อน

วันประชุม1วัน

มาตรา 13 ผู้ที่จะลงนามเป็นผู้นำและผู้รับรองในหนังสือสมมุติ

ตามมาตรา12ต้องเป็นคหบดีเจ้าบ้านและคนหนึ่งๆห้ามมิให้นำ

และรับรองบุคคลผู้ใดให้เป็นนคราภิบาลเกินกว่า1คน

มาตรา 14 ให้ผู้อำนวยการเลือกตั้งนคราภิบาลเขียนนามผู้ที่ได้รับ

สมมุติตามมาตรา12นั้นโฆษณาไว้ณที่ทำการเพื่อสาธารณชน

ทราบด้วย

�2


มาตรา 15 ถ้าผู้ใดรับสมมุติแต่เพียงรายเดียวเท่านั้นไม่มีผู้ใด

สมมุติผู้อื่นมาอีกแล้วไซร้ให้ถือว่าผู้ที่ได้รับสมมุติแต่เพียงผู้เดียว

นั้นเป็นอันได้รับเลือกตั้งเป็นนคราภิบาลทีเดียว

มาตรา 16 เมื่อถึงกำหนดวันที่ผู้อำนวยการได้ป่าวร้องไว้แล้วนั้น

ให้นาครทั้งหมดมาประชุมพร้อมกันยังตำบลและเวลาที่ผู้อำนวย

การกำหนดไว้

มาตรา 17 ในเมื่อทวยนาครมาประชุมพร้อมกันตามกำหนดแล้ว

ถ้าหากว่ามีผู้ได้รับสมมุติเป็นนคราภิบาลแต่คนเดียวเท่านั้นไซร้ก็

ให้เจ้าพนักงานผู้รับอำนาจอำนวยการโฆษณาแก่ทวยนาครให้ทราบ

ว่าผู้นั้นได้รับเลือกเป็นนคราภิบาลโดยถูกต้องตามธรรมนูญนี้แล้ว

แต่ว่าถ้าแม้มีผู้รับสมมุติแล้วตั้งแต่2คนขึ้นไปก็ให้เจ้าพนักงาน

ซึ่งได้รับอำนาจอำนวยการไต่ถามความเห็นทวยนาครให้พร้อมกัน

เลือกผู้หนึ่งผู้ใดที่ได้รับจดนามโฆษณาตามมาตรา14นั้นโดยเปิด

เผยก็ได้หรือเมื่อเห็นว่าที่เลือกโดยเปิดเผยไม่คล่องใจที่จะเลือก

จะใช้วิธีเลือกโดยลงคะแนนลับก็ได้โดยวิธีใดวิธีหนึ่งใน2วิธีนี้ตาม

แต่อำนวยการจะเห็นสมควร

มาตรา 18 ถ้าราษฎรพร้อมใจกันเลือกโดยเป็นการเปิดเผยแล้วก็

ให้ผู้อำนวยการถามว่าจะเลือกผู้ใดเมื่อได้รับคำตอบจากราษฎร

ที่มาประชุมว่าจะเลือกผู้ใดแล้วถ้ามีผู้เห็นชอบด้วยก็ให้ยกมือขึ้น

นับคะแนนเรียงตัวไปฝ่ายผู้ที่ไม่เห็นชอบให้นั่งลงเสียถ้าเป็นการ

เลือกตั้งโดยคะแนนลับให้ผู้อำนวยการเรียกมาถามทีละคนโดย

เงียบๆว่าจะเห็นสมควรให้ผู้ใดเป็นแล้วจดชื่อผู้ที่ราษฎรเลือกนั้น

ไว้หรือจะให้ราษฎรเขียนชื่อผู้ที่จะเลือกนั้นมาส่งคนละฉบับก็ได้

ตามแต่จะเห็นสมควร

��


มาตรา 19 ผู ้ที ่ได้คะแนนสูงกว่าผู ้อื ่นหรือที ่มีราษฎรโดยมาก

เลือกขึ้นนั้นให้ถือว่าผู้นั้นได้รับเลือกเป็นนคราภิบาลและพระบาท

สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวพระราชทานพระบรมราชานุมัติแล้วนับว่า

ผู้เป็นนคราภิบาลโดยชอบด้วยกฎหมาย

มาตรา 20 ผู้ที่ได้รับเลือกเป็นนคราภิบาลแล้วนั้นต้องรับภาระ

ทำการในหน้าที ่นั ้นต่อไปถ้าไม่เต็มใจรับจะไม่รับก็ได้แต่ต้อง

ถูกปรับเป็นเงิน50บาทนอกจากกระทรวงผู้เป็นเจ้าหน้าที่จะดำริ

ผ่อนผันให้โดยเหตุสมควร

หมวดที่ 4 ว่าด้วยอำนาจหน้าที่ของนคราภิบาล

มาตรา 21 เม ื ่อผู ้ ใดเป ็นนคราภ ิบาลผู ้น ั ้นจะม ีอำนาจตาม

พระธรรมนูญนี้ทันทีในการที่จะเลือกตั้งนคราภิบาลคือเจ้าหน้าที่

ต่างๆเช่นเจ้าพนักงานคลังเจ้าพนักงานโยธานายแพทย์สุขาภิบาล

ผู้รักษาความสะดวกของประชาชน(InspectorofNuisances)

เป็นต้นสำหรับจัดการให้เป็นไปตามธรรมนูญนี้ตามแต่จะเห็น

สมควร

มาตรา 22 นคราภิบาลมีอำนาจปกครองบรรดาราษฎรที่อยู่ในเขต

ธานีของตนและให้ราษฎรที่อยู่ในเขตนั้นจงเชื่อถ้อยฟังคำนครา-

ภิบาลอันชอบด้วยกฎหมายและธรรมนูญที่ใช้อยู่จงทุกประการ

มาตรา 23 รัฐบาลมีหน้าที่

ก.ดูแลรักษาเพิ่มพูนความผาสุกของราษฎรทั่วไปช่วย

ป้องกันทุกข์ภัยของประชาชนในเขตของตน

��


ข.ดูแลการคมนาคมคือถนนหนทางทั้งแม่น้ำลำคลอง

ให้ความสว่างไสวจัดการไฟฟ้าประปาในธานี

ค.การดับเพลิงและการรักษาสวนสำหรับนครให้เป็นที่

หย่อนกายสบายใจควรแก่ประโยชน์และความสุขอัน

จะพึงมีได้สำหรับสาธารณชน

ฆ. จัดการในเรื่องโรงพยาบาลสุสานและโรงฆ่าสัตว์

ง.ดูแลระเบียบการโรงเรียนราษฎร์ห้องอ่านหนังสือ

และโรงเรียนหัตถกรรมต่างๆ

มาตรา 24 นคราภิบาลมีอำนาจที ่จะตั ้งพิกัดภาษีอากรขนอน

ตลาดเรือนโรงร้านเรือแพอันอยู่ในเขตหน้าที่ของนคราภิบาล

แต่เมื ่อกำหนดพิกัดภาษีอากรนคราภิบาลจะต้องเรียกประชุม

ราษฎรเพื่อทำการตกลงในเรื่องเช่นนี้และเมื่อจะเปลี่ยนพิกัดภาษี

ใหม่ก็ต้องเรียกประชุมใหม่ทุกครั้งไปและประกาศให้รู้ทั่วกัน

มาตรา 25 นคราภิบาลมีอำนาจจะออกใบอนุญาตและเก็บเงิน

ค่าใบอนุญาตสำหรับยานพาหนะร้านจำหน่ายสุราโรงละคร

โรงหนังสถานที่เริงรมย์เก็บเงินจากมหาชนคนดูทั้งปวง

มาตรา 26 เมื่อนคราภิบาลได้เรียกประชุมเจ้าบ้านเพื่อกำหนดภาษี

อากรและใบอนุญาตตามที ่ว ่าในมาตราข้างบนนั ้นให้ราษฎร

เจ้าบ้านทั ้งหมดไปประชุมพร้อมกันตามที ่กำหนดนัดหมายถ้า

เจ้าบ้านไปประชุมไม่ได้ก็ต้องตั ้งผู ้แทนตัวและมีหนังสือมอบ

อำนาจให้ผู้นั้นไปในที่ประชุมแทนนั้นด้วย

��


มาตรา 27 ถ้ารัฐบาลจะประกาศหรือสั่งราชการอันใดให้ราษฎร

ทราบเป็นหน้าที่ของนคราภิบาลที่จะรับข้อเสนอข้อความนั้นๆไป

แจ้งแก่ราษฎรที่อยู่ในปกครองของตนให้ทราบ

มาตรา 28 เป็นหน้าที่ของรัฐบาลที่จะทำบัญชีสำมะโนครัวราษฎร

ในปกครองของตนและคอยแก้ไขบัญชีให้ถูกต้องตามที่เป็นจริงอยู่

เสมอ

มาตรา 29 กิจการสาธารณประโยชน์ซ ึ ่งม ีผลกำไรเช ่นการ

ตั ้งธนาคารโรงจำนำตั ้งตลาดรถรางเรือจ้างเหล่านี ้เป็นอาทิ

นคราภิบาลจะดำริให้จัดไปในเวลาที่เห็นสมควรก็ได้เป็นทางหา

กำไรบำรุงเมืองเพื่อผ่อนภาษีอากรซึ่งราษฎรจะต้องเสียและเพื่อ

กระทำกิจเช่นว่านี้นคราภิบาลจะออกใบกู้ก็ควรเพราะหนี้ชนิดนี้

นับว่าไม่ใช่หนี้ตายที่ไร้ผล

มาตรา 30 เป็นหน้าที่ของนคราภิบาลจะกำหนดปลูกสร้างวางแผน

สำหรับนครเพื ่อความงามและอนามัยความผาสุกแห่งธานี

เคหสถานบ้านเรือนที่ทำการต่างๆเมื่อเจ้าของจะปลูกสร้างต้องได้

รับอนุญาตจากนายช่างก่อสร้างของนคราภิบาลแล้วจึงจะปลูกได้

ดังนี้สถาบัตยกรรมจึงจะสมานเจริญตา

มาตรา 31 การขยายเขตนคราภิบาลต้องได้รับอนุมัติจากรัฐบาล

กลาง

��


หมวดที่ 5 ว่าด้วยการบำรุงรักษาความสะอาดและ

ป้องกันโรคภัย

มาตรา 32 คณะนคราภิบาลมีหน้าที ่จัดตั ้งเจ้าพนักงานแผนก

สุขาภิบาลเพื่อคอยดูแลรักษาความสะอาดทั่วไปตลอดทั้งเมือง

ว่ากล่าวคนในปกครองให้ระวังรักษาอย่าทอดทิ้งหรือปล่อยให้

โสโครกอันเป็นเหตุให้เกิดโรคภัยไข้เจ็บแก่ประชาชนทั่วไป

มาตรา 33 เมื ่อนคราภิบาลเห็นว่าบ้านใดหมู่ใดชำรุดรุงรังหรือ

ปล่อยให้โสโครกโสมมอาจเป็นเหตุให้เกิดอันตรายแก่ผู้ที่อยู่ในที่นั้น

หรือผู้ที่อยู่ใกล้เคียงกันหรือผู้ที่ผ่านไปมาอันอาจเกิดอัคคีภัยหรือ

โรคร้ายขึ้นถ้าเห็นสมควรจะบังคับให้เจ้าบ้านหรือผู้ที่อยู่ในที่นั้น

แก้ไขเสียให้ดีก็มีอำนาจบังคับได้

มาตรา 34 เมื่อผู้หนึ่งผู้ใดนคราภิบาลได้บังคับให้รื้อถอนจัดทำ

หรือซ่อมแซมบ้านเรือนใหม่ขัดขืนไม่กระทำตามบังคับของนครา-

ภิบาลนั้นก็ให้นคราภิบาลมีอำนาจฟ้องร้องต่อศาลเพื่อให้พิจารณา

ลงโทษตามพระราชกำหนดกฎหมาย

หมวดที่ 6 ว่าด้วยการสับเปลี่ยนและตั้งนคราภิบาล

มาตรา 35 เมื่อถึงเวลาสับเปลี่ยนตัวนคราภิบาลใหม่ประจำปีให้

คณะนคราภิบาลเก่าแสดงบัญชีรายรับรายจ่ายยื ่นต่อที ่ประชุม

ราษฎรและส่งเสียการงานยอดบัญชีสำมะโนครัวแก่คณะนครา-

��


ภิบาลใหม่จนสิ้นเชิง

มาตรา 36 ในเวลาเรียกประชุมใหญ่ประจำปีนั้นให้สมุหเทศา-

ภิบาลหรือผู้แทนเข้ามานั่งในที่ประชุมด้วย

มาตรา 37 คณะนคราภิบาลมีอำนาจที่จะจัดตั้งสภาเลขาธิการขึ้น

และสภาเลขาธิการคงอยู่ในตำแหน่งต่อไปจนกว่าจะลาออกหรือ

ต้องออกด้วยเหตุอื่น

หมวดที่ 7 ว่าด้วยหน้าที่สภาเลขาธิการ

มาตรา 38 สภาเลขาธิการนั้นเมื่อคณะนคราภิบาลได้เลือกตั้งขึ้น

โดยชอบด้วยพระธรรมนูญแล้วให้มีอำนาจและหน้าที่จัดการดังต่อ

ไปนี้

1.ให้มีหน้าที่บังคับบัญชาการแผนกหนังสือและรายงาน

กิจการทั้งปวงของคณะนคราภิบาล

2.เป็นที่ปรึกษาของคณะนคราภิบาลในทางระเบียบการ

ทางกฎหมาย

3.มีหน้าที่เป็นทนายแถลงคดีแทนคณะนคราภิบาลต่อ

ศาลหรือจะตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้แทนในหน้าที่นี้ก็ได้

4.สภาเลขาธิการมีสิทธิ์ที่จะนั่งในที่ประชุมคณะนครา-

ภิบาลและในที่ประชุมใหญ่ได้ทุกเมื่อ

��


5.ถ้าสภาเลขาธิการเป็นคหบดีเจ้าบ้านอยู่แล้วเมื่อเวลา

นั่งในที่ประชุมใหญ่มีสิทธิจะลงคะแนนความเห็นได้

ด้วย

หมวดที่ 8 ว่าด้วยทุนและการเงินทองของคณะนคราภิบาล

มาตรา 39 เมื่อนคราภิบาลจัดตั้งนคราภิบาลขึ้นแล้วท่านให้ถือว่า

คณะนั้นเป็นบุคคลโดยนิติสมมติมีสิทธิที่จะถือกรรมสิทธิ์ในทรัพย์

ได้มีอำนาจที่จะจ่ายทรัพย์นั้นในการบำรุงความรุ่งเรืองแห่งนคร

และในการป้องกันสิทธิและทรัพย์สมบัติของตน

มาตรา 40 คณะนคราภิบาลมีอำนาจจะออกใบกู้เงินในนามของ

คณะนคราภ ิบาลได ้ เพ ื ่อเป ็นทุนใช ้จ ่ายในการปกครองตาม

พระธรรมนูญนี้แต่มีอำนาจที่จะกระทำตามที่ว่าในมาตรานี้ต้องได้

รับอนุมัติจากรัฐบาลกลางเสียก่อนโดยเฉพาะเรื่องเป็นคราวๆไป

มาตรา 41 เงินที่คณะนคราภิบาลเก็บได้จากราษฎรในทางภาษี

อากรนั้นอนุญาตให้เก็บไว้ใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ได้แต่ต้องมี

หลักฐานบัญชีแสดงรายรับรายจ่ายให้ชัดเจน

มาตรา 42 ให้มีคณะกรรมการ2คนตรวจบัญชีในเวลาสิ้นปีทุก

คราวไปกรรมการตรวจบัญชีนี ้ร ัฐบาลกลางเป็นผู ้ต ั ้ง3นาย

นคราภิบาลเป็นผู้ตั้ง1นายกรรมการนี้มิได้รวมอยู่ในนคราภิบาล

��


หมวดที่ 9 ว่าด้วยกำหนดโทษผู้กระทำผิด

มาตรา 43 ผู ้ใดขัดขืนไม่กระทำตามคำสั ่งของนคราภิบาลใน

ระเบียบการปกครองเช่นว่าในมาตรา22ก็ดีและตามมาตรา26

ก็ดีท่านให้ลงโทษปรับเงินเป็นพินัยคนหนึ่งครั้ง1ไม่เกิน10บาท

มาตรา 44 ผู ้ใดขัดขืนคำสั ่งนคราภิบาลเนื ่องในระเบียบการ

สุขาภิบาลเช่นปล่อยให้บ้านเรือนชำรุดรุงรังและเกิดการโสโครก

ตามที่ได้กล่าวมาในมาตรา32ก็ดีตามมาตรา33ก็ดีท่านให้

ลงโทษปรับเงินคนหนึ่งครั้ง1ไม่เกิน5บาทเป็นพินัย

มาตรา 45 ถ้าผู้ใดถูกปรับเพราะได้กระทำผิดอย่างหนึ่งอย่างใด

แล้วมากระทำผิดขึ้นอีกครั้งหนึ่งเป็นครั้งที่2ท่านว่าไม่เข็ดหลาบ

โทษที่ท่านบัญญัติความผิดไว้นั้นเท่าใดเมื่อเวลากำหนดโทษนั้น

ท่านให้เพิ่มโทษฐานไม่เข็ดหลาบขึ้นอีก3ใน5ส่วนด้วย

มาตรา 46 ผู ้ใดถูกปรับเพราะกระทำผิดมาครั ้งหนึ ่งแล้วไม่

เข็ดหลาบมาทำความผิดขึ้นอีกคราวนี้เป็นครั้งที่2และความผิด

ครั ้งหลังนี ้ซ ้ำประเภทกันกับความผิดในครั ้งก่อนภายในเวลา

6เดือนท่านว่าเวลากำหนดโทษนั้นให้เพิ่มโทษฐานไม่เข็ดหลาบเป็น

ทวีคูณ

�0


หมวดที่ 10 ว่าด้วยการรักษาธรรมนูญ

มาตรา 47 เมื่อราษฎรมีความไม่พอใจในคำสั่งในกฎข้อบังคับใดๆ

ของคณะนคราภิบาลก็ให้ราษฎรมีอำนาจร้องเรียนต่อรัฐบาลกลาง

ได้

มาตรา 48 ถ้าเจ้าหน้าที่ผู้หนึ่งผู้ใดในคณะนคราภิบาลทำการเกิน

อำนาจที่มีอยู ่ในธรรมนูญหรือผิดด้วยกฎหมายจนเป็นเหตุให้

ผู ้อื ่นได้รับความเสียหายนั้นมีสิทธิจะฟ้องร้องยังศาลหลวงได้

แม้พิจารณาส่งฟ้องแล้วให้ปรับเจ้าหน้าที่ผู้ผิดสินไหมกึ่งหนึ่งพินัย

กึ่งหนึ่ง

มาตรา 49 ให้นคราภิบาลเป็นผู้รักษาการให้เป็นไปตามธรรมนูญ

นี้

มาตรา 50 การที ่จะฟ้องผู ้กระทำผิดตามธรรมนูญนี ้ให้สภา

เลขาธิการเป็นเจ้าหน้าที่ฟ้องร้องต่อศาลหลวง

มาตรา 51 ให้นคราภิบาลมีอำนาจที่จะจัดตั้งกฎข้อบังคับสำหรับ

จัดและรักษาการให้เป็นไปตามธรรมนูญนี้เมื่อกฎข้อบังคับนั้นได้

รับอนุมัติจากรัฐบาลกลางและได้โฆษณาแล้วก็ให้ใช้ได้เหมือนเป็น

ส่วนหนึ่งของธรรมนูญนี้

ประกาศมาณวันที่7พฤศจิกายนพระพุทธศักราช2461เป็นปีที่

9ในรัชกาลปัตยุบันนี้

�1



พระราชกำหนดเพิ่มเติมและแก้ไข ธรรมนูญลักษณะปกครอง

คณะนคราภิบาลดุสิตธาน ี


พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวพระองค์ผู้ทรงซึ่งไว้อำนาจ

ยุต ิธรรมและความเมตตาปราน ีสูงสุดทรงพระราชดำร ิว ่า

ธรรมนูญลักษณะปกครองและนคราภิบาลดุสิตธานีพระพุทธ

ศักราช2461ซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯให้ประกาศพระบรม

ราชโองการให้ใช้มาแล้วตั ้งแต่วันที ่7พฤศจิกายนพระพุทธ

ศักราช2461นั้นเมื่อลองใช้มาแล้วก็ปรากฏว่าโดยมากนับเป็นการ

สะดวกแก่วิธีการเรียบร้อยดีอยู่แต่ยังมีข้อขาดตกบกพร่องอยู่บ้าง

ซึ่งสมควรจะเพิ่มเติมให้สมบูรณ์หรือแก้ไขให้ดียิ่งขึ้น

จึงมีพระราชประกาศิตประสาทพระราชกำหนดนี้ขึ ้นไว้

เพื่อเพิ่มเติมแก้ไขธรรมนูญลักษณะปกครองคณะนคราภิบาลดุสิต

ธานีพระพุทธศักราช2461มีบทมาตราดังต่อไปนี้

�2


หมวดที่ 1 ว่าด้วยนาม และการใช้พระราชกำหนด

มาตรา 1 ให้เรียกบทบัญญัตินี้ว่าพระราชกำหนดเพิ่มเติมและ

แก้ไขธรรมนูญลักษณะปกครองคณะนคราภิบาลดุสิตธานี

มาตรา 2 พระราชกำหนดเป็นเหมือนส่วนหนึ่งแห่งธรรมนูญ

ลักษณะปกครองแห่งนคราภิบาลดุสิตธานีและให้ใช้ทั่วไปแต่วัน

ประกาศนี้เป็นต้นไป

มาตรา 3 บรรดากำหนดข้อบังคับแต่ก่อนบทใดขัดกับข้อความ

พระราชกำหนดนี้ให้ยกเลิกเสียใช้พระราชกำหนดนี้สืบไป

หมวดที่ 2 ว่าด้วยตำแหน่งเชษฐบุรุษ

มาตรา 4 เพื่อประโยชน์และความสะดวกแห่งทวยนาครให้ตั้ง

ตำแหน่งกรรมการในนคราภิบาลขึ้นอีกเรียกว่าเชษฐบุรุษ

มาตรา 5 เชษฐบุรุษนั้นให้ทวยนาครเจ้าบ้านสมมุติและเลือก

คหบดีนายบ้านผู้มีอายุเป็นผู้ที่นับถือในเขตอำเภอที่ตนตั้งบ้านเรือน

อยู่นั้นอำเภอละคนเพื่อเป็นผู้แทนทวยนาครในอำเภอนั้นเข้าไปนั่ง

ในสภากรรมการนคราภิบาล

มาตรา 6 ผู้ที ่รับตำแหน่งเชษฐบุรุษสำหรับอำเภอใดต้องตั้ง

บ้านเรือนมั่นคงอยู่ในเขตอำเภอนั้น

��


มาตรา 7 นาครผู้ที่จะเลือกเชษฐบุรุษสำหรับอำเภอใดต้องเป็น

ผู ้ที ่ตั ้งบ้านเรือนอยู ่ในเขตอำเภอนั ้นจะมีเสียงเลือกเชษฐบุรุษ

สำหรับอำเภออื่นนอกจากที่ตนตั้งบ้านเรือนอยู่นั้นไม่ได้เป็นอันขาด

แต่ถ้านาครผู้ใดมีบ้านเรือนอยู่ในเขตอำเภอเกินกว่า1อำเภอก็มี

สิทธิจะเลือกเชษฐบุรุษสำหรับอำเภอที่ตนตั้งบ้านเรือนอยู่นั้นได้ทุก

อำเภอ

มาตรา 8 การเลือกเชษฐบุรุษสำหรับอำเภอให้กำหนดการกระทำ

ก่อนเลือกนคราภิบาลไม่น้อยกว่า7วัน(ตามปฏิทิน)และวิธีเลือก

เชษฐบุรุษนั้นให้ทำดังกำหนดต่อไปนี้

มาตรา 9 เมื่อจวนจะถึงกำหนดวันที่จะเลือกเชษฐบุรุษใหม่ให้

ผู้ซึ่งได้รับอำนาจอำนวยการเลือกเชษฐบุรุษป่าวร้องทวยนาครใน

อำเภอนั้นๆให้ทราบว่าจะมีการเลือกตั้งเชษฐบุรุษที่ใดวันใด

มาตรา 10 เมื่อถึงกำหนดที่ผู้อำนวยการได้ป่าวร้องไว้แล้วนั้นให้

ทวยนาครทั้งหมดมาประชุมพร้อมกันยังตำบลเวลาที่ผู้อำนวยการ

กำหนดไว้

มาตรา 11 เมื่อทวยนาครมาประชุมพร้อมกันตามกำหนดนั้นแล้ว

ให้พนักงานผู้รับอำนาจอำนวยการถามความเห็นทวยนาครผู้ใดจะ

สมมุติคหบดีผู้ใดให้เป็นเชษฐบุรุษสำหรับอำเภอนั้นและผู้ใดจะ

รับรองเมื่อผู้ใดมีผู้สมมุติและรับรองผู้หนึ่งผู้ใดคนหนึ่งแล้วก็ให้

เจ้าพนักงานถามทวยนาครอีกว่าจะมีผู้ใดสมมติอีกคนหนึ่งหรือไม่

ถ้าแม้ไม่มีผู้ใดสมมติขึ้นอีกคนหนึ่งแล้วก็ถือว่าผู้ที่ได้รับสมมติคน

แรกนั้นเป็นผู้ได้รับเลือกเป็นเชษฐบุรุษโดยชื่นตาไม่มีผู้ใดคัดค้าน

ทีเดียวแต่ถ้าแม้ว่ามีผู้สมมติกว่า1คนก็ให้พนักงานจัดการให้

��


ทวยนาครลงคะแนนโดยวิธีใดวิธีหนึ่งซึ่งจะเป็นการสะดวกและ

เหมาะที่สุด

มาตรา 12 ผู้ที ่ได้คะแนนเลือกสูงกว่าผู้อื ่นให้ถือว่าผู้นั ้นได้รับ

เลือกเป็นเชษฐบุรุษโดยชอบด้วยกฎหมาย

มาตรา 13 ผู ้ที ่ได้รับเลือกเป็นเชษฐบุรุษอำเภอ1แล้วจะเป็น

เชษฐบุรุษอีกอำเภอ1ในคราวเดียวกันไม่ได้

มาตรา 14 ผู ้ที ่ได้รับเลือกเป็นเชษฐบุรุษแล้วนั ้นต้องรับภาระ

ทำการในหน้าที่นั้นต่อไปถ้าไม่เต็มใจรับจะไม่รับก็ได้แต่ต้องถูก

ปรับเป็นเงิน30บาทนอกจากเจ้าพนักงานผู้อำนวยการเลือกจะ

ยอมผ่อนผันให้โดยเหตุสมควร

มาตรา 15 ผู้ที่ได้รับเลือกเป็นเชษฐบุรุษแล้วให้คงอยู่ในตำแหน่ง

โดยมีกำหนด1ปี

มาตรา 16 เมื่อผู้ใดได้รับตำแหน่งเป็นเชษฐบุรุษจนครบกำหนด

เขตแล้วเมื่อถึงกำหนดเลือกใหม่จะรับตำแหน่งต่อไปก็ได้ไม่มี

ข้อห้าม

มาตรา 17 ผู้ใดเป็นเชษฐบุรุษแล้วมีหน้าที่ดังต่อไปนี้

ก.เป็นกรรมการที่ปรึกษาในสภาของนคราภิบาลและ

นคราภิบาลนัดให้ประชุมเมื่อใดต้องไปและต้องแสดง

ความเห็นโดยสุจริต

ข.เป็นหัวหน้าทวยนาครในเขตอำเภอของตนเพราะ

ฉะนั้นต้องหมั่นสอดส่องดูทุกข์สุขของทวยนาครและ

เป็นผู ้ที ่นำข้อความที ่ทวยนาครปรารถนาไปชี ้แจง

��


แถลงเหตุผลในสภานคราภิบาลและขอให้สภาปรึกษา

และดำริการนั้นๆ

ค.เมื ่อมีเหตุการณ์อันเห็นควรที ่จะนำปรึกษาในสภา

นคราภิบาลให้เชษฐบุรุษแจ้งไปยังนคราภิบาลขอให้

นัดประชุมสภานคราภิบาล

มาตรา 18 ผู ้ท ี ่ ได ้ร ับตำแหน่งเป ็นเชษฐบุรุษไม่ได ้เบ ี ้ยหว ัด

เงินเดือนอย่างใดสำหรับตำแหน่งนั้นโดยเฉพาะแต่จะรับเบี้ยหวัด

เงินเดือนในตำแหน่งอื่นได้โดยไม่ขัดข้องต่อพระราชกำหนดนี้

หมวดที่ 3 ว่าด้วยสิทธิแห่งเชษฐบุรุษเนื่องในการเลือก

นคราภิบาล

มาตรา 19 ผู้ที่จะได้รับสมมติเป็นนคราภิบาลต้องเป็นเชษฐบุรุษ

อยู่แล้วด้วย

มาตรา 20 ในการที ่จะเลือกนคราภิบาลใหม่ผู ้ที ่จะลงนามใน

หนังสือสมมติในนามผู้สมมติต้องเป็นเชษฐบุรุษอยู่แล้วด้วยแต่

ผู ้จะลงนามเป็นผู ้ร ับรองนั ้นไม่จำเป็นต้องเป็นเชษฐบุรุษด้วย

หามิได้

��


หมวดที่ 4 ว่าด้วยเชษฐบุรุษกิตติมศักดิ์

มาตรา 21 บุคคลผู ้ใดได้กระทำความชอบในราชการแผ่นดิน

หรือมีคุณวิเศษเป็นที ่นับถือแห่งสาธารณชนอนุญาตให้คณะ

นคราภิบาลปรึกษากันเชิญให้รับตำแหน่งเป็นเชษฐบุรุษกิตติมศักดิ์

ของดุสิตธานีได้และให้อยู่ในตำแหน่งนั้นตลอดชีวิต

มาตรา 22 ผู ้ใดได้รับเกียรติยศเป็นเชษฐบุรุษกิตติมศักดิ ์ของ

ดุสิตธานีแล้วมีสิทธิดังต่อไปนี้

ก.เข้านั่งในสภานคราภิบาลได้ในโอกาสอันควร

ข. รับสมมุติเป็นนคราภิบาลได้

ค.ลงนามเป็นผู้สมมตินคราภิบาลใหม่ได้

ประกาศณวันที่13ธันวาคมพระพุทธศักราช2461เป็นปีที่9

ในรัชกาลปัตยุบันนี้

��



พระราชบัญญัติ

แก้ไขพระราชกำหนดเพิ่มเติม

ธรรมนูญลักษณะปกครอง

นคราภิบาล


พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวพระองค์ผู้ทรงไว้ซึ่งอำนาจ

ยุติธรรมและความเมตตาปรานีสูงสุดทรงพระราชดำริว่าพระราช

กำหนดเพิ่มเติมและแก้ไขธรรมนูญลักษณะปกครองนคราภิบาล

ดุสิตธานีพระพุทธศักราช2461ซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯให้

ประกาศพระบรมราชโองการใช้มาแล้วตั ้งแต่วันที่13ธันวาคม

พระพุทธศักราช2461ว่าด้วยการตั้งเชษฐบุรุษประจำอำเภอละคน

นั้นยังหาเหมาะไม่จึงมีพระราชประกาศิตประกาศพระราชกำหนดนี้

แก้ไขบางมาตราให้ดียิ่งขึ้นดังต่อไปนี้

��


หมวดที่ 1 ว่าด้วยนามและการใช้พระราชกำหนด

มาตรา 1 พระราชบัญญัตินี ้ให้เรียกว่าพระราชกำหนดแก้ไข

ธรรมนูญลักษณะปกครองนคราภิบาลพระพุทธศักราช2462

มาตรา 2 พระราชกำหนดนี้ให้นับว่าเป็นเหมือนส่วนหนึ่งแห่ง

ธรรมนูญลักษณะปกครองนคราภิบาลดุสิตธานีและให้ใช้ทั่วไปตั้ง

แต่วันประกาศนี้เป็นต้นไป

หมวดที่ 2 ว่าด้วยการแก้ไขตำแหน่งเชษฐบุรุษ

มาตรา 3 ให้แก้ไขวิธีเลือกเชษฐบุรุษซึ่งปรากฏอยู่ในมาตรา5

และมาตรา8แห่งพระราชบัญญัติเพิ่มเติมและแก้ไขธรรมนูญ

ลักษณะปกครองนคราภิบาลพระพุทธศักราช2461นั้น

ข้อ1คำว่าให้ทวยนาครเจ้าบ้านสมมติและเลือกคหบดี

นายบ้านผู้มีอายุและมีผู้นับถือในเขตอำเภอละคนนั้นเป็นตำบลละ

คนเพื่อเป็นผู้แทนนาครในตำบลนั้น

ข้อ2คำว่าเลือกเชษฐบุรุษสำหรับอำเภอให้กำหนดการ

กระทำก่อนเลือกนคราภิบาลใหม่ไม่น้อยกว่า7วัน(ตามปฏิทิน)

นั้นให้ยกเลิกเสียจะกระทำก่อนเลือกนคราภิบาลก่อนกี่วันก็ได้

แล้วแต่ผู้รับอำนาจอำนวยการเลือกตั้งจะเห็นสมควร

��


มาตรา 4 บรรดาพระราชกำหนดข้อบังคับแต่ก่อนบทใดขัดกับ

ข้อความในพระราชกำหนดนี้ให้ยกเลิกเสียให้ใช้พระราชกำหนดนี้

สืบไป

ประกาศมาณวันที่7กรกฎาคมพ.ศ.2462

(8ก.ค.62)

วิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า

เอกสารวิชาการลำดับที่ 48

สถาบันพระปกเกล้า อาคารศูนย์สัมมนา 3 ชั้น 5 ในบริเวณสถาบันพัฒนาข้าราชการพลเรือน (ก.พ.)

ถนนติวานนท์ ตำบลตลาดขวัญ อำเภอเมือง จังหวัดนนทบุรี 11000 โทรศัพท์ 02-527-7830-9 โทรสาร 02-968-9144

http://www.kpi.ac.th


การทดลองจัดการ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เมื่อ พ.ศ. 2461

การทดลองปกครองท้องถิ่นครั้งนี้ เกิดขึ้นในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์

นั่นก็คือในรัชสมัยของ พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชการที่ 6

ของราชวงศ์จักรี เป็นการทดลองทำขึ้น โดยพระองค์เอง และด้วยความรู้และประสบการณ์

ของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ที่เคยได้รับการศึกษาอยู่ในประเทศอังกฤษ ลักษณะบ้านเมืองที่พระองค์ได้เรียนรู้

และมีประสบการณ์ได้พบเห็น คือบ้านเมืองที่มีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย


ดุสิตธานี : การทดลองจัดการฯ

ราคา 50 บาท

ISBN : 978-974-449-352-1

การทดลองจัดการ องค์กรปกครอง ...ด ส...

Documents