รายงานวจยฉบบสมบรณ

เรอง

นโยบายการเคลอนยายแรงงานในอาเซยน: กรณศกษาประเทศไทยและสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว

Labour Migration Policies in ASEAN Economic Community:

A Case Study of Thailand and The Lao People's Democratic Republic

โดย

รองศาสตราจารย ดร.มนญ โตะยามา อาจารย ดร.วส สวรรณวหค

การวจยฉบบนไดรบทนอดหนนการวจย ประจ าปงบประมาณ 2559

มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช

ก

ค ำน ำ

การวจยครงน เปนสวนหนงของการวจยรวมระหวางมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช (STOU) มหาวทยาลยเปดอก 4 แหง ทตงอยในประชาคมอาเซยน ไดแก มหาวทยาลยเปดแหงประเทศมาเลเซย (Open University of Malaysia: OUM) มห าวท ย าล ยแห งป ระเทศ ฟ ล ปป น ส (University of The Philippines, Open University: UPOU) มหาวทยาลยเปดฮานอย (Hanoi Open University: HOU) แหงประเทศสาธารณรฐสงคมนยมเวยดนาม และมหาวทยาลยเทอรบกา (University of Turbuka: UT) แหงประเทศอนโดนเซย ภายใตกรอบด าเนนการ ASEAN Studies Research Team ในหวขอ การเคลอนยายแรงงาน (Labour Migration) โดยเนนไปทเรองของนโยบายการเคลอนยายแรงงาน นโยบายสมรรถนะแรงงาน และการปฏบตตามนโยบาย เนองจากเหนวาการเคลอนยายแรงงานมความส าคญตอการขบเคลอนเศรษฐกจของประเทศสมาชกอาเซยน รฐบาลของประเทศสมาชกควรมนโยบายและมาตรการทเออตอการเคลอนยายแรงงานในภมภาค ควรทจะมการปรบปรงนโยบายทสอดคลองกน ซงในการศกษาครอบคลมประเทศสมาชกอาเซยน 10 ประเทศ โดยนกวจยแตละมหาวทยาลยเปดรบไปด าเนนการทเกยวกบประเทศตนเองและประเทศอนอก 1 ประเทศ ส าหรบนกวจยของประเทศไทย มการศกษากรณของประเทศสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาวดวย เมอนกวจยแตละประเทศด าเนนการแลวจะมการบรณาการเนอหาทไดรบจากผวจยของแตละประเทศจดท าเปนรายงานรวมตอไป ส าหรบในการศกษาแบงเปน 2 ชวง (phase) การศกษาครงนเปนในชวงแรกทเกยวกบนโยบายการเคลอนยายแรงงาน นโยบายสมรรถนะแรงงาน ซงเปนการศกษาเชงคณภาพและการวจยเอกสาร สวนในชวงทสองเปนการปฏบตตามนโยบาย ทจะตองมการรวบรวมจากผบรหาร/ตวแทนของหนวยงานภาครฐ ภาคเอกชน นกวชาการ และบคคลอนๆทเกยวของตอไป

คณะผวจย

สงหาคม 2561

ข

ชอเรอง นโยบายการเคลอนยายแรงงานในอาเซยน: กรณศกษาประเทศไทยและสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว ชอผวจย รองศาสตราจารย ดร. มนญ โตะยามา และ อาจารย ดร. วส สวรรณวหค ปทแลวเสรจ 2561

บทคดยอ

การวจยครงนมวตถประสงคเพอศกษา1) สถานการณการเคลอนยายแรงงาน 2) นโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงาน และ 3) นโยบายและมาตรการทเกยวกบสมรรถนะของแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยและประเทศสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว การศกษานเปนการวจยเชงคณภาพ โดยใชขอมลทตยภมจากแหลงขอมลตางๆ ไดแก รายงานการวจย วารสารทางวชาการ เอกสารเผยแพรของหนวยงานราชการและองคกรระหวางประเทศ และทางอนเทอรเนตจากเวบไซตทเกยวของ มการวเคราะหขอมลเชงเนอหาและสงเคราะหผลทไดจากการศกษา

ผลการศกษาพบวา 1) การเคลอนยายแรงงานจากตางประเทศของไทยในชวงปจจบนเพมขนตอเนองยกเวนแรงงานประเภทตลอดชพและชนกลมนอย สวนใหญเปนแรงงานไรฝมอ ประเภทพสจนสญชาต และเปนชาวเมยนมา ท างานอาชพกรรมกรและการบรการ สวนแรงงานมฝมอเปนชาวญปนและจนมากทสดตามล าดบ และจากประเทศอาเซยนดวยกนเปนชาวฟลปปนสมากทสด การเคลอนยายแรงงานไทยไปตางประเทศมแนวโนมลดลงตงแตป 2554 สวนใหญไปท างานในทวปเอเชย (ไตหวนมากทสด) ตามดวยตะวนออกกลาง (อสรเอลมากทสด) และยโรป (ฟนแลนดมากทสด) สวนสปป.ลาว แรงงานตางชาตทเขาไปท างานสวนใหญเปนชาวจน เวยดนามและไทย ตามล าดบ สวนแรงงานทไปท างานตางประเทศมากกวารอยละ 90 ท างานในประเทศไทย ในสาขากอสราง อตสาหกรรม เกษตร และการคา 2) นโยบายการเคลอนยายแรงงานจากตางประเทศของไทยกอนป 2490 ไมมความชดเจน ชวงป 2490-2534 เขมงวดแรงงานไรฝมอแตไมเขมงวดแรงงานมฝมอจากตางประเทศ ในป 2535 เปนตนมาเรมมนโยบายผอนผนแรงงานไรฝมอเกยวกบการขออนญาตการท างาน อาชพสงวนส าหรบคนไทย พนทและประเภทกจการทการท างาน และตงแตคณะรกษาความสงบแหงชาตเขามาบรหารประเทศ นโยบายการเคลอนยายแรงงานของไทยมการด าเนนการเปนระบบมากขนโดยเฉพาะการแกปญหาการคามนษยและแรงงานเขาเมองผดกฎหมาย สวนนโยบายของสปป.ลาว ในชวงกอนหนานไมมกฎระเบยบการน าเขาแรงงานชดเจน แตมนโยบายการใชแรงงานตางชาตทเปนแรงงานมฝมอและแรงงานขาดแคลนในประเทศ ก าหนดสดสวนการจางงานแรงงานตางชาตทงไรฝมอและมฝมอ ใหความส าคญกบการจางงานสญชาตลาวกอน และถายทอดฝมอใหแรงงานลาว และ3) ประเทศไทยมนโยบายการพฒนาฝมอแรงงานไทยไปตางประเทศตงแตแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 5 เกยวกบการฝกอบรมและทดสอบฝมอแรงงาน ในป 2558 และ 2559 มการจดท าแผนยทธศาสตรทมงพฒนาสมรรถนะแรงงานไทยไปสมาตรฐานสากล การพฒนาฝมอแรงงานรองรบการเขาสประชาคมอาเซยน การพฒนาฝมอและศกยภาพกลมเครอขายแรงงานนานาชาต โดยเฉพาะกลมประเทศ CLMV และการฝกอบรมฝมอแรงงานภาคอตสาหกรรมในการเขาสประชาคมอาเซยน สวนสปป.ลาว มกฎหมายแรงงาน 2013 ทมเนอหาเกยวกบนโยบายและมาตรการการพฒนาฝมอแรงงาน และแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม ฉบบท 8 ( ค.ศ. 2016-2020) ทมนโยบายพฒนาสมรรถนะแรงงานทชดเจน แตไมมนโยบายการพฒนาฝมอแรงงานรองรบการเคลอนยายแรงงานสตางประเทศโดยเฉพาะ ค ำส ำคญ : นโยบายการเคลอนยายแรงงาน นโยบายและมาตรการสมรรถนะแรงงาน การเคลอนยายแรงงานในประเทศไทย

การเคลอนยายแรงงานในสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว

ค

Title: Labour Migration Policies in ASEAN Economic Community: A Case Study of Thailand and the Lao People's Democratic Republic

Researchers: Assoc. Prof. Dr. Manoon Toyama and Dr. Vasu Suvanvihok Year: 2018

Abstracts

This research aims to study: 1) the situation of labour migration; 2) labour migration policy; and 3)

labour competency policy and measures regarding labour migration of Thailand and the Lao People's

Democratic Republic (Lao PDR).

The study is a qualitative research which uses secondary data derived from various sources, e.g. research reports, academic articles, public agencies and international organizations’ publications, and relevant websites. For analyzing the data, content analysis and result synthesizing are employed in this study.

The research results are as follows: 1) Labour immigrations in Thailand have continuously increased in recent years, except permanent and minority group migrants. Most of them are unskilled labours, nationality verification type, Myanmar nationality, and work as labourer and service workers. For immigrant skilled labours, the majority of them are Japanese and Chinese respectively, and for those from ASEAN countries are Filipino. Thailand’s labour emigrants have decreased since 2011, and the majority of them work in Asia (Taiwan), Europe (Finland), and Middle East (Israel), respectively. The majority of labour immigrants in Laos are Vietnamese and Thai respectively. More than 90 percent of Lao emigrants work in Thailand, and most of them are in construction, manufacturing, agriculture and commercial sectors. 2) Prior to 1947, Thailand’s Labour migration policy was unclear. During 1947-1991, it was restrictive for foreign unskilled labours because of labourer work preserving for Thai people, but it was free for the skilled labours. Later, the restriction was relaxed both in term of occupations, working areas and business types. The policy has been intensively changed into more systematic operation since the National Council for Peace and Order (NCPO) came into power in 2014, especially about the handling of human trafficking and illegal foreign entries. Previously, Laos’ regulations concerning the importation of foreign workers were unclear, i.e. restrictive or free, however the employment of foreign unskilled and skilled labours had to follow the decrees, give priority for Lao citizens, transfer skills to local workers, and comply with the regulations. 3) Thailand has offered labour skill standard test for Thai job seekers working overseas, formulated strategic plan aiming to develop Thai labours to meet an international standard, improved and trained labour skills in the industrial sector and others as to prepare for AEC. Lao PDR enacted the Labour Law 2013 containing labour skill development policy and measures. The 8th Economic and Social Development Plan (2016-2020) contains an explicit labour competency development policy but no specific skill development with reference to the preparation for AEC.

Keywords: Labour migration policy, Labour competency policy and measures, Labour migration in

Thailand, Labour migration in Lao PDR

ง

กตตกรรมประกำศ การศกษาวจยครงนไดรบทนสนบสนนจากมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช คณะผวจย ขอขอบคณมหาวทยาลยทใหความส าคญกบการรวมมอทางวชาการกบมหาวทยาลยเปด 5 แหงทตงอยในประเทศสมาชกอาเซยนและสนบสนนดานเงนทนในการท าวจยในครงน ผวจยขอขอบคณศาสตราจารย ดร. สมาล สงขศร ซงเปนตวแทนของมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช ในการประชมรวมกนของมหาวทยาลยเปด 5 แหง (OU5 Meeting) ณ เมองสราบายา ประเทศอนโดนเซย ระหวางวนท 30-31 มกราคม 2559 ทใหโอกาสคณะผวจยไดด าเนนการจดท าวจยในครงน และขอบคณคณรตทพย ผกเกสร รกษาการหวหนาฝายวเทศสมพนธ ชวยด าเนนการประสานงานตางๆ ตลอดจนขอขอบคณเจาหนาทของสถาบนวจยและพฒนา มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราชทกทานทเอออ านวยความสะดวกในการท าวจยนใหสามารถด าเนนการส าเรจลลวงไปไดดวยด

คณะผวจย

สงหาคม 2561

จ

สำรบญ

หนำ ค ำน ำ ก บทคดยอ ข Abstract ค กตตกรรมประกำศ ง สำรบญ จ สำรบญตำรำง ซ สำรบญภำพ ฌ บทท 1 บทน ำ 1

1.1 ความส าคญและทมาการวจย 1 1.2 วตถประสงคของการวจย 6 1.3 ขอบเขตการวจย 6 1.4 กรอบแนวคดการวจย 7 1.5 นยามศพท 8 1.6 ประโยชนทคาดวาจะไดรบ 11

บทท 2 วรรณกรรมทเกยวของ 12

2.1 ความหมายและลกษณะของการเคลอนยายแรงงาน 12 2.2 แนวคดทฤษฎทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ 14 2.3 ปจจยทมผลตอการเคลอนยายแรงงาน 17 2.4 ผลกระทบจากการเคลอนยายแรงงาน 20

2.4.1 ผลกระทบทเกดขนกบประเทศผรบแรงงานอพยพ 20 2.4.2 ผลกระทบทเกดขนกบประเทศผสงแรงงานอพยพ 21 2.4.3 ผลกระทบจากการเคลอนยายแรงงานทมทกษะสง 22 2.4.4 ผลกระทบจากการเคลอนยายแรงงานทมทกษะต า 23

2.5 ความหมายและความส าคญของสมรรถนะแรงงานกบการเคลอนยายแรงงงาน 25 2.5.1 ความหมายของสมรรถนะแรงงาน 25 2.5.2 ความส าคญของสมรรถนะแรงงานกบการเคลอนยายแรงงงาน 26

2.6 นโยบายการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ 27

ฉ

2.7 งานวจยทเกยวของกบสถานการณการเคลอนยายแรงงานนโยบายการเคลอนยายแรงงาน และสมรรถนะแรงงาน 30 2.7.1 งานวจยทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานในตางประเทศและในประเทศไทย 30 2.7.2 งานวจยทเกยวของกบนโยบายการเคลอนยายแรงงานในตางประเทศ

และในประเทศไทย 32 2.8 ประเภทของแรงงานตางดาวในประเทศไทย 36 2.9 สถานการณดานแรงงานและการจางงาน การพฒนาของตลาดแรงงาน

และโครงสรางคาจางในสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว 38 2.9.1 สถานการณดานแรงงานและการจางงานในสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว 38 2.9.2 การพฒนาของตลาดแรงงานในสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว 39 2.9.3 โครงสรางการจางงานในตลาดแรงงานของสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว 40

2.10 สรปวรรณกรรมทเกยวของ 42 บทท 3 ระเบยบวธกำรวจย 47

3.1 การด าเนนการวจย 47 3.2 แหลงขอมลทใชในการศกษา 48 3.3 ขนตอนการด าเนนการวจย 48 3.4 การวเคราะหขอมล 48 บทท 4 ผลกำรวจย 50

4.1 สถานการณการเคลอนยายแรงงานในประเทศไทยและ สปป.ลาว 50 4.1.1 สถานการณการเคลอนยายแรงงานในประเทศไทย 50 4.1.2 สถานการณการเคลอนยายแรงงานในประเทศ สปป.ลาว 56

4.2 นโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยและ สปป.ลาว 58 4.2.1 นโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทย 58 4.2.2 นโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศ สปป.ลาว 72

4.3 นโยบายและมาตรการดานสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบสมรรถนะแรงงาน ของประเทศไทย และสปป.ลาว 78 4.3.1 นโยบายและมาตรการดานสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงาน

ของประเทศไทย 78 4.3.2 นโยบายและมาตรการดานสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงาน

ของ สปป.ลาว 90

ช

บทท 5 กำรวเครำะหและอภปรำยผลกำรวจย 102 5.1 สถานการณการเคลอนยายแรงงานในประเทศไทยและ สปป.ลาว 102

5.1.1 การเคลอนยายแรงงานตางชาตเขามาในประเทศไทยและ สปป.ลาว 102 5.1.2 การเคลอนยายของแรงงานในประเทศของประเทศไทยและ สปป.ลาว

ออกไปท างานตางประเทศ 105 5.1.3 การเปรยบเทยบสถานการณการเคลอนยายแรงงานประเทศไทยและ สปป.ลาว 107 5.1.4 ความสอดคลองของสถานการณการเคลอนยายและปจจยทมผลตอ

การเคลอนยายแรงงานกบแนวคดทฤษฎและการศกษาทผานมา 108 5.1.5 ผลกระทบจากการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยและ สปป.ลาว 112

5.2 นโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยและ สปป.ลาว 116 5.2.1 นโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทย 116 5.2.2 นโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของ สปป.ลาว 119 5.2.3 การเปรยบเทยบนโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทย

และ สปป.ลาว 120 5.3 การวเคราะหนโยบายและมาตรการเกยวกบสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยาย

แรงงานของประเทศไทยและ สปป.ลาว 124 5.3.1 นโยบายและมาตรการเกยวกบสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบ

การเคลอนยายแรงงานของประเทศไทย 124 5.3.2 นโยบายและมาตรการเกยวกบสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบ

การเคลอนยายแรงงานของ สปป.ลาว 126 5.3.3 การเปรยบเทยบนโยบายและมาตรการดานสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบ

การเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศของประเทศไทยกบ สปป.ลาว 128 บทท 6 สรปผลกำรวจย และขอเสนอแนะ 129

6.1 สรปผลการวจย 129 6.1.1 สถานการณการเคลอนยายแรงงานในประเทศไทยและ สปป.ลาว 129 6.1.2 นโยบายเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยและ สปป.ลาว 131 6.1.3 นโยบายและมาตรการเกยวกบการเกยวกบสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบ

การเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยและ สปป.ลาว 137 6.2 ขอเสนอแนะ 139

6.3.1 ขอเสนอแนะเชงนโยบาย 139 6.3.2 ขอเสนอแนะส าหรบการวจยครงตอไป 141

บรรณำนกรม 144

ซ

สำรบญตำรำง

หนำ ตำรำงท 4.1 จ านวนคนตางดาวทไดรบอนญาตท างานคงเหลออยในประเทศไทย

จ าแนกตามประเภท ป พ.ศ.2554-2559 53 4.2 จ านวนแรงงานไทยทไดรบอนญาตเดนทางไปท างานตางประเทศ ป พ.ศ.2554-2559 56 4.3 คาใชจายในการเดนทางไปท างานตางประเทศทจดสงโดยรฐ จดสงโดยเอกชน

และคาใชจายทคนงานประหยดได 71

ฌ

สำรบญภำพ

หนำ ภำพท 1.1 กรอบแนวคดการวจย 7 4.1 จ านวนคนงานดาวทไดรบอนญาตท างานในประเทศไทยในป พ.ศ.2554-2559 52

1

บทท 1

บทน ำ

1.1 ควำมส ำคญและทมำกำรวจย ในปจจบนการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศเกดขนทวโลก ทงระหวางประเทศพฒนาแลวดวยกน ประเทศก าลงพฒนากบประเทศทพฒนาแลว และประเทศก าลงพฒนาดวยกน โดยธนาคารโลกไดประเมนวาในป 2015 มการเคลอนยายแรงงานทวโลกสงสดถงมากกวา 251 ลานคน หรอประมาณรอยละ 3.4 ของจ านวนประชากร และมจ านวนเงนทแรงงานสงกลบไปยงประเทศของตนสงกวา 600 ,000 ลานดอลลารสหรฐ (World Bank, 2016) ยงในกรณของกลมประเทศทมลกษณะเปนประชาคมเศรษฐกจอยางกลมประเทศอาเซยนดวยแลว ทงกอนและหลงการเปดเปนประชาคมเศรษฐกจอาเซยน (ASEAN Economic Community: AEC) ในป 2016 การเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศสมาชกดวยกนนบวามความส าคญตอการขบเคลอนทางเศรษฐกจทงทางตรงและทางออม ซงในประเดนของการเคลอนยายแรงงานดงกลาวมความส าคญตอการขบเคลอนเศรษฐกจทงประเทศตนทางและปลายทาง กลาวคอ ในประเทศตนทางแรงงานอพยพมบทบาทส าคญในแงของการสงรายไดกลบประเทศ ในขณะเดยวกนยงเปนการเพมพนทกษะของแรงงานเหลานนดวยเมอกลบไปท างานในประเทศของตน สวนประเทศปลายทางทแรงงานอพยพเขาไปท างาน แรงงานเหลานกลายเปนทรพยากรทเปนปจจยการผลตส าคญ โดยเฉพาะในสาขาเศรษฐกจทขาดแคลนและคนทองถน (แรงงานในประเทศเจาบาน) ไมประสงคจะท างานเนองจากอาจมคาจางต าหรอลกษณะงานไมจงใจใหท างานนนๆ ในทศนะของแรงงานทองถน

จากการทมการอพยพของแรงงานไปท างานตางประเทศท าใหเปนผลดตอเศรษฐกจและคณภาพชวตของประชาชนในประเทศตนทาง ท าใหประเทศตางๆ มนโยบาย/มาตรการในการสงเสรมใหแรงงานประเทศของตนทไปท างานตางประเทศสงเงนกลบเขาประเทศ เชน การอนญาตใหมการเปดบญชธนาคารโดยใชเงนตราสกลตางประเทศ (กรณประเทศอนเดย) การใหแรงงานทกลบเขามาน าเขาสนคาเสยภาษในอตราต าหรอยกเวนภาษ (กรณประเทศบงคลาเทศ) โดยการสงเงนกลบประเทศ จากขอมลของธนาคารโลกในป 2006 พบวาประเทศทแรงงานไปท างานตางประเทศทสงเงนกลบประเทศมลคาสงสด 4 ล าดบแรก คอ สาธารณรฐประชาชนจน ฟลปปนส เวยดนาม และอนโดนเซย มมลคา 22,492 14,923 4,800 และ 1,883 ลานดอลลารสหรฐ ตามล าดบ โดยคดเปนสดสวนตอผลตภณฑมวลรวมของแตละประเทศเทากบรอยละ 0.8 12.8 7.9 และ 0.5 ตามล าดบ ส าหรบประเทศไทยอยล าดบท 7 โดยมมลคาเงนสงกลบ 1,333 ลานดอลลารสหรฐ คดเปนรอยละ 0.7 ของผลตภณฑมวลรวม1

1 เยาวลกษณ ราชแพทยาคม, (2554)

2

ส าหรบในกลมอาเซยนทมประชากรรวมกนมากกวา 602 ลานคน ซงแตละประเทศมจ านวนจ านวนประชากรแตกตางกน ตงแตประเทศบรไนทมประชากร 0.4 ลานคน จนถง ประเทศอนโดนเซยทมประชากร 240 ลานคน ในขณะเดยวกนประเทศสงคโปรมอตราเพมของประชากรในระดบต าในชวงหลายสบปทผานมาจนท าใหสดสวนของประชากรวยแรงงานลดลง ในขณะทประเทศอนโดนเซยมอตราเพมของประชากรในระดบสงซงสงผลใหมแรงงานเหลอเฟอ2 โดยในป ค.ศ. 2013 มแรงงานจากประเทศในกลมอาเซยนทท างานอยในประเทศอนๆ ภายในกลมอาเซยนดวยกนถงประมาณ 6.8 ลานคน ซงจ านวนมากกวาครงเปนแรงงานทยายเขามาท างานประเทศไทย3 ในกลมอาเซยนประเทศหลกๆ ทเปนประเทศรบแรงงานอพยพเขาไปท างาน ไดแก มาเลเซย ไทย4 สงคโปร และบรไน สวนประเทศตนทางของแรงงานอพยพ ไดแก อนโดนเซย ฟลปปนส เมยนมาร กมพชา และเวยดนาม โดยแรงงานทเขาไปท างานในประเทศไทยและมาเลเซย สวนใหญมาจากประเทศกมพชา เมยนมาร ลาว และเวยดนาม ในขณะทแรงงานในสงคโปร มาเลเซย และบรไน สวนใหญมาจากประเทศอนโดนเซย5 จากการทก าลงแรงงานในประเทศสมาชกอาเซยน มจ านวนมากกวา 300 ลานคน เมอสมาคมอาเซยนรวมตวกนเปนประชาคมเศรษฐกจอาเซยน (AEC) ตงแตเดอนมกราคม 2559 โดยมจดมงหมายใหเปนตลาดและฐานการผลตเดยว (single market and production base) จ านวนแรงงานดงกลาวนบวามความส าคญตอการขบเคลอนและสรางขดความสามารถการแขงขนของอาเซยนตอไป6 และเมอมการรวมตวกนเปนประชาคมอาเซยนไดมขอตกลงเกยวกบการเคลอนยายแรงงานเสรใน 8 สาขา คอ ชางส ารวจ สถาปนก บญช แพทย ทนตแพทย วศวกร พยาบาล และบรการทองเทยว ตามเงอนไขทก าหนดนบวายงท าใหการเคลอนยายแรงงานระหวางสมาชกไมเฉพาะแรงงานมทกษะ กงทกษะ และไมมทกษะหรอทกษะนอยแลว ยงมการเคลอนยายของแรงงานทเปนวชาชพระหวางประเทศสมาชกดวยกนมากขน ทงนการเคลอนยายในประชาคมเศรษฐกจอาเซยน โดยเฉพาะทไมใชแรงงานวชาชพอาจมทงทอพยพโดยถกกฎหมายและผดกฎหมาย การเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศภายในกลมประเทศอาเซยนทผานมาโดยรวมแลวในบางประเทศอาจไดประโยชนจากสถานการณดงกลาว เชน ประเทศผรบแรงงานอพยพเหนวามประโยชนในการแกไขปญหาการขาดแคลนแรงงานในประเทศ ในขณะประเทศตนทางของแรงงานอพยพเหนวามประโยชนจากการสงเงนกลบประเทศรวมทงเปนการเพมพนทกษะแกแรงงานประเทศของตน ซงทงประเทศตนทางและปลายทางของแรงงานทเคลอนยายตางกเหนวามประโยชนในการมสวนชวยการสรางความเจรญทางเศรษฐกจของประเทศ อยางไรกตามในแงของประสทธภาพการผลตแลวการทประเทศปลายทางจะไดรบประโยชนไดมากนอยเพยงใดจากแรงงานเหลานยงตองขนอยกบสมรรถนะของแรงงานเหลานดวย เพอใหผลตภาพของแรงงานคมคากบ

2 เหลอเฟอ Hugo (2012) 3 World Bank (2016) 4 มแรงงานไทยอพยพไปท างานตางประเทศจ านวนมากเชนเดยวกน 5 Vutha and Pide (2012) 6 Cappanelli (2014)

3

ทรพยากรทใชไปทงในสวนของปจจยแรงงานเองและปจจยอนทใชรวมกน ทงนแตละประเทศอาจมนโยบายและมาตรการทเกยวของกบการอพยพแรงงานเหลานแตกตางกน ทงในเรองของการอพยพแรงงานไปตางประเทศ การเพมสมรรถนะของแรงงานทไปท างานตางประเทศและแรงงานทยายเขามาจากตางประเทศ รวมทงตองพจารณาถงผลทเกดขนจากการขบเคลอนนโยบายและมาตรการเหลานนอกดวย ทงน ประชาคมเศรษฐกจอาเซยนไดตระหนกถงประโยชนและความส าคญของการเคลอนยายแรงงานในภมภาค ซงเหนไดจากการทประเดนดงกลาวไดถกบรรจอยในพมพเขยวของประชาคมเศรษฐกจอาเซยน ทอาเซยนเรมเปนกลมทางเศรษฐกจทมฐานการผลตและตลาดเดยว เพอใหอาเซยนมลกษณะทางเศรษฐกจทเปนพลวตและมความสามารถในการแขงขนมากขน โดยทก าลงแรงงานในอาเซยนมราว 300 ลานคน การเปนประชาคมเศรษฐกจจะท าใหมการเคลอนยายแรงงานและทรพยากรมนษยในภมภาคกนอยางมากและมนยส าคญตอการขบเคลอนทางเศรษฐกจของอาเซยนตอไป นอกจากนประชาคมเศรษฐกจอาเซยนยงไดมขอตกลงเกยวกบการเคลอนยายแรงงานทมทกษะฝมอและนกธรกจขามพรมแดนในภมภาคอาเซยนดวยกน ดงนน ในการจดการเกยวกบการเคลอนยายแรงงานในประชาคมอาเซยน รฐบาลของแตละประเทศสมาชกควรมนโยบายและมาตรการทเกยวกบการเคลอนยายแรงงานภายในภมภาคทเหมาะสมและมลกษณะประสานสอดคลองกน รวมทง มการลงทนดานการศกษาเพมขน7

จากการทประเดนการเคลอนยายแรงงานในประชาคมเศรษฐกจอาเซยนยงมความส าคญมากยงขนตอการขบเคลอนเศรษฐกจ การเตบโตทางเศรษฐกจและการสรางความสามารถการแขงขนของแตละประเทศทงเปนประเทศตนทางและประเทศปลายทางของแรงงานอพยพ และประชาคมเศรษฐกจอาเซยนโดยรวมดงทกลาวมาแลวนน ในการประชมรวมกนระหวางนกวชาการของมหาวทยาลยเปด 5 แหง (Five Open Universities: OU5) ทตงอยในประเทศสมาชกอาเซยน ไดแก มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช มหาวทยาลยเปดแหงประเทศมาเลเซย (Open University of Malaysia: OUM) มหาวทยาลยแหงประเทศฟลปปนส (University of The Philippines, Open University: UPOU) มหาวทยาลยเปดฮานอย (Hanoi Open University: HOU) แห งประเทศสาธารณรฐสงคมนยมเวยดนาม และมหาวทยาลยเทอรบกา (University of Terbuka: UT) แหงประเทศอนโดนเซย ณ เมองสราบายา ประเทศอนโดนเซย ระหวางวนท 30-31 มกราคม 2559 ซงหนงในหวขอของวาระการประชม คอ การประชมวจยรวม เพอการท าวจยรวมกนในป 2559 ทประชมไดมมตเหนชอบรวมกนในการด าเนนโครงการวจยใหม 5 เรอง ภายใตกรอบด าเนนการ ASEAN Studies Research Team8 และ Institutional Research Team9 ซงหวขอ การเคลอนยายแรงงาน (Labour Migration) เปนหวขอหนง ซงเปนการเนนไปทเรองของนโยบายการเคลอนยายแรงงาน นโยบายสมรรถนะแรงงานและการปฏบตตามนโยบายเปนส าคญ โดยม

7 Cappanelli (2014) 8 ไดแก เรอง Capitalising Open Education for ASEAN และ Labour Migration. 9 ไดแก เรอง Employer Satisfaction, Student Persistence และ Satisfaction and Perceived Learning Outcome of Courses

4

ขอบเขตในการศกษา คอ (1) Policy, Legal and Illegal Migration, 2016 (2) Competencies, 2016 และ (3) Implication and Reality โดยเปนการศกษาเชงคณภาพและการวจยเอกสาร (Document Research and Quality Study) และตอมาการประชมรวมกนระหวางนกวจยและตวแทนของมหาวทยาลยเปด 4 แหง จากประเทศอนโดนเซย ไทย ฟลปปนส และมาเลเซย ในหวขอ ASEAN Studies Research Group เมอวนท 1-2 กมภาพนธ 2559 ไดมขอสรปรวมกนในการท าวจยรวมกนตอจากการประชมทเมองสราบายาดงกลาว โดยในสวนของการเคลอนยายแรงงาน ขอบเขตการศกษายงเปนเชนทมมตรวมกนทสราบายา ความพยายามของมหาวทยาลยเปดทง 5 แหงดงกลาว ไดแสดงใหเหนถงความตระหนกและพยายามของนกวชาการ/นกวจ ยในประเทศสมาชกอาเซยนวารฐบาลของประเทศสมาชกควรมนโยบายและมาตรการทเออตอการเคลอนยายแรงงานในภมภาค โดยควรมการปรบปรงนโยบายทสอดคลองกน ในการน Prof. Dr. Made Yudhi Setiani แหง University of Terbuka ประเทศอนโดนเซย ไดเสนอหวขอการวจยการเคลอนยายแรงงานดงกลาวภายหลงไดรบฟงความคดเหนจากนกวจยจาก OU5 อนๆ ควรปรบชอเรองเปน “Labour Migration Policies in ASEAN Countries” เพอตอบประเดนปญหาการวจย 3 ขอ คอ (1) อะไรเปนนโยบายการเคลอนยายแรงงานของประเทศอาเซยน 10 ประเทศ (2) อะไรเปนนโยบายและมาตรการทเกยวกบสมรรถนะแรงงานของประเทศอาเซยน 10 ประเทศ และ (3) การด าเนนการตามนโยบายของการการเคลอนยายแรงงานของประเทศอาเซยน 10 ประเทศ เปนอยางไร โดยมวตถประสงคการวจย 3 ขอ ประกอบดวย เพอศกษา (1) นโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศอาเซยน 10 ประเทศ (2) นโยบายและมาตรการทเกยวกบสมรรถนะแรงงานของประเทศอาเซยน 10 ประเทศ ในยคของการเปนประชาคมเศรษฐกจอาเซยน และ (3) การด าเนนการตามนโยบายของการเคลอนยายแรงงานของประเทศอาเซยน 10 ประเทศ ทงนเสนอใหนกวจยของ OU5 แตละประเทศศกษากรณของประเทศตนเองและประเทศอนอก 1 ประเทศ เมอรวมกนแลวม 10 ประเทศ โดยมวธการศกษาทเปนการวจยเชงคณภาพทใชขอมลทตยภมจากเอกสารเปนหลก แตถาขอมลดงกลาวไมเพยงพอ อยางกรณของประเทศไทย เวยดนาม สาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว (สปป.ลาว) เมยนมา มาเลเซย อนโดนเซย บรไน และกมพชา ควรมการเกบขอมลปฐมภมเพมเตมโดยการสมภาษณเชงลกจากผใหขอมลส าคญ (key informants) ทสามารถใหขอมลทเกยวของดงกลาวทงจากหนวยงานภาครฐและเอกชน สถาบนตางๆ และบคคล และใชแบบสมภาษณกงโครงสรางทเหนพองรวมกนระหวางนกวจยจาก OU5 สวนกรณของประเทศสงคโปร สาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว และฟลปปนส สามารถใชขอมลจากเอกสารซงมเพยงพอในการท าวจยครงน

อยางไรกตามในการประชม OU5 Meeting ท เมองบาหล ประเทศอนโดน เซย ในระหวางวนท 3-5 สงหาคม 2559 ซงเปนการประชมรวมกนระหวางนกวจยของมหาวทยาลย OU5 ประกอบดวยนกวจยของมหาวทยาลย UT, OUM, HOU และ STOU (นกวจยของ OUM ไมไดเขารวมประชมกลม Labour Migration แตสงเปนเอกสาร) เพอหาขอสรปรวมกนในการก าหนดสาระส าคญของการวจยทจะด าเนนการ ซงทประชมไดมมต

5

รวมกนใหแบงการศกษาเปน 2 ชวง คอ ชวงแรก (Phase 1) ใหแตละประเทศศกษานโยบายการเคลอนยายแรงงาน และนโยบายและมาตรการเกยวกบสมรรถนะแรงงานในประชาคมเศรษฐกจอาเซยนของประเทศสมาชกอาเซยนทง 10 ประเทศ ซงนกวจยแตละประเทศจะท าการศกษากรณของประเทศตนเองและอนอก 1 ประเทศ10 เพอตอบค าถามการวจย 2 ขอ คอ 1) นโยบายและเอกสารทางการทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานของแตละประเทศในประชาคมอาเซยน และ 2) นโยบายและมาตรการทเกยวของกบสมรรถนะแรงงานของแตละประเทศอาเซยนในยคประชาคมเศรษฐกจอาเซยน โดยใชขอมลทตยภมทสามารถสบคนไดจากแหลงตางๆ โดยเฉพาะเอกสารเผยแพรทเปนทางการ (legal documents) และชวงทสอง (Phase 2) เปนการศกษาการน านโยบายการเคลอนยายแรงงานและนโยบายและมาตรการดานสมรรถนะแรงงานส าหรบการเตรยมความพรอมสประชาคมเศรษฐกจอาเซยนและการศกษานยของนโยบายการเคลอนยายแรงงาน ตลอดจนนโยบายสมรรถนะแรงงานส าหรบการน าไปสการปฏบตของการศกษาระบบเปด (Open Education) ในอาเซยน โดยนกวจยของ OU5 เนนศกษาเฉพาะของประเทศตนเอง และเปนการวจยเชงคณภาพโดยการสมภาษณผทเกยวของในประเดนค าถามเกยวกบการด าเนนการตามนโยบายและมาตรการทเกยวกบการเคลอนยายแรงงานและสมรรถนะแรงงานส าหรบการเตรยมความพรอมสประชาคมอาเซยน และนยเชงนโยบายดานสมรรถนะแรงงานและการด าเนนการตามนโยบายส าหรบการศกษาในระบบเปดในอาเซยน

จากความส าคญของประเดนการเคลอนยายแรงงานในประชาคมอาเซยนทกลาวมาตอนตนและการใหความส าคญการท าวจยในประเดนดงกลาวของทประชม OU5 ในการศกษาครงนจงเหนวาควรความส าคญกบการศกษาทประกอบดวยประเดนหลกๆ คอ 1) สถานการณการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ 2) นโยบายการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ 3) นโยบายและมาตรการทเกยวกบสมรรถนะแรงงาน 4) การน านโยบายและมาตรการดงกลาวไปปฏบต และ 5) นยของนโยบายและมาตรการทศกษาทมตอการศกษาระบบเปด โดยเนนไปทประเทศไทยและประเทศสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว (สปป.ลาว) แลวน าผลวจยทไดไปแลกเปลยนตลอดจนการเปรยบเทยบประเดนตางๆ ดงกลาวกบผลการศกษาของนกวจยจาก OU5 และสรปรวมกนกบประเทศตางๆ ถงนโยบายและมาตรการทเหมาะสมดานการเคลอนยายแรงงานและสมรรถนะแรงงานของประเทศอาเซยน เพอเปนผลการศกษาขอเสนอแนะเชงนโยบายการเคลอนยายแรงงานและสมรรถนะแรงงานในประเทศอาเซยนโดยรวม แลวน าขอมลทไดมาเผยแพรและเสนอแนะหนวยงานทเกยวของตอ ไปทงประเทศไทยและประเทศอาเซยนดวยกน เพอการน าไปใชประโยชนรวมกนทงในระดบเศรษฐกจโดยรวม ผก าหนดและผด าเนนการตามนโยบายของหนวยงานภาครฐ ผประกอบการ/นกธรกจ องคกรทเกยวของ และตวแรงงานทมการเคลอนยายระวางประเทศในประชาคมเศรษฐกจอาเซยน และทส าคญคอเพอการใชประโยชนของหนวยงานและสถาบนการศกษาทเกยวของกบการก าหนดนโยบายและจดการศกษาในระบบเปดตอไป

10 ไดแก ประเทศไทย - สปป.ลาว เวยดนาม – กมพชา อนโดนเซย – บรไน ฟลปปนส – เมยนมาร และ มาเลเซย – สงคโปร

6

ทงน ทประชม OU 5 ดงกลาว มมตรวมกนวาเหนวาประเดนทศกษาทง 5 ประเดน อาจตองใชระยะเวลาในการด าเนนการ ท าใหไมสามารถด าเนนการวจยไดครอบคลมทกประเดนในรอบปของการท าวจย จงควรแบงการท าวจยออกเปน 2 ชวง ดงทกลาวมาแลว ส าหรบในชวงแรกนเปนการศกษาเพอตอบค าถามการวจยใน 2 ขอแรก ตามวตถประสงคการวจยทจะกลาวตอไป สวนการศกษาในชวงทสอง จะด าเนนการในชวงถดไป โดยใหนกวจยจากประเทศไทยด าเนนการศกษาในสวนของประเทศไทยและ สปป.ลาว ส าหรบในระยะท 1 เปนการศกษาเกยวกบสถานการณการเคลอนยายแรงงาน นโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงาน รวมทงนโยบายและมาตรการทเกยวกบสมรรถนะของแรงงานของประเทศไทยและประเทศสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาวนน ผลการศกษาทไดนอกจากเปนตอบค าถามการวจยขอท 1 และ 2 ดงทกลาวมาแลว ยงมการน าไปบรณาการกบผลการศกษาทนกวจยจากอก 4 ประเทศในกลมประเทศอาเซยน ซงจดท าเปนรายงานการศกษาฉบบรวมทเกยวกบวตถประสงคการศกษาทง 3 ขอ และยงเชอมโยงกบการด าเนนการวจยในระยะท 2 ตอไป

1.2 วตถประสงคของกำรวจย 1) เพอศกษาสถานการณการเคลอนยายแรงงานในประเทศไทยและประเทศสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว

2) เพอศกษานโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยและประเทศสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว 3) เพอศกษานโยบายและมาตรการทเกยวกบสมรรถนะของแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยและประเทศสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว ทงน ค าวา “ของประเทศไทยและประเทศสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว” ในวตถประสงคทง 3 ขอน ในโครงการวจยรวมของ OU5 จะใชค าวา “ของอาเซยน”

1.3 ขอบเขตกำรวจย จากประเดนปญหาการวจยทมทงหมด 5 ขอ และมการแบงการศกษาเปน 2 ระยะนน ในการศกษาครงนครอบคลมเฉพาะประเดนปญหาการวจยในทกลาวถงในชวงแรก (Phase 1) เทานน จ ากดขอบเขตการศกษาโดยครอบคลมเฉพาะการศกษาเพอตอบค าถามการวจยใน 3 ขอแรก ทเปนการวจยเชงคณภาพทสบคนจากเอกสารและแหลงขอมลทเกยวของทงในและตางประเทศ โดยไมมการสมภาษณผทเกยวของ ตามมตทประชมทเมอง บาหล ประเทศอนโดนเซย ดงทกลาวมาแลว

เนอหาทศกษาในชวงแรกนเปนการศกษาการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ และนโยบายและมาตรการดานสมรรถนะแรงงาน โดยเนนกรณของประเทศไทยและประเทศสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว ทงเคลอนยายเขาและออกประเทศ ทงถกกฎหมายและผดกฎหมาย โดยเฉพาะระหวางประเทศไทยกบประเทศในประชาคมเศรษฐกจอาเซยนอนๆ และประเทศสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาวกบประเทศใน

7

ประชาคมเศรษฐกจอาเซยนอนๆ ทครอบคลมสถานการณเกยวกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศโดยทวไปทเปนอย นโยบายและมาตรการตางๆ ทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ การพฒนาสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงาน ทงแรงงานมฝมอและไรฝมอ และแรงงานใน 8 สาขาอาชพ ไดแก วศวกรรม พยาบาล สถาปตยกรรม การส ารวจ แพทย ทนตแพทย การบญช และการทองเทยว

ทงนแหลงขอมลท ใชในการศกษาในสวนของประเทศไทยประกอบดวยแหลงขอมลท เผยแพรโดยหนวยงานสงกดของกระทรวงแรงงานของไทยโดยตรง และรายงานวจยทเกยวของ สวนแหลงขอมลทใชในสวนของสปป.ลาว ใชขอมลจากรายงานวจยและหนวยงานอนทไมเอกสารของหนวยงานราชการของ สปป.ลาว โดยตรง เนองจากมขอจ ากดในเกบรวบรวมขอมลในสวนน

1.4 กรอบแนวคดกำรวจย การด าเนนการวจยชวงทหนง เปนการศกษาทครอบคลมวตถประสงคขอท 1 2 และ 3 ดงน

ภาพท 1.1 กรอบแนวคดการวจย

จากวตถประสงคการวจยทง 3 ขอ ในการศกษามกรอบแนวคดในการศกษา ดงน 1. การศกษาเกยวกบสถานการณการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศของประเทศไทยและ สปป.ลาว

ทงการเคลอนยายของแรงงานของแตละประเทศทออกไปท างานตางประเทศ และการเคลอนยายเขามาของแรงงานจากตางประเทศในชวงทผานมาโดยพจารณาจากจ านวนหรอสถตการเคลอนยายแรงงานมฝมอและไรฝมอหรอทกษะต า (skilled, unskilled/low-skill labours) แหลงประเทศปลายทาง สญชาต และอาชพหรอประเภทของงาน จากขอมลของหนวยงานทเกยวของของรฐบาล องคกรระหวางประเทศ และรายงานการวจย รวมทงการวเคราะหเปรยบเทยบสถานการการเคลอนยายแรงงานระหวางสองประเทศ รวมทงการวเคราะหเปรยบเทยบสถานการการเคลอนยายแรงงานระหวางสองประเทศ สาเหตและปจจยในการเคลอนยาย และผลกระทบทเกดขน

8

จากการเคลอนยายแรงงาน ประเดนทใชในการวเคราะหไดจากแนวคดทฤษฎทางเศรษฐศาสตรและทฤษฎอนๆทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงาน และวรรณกรรมทเกยวของอนๆซงในการวเคราะหในประเดนตางๆดงกลาวไดน าแนวคดทฤษฎและวรรณกรรมทเกยวของอนๆมาใชประกอบการวเคราะห

2. การศกษาเกยวกบนโยบายการเคลอนยายแรงงาน เปนการพจารณาถงแผน มตคณะรฐมนตร และกฎหมาย/กฎระเบยบ/ขอบงคบ/ประกาศ และมาตรการทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยและสปป.ลาว ในการสงเสรมและสนบสนน การก ากบดแล/ควบคมแรงงานของประเทศของตนในการเคลอนยายออกไปท างานตางประเทศ และทเกยวกบการทแรงงานตางชาตเขามาท างานในประเทศของตน รวมทงการวเคราะหเปรยบเทยบนโยบายการเคลอนยายแรงงานของสองประเทศ

3. การศกษาเกยวกบนโยบายการเพมสมรรถนะแรงงาน เชน การเพมพนความรความสามารถในการท างาน การศกษาและการฝกอบรม การพฒนาทกษะฝมอ และดานอนๆ ทอาจสงผลตอศกยภาพในการท างานของแรงงานแตละประเทศทจะไปท างานตางประเทศและแรงงานตางชาตทเขามาท างานในประเทศ โดยพจารณาถงแผน และกฎหมาย/กฎระเบยบ/ขอบงคบ/ประกาศ และมาตรการทเกยวของกบการสงแรงงานของประเทศไทยและ สปป.ลาว ไปท างานตางประเทศ และการเพมสมรรถนะของแรงงานตางชาตทเขาไปท างานในแตละประเทศดงกลาว รวมทงการวเคราะหเปรยบเทยบนโยบายสมรรถนะแรงงานดงกลาวของสองประเทศ

จากกรอบแนวคดการวจยดงกลาว ในการศกษาตามวตถประสงคทง 3 ขอ มการศกษาโดยมการวเคราะหเชงเนอหา ในสวนของสถานการณการเคลอนยายแรงงานจะกลาวถงการเคลอนยายแรงงานทผานมาและสถตการเคลอนยายแรงงานเขาและออก นโยบายแรงงานโดยทวไป และกฎหมายกฎระเบยบทขอตกลงเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ รวมทงนโยบายและมาตรการทเกยวกบสมรรถนะแรงงานของทง 2 ประเทศ โดยผลการศกษาทไดทง 3 ขอจะมการประชมระหวางนกวจยจาก OU5 และน าไปสการวเคราะหในภาพรวมของนโยบายและมาตรการตางๆ ดงกลาวกบประเทศสมาชกอาเซยนอนๆ เพอน าไปสการจดท าขอเสนอแนะเชงนโยบายในการปรบปรงนโยบายและมาตรการทเกยวของในประชาคมอาเซยนตอไป

1.5 นยำมศพท กำรเคลอนยำยแรงงำน หรอ กำรอพยพแรงงำน (Labour migration) หมายถง การทแรงงานมการเปลยนแปลงทอยอาศยหรอสถานทท างาน โดยสมครใจหรอไมสมครใจ โดยเนนไปทการเคลอนยายแรงงานทางภมศาสตรทขามพรมแดนระหวางประเทศหนงไปอกประเทศหนง เพอวตถประสงคในการท างานหรอการประกอบอาชพ โดยเนนไปทการเคลอนยายชวคราว ทงนการเคลอนยายแรงงานในทนเปนลกษณะของการยายถนเพอการท างานโดยเฉพาะ ไมรวมการยายถนในกรณอนๆ และในการศกษานค าวา “แรงงานทมการเคลอนยาย” กบ “แรงงานอพยพ” มความหมายเชนเดยวกน

9

แรงงำนตำงดำว (Foreign labour) หมายถง แรงงานซงเปนบคคลธรรมดาทไมใชเปนผทมสญชาตของประเทศทแรงงานนนๆ เขาไปท างานอย โดยเปนการท างานโดยใชก าลงกายหรอความรดวยประสงคคาจาง หรอประโยชนอนใดหรอไมกตาม ซงในการศกษาครงนแรงงานตางดาวในประเทศไทย คอ บคคลทท า งานในประเทศไทยผซงไมมสญชาตไทย แรงงานตางดาวในประเทศ สปป.ลาว คอ บคคลทท างานในประเทศ สปป.ลาว ผซงไมมสญชาตลาว11

แรงงำนอพยพถกกฎหมำย (Legal labour) ประกอบดวยแรงงานทมการเคลอนยายระหวางประเทศภายใตกฎหมายและกฎระเบยบของประเทศทแรงงานเคลอนยายเขาไปท างาน ส าหรบกรณของประเทศไทย ทเปนแรงงานอพยพเขามาถกกฎหมายประกอบดวยแรงงานตางดาวทเคลอนยายเขาไปท างานในประเทศไทยตามประเภทตางๆ ไดแก แรงงานขอท างานทเปนตลอดชพ แรงงานทขออนญาตท างานชวคราวตามมาตรา 9 แรงงานทท างานตามประเภทสงเสรมการลงทนและกฎหมายอน แรงงานทท างานตามขอตกลงบนทกความเขาใจ (MOU) ระหวางประเทศไทยกบประเทศเพอนบาน และแรงงานทท างานประเภทพสจนสญชาตและไดรบใบอนญาตท างาน

กำรเคลอนยำยแรงงำนแบบปกต (regular labour migration) หมายถง แรงงานทมการเคลอนยายจากประเทศตนทางไปประเทศปลายทางทมเอกสารเดนทางถกตอง (documented migration) หรอ เปนการเดนทางทเปนไปตามกฎเกณฑของประเทศปลายทางทเคลอนยายเขาไป ซงเปนการเดนทางเขาประเทศโดยไดรบอนญาตจากประเทศทเขาไป

กำรเคลอนยำยแรงงำนแบบไมปกต (irregular labour migration) หมายถง แรงงานทมการเคลอนยายจากประเทศตนทางไปประเทศปลายทางทไมมเอกสารเดนทางถกตอง (undocumented migration) หรอ เปนการเดนทางทเปนการลกลอบเขาประเทศหรอละเมดกฎเกณฑของประเทศปลายทางทเคลอนยายเข าไป ซงเปนการเดนทางเขาประเทศโดยไมไดไดรบอนญาตจากประเทศทเขาไป

แรงงำนอพยพผดกฎหมำย (Illegal labour) ประกอบดวยแรงงานทเขาเมองผดกฎหมาย ซงกรณของประเทศไทยมแรงงานเขาเมองผดกฎหมายทไดรบอนญาตท างานทเปนชนกลมนอย แรงงานตางดาว 3 สญชาต (ลาว กมพชา เมยนมาร) ตามมตคณะรฐมนตร และในเขตพฒนาพเศษเฉพาะกจใน 5 จงหวดชายแดนภาคใต

แรงงำนมทกษะ/มฝมอ (Skilled labour) ผทมความรทงทางทฤษฎและปฏบต มความรความช านาญในงานทท า สามารถตดสนใจแกไขปญหาและเลอกแนวทางการปฏบตไดดวยตนเอง ท างานดวยสมอง ความคด

แรงงำนกงทกษะ/กงฝมอ (Semi-skilled labour) ผทมความรความช านาญในการท างาน โดยอาจไมเคยศกษาในทางทฤษฎเลย หรอมความรนอย เปนแรงงานระดบกลาง เชน หวหนางาน ชางปน ชางไม ชางซอมเครองยนต

11 ปรบจากนยามศพทของกระทรวงแรงงาน เพราะตามนยามศพทของกระทรวงแรงงาน ไมมค าวา “แรงงานตางดาว” โดยตรง แตมนยามศพทดงน คนตางดาว หมายถง บคคลธรรมดาซงไมมสญชาตไทย และ ท างาน หมายถง การท างานโดยใชก าลงกายหรอความรดวยประสงคคาจาง หรอประโยชนอนใดหรอไมกตาม (http://www.mol.go.th/academician/basic_alien)

10

แรงงำนไรฝมอ (Unskilled worker) เปนผทท างานโดยใชก าลงกายเปนหลก โดยไมจ าเปนตองมความร หรอการศกษา เพยงไดรบการสอนงานเลกนอยกสามารถท างานได ซงส าหรบในการศกษาครงน รวมถงแรงงานทมทกษะฝมอต า (Low-skilled worker) เนองจากในวรรณกรรมทเกยวของมกใชสองค านมความหมายครอบคลมแรงงานทเปนกลมเดยวกน

แรงงำนน ำเขำประเภท MOU หมายถง แรงงานท เดนทางเขาประเทศตามขอตกลงความเขาใจ (Memorandum of Understanding : MOU) วาดวยการจางแรงงานตางดาวระหวางรฐบาลไทยกบรฐบาลของประเทศคสญญา ในปจจบนประเทศไทยมการท าขอตกลงกบ 3 ประเทศ คอ ลาว กมพชา และเมยนมา โดยแรงงานทน าเขามาไดรบอนญาตท างานได 2 ประเภท คอ งานกรรมกร และคนรบใชในบาน

แรงงำนประเภทพสจนสญชำต หมายถง แรงงานตางดาวทเดนทางเขาประเทศไทยโดยผดกฎหมายหรอลกลอบเขามา ซงประกอบดวยแรงงาน 3 สญชาต ไดแก เมยนมา ลาว และกมพชา แรงงานเหลานทผานมาคณะรฐมนตรมมตผอนผนใหอยในประเทศไทยเปนการชวคราว มใบอนญาตท างานสชมพ และไดรบการปรบสถานะจากแรงงานตางดาวหลบหนเขาเมองใหเปนแรงงานเขาเมองแบบถกกฎหมาย จากการไดรบการพสจนสญชาต (National Verification) โดยการเปดโอกาสใหนายจางน าแรงงานตางดาวมารายงานตวเพอจดสงรายชอใหประเทศตนทางและไดรบเอกสารรบรองสถานะจากประเทศตนทางเพอใชเปนเอกสารประกอบขออนญาตท างานโดยไดรบในอนญาตท างานเปนบตรสเขยว

สถำนกำรณกำรเคลอนยำยแรงงำน หมายถง ภาพรวมของการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศของไทยและสปป.ลาว เชน ประกอบดวย สถตหรอจ านวนแรงงานทเคลอนยายเขา/ออก ประเทศตนทาง/ปลายทางอาชพ/ประเภทงานทท าในประเทศปลายทาง สมรรถนะของแรงงำน (Labour Competency) ในการศกษาครงนหมายถง ทกษะฝมอ ความรความสามารถ และคณสมบตเฉพาะทแรงงานอาชพนนๆ ควรม โดยในการศกษานโยบายและมาตรการสมรรถนะแรงงาน เนนไปทประเดนทเกยวของ เชน การพฒนาฝมอแรงงาน การฝกอบบรมแรงงาน และการเสรมสรางศกยภาพแรงงาน เปนตน นโยบำยกำรเคลอนยำยแรงงำน หมายถง นโยบาย กฎหมาย ระเบยบและมาตรการตางๆ การควบคม การสงเสรม/สนบสนนของภาครฐ ทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ ทงการเคลอนยายเขาและเคลอนยายออกของประเทศนนๆ นโยบำย/มำตรกำรดำนสมรรถนะของแรงงำน หมายถง นโยบายและมาตรการตางๆ ของภาครฐและเอกชน ทเกยวของกบการพฒนาสมรรถนะและทกษะตางๆ ของแรงงานอพยพจากตางประเทศ และการเตรยมความพรอมพฒนาแรงงานของประเทศตนเองเพอสงเสรมไปท างานตางประเทศ และเพอรองรบในการแขงขนกบแรงงานอพยพจากตางชาตทเขามาท างานในประเทศของตน

11

ปจจยผลกดนการเคลอนยายแรงงาน หมายถง ปจจยทมอยหรอเกดขนในทองถนเดมของแรงงานอพยพ ซงเปนสาเหตทกระตนใหผทอยอาศยอยนนอพยพออกไปจากทองถนหรอประเทศของตนเพอไปท างานตางประเทศ ปจจยเหลานมทงปจจยดานเศรษฐกจ และปจจยอนๆ เชน ดานสงคมและการเมอง ส าหรบปจจยดานเศรษฐกจ เชน การวางงานสง ท างานต ากวาระดบ อตราคาจางและเงนเดอนทต ากวาประเทศปลายทาง ขาดสงจงใจส าหรบความกาวหนาในอาชพ สวนปจจยดานอนๆ เชน ปจจยทางสงคมและการเมองทแรงงานเหลานนเผชญอย และไมพอใจในสภาพทเปนอย จงเปนแรงผลกทท าใหอพยพไปหางานท าในตางประเทศ

ปจจยดงดดการเคลอนยายแรงงาน หมายถง ปจจยทมอยในประเทศปลายทางของแรงงานอพยพ ทจงใจใหแรงงานในประเทศตนทางเคลอนยายเขาไปท างานในประเทศปลายทาง ปจจยดงดดนเกยวของกบดานเศรษฐกจเปนหลก เชน คาจางหรอคาตอบแทนของการท างานในอาชพประเภทเดยวกนในประเทศปลายทางสงกวาในประเทศตนทาง ความตองการแรงงานในประเทศปลายทางเนองจากปญหาขาดแคลนแรงงานในประเทศปลายทางและเมอแรงงานอพยพไปท างานแลวจะไดรบคาจางทสงกวาในประเทศตนทาง และโอกาสความกาวหนาของอาชพและการท างานทมมากกวาในประเทศปลายทาง เปนตน

1.6 ประโยชนทคำดวำจะไดรบ เนองจากการศกษาครงนเปนการศกษารวมกนระหวางนกวจยของมหาวทยาลยเปดในประเทศสมาชกอาเซยนอนอก 4 ประเทศ และครอบคลมผลการศกษาประเทศสมาชก 10 ประเทศ ดงนน ผลการศกษาทไดจากการสรปรวมกนจะท าใหหนวยงานและบคคลากรทเกยวของของประเทศทศกษาโดยนกวจยของประเทศนนๆ จาก OU5 สงกดอยและประเทศสมาชกอนๆ สามารถน าผลทไดจากการศกษาไปใชประโยชนส าหรบการประกอบการด าเนนการดานตางๆ ดงน 1) การก าหนดนโยบายการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยและประเทศสมาชกอาเซยนอนๆ ไปใชเปนขอมลประกอบการก าหนด/ปรบปรงนโยบายและมาตรการการเคลอนยายแรงงานและสมรรถนะแรงงานทเหมาะสมตอไป 2) การก าหนดนโยบายสมรรถนะแรงงานของประเทศไทยและประเทศสมาชกอาเซยนอนๆ ไปใชเปนขอมลประกอบการก าหนด/ปรบปรงนโยบายและมาตรการดานสมรรถนะแรงงานทเหมาะสมตอไป

12

บทท 2

วรรณกรรมทเกยวของ

เนอหาในบทท 2 ประกอบดวย ความหมายและลกษณะของการเคลอนยายแรงงาน แนวคดทฤษฎทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ ปจจยมผลตอการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ ผลกระทบจากการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศทงทเกดขนกบประเทศตนทางและประเทศปลายทางของแรงงานอพยพ ผลกระทบจากการเคลอนยายแรงงานทมทกษะสงและแรงงานทมทกษะต า ความหมายและความส าคญของสมรรถนะแรงงานกบการเคลอนยายแรงงาน นโยบายทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ สมรรถนะแรงงานกบการเคลอนยายแรงงงานระหวางประเทศ งานวจยทเกยวของกบสถานการณการเคลอนยายแรงงาน นโยบายการเคลอนยายแรงงานและสมรรถนะแรงงาน ประเภทของแรงงานตางดาวในประเทศไทย และสถานการณดานแรงงานและการจางงาน การพฒนาของตลาดแรงงาน และโครงสรางคาจางในสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว

2.1 ความหมายและลกษณะของการเคลอนยายแรงงาน การเคลอนยายแรงงาน หรอการอพยพแรงงาน (Labour migration) มความหมายตางจากการการยาย

ถน หรอการอพยพ (Migration) โดยการยายถนตามความหมายขององคการระหวางประเทศวาดวยการอพยพ (International Organization for Migration: IOM) หมายถง รปแบบของการเคลอนยายของบคคลหรอกลมบคคลจากพนททางภมศาสตรหนงขามชายแดนทมการเมองการปกครองไปยงภมภาคอน ซงการอพยพในทนครอบคลมการอพยพของผลภย (Refugees) ผทไรทอยอาศย (The Homeless) ผอพยพผดกฎหมาย (Illegal migrants) ผอพยพทางเศรษฐกจ (Economic migrants) โดยอาจเปนการยายถน ไปอย ใน พนทท ไม ใชแหลงก าเนดของตนเองแบบชวคราวหรอถาวร 12 ซงเมอพจารณาโดยรวมแลวการยายถนอาจเปนการถนภายในประเทศหรอระหวางประเทศ

12 International Organization for Migration (IOM), 2010

13

สวนการเคลอนยายแรงงานนน องคการระหวางประเทศวาดวยการอพยพ ( IOM) ชวากคอ การเคลอนยายขามพรมแดนของคนทมวตถประสงคเพอการท างานในตางประเทศ 13 ในขณะททประชมขององคการสหประชาชาตวาดวยการคมครองสทธของแรงงานอพยพและสมาชกในครอบครว (United Nations International Convention on the Protection of the Rights of Migrant Workers and Members of Their Families) ใหความเหนวาแรงงานทมการเคลอนยายหรอแรงงานอพยพ คอ บคคลผซงเขาไปหรอถกน าเขาไปรวมกจกรรมทใหมคาตอบแทนในประเทศทไมใชสญชาตของตนเอง ในบางครงค าวา “การเคลอนยายทางเศรษฐกจ” (economic migration) มการน ามาใชแทนค าวาการเคลอนยายแรงงาน แมวาสองค านตางกน โดยค าวาการเคลอนยายแรงงานหรอการอพยพแรงงานนนเปนค าทจ ากดในขอบเขตทแคบกวา คอเปนการเคลอนยายเพอการท างาน ในขณะทการเคลอนยายทางเศรษฐกจนอกจากครอบคลมการเคลอนยายเพอการท างานแลวยงรวมถงการเคลอนยายขามพรมแดนไปยงประเทศอนของบคคลทมวตถประสงคเกยวกบกจกรรมทางเศรษฐกจอยางอนดวย เชน การเขาไปลงทนและการเดนทางเพอการธรกจตางๆ อกดวย14

ดงนน จะเหนไดวาการเคลอนยายแรงงานแตกตางจากการยายถน เพราะการเคลอนยายแรงงานเปนไปเพอการท างานโดยเฉพาะ แตการยายถนของแรงงานมทงทสมครใจหรอถกบงคบ โดยแรงงานเปนคนตดสนใจ เชน เพอหางานท า เพอการศกษา หรอแตงงาน สวนทถกบงคบเปนการยายถนโดยไมสมครใจ เชน ความขดแยงทางสงคม (เชน ศาสนา เชอชาต) การเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศนบเปนประเภทหนงของการเคลอนยายแรงงานทางภมศาสตร ซงเกณฑในการแบงประเภทการยายถนของแรงงานในลกษณะนสามารถแบงเปน 4 ประเภท คอ การแบงตามระยะเวลา การแบงโดยใชสถานท การแบงตามสาเหตของการยาย และตามลกษณะการยายถน ในกรณทเปนการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศทเปนการเคลอนยายชวคราวนน สามารถแบงเปน 4 ลกษณะ ไดแก15 1. การเคลอนยายแรงงานจากประเทศก าลงพฒนา เพอหางานทมคาจางต าในประเทศทพฒนาแลว โดยเฉพาะในยโรปตะวนตกและสหรฐอเมรกา โดยแรงงานเหลานเขาไปท างานในโรงงานทเปนอตสาหกรรมทอยในชวงถดถอย (declining industries) นอกจากนยงท างานทมการจางตามฤดกาล ในอตสาหกรรมประเภททไมสามารถสงออกได (non-tradable) หรออตสาหกรรมบรการ เชน กจการดแลสขภาพ กจการกอสราง และงานบรการตามบาน และในอตสาหกรรมการผลตทสงออกได (tradable)

13 International Organization for Migration, n.d. 14 International Organization for Migration, n.d. 15 Manning and Bhatnagar (2003, p.2-3)

14

2. การเคลอนยายแรงงานจากประเทศก าลงพฒนา โดยเฉพาะจากประเทศเอเชยใตและตะวนออกเฉยงใต ไปท างานในเมองหลวงของประเทศในตะวนออกกลาง โดยเขาไปท างานบรการ งานกอสราง รวมทงงานทใชทกษะสง 3. การเคลอนยายแรงงานมฝมอ แรงงานอาชพ (professional) และนกธรกจ ไปยงและจากประเทศก าลงพฒนา ส าหรบการเคลอนยายแรงงานจากประเทศทพฒนาแลวจะผานชองทางการลงทนโดยตรงจากตางประเทศและการเขาไปลงทนในลกษณะอนในประเทศก าลงพฒนา 4. การเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศก าลงพฒนาดวยกน โดยเฉพาะการเคลอนยายระหวางประเทศเพอนบานในภมภาคเอเชยตะวนออกเฉยงใต เนองจากฐานะทางเศรษฐกจและมาตรฐานการด าเนนชวตตางกน

2.2 แนวคดทฤษฎทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ ในสวนของแนวคดทฤษฎทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศนประกอบดวย ทฤษฎทาง

เศรษฐศาสตรและและทฤษฎอนทเกยวของทอธบายการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ และปจจยมผลตอการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ 1) ทฤษฎทางเศรษฐศาสตรและและทฤษฎอนทเกยวของอธบายการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ16

ในทนกลาวถงทฤษฎส านกนโอคลาสสก เศรษฐศาสตรแนวใหมวาดวยทฤษฎการเคลอนยายแรงงาน ทฤษฏทางสถาบนและเครอขาย และทฤษฏตลาดแรงงานทวลกษณ

โดยทฤษฎส ำนกนโอคลำสสก อธบายการเคลอนยายแรงงานโดยเนนไปทความแตกตางของคาจางระหวางพนททางภมศาสตร ซงขนอยกบอปสงค-อปทานในพนทนนๆ และตนทนการเคลอนยาย โดยมงอธบายวาปจจยทใชในการตดสนใจเคลอนยายของแตละคนกเพอหารายไดเปนส าคญ ตามทฤษฏนชวาตราบใดทคาจางระหวางพนทมความแตกตางกนการเคลอนยายระหวางพนทยงคงมอย และจะมการปรบตวของคาจางจนไมมความแตกตางกน แลวการเคลอนยายแรงงานกจะไมเกดขน โดยชใหเหนวาการเคลอนยายแรงงานเปนกลไกส าคญทกอใหเกดการปรบตวของคาจางในแตละภมภาคใหอยในระดบทไมแตกตางกน ทงนกเพราะวาการทแรงงานมการเคลอนยายจากพนทหนงทมคาจางต ากวาไปยงอกพนททมคาจางสงกวานน แสดงวาสาเหตส าคญคอปจจยทางดานเศรษฐกจทมความกาวหนาทแตกตางกนระหวางพนท แนวคดดงกลาวสามารถอธบายปรากฏการณการเคลอนยายแรงงานระหวางภมภาคภายในประเทศเดยวกนและการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ โดยมการปรบตวของคาจางผานกลไกตลาดในการเคลอนยายแรงงานระหวางสองภมภาค ซงจากแนวคดดงกลาวสามารถอธบายการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ จากประเทศทมคาจางต ากวาไปยงประเทศทมความกาวหนาทางเศรษฐกจ

16 Porumbescu, A. (2015)

15

มากกวาซงมคาจางสงกวา ถาในประเทศแรกมแรงงานจ านวนมากแรงงานยอมตองการท างานทไดรบคาตอบแทนสงกวา ถาไมมปญหาอปสรรคในการเคลอนยายแรงงาน ภายใตความสมบรณของขอมลขาวสารและตนทนการเคลอนยายกจะท าใหแรงงานในประเทศทมคาจางต ากวาเคลอนยายเขาไปท างานในประเทศทมคาจางสงกวาเพมมากขนเรอยๆ ตราบใดทคาจางในประเทศทสองสงกวา ยอมสงผลใหอปทานแรงงานในประเทศแรกลดลง จงสงผลใหคาจางในประเทศแรกเพมขน (ถาอปสงคตอแรงงานอปทานแรงงานในประเทศแรกไมมการเปลยนแปลง) ในขณะเดยวกน การทแรงงานในประเทศแรกยายไปท างานในประเทศทสองมากขนนน ยอมสงผลใหอปทานแรงงานในประเทศทสองเพมขน ซงถากลไกการเคลอนยายสามารถด าเนนไปเรอยๆ แลว ในทสดแลวคาจางในประเทศทสองกจะลดลงเนองจากอปทานแรงงานเพมขน (ถาอปสงคตอแรงงานในประเทศทสองไมมการเปลยนแปลง) ซงตามทฤษฎอตราคาจางระหวางสองภมภาคเมอคาจางของสองพนทไมแตกตางกน กจะไมมการเคลอนยายแรงงานจากสาเหตความแตกตางของคาจางอกตอไป

เศรษฐศำสตรแนวใหมวำดวยทฤษฎกำรเคลอนยำยแรงงำน (New Economics of Labour Migration Theory) เปนทฤษฎทพยายามอธบายปรากฏการณการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศวาการตดสนใจของแรงงานในการเคลอนยายไปท างานตางประเทศนนไมใชในระดบบคคลหรอเชงปจเจก ( individual level) แตจะเปนระดบกลมบคคล (human group) มากกวา เชน ครอบครวหรอครวเรอน โดยสมาชกของกลมดงกลาวไมใชตองการยายไปท างานเพยงเพอหารายไดเปนส าคญ (maximize incomes) แตยงตองการลดความเสยงตางๆ ทคนในครอบครวเผชญอย รวมทงตองการเอาชนะขอจ ากดตางๆ ทเกดขนจากความลมเหลวของตลาดในประเทศ (ไมใชเฉพาะในตลาดแรงงาน) แตแนวคดใหมของเศรษฐศาสตรเหนวามปจจยหลายอยางเขามาเกยวของในการตดสนใจการเคลอนยายของแรงงาน ทมทงตวแรงงานเอง การตดสนใจของครอบครวทตองการลดความเสยงตางๆและเอาชนะอปสรรคขอจ ากดดานรายไดของครอบครว แนวคดใหมทางเศรษฐศาสตรอธบายการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศวาความแตกตางของคาจางระหวางสองประเทศเปนปจจยทท าใหแรงงานยายออกจากประเทศทมคาจางต ากวาไปท างานในประเทศทมรายไดสงกวานนเปนเพยงในระยะสน แตเมอความแตกตางของคาจางยงคงเปนอยกอใหเกดความเหลอมล าทางดานรายไดระหวางประชาชนในประเทศตนทาง (เนองจากแรงงานอพยพสงเงนกลบไปใหครอบครวทยงอยในประเทศของตน) จะน าไปสการอพยพออกจากประเทศตนทางมากขน แนวคดใหมเหนวาการเคลอนยายแรงงานไมสามารถอธบายโดยใชปจจยทเปนการตดสนใจระดบบคคล (การท างานเพอรายไดของตวแรงงานอพยพ) เทานน แตยงมปจจยทางสงคมคอครวเรอน โดยเฉพาะรายไดของครวเรอนเขาไปเกยวของ การอพยพออกไปท างานตางประเทศเปนการลดความเสยงดานรายไดของครอบครว เพราะมการสงเงนกลบไปยงครอบครวในประเทศตนทาง ซงเปนผลดตอเศรษฐกจในประเทศตนทาง แตกท าใหมความเหลอมล าดานรายไดระหวางครวเรอนทมสมาชกออกไปท างานตางประเทศกบครวเรอนทไมมสมาชกอพยพออกไปท างาน ความแตกตางดงกลาวท าใหมแรงงจงใจใหกบครวเรอนทมรายไดต ากวาในการออกไปท างานในตางประเทศเพอเพมรายไดใหกบครอบครวของตนเอง

16

ในขณะททฤษฏทำงสถำบนและเครอขำยพยายามอธบายสาเหตของการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศวามปจจยใดทท าใหมการเคลอนยายแรงงานออกจากประเทศตนทางโดยยกตวอยางการอพยพของแรงงานจากประเทศตรกและประเทศอตาลเขาไปท างานในประเทศเยอรมน โดยพบวาการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศทเกดขนจ านวนมหาศาลนนนบเปนปรากฏการณทเกยวของกบปจจยเชงสถาบน โดยในทางทฤษฎทางสถาบนเหนวาการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศท าใหมองคกรทงทแสวงหาก าไรและไมแสวงหาก าไรทถกหรอผดกฎหมายในการจดเรองการขนสงแรงงานอพยพ การท าสญญาแรงงานอพยพ การปลอมแปลงเอกสารทเกยวของ และการใหทพกหรอขอแนะน าดานกฎหมายแกแรงงานอพยพ นอกจากนยงเกยวของกบปจจยทางเครอขาย โดยในกระบวนการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศนนเครอขายการอพยพนบเปนปจจยส าคญ ซงเกยวของกบความเชอมโยงระหวางบคคล (ประชากรทมการเคลอนยายในพนทตนทางกบพนทปลายทาง) โดยเครอขายการเคลอนยายอาจมสวนในการเคลอนยายของแรงงานทมศกยภาพทเปนชาตพนธเดยวกน เชน การชวยเหลอดานการเงนในการเดนทาง การชวยหางานหรอทพก หรอการใหขอมลเกยวกบความเปนไปไดทางการศกษา หรอการเขาถงการประกนสงคมในประเทศปลายทางทอพยพไป

สวนทฤษฏตลำดแรงงำนทวลกษณเปนทฤษฎทพยายามอธบายการทตลาดแรงงานมความแตกตางกนในสองพนทระหวางภาคเศรษฐกจปฐมภม (primary sector) ทเปนการท างานทมนคง งานทใชทกษะ มคาจางทสงกวา และงานมโอกาสกาวหนา กบภาคเศรษฐกจทตยภม (secondary sector) ทงานไมคอยมนคง ใชทกษะนอยกวาและมคาจางต ากวา มการเปลยนงานบอย และโอกาสกาวหนาในการท างานมนอย 17 ในภาคเศรษฐกจทตางกนดงกลาว ในภาคเศรษฐกจปฐมภมโดยทวไปมการผลตเปนแบบใชทนเขมขน (capital intensive) สภาพการท างานดกวา สถานะทางสงคมดกวา สวนในภาคเศรษฐกจทตยภมเปนการผลตแบบใชแรงงานเขมขน ( labour intensive) ซงในภาคการผลตในสงคมอตสาหกรรมสมยใหมมโอกาสทตองการแรงงานตางชาตเนองจากมความขาดแคลนแรงงานโดยทวไป มความตองการแรงงานเขาไปท างานในระดบลางของงาน และการขาดแคลนแรงงานในตลาดทตยภม การทมความขาดแคลนแรงงานโดยทวไปเนองมาจากสาเหตตางๆ คอ ปญหาแรงจงใจทมสถานะทางสงคมทต าและโอกาสความกาวหนาในการท างานมนอย ปญหาการเปลยนแปลงทางประชากรทเดกมอตราเกดนอยลง และปญหาจากการเปลยนแปลงทางสงคมทมการขยายการศกษาท าใหจ านวนคนหนมสาวเขามาท างานระดบลางเพอหารายไดและประสบการณมนอยลง รวมทงมปญหาการหยารางมากขน แรงงานสตรตองการท างานเพอหารายไดจาการท างานเปนหลกมากขน โดยเฉพาะในสงคมอตสาหกรรมสมยใหม จากประเดนปญหาตางๆ ทเกดขนท าใหนายจางมความตองการแรงงานจากตางประเทศเขามาท างานมากขน 18 ซงจากทฤษฎดงกลาวในกรณของตลาดแรงงานระหวางประเทศจะเหนไดวา โดยทวไปแลวประเทศทพฒนาแลวมลกษณะของตลาดแรงงานทมความสอดคลองกบภาคเศรษฐกจปฐมภม สวนประเทศก าลงพฒนาทมกมแรงงานเหลอเฟอมลกษณะทสอดคลอง

17 Reich, M., Gordon, D. M., & Edwards, R. C. (1973) 18Jennissen, R. (2006)

17

กบภาคเศรษฐกจทตยภม จากลกษณะของตลาดแรงงานทตางกนดงกลาวเปนสาเหตทท าใหมการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศจากประเทศทพฒนาดอยกวาไปสประเทศทมความกาวหนากวา

2.3 ปจจยทมผลตอการเคลอนยายแรงงาน ในการอธบายปจจยทมผลตอการยายถนระหวางประเทศนอกจากในเชงทฤษฎทกลาวมาแลวทส าคญ ยงม

ประเดนตางๆ ไดแก ปจจยทางเศรษฐกจ สงคม และการเมอง โดยปจจยทางเศรษฐกจทมผลตอการยายถนระหวางประเทศ เชน รายไดแทจรง ฐานะความเปนอย คาครองชพ และการมงานท าของประเทศปลายทาง หรอกลาวอกนยหนง คอ โอกาสทางเศรษฐกจทดกวาในประเทศปลายทางเมอเทยบกบประเทศตนทาง ซงความแตกตางของลกษณะทางเศรษฐกจนบเปนปจจยส าคญทสดประการหนงทมผลตอการเคลอนยายถนระหวางประเทศ ส าหรบปจจยทางสงคม เชน ลกษณะประชากร เชอชาตศาสนา และขนบธรรมเนยมประเพณ สวนปจจยดานการเมองอาจเกยวกบกฎหมายและการปกครองท มผลกระทบตอแรงงานทเคลอนยาย ในกรณของการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ ปจจยทนบวาส าคญทสดและเกยวของโดยตรงคอปจจยทางเศรษฐกจ กลาวคอ ความแตกตางระหวางผลตอบแทนหรอคาจางและโอกาสทางเศรษฐกจของประเทศตนทางกบประเทศปลายทางของแรงงานอพยพ ดงเชนปจจยทมผลตอการยายถนดงทกลาวมาแลว ซงปจจยทมผลตอการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศสามารถอธบายไดดวยปจจยทมผลตอการเคลอนยายแรงงานภายในประเทศ ทงจากชนบทสเมองและระหวางภมภาค ตามความเหนของ M.P. Todaro (1971) เกยวกบปจจยทมผลตอการเคลอนทแรงงานในการอธบายเคลอนยายแรงงานจากชนบทสเมอง 19 มปจจยหลกๆ ทางเศรษฐศาสตรทมผลตอการตดสนใจการเคลอนยายของแรงงาน คอ 1) ความแตกตางระหวางคาจางทแทจรงทเกดขนในระหวางเมองกบชนบทตามทกษะและระดบการศกษาของแรงงาน โดยเฉพาะความแตกตางของคาจางทตางกนระหวางแรงงานในภาคเมองกบแรงงานฝมอในชนบท และ 2) ระดบของความนาจะเปนทแรงงานอพยพจะประสบความส าเรจถงความมนคงของงานทไดท าในเมอง ปจจยทมผลตอการเคลอนยายแรงงานมทงปจจยหลกและปจจยดงดด (Push and Pull Factors)20 ปจจยผลกดน ไดแก ขอจ ากดของโอกาสการมงานท าในชนบท และความเตมใจและตองการในการเคลอนยายทเกดจากการไดรบการศกษาและการสอสารทพฒนาขน และปจจยดงดด ไดแก การพฒนาภาคอตสาหกรรมในเขตเมองทมการจางงานทใหคาจางแรงงานทแทจรงสงกวาทคนงานเคยไดรบในชนบท นอกจากนยงมปจจยทเกยวกบโอกาสของงานและการพกผอนในภาคอตสาหกรรมและสภาพแวดลอมในเขตเมองทแตกตางกนอยางมากกบสภาพทเปนอยในเขตชนบท ซงเปนปจจยดงดดแรงงานโดยเฉพาะคนหนมสาวเขามาท างานในเขตเมองแมวาเปนงานทม

19 Todaro, M.P. (1971), pp. 391-395, 411-413, Meier, G.M., (1995, pp.140-142) 20 Thirlwall, A.P. (1994), , p.29

18

รายไดต าหรอแมแตไมไดงานท า รวมทงผวางงานทอาศยอยในเขตเมองจะสามารถหางานหรอสรางงานดวยตวเขาเองทเปนผลเกยวเนองกบภาคอตสาหกรรมโดยเฉพาะภาคบรการทไมเปนทางการ ( informal Service Sector) ของเศรษฐกจอตสาหกรรม21 ไดอธบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงานระหวางภมภาค ในกรณทระดบการพฒนาระหวางภมภาคมความแตกตางกน หรอมความไมสมบรณในการพฒนา โดยชวาแรงงานมกจะตอบสนองตอความแตกตางของโอกาสทางเศรษฐกจระหวางภมภาคตางๆ ความแตกตางของคาจางระหวางภมภาคจะด งดดแรงงานใหเคลอนยายจากภมภาคทมคาจางต ากวาไปสภมภาคทมคาจางสงกวา

ในปจจบนนจ านวนแรงงานทเคลอนยายระหวางประเทศมมากขน จากรายงานขององคการแรงงานระหวางประเทศพบวาการเคลอนยายแรงงานสวนใหญเกดขนระหวางประเทศเพอนบาน จากการทคนสวนใหญสามารถเขาถงขอมลขาวสารโลกาภวตนและตนทนการเดนทางทถกลงท าใหทตงทางภมศาสตรมอปสรรคตอการเคลอนยายของแรงงานนอยลง ประเทศตางๆ จงเขาไปเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ บางประเทศอาจเปนประเทศตนทาง หรอประเทศปลายทาง หรอประเทศพกแวะของผอพยพ ในขณะทบางประเทศเขาไปเกยวของกบการเคลอนยายเหลานพรอมๆ กน ส าหรบปจจยทท าใหมการเคลอนยายแรงงานสวนใหญเปนปจจยดงดดทคนงานตองการคาจางทสงขนและโอกาสทดกวา แตมบางสวนทเกดจากปจจยผลกเนองจากปญหาความอดอยากและความยากจน ภยพบตธรรมชาตและความเสอมโทรมของสงแวดลอม ตลอดจนความขดแยงและการถกกลนแกลงทรนแรง ซงในสวนของปจจยผลกนเกดจากปจจยหลายประการและมความซบซอน เชน ความยากจน สงคราม การเพมขนของประชากรทท าใหทรพยากรธรรมชาตขาดแคลน ความเหลอมล าของคาจางหรอรายไดระหวางประเทศรวยกบประเทศจน การเตบโตของความเปนเมอง การลดลงของตนทนการเดนทางและการขนสงทท าใหมการปฏสมพนธระหวางคนในสงคมมากขน ความขดแยงระหวางพลเรอน การละเลยการคมครองสทธมนษยชน และการจดตงเครอขายระหวางผอพยพทมากอน ซงปจจยทมความแตกตางกนระหวางประเทศตางๆ ประกอบกบการขาดการไดรบประโยชนจากการท างาน งานทมคณคา ความมนคงทางมนษยและอสระสวนตวในประเทศตนทางลวนเปนปจจยผลกทส าคญท าใหมการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศแบบช วคราวกนมากขน (ILO, 2005: 4) 22

นอกจากน ในการชใหเหนถงปจจยทมผลตอการเคลอนยายแรงงาน ศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย (2555) ไดสรปสาเหตของการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ 23 วามาจากทงปจจยทเกดขนในประเทศตนทางของแรงงานทมการอพยพ ซงถอเปนปจจยผลกดน (push factor) และปจจยทเกดขนในประเทศปลายทางทแรงงานอพยพเขาไปท างาน ซงถอเปนปจจยดงดด (pull factor) ดงน

21 Myrdal (1957 (อางใน Thirlwall, 1994: 129-132) 22ILO. (2005). 23 ศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย. (2555).

19

ปจจยผลกดน หมายถง ปจจยทมอยหรอเกดขนในทองถนเดมของแรงงานอพยพ ซงเปนสาเหตทกระตนใหผทอยอาศยอยนนอพยพออกไปจากถนทอยนนเพอไปท างานในทองถนใหม โดยกรณของการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ ปจจยผลกดนดงกลาวคอปจจยทมอยในประเทศตนทางของแรงงานอพยพ ปจจยเหลานมทงปจจยดานเศรษฐกจ และปจจยอนๆ เชน ดานสงคมและการเมอง ส าหรบปจจยดานเศรษฐกจ โดยทประเทศตนทางมลกษณะตางๆ ไดแก

1) มอตราการวางงานสง ท างานต ากวาระดบ 2) มอตราคาจางและเงนเดอนทต ากวาประเทศปลายทาง 3) ขาดสงจงใจส าหรบความกาวหนาในอาชพทตองใชความช านาญสง 4) นโยบายดานก าลงคนไมสอดคลองกบความตองการของตลาดแรงงานในประเทศทท าใหเกดแรงงาน

สวนเกน สงผลใหแรงงานสวนเกนนตองการเคลอนยายไปท างานในตางประเทศ สวนปจจยดานอนๆ เชน ปจจยทางสงคมและการเมองทแรงงานเหลานนเผชญอย และไมพอใจในสภาพท

เปนอย จงเปนแรงผลกทท าใหอพยพไปหางานท าหรอยายถนฐานไปอยในตางประเทศ ปจจยดงดด หมายถง ปจจยทอยนอกถนทอยของแรงงานอพยพ ซงเปนปจจยทท าใหแรงงานสนใจ

เคลอนยายไปท างานในทองถนใหม หรอกลาวอกนยหนงคอ เปนปจจยทด งดดใหแรงงานในประเทศตนทางเคลอนยายเขาไปท างานในประเทศปลายทาง ปจจยดงดดนเกยวของกบดานเศรษฐกจเปนหลก เชน

1) คาจางหรอคาตอบแทนของการท างานในอาชพประเภทเดยวกนในประเทศปลายทางสงกวาในประเทศตนทางมาก

2. การขาดแคลนแรงงานในบางสาขาในประเทศปลายทางและเมอแรงงานเคลอนยายเขาไปท างานจะไดรบคาจางทสงกวาในประเทศตนทาง

3) โอกาสความกาวหนาของอาชพและการท างาน ซงในประเทศปลายทางมกเปนประเทศทระดบการพฒนากาวหนากวา มสงอ านวยความสะดวกในการคนควาวจยและความกาวหนาทางวชาการ ในการบรหารงานการตดสนใจใหความส าคญกบความรความสามารถของแรงงาน ท าใหเปนแรงดงดดใหแรงงานทมความรความสามารถระดบสงในประเทศทระดบการพฒนาต ากวายายเขาไปท างาน

ทงน กระบวนการหางานท าในตางประเทศมลกษณะเปนกระบวนการ ถาเปนกระบวนการถกกฎหมายจะมกระทรวงแรงงานและส านกงานจดหางานเปนผตดตอ หรอนายจางมารบงานเองโดยผานขนตอนทงประเทศตนทางและปลายทาง ในพมพเขยวของประชาคมเศรษฐกจอาเซยนไดกลาวถงการอ านวยความสะดวกในการเคลอนยายแรงงานและนกธรกจระหวางประเทศสมาชกอาเซยนดวยกน ใน 8 สาขาอาชพ ไดแก 1. วศวกร 2. ชางส ารวจ 3. สถาปนก 4. แพทย 5. ทนตแพทย 6. พยาบาล 7. นกบญช และ 8. บคลากรในภาคการบรการ/การทองเทยว โดยมขอตกลงการท ามาตรฐานแรงงานเพอก าหนดคณสมบตของแรงงานทประเทศสมาชกจะสามารถน าไปใชวางแนวทางการปฏบตส าหรบการเคลอนยายแรงงานดงกลาว หรอ ASEAN Qualifications Reference

20

Framework (AQRF) เพออ านวยความสะดวกในการเคลอนยายขามพรมแดนชวคราวของแรงงานและนกธรกจ (ASEAN 2025: Forging Ahead Together, Jakarta: ASEAN Secretariat, November 2015)

2.4 ผลกระทบจากการเคลอนยายแรงงาน ในการพจารณาถงผลกระทบจากการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศนน Robert E. B. Lucas

(2008) ชวาผลกระทบทเกดขนจาการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศนน เกดขนกบทงประเทศตนทางและประเทศปลายทางของแรงงานอพยพ โดยผลกระทบทเกดขนกบตลาดแรงงานของประเทศปลายทางทเกดขนทนทในระยะแรกๆ นนมนอย แตประเทศเหลานจะไดรบผลกระทบระยะยาวมลกษณะในเชงพลวต ดงน Lucas (2008: 5-14)24

2.4.1 ผลกระทบทเกดขนกบประเทศผรบแรงงานอพยพ ในประเทศทรบแรงงานอพยพ ผลกระทบในระแรกขนอยกบหลายปจจย เชน ความยดหยนของคาจางใน

ประเทศ กรณทคาจางคอนขางยดหยน (เชน ทเกดขนในประเทศสหรฐอเมรกา) ถามแรงงานตางชาตอพยพเขาไปมาก กจะสงผลใหคาจางแรงงานในระดบการศกษาเดยวกนลดลงเน องจากอปทานแรงงานเพมขน แตในกรณทคาจางมความยดหยนนอย (เชน ในสหภาพยโรป) ผลกระทบทเกดขนจะสงผลใหมการวางงานเพมขนในประเทศผรบแรงงานอพยพ อยางไรกตามผลกระทบทเกดขนทงสองกรณดงกลาวไมไดใหญมาก การปรบตวของกจกรรมทางเศรษฐกจจากการทมแรงงานอพยพเขาไป เชน ในกรณกจกรรมทางการเกษตรบางประเภททใชแรงงานเขมขน (labour intensive) ในประเทศทพฒนาแลวอาจลมเลกไปเพราะขาดแรงงาน แตเมอมแรงงานตางชาตอพยพเขาไปท างานจะท าใหบางกจกรรมสามารถด าเนนตอไปได เนองจากสามารถจางานตางชาตในอตราคาจางทต ากวาและท าใหกจการยงคงอยได

ทางดานความสามารถในการท างานและผลตภาพของแรงงานอพยพขนอยกบวาทกษะฝมอของแรงงานเหลานนสอดคลองกบความตองการของนายจางในประเทศผรบมากนอยเพยงใด ในบางประเทศ (เชน ออสเตรเลย และแคนาดา) ทมนโยบายการรบแรงงานอพยพโดยมการกลนกรองแรงงานทตองการเขาไปท างานระดบหนงเพอใหสอดคลองกบอปสงคแรงงานในประเทศ ในการอพยพเขาไปท างานในประเทศสหรฐอเมรกา ในบางอาชพตองมการก าหนดงานทนายจางตองการ ท าใหอปสงคกบอปทานแรงงานอพยพมความสอดคลองกนได อยางไรกตาม มนายจางจ านวนมากทจางแรงงานทอพยพเขาไปท างานในกรณทไมใชอพยพเขาไปในชองทางปกต ซงการแกปญหาทเกดขนโดยการลงโทษนายจางทจางแรงงานเหลานนบเปนมาตรการหนงทมประสทธผลในการจ ากดจ านวนแรงงานอพยพผดกฎหมายเหลาน แตการบงคบใชกฎหมายในหลายประเทศมกขนกบปจจยทางดานการเมอง สวนในกรณทมการอพยพแรงงานเขาไปจ านวนมาก (เชน การมนโยบายการรบผลภย ทมผลภยบางสวน

24 Lucas, R. E. (2008).

21

ออกไปท างานนอกทพกผลภย) อปทานแรงงานอพยพในลกษณะดงกลาวกแทบจะไมไดตอบสนองความตองการของนายจางในประเทศเหลานน แรงงานอพยพจากตางชาตอาจมผลกระทบตอดลการคลงของประเทศ การทผลประโยชนสทธตอการคลงทไดจากแรงงานอพยพมมากนอยเพยงใดขนอยกบวา เมออพยพเขาไปแลวแรงงานเหลานนไดงานท าหรอไมและมการเกบภาษจากรายไดของแรงงานอพยพหรอไม แรงงานเหลานนในประเทศผรบไดรบความชวยเหลออยางเหมาะสมจากภาครฐหรอไม ซงในประเทศทมรายไดสงบางประเทศทมอตราเพมประชากรต าหรอตดลบ มความพยายามแกปญหาจากการเปนสงคมผสงอาย ไดพยายามแกปญหาทเกดขนโดยการน าเขาแรงงานตางชาตทอยในวยท างานใหอยในประเทศในระยะชวคราวเพอไมใหสรางภาระทางการคลงในการชวยเหลอดแลเมอแรงงานอพยพเขาสวยชรา ซงจะเหนวาการบรหารจดการแรงงานตางดาวควรมความชดเจนเพอปองกนปญหาภาระการคลง (การประกนสงคม) ทจะเกดขน

การทแรงงานตางชาตมบทบาทในการเรงรดความกาวหนาทางดานวชาการในระบบเศรษฐกจ ดงกรณของประเทศสหรฐอเมรกาทพบวาในป ค.ศ. 2000 ไมต ากวารอยละ 35 ของนกวทยาศาสตรและวศวกรทจบปรญญาเอกในสหรฐอเมรกาเอกเกดในตางประเทศ ซงทนมนษยเหลานนบวามบทบาทส าคญตอการเตบโตทางเศรษฐกจของประเทศทอาจมากวาการเพมขนของผลตภาพการผลตดวยซ า ดงนนการอพยพเขาของแรงงานทมทกษะสงจากตางประเทศจงนบเปนผลดตอประเทศผรบ จากทกลาวมานนผลกระทบสทธทไดรบจาการเคลอนยายของแรงงานตางชาตเขาไปท างานในประเทศผรบนนวามมากนอยเพยงใดอาจมความแตกตางกนไป เพราะขนอยกบปจจยตางๆ หลายประการ บางประเทศอาจไดรบประโยชนสทธ (ผลไดมากกวาผลเสย) แตบางประเทศอาจเสยผลประโยชนสทธ (ผลเสยมากกวาผลได) โดยทวไปแลวนายจางมกไดรบประโยชนจากการจางแรงงานตางดาว นายจางในงานระดบอาชพสามารถจางแรงงานทมทกษะต ากวาเขาไปชวยท างาน นายจางบางกลมทใชแรงงานทกษะต ากวา เชน คนสวน พเลยงเดกกสามารถจางแรงงานทกษะต าเขาไปท างาน รวมทงตวนายจางเองและผบรโภคในประเทศกจะไดรบประโยชนจากการทไดซอสนคาในราคาทถกลง

2.4.2 ผลกระทบทเกดขนกบประเทศผสงแรงงานอพยพ ผลกระทบทเกดขนมหลายประการ เชน สมองไหล (brain drain) และการไดรบเงนสงกลบจากแรงงานท

ออกมาท างานตางประเทศ (remittance) ซงในกรณหลงนรายไดสงกลบเปนแหลงเงนทนไหลเขาประเทศจากตางประเทศไปสประเทศก าลงพฒนามมลคามากทสดรองจากการลงทนโดยตรงจากตางประเทศ ในประเทศผสงออกแรงงานทส าคญหลายประเทศ รายไดดงกลาวมมากกวารายไดจากการสงออกและมบทบาทส าคญ (ทเปนรายไดเงนตราตางประเทศ) ตอเศรษฐกจของประเทศตนทางของแรงงานเมอเกดเศรษฐกจซบเซาหรอเกดวกฤต จงนบไดวารายไดสงกลบมบทบาทส าคญตอการลงทนและการเตบโตทางเศรษฐกจของประเทศเหลาน อยางไรกตามมขอโตแยงวาผลกระทบทเกดขนกบเศรษฐกจของประเทศนนตองพจารณาวาเงนทไดสงกลบไปใหครอบครวนนได

22

ถกน าไปใชในการลงทนหรอไม เชน การลงทนสรางบานทอยอาศยและดานการศกษา แตมบางครอบครวทเมอไดรบเงนจากญาตสงกลบอาจลาออกจากงานหรอท างานนอยลงเนองจากสามารถพงพารายไดสวนน ซงในประเดนนนบเปนไปตามทฤษฏทางเศรษฐศาสตรทวาเมอแรงงานมรายไดสงขนเขาจะท างานนอยลงและพกผอนมากขน นอกจากนการทแรงงานอพยพซงเปนแรงงานทกษะต าและยากจนออกมาท างานตางประเทศแลวสงเงนกลบประเทศนน มสวนบรรเทาปญหาความยากจนในประเทศไดมาก อยางไรกตามในระยะยาวแลวกมความเสยงจากการทครอบครวพงพารายไดสงกลบจากแรงงานของสมาชกครอบครวนน ถาโอกาสในการท างานหมดไปหรอหยดการท างาน หรอถกสงกลบ กจะกระทบตอความมนคงทางรายไดของครอบครว ในขณะเดยวกนการทสมาชกของครอบครวออกมาท างานตางประเทศยงมตนทนทเกยวกบการทผใหญของครอบครว ไมไดอยกนพรอมหนาและไมไดท าหนาทในสงคมไดเหมนปกตทวไป เนองจากพอแมไมไดเลยงดอบรมสงสอนลกเพราะตองออกมาท างาน แตกไดสงเงนกลบเปนคาใชจายในการศกษา หรอถาลกตามพอแมออกมาอยดวยกสามารถเขาศกษาในประเทศปลายทาง เมอพจารณาในดานการเมอง การทแรงงานออกมาท างานตางประเทศกสามารถลดแรงกดดนทางการเมองจากการทแหลงงานในประเทศมนอย ส าหรบผลกระทบตอตลาดแรงงานในประเทศ การทมแรงงานอพยพออกมาจ านวนมากยอมสงผลใหคาจางในประเทศสงขนได และท าใหคนอนโดยเฉพาะแรงงานทมทกษะต าและเปนแรงงานนอกระบบ (informal sector) ทไมไดมโอกาสอพยพออกมาท างานดวยสามารถมโอกาสหางานท าในประเทศไดมากขน ทงน ผลกระทบทเกดขนกบผทอยทางบานของแรงงานอพยพมมากนอยเพยงใด รวมทงขนอยกบวาเปนการอพยพชวคราวหรอถาวร คนทอพยพชวคราวและไมมครอบครวมาดวยจะสงเงนกลบมากกวาผทอพยพถาวร แรงงานทยายกลบยงน าเอาทกษะใหมๆ ทไดรบระหวางการท างานกลบไปประเทศตนเองดวย แตกมกไมสอดคลองกบอปสงคแรงงานในประเทศ ท าใหหลายคนเมอยายกลบกไมไดท างานตอ ทงนผลดงกลาวทเกดขนขนอยกบวาทกษะทเขามอยนนมลกษณะอยางไร

2.4.3 ผลกระทบจากการเคลอนยายแรงงานทมทกษะสง (Migration of Highly-Skilled Workers) การเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศทมทกษะสงเชนทเกดขนในกลมประเทศ OECD ในชวงป ค.ศ.

1990 ถง 2000 เพมขนจ านวน 8 ลานคน หรอเพมขนมากวารอยละ 63 ซงในป ค.ศ. 2000 ประมาณรอยละ 42 ของแรงงานทมทกษะสงทเขาไปท างานในประเทศ OECD มาจากประเทศ OECD ดวยกน ในขณะทมากกวาครงมาจากประเทศนอกกลม ซงแสดงถงการเกดภาวะสมองไหลจากประเทศก าลงพฒนา โดยแรงงานทกษะสงสวนใหญอพยพไปท างานในอเมรกาเหนอ (ในป 2000 มราวสองสวนสามของจ านวนแรงงานอพยพทเขาไปท างานในประเทศกลมนทงหมด) นอกจากนปญหาสมองไหลจากประเทศก าลงพฒนามมากกวาจากประเทศทพฒนาแลว โดยเกดเหตการณสมองไหลจ านวนมากในสวนของแรงงานทมทกษะสงจากประเทศก าลงพฒนาในสวนตางๆ ของโลก ไดแก อเมรกากลาง แครบเบยน ยโรปตะวนออก บางสวนของตะวนออกกลาง อนโดจน และทวปแอฟรกา ซงในประเทศแอฟรกา สมองไหลจากแรงงานกลมนไมนอยกวารอยละ 20 นอกจากนพบวามจ านวนนอยจาก

23

อนโดนเซยและสวาซแลนดและเอเชยกลางเขาไปท างานใน OECD โดยแรงงานทกษะสงจากสวาซแลนดสวนใหญเขาไปท างานในประเทศแอฟรกาใตสวนจากเอเชยกลางสวนใหญเขาไปท างานในประเทศรสเซย

ทงนสาเหตส าคญของปญหาสมองไหลคอ นกศกษาทไปเรยนตางประเทศไมยอมกลบไปท างานในประเทศของตนหลงจากเรยนจบ โดยเฉพาะนกศกษาผทจบปรญญาเอกดานวทยาศาสตรและวศวกรรมศาสตรจากมหาวทยาลยในสหรฐอเมรกา ทมาจากประเทศอนเดยและจน25 ผลกระทบทเกดขนกบประเทศตนทางของแรงงานเหลานคอ การเกดสมองไหลออกนอกประเทศในขณะทประเทศของเขาเหลานนเปนผรบภาระทางการคลงในการใชจายการศกษาแกนกศกษาเหลานน ซงเปนการไหลออกของเงนทน โดยประเทศตนทางไมสามารถไดรบตอบแทนจากการลงทนการศกษาทมทกษะสงแกนกศกษาตราบใดทไมท างานในประเทศหรอไมกลบไปท างานในประเทศของตน ผลกระทบอกขอหนงคอ การทประเทศตนทางสญเสยแรงงานทกษะสงดานการศกษาและสาธารณสขท าใหมประเทศขอจ ากดความสามารถในการใหบรการดานสงคมเหลาน รวมทงผลกระทบทเกดขนจากแรงงานมคณภาพเหลานกบคณภาพชวตทดของคนในสงคม เนองจากการทมแรงงานดานสาธารณสขจ านวนมากยอมเปนผลดตออายขยและคณภาพชวตของคนจนในชนบทของประเทศก าลงพฒนา

2.4.4 ผลกระทบจากการเคลอนยายแรงงานทมทกษะตา (Migration of Less-Skilled Workers) การเคลอนยายแรงงานตางประเทศทมทกษะต าเปนผลดตอประเทศตนทางหลายประการ เชน การสงเงน

กลบประเทศ การชวยแกปญหาความยากจนของผทออกมาท างานนอกประเทศ การทมสวนใหคาจางในประเทศเพมขน (จากการทอปทานแรงงานลดลง) และลดปญหาการวางงาน ในการสงเงนกลบประเทศนน การสงเงนกลบประเทศของแรงงานกลมนโดยปกตแลวมมากกวาของแรงงานทมทกษะสงเนองจากเปนกลมทอพยพออกมาท างานเปนการถาวรโดยมครอบครวยงคงอยในประเทศตนทาง ในกรณของแรงงานทกษะต าทเขาไปท างานในประเทศ OECD นน สวนใหญไปท างานในยโรป (รอยละ 56) และหนงในสามท างานในอเมรกาเหนอ แตกพบวาแรงงานทกษะต าทมาจากประเทศก าลงพฒนาทมรายไดต ามจ านวนไมมาก นอกจากนพบวาปจจยดานภมศาสตรและระยะทางมผลตอการเคลอนยายแรงงานกลมนเปนอยางมาก โดยแรงงานจากประเทศทอยใกลประเทศปลายทางอพยพเขาไปมาก เชน แรงงานเมกซโกเขาไปท างานในประเทศสหรฐอเมรกา แรงงานทกษะต าทยายจากในประเทศ OECD ดวยกน และมาจากประเทศทรายไดต าเพยงรอยละ 9 (ขอมลป ค.ศ. 2000)

ส าหรบการเคลอนยายแรงงานทกษะต าระหวางประเทศก าลงพฒนาดวยกนเปนการเคลอนยาย จากประเทศทเศรษฐกจดอยกวาไปสประเทศทเศรษฐกจดกวา เชน การอพยพของแรงงานจากบงคลาเทศไปประเทศอนเดย จากประเทศเมยนมาไปยงประเทศไทย จากประเทศอนโดนเซยไปยงประเทศมาเลเซย และจากประเทศเลโซโธ (Lesoth) ไปยงประเทศแอฟรกาใต แต Lucus ชวาจ านวนเงนสงกลบของแรงงานจากประเทศก าลงพฒนา

25 นกศกษาทจบปรญญาเอกดานวทยาศาสตรและวศวกรรมศาสตรในชวงป 1994-1995 ทท างานในสหรฐอเมรกาในป 1999 มสดสวนสงถงรอยละ 51 ซงนกศกษาทเปนชาวอนเดยและจน เมอเรยนจบแลวท างานในประเทศสหรฐอเมรกาคดเปนรอยละ 87 และ 91 ของผทเรยนจบทมาจากประเทศเดยวกนของสองประเทศตามล าดบ

24

ดวยกนมนอยกวาทสงกลบจากประเทศทพฒนาแลวมาก ส าหรบตวอยางของการทแรงงานทกษะต าจากประเทศก าลงพฒนาทเขาไปท างานในประเทศแถบอาวเปอรเซยสงเงนกลบประเทศนบวามสวนส าคญอยางมากในการเพมคณภาพชวตของคนจนในหลายพนทในเอเชยใตและเอเชยตะวนออกเฉยงใต

Lucus ชวาโดยปกตแลวแรงงานทอพยพเปนผทไดประโยชนเมอมการเคลอนยายแรงงานทงทเปนแรงงานวชาชพซงมทกษะและแรงงานทกษะต าจากประเทศทอยตดกบประเทศทมรายไดสง หรอการเคลอนยายระหวางประเทศก าลงพฒนาดวยกน การทแรงงานอพยพเดนทางกลบไปยงประเทศตนเองผลประโยชนทไดมทงเงนและทกษะตลอดจนทศนคตทไดรบในชวงของการออกมาท างานตางประเทศ โดยทวไปแลวแรงงานอพยพยนดทจะกลบไปอยอาศยทประเทศบานเกดของตวเอง ซงแรงงานทอพยพออกมากจะกลบไปอยบานหลงจากอพยพออกมาชวคราวและมเงนเกบในชวงออกมาท างานตางประเทศ ในขณะเดยวกนประเทศผรบแรงงานอพยพกยนดกบแรงงานทยายเขาไปเปนการอพยพชวคราวเพราะไมตองรบภาระมากเกนไปในชวงทแรงงานเหลานนเขาไปท างานในชวงวยท างาน โดยไดรบประโยชนทางเศรษฐกจและเงนกองทนจากแรงงานอพยพ แตทางประเทศทรบแรงงานไมตองการใหแรงงานอพยพอยถาวรเนองจากเปนภาระทางเศรษฐกจทตองดแลแรงงานเหลานและเกยวของกบการใชทดนส าหรบทอยอาศยของแรงงานอพยพ ในขณะทบางประเทศผรบแรงงานอพยพกตองการรกษาความเปนประเทศทเปนลกษณะของตวเอง (ทอาจเปลยนไปถามแรงงานจ านวนมากอพยพเขาไปอยอยางถาวร) ดงนน จะเหนไดวาการเคลอนยายชวคราวของแรงงานอพยพนน ทงประเทศตนทางและประเทศปลายทางลวนไดประโยชน แตในการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศควรมการบรหารจดการทด เนองจากในการเคลอนยายแรงงานจะมองคกรด าเนนการและการจดท าสญญาตางๆ ซงองคกรเหลานไดรบประโยชนจากแรงงานอพยพ เพอไมใหแรงงานอพยพโดยเฉพาะทมทกษะต าจากประเทศก าลงพฒนาถกเอารดเอาเปรยบจากองคกรจดสงแรงงาน ดงนนทงประเทศผสงและผรบแรงงานอพยพควรเขามาดแลและควบคม เชน การใหใบอนญาตตอสญญากบบรษทจดสงคนงานทมประวตด เชอถอไดและปฏบตตอคนงานเรองสญญาและเงอนไขตางๆ รวมทงเปนการสรา งแรงจงใจใหแกบรษทเหลานปรบปรงเงอนไขตางๆ นอกจากนในสวนของประเทศตนทางของแรงงานควรอ านวยความสะดวกในการเดนทางกลบเขา-ออก (re-entry) เพอเออใหแรงงานเดนทางกลบเขาออกประเทศใหมากขน สวนในการจายเงนเขาประกนสงคมกควรคดเฉพาะในชวงทแรงงานเหลานนเดนทางกลบมายในประเทศ

นอกจากน Lucus ยงเหนวานโยบายการเคลอนยายแรงงานควรใหความส าคญกบประเดนอนๆ ดวยนอกเหนอจากดานเศรษฐกจ เชน นโยบายปกปองสทธพลเมอง (civic right) และโอกาสทประเทศปลายทางใหกบแรงงานอพยพ การด าเนนการทไมจงใจใหแรงงานอพยพเดนทางกลบประเทศตนเองจะสงผลตอศกยภาพการพฒนาในประเทศตนทาง การทแรงงานไมเดนทางกลบประเทศท าใหไมสามารถใชประโยชนจากทกษะทแรงงานไดรบในขณะออกมาท างาน และการทแรงงานออกมาท างานนานๆ จะมผลกระทบตอสมาชกของครอบครวทอยขางหลง เชน เดกๆ และพอแม ซงไมเปนผลดตอชวตสมรสและการเลยงดบตร เปนตน

25

2.5 ความหมายและความสาคญของสมรรถนะแรงงานกบการเคลอนยายแรงงาน 2.5.1 ความหมายของสมรรถนะแรงงาน ความหมายของสมรรถนะแรงงานในทนเปนการกลาวถงเฉพาะทเกยวกบความหมายของการพฒนาฝมอแรงงานของกรมพฒนาฝมอแรงงาน กระทรวงแรงงาน26 ดงน

1) กำรฝกอบรมฝมอแรงงำน (Labour training) (1.1) กำรฝกเตรยมเขำท ำงำน (Pre-employment Training) คอ การฝกอบรมฝมอแรงงานกอนเขาท างาน เพอ 1) ใหแรงงานมสมรรถนะการปฏบตงานไดตามมาตรฐานแตละสาขาอาชพ และ 2) เสรมศกยภาพของแรงงานใหสามารถปฏบตงานในอาชพไดอยางมประสทธภาพมากขน (1.2) กำรฝกยกระดบฝมอ (Upgrade training) คอ การฝกอบรมฝมอแรงงาน เพอ 1) เพม เตมความร ความสามารถ และทกษะในดานอาชพใหกบแรงงานไดมศกยภาพการท างานทสงขน และ 2) เพมเตมความร ความสามารถ และทกษะในดานการบรหารจดการหรอความรเสรมอนๆ ทจะสนบสนนใหการปฏบตงานในอาชพหลกของแรงงานมประสทธภาพมากขน (1.3) กำรฝกอำชพเสรม (Re-training) คอ การฝกอบรมฝมอแรงงานเพอเพมเตมความรความสามารถในสาขาอาชพอนทนอกเหนอจากอาชพทปฏบตอยตามปกต หรอนอกเหนอจากความรเดม

2) กำรทดสอบมำตรฐำนฝมอแรงงำน มาตรฐานฝมอแรงงาน คอ ขอก าหนดทางวชาการทใชเปนเกณฑวดระดบฝมอ ความรความสามารถ และ

ทศนคตในการท างานของผประกอบอาชพในสาขาตางๆ สวนการทดสอบมาตรฐานฝมอแรงงาน คอ การทดสอบฝมอ ความรความสามารถ และทศนคตในการท างานของผประกอบอาชพตามเกณฑขอก าหนดของมาตรฐานฝมอแรงงาน โดยแบงเปน 3 ประเภท คอ

(2.1) กำรทดสอบมำตรฐำนฝมอแรงงำนแหงชำต คอ ขอก าหนดทางวชาการทใชเปนเกณฑวดระดบฝมอ ความรความสามารถ และทศนคตในการท างานของผประกอบอาชพในสาขาตางๆ เพอประเมนศกยภาพ ทกษะฝมอ และสมรรถนะการท างานของแรงงานฝมอ และเพอเพมประสทธภาพผลผลตและสรางมลคาส าหรบการแขงขนของประเทศ

(2.2) กำรทดสอบมำตรฐำนฝมอแรงงำนตำมควำมตองกำรของสถำนประกอบกำร คอ การทดสอบฝมอ ความรความสามารถ และทศนคตในการท างานของแรงงาน ทเปนความตองการเฉพาะต าแหนงงานในสถานประกอบการหรอนายจาง

(2.3) กำรทดสอบฝมอคนหำงำนเพอไปท ำงำนในตำงประเทศ คอ การทดสอบฝมอคนหางานเพอไปท างานในตางประเทศ เปนการทดสอบฝมอ ความรความสามารถ และทศนคตในการท างานของคนหางาน

26 กองแผนงานและสารสนเทศ กรมพฒนาฝมอแรงงาน (2559) หนงสอสถตการพฒนาฝมอแรงงาน ปงบประมาณ 2558, มนาคม

26

เพอจะไปท างานในตางประเทศ โดยท าการทดสอบฝมอจากแบบทดสอบฝมอคนหางานเพอไปท างานในตางประเทศ

3) กำรสงเสรม/พฒนำฝมอแรงงำนในสถำนประกอบกำร การสนบสนนใหภาคเอกชนมสวนรวมพฒนาฝมอแรงงานใหแกแรงงานในระบบการจางงานหรอสถานประกอบกจการของตนเอง โดยใชมาตรการจงใจภายใตพระราชบญญตสงเสรมการพฒนาฝมอแรงงาน พ.ศ. 2545 ซงมขอก าหนดเรองกองทนพฒนาฝมอแรงงานทก าหนดใหสถานประกอบการทมลกจางตงแต 100 คนขนไป ตองฝกอบรมฝมอแรงงานบคลากรของตนเองไมนอยกวารอยละ 50 ของลกจางในแตละป ถาไมด าเนนการหรอจดอบรมไมครบตามสดสวนทก าหนดจะตองสงเงนเขาสมทบกองทนรอยละ 1 ของคาจางทใชเปนฐานในการค านวณเงนสมทบ (3,900 บาท/เดอน) โดยคดจากจ านวนลกจางท ไมไดเขาอบรมตามสดสวน นอกจากนสถานประกอบการทจดใหมการฝกอบรมสามารถน าคาใชจายสวนนไปยกเวนภาษไดรอยละ 100 2.5.2 ความสาคญของสมรรถนะแรงงานกบการเคลอนยายแรงงงาน ทกษะของแรงงานมความส าคญตอการเคลอนยายแรงงานเพราะถาแรงงานทอพยพไปท างานมทกษะไมสอดคลองกบความตองการของนายจาง หรอมทกษะแตไมเปนทยอมรบของผจางในประเทศปลายทางยอมกอใหเกดความสญเสยในความสามารถของแรงงานทมอย รวมทงสงผลตอสภาพการท างาน ดงนนการมกระบวนการรบรองทกษะของแรงงานมความส าคญในการปองกนความสญเสยสมองไหลและลดทกษะ และสงผลตอสภาพการท างานทเลวลง โดยทกระบวนการในการรบรองทกษะโดยเฉพาะแรงงานอพยพทมทกษะระดบต าและระดบกลาง ( low- and medium- skill migrant workers) มกมขอจ ากด ในขณะทแรงงานอพยพมกมความยงยากในการชใหเหนประสบการณทตนเองไดรบจากประเทศปลายทางตอโอกาสการพฒนาทรพยากรมนษยทดกวาเมอกลบไปยงประเทศของตน ซงในการเคลอนยายแรงงานนนหนวยงานของรฐบาลประเทศตนทางสามารถมบทบาทอยางมากในการใหบรการแกแรงงานเกยวกบการหางาน กระบวนการเปรยบเทยบงานแตละต าแหนง ( job matching process) ซงทางองคการแรงงานระหวางประเทศไดจดใหมการสรางขดความสามารถในการปรบปรงการใหบรการแกผหางานทงผทมศกยภาพในการอพยพออกไปท างานและผทเดนทางกลบ ในการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศนน เพอใหแรงงานทมการเคลอนยายมทกษะฝมอสอดคลองกบความตองการของตลาดแรงงานในประเทศปลายทาง ควรมด าเนนการในสวนตางๆ ทเกยวของรวมกนทงนโยบายการจดหางาน การพฒนาทกษะฝมอแรงงาน และนโยบายการเคลอนยายแรงงาน โดยมการรวมมอกนระหวางหนวยงานของรฐบาลและภาคสงคม ซงจะสงผลตอการแลกเปลยนขอมลสารสนเทศระหวางระบบการศกษาและตลาดแรงงาน ขอมลพนฐานเกยวกบทกษะทตลาดแรงงานตองการลาสดและทคาดวาจะมขนในอนาคต ทงนในชวงทผานมาหลายประเทศมการก าหนดกรอบคณวฒแหงชาต (National Qualifications Framework : NQF) ทจะเปนเครองมอในการท าใหมความสอดคลองกนระหวางระบบการพฒนาทกษะทมอยหลายระบบ รวมทงเปนเครองมอในการอ านวยความสะดวกการเคลอนยายทางการศกษาระหวางระบบการศกษาและฝกอบรมตางๆ ตามความเหนขององคการแรงงานระหวาง

27

ประเทศ การพฒนาทกษะ องคกรการฝกอบรมและระบบการจดใหบรการฝกอบรมควรมการด าเนนการทเขมแขงขนโดยการสงเสรมวธการเรยนรทางไกลตลอดชวต ซงควรมการจดท าทงในสวนของการออกแบบและการด าเนนนโยบายทมงในการระบความตองการตามอาชพ (occupational requirements) แลวน าไปสการก าหนดมาตรฐานคณวฒการศกษาและอาชพ27

ส าหรบในสวนทเกยวกบการก าหนดสมรรถนะแรงงานตามขอตกลงของอาเซยน และมการยอมรบรวมกนระหวางสาขาวชาชพของประเทศสมาชก โดยประเทศสมาชกในประชาคมเศรษฐกจไดมการท าขอตกลงยอมรบรวมในเรองคณสมบตและเงอนไขของนกวชาชพอาเซยน (Mutual Recognition Arrangements: MRAs) ทเปนผลจากการประชมสดยอดอาเซยน ครงท 9 วนท 7 ตลาคม พ.ศ. 2547 ณ เกาะบาหล ประเทศอนโดนเซย เพอรองรบการเคลอนยายแรงงานเสรในกลมวชาชพตางๆ เชน แพทย ทนตแพทย พยาบาล สถาปนก วศวกรรม ชางส ารวจ นกบญช และสาขาบรการการทองเทยว ในขณะทบางวชาชพอยระหวางการด าเนนการท าขอตกลงเพอใหแรงงานทมการเคลอนยายมฝมอทมคณสมบตตามมาตรฐานทก าหนด โดยแบงเปนขอตกลงของแตละสาขาวชาชพ เพอลดอปสรรคและอ านวยความสะดวกในการเคลอนยายของแรงงานประเทศสมาชก เพอไปท างานในประเทศอนซงอยในประชาคมอาเซยนดวยกน ซงแตละประเทศสมาชกตองมการพฒนาการศกษาและเพมประสบการณในการท างานเพอใหแรงงานในวชาชพทจะเคลอนยายเปนไปตามขอตกลง นบเปนโอกาสทประเทศสมาชกไดยกระดบสมรรถนะแรงงานของตน สวนการทแรงงานจากประเทศสมาชกอนซงมฝมอเปนทยอมรบเขามาท างานในประเทศกเปนโอกาสของประเทศสมาชกทจะไดรบประโยชน ไดเรยนรจากแรงงานเหลานน และเปนการกระตนใหแรงงานของตนไดมการพฒนาเพอใหมโอกาสไปท างานในประเทศอน ในขณะทผรบบรการแรงงานเหลานนกไดรบประโยชนดวย (ศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย 2555: 8-1, (8-25) - (8-26))

2.6 นโยบายการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ นโยบายการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศสามารถแบงเปนนโยบายทเกยวกบการสงแรงงานไปท างานตางประเทศกบนโยบายทเกยวกบการรบแรงงานจากตางประเทศ

นโยบายและมาตรการทเกยวกบการเคลอนยายแรงงานในกรณของสงแรงงานไปตางประเทศ จากการศกษาของ ILO (2005: 23-27) พบวามในประเทศแถบเอเชยแตไมพบในประเทศอนๆ โดยประเทศอนเดย ปากสถาน ฟลปปนส สาธารณรฐเกาหล และไทย เปนประเทศกลมแรกๆ ทมมาตรการเฉพาะในการคมครองแรงงานของตนทท างานในตางประเทศ ตอมามประเทศบงคลาเทศ อนโดนเซย ศรลงกา จน และเวยดนาม ท มมาตรการดงกลาว โดยสาธารณรฐเกาหลเปนประเทศแรกๆ ทมการสงผทท าสญญาการกอสรางในตางประเทศแลวมการน าแรงงานเกาหลไปดวย เพอท างานในโครงการกอสรางบานและโครงสรางพนฐานตางๆ และเมอสรางเสรจกน าแรงงานเหลานนกลบประเทศ ในขณะเดยวกนรฐบาลเกาหล ไดจดตงหนวยงานของรฐ คอ the Korea

27 ILO, Skills and migration, http://www.ilo.org/global/topics/labour-migration/policy-areas/skills-migration/lang--en/index.htm

28

Overseas Development Corporation (KODCO) ทท าหนาทในการจดหาแรงงานชาวเกาหลใหกบนายจางตางชาต

ทงน ประเทศตางๆ ในเอเชยทกลาวมามนโยบายการเคลอนยายแรงงานในกรณของประเทศผสงแรงงาน เชน การจดตงมาตรฐานขนต าส าหรบงานทมการท าสญญาและก าหนดใหแรงงานทออกไปท างานไดรบอนมตในสญญาตามทรฐเปนผก าหนด การออกใบอนญาตและกฎขอบงคบกบหนวยงานจดหางานเอกชน เชน ก าหนดคาธรรมเนยมทเรยกเกบจากคนงาน การเขมงวดการจดหางานโดยตรงจากนายจางตา งชาตหรอหนวยงานของนายจาง การก ากบดแลและการด าเนนการใหเปนไปตามรฐธรรมนญ กฎหมายและขอบงคบ การใหบรการจดหางาน การออกระเบยบและควบคมหนวยงานจดหางานเอกชน การน ารปแบบสญญาการจางงานมาใช การมมาตรการตอตานการคามนษยและการเขาเมองผดกฎหมาย การเขาไปไกลเกลยกรณทมการพพาทระหวางแรงงานอพยพของตนกบนายจางตางชาต การจดตงสถาบนระดบชาตและทองถนในการบงคบใชเรองสทธมนษยชน การออกกฎระเบยบเกยวกบการจางงานของแรงงานอพยพ และการบรหารจดการในการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศผานขอตกลงแบบทวภาค นอกจากนมการก าหนดมาตรการเพอใหไดรบประโยชนจากการเคลอนยายแรงงานใหมากทสดในการสงเสรมการจางงาน การปกปอง และสงเสรมความเปนอยทดของแรงงานอพยพ เชน การใชความสมพนธทางการทต การสรางความเขมแขงแกหนวยงานจดหางาน การจดใหมคณะสงเสรมดานการตลาด การสงเรมการท าวจยเพอหาขอมลทเกยวของ การจดท าขอตกลงแบบทวภาค การจดใหมการลงทะเบยนทกษะของแรงงานส าหรบการท างานในตางประเทศ การก าหนดใหนายจางมการท าสญญาเปนไปตามมาตรฐานขนต า การควบคมแรงงานทจะออกไปท างานตางประเทศให เปนไปตามมาตรการและขอก าหนด การเขาถงขอตกลงทวภาค เชน การประกนสงคม การดแลเขมงวดส าหรบกลมแรงงานทจะเดนทางออกไปท างานตางประเทศ การก าหนดใหมหลกประกนและการมมาตรการลงโทษแกหนวยงานจดหาแรงงานทท าผด สวนนโยบายการเคลอนยายแรงงานของประเทศทเปนผรบแรงงานอพยพนน หลายประเทศมนโยบายการเปดรบแรงงานตางชาตเนองจากสาเหตตางๆ เชน การตองการแรงงานน าเขาไปสนองตออปสงคแรงงานในประเทศ โดยเชอวาอปสงคสวนเกนของตลาดแรงงานทอาศยการน าเขาแรงงานจากตางประเทศจะมเฉพาะในระยะสน แตในระยะยาวแลวสามารถใชแรงงานในประเทศทก าลงผลตอย (การฝกอบรม) แทนได ซงความตองการแรงงานประเภทนเปนแรงงานทมทกษะ การใชกลยทธสนบสนนอตสาหกรรม โดยเฉพาะอตสาหกรรมทใชแรงงานเขมขนทไมตองการใหมการยายแหลงทตงไปตางประเทศ หรอมการเตบโตชาเนองจากขาดแคลนแรงงานจงตองอาศยการจางแรงงานตางชาตเขามา การสรางแรงงานระดบโลกในกรณทมการขยายกจการของธรกจไปตางประเทศจงตองมการฝกอบรมแรงงานตางชาตในพนท การหลกเลยงการเกดเงนเฟอทเกดจากคาจางทสงขน โดยสวนใหญประเทศตางๆ มนโยบายการน าเขาแรงงานตางชาตทเปนการชวคราวในสวนทยงหาแรงงานในประเทศท าไมได ซงในระยะยาวทางภาครฐกจะมการด าเนนการพฒนาแรงงานในสาขาทขาดแคลน หรอปลอยใหเปนไปตามกลไกตลาดท

29

ขนอยกบนายจางในประเทศเปนผก าหนดทกษะทตองการและตองมการน าเขาแรงงานเหลาน น ซงโดยทวไปแลวประเทศตางๆ มนโยบายการน าเขาแรงงานทผสมผสานกน คอมนโยบายเขมงวดส าหรบการน าเขาแรงงานทกษะต า แตมนโยบายทเอออ านวยความสะดวกในการน าเขาแรงงานทมทกษะสง ในบางประเทศ เชน แคนาดาและออสเตรเลยมโยบายการอนญาตใหมการน าเขาแรงงานตางชาตชวคราวโดยนายจาง และมระบบการน าเขาทแรงงานมคณสมบตตามทก าหนดสามารถสมครไดโดยตรง แตในบางประเทศมนโยบายทไมสงเสรมใหมการน าเขาแรงงานโดยการเกบภาษจากนายจาง และในบางประเทศ เชน สาธารณรฐเชค คาซกสถาน โปแลนด เซเนกล และ สโลวาเกย นายจางจะตองจายคาธรรมเนยมในการน าเขาแรงงานตางชาตในอตราทสงกวาจายใหกบคนงานชาตตนเอง ซงในการปองกนการน าเขาแรงงานราคาถกจากตางชาตคอ การก าหนดใหมการจายคาจางใหกบแรงงานตางชาตอยางต าสดในอตราเดยวกบทจายใหกบแรงงานทองถน ซงนโยบายดงกลาวจะสามารถท าไดในบางประเทศหรอบางสาขาอาชพโดยเฉพาะ ในขณะทบางประเทศซงมจ านวนไมมากนกไดมการก าหนดโควตาน าเขาทมกมาจากขอตกลงแบบทวภาค เชน กรณของประเทศแอลจเรย สาธารณรฐเชค กวเตมาลา สาธารณรฐเกาหล สงคโปร สโลวาเกย เสปน และสวสเซอรแลนด ตามความเหนของ ILO (2005) ประเทศทน าเขาแรงงานควรหลกเลยงใน 2 ประเดน คอ การบดเบอนและการพงพา โดยยกตวอยางอตสาหกรรมประมงของไทยทนายจางตองใชแรงงานตางชาตเพราะเปนงานทคนไทยไมท า โดยนายจางไดมการกยมในการลงทนซอเรอประประมงโดยมสมตฐานวาสามารถหาแรงงานอพยพออกไปท างานกบเรอตงแตชวง 3 ถง 9 เดอน ซงการทมความพรอมในการมแรงงานตางดาวราคาถกเปนสาเหตในการบดเบอนตอการตดสนใจลงทน ในขณะเดยวกนนายจางพงพาแรงงานตางดาวราคาถก ซงถาจะท าใหถกตองควรมการก าหนดมาตรฐานคาจางขนต าในการท าสญญาทใชกบแรงงานตางดาว รวมทงการใหแรงงานตางดาวไดเขาไปอยในระบบประกนสงคมของประเทศรบแรงงานอพยพ ซงเปนวธการทจะท าใหคาจางทแรงงานตางชาตไดรบไมต ากวาคนงานทองถน จากนโยบายการเคลอนยายแรงงานทกลาวมานน ความสมเหตสมผลของนโยบายในประเดนทวานโยบายในลกษณะใดมความเหมาะสมจะขนอยกบบรบทประเทศนนๆ โดยประชาชนแตละกลมอาจมมมมองตางกน เชน การใหความส าคญกบการปกปองผลประโยชนของตนเอง นโยบายการรบแรงงานตางดาวควรเลอกรบเอาแรงงานทจะเขามามสวนชวยเหลอตอสวสดการของประเทศ เชน นกวทยาศาสตร ศลปน บางสวนเหนวานโยบายควรมงแกปญหาความไมสมดลของตลาดแรงงาน เชน การเพมจ านวนแรงงานตางดาวใหเขามาท างานในประเทศทขาดแคลนแรงงาน (เชน งานทอนตราย และงานรบใช ซงคนในประเทศไมประสงคจะท า) ในขณะทประเทศทมแรงงานสวนเกน ซงมแรงงานจากประเทศของตนออกไปท างานตางประเทศจ านวนมาก นโยบายการเคลอนยายแรงงานกจะมงไปทการคมครองสทธและสวสดการของแรงงานชาตของตนทเขาไปท างานในตางประเทศ ดงนนจะเหนไดวาบรบททแตกตางของนโยบายการเคลอนยายแรงงานนนขนอยกบวาประเทศนนๆ เปนประเทศผรบหรอผสงแรงงานทอพยพ ตวอยางเชน ประเทศสหรฐอเมรกา แคนาดา และออสเตรเลย ทมนโยบายการรบแรงงานอพยพทโยงกบการขบเคลอนเศรษฐกจสรางสรรคของประเทศ หรอบางประเทศทตองการแรงงานตางชาตเขาไปท างานใน

30

กจกรรมกอสรางตางๆ ในประเทศทรบแรงงานทมทกษะนอยอาจมแรงกดดนจากธรกจขนาดเลกในการรบเอาแรงงานตางชาตเขามาท างานทคนในประเทศไมประสงคจะท า และบางประเทศตองการแรงงานมฝมอทมความขาดแคลนเพอสรางขดความสามารถการแขงขนใหกบประเทศ จากทกลาวมาจะเหนไดวาในกรณทเปนประเทศทรบแรงงานอพยพนน นโยบายการเคลอนยายแรงงานจะเกยวของกบบรบทการพฒนาของแตละประเทศวามความตองการแรงงานเขามาตอบสนองความตองการของตลาดแรงงานมากนอยเพยงใด ในกจกรรมทางเศรษฐกจประเภทใด เปนแรงงานมฝมอ/กงฝมอ/ไรฝมอหรอทกษะต า ความสมดลระหวางอปสงคกบอปทานแรงงานทมในประเทศวาเปนอยางไร และในการรบแรงงานอพยพนนมแนวทางบรหารจดการอยางไรเพอใหเปนประโยชน ตอประเทศชาตมากทสดทงในระยะสนและระยะยาวและค านงถงสทธมนษยชน สวนในกรณประเทศทสงแรงงานออกไปท างานตางประเทศ นโยบายยอมเกยวกบการสงเสรมสนบสนนและอ านวยความสะดวกใหแรงงานของตนไปท างานตางประเทศ การพฒนาฝมอแรงงานใหสอดคลองกบความตองการของแรงงานในตางประเทศ การคมครองสวสดการและสทธแรงงานในตางแดน การจดการกบแรงงานทกลบมาจากตางประเทศ เปนตน

2.7 งานวจยทเกยวของกบสถานการณการเคลอนยายแรงงาน นโยบายการเคลอนยายแรงงาน

และสมรรถนะแรงงาน

2.7.1 งานวจยทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานในตางประเทศและในประเทศไทย

จากการศกษาของ ILO (2005: 6-9) ชวาจ านวนแรงงานอพยพทมการเคลอนยายระหวางประเทศนนมากวาครงเปนการอพยพจากประเทศก าลงพฒนาไปยงประเทศอน โดยเฉพาะจากประเทศดอยพฒนาไปยงประเทศทพฒนามากกวา เมอเทยบระหวางประเทศดอยพฒนาดวยกน ซงในชวงสองทศวรรษกอนทมการศกษาดงกลาวมการเคลอนยายแรงงานจากประเทศก าลงพฒนาไปยงยโรปและอเมรกาเหนอกนมากขน ในขณะเดยวกนการเคลอนยายแรงงานแบบไมปกต (irregular migration) กมมากขน สวนหนงมาจากชองวางของนโยบายทเขมงวดของประเทศปลายทางและแรงกดดนทเพมขนจากประเทศตนทาง นอกจากน ยงมการเตบโตของการเคลอนยายแรงงานมฝมอ ดงทมการยายเขาไปยงประเทศทอยในองคการเพอความรวมมอและการพฒนาทางเศรษฐกจ

(Organization for Economic Co-operation and Development : OECD) ซงมการเคลอนยายเขาไปทงแบบชวคราวและถาวร ทงนเนองจากโครงสรางเศรษฐกจในประเทศทพฒนาแลวมการขบเคลอนดวยการพฒนาในอตสาหกรรมทใชความร ส าหรบการเคลอนยายแรงงานในทวปเอเชย ILO (2005) พบวา มประมาณรอยละ 29 ของแรงงานอพยพทวโลก โดยรวมแรงงานทอพยพเขาไปท างานในประเทศเพอนบาน เชน จากอฟกานสถานไปท างานในประเทศปากสถาน จากเนปาลและบงคลาเทศไปท างานในประเทศอนเดย จากเมยนมาเขาไปท างานในประเทศไทย และจากอนโดนเซยเขาไปท างานในประเทศมาเลเซย รวมทงแรงงานจากเอเชยใตและเอเชยตะวนออกทเขาไปท างานในอาวเปอรเซย

31

ในชวงป พ.ศ. 1995-1999 มการเคลอนยายของแรงงานจากประเทศในทวปเอเชยโดยเฉลยจ านวน 2 ลานคนตอป เพอออกไปท างานภายใตสญญาชวคราวทงในภมภาคเดยวกนและนอกภมภาค ซงจ านวนนยงไมรวมแรงงานทออกไปท างานตางประเทศทไมไดจดทะเบยนไว ผทออกไปฝกอบรมและผทออกไปในฐานะนกทองเทยวหรอท าธรกจแลวอยท างานตอแมวซาหมดอาย โดยหวงวาจะไดรบนรโทษใหไดรบอนญาตแรงงานอกอยางนอย 6000,000 คน ทงน จากจ านวนแรงงานอพยพทรวมแลว 2.6 ลานคนนน มจ านวน 1.2 ลานคน เปนแรงงานอพยพจากประเทศเอเชยใต สวนอก 1.3 ลานคน มาจากเอเชยตะวนออกเฉยงใต โดยเฉพาะฟลปปนส อนโดนเซย ไทย เมยนมา และเวยดนาม การเคลอนยายของแรงงานในทวเอเชยในชวงหลงมการเปลยนเปาหมายจากทสวนใหญเขาไปท างานประเทศตะวนออกกลางมาสการเคลอนยายภายในประเทศเอเชยแถบเอเชยตะวนออกและเอเชยตะวนออกเฉยงใตดวยกนมากขน เนองจากการทเศรษฐกจในเอเชยตะวนออกมการเตบโตอยางรวดเรว เชน การเคลอนยายเขาไปท างานในประเทศสาธารณรฐเกาหล ไตหวน ฮองกง สงคโปร ญปน และบรไน รวมทงประเทศอตสาหกรรมใหมทเกดขนใหมอยางเชน มาเลเซยและไทย แรงงานอพยพสวนใหญเปนการเคลอนยายแบบชวคราว ไมปกต โดยเปนแรงงานไรฝมอและกงฝมอ และจ านวนแรงงานเพศหญงมแนวโนมมากขน

ส าหรบการเคลอนยายของแรงงานในทวปเอเชยมลกษณะเชนเดยวกบในภมภาคอนๆ ทมทงการเคลอนยายภายในเอเชยดวยกนและกบนอกภมภาค ระยะสนและระยะยาว ถกกฎหมายและผดกฎหมาย โดยปจจยทมผลตอการยายถนดงกลาวเพอไปท างานตางประเทศคอ เพอตองการมรายไดทสงขนเมอเทยบกบความยากจนทตนเองประสบอยในประเทศตนทาง ในขณะเดยวกนในประเทศตนทางมการวางงานสงแตประเทศปลายทางตองการแรงงานมาก รวมทงประเทศตนทางมการสงเสรมแรงงานของตนไปท างานตางประเทศเพราะเปนชองทางหารายไดเขาประเทศ และท าใหคณภาพชวตของครอบครวแรงงานดขน จากขอมลขององคการสหประชาชาตพบวาการเคลอนยายของประชากรในเอเชยในป 2005 มประมาณ 5.6 ลานคน เปนแรงงาน 4 ลานคน ในจ านวนน 1.6 ลานคนเปนแรงงานเมยนมา โดยสวนใหญอพยพมาท างานในประเทศไทย ซงแรงงานเมยนมาเหลานมรายไดเฉลย 2,930 ดอลลารสหรฐ เมอเทยบกบแรงงานในเมยนมาทมรายไดเฉลยตอประชากร 154 ดอลลารสหรฐ

จากการศกษาของ Kaur, A. (2010).28 พบวาการเคลอนยายแรงงานในภมภาคเอเชยตะวนออกเฉยงใตเตบโตอยางรวดเรว ประเทศผน าเขาแรงงานหลกอยางเชน ประเทศไทยและมาเลเซย เปนประเทศทรบเอาแรงงานอพยพประมาณรอยละ 70 ของการเคลอนยายแรงงานในภมภาค สวนประเทศสงคโปรมแรงงานตางดาวสงถงรอยละ 25 ของก าลงแรงงานทงประเทศ การเคลอนยายแรงงานของประเทศตางๆ ในอาเซยนแบงเปน 2 กลม คอ กลมประเทศสงออกแรงงาน คอ ฟลปปนส กมพชา เมยนมา สปป.ลาว เวยดนาม และอนโดนเซย กบกลมทรบแรงงานอพยพ คอ สงคโปร บรไน มาเลเซย และไทย ซงประเทศไทยเรมเปนประเทศน าเขาแรงงานสทธหรอนบเปนประเทศน าเขาแรงงานหลก (a net labour importer) ในทศวรรษ 1990 ในขณะเดยวกนกลมประเทศ 28 Kaur, A. (2010, pp. 385–397)

32

น าเขาแบงเปน 2 ประเภท คอ ประเทศสงคโปร บรไน มาเลเซย สวนใหญน าเขาแรงงานจาก อนโดนเซย และ

ฟลปปนส สวนประเทศไทยน าเขาจากประเทศเมยนมา กมพชา สปป.ลาว และเวยดนาม โดยประเทศในอาเซยนมการน าเขาแรงงานตางดาวเพอแกปญหาขาดแคลนแรงงานในประเทศ รฐบาลของประเทศทรบเอาแรงง านตางประเทศเขาไปมบทบาทในการควบคมแรงงาน ณ จดผานแดน ในขณะทบรษทนายหนาหรอผจดหาแรงงานเปนผมบทบาทในการจดหาแรงงงาน การขนสงและน าแรงงานเขาไปสงตามจดเปาหมายตอไป ในขณะเดยวกนรฐบาลทน าเขาแรงงานมนโยบายการเคลอนยายแรงงานทจงใจแรงงานมฝมอเขาไปท างาน ในขณะเดยวกนมการเปดรบแรงงานไรฝมอหรอมทกษะต าซงมความขาดแคลนภายในประเทศเขาไปท างาน แตมการลงโทษรนแรงกบแรงงานผดกฎหมาย

Jones, H. and Findly, A. (1998)29 ไดศกษาระบบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศในเอเชยตะวนออกวาการเคลอนยายแรงงานดงกลาวเปนสวนส าคญของการปรบโครงสรางของทนในระดบโลก ความเชอมโยงระหวางการเคลอนยายแรงงานกบเศรษฐกจในภมภาคประกอบดวยประเทศทสงออกแรงงานหลกๆ 3 ประเทศ คอ ฟลปปนส ไทย และอนโดนเซย ซงสาเหตส าคญทท าใหระบบการเคลอนยายแรงงานมการพฒนาอยางรวดเรวมาจากความเหลอมล าทางเศรษฐกจและประชากรในภมภาคทเพมสงขน ในขณะเดยวกนมความเชอมโยงระหวางการเคลอนยายแรงงานกบเศรษฐกจมหภาค วฒนธรรมและสถาบนในการอพยพของแรงงานเขาไปท างานในสาขาเศรษฐกจนนๆ

2.7.2 งานวจยทเกยวของกบนโยบายการเคลอนยายแรงงานในตางประเทศและในประเทศไทย ส าหรบในสวนทเกยวกบนโยบายการเคลอนยายแรงงานของประเทศผรบแรงงานหลกในอาเซยนนน Kaur

(2010) ชวานโยบายการรบแรงงานอพยพโดยรวมมลกษณะคลายกน แตกมความแตกตางกนในบางประเดน กลาวคอ สงคโปรมนโยบายการรบแรงงานอพยพทเชอมโยงกบนโยบายประชากรแหงชาต มการเรยกเกบภาษหรอคาธรรมเนยมจากแรงงานทกษะต า แตมสงจงใจใหแกแรงงานอาชพทมทกษะสง (highly-skilled professionals) สวนประเทศไทยมนโยบายการรบแรงงานอาชพทมทกษะสงและแรงงานมทกษะตงแตป ค.ศ. 1978 แตไมมนโยบายอยางเปนรปธรรมในการรบแรงงานทอพยพชวคราวเขามาตามชายแดนตามความสมครใจ ท าใหมผลกระทบตอการใชชวตของแรงงานกลมนตามมา ในขณะทมาเลเซยมการปรบเปลยนนโยบายทพยายามตอบสนองตลาดแรงงาน และการเขาไปก ากบดแลในการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศทเปนไปทวโลก

ส าหรบการศกษาเกยวกบการเคลอนยายแรงงานในประเทศไทย จากการศกษาของคณะอนกรรมการสทธมนษยชนดานชนชาต ผไรสญชาต แรงงานขามชาตและผพลดถน สภาทนายความ (2554) ชใหเหนสาเหตการยายเขาของแรงงานตางชาตทเขามาท างานในประเทศไท ซงเปนทนยมของแรงงานตางดาวเปนอนดบตนๆ ของภมภาคนาจะเปนผลมาจากสาเหตทางเศรษฐกจและการเมองของประเทศไทยและประเทศตนทาง ประเทศไทยถกจดให

29 Jones, H., & Findlay, A. (1998, pp. 87-104).

33

เป น ห น ง ใน ป ร ะ เท ศ อ ต ส า ห ก ร ร ม ให ม “newly industrializing countries (NICs)” ห ร อ “newly industrializing economies (NIEs)” ซงเปนประเทศทพฒนาแลวในอนดบทายๆ หรอประเทศทก าลงพฒนาในอนดบตนๆ ทมการพฒนาทางเศรษฐกจอตสาหกรรมอยางรวดเรว นอกจากนการทมมลคาผลตภณฑมวลรวมของประเทศและรายไดตอจ านวนประชากรอยในอนดบตนๆ ในภมภาคเอเชยตะวนออกเฉยงใต ท าใหเปนปจจย “ดงดด” ใหมแรงงานจากประเทศเพอนบานเขามาแสวงหาโอกาสในการประกอบอาชพในประเทศไทยมากขนเรอยๆ และเมอประกอบกบการทประเทศเพอนบานทอยรอบๆ เชน เมยนมา สปป.ลาว และกมพชา ยงคงมการพฒนาประเทศในทางเศรษฐกจทชา โดยเฉพาะกรณของประเทศเมยนมายงคงมปญหาความขดแยงภายใน จงเปนปจจย “ผลก” ใหประชาชนของประเทศเพอนบานหลงไหลเขามาแสวงหาโอกาสในการประกอบอาชพในประเทศไทย ดงนนจงไมนาแปลกใจทพบวาประเทศไทยเปนประเทศทมจ านวนประชากรแรงงานตางดาวมากเปนอนดบสองของภมภาค โดยมสดสวนของจ านวนประชากรแรงงานสญชาตเมยนมา กมพชา และ สปป.ลาว มากทสด เมอเทยบกบแรงงานตางดาวสญชาตอน

ส าหรบนโยบายแรงงานตางดาวของไทยในชวงทมการเขามามอ านาจทางการเมองของคณะรกษาความสงบแหงชาตในชวงตงแตวนท 22 พฤษภาคม 2557 – 31 มนาคม 2558 ไดมผวเคราะหไว ดงน30

นโยบายการจดระเบยบแรงงานตางดาวถอเปนนโยบายเรงดวนทเปนการจดการปญหาแรงงานตางดาวอยางเปนระบบและบรณาการ โดยปญหาแรงงานตางดาวถกจดเขาไปอยในการก ากบดแลโดยตรงของฝายความมนคง เพอใหการแกปญหาเปนไปอยางบรณาการ คสช. ไดมการแตงตงคณะกรรมการนโยบายการจดการปญหาแรงงานตางดาว หรอ กนร. โดยมรองนายกรฐมนตรเปนประธาน และปลดกระทรวงแรงงานเปนรองประธาน เพอแกไขแรงงานตางดาวทงระบบใหเปนไปอยางมประสทธภาพ เกดการบรณาการ ครอบคลมทงการแกปญหาแรงงานตางดาวในพนทชายแดนแบบมาเชา-เยนกลบ แรงงานตามฤดกาล แรงงานตางดาวหลบหนเขาเมองทไดรบอนญาตใหอยในราชอาณาจกรเปนการชวคราว และแรงงานตางดาวประเภทอนๆ รวมทงแตงตงคณะอนกรรมการประสานงานการจดการปญหาแรงงานตางดาว (อกนร.) เพอชวยปฏบตงานของ กนร. ใหมประสทธภาพมากยงขน นอกจากนยงมการจดตงศนยบรการจดทะเบยนแรงงานตางดาวแบบเบดเสรจ (One Stop Service) เพอรบจดทะเบยนแรงงานตางดาวเมยนมา สปป.ลาว และกมพชา ทผดกฎหมายใหเปนแรงงานตางดาวถกกฎหมาย โดยจะเรงจดทะเบยนแรงงานประมงใน 22 จงหวดทตดชายทะเล หลงจากนนจะไดขยายไปจงหวดอนๆ เพอรองรบการเขาสประชาคมอาเซยนเพอการพฒนารวมกนในภมภาคอาเซยนตอไป

30 http://www.tnews.co.th/html/content/95687/ (19/12/16)

34

การทนโยบายการจดระเบยบแรงงานตางดาวมการเปลยนแปลงเนองมาจากสาเหตตางๆ คอ

- เพอใหการจดระเบยบแรงงานตางดาวสามารถตรวจสอบไดอยางชดเจน เพราะนอกจากการเขามาใชแรงงานอยางผดกฎหมายแลว การเขามาของแรงงานเหลานยงกระทบตอความมนคง (ปญหาแรงงานตางดาวถกจดเขาไปอยในการก ากบดแลโดยตรงของฝายความมนคง) เพอใหการแกปญหาเปนไปอยางบรณาการในแงทมการเชอมโยงกบการคามนษยอกดวย ทสงผลใหกอนหนานกระทรวงการตางประเทศของสหรฐอเมรกา ไดลดอนดบการคามนษยของไทยลงจากเทยร 2 มาอยทเทยร 3 ซงถอเปนอนดบทต าทสด

- เพอแกไขแรงงานตางดาวทงระบบใหเปนไปอยางมประสทธภาพ เกดการบรณาการ ลดผลกระทบตอดานเศรษฐกจและสงคม สบเนองมาจากทผานมา ประเทศไทยตองประสบกบปญหาการขาดแคลนแรงงานมาโดยตลอด ซงสาเหตหลกเปนเพราะแรงงานไทยปฏเสธทจะท างานในลกษณะดงกลาว จงตองมแรงงานตางดาวเหลานเขามาทดแทน

- เพอเปนการปองกนการกระท าผดกฎหมาย ปญหายาเสพตด ปญหาอาชญากรรม การจางงานทไมเปนธรรม การประทษราย รวมทงเพอใหแรงงานไดรบการดแลอยางเปนธรรมตามหลกสทธมนษยชนและหลกมนษยธรรม ตลอดจนสามารถชแจงหนวยงานตางประเทศไดและไมถกลดระดบความนาเชอถอ

2.7.3 งานวจยทเกยวของกบสมรรถนะแรงงาน

ในสวนทเกยวของกบการพฒนาสมรรถนะแรงงาน Jones, H. and Findly, A. (1998)31 ประเทศตนทางอยางกรณของบงคลาเทศทมแรงงานออกไปท างานตางประเทศจ านวนมากปละ 6 – 7 แสนคน โดยสวนใหญเปนเปนแรงงานทกษะนอย เกนรอยละ 50 รองลงมาเปนแรงงาน กงทกษะ มทกษะ และแรงงานวชาชพ ตามล าดบ จากการศกษาของ ILO (2014) พบวาหลายฝายเขามามบทบาทในการพฒนาสมรรถนะแรงงานทจะไปท างานตางประเทศชวคราว ทงหนวยงานของรฐ เอกชน และองคกรเอกชน การพฒนาดงกลาวมทงการฝกอบรมเทคนคและอาชวศกษา และการฝกอบรมในสถานประกอบการเองทใหกบพนกงานของบรษท อยางไรกตามพบวาการด าเนนการดงกลาวโดยรวมแลวมขอบกพรองหลายประการ เชน ขาดนโยบายทเปนเอกภาพทประสานเชอมโยงกนระหวางหนวยงานฝกอบรม ขาดกลยทธในการปฏบตทไดมาตรฐานแหงชาต ขาดโครงสรางพนฐานสนบสนน หนวยงานใหการอบรมขาดขดความสามารถ และ ผลกคอเปนการใชทรพยากรไปอยางไมมประสทธภาพ มความแตกตางของหลกสตรและคณภาพระหวางสถาบนฝกอบรมตางๆ ทกษะทฝกไปไมตรงหรอไมเหมาะกบความตองการของผประกอบการ และการขาดการยอมรบวฒบตรการฝกอบรมทแรงงานไดไป

31 Jones, H., and Findlay, A. (1998).

35

ส าหรบทเกยวกบทกษะของแรงงานอพยพกบลกษณะของงานทแรงงานไดท าในประเทศทอพยพเขาไปนนSparreboom, T. and Tarvid, A. (2017)32 ไดศกษาเกยวกบความไมสอดคลองกนระหวางทกษะของแรงงานกบความตองการของตลาดแรงงาน (Skills mismatch) ระหวางแรงงานอพยพทเคลอนยายมาจากตางประเทศกบแรงงานทเปนคนในประเทศนนๆ ในทวปยโรป โดยพจารณาจากระดบการศกษาของแรงงานกบทกษะของงานทแรงงานท าวาสอดคลองกนหรอไมมากนอยเพยงใด เนองจากการทคนงานท างานสงหรอต ากวาระดบการศกษาของตนเองลวนสงผลตอผลการท างาน ความไมสอดคลองของทกษะของแรงงานกบงานทท ากอใหเกดทงตนทนของแตละบคคล สถานประกอบการและสงคมในวงกวาง เชน การทแรงงานท างานต ากวาระดบท าใหไดรบคาจางทต ากวาควรจะไดรบ มความพงพอใจกบงานทท าต า และใหผลตอบแทนของงานสงกวาแรงงานทท างานสอดคลองกบระดบทกษะของตนเอง ซงการทสภาพของความไมสอดคลองระหวางทกษะของแรงงานกบงานทท าด าเนนตอไปยงคงมอยนนท าใหเกดผลลบตอตวแรงงาน (scarring) และตออาชพของแรงงานในหลายปตอมา ซงพบวาแรงงานทอพยพมาจากตางประเทศทมระดบการศกษาสงแตท างานต ากวาระดบของงานทท า (over-education) มสดสวนสงกวาแรงงานในประเทศ รวมทงเมอเทยบกบแรงงานทองถน แรงงานอพยพทมระดบการศกษาสงกวาระดบของงานทท ามอยในสดสวนทสง และสวนของแรงงานทม ระดบการศกษาต ากวางานทท า (under-education) มอยในสดสวนทต า เนองจากแรงงานตางชาตทอพยพเขามาท างานอาจประสบปญหาเกยวกบการเทยบโอน (transferring) ทกษะและประสบการณทเขามอยไปใชในประเทศอนๆ ทอพยพเขาไปท างาน ซงมาตรการการบรณาการตลาดแรงงาน (labour market integration) สามารถชวยลดปญหาความไมสอดคลองระหวางทกษะของแรงงานกบงานทท า เชน การเขาถงงาน และการไดรบการรบรองคณสมบตและการไดรบการเลอกปฏบต ซงเปนผลดตอตวแรงงานอพยพและประเทศเจาบานทไดรบประโยชนทางเศรษฐกจจากแรงงานเหลานน ดงนนประเทศตางๆ ทมการเคลอนยายแรงงานระหวางกนควรมการพจารณาถงระดบทกษะแรงงานของตนเมอเทยบกบแรงงานทมาจากตางประเทศ และมนโยบายปรบปรงการบรณาการตลาดแรงงานรวมกน เพอความมนใจทจะท าใหทงแรงงานอพยพและแรงงานในประเทศเจาบานไดท างานทสอดคลองกบทกษะของตวแรงงานเอง

ส าหรบศกยภาพของแรงงานไทยในการเขาสประชาคมอาเซยน ทจะมการเคลอนยายแรงงานโดยเสรตามขอตกลงของ AEC (ศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2555) พบวา - จดแขงของแรงงานไทย ไดแก การมอธยาศยด เปนมตร สภาพออนนอม มจตใจโอบออมอาร ชอบชวยเหลอผอน ยมแยมแจมใส มจตบรการ รกงานบรการ มความสามารถในการปรบตว สามารถพฒนาความรเรยนรงานตางๆ ไดรวดเรว มความตงใจท างาน มทกษะในการท างานรวมกบผอน และซอสตย - จดออนของแรงงานไทย ไดแก ขอบกพรองทางดานทกษะการสอสาร ออนทกษะดานภาษา ไมกลาแสดงออกในการแสดงความคดเหน มความนงเฉยตอสถานการณตางๆ ขาดทกษะการบรหารงาน ขาดการวางแผน

32 Sparreboom, T., and Tarvid, A. (2017),

36

อยางเปนระบบ ไมกลาตดสนใจเมอเจอปญหา ขาดความรดานคอมพวเตอร โดยมสาเหตส าคญมาจากปจจยดานคณภาพการศกษา และการผลตแรงงานทงดานปรมาณและคณภาพทไมสอดคลองกบความตองการของตลาดแรงงานทเปลยนแปลงไป

2.8 ประเภทของแรงงานตางดาวในประเทศไทย คนตางดาวทท างานในประเทศไทยสามารถแบงเปน 4 ประเภทหลกๆ ตามพระราชบญญตการท างานของคนตางดาว พ.ศ. 255133 ไดแก

1) ผรบใบอนญาตตามมาตรา 9 ประกอบดวย (1) ประเภททวไป หมายถง คนตางดาวทเปนแรงงานทมทกษะและท างานอยในต าแหนงคอนขางสง

หรออาจ ถกสงมาจากบรษทแมในตางประเทศทเขามาลงทนในประเทศไทย หรอเขามาท างานชวคราวในงานทตองใชทกษะ และเทคโนโลยชนสงเปนความตองการผทมความสามารถเฉพาะดาน มความช านาญเฉพาะดาน หรอมความสามารถทางการสอสาร (ภาษา) ทยงหาคนไทยทมความสามารถ หรอมความช านาญเขามารวมงานไมได หรอเปนการเขามา ท างานในกจการทตนเองลงทนหรอกจการของคสมรส หรอกจการทรวมลงทน เปนตน

(2) ประเภทเขามาทางานอนจาเปนเรงดวน หมายถง คนตางดาวทเขามาท างาน ซงเปนงานทตองด าเนนการโดยทนททนใดหากไมเรงด าเนนการอาจกอใหเกดความเสยหายตอการด าเนนกจการของบรษทหรอลกคาของบรษท หรอสงผลกระทบตอสงคมและสงแวดลอม เปนตน โดยไมมแผนการด าเนนการลวงหนามากอน และตองเขามาท างานนน ในระยะเวลาไมเกน 15 วน

(3) ประเภทตลอดชพ หมายถง คนตางดาวซงไดรบใบอนญาตท างานตามประกาศคณะปฏวตฉบบ ท 322 ขอ 10 (10) มสาระส าคญวา “ใบอนญาตทออกใหแกคนตางดาวซงมถนทอยในราชอาณาจกรตามกฎหมายวาดวยคนเขาเมอง และท างานอยแลวกอนวนท 13 ธนวาคม 2515 ใหใชไดตลอดชวตของคนตางดาวนน เวนแตคนตางดาวจะเปลยนอาชพใหม”

(4) ประเภทขอตกลงวาดวยการจางแรงงานกบประเทศคภาค ซงแบงเปน 2 ประเภท คอ (4.1) แรงงานพสจนสญชาต หมายถง แรงงานตางดาวหลบหนเขาเมองสญชาตเมยนมา ลาว

และกมพชา ทไดรบการจดระบบตามยทธศาสตรการแกไขปญหาแรงงานตางดาวหลบหนเขาเมองทงระบบ 7 ยทธศาสตร โดยด าเนนการตามประเดนยทธศาสตรท 1. การจดระบบการจางแรงงานตางดาว หลกการคอ ปรบสถานภาพแรงงานตางดาวหลบหนเขาเมองใหเปนแรงงานเขาเมองโดยถกตองตามกฎหมาย เปดโอกาสใหนายจางน าแรงงานตางดาว มารายงานตวเพอจดสงรายชอใหประเทศตนทางพสจน และรบรองสถานะ เพอปรบเขาสระบบทถกตองตามกฎหมายตอไป โดยมตคณะรฐมนตรผอนผนใหอยในราชอาณาจกรเปนการชวคราวระหวางรอการ

33 สภาทนายความ, (2554) และ ส านกบรหารแรงงาตางดาว, https://www.doe.go.th/prd/assets/upload/files/BKK_th/a18e983e252f5e0a89acbd9c11ecf423.pdf

37

สงกลบ อนญาตใหท างานได 2 งาน คอ งานกรรมกรและคนรบใชในบาน มใบอนญาตท างานบตรสชมพ และตองปรบเปลยนสถานะโดยการพสจนสญชาตจากเจาหนาทประเทศตนทางเพอรบเอกสารรบรองสถานะ ไดแก หนงสอเดนทางชวคราว (Temporary Passport) หรอเอกสารรบรองบคคล (Certificate of Identity) เปนตน และเมอขออนญาตท างาน จะไดรบใบอนญาตท างานเปนชนดบตรสเขยว

(4.2) แรงงานนาเขา หมายถง คนตางดาวทเขามาท างานตามขอตกลงวาดวยการจางแรงงานตางดาวระหวางประเทศไทยกบประเทศคภาค (MOU) ปจจบนท าขอตกลงกบประเทศ 3 ประเทศ คอ เมยนมา ลาว และกมพชา ยกเวนในกรณใบอนญาตประเภทเขามาท างานจ าเปนและเรงดวนทมระยะเวลาท างานไมเกน 15 วน และใบอนญาตประเภทตลอดชพ ใบอนญาตตามมาตรา 9 จะตองเปนการท างานใน“งาน” ทมาตรา 7 บญญตใหไปก าหนดไวในกฎกระทรวงซงเปนการจ ากด งาน ทองท และระยะเวลา ทคนตางดาวอาจท าได อยางไรกด ในปจจบน ยงมไดมกฎกระทรวงทออกตามความในมาตรา 7 ดงกลาว34

2) ผรบใบอนญาตตามมาตรา 12 คนตางดาวซงเขามาท างานในราชอาณาจกรตามกฎหมายพเศษ ไดแก กฎหมายวาดวยการสงเสรมการ

ลงทน และกฎหมายอน เชน พ.ร.บ. การนคมอตสาหกรรม เปนตน 3) ผรบใบอนญาตตามมาตรา 13 (1) และ (2) ประกอบดวย

(1) คนตางดาวถกเนรเทศตามกฎหมายวาดวยการเนรเทศ และไดรบการผอนผนใหไปประกอบอาชพ ณ ทแหงใดแทนการเนรเทศหรออยในระหวางรอการเนรเทศ

(2) คนตางดาวทเขามาหรออยในราชอาณาจกรโดยไมไดรบอนญาตตามกฎหมายวาดวยคนเขาเมอง แตไดรบอนญาตใหอยในราชอาณาจกรเปนการชวคราวเพอรอการสงกลบออกไปนอกราชอาณาจกรตามกฎหมายวาดวยคนเขาเมอง

4) ผรบใบอนญาตตามมาตรา 14 คนตางดาวทมภมล าเนาและเปนคนสญชาตของประเทศทมชายแดนตดกบประเทศไทย ทเขามาใน

ราชอาณาจกรโดยมเอกสารใชแทนหนงสอเดนทางตามกฎหมายวาดวยคนเขาเมอง ซงอาจไดรบอนญาตใหท างานบางประเภทหรอลกษณะงานในราชอาณาจกรเปนการชวคราวในชวงระยะเวลาหรอตามฤดกาลทก าหนดได แตเปนการท างานภายในทองททอยตดกบชายแดนหรอทองทตอเนองกบทองทดงกลาว

34 “มาตรา 11 ผใดประสงคจะจางคนตางดาวซงอยนอกราชอาณาจกรเขามาทางานในกจการของตนในราชอาณาจกร จะยนคาขอใบรบอนญาตและชาระคาธรรมเนยมแทนคนตางดาวนนกได...” ผรบใบอนญาตตามมาตรา 11 หมายถง คนตางดาวซงยงไมเดนทางเขามาในราชอาณาจกร ซงนายจางยนค าขอรบใบอนญาตและช าระคาธรรมเนยมแทน โดยเขามาท างานทมทกษะและต าแหนงคอนขางสง หรองานทตองใชทกษะและเทคโนโลยชนสง เปนผทมความสามารถหรอความช านาญเฉพาะดาน หรอมความสามารถทางการสอสาร (ภาษา) ทยงหาคนไทยทมความสามารถหรอมความช านาญแตไมสามารถรวมงานได เมอเดนทางเขามาในราชอาณาจกรแลว ตองด าเนนการยนขอใบอนญาตท างานภายใน 30 วน

38

2.9 สถานการณดานแรงงานและการจางงาน การพฒนาของตลาดแรงงาน และโครงสรางคาจางในสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว

2.9.1 สถานการณดานแรงงานและการจางงานในสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว สปป.ลาว มจ านวนประชากรเพมขนจาก 3.5 ลานคนในป ค.ศ. 1985 เปน 5.8 ลานคน ในป ค.ศ. 2010

โดยสดสวนของประชากรวยท างานกเพมขนจากรอยละ 60.55 ในป ค.ศ. 2005 เปนรอยละ 66.8 ในป ค.ศ. 2010 (ADB, 2015) จ านวนประชากรในวยท างานทงหมด 3,080,000 คน ในป ค.ศ. 2010 โดยมอตราก าลงแรงงานและอตราการจางงานอยทประมาณรอยละ 79 และ 98 ซงเพมขนในชวง 15 ปทผานมา แมวาอตราก าลงแรงงานสง แตยงไมเพยงพอกบความตองการซงอยทประมาณ 3,200,000 คน ในป ค.ศ. 2015 ปญหาการขาดแคลนแรงงานใน สปป.ลาว ยงคงมอยในปจจบน ซงจ านวนแรงงานมไมเพยงพอทจะตอบสนองความตองการของตลาด ท าใหสงผลกระทบโดยตรงตอการผลตและบรการของธรกจ ซงมผลตอเนองโดยตรงตอการพฒนาเศรษฐกจของประเทศ (Ohphanhdala, 2016, p.1)

ทางดานสถานการณดานแรงงานและการจางงานในชวงป ค.ศ.2011-2015 (ระยะเวลาตามแผนพฒนาการเศรษฐกจและสงคม ฉบบท 7) (MOPI, 2016, pp.11-12) จ านวนประชากรของ สปป.ลาว เพมขนจาก 5.62 ลานคน ในป ค.ศ. 2005 เปน 6.49 ลานคนในป 2015 โครงสรางแรงงานคอยๆ มการปรบตว โดยมแรงงานในภาคอตสาหกรรมการผลตเพมขนเนองจากเศรษฐกจของประเทศมการพฒนา สดสวนแรงงานในภาคเกษตรลดลงจากรอยละ 73 ในป 2010 เปนรอยละ 65.2 ในป ค.ศ.2015 (ซงต ากวาแผนทตงไวทรอยละ 70) ส าหรบในภาคอตสาหกรรมมอตราการจางงานเพมขนจากรอยละ 8.3 ของแรงงานทงหมด ในป ค.ศ. 2010 เปนประมาณรอยละ 11.4 ในป ค.ศ. 2015 (สงกวาแผนทตงไวทรอยละ 7) ในภาคบรการมอตราการจางงานเพมขนจากรอยละ 20.4 ในป ค.ศ. 2010 เปนรอยละ 23.4 ในป ค.ศ. 2015 (สงกวาแผนทตงไวทรอยละ 23)

ในภาพรวม สปป.ลาว มการจางงานมากกวา 3 ลานอตรา คดเปนรอยละ 52 ของจ านวนประชากรในป ค.ศ. 2010 โดยคาดวาสดสวนดงกลาวจะเพมเปนรอยละ 56 ของประชากรในป ค.ศ. 2015 ซงเปาหมายโดยรวมดานแรงงานในชวง 5 ปของแผนฯ ยงไมส าเรจเทาทควร ทงนเนองจากการขาดขอมลเกยวกบตลาดแรงงานทชดเจน ท าใหไมสามารถตอบสนองและพฒนาใหเปนไปตามความตองการแรงงานในตลาดได การจดสรรใหแรงงานมการกระจายตวตามแผนพฒนาฯ ยงไมสมฤทธผล โดยการพฒนายงคงกระจกตวอยในเขตชมชนเมองซงมโครงสรางสาธารณปโภคทพรอมกวา นอกจากนนการพฒนาอตสาหกรรมยงและการสงเสรมวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมกยงไมคบหนาเทาทควร จงท าใหอตราการเคลอนยายแรงงานจากชนบทสพนทชมชนเมองอยในอตราสง

ส าหรบสถตเกยวกบขอมลดานประชากรและแรงงานของ สปป.ลาว ทศกษาโดย World Bank (2016) ทส าคญสรปได ดงน

- จ านวนประชากร (ป 2014) 6.7 ลานคน

39

- อตราการเตบโตของประชากร (ป 2005 – 2014) 1.7 % (เฉลยตอป)

- จ านวนแรงงาน (ป 2014) 3.4 ลานคน

- จ านวนคนวางงาน (ป 2014) 1.4 % ของแรงงานทงหมด

- จ านวนแรงงานในตางประเทศ (ป 2013) 1.29 ลานคน 19.7 % ของจ านวนประชากร

2.9.2 การพฒนาของตลาดแรงงานในสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว สภาพการทวไปของการพฒนาในตลาดแรงงานใน สปป.ลาว อาจแบงไดเปน 3 ระยะ ไดแก35

ระยะท 1 เรมตนตลาดแรงงานในชวงป ค.ศ . 1975 - ตนป ค .ศ .1990 เศรษฐกจและแรงงานยงอยใน

ภาคเกษตรถงประมาณรอยละ 90 ในป ค.ศ . 1986 มการปฏรปนโยบายเศรษฐกจโดยใชกลไกตลาดในการขบเคลอน แตยงไมสามารถท าใหเศรษฐกจเตบโตไดมากนก เศรษฐกจยงคงพงพงการเกษตรและการเขาถงการศกษายงคงอยในระดบทต ามากทวประเทศ

ระยะท 2 ในชวงทศวรรษ 1990 - กลางทศวรรษ 2000 กลไกตลาดเรมมบทบาทแตยงมไมมากนก ชองวางของรายไดระหวางแรงงานฝมอกบไมมฝมออยในระดบสง อตราการวางงานยงสงเนองจากขาดทกษะฝมอทสอดคลองกบความตองการตลาด เศรษฐกจยงไมเตบโตพอทจะจางงานเพมขนอยางมากได และการยายงานระหวางภาคเศรษฐกจยงมนอยแตมแนวโนมวาจะมเพมขน

ระยะท 3 การขยายตวของตลาดแรงงานในชวงกลางของทศวรรษท 2000 จนถงปจจบน เศรษฐกจเรมเตบโต มแรงงานยายเขามาท างานในเมองมากขนแตยงมระดบรายไดไมสอดคลองกบทกษะฝมอ ในชวงนตลาดแรงงานใน สปป.ลาว มการเปลยนแปลงอยางมาก คนงานมรายไดแตกตางกนขนอยกบระดบการศกษาและทกษะของแรงงาน และมความเหลอมล าของการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจระหวางเมองและชนบท

ภาวะความตองการของแรงงานใน สปป.ลาว (Ohphanhdala, 2016, p.8) ในป ค.ศ. 1991 รฐบาลเรมมนโยบายใหเอกชนมบทบาทในเศรษฐกจมากขน รวมถงเปดรบการลงทนโดยตรงจากตางประเทศ (FDI) ท าใหเศรษฐกจมแนวโนมดขน แตยงคงมความเหลอมล าดานรายไดระหวางประชากรในเมองหลวงกบแขวงอนๆ จากการทเศรษฐกจดขนท าใหจ านวนประชากรยากจนลดลงจากรอยละ 45 ในป ค.ศ. 1992 – 1993 เปนรอยละ 38.6 ในป ค.ศ. 1997 – 1998 ในดานการศกษานน ประชาชนมโอกาสเขาถงการศกษาระดบประถมศกษาถงรอยละ 80 แตมอตราการส าเรจเพยงรอยละ 43

ตงแตป ค.ศ. 2003 เปนตนมา เรมมการเปลยนแปลงโครงสรางทางเศรษฐกจซงจะเหนไดจากสดสวนของภาคเกษตรใน GDP ลดลงจากรอยละ 61.2 ในป ค.ศ. 1990 มาเปนรอยละ 48.6 ในป ค.ศ. 2003 สวนอตสาหกรรมภาคเอกชนเพมขนจากรอยละ 14.5 เปนรอยละ 25.9 ในชวง ค.ศ. 1990-2003 แตวาในดานแรงงาน

35 Ohphanhdala, (2016, p.2)

40

นน สดสวนกวารอยละ 80.0 ยงอยในภาคเกษตร ในชวงป ค.ศ. 2007 – 2008 มการลงทนโดยตรงจากตางประเทศมากขน โดยเฉพาะในภาคอตสาหกรรมพลงงานและเหมองแร ชวยสรางรายไดใหประเทศเพมขนอยางรวดเรว จ านวนมหาวทยาลยเอกชนและจ านวนนกศกษาเพมขน ท าใหมแรงงานปอนใหกบตลาดแรงงานเปนจ านวนมาก จากการศกษาของ Pohnpakit (2016) พบวาการศกษาเปนปจจยส าคญทก าหนดรายไดโดยเฉพาะในระดบสง และอาชวศกษา

2.9.3 โครงสรางการจางงานในตลาดแรงงานของสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว

ตลาดแรงงานของ สปป.ลาว สวนใหญมากกวารอยละ 75 ยงคงอยในภาคการเกษตร ในเขตพนทชนบท โดยมการจางงานในการเพาะปลกและกจกรรมทเกยวของ ซงในภาคการเกษตรจะมลกษณะการท างานแบบไมเตมท (underemployment) และเปนการจางงานทมความเปราะบาง (vulnerable employment)36

เมอพจารณาในระดบมหภาคกรณของ สปป.ลาว จะเหนไดชดวาการเตบโตของเศรษฐกจนนไมสามารถสงผลใหมการสรางงานในประเทศไดอยางเหมาะสมนก อตราการจางงานทเพมขนสวนใหญยงมาจากแรงงานทมอายนอยซงเปนกลมทมสดสวนสงทสดในตลาดแรงงาน แมวาจะมการเปดตลาดภาคเอกชนแตวสาหกจขนาดกลางและขนาดเลกของ สปป.ลาว กยงไมไดรบการพฒนาไดอยางเรวนก

นอกเหนอจากความพยายามของรฐบาลในการกระจายฐานการผลตของประเทศใหมความหลายหลายในภาคการผลตตางๆ พนธมตรทรวมพฒนาใน สปป.ลาว กไดมบทบาทในการสงเสรมการเพมผลผลตและการสรางงานทมคณภาพในภาคเศรษฐกจทส าคญดวย แตปจจบน สปป.ลาว กยงมอปสรรคจากการจางงานทมอตราการเตบโตต า รวมทงยงขาดประสทธภาพและการกระจายในอตสาหกรรมทหลากหลาย

ปญหาของการพฒนาตลาดแรงงานใน สปป.ลาว ความออนแอในดานอปทานแรงงาน เปนททราบกนทวไปวาแรงงานใน สปป.ลาว นนยงคงมความ

ดอยในประสทธภาพ ทงนเนองจากความออนแอในดานการศกษาของประเทศ โดยเฉพาะระบบการศกษาและฝกอบรมดานเทคนคและอาชวศกษา (Technical and Vocational Education and Training: TVET) ทยงมอปสรรคเนองจากการท สปป.ลาว ยงไมมการท ามาตรฐานฝมอแรงงานของประเทศทเปนทยอมรบ ซงรฐบาลไดตระหนกและมความพยายามทจะแกปญหานโดยไดออกนโยบายการพฒนาการศกษาและฝกอบรมดานเทคนคและอาชวศกษา และการพฒนาฝมอแรงงาน เมอป ค.ศ. 2009 โดยใหมการก าหนดมาตรฐานฝ มอแรงงานของประเทศในหลายสาขา กระทรวงแรงงานและสวสดการสงคมจงมแผนทจะจดท ามาตรฐานแรงงานใน 16 สาขางาน ภายในป ค.ศ. 2020 ซงสอดคลองกบการน าเสนอตามโครงการ Decent Work Country Programme Lao

36 ILO, (2011, p. 17)

41

PDR 2011-2015 โดยองคการแรงงานระหวางประเทศ (International Labour Organization: ILO) ทไดมการเสนอใหปฏรประบบ TVET ของ สปป.ลาว ใหมความทนสมย37

การขาดขอมลดานตลาดแรงงาน สปป.ลาว ยงขาดขอมลรายละเอยดเกยวกบตลาดแรงงานทเปนปจจบน เพอทจะน าไปใชพฒนานโยบายทแกปญหาตางๆ ไดอยางเหมาะสม โดยทผานมาไดมหนวยงานหลายหนวยงานไดใหทนสนบสนนเพอทจะท าการศกษาและแกไขปญหาดงกลาว38

ปญหาสมองไหล หรอแรงงานทมการศกษาขนสง (ระดบปรญญาตรขนไป) ยายออกไปท างานตางประเทศ โดยมงานวจยชนหนงพบวาอตราการยายไปท างานตางประเทศของแรงงานทมการศกษาข นสงไดเพมขนไปถงรอยละ 37.25 ของแรงงานกลมนทงหมดในป ค.ศ. 2004 จากปญหาดงกลาวอาจบอกไดวาตลาดแรงงานของ สปป.ลาว ไมมต าแหนงงานเพยงพอส าหรบแรงงานทมการศกษาขนสง ในดานแรงงานตางประเทศท เขามาท างานใน สปป.ลาว กถอวายงมจ านวนนอย โดยในป ค.ศ. 2010 มจ านวนแรงงานตางประเทศทเขามาท างานเพยง 19,000 คน สวนใหญมาจากประเทศเวยดนาม จน ไทย กมพชา และเมยนมา39

การเคลอนยายแรงงานไปตางประเทศ จากเดมทมแนวโนมเพมสงขนในชวงทผานมารวมถงการท สปป.ลาว เขาส AEC ในป 2015 ซงจะมการเคลอนยายแรงงานอยางเสร เพราะท าใหแรงงานจะไดผลตอบแทนทสงกวาท างานอยใน สปป.ลาว40

ความไมสอดคลองของทกษะฝมอแรงงานกบความตองการของตลาด ท าใหเกดความไมสมดลในการจางงาน โดยจ านวนนกศกษาสายอาชพมแนวโนมลงในชวงป ค.ศ. 2006 – 2012 ตรงกนขามกบนกศกษาระดบอดมศกษาทเพมขนอยางรวดเรวในชวงเดยวกน ท าใหผส าเรจการศกษาจ านวนมากไมไดท างานตรงตามความเชยวชาญของตน โดยปญหาความไมสอดคลองดงกลาวไดกลายเปนปญหาทางสงคมทส าคญของ สปป.ลาว41 (Ohphanhdala, 2016, p.11)

ผประกอบการขาดการเตรยมความพรอมดานทรพยากรมนษย แมวาจะมความตระหนกถงความส าคญในเรองดงกลาวแตกยงท าอยในระดบทไมเตมท โดยมเพยงบางภาคธรกจทมการเตรยมพรอมเปนอยางดคอ ภาคการทองเทยวซงไดรบการก าหนดเปนเปาหมายรายไดทส าคญของประเทศ42

37 ILO, (2011, p.19) 38 ILO, (2011, p.20) 39 UNESCO, (2013, p.14) 40 Phetsiriseng, (2007, p.12); Ohphanhdala, (2016, p.11) 41 Ohphanhdala, (2016, p.11) 42 Ohphanhdala, (2016, p.11)

42

2.10 สรปวรรณกรรมทเกยวของ จากการทบทวนวรรณกรรมทเกยวของ การเคลอนยายแรงงานเปนสวนหนงของการยายถน และมความหมายทแคบกวาการอพยพทางเศรษฐกจ โดยการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศเปนการอพยพของแรงงานเพอการหางานท าหรอการท างานเทานน ไมรวมถงการเดนทางระหวางประเทศของบคคลเพอกจกรรมทางเศรษฐกจอยางอน เชน การเขาไปลงทนและการด าเนนธรกจตางๆ ทงนการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศมทงจากประเทศก าลงพฒนาไปยงประเทศทพฒนาแลว ระหวางประเทศก าลงพฒนาดวยกน เนองจากฐานะทางเศรษฐกจตางกน คาจางตางกน โอกาสในไดรบการจางงานตางกน แรงงานทมการเคลอนยายอาจเปนแรงงานไรฝมอหรอมทกษะต า กงฝมอ มฝมอ และแรงงานทเปนวชาชพ ซงแรงงานทเคลอนยายจากประเทศทระดบการพฒนาทต ากวาไปยงประเทศทระดบการพฒนาทสงกวาสวนใหญเปนแรงงานไรฝมอหรอทมทกษะต า ส าหรบปจจยทมผลตอการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศนน ปจจยทางเศรษฐกจนบวามความส าคญทสด นอกจากนอาจมปจจยทางดานสงคมและปจจยดานการเมอง ทงนปจจยทมผลตอการเคลอนยายแรงงานดงกลาวสามารถแบงเปนปจจยผลกดนทท าใหแรงงานตองมการเคลอนยายจากทองถนทอยเดมออกไปท างานในทองถนอน เชน ทเดมหางานท ายากกวา คาจางต ากวา มการวางงานสง และขาดโอกาสความกาวหนาในอาชพทตนเองท างานอย และปจจยดงดดซงเปนปจจยทอยนอกทองถนทดงดดใหแรงงานอพยพไปท างานในทองถนนนๆ เชน คาจางสงกวา โอกาสความกาวหนาในอาชพและการท างานมากกวา นอกจากนในชวงไมกปทผานมาในพมพเขยวของประชาคมเศรษฐกจอาเซยนไดกลาวถงการอ านวยความสะดวกในการเคลอนยายแรงงานและนกธรกจระหวางประเทศสมาชกอาเซยนดวยกน ใน 8 สาขาอาชพ

ในสวนของแนวคดทฤษฎทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศนประกอบดวย ทฤษฎนโอคลาสสกอธบายการเคลอนยายแรงงานโดยเนนไปทความแตกตางของคาจางระหวางพนททางภมศาสตร ซงขนอยกบอปสงคและอปทานในพนทนนๆ ตนทนการเคลอนยาย และปจจยทใชในการตดสนใจเคลอนยายของแตละคนกคอคาจางหรอรายไดทจะไดรบเพมขนเปนส าคญ เศรษฐศาสตรแนวใหมวาดวยทฤษฎการเคลอนยายแรงงาน เปนทฤษฎทพยายามอธบายปรากฏการณการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศวา การตดสนใจของแรงงานในการเคลอนยายไปท างานตางประเทศนนไมใชการตดสนใจในระดบบคคล แตจะเปนระดบกลมบคคล เชน ครอบครวหรอครวเรอน โดยมปจจยหลายอยางเขามาเกยวของในการตดสนใจการเคลอนยายของแรงงาน ทงตวแรงงานเอง และการตดสนใจของครอบครวทตองการลดความเสยงตางๆ และเอาชนะอปสรรคขอจ ากดดานรายไดของครอบครวในพนทตนทางทเผชญอย ในขณะท ทฤษฏทางสถาบนและเครอขายพยายามอธบายสาเหตของการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศวาเกยวของกบปจจยเชงสถาบน และปจจยทางเครอขายทเปนความเชอมโยงระหวางแรงงานทเคลอนยายกบสมาชกญาตพนองและชาตพนธเดยวกนในพนทตนทาง เชน การชวยเหลอดานการเงนในการเดนทาง การชวยหางานหรอทพก หรอการใหขอมลเกยวกบความเปนไปไดทางการศกษา หรอการเขาถงการประกนสงคมในประเทศปลายทางทอพยพไป สวนทฤษฏตลาดแรงงานทวลกษณเหนไดวาโดยทวไปแลว

43

ประเทศทพฒนาแลวมลกษณะของตลาดแรงงานทมความสอดคลองกบภาคเศรษฐกจปฐมภม สวนประเทศก าลงพฒนาทมกมแรงงานเหลอเฟอมลกษณะทสอดคลองกบภาคเศรษฐกจทตยภม ลกษณะของตลาดแรงงานทตางกนเปนสาเหตทท าใหมการเคลอนยายแรงงานจากประเทศทพฒนาดอยกวาไปสประเทศทมความกาวหนากวา

ทางดานปจจยทมผลตอการยายถนระหวางประเทศนอกจากในเชงทฤษฏแลวยงสามารถพจารณาในแงของปจจยทางดานเศรษฐกจ (เชน รายไดแทจรง ฐานะความเปนอย คาครองชพ และการมงานท าและโอกาสทางเศรษฐกจทดกวาในประเทศปลายทางเมอเทยบกบประเทศตนทาง) ปจจยดานสงคม (เชน ประชากร เชอชาตศาสนา และขนบธรรมเนยมประเพณ) และปจจยดานการเมอง (เชน กฎหมายและการปกครอง) หรอแบงเปนปจจยผลกดนทเกดขนในประเทศตนทาง และปจจยดงดดทเกดขนในประเทศปลายทางทแรงงานอพยพเขาไปท างาน ซงโดยหลกๆ แลวสวนใหญเปนปจจยดานโอกาสทางเศรษฐกจทเทยบกนระหวางประเทศตนทางกบประเทศปลายทางทแรงงานเหลานนจะไดรบ นอกจากนในสวนของปจจยผลกยงมเรอ งของความอดอยากและความยากจน ปจจยทางดานสงคมและการเมอง ภยพบตธรรมชาตและความเสอมโทรมของสงแวดลอม ตลอดจนความขดแยงและการถกกลนแกลงทรนแรง

ส าหรบผลกระทบทเกดขนจากการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศมทงทเกดขนกบประเทศตนทางและประเทศปลายทางของแรงงานอพยพทงในระยะสนและระยะยาว ในสวนของประเทศผรบแรงงานจะเกดผลกระทบ เชน การปรบตวของคาจาง การด าเนนกจกรรมเศรษฐกจ ดลการคลงของประเทศ การสรางความเตบโตทางเศรษฐกจ ทงนผลกระทบสทธทไดรบจาการเคลอนยายของแรงงานตางชาตเขาไปท างานในประเทศผรบนนจะมมากนอยเพยงใดอาจมความแตกตางกนไป เพราะขนอยกบปจจยตางๆ หลายประการ สวนผลกระทบทมตอประเทศตนทางของแรงงานอพยพแนนอนวาจะไดรบประโยชนจาการสงเงนกลบประเทศและจะยงมประโยชนมากขนถาน าเงนทไดไปลงทนการศกษาและกจการอนๆ การแกปญหาความยากจนในประเทศ และเปนรายไดส าคญของประเทศ รวมทงไดรบประโยชนจากการทแรงงานเดนทางกลบมฝมอและประสบการณเพมขน แตในขณะเดยวกนถาเปนการอพยพถาวรของแรงงานมฝมอกท าใหมปญหาสมองไหล

ดานสมรรถนะแรงงานในกรณของประเทศไทยเปนการกลาวถงความหมายของการพฒนาฝมอแรงงานของกรมพฒนาฝมอแรงงาน กระทรวงแรงงาน ทประกอบดวยการฝกอบรมฝมอแรงงาน (เตรยมตว ยกระดบ และอาชพเสรม) การทดสอบมาตรฐานฝมอแรงงาน และสงเสรม/พฒนาฝมอแรงงานในสถานประกอบการ ซงสมรรถนะแรงงานหรอทกษะของแรงงานมความส าคญตอการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศเพราะถาแรงงานทอพยพไปท างานมทกษะไมสอดคลองกบความตองการของนายจางหรอมทกษะแตไมเปนทยอมรบของผจางในประเทศปลายทางยอมกอใหเกดความสญเสยในความสามารถของแรงงานทมอย รวมทงสงผลตอสภาพการท างาน ประเทศตนทางควรมการพฒนาฝมอแรงงานรวมทงสมรรถนะอนทเกยวของใหกบแรงงานของตนใหมศกยภาพและมกระบวนการรบรองทกษะของแรงงาน (เชน การก าหนดกรอบคณวฒแหงชาต) เพอรองรบการเคลอนยายของแรงงานไปท างานตางประเทศ สวนในประชาคมเศรษฐกจอาเซยนไดมการท าขอตกลงยอมรบรวมในเรองคณสมบต

44

และเงอนไขของนกวชาชพอาเซยน (MRAs) เพอรองรบการเคลอนยายแรงงานเสรในกลมวชาชพตางๆ อยางไรกตามในกระบวนการรบรองสมรรถนะเกยวของกบแรงงานมฝมอเปนหลก สวนนโยบายการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศในทนแบงเปนนโยบายทเกยวกบการสงแรงงานไปท างานตางประเทศกบนโยบายทเกยวกบการรบแรงงานจากตางประเทศ ซงในสวนของนโยบายและมาตรการทเกยวกบการเคลอนยายแรงงานในกรณการสงแรงงานไปตางประเทศพบในประเทศแถบเอเชย โดยประเทศอนเดย ปากสถาน ฟลปปนส สาธารณรฐเกาหล และไทย เปนประเทศกลมแรกๆ ทมมาตรการเฉพาะในการคมครองแรงงานของตนทท างานในตางประเทศ ตอมามประเทศบงคลาเทศ อนโดนเซย ศรลงกา จน และเวยดนาม ซงนโยบายยงเกยวกบการสนบสนนสงเสรมตลอดจนอ านวยความสะดวกตางๆ แกแรงงานของตนไปท างานตางประเทศ สวนนโยบายการเคลอนยายแรงงานของประเทศทเปนผรบแรงงานอพยพนน หลายประเทศมนโยบายการเปดรบแรงงานตางชาตเนองจากสาเหตตางๆ เชน การตองการแรงงานน าเขาไปสนองตออปสงคแรงงานในประเทศทเปนแรงงานไรฝมอหรอทกษะต าทขาดแคลนและแรงงานในประเทศไมประสงคจะท า และแรงงานมฝมอและทกษะสงทขาดแคลนเพอสนองกจกรรมตางๆ ในการสรางขดความสามารถการแขงขนและความเตบโตทางเศรษฐกจของประเทศ ซงโดยทวไปแลวประเทศทรบแรงงานอพยพคอนขางเขมงวดในการรบแรงงานไรฝมอและทกษะต า และเนนการเคลอนยายเขาชวคราว แตจะมนโยบายทเออตอการน าเขาแรงงานมฝมอและทกษะสงจากตางประเทศ ส าหรบงานวจยทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศพบวา ในอดตทผานมามการเคลอนยายแรงงานจากประเทศก าลงพฒนาไปยงอเมรกาเหนอ ยโรปและออสเตรเลย จ านวนแรงงานอพยพมมากขนเนองจากขอมลขาวสารทมทวถงในยคโลกาภวตนและตนทนเคลอนยายถกลง ตอมากไดมแรงงานอพยพซงสวนใหญมาจากเอเชยใตและเอเชยตะวนออกเฉยงใตเขาไปท างานในตะวนออกกลาง และในชวงไมกทศวรรษทผานมาแรงงานอพยพในเอเชยไดมการเคลอนยายระหวางกนมากขน โดยเฉพาะเขาไปท างานในประเทศเอเชยตะวนออก ประเทศอตสาหกรรมใหม และบางประเทศในเอเชยตะวนออกเฉยงใตทมความกาวหนาทางเศรษฐกจอยางรวดเรว นอกจากนในการเคลอนยายของแรงงานเปนการอพยพระหวางประเทศชายแดนตดกนมากขนจากประเทศทเศรษฐกจการพฒนาต ากวาไปสประเทศทกาวหนากวา อยางไรกตามจากงานวจยทผานมาชวาในสวนของทกษะรวมทงสมรรถนะดานอนๆ ของแรงงานอพยพยงมปญหาความไมสอดคลองกนระหวางทแรงงานอพยพมกบความตองการของตลาดแรงงานปลายทาง แมวาบางประเทศจะมการพฒนาฝมอแรงงานกอนเดนทางแตกยงมขอบกพรอง และมปญหาการจางงานทไมสอดคลองกนระหวางระดบการศกษาของแรงงานอพยพกบงานทท าในประเทศปลายทาง ส าหรบการศกษาเกยวกบนโยบายแรงงานตางดาวของไทยในชวงทมการเขามามอ านาจทางการเมองของคณะรกษาความสงบแหงชาตในชวงตงแตวนท 22 พฤษภาคม 2557 – 31 มนาคม 2558 มการเปลยนแปลงเนองมาจากการทใหการจดระเบยบแรงงานตางดาวสามารถตรวจสอบไดอยางชดเจน มการแกไขแรงงานตางดาวทงระบบ มประสทธภาพ มการบรณาการและลดผลกระทบทเกดขน มการปองกนการกระท าผด

45

กฎหมายดานตางๆ การจางงานอยางเปนธรรม ยดหลกหลกสทธมนษยชนและหลกมนษยธรรม และมการชแจงและใหขอมลตอตางประเทศ ในสวนของงานวจยทเกยวกบการเคลอนยายแรงงาน โดยสภาทนายความ (2554) สาเหตการเคลอนยายนาจะมาจากปจจยทางเศรษฐกจและการเมองในประเทศไทยเองและประเทศตนทาง โดยเฉพาะประเทศเพอนบานทการพฒนาเศรษฐกจยงอยในระดบต ากวา ในขณะทศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย (2555) กชวาการทจะมการเคลอนยายแรงงานโดยเสรตามขอตกลงของประชาคมเศรษฐกจอาเซยน ศกยภาพของแรงงานไทยมทงจดแขงและจดออน โดยจดออนมสาเหตส าคญมาจากปจจยดานคณภาพการศกษา และการผลตแรงงานทงดานบรการและคณภาพทไมสอดคลองกบความตองการของตลาดแรงงานทเปลยนแปลงไป

โดยแรงงานตางดาวทท างานในประเทศไทยสามารถแบงเปน 4 ประเภทหลกๆ ตามพระราชบญญตการท างานของคนตางดาว พ.ศ. 2551 ไดแก 1) ผรบใบอนญาตตามมาตรา 9 ประกอบดวย ประเภททวไป ประเภทเขามาท างานอนจ าเปนเรงดวน ประเภทขอตกลงวาดวยการจางแรงงานกบประเทศคภาค (แรงงานพสจนสญชาตและแรงงานน าเขา) 2) ผรบใบอนญาตตามมาตรา 12 ซงเปนคนตางดาวซงเขามาท างานในราชอาณาจกรตามกฎหมายพเศษ ไดแก กฎหมายวาดวยการสงเสรมการลงทน และกฎหมายอน เชน พ.ร.บ. การนคมอตสาหกรรม 3) ผรบใบอนญาตตามมาตรา 13 (1) และ (2) ซงเปนคนตางดาวทเขาเมองผดกฎหมายทไดรบการผอนผนใหท างานชวคราวหรออยระหวางรอเนรเทศ และ 4) ผรบใบอนญาตตามมาตรา 14 ซงเปนคนตางดาวทมภมล าเนาและเปนคนสญชาตของประเทศทมชายแดนตดกบประเทศไทยทเขามาในประเทศไทย แตเปนการท างานภายในทองททอยตดกบชายแดนหรอทองทตอเนองกบทองทดงกลาว

ส าหรบในสวนของ สปป.ลาว การพฒนาดานตลาดแรงงานของ แบงไดเปน 3 ระยะคอ 1) ชวงเรมตนตลาดแรงงานในชวงป ค.ศ.1975 – ค.ศ. 1990 โดยเศรษฐกจและแรงงานสวนใหญอยในภาคการเกษตร และการเขาถงการศกษาอยในระดบต ามาก 2) ชวงทศวรรษ 1990 – กลางทศวรรษ 2000 โดยกลไกตลาดทเรมพฒนาตงแตป ค.ศ. 1986 เรมมบทบาทแตยงไมมากนก เศรษฐกจยงไมเตบโตพอทจะจางงานเพมขนอยางมากได และการยายงานระหวางภาคเศรษฐกจยงมนอย และ 3) ชวงตลาดแรงงานขยายตงแตกลางทศวรรษ 2000 จนถงปจจบน เปนชวงทเศรษฐกจเรมมการเตบโต มการเคลอนยายแรงงานจากชนบทสเมองมากขน คนงานมรายไดแตกตางกนขนอยกบระดบการศกษาและทกษะของแรงงาน มความเหลอมล าในดานการเตบโตทางเศรษฐกจระหวางเมองและชนบท เมอพจารณาถงโครงสรางทางเศรษฐกจของ สปป.ลาว ท าใหทราบวาเรมเปลยนแปลงตงแตป ค.ศ. 2003 โดยสดสวนของ GDP ในภาคเกษตรลดลงมาอยทรอยละ 48.6 สวนภาคอตสาหกรรมเพมขนเปนรอยละ 25.9 รวมทงมมหาวทยาลยเอกชนและนกศกษาเพมขนสามารถปอนแรงงานใหกบตลาดเปนจ านวนมาก แตแรงงานสวนใหญกวารอยละ 75-80 ยงคงอยในภาคเกษตร การเตบโตของเศรษฐกจของ สปป.ลาว จงไมสามารถสงผลใหมการสรางงานในประเทศไดอยางเหมาะสมนก อตราการจางงานทเพมขนสวนใหญยงมาจากแรงงานทมอายนอยซงเปนกลมทมสดสวนสงทสดในตลาดแรงงาน แมวาจะมการเปดตลาดภาคเอกชนแตวสาหกจ

46

ขนาดกลางและขนาดเลกของ สปป.ลาว กยงไมไดรบการพฒนาไดมากนก ในขณะทปญหาของการพฒนาตลาดแรงงานใน สปป.ลาว ไดแก ความออนแอในดานอปทานแรงงานทยงมประสทธภาพต า การขาดขอมลดานตลาดแรงงาน ปญหาแรงงานทมการศกษาขนสงยายออกไปท างานตางประเทศ การเคลอนยายแรงงานไปตางประเทศทมแนวโนมสงขน ความไมสอดคลองของทกษะฝมอแรงงานกบความตองการของตลาด และการขาดการเตรยมความพรอมดานทรพยากรมนษยของผประกอบการ

47

บทท 3

ระเบยบวธกำรวจย

3.1 กำรด ำเนนกำรวจย การวจยครงนเปนการวจยรวมระหวางมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช (STOU) มหาวทยาลยเปดแหง

ประเทศมาเลเซย (OUM) มหาวทยาลยเปดแหงประเทศฟลปปนส (UPOU) มหาวทยาลยเปดแหงประเทศสาธารณรฐสงคมนยมเวยดนาม (HOU) และมหาวทยาลยเปดแหงประเทศอนโดนเซย (UT) โดยมการตดตอประสานงานและประชมรวมกนผานระบบออนไลน โดยมการประชมรวมกนในแตละชวงของการวจย ดงน

1) การประสานงานรวมกนระหวางนกวจยของมหาวทยาลยเปดทง 5 แหง เพอท าความเขาใจเบองตนเกยวกบขอบเขตการวจย ผานทางออนไลน

2) นกวจยแตละประเทศศกษาจากวรรณกรรมและงานวจยทเกยวของ และยกรางกรอบแนวคดและขอเสนอการวจย (ในขนตอนน กรณของมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช เมอยกรางแลวน าเสนอตอสถาบนวจยและพฒนาของมหาวทยาลย โดยยงไมผานขนตอนท 3 ขนตอนถดไป)

3) การประชมรวมกนระหวางนกวจยของมหาวทยาลยเปดทง 5 แหง (แบบเผชญหนา) เพอปรบประเดนตางๆ ในขอเสนอโครงการวจยใหสอดคลองกน เชน ชอเรอง วตถประสงค กรอบแนวคดการวจย ขอบเขตการวจย วธการวจย เครองมอการวจย ขอมลทใชในการวจย วธการเกบขอมล และวธการวเคราะหขอมล

4) นกวจยแตละประเทศด าเนนการเกบรวบรวมขอมลทตยภมทเกยวของ น ามาวเคราะหและสงเคราะหขอมลแตละประเทศ วเคราะหเปรยบเทยบกบประเทศทเลอกศกษา และจดท าสรปผลการวจยฉบบรางทไดจากการศกษาในชวงท 1

5) การสมมนารวมกนระหวางนกวจยจากมหาวทยาลย 5 แหง เพอน าเสนอผลการวจยของแตละคณะ (นกวจยแตละประเทศ) การแลกเปลยนและระดมความคดเหนเกยวกบนโยบายและมาตรการทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงาน การพฒนาสมรรถนะแรงงานอพยพ และประชมรวมกนเพอพจารณาผลการวจยและรางรายงานการวจย

6) นกวจยแตละประเทศด าเนนการปรบการน าเสนอรายงานวจยใหสอดคลองกนตามผลทประชม ในขอท (5) และท ารายงานวจยฉบบสมบรณ

48

3.2 แหลงขอมลทใชในกำรศกษำ การศกษาทง 2 ประเทศ ใชขอมลทตยภมจากแหลงขอมลตางๆ เชน รายงานประจ าปและเอกสาร

เผยแพรของหนวยงานราชการทเกยวของ รายงานการวจย วารสารทางวชาการ เอกสารเผยแพรขององคกรระหวางประเทศ และขอมลทเกยวของทางอนเทอรเนตจากเวบไซตของหนวยงานและองคกรทเกยวของ

3.3 ขนตอนกำรด ำเนนกำรวจย แผนการด าเนนงานตลอดโครงการวจยมวธการด าเนนการวจยซงสามารถสรปประกอบดวย 4 ขนตอน

ดงน 1) ขนตอนท 1 การศกษาหลกการ แนวคด และทฤษฎทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงาน โดยเฉพาะการเคลอนยาย

แรงงานระหวางประเทศ เพอก าหนดกรอบการศกษา รวมทงการท าความเขาใจรวมกนระหวางนกวจยของประเทศสมาชก OU5 ในการก าหนดกรอบแนวคดและขอบเขตการศกษาทสอดคลองกน และประเดนค าถามในกรณทตองมการเกบขอมลจากผรบผดชอบในหนวยงานทเกยวของ

2) ขนตอนท 2 การรวบรวมขอมลทตยภมทเกยวของจากเอกสาร รายงานของหนวยงานราชการ/เอกชน รายงานวจย และแหลงขอมล ตางๆ ทเกยวของกบนโยบายและมาตรการการเคลอนยายแรงงาน รวมทงการพฒนาสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงาน ตลอดจนขนตอนและวธการน านโยบายและมาตรการดงกลาวไปปฏบต ในกรณของประเทศไทยและประเทศสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว

3) ขนตอนท 3 การวเคราะหเนอหาทไดจากขอมลทตยภม และจดท ารายงานวจยฉบบราง เพอน าผลการวจยไปประชมแลกเปลยนรวมกนกบนกวจยจาก OU 5 อก 4 ประเทศ

4) ขนตอนท 4 การประชมสมมนารวมกนระหวางนกวจยของมหาวทยาลยเปด ทง 5 แหง เพอสงเคราะหผลการวจย

ส าหรบการน าไปสการก าหนดนโยบายและมาตรการเหมาะสมทเกยวของตอไป

3.4 กำรวเครำะหขอมล จากกรอบแนวคดการวจยในบทท 1 ในการศกษาตามวตถประสงคทง 3 ขอ มการศกษาโดยมการ

วเคราะหเชงเนอหา โดยมแนวทาง คอ การศกษาเชงคณภาพโดยทเปนการวจยจากเอกสารและแหลงขอมลทสบคนได โดยตามวตถประสงคขอท (1) การศกษาสถานการณการเคลอนยายแรงงานในประเทศไทยและสาธารรฐประชาธปไตยประชาชนลาว (สปป.ลาว) เปนการศกษาและวเคราะหขอมลจากเอกสารเปนหลกจากแหลงขอมลท

49

นาเชอถอทงเอกสารสงพมพและขอมลทสบคนทางอนเทอรเนต เพอใหเหนสถานการณแนวโนม ทศทางและสถตของการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ (เขาและออก) ของประเทศไทยและ สปป.ลาว โดยใหความส าคญกบการเคลอนยายแรงงานไปประเทศกลมอาเซยนดวยกน และมการวเคราะหเชงเนอหา เชน การวเคราะหเปรยบเทยบสถานการณการเคลอนยายแรงงานระหวาง 2 ประเทศ ความสอดคลองกบแนวคดทฤษฎและงานวจยทเกยวของ ปจจยในการเคลอนยายแรงงานและผลกระทบของการเคลอนยายแรงงานทมตอทง 2 ประเทศ การศกษาตามวตถประสงคขอท (2) การศกษานโยบายการเคลอนยายแรงงาน เปนการศกษาถงนโยบายแรงงานโดยทวไปและนโยบายการเคลอนยายแรงงาน กฎหมายเกยวกบการเคลอนยายแรงงาน ขอตกลงระหวางประเทศทเกยวของ การวเคราะหเปรยบเทยบนโยบายการเคลอนยายแรงงานระหวาง 2 ประเทศ และตามวตถประสงคขอท (3) เปนการศกษาและวเคราะหขอมลในประเดนทเกยวกบนโยบายและมาตรการดานสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงาน การวเคราะหเปรยบเทยบนโยบายและมาตรการดานสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานระหวาง 2 ประเทศ

ผลการศกษาทไดมาตามวตถประสงคทง 3 ขอ จะถกน ามาวเคราะหเชงเนอหาและสงเคราะหออกมา เพอหานโยบายและมาตรการทเหมาะสมส าหรบน าไปปฏบตในการก าหนดหรอปรบเปลยนนโยบายและมาตรการดานการเคลอนยายแรงงาน และสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยและ สปป.ลาว นอกจากนในการศกษาจะมการน าผลการศกษาทไดมาวเคราะหเปรยบเทยบ/สงเคราะหรวมกนระหวางนกวจยจากมหาวทยาลยเปด 5 แหง (OU 5) เพอสรปผลออกมาเปนขอเสนอแนะเชงนโยบายทเหมาะสมซงเกยวของกบประเดนทศกษา และน าไปสการวเคราะหในภาพรวมของนโยบายและมาตรการตางๆดงกลาวรวมกบกรณของประเทศสมาชกอาเซยนอนๆ เพอน าไปสการจดท าขอเสนอแนะเชงนโยบายในการปรบปรงนโยบายและมาตรการทเกยวของในประชาคมอาเซยนตอไป

50

บทท 4

ผลกำรวจย

ส าหรบผลการวจยในบทท 4 ประกอบดวยผลการศกษาตามวตถประสงคการศกษาทง 3 ขอ ไดแก 1) สถานการณการเคลอนยายแรงงานในประเทศไทยและประเทศสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว (สปป.ลาว) 2) นโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยและ สปป.ลาว และ 3) นโยบายและมาตรการทเกยวกบสมรรถนะของแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยและ สปป.ลาว โดยผลการศกษาแยกตามวตถประสงคแตละขอ ซงในแตละขอเปนกรณของประเทศไทยและ สปป.ลาว ตามล าดบ ดงน

4.1 สถำนกำรณกำรเคลอนยำยแรงงำนในประเทศไทยและสปป.ลำว

4.1.1 สถำนกำรณกำรเคลอนยำยแรงงำนในประเทศไทย

1) การเคลอนยายแรงงานตางดาวจากตางประเทศในประเทศไทย 1.1) การเคลอนยายแรงงานจากตางประเทศในประเทศไทยในอดต43 ตงแตสมยอยธยาเปนราชธาน พอคาและแรงงานชาวจนเปนแขนขาและเปนก าลงส าคญของ

ประเทศตงแตอดตเรอยมา ในชวงครสตศตวรรษท 18 มการเคลอนยายอพยพแรงงานจากประเทศจนเขามาจ านวนมาก จากปจจย “ผลก” จากการรกรานจากชาตตะวนตกในประเทศจน การปราบปรามกบฏและภยธรรมชาตทเกดขนในประเทศจน และปจจย “ดงดด” ในประเทศไทยทมาจากการคาและการเมองระหวางประเทศระหวางชาตไทยกบชาตตะวนตกท าใหมความตองการใชแรงงานกรรมกร ท าใหแรงงานตางดาวทมาจากตางประเทศเขามาท างานในประเทศไทยในสมยนนมทงแรงงานไรฝมอ โดยเฉพาะทมาจากประเทศจนทเขามาท างานซงสวนใหญเปนอาชพกรรมกร และแรงงานมฝมอและผเชยวชาญซงสวนใหญมาจากชาตตะวนตก และบางรายสามารถเขามารบราชการในราชส านกและเปนถงทปรกษาของพระเจาแผนดน44 ดวยเหตน อาจกลาวไดวา ในสมยทประเทศไทยยงมไดกาวเขาสความเปนรฐสมยใหมทมอาณาเขตและประชาชนทแนนอนประเทศไทยถอไดวาเปนตลาดแรงงานของแรงงานตางดาวทคอนขางเสรและแรงงานตางดาวมสวนชวยผลกดนใหประเทศไทยพฒนาไปสความเจรญรงเรองมาตงแตอดต

43 สภาทนายความ, (2554

44 เชน โรแลง ยคแมงส 17 (Gustave Rolin-Jaequemyns) หรอเจาพระยาอภยราชา-สยามานกลกจ ซงเขามารบราชการในต าแหนงทปรกษาราชการแผนดนทวไป ในสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว รชกาลท 5 และมบทบาทส าคญในการน าพาประเทศสยามไปสความเปนรฐสมยใหมและเปนประเทศไทยในกาลตอมา (อางใน สภาทนายความ, 2554)

51

1.2) การเคลอนแรงงานจากตางประเทศในประเทศไทยในสถานการณปจจบน ส าหรบการเคลอนยายแรงงานทเปนอยในสถานการณปจจบนมความแตกตางจากเดม เนองจาก

การทประเทศไทยไดมระดบของการพฒนาเศรษฐกจทสงกวาประเทศเพอนบานในแถบอนโดจน โดยเฉพาะประเทศเมยนมา สปป.ลาว และกมพชา ประกอบกบคาจางแรงงานในประเทศไทยสงกวาประเทศเหลาน ท าใหมการเคลอนยายแรงงานจากตางประเทศเขามาประเทศไทย ในขณะเดยวกนการด าเนนกจกรรมทางเศรษฐกจของไทยในหลายสาขายงคงอาศยแรงงานทเปนงานกรรมกรหรอไมตองใชทกษะ ซงมกเรยกวาเปนแรงงานไรฝมอ และงานหลายประเภททเปนงานทมความยาก (difficulties) อนตราย (dangerous) และสกปรก (dirties) ทคนไทยไมประสงคจะท าจงท าใหมอปสงคสวนเกนตอแรงงานในกจการทตองใชแรงงานในลกษณะดงกลาว สงผลใหมความตองการแรงงานตางดาวเขามาท างานในประเทศ จงท าใหมแรงงานตางดาวจากประเทศเพอนบานเคลอนยายเขามาท างานในประเทศไทยในชวงทศวรรษทผานมาเปนจ านวนมาก

จากการศกษาของศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย (2555) พบวา จ านวนแรงงานตางชาตทท างานในประเทศไทย ณ เดอนกรกฎาคม 2555 มจ านวนทงสน 1,085,100 คน ประกอบดวยแรงงานเขาเมองถกกฎหมายและผดกฎหมายจ านวน 961,826 คน (รอยละ 88.6) และ 123,274 คน (รอยละ 11.4) ตามล าดบ เมอจ าแนกแรงงานเหลานตามประเภทตางชาต สวนใหญเปนแรงงานประเภทพสจนสญชาตทไดรบบตรอนญาตท างานมากทสด จ านวน 738,748 คน (รอยละ 68.1) รองลงมา เปนแรงงานน าเขา จ านวน 118,050 คน (รอยละ 10.9) และแรงงานตางชาตตามมต ครม. 3 สญชาต (เมยนมา สปป.ลาว และกมพชา) จ านวน 97,075 คน (รอยละ 8.9) นอกจากนยงมแรงงานประเภททวไป สงเสรมการลงทน ชนกลมนอย และตลอดชพ ตามล าดบ เมอพจารณาจากทกษะฝมอแรงงาน แรงงานดงทกลาวมาแลวนน สวนใหญเปนแรงงานประเภทไรทกษะฝมอ โดยอพยพเขามาจากประเทศเพอนบาน เชน เมยนมา กมพชา และ สปป.ลาว โดยประกอบอาชพ กรรมการและคนรบใชในบานเปนสวนใหญ ส าหรบแรงงานประเภทมฝมอจะเปนแรงงานทวไปและสงเสรมการลงทนเทานน (จ านวน 104,045 คน) หรอรอยละ 9.6 ของแรงงานตางชาตทงหมด แรงงานมฝมอเหลานน าเขามาโดยบรษทแมในตางประเทศหรอเขามาท างานชวคราวทตองใชทกษะและเทคโนโลยขนสงเปนทตองการของตลาดแรงงานในประเทศ หรอมความสามารถในการสอสารทขาดแคลนแรงงานไทยในระดบเดยวกน หรอเขามาเปนการด าเนนกจการของตนเอง (การรวมลงทน และกจการของคสมรส) เปนตน

การศกษาดงกลาวสอดคลองกบขอมลของกระทรวงแรงงานทชใหเหนวาในชวงป พ.ศ. 2554 – 2559 จ านวนคนงานตางดาวทไดรบอนญาตท างานในประเทศไทยมแนวโนมเพมขนอยางตอเนอง (รายละเอยดดงภาพท 4.1) โดยสวนใหญเปนแรงงานไรฝมอจากประเทศเมยนมา สปป.ลาว และกมพชา ซงเขามาเปนกรรมกรและท างานรบใชในบาน

52

ภำพท 4.1 จ านวนคนงานตางดาวทไดรบอนญาตท างานในประเทศไทยในป พ.ศ. 2554-2559

ทมำ: 1) ส านกงานปลดกระทรวงแรงงาน (2559) ตารางท 2.12 หนา 64-65 2) ส านกงานบรหารแรงงานตางดาว กรมการจดหางาน กระทรวงแรงงาน (2559)

เมอพจารณาขอมลในตารางท 4.1 ทแสดงขอมลจ านวนแรงงานตางดาวในชวงป พ.ศ. 2554-2559

พบวาจ านวนคนตางดาวทไดรบอนญาตท างานคงเหลออยในประเทศไทยสวนใหญเปนกลมทเขามาท างานในประเทศตามมาตรา 9 ประเภทตรวจหรอพสจนสญชาต ประเภทน าเขาตาม MOU และประเภททวไปตามล าดบ นอกจากนยงมแรงงานประเภทสงเสรมการลงทน ชนกลมนอย และตลอดชพ ตามล าดบ เมอพจารณาจากทกษะฝมอแรงงาน แรงงานดงทกลาวมาแลวนน สวนใหญเปนแรงงานประเภทไรทกษะฝมอ โดยแรงงานไรฝมอสวนใหญมาจากประเทศเพอนบานโดยเฉพาะเมยนมา กมพชา และ สปป.ลาว ตามล าดบ และแรงงานเหลานเขามาท างานอาชพกรรมกรและบรการตางๆ ส าหรบคนตางดาวทเขามาท างานในประเทศไทยตามมาตรา 9 (ประเภททวไป) และประเภทสงเสรมการลงทนเปนแรงงานมฝมอ สวนใหญมาจากประเทศญปน จน และฟลปปนส ตามล าดบ ซงจะเหนวาการเคลอนยายของแรงงานมฝมอตางชาตจากประเทศอาเซยน สวนใหญเปนแรงงานจากประเทศฟลปปนส

ทงน แรงงานมฝมอในประเทศไทยน าเขามาโดยบรษทแมในตางประเทศหรอเขามาท างานชวคราวทตองใชทกษะและเทคโนโลยขนสงเปนทตองการของตลาดแรงงานในประเทศ หรอมความสามารถในการสอสารทขาด

53

แคลนแรงงานไทยในระดบเดยวกน หรอเขามาเปนการด าเนนกจการของตนเอง (การรวมลงทน และกจการของคสมรส) เปนตน45

ตำรำงท 4.1 จ ำนวนคนตำงดำวทไดรบอนญำตท ำงำนคงเหลออยในประเทศไทย จ ำแนกตำมประเภท

ป พ.ศ. 2554-2559 ป

พ.ศ.

ประเภท มำตรำ 9 มำตรำ 12 มำตรำ 13

รวม ตลอดชพ ทวไป ตรวจสญชำต

น ำเขำ (MOU)

สงเสรมกำรลงทน

ชนกลมนอย

2559 1,746,841 495 106,006 897,828 392,749 43,175 28,831 2558 1,443,474 495 104,208 989,374 279,311 41,024 29,062 2557 1,316,842 983 100,943 971,461 206,168 37,287 22,292 2556 1,155,826 983 97,850 847,130 174,042 35,821 28,009 2555 940,531 983 82,883 733,603 93,265 29,847 25,439 2554 678,235 983 73,841 505,238 72,356 25,817 24,351 ทมา: 1) ส านกงานปลดกระทรวงแรงงาน (2559) ตารางท 2.12 หนา 64-65 2) ส านกงานบรหารแรงงานตางดาว กรมการจดหางาน กระทรวงแรงงาน (2559)

https://www.doe.go.th/prd/assets/upload/files/alien_th/b579b43c5c135321afec8d83c4ed4aa4.pdf

ทงน จ านวนคนตางดาวทไดรบอนญาตท างานในประเทศไทยเพมขนอยางตอเนองยกเวนประเภทตลอด

ชพและชนกลมนอย ซงในป พ.ศ. 2552 มจ านวนคนตางดาวคงเหลอทงหมดทไดรบอนญาตท างานในประเทศไทยจ านวนเพยง 210,745 คน โดยเพมขนตลอดทกปจนลาสดในป พ.ศ. 2559 จากขอมลของส านกงานบรหารแรงงานตางดาว46 มจ านวนสงถง 1,746,841 คน นบวาในรอบ 7 ป เพมขนไมต ากวา 8 เทา และถารวมแรงงานทเขามาแบบผดกฎหมายจ านวนแรงงานตางดาวในประเทศไทยยอมเพมกวานมาก

ส าหรบคนตางดาวทไดรบอนญาตเขามาท างานในประเทศไทย ณ สนเดอนธนวาคม ป พ.ศ. 2559 ทมจ านวน 1,476,841 คน นน แบงเปนตามประเภทมาตรา 9 จ านวน 1,397,078 คน หรอคดเปนรอยละ 94.60 ซงสวนใหญเปนประเภทพสจนสญชาต และการน าเขาตาม MOU ทมจ านวน 897,749 และ392,749 คน ตามล าดบ โดยคนตางดาวสองกลมนมเฉพาะ 3 สญชาต คอ เมยนมา กมพชา และ สปป.ลาว ทรวมแลวมจ านวน 1,290,574

45 ศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย (2555) 46 https://www.doe.go.th/prd/assets/upload/files/alien_th/b579b43c5c135321afec8d83c4ed4aa4.pdf

54

คน ซงสวนใหญเปนแรงงานทอยในมาตรา 9 ประเภทตรวจสญชาตจ านวน 897,828 คน และประเภท MOU จ านวน 392,246 คน ในขณะทเขามาตามประเภทมาตรา 12 (การสงเสรมการลงทนจ านวน 43,135 คน47 ชนกลมนอยจ านวน 28,831 คน ซงสวนใหญเปนไทยใหญประมาณรอยละ 50 ทเหลอเปนเมยนมา กะหรยง และอนๆ (เชน ไทยลอ มอญ ลว) ตามล าดบ นอกจากนยงมประเภทมาตรา 14 ทเขามาท างานในลกษณะไป-กลบเชาเยน หรอตามฤดกาลจ านวน 7,757 คน ซงเกอบทงหมด (จ านวน 6,915 คน) เปนคนกมพชา ทเหลอเปนเมยนมา และไมมคนงานจาก สปป.ลาว ในกลมน เมอพจารณาประเภทของงานคนตางดาวในมาตรา 9 (ประเภททวไป) ทสวนใหญมาจากประเทศญปน จน และฟลปปนส นน ใน 3 อาชพแรกทมผท างานมากทสด ไดแก ผจดการฝายตางๆ ประกอบอาชพดานการสอน กรรมการผจดการ และผบรหารระดบสงตามล าดบ งานคนตางดาวในมาตรา 9 (ตรวจหรอพสจนสญชาต) สวนใหญท างานในกจการกอสราง การใหบรการตางๆ และเกษตรและปศสตวตามล าดบ ส าหรบงานคนตางดาวในมาตรา 9 (ประเภท MOU) สวนใหญท างานการบรการตางๆ กจการกอสราง และกจการตอเนองการเกษตร ตามล าดบ

สวนประเภทสงเสรมการลงทน 3 อาชพแรกทมจ านวนมากสด คอ ผจดการฝายอนๆ สถาปนกและวศวกร และชางเทคนคดานตางๆ ตามล าดบ ในขณะทเปนชนกลมนอย สวนใหญประกอบอาชพกรรมกร ท าสวนผกและผลไม และชางรดเสอผาตามล าดบ และกรณทกลมลกษณะไป-กลบเชาเยน หรอตามฤดกาลสวนใหญท างานเกษตรและปศสตว กอสราง และกจการตอเนองการเกษตร ตามล าดบ

2) กำรเคลอนยำยแรงงำนไทยไปตำงประเทศ การเคลอนยายแรงงานไทยไปท างานในตางประเทศในอดตทผานมาจากการศกษาของ อดม สาพโต

(2552) พบวามตงแตหลงสงครามโลกครงท 2 โดยเปนการเดนทางสวนบคคล ทเปนการแสวงหางานดวยตนเองหรอญาตหรอเพอนแนะน า แตจ านวนแรงงานทเดนทางมไมมากนก ตอมาหลงจากป พ.ศ2516 จ านวนแรงงานไทยท เดนทางไปท างานตางประเทศเพมขนแบบกาวกระโดด สงผลใหมการจดตงบรษทจดสงแรงงานไปตางประเทศ ท าใหการจดสงแรงงานไปตางประเทศเปนระบบมากขน โดยแรงงานสวนใหญทเดนทางไปท างานตางประเทศในชวงแรกๆ เปนประเทศในตะวนออกกลาง ตอมาไดขยายไปยงภมภาคอนๆ ทวโลก

ส าหรบจ านวนแรงงานไทยไปท างานตางประเทศ จากขอมลของส านกงานบรหารแรงงานไทยไปตางประเทศ ในป พ.ศ. 2551 พบวามจ านวนทงสน 161,852 ราย48 อยางไรกตามจากการศกษาของศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย (2555) การเคลอนยายแรงงานไทยไปตางประเทศ มแนวโนมลดลงตงแตป 2550-2553 สาเหตส าคญมาจากการชะลอตวของเศรษฐกจโลกทท าใหความตองการจางงานใน ภาคธรกจ

47 ส านกงานบรหารรงงานตางดาว กระทรวงแรงงานhttps://www.doe.go.th/prd/assets/upload/files/alien_th/b579b43c5c135321afec8d83c4ed4aa4.pdf 48 อดม สาลโพ (2552)

55

อตสาหกรรมและบรการมนอยลง นอกจากนยงมแรงงานจากประเทศทมคาจางต ากวาแรงงานจากประเทศไทยเขาไปแบงสวนแหงการตลาดแรงงานในตางประเทศ แตในป พ.ศ. 2554 มแรงงานไทยเดนทางไปตางประเทศเพมขนจากป พ.ศ. 2553 โดยไปท างานในภมเอเชยมากทสดโดยเฉพาะประเทศไตหวน รองลงมาเปนประเทศในตะวนออกกลาง เชน สหรฐอาหรบเอมเรตส อสราเอล และกาตาร สวนในภมภาคอาเซยนดวยกน แรงงานไทยไปท างานในประเทศสงคโปรมากทสด (ประมาณรอยละ 50.8 ของแรงงานไปท างานในประเทศอาเซยนทงหมด) ซงมสาเหตมาจากทางดานอปสงคทมการลงทนของบรษทขามชาตในประเทศสงคโปรมากท าใหมความตองการจางงานมากขน และสาเหตทางดานอปทานทแรงงานไทยมความพรอมดานทกษะมากกวาแรงงานจากประเทศอนๆ ในภมภาค ซงแรงงานไทยทไปท างานในประเทศสงคโปรสวนใหญเปนแรงงานมฝมอ รองลงมาเปนแรงงานในอาชพพนฐาน และแรงงานกงฝมอ นอกจากนยงมแรงงานไทยไปท างานในประเทศมาเลเซย อนโดนเซย โดยเฉพาะกรณของประเทศอนโดนเซยมแนวโนมเพมขน

สวนในชวงป พ.ศ. 2554 – 2559 จากขอมลของกองบรหารแรงงานไทยไปตางประเทศ กระทรวงแรงงาน ดงแสดงในตารางท 4.2 พบวามแนวโนมลดลง กลาวคอ มจ านวนในแตละปเทากบ 147,623 143,101 130,511 119,529 117,291 และ 104,786 คน ตามล าดบ โดยสวนใหญเดนทางไปท างานในประเทศในทวปเอเชย รองลงมาเปนตะวนออกกลาง และประเทศในยโรป ตามล าดบ

ส าหรบแรงงานทไปท างานตางประเทศ จากขอมลแรงงานไทยทลงทะเบยนแจงความประสงคเดนทางไปตางประเทศในป พ.ศ. 2558 จ านวน 118,987 คนนน เปนเพศชาย (รอยละ 76.65) สวนใหญมภมล าเนาในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ รองลงมามาจากภาคเหนอ จ านวน 77,932 และ 27,174 คน หรอคดเปนรอยละ 65.50 และ 22.84 ของจ านวนทงสน ตามล าดบ สวนใหญส าเรจการศกษาระดบมธยมศกษา รองลงมาจบระดบประถมศกษา ปรญญาตร และประกาศนยบตรขนสง (ปวส.) (รอยละ 51.54 28.46 7.48 และ 5.76 ตามล าดบ) แรงงานเหลานไปท างานเปนผปฏบตงานในโรงงาน ผควบคมเครองจกร รองลงมาเปนผปฏบตงานโดยใชฝมอในธรกจตางๆ ผปฏบตงานดานการเกษตรและประมง และพนกงานบรการ พนกงานในรานคาและตลาด (รอยละ 40.20 16.43 14.57 และ 7.94 ตามล าดบ)49

เมอพจารณาในรายละเอยดแลวจ านวนคนหางานทไดรบอนญาตใหเดนทางไปท างานตางประเทศในป พ.ศ. 2559 ทรวมประเภท Re-entry จากจ านวนทงสน 104,786 คน ไปท างานในทวปเอเชย ตะวนออกกลาง และยโรป จ านวน 76,726 17,577 และ 12,478 คน ตามล าดบ หรอคดเปนรอยละ 73.22 16.77 และ 11.91 ตามล าดบ โดยประเทศในทวปเอเชยนน เดนทางไปประเทศไตหวนมากทสด รองลงมาเปน สาธารณรฐเกาหล ญปน และสงคโปร มจ านวน 28,207 12,590 8,610 และ 5,483 คน ตามล าดบ ตามล าดบ หรอคดเปนรอยละ 36.76 16.41 11.22 และ 7.15 ตามล าดบ โดยในประเทศตะวนออกกลางสวนใหญเดนทางไปประเทศอสราเอลมากทสด รองลงมาเปนสหรฐอาหรบเอมเรตส และกาตาร มจ านวน 8,629 5,400 และ 1,562 คน ตามล าดบ 49 ส านกงานปลดกระทรวงแรงงาน กระทรวงแรงงาน (2559)

56

สวนในยโรปเดนทางไปประเทศฟนแลนดมากทสด รองลงมาเปนสวเดน และรสเซย มจ านวน 3,788 3,467 และ 1,050 คน ตามล าดบ

ตารางท 4.2 จานวนแรงงานไทยทไดรบอนญาตเดนทางไปทางานตางประเทศ ป พ.ศ.2554-2559

ประเทศ ป พ.ศ.

2554 2555 2556 2557 2558 2559 ตะวนออกกลาง 27,559 19,908 20,179 19,108 18,483 17,577

แอฟรกา 6,737 3,820 6,476 3,820 2,779 2,637

เอเชย 97,964 80,191 83,125 80,191 78,239 76,726 ยโรป 9,558 11,217 15,118 11,247 11,052 12,478

อเมรกาเหนอ 3,336 3004 3,390 3,004 829 2,895 อเมรกาใต 74 231 63 231 93 79

ออสเตรเลยและโอเชยเนย

2,055 1,158 2,160 1,158 813 1,045

รวม 147,623 134,101 130,511 119,529 117,291 104,786 ทมา: กองบรหารแรงงานไทยไปตางประเทศ กระทรวงแรงงานhttps://www.doe.go.th/prd/assets/upload/files/overseas_th/714172daaee3e938374a579f77e6b9ca.pdf

แรงงานไทยทเดนทางไปท างานตางประเทศสวนใหญเดนทางผานบรษทจดหางาน รองลงมาเปนการเดน

ทางผานกรมการจดหางาน และเดนทางดวยตนเอง ตามล าดบ ดงในป พ.ศ. 2559 จากจ านวนแรงงานทไดรบอนญาตเดนทางไปท างานตางประเทศ (ไมรวม Re-entry) ทงสน 68,417 คน เปนการเดนทางผานวธบรษทจดสงจ านวน 33,106 คน คดเปนรอยละ 48.39 รองลงมาเปนวธกรมจดสง เดนทางดวยตนเอง นายจางพาไปท างาน และนายจางสงลกจางไปฝกงานจ านวน 12,931 10,640 7,276 และ 4,446 ตามล าดบ

4.1.2 สถำนกำรณกำรเคลอนยำยแรงงำนในประเทศ สปป.ลำว

ส าหรบการเคลอนยายแรงงานใน สปป.ลาว Phetsiriseng 2007( ) ไดสรปงานศกษาในชวงทผานมาขององคการแรงงานระหวางประเทศเรอง Labour Migration Survey (ILO, 2003) และกองทนสหประชาชาตเพอการ พ ฒ นาสตร เร อ ง Gender Concerns in Migration in Lao PDR (UNIFEM, 2007) ในส วน ของก ารเคลอนยายแรงงานทศกษาจากกลมตวอยาง พบวาสดสวนแรงงานทเคลอนยายถนฐานคดเปนรอย 6.9 ของจ านวนประชากร โดยการเคลอนยายไปยงตางประเทศคดเปนรอยละ 81 โดยมสดสวนของเดกอายต ากวา 18 ป อยรอยละ 21.5 แรงงานท เคลอนยายสวนใหญเขาไปท างานในประเทศไทย (คดเปนรอยละ 81.5) และสวนใหญ

57

เคลอนยายเขาไปในชวงป ค.ศ. 2000 – 2003 สวนทเหลอเคลอนยายไปยงประเทศเพอนบานอนๆ รอยละ 8.3 และไปสหรฐอเมรกาและยโรปรอยละ 9.8 (Phetsiriseng, 2007, pp.16-18) โดยภาพรวมดานการเคลอนยายแรงงานของ สปป.ลาว นนมการเพมขนในอตราทสงในชวงทผานมา และมสดสวนของเยาวชนทอายต ากวา 18 ปถงประมาณ 1 ใน 5 ของแรงงาน โดยแรงงานกลมนถอวามความเสยงตอการสญหาย การไดรบอนตรายจากกระบวนการคามนษย และมโอกาสไดรบเชอโรคตดตอรายแรงไดเพราะสวนใหญจะไมไดรบการตรวจสขภาพในระดบทเหมาะสม (Phetsiriseng, 2007, p.23) จากการส ารวจของ ILO ในชวงระยะเวลาตอมา พบวาแรงงานของ สปป.ลาวในตางประเทศมสดสวนประมาณรอยละ 8 ของจ านวนแรงงานทงหมด โดยสวนใหญไดเขาท างานทใชแรงงานเปนหลกในประเทศเพอนบานคอประเทศไทย และไดรบคาจางในอตราทต า ซงรฐบาลของ สปป.ลาว ตระหนกดถงความจ าเปนในการเพมความคมครองทางกฎหมายใหกบแรงงานของ สปป.ลาว โดยเฉพาะประเทศไทยทรบแรงงานกลมนเขาไปท างาน (ILO, 2011, p.19)

ส าหรบสถตส าคญเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของ สปป.ลาว ซงเผยแพรโดย World Bank (2015) สรปได ดงน

- จ านวนแรงงาน สปป.ลาว ทอยในตางประเทศทงหมดในป 2013 เทากบ 1,294,218 คน โดยประเทศทแรงงานเคลอนยายเขาไปมากทสด 3 อนดบแรก ไดแก

1) ไทย 926,427 คน 2) สหรฐอเมรกา 196,959 คน 3) เวยดนาม 4,284 คน

- จ านวนแรงงานตางประเทศทอยใน สปป.ลาว ในป 2013 เทากบ 21,801 คน50 โดยประเทศทแรงงานเคลอนยายเขามามากทสด 3 อนดบแรก ไดแก

1) เวยดนาม 11,447 คน 2) จน 3,014 คน 3) ไทย 1,652 คน

อยางไรกตาม จากฐานขอมล International Labour Migration Statistics Database in ASEAN ท

เสนอโดย ILO (2016)51 ชวาในป ค.ศ. 2015 มแรงงานตางชาตอยใน สปป.ลาว ทงหมด 33,610 คน โดยประเทศทมแรงงานเคลอนยายเขามามากทสดไดแกจน (15,309 คน) ไทย (8,107 คน) และเวยดนาม 4,674 คน

ส าหรบการศกษาเกยวกบการเคลอนยายของแรงงานลาวเขามาในประเทศไทย ตามสถตจากกรมพฒนาฝมอแรงงานและการสงเสรมการจางงาน กระทรวงแรงงานและสวสดการสงคม สปป.ลาว คาดวาแรงงานของ

51 International Labour Organization, (2016b),

58

สปป.ลาว ทเขามาในประเทศไทยมจ านวนสงขนอยางมากเมอเทยบกบอดตทผานมา โดยปจจยหลกทมอทธพลตอการยายถนของแรงงานเขามายงประเทศไทยคอ ปจจยทางเศรษฐกจทแรงงานมความคาดหวงวาจะท าใหรายไดมากขน แรงงานสวนใหญมาจากภาคกลางและภาคใตของประเทศซงมอาณาเขตตดกบประเทศไทย การเคลอนยายแรงงานเขามาประเทศไทยสวนใหญกระท าโดยผดกฎหมาย เนองจากกระบวนการตามขนตอนทถกตองใชเวลามากและเสยคาใชจายสงกวา ซงการเขามาในลกษณะดงกลาวท าใหเปนชองโหวในการถกกดขและเปนสาเหตหนงของการคามนษย นอกจากนในการศกษาดงกลาวยงชวาการเคลอนยายของแรงงานมผลกระทบทงในดานบวกและลบ และมผลกระทบตอทงระดบบคคล สงคมและประเทศของ สปป.ลาว โดยผลกระทบดานบวกของการยายถนท าใหมการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ มการถายทอดความรและเทคโนโลยทเกดขนจากการท างานในประเทศไทยไปปรบใชในประเทศ มรายไดเพอสงกลบไปยงประเทศของตนเพอสามารถใชในการสรางธรกจ การใหการศกษาแกเยาวชน ตลอดจนการพฒนาโครงสรางพนฐาน โรงเรยน โรงพยาบาลและเปนคาใชจายอนๆ ทจ าเปน52

4.2 นโยบำยเกยวกบกำรเคลอนยำยแรงงำนของประเทศไทยและ สปป.ลำว

4.2.1 นโยบำยเกยวกบกำรเคลอนยำยแรงงำนของประเทศไทย

1) นโยบายและกฎหมายทเกยวกบการเคลอนยายแรงงานตางดาวจากตางประเทศของประเทศไทย

1.1) ววฒนาการของนโยบายและกฎหมายทเกยวกบการเคลอนยายแรงงานจากตางประเทศของประเทศไทย

ววฒนาการของนโยบายและกฎหมายเกยวกบการท างานของคนตางดาวในประเทศไทยสามารถแบงเปน 5 ชวง ไดแก 1) ชวงกอน พ.ศ. 2490 2) ชวงป พ.ศ. 2490 – 2535 3) ชวงป พ.ศ. 2535 – 2543 4) ชวงป พ.ศ. 2544 – 2557 และ 5) ชวง พ.ศ. 2557 – 2559 โดยมสาเหตทมการปรบเปลยนนโยบายในแตละชวง ดงน 53

52 Ohphanhdala, (2016, p.9) 53 ส าหรบขอมลในชวงกอนป พ.ศ. 2490 – 2554 ไดจากคณะอนกรรมการสทธมนษยชน ดานชนชาต ผไรสญชาต แรงงานขามชาตและผพลดถน สภาทนายความ (2554), นโยบำยและมำตรกำร กำรแกไขปญหำแรงงำนขำมชำต, ธนวาคม http://www.phamit.org/upload/public/file/b1350622551.pdf ส าหรบขอมลในชวงป พ.ศ. 2555-2556 นโยบายและมาตรการไมคอยแตกตางจากป พ.ศ. 2554 จงไมไดกลาวถงในทนและไมไดแยกชวงเวลาออกมาตางหาก แตจะกลาวถงในชวงป พ.ศ. 2557 นบตงแตมการบรหารประเทศโดยคณะรกษาความสงบแหงชาต ในเดอนพฤษภาคม 2557 เปนตนมา ทมการเปลยนแปลงนโยบายและมาตรการส าคญทเกยวของหลายเรอง

59

ชวงท 1: นโยบายกอน ป พ.ศ. 2490 ประเทศไทยยงไมมนโยบายและมาตรการเกยวกบแรงงานตางดาวทชดเจน แตมลกษณะคอนขาง

เสรและแรงงานตางดาวกมสวนชวยผลกดนใหประเทศไทยพฒนาไปสความเจรญ ความรงเรอง มาตงแตอดตดงทกลาวมาแลว

สาเหต เนองจากประเทศไทยยงมไดกาวเขาสความเปนรฐสมยใหมทมอาณาเขตและประชาชนทแนนอนการใชแรงงานตางดาวในประเทศไทยถอไดวาเปนเรองปกตและเปนสงทจ าเปนในการพฒนาประเทศ ประเภทของแรงงานตางดาวสามารถแยกเปน แรงงานทาส แรงงานเชลยศก และแรงงานรบจาง

ส าหรบกฎหมายทเกยวของกบแรงงานตางดาว มการออกพระราชบญญตชวยอาชพและวชาชพ พ.ศ. 2484 และ พระราชบญญตชวยอาชพและวชาชพ (ฉบบท 2) พ.ศ. 2485 ทเกยวกบการก าหนดอาชพและวชาชพบางประเภทไวส าหรบคนไทย ซงกอนหนานนไมไดก าหนดไว ส าหรบอาชพสงวนเปนอาชพใดบางประกาศไวในพระราชกฤษฎกา ซงบางอาชพก าหนดสงวนไวเฉพาะคนไทยและบางอาชพมการก าหนดอตราสวนจ านวนแรงงานไทยไวไมนอยกวารอยละของจ านวนแรงงานทงหมด54

ชวงท 2: นโยบายระหวาง ป พ.ศ. 2490 – 2534 นโยบายแรงงานตางดาวมความเขมงวดส าหรบแรงงานไรฝมอ โดยมการสงวนอาชพทคนตางดาว

หามท า ซงสวนใหญเปนอาชพทเปนแรงงานไรฝมอและตองอาศยจ านวนแรงงานทมากเชน กรรมกร มการจ ากดจ านวนจ านวนแรงงานจากประเทศจนทอพยพเขามาท างานเปนกรรมกร โดยรฐบาลทหารในยคนนก าหนดใหกจการโรงสและกจการกอสรางตองมกรรมกรไทยอยางนอยครงหนงของกรรมกรทงหมดและออกกฎหมายสงวนอาชพส าหรบคนไทย ภายใตกฎหมายคนเขาเมองและกฎหมายการท างานของคนตางดาว คนตางดาวทจะเขามาท างานโดยอาศยก าลงกายอยางเดยวไมไดรบอนญาตใหเขามาในประเทศไทย กรณทมการลกลอบเขามาท างานในกจการทแมวาขาดแคลนแรงงานอยางกจการเหมองแร ไมมการผอนผนใหท างานในประเทศ (เชน มตคณะรฐมนตร วนท 23 มกราคม 2522 เรองการขาดแคลนแรงงานในกจการเหมองแร ทไมผอนผนใหแรงงานชาวเมยนมาทท างานโดยฝาฝนกฎหมายในจงหวดระนองท างานในประเทศไทยและใหออกจากประเทศ) แตมนโยบายไมเขมงวดส าหรบแรงงานตางดาวทมฝมอ มความรความสามารถในวทยาการใหมๆ ซงเปนทตองการของประเทศ

ในป พ.ศ. 2515 มประกาศคณะปฏวต ฉบบท 322 โดยมการก าหนดใหคนตางดาวทตองการท างานในประเทศไทยตองขออนญาตจากหนวยงานทเกยวของ แตตองไมเปนอาชพและวชาชพบางประเภทไวส าหรบคนไทยตามพระราชบญญตชวยอาชพและวชาชพ พ.ศ. 2484 และพระราชบญญตชวยอาชพและวชาชพ (ฉบบท 2) พ.ศ. 248555 สวนคนตางดาวทจะขออนญาตท างานตามกฎหมายวาดวยการสงเสรมการลงทนหรอ

54 http://research.mol.go.th/rsdat/data/doc/ED47017/06ED47017.pdf 55 http://research.mol.go.th/rsdat/data/doc/ED47017/06ED47017.pdf

60

กฎหมายอน (เชน พระราชบญญตปโตรเลยม และพระราชบญญตการนคมอตสาหกรรม) จะตองย นขอรบใบอนญาตท างาน

ทงนตามประกาศคณะปฏวต ฉบบท 322 คนตางดาวทมถนก าเนดในประเทศไทยและท างานอยกอนวนประกาศใชประกาศคณะปฏวตฉบบน (วนท 14 มนาคม 2516) ซงสวนใหญเปนคนจนและอาศยอยในประเทศไทยมานานไดรบใบอนญาตการท างานตลอดชพ แตถาเปลยนแปลงงานหรอเปลยนอาชพในภายหลงสทธพเศษทไดรบจะหมดไป56

ในป พ.ศ. 2521 มการประกาศใชพระราชบญญตการท างานของคนตางดาว พ.ศ. 2521 ทมเนอหาเกยวกบรวมทงการขออนญาตท างาน การตอใบอนญาต และการจายคาธรรมเนยมของคนตางดาว โดยคนตางดาวซงมถนทอยในราชอาณาจกรตามกฎหมายวาดวยคนเขาเมองและท างานอยกอนวนท 13 ธนวาคม 2515 สามารถใชใบอนญาตท างานไดตลอดชวตของคนตางดาว แตถาคนตางดาวจะเปลยนอาชพใหม ตองมการขออนญาตการขอเปลยนหรอเพมสถานทท างานหรอทองทการท างาน ออกตามความในพระราชบญญตการท างานของคนตางดาว พ.ศ. 252157

สาเหต ในชวงระหวาง ป พ.ศ. 2490 – 2502 ประเทศไทยมนโยบายชาตนยม เนองจากรฐบาลทหารปกครองแบบชาตนยม เรมมทรรศนะและอคตทมองวาคนตางดาวอาจจะเปนภยตอความมนคงของประเทศ เกดแนวคดความมนคงและการสรางกระแสปลกเราความเปนชนชาตไทย มการสงวนอาชพทคนตางดาวหามท าซงสวนใหญเปนอาชพทเปนแรงงานไรฝมอและตองอาศยจ านวนแรงงานทมาก เชน กรรมกร ส าหรบแรงงานตางดาวทมฝมอมนโยบายทเปดกวางเนองจากประเทศเพงกาวเขาสความเปนรฐสมยใหม แรงงานตางดาวทประกอบอาชพชนสงจงเปนทตองการ

ชวงท 3: นโยบายระหวาง ป พ.ศ. 2535 – 2543 นโยบาย มนโยบายผอนปรนตอแรงงานตางดาว ในป พ.ศ. 2535 ประเทศไทยโดยรฐบาลนาย

อานนท ปนยารชน เรมมนโยบายผอนปรนตอแรงงานขามชาตทหลบหนเขาเมองและลกลอบท างานผดกฎหมายมากขนโดยใหนายจางพาแรงงานขามชาตมารายงานตวเพอขอประกนตวในอตรา 5,000 บาทตอลกจางหนงคนและยนขอใบอนญาตท างานรฐบาล มการก าหนดใหเฉพาะแรงงานสญชาตเมยนมาซงเขามาในประเทศหลงวนท 9 มนาคม 2519 และก าหนดใหพนททสามารถจางแรงงานขามชาตดงกลาวได ใน 9 จงหวดชายแดน ซงมแรงงานขามชาตเขามาท างานอยกอนแลว (เชยงราย เชยงใหม แมฮองสอน ตาก กาญจนบร ราชบร ประจวบครขนธ ชมพร และระนอง) ใน 27 กจการ

56 http://library.senate.go.th/document/Ext9/9754_0003.PDF 57 http://www.mol.go.th/anonymouse/labour_legislation/3857

61

ในป พ.ศ. 2536 มการยกเลกและแกไขอาชพทสงวนมใหคนตางดาวประกอบอาชพในบญชทายพระราชกฤษฎกา ซงจากเดมสงวนอาชพ งานกรรมกร แตในป พ.ศ.2536 ไดมการแกไขใหกรรมกรในเรอประมงทางทะเล เปนงานทใหคนตางดาวท าได

สาเหต เพอใหสอดคลองกบความตองการแรงงานและนโยบายของประเทศ ในป พ.ศ. 2539 คณะรฐมนตรสมยรฐบาลนายบรรหาร ศลปอาชา ยงคงมนโยบายจดการ

แรงงานขามชาตแบบระบบประกนตว แตมการเปลยนแปลงเนองใหครอบคลมพนททกวางขนและลดคาประกนตวใหนอยลง (มตคณะรฐมนตรในวนท 25 มถนายน 2539) โดยมการผอนผนการจางแรงงานชาวเมยนมา สปป.ลาว และกมพชาทเขาเมองและท างานผดกฎหมายใหสามารถอาศยและท างานในประเทศไทยไดเปนการชวคราวภายในระยะเวลา 2 ป ในพนท 43 จงหวด ใน 8 กลมอตสาหกรรม 36 ประเภทกจการ

สาเหต ความกดดนจากภาคธรกจเอกชนทมความตองการใชแรงงานขามชาต 3 สญชาต เรยกรองใหรฐบาลมนโยบายผอนผนใหแรงงานขามชาตทหลบหนเขาเมองสามารถอยอาศยและท างานในประเทศไทยไดชวคราวเพอรอการสงกลบ โดยผอนผนทงในดานจ านวน พนทการท างานและระยะเวลาผอนผน ใหครอบคลมพนททกวางขนและลดคาประกนตวใหนอยลง

ในป พ.ศ. 2540 รฐบาลภายใตการบรหารของรฐบาล ชวน หลกภย มนโยบายทมลกษณะการควบคมการท างานของแรงงานตางดาว แตตอมามนโยบายผอนผนโดยมการเปลยนแปลงมตคณะรฐมนตร ในวนท 28 เมษายน และ 8 พฤษภาคม 2541 ผอนผนใหมการจางแรงงานขามชาตไดตอไปอกไมเกน 1 ป และในเดอนสงหาคม ป 2542 มมต ผอนผนการจางงานแรงงานขามชาตใน 18 กจการ ในพนท 37 จงหวด ในชวงระยะเวลาดงกลาว นโยบายการควบคมแรงงานขามชาตยงคงเปนระบบการประกนตว เพยงแตขยายพนททผอนผนเปน 54 จงหวด และประเภทงาน 47 กจการ

ตอมา ในป พ.ศ. 2542 คณะรฐมนตรยงคงมนโยบายควบคมแรงงานขามชาตในระบบประกนตว แตครงนการพจารณาอนญาตอยบนพนฐานการวเคราะหขอมลและการส ารวจความตองการแรงงานทแตละจงหวดสงมาเพอเปนกรอบในการก าหนดจ านวนแรงงาน ประเภทกจการ และพนททผอนผน

สาเหต ประเทศไทยไดรบผลจากวกฤตทางเศรษฐกจในป พ.ศ. 2540 ท าใหเกดวกฤตการวางงานในประเทศตามมา รฐบาลมนโยบายแกไขปญหาการวางงานของประชาชน โดยมมตคณะรฐมนตร ในป 2541 ใหมการจางแรงงานไทยทดแทนแรงงานตางดาวจ านวน 300,000 คน (ในเดอนกรกฎาคมในป 2541 มจ านวนแรงงานตางดาวทไดรบการสงกลบรวมทงสน 249,817 คน)

ชวงท 4: นโยบายระหวาง ป พ.ศ. 2544 – 2556 นโยบาย ในป พ.ศ. 2544 มการเปลยนแปลงในนโยบายควบคมการท างานแรงงานตางดาว โดย

ผอนผนใหมการจางแรงงานขามชาตไดในทกจงหวด และทกประเภทกจการ (ในทศทางทพลกผนจากนโยบาย

62

ในชวงป พ.ศ. 2535 – 2543 และเขมขนเปนอยางมาก) และเปนครงแรกทอนญาตใหแรงงานขามชาตทมไดท างานกบนายจางคนใดหรอสถานประกอบการใด สามารถจดทะเบยนไดดวยตนเอง

ในป พ.ศ. 2548 มการยกเลกอาชพทสงวนมใหคนตางดาวประกอบอาชพในบญชทายพระราชกฤษฎกาเพมเตม โดยงานทอนญาตใหคนตางดาวท าคองานกรรมกรทไมใชกรรมกรในเรอประมง ซงแตเดมหามท าไมใชบงคบแกคนตางดาวทไดรบอนญาตใหเขามาในราชอาณาจกรตามกฎหมายวาดวยคนเขาเมองภายใตขอตกลงวาดวยการจางแรงงานระหวางรฐบาลแหงราชอาณาจกรไทยกบรฐบาลแหงชาตอน และคนตางดาวทไดรบการก าหนดสถานะใหเปนคนเขาเมองโดยชอบดวยกฎหมายและมใบส าคญถนทอยตามกฎหมายวาดวยคนเขาเมอง เพอใหสอดคลองกบนโยบายและการแกปญหาการขาดแคลนแรงงานในอาชพกรรมกร

ในป พ.ศ. 2544 มการประกาศใชพระราชบญญตการท างานของคนตางดาว (ฉบบท 2) พ.ศ. 2544 โดยมเนอหาเกยวกบการเปลยนแปลงอตราคาธรรมเนยมทเรยกเกบจากคนงานตางดาวพระราชบญญตการท างานของคนตางดาว พ.ศ. 2521 ใหสอดคลองกบสภาพเศรษฐกจและคาเงนทเปลยนแปลงไป โดยค านงถงอาชพทตางกน58

ในป พ.ศ. 2551 มการประกาศใช พระราชบญญตการท างานของคนตางดาว พ.ศ. 2551 ซงประเภทของใบอนญาตท างานตามมาตรา9 ภายใตมาตรา 7 วรรคแรกแหงพระราชบญญตดงกลาวก าหนดใหก าหนดงานทคนตางดาวอาจท าไดในทองทใด เมอใด ใหเปนไปตามทก าหนดในกฎกระทรวง ซงผลของการประกาศใชพระราชบญญตนท าใหมแรงงานขามชาตทมาจดทะเบยนเปนจ านวนมากทสดเมอเทยบกบนโยบายตงแตป พ.ศ. 2535

สาเหต 1) ประเทศไทยมอตราการเจรญเตบโตในทางเศรษฐกจทดขนอยางรวดเรว กลายเปนประเทศ

ก าลงพฒนาในอนดบตนๆ หรออตสาหกรรมใหม มความตองการแรงงานในสายงานประเภททเรยกวา งาน 3 ส. กลาวคอ เสยง สกปรก แสนล าบาก ซงแรงงานไทยไมประสงคท างานในลกษณะดงกลาว ท าใหมความตองการแรงงานตางชาตมาท างานเพอชดเชยแรงงานไทย

2) การประกาศใช พระราชบญญตการท างานของคนตางดาว พ.ศ. 2551 เพอใหมแรงงานขามชาตทหลบหนเขาเมองเขามาลงทะเบยนมากทสด และเพอใหทราบจ านวนแรงงานทหลบหนเขาเมองทแทจรง ขอมลประวต การพกอาศย การเคลอนยาย และประเภทการท างานใหมากทสด

58 https://www.doe.go.th/prd/assets/upload/files/alien_th/b18cafca978acb05d5eb9c2bc163e15f.pdf

63

ชวงท 5: นโยบายระหวาง ป พ.ศ. 2557 – 2559 นบตงแตวนท 22 พฤษภาคม 2557 ทคณะรกษาความสงบแหงชาต (คสช.) ไดเขามาบรหาร

ประเทศไทย เปนตนมา ไดมด าเนนการจดการแรงงานตางดาวในเรองตางๆ เชน การแตงตงคณะกรรมการนโยบายจดการปญหาแรงงานตางดาว และคณะอนกรรมการประสานงานการจดการปญหาแรงงานตางดาวตดตามมาดวยนโยบายการจดทะเบยนแรงงานตางดาวผานศนยบรการเบดเสรจ (One Stop Service: OSS)59 ตอมาในป พ.ศ. 2558 ไดมการออกระเบยบจดระบบแรงานตางดาว ประกอบดวยแรงงานสญชาตเวยดนาม เมยนมา สปป.ลาว และกมพชา และจดตงศนยบรการจดทะเบยนแรงงานตางดาวแบบเบดเสรจ ณ กรงเทพมหานคร เชยงใหม ระยอง นครพนม หนองคาย สงขลา และจงหวดอนๆ (กระทรวงแรงงาน , 2558)60 และในวนท 23 กมภาพนธ 2559 รฐบาลไดมมตคณะรฐมนตรทเกยวกบแรงงานตางดาวเพมเตม61 โดยนโยบายและมาตรการจดการแรงงานตางดาว ในรอบ 20 ป พ.ศ. 2539-2559 มการผอนผนใหแรงงานตางดาวหลบหนเขาประเทศสามารถขออนญาตท างานเปนการชวคราว การด าเนนการเปนไปตามมตรฐมนตรของรฐบาลในขณะนน แตนโยบายทเกยวของกบการเคลอนยายของแรงงานตางดาวของไทยในยค คสช. นบเปนการเปลยนแปลงนโยบายการควบคมแรงงานตางดาวทเขมขน ซงการจดตงศนยบรการจดทะเบยนแรงงานตางดาวแบบเบดเสรจ เพออ านวยความสะดวกแกนายจาง ผประกอบการ และแรงงานตางดาว รวมทงอ านวยความสะดวกใหแรงงานตางดาวสามารถช าระเงนคาธรรมเนยม ณ จดบรการช าระเงน (Counter Service) หรอส านกงานจดหางานจงหวด/ในพนทกรงเทพมหานครทง 10 เขตไดอกดวย

ส าหรบนโยบายระหวางป พ.ศ. 2557 – 2559 ทกลาวถงในทนประกอบดวย ประกาศของ คสช. และมตคณะรฐมนตรเกยวกบการจดการแรงงานตางดาว การแกไขปญหาการขาดแคลนแรงงานประมงทะเล การจดระบบแรงงานตางดาวทเขามาท างานไป-กลบหรอตามฤดกาล และนโยบายและแนวทางการปฏบตราชการกระทรวงแรงงาน (ปงบประมาณ 2559) นโยบายในยค คสช. ดงน

(1) ประกาศของ คสช. และมตคณะรฐมนตรเกยวกบการจดการแรงงานตางดาว วนท 25 มถนายน 255762 ไดมประกาศของ คสช. ฉบบท 70/2557 และอกหลายฉบบใหมการจดตงศนยบรการจดทะเบยน

แรงงานตางดาวแบบเบดเสรจ (One Stop Service) ทวประเทศ และทศนยดงกลาวสามารถใหใบอนญาตท างานชวคราวไดจนถงวนท 31 มนาคม 2558 ท าใหมการจดทะเบยนของแรงงานตางดาว 3 สญชาต คอ เมยนมา สปป.ลาว และกมพชา รวม 1,626,235 คน โดยมทงแรงงาน 1,533,675 คน และผตดตาม 92,560 คน

59 อดศกด ศรสม (2558) 60 กระทรวงแรงงาน (2558) 61 กรมการจดหางาน (2559) 62 หทยชนก ทองสราง (2559)

64

มตคณะรฐมนตร วนท 31 มนาคม 255863 คณะรฐมนตรมมตจดระเบยบแรงงานตางดาว 3 สญชาต (เมยนมา สปป.ลาว และกมพชา)

โดยมแนวทางการจดระบบแรงงาน (หลงวนท 31 มนาคม 2558) แยกเปน 1. กลมทผานการตรวจสญชาตแลวเสรจภายในวนท 31 มนาคม 2558 จะไดรบการตรวจลงตรา

และไดรบอนญาตท างาน จนถงวนท 31 มนาคม 2559 สาเหต แรงงานกลมดงกลาวปฏบตตามประกาศคณะรกษาความสงบแหงชาต ครบทกขนตอน

ภายในเวลาทก าหนด โดยอนญาตใหท างานตอไปอก 2 ปหลงสนสดการอนญาต 31 มนาคม 2559 2. กลมแรงงานตางดาวทถอใบอนญาตท างานทออกให ณ ศนยบรการจดทะเบยนแรงงานตาง

ดาวแบบเบดเสรจ ทยงไมไดเขารบการตรวจสญชาตภายในวนท 31 มนาคม 2558 ใหมารายงานตวเพอขอรบบตรใหม ภายในวนท 30 มถนายน 2558 และขอรบใบอนญาตท างาน จะไดรบการผอนผนใหอยในราชอาณาจกรเปนการชวคราว เปนเวลา 1 ป และไดรบอนญาตใหท างานไดตงแตวนท 1 เมษายน 2558 จนถงวนท 31 มนาคม 2559 เมอผานการตรวจสญชาตแลวจะไดรบอนญาตใหอยในราชอาณาจกร และอนญาตท างานตอไปอก 2 ป ใหกระทรวงมหาดไทยจดเตรยมสถานทในการจดตงศนยบรการจดทะเบยนแรงงานตางดาวแบบเบดเสรจ (OSS) และเปนหนวยงานหลกในการปฏบตงานรวมกบกระทรวงแรงงาน กระทรวงสาธารณสข และหนวยงานอน ๆ ทเกยวของ โดยก าหนดเวลาเปดการด าเนนการของศนยบรการจดทะเบยนฯ ในวนท 1 เมษายน 2558 และสนส ดการด าเนนการไดตามความเหมาะสม แตไมเกนวนท 30 มถนายน 2558

3. กลมทไมมารายงานตวเพอขอรบบตรใหม และขออนญาตท างานภายในวนท 30 มถนายน 2558 ใหด าเนนการตรวจสอบ ตดตาม จบกม และผลกดนสงกลบตามกฎหมายอยางเครงครด

4. กลมผตดตาม ใหผตดตามทอายไมเกน 15 ป มารายงานตวเพอขอรบบตรใหมพรอมกบแรงงานตางดาว ภายในวนท 30 มถนายน 2558 ผตดตามทมารายงานตวจะมสทธอยในราชอาณาจกรเชนเดยวกบแรงงานตางดาวตามขอ 1.1 หรอ 1.2 แลวแตกรณ ส าหรบผตดตามทไมมารายงานตวจะตองถกด าเนนการผลกดนพรอมแรงงานตางดาวตามขอ 3

มตคณะรฐมนตร วนท 3 มถนายน 255864 ไดมมตคณะรฐมนตร เหนชอบใหแรงงานตางดาวสญชาตเมยนมา สปป.ลาว และกมพชา ทจด

ทะเบยน ณ ศนยบรการจดทะเบยนแรงงานตางดาวแบบเบดเสรจมารายงานตวใหม เพอท าบตรขอตอใบอนญาตท างานถงวนท 31 มนาคม 2559 นอกจากนยงมมตแกปญหาขาดแคลนแรงงานประมงระยะสน โดยการเปดจดทะเบยนและระยะยาว ใหมการน าเขาแรงงานอยางถกกฎหมาย

63 http://www.mapfoundationcm.org/thai/policy-law/current-migration-policy/198-.html 64 หทยชนก ทองสราง (2559)

65

สาเหต การด าเนนการตรวจสญชาตของประเทศตนทางด าเนนการลาชาไมสามารถท าไดทน ประกอบกบนายจางผประกอบการขาดแคลนแรงงานจงไมสามารถผลกดนแรงงานทยงไมไดรบการตรวจสญชาตออกไปนอกประเทศไดจากมตคณะรฐมนตรดงกลาว มแรงงานตางดาวทมารายงานตวขอรบบตรใหมแล ะขออนญาตท างานในชวงวนท 1 เมษายน - 30 มถนายน 2558 จ านวนทงสน 1,049,326 คน โดยเปนแรงงาน 1,010,351 คน และผตดตาม 38,935 คน

มตคณะรฐมนตร ชวงวนท 10 พฤศจกายน 2558 -วนท 23 กมภาพนธ 255965 วนท 10 พฤศจกายน 2558 มมตรฐมนตรใหจดทะเบยนแรงงานตางดาวในกจการแปรรปสตวน าในพนท 22 จงหวด ตดทะเล

ในลกษณะศนยบรการจดทะเบยนแรงงานตางดาวแบบเบดเสรจในชวงวนท 25 พฤศจกายน 2558 ถงวนท 22 กมภาพนธ 2559 และใหแรงงานทจดทะเบยนดงกลาวท างานจนไดรบอนญาตท างานถงวนท 24 พฤศจกายน 2559

วนท 2 กมภาพนธ 2559 มมตใหขยายระยะเวลาการจดทะเบยนแรงงานตางดาวในกจการประมงทะเลและกจการแปรรป

สตวน า โดยแรงงานทจดทะเบยนในสองกจการดงกลาว ไดรบอนญาตท างานจนถงวนท 31 มกราคม 2560 และ 22 กมภาพนธ 2560 ตามล าดบ

วนท 23 กมภาพนธ 2559 มมตใหผอนผนแรงงานตางดาวสญชาตเมยนมา สปป.ลาว และกมพชา รวมทงผตดตาม (บตร)

อายไมเกน 18 ป และแรงงานตางดาวทกกลมทผานการตรวจสญชาตแลวและมการรายงานตวจดท าประวต ณ ศนยบรการจดทะเบยน ไดรบอนญาตท างานถงวนท 31 มนาคม 2561 ผลจากมตคณะรฐมนตรดงกลาว ท าใหมแรงงานตางดาว สญชาตขางตนมาจดทะเบยน (ในชวง 1 เมษายน – 20 มถนายน 2559) ทงสน 583,591 คน (แรงงาน 570,540 คน ผตดตาม 13,051 คน) รวมทงการจดการแรงงานตางดาวครอบคลมแรงงานจากประเทศเวยดนาม

(2) นโยบายเกยวกบการแกไขปญหาการขาดแคลนแรงงานประมงทะเล (2.1) การแกไขปญหาระยะสน

โดยการเปดจดทะเบยนแรงงานตางดาวในกจการประมงทะเล ใหมการผอนผนใหแรงงานตางดาวสญชาตเมยนมา สปป.ลาว และกมพชาอยในราชอาณาจกรเปนเวลา 1 ป ตงแตวนท 1 เมษายน 2558 ถงวนท 31 มนาคม 2559 (ใหนายจางยนแบบแจงความตองการจางแรงงานตางดาว และใหน าแรงงานตางดาวไปท าทะเบยนประวต ตรวจสขภาพ ประกนสขภาพ และขออนญาตท างาน ศนยบรการจดทะเบยนแรงงานตางดาวแบบเบดเสรจ ในพนทจงหวดชายทะเล ไดตงแตวนท 1 เมษายน 2558 ถงวนท 30 มถนายน 2558 และในระหวางการ 65 หทยชนก ทองสราง (2559)

66

ผอนผนนน ใหแรงงานตางดาวเขาสกระบวนการตรวจสญชาต เมอผานการตรวจสญชาตแลวจะไดรบอนญาตใหอยในราชอาณาจกร และอนญาตใหท างานตอไดอก 2 ป ทงน ใหกระทรวงแรงงานพจารณารปแบบการด าเนนการไดตามความเหมาะสม โดยใหกระทรวงมหาดไทยออกประกาศและกฎกระทรวงใหครอบคลมการด าเนนการตามแนวทางดงกลาว จดเตรยมสถานทในการจดตงศนยบรการจดทะเบยนแรงงานตางดาวแบบเบดเสรจ และเปนหนวยงานหลกในการปฏบตงานรวมกบกระทรวงแรงงาน กระทรวงสาธารณสข และหนวยงานอน ๆ ทเกยวของ โดยก าหนดเวลาเปดด าเนนการของศนยบรการจดทะเบยนฯ ในวนท 1 เมษายน 2558 และสนสดการด าเนนการไดตามความเหมาะสม ทงนไมเกนวนท 30 มถนายน 2558 ส าหรบการจดทะเบยนและการตรวจสญชาตครงตอไปภายในระยะเวลา 2 ป ใหคณะกรรมการนโยบายการจดการปญหาแรงงานตางดาวและการคามนษยดานแรงงานพจารณาก าหนดชวงระยะเวลาในการอนญาตใหอยในราชอาณาจกร และระยะเวลาการด าเนนการตอไป

(2.2) การแกไขปญหาระยะยาว รฐบาลไดพยายามแกไขปญหาประมงทะเลในระยะยาวโดยการน าเขาแรงงานประมงตางดาว

ถกกฎหมาย ซงประกอบดวย 7 ขนตอน ดงน 1) การลงทะเบยนแรงงาน นายจาง และรวบรวมความตองการแรงงานประมง 2) การรบสมครแรงงานไทยและการอนมตน าเขาแรงงานตางดาว 3) การคดเลอกบรษทจดหางานทถกกฎหมายกรณน าเขาแรงงานตางดาว 4) การน าเขาแรงงานตางดาว สมาคมการประมงแหงประเทศไทยในฐานะตวแทนสมาชก

หรอนายจางประมง ประสานการด าเนนงานกบบรษทจดหางาน 5) การดแลแรงงานประมงกอนลงเรอ โดยการปฐมนเทศ ชแจงขอปฏบตใหแรงงานทราบ 6) การควบคมตรวจตดตามเรอประมงและแรงงานบนเรอ 7) การลงโทษ หนวยงานภาครฐและเอกชนทไมปฏบตตามกฎหมายระเบยบ ขอบงคบ (2.3) การปรบปรงบนทกความเขาใจวาดวยความรวมมอในการจางแรงงานระหวาง

รฐบาลไทยกบรฐบาลเมยนมา สปป.ลาว และกมพชา โดยเนนไปทการปรบระยะเวลาการกลบเขาท างานใหมของแรงงานตางดาวหลงท างานครบ

ก าหนด 4 ปแลว จากเดมก าหนดไว 3 ป ใหลดลงเหลอ 30 วน เพอความตอเนองของการท างานและสอดคลองกบระยะเวลาการเตรยมการจดท าเอกสารเพอกลบเขามาท างานใหม และใหแรงงานไดกลบไปเพอพกผอนอยกบครอบครวหลงจากเขามาท างานในประเทศไทยเปนระยะเวลาหนงแลว

(3) นโยบายเกยวกบการจดระบบแรงงานตางดาวทเขามาทางานไป-กลบหรอตามฤดกาล66 โดยทแรงงานสญชาตเมยนมา สปป.ลาว และกมพชา ทเขามาท างานแบบไป-กลบหรอตาม

ฤดกาล ทางการไทยไดมการท าใหตกลงระหวางรฐบาลไทยกบรฐบาลของประเทศแรงงานตางดาวเหลาน เชน การ 66 หทยชนก ทองสราง (2559)

67

ท าขอตกลงกบรฐบาลกมพชา ในวนท 11 กรกฎาคม 2558 สวนกบรฐบาลของประเทศเมยนมา และ สปป.ลาว จะมการด าเนนการตามมา โดยมการจดท าระบบฐานขอมลลายพมพนวมออตโนมต (E-Fingerprint) เพอควบคมการเดนทางเขาออกประเทศตามแนวชายแดนของแรงงานเหลาน

นอกจากนโยบายและมาตรการทเกยวของกบการจดระบบแรงงานตางดาว 3 สญญาชาตดงกลาวแลว รฐบาลไทยไดมนโยบายและแนวทางการจดระบบแรงงานตางดาวชาตอนๆ เพอแกไขปญหาการขาดแคลนแรงงานกรณทแรงงานตางดาว 3 สญชาตดงกลาวเดนทางกลบประเทศ เชน มมตคณะรฐมนตร เมอวนท 10 พฤศจกายน 2558 ทเหนชอบการน าเขาแรงงานสญชาตเวยดนาม โดยยดหลกความโปรงใส สะดวก ประหยด และรวดเรว ทสามารถด าเนนการน าเขาโดยนายจางเอง ประสานกบบรษทจดหางานเวยดนามโดยตรง หรอเลอกบรษทจดหางานไทยทจดทะเบยนถกตองตามกฎหมายในการด าเนนการ

(4) นโยบายและแนวทางการปฏบตราชการกระทรวงแรงงาน (ปงบประมาณ 2559)67 นโยบายของกระทรวงแรงงานมทงนโยบายทวไปและนโยบายเฉพาะ ซงนโยบายเฉพาะเปนงาน

เฉพาะเรองทตองการใหเรงด าเนนการ โดยนโยบายทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานและการพฒนาฝมอแรงงานปรากฏอยในนโยบายเฉพาะ ซงในทนกลาวเฉพาะทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงาน (นโยบายและปฏบตทเกยวกบการเคลอนยายแรงงานจากตางประเทศ และการเคลอนยายแรงงานไทยไปตางประเทศ) สวนการพฒนาฝมอแรงงานจะไดกลาวถงตอไป

(4.1) การนาเขาแรงงานตางดาวไรฝมอ ส าหรบทเกยวกบกรณการเคลอนยายแรงงานจากตางประเทศ ในการบรหารจดการตางดาว

แมวาทางการไทยเหนวาแรงงานตางดาวเปนเรองทมผลกระทบตอความมนคงของชาต แตกเหนวาในการพฒนาประเทศยงมความตองการแรงงานตางดาว ดงนน จ าเปนตองใหการบรหารจดการแรงงานตางดาวเปนระบบมาตรฐานสากล การด าเนนการเปดจดทะเบยนแรงงานตางดาวผดกฎหมายและผอนผนใหท างานอยา งเปนระบบและครบวงจร การก าหนดความตองการแรงงานตางดาวทงในปจจบนและอนาคตทงเชงปรมาณและคณภาพของแรงงานโดยภาครฐและเอกชนทเกยวของ 68 แลวเสนอไปยงประเทศตนทางของแรงงานอพยพ ในการน าเขาแรงงานตางดาวใหด าเนนการผานศนยประสานงานแรงงานตางดาวทจดต งขนตามดานถาวร มการตรวจตราวซา คดกรองขนตน แลวใหนายจางรบไปยงศนยทเปนทตงของสถานประกอบการ (นายจาง) เพอจดทะเบยนตามขนตอนตอไป ตลอดจนการพฒนาระบบสารสนเทศเพอการบรการดานแรงงานตางดาว การพฒนาความรวมมอระหวางประเทศทงรปแบบทวภาคและพหภาคโดยใหความส าคญกบกลมประเทศ (LMV ASEAN และเอเชยและแปซฟก ตามล าดบ

67 กระทรวงแรงงาน (2558) 68 ในกรณของแรงงานในกจการประมง ประกอบดวยผแทนจากหนวยงานตางๆทเกยวของ คอ ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต สภาอตสาหกรรม สภาหอการคา และสมาคมประมง

68

(4.2) การบรหารจดการแรงงานตางดาวไรฝมอททางานในประเทศ ส าหรบแรงงานตางดาวทอยระหวางท างานในประเทศไทยมนโยบายใหมการใชแรงงานให

เหมาะสมกบสภาพการจาง ดานสวสดการใหเปนไปตามกฎหมายและมาตรฐานสากล การจด Zoning เพอใหสะดวกตอการควบคมดแลและการอ านวยความสะดวกกลบภมล าเนาเพอครบวาระการท างาน ในการน าเขาแรงงานตางดาวยงมนโยบายทใหความส าคญกบการแกปญหาการคามนษย เนองจากประเทศไทยยงมปญหาทงในสวนของแรงงานการคามนษย หรอ TIP Report ของสหรฐอเมรกา และการใหใบเหลองจากสหภาพยโรป กรณการท าประมงทผดกฎหมายหรอ IUU Fishing รวมทงการใหนายจางปฏบตตามขอตกลงตางๆ ในการคมครองแรงงานของตนเปนอยางด ทงแรงงานไทยและแรงงานตางดาว นอกจากนในการจดการแรงงานตางดาวยงเกยวของกบการพฒนาเศรษฐกจพเศษของรฐบาล โดยการก าหนดรปแบบและกระบวนการบรหารจดการแรงงานตางดาวตามแนวชายแดนแบบไป-กลบ และตามฤดกาล และเรงด าเนนการใหเกดผลโดยเรว การบรหารจดการศนยขอมลแรงงานตางชาต (National Labour Information Center: NLIC) เพอจดท าฐานขอมลแรงงานใหเปนระบบครอบคลมกลมแรงงาน พนท และทนสมยตลอดเวลา รวมทงเชอมโยงกบความตองการของตลาดแรงงาน

(4.3) การนาเขาแรงงานตางดาวมฝมอ ส าหรบการจางแรงงานตางดาวระดบฝมอ/ช านาญการทตองการเขามาท างานในประเทศไทย

นน หลกเกณฑทใชในการพจารณาออกใบอนญาตท างานใหคนตางดาวประกอบดวยความมนคง (ดานการเมอง ศาสนา เศรษฐกจและสงคม) โอกาสในการประกอบอาชพของคนไทย และความตองการแรงงานตางดาวทจ าเปนตอการพฒนาประเทศ และประโยชนทประเทศไดรบ เชน การน าเงนตราตางประเทศเขามาลงทนหรอใชจายในประเทศเปนจ านวนมาก การจางงานคนไทยจ านวนมาก หรอการพฒนาทกษะฝมอคนไทยทจะไดรบการถายทอดจากคนตางดาวทไดรบอนญาตใหท างาน69

2) นโยบายการเคลอนยายแรงงานไปตางประเทศ70 นโยบายการเคลอนยายแรงงานไปตางประเทศในทนประกอบดวย นโยบายและกฎหมายทเกยวของ

กบการสงแรงงานไปตางประเทศ วธการไปท างานตางประเทศของแรงงานไทย และการใหบรการของกรมการจดหางานตอแรงงานไทยไปท างานตางประเทศ ดงน

2.1) นโยบายและกฎหมายทเกยวของเกยวของกบการสงแรงงานไปตางประเทศ ในอดตทผานมาประเทศไทยใหความส าคญกบการสงเสรมแรงงานไทยไปท างานตางประเทศ ใน

แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 5 (พ.ศ.2525 – พ.ศ.2529) ภาครฐไดก าหนดนโยบายดานแรงงานไทยในตางประเทศ เพอสงเสรมแรงงานไทยไปท างานตางประเทศมากทสด โดยมสาระส าคญ เชน ทงการสงเสรม

69 กระทรวงแรงงาน การขออนญาตทางาน http://www.mol.go.th/employee/permission_work 70 การบรหารแรงงานไทยไปตางประเทศ http://www.doe.go.th/prd/main/general/param/site/1/cat/30/sub/0/pull/singleview/view/detail/object_id/5)

69

ใหแรงงานไทยไปท างานตางประเทศใหมากทสด การแกไขปญหาทจะเกดขนและสนบสนนการฝกอบรมเพอยกระดบฝมอคนงานใหไดมาตรฐานตามทตลาดแรงงานตองการ การใหค าแนะน าและความชวยเหลอแกแรงงานไทยในตางประเทศ การขยายการใหบรการจดหางานและฝกอบรมดานแรงงานออกไปสสวนภมภาค และการสงเสรมและคมครองการจางแรงงานไทยไปท างานตางประเทศ เปนตน และในป 2528 มการออกกฎหมายและมาตรการเพอควบคมการจดสงแรงงาน พระราชบญญตจดหางานและคมครองคนหางาน พ.ศ. 2528 และในป 2537 ไดออกพระราชบญญตจดหางานและคมครองคนหางาน (ฉบบท 2) พ.ศ. 2537 เพอใหการสงแรงงานไทยไปตางประเทศรดกมยงขน

นอกจากนมการจดตงส านกงานบรหารแรงงานไทยไปตางประเทศ เพอแกไขปญหาทเกดจากการทมบรษทจดหางานสงคนงานไปท างานตางประเทศแลวมปญหาตามมาหลายประการ เพอก ากบ ดแล การพฒนากระบวนการจดสงแรงงานไทยไปท างานตางประเทศใหมประสทธภาพ และคมครองสทธประโยชนของคนหางานและลกจางทไปท างานหรอฝกงานในตางประเทศ รวมทงสงเสรมการขยายตลาดแรงงานไทยไปตางประเทศ กรณการจดสงแรงงานไทยไปท าตางประเทศ นโยบายและแนวทางการปฏบตราชการกระทรวงแรงงาน (ปงบประมาณ 2559 มนโยบายทใหความส าคญกบการพฒนาเสรมสรางภมคมกนใหแรงงานไทยไปท างานตางประเทศไดอยางมศกดศร) ในสวนทเกยวกบการเตรยมความพรอมทรพยากรมนษยเขาสประชาคมอาเซยนไดมนโยบายใหมการประสานกบความตองการแรงงานในตลาดอาเซยน การฝกอบรมฝมอแรงงานรองรบภาคอตสาหกรรมในการเขาสประชาคมอาเซยน การพฒนาฝมอ และทกษะภาษาใหกบบคลากรและแรงงาน

2.2) วธการไปทางานตางประเทศของแรงงานไทย การเดนทางไปท างานตางประเทศของแรงงานไทยทถกตองตามกฎหมาย ม 5 วธ71 คอ 1. บรษทจดหางานเปนผจดสง แตตองเปนบรษททไดรบอนญาตจากกรมการจดหางานเทานน

โดยคนงานตองจายคาใชจายและคาบรการแกบรษทจดหางาน 2. รฐเปนผจดสง โดยกรมการจดหางาน ทงเปนการจดสงแบบรฐตอรฐ หรอรฐกบเอกชน/

องคกรเอกชน โดยคนงานไมตองเสยคาใชจายใดๆ ยกเวนคาใชจายทเกยวของกบการเตรยมตวการเดนทาง เชน คาตรวจสขภาพ คาวซา และคาโดยสารเครองบน เปนตน

3. การเดนทางโดยนายจางพาไปทางาน ซงเปนนายจางในประเทศไทยทมบรษทสาขาตางประเทศ/ประมลงานไดในตางประเทศ นายจางตองขออนญาตการเดนทางไปท างานตางประเทศตอกรมการจดหางาน

4. การเดนทางโดยนายจางสงลกจางไปฝกงาน เพอเพมพนทกษะ/พฒนาฝมอ/ถายทอดเทคโนโลย แลวกลบมาท างานในประเทศ นายจางตองแจงตอกรมการจดหางาน

71 กรมการจดหางาน (2559)

70

5. การเดนทางไปทางานตางประเทศดวยตนเอง ซงเปนการตดตอหางานดวยตนเอง/คนทกลบมาพกผอนในประเทศแลวกลบไปท างาน/ครบสญญาจางแลวตอสญญาจางกลบท างานตอ การเดนทางตองแจงตอกรมการจดหางานกอนวนเดนทาง

ทงนคนงานทเดนทางไปท างานตางประเทศโดยถกตองตามกฎหมายตามวธท 1 ถง 4 จะไดรบการคมครองดแลจากกองทนเพอชวยเหลอคนงานไปตางประเทศ แกตวคนงานเองและทายาท ในดานตางๆ เชน ตงแตกอนเดนทางไปท างานในตางระเทศ ในขณะท างาน และภายหลงเดนทางกลบประเทศ รวมทงกรณประสบอนตราย บาดเจบ ทพพลภาพและเสยชวต ส าหรบกรณทเดนทางดวยตนเอง (วธท 5) ถาตองการไดรบสทธประโยชนตางๆ ตองสมครเปนสมาชกกองทนดงกลาวได แตกฎหมายไมบงคบ และตองจายเงนเขากองทนฯ คนละ 300 – 500 บาท

ส าหรบการด าเนนงานของส านกงานบรหารแรงงานไทยไปตางประเทศ ไดแก 1. บรหารและบรการจดสงแรงงาน 2. เปนศนยขอมลและทะเบยนแรงงาน 3. คมครองสทธประโยชนของแรงงานไทย 4. สงเสรมและพฒนาระบบการจดสงแรงงาน 5. ฝกอบรมและพฒนาความพรอมคนหางานกอนไปท างาน 6. สงเสรมการขยายตลาดแรงงานไทยไปท างานตางประเทศ 7. ก าหนดแนวทางและสงเสรมตลาดแรงงานตางประเทศใหสอดคลองกบนโยบายของรฐบาล จากขอมลของกรมการจดหางาน “23 ป กรมการจดหางาน” มการจดสงแรงงานไทยไปท างาน

ตางประเทศภายใตกรอบบนทกขอตกลง (MOU) กบตางประเทศ ซงเปนประเทศผรบแรงงานไทยทส าคญๆ จ านวน 4 ประเทศ ไดแก72

1. ประเทศอสราเอล ไดแก การจดสงแรงงานไทยไปท างานภาคเกษตร ภายใตโครงการ “ความรวมม อ ไทย – อสราเอล เพ อการจดหางาน ” (Thailand Israel Cooperation on The Placement of Workers) หรอทเรยกกนวา “โครงการ TIC”)

2. ประเทศญปน ไดแก โครงการจดสงผฝกปฏบตงานเทคนคคนไทยไปฝกปฏบตงานเทคนคในประเทศญปน โดยผานองคกร IM ประเทศญปน หรอทเรยกกนวา “โครงการ IM”

3. ประเทศสาธารณรฐเกาหล ไดแก การจดสงแรงงานไทยไปท างานสาธารณรฐเกาหลภายใตระบบการจางแรงงานตางชาต (Employment Permit System for Foreign Workers) หรอท เรยกกนวา “โครงการ EPS” 72 กรมการจดหางาน (2559)

71

4. ไตหวนและประเทศอนๆ (เชน มาเลเซย สงคโปร และกาตาร) เปนการจดหาและสงแรงงานไปท างาน โดยนายจางในตางประเทศหรอตวแทน มอบอ านาจใหกรมการจดหางานจดหาลกจางเพอไปงานตางประเทศให

ทงน การจดสงคนหางานไปท างานโดยวธรฐจดสง ท าใหคนงานสามารถประหยดคาใชจายในการเดนทางจ านวนมาก เพราะกรมการจดหางานพยายามลดคาใชจายอ านวยความสะดวกใหกบคนหางาน สงผลใหความนยมในการเดนทางไปท างานตางประเทศโดยการจดสงโดยรฐเพมมากขน

ตารางท 4.3 คาใชจายในการเดนทางไปทางานตางประเทศทจดสงโดยรฐ จดสงโดยเอกชน และคาใชจายท

คนงานประหยดได คาใชจายทจดโดยรฐ คาใชจายจดโดยเอกชน คนงานประหยด

1 อสราเอล (TIC) 79,328 300,000 292,072

2 สาธารณรฐเกาหล (EPS) 33,365 200,000 166,635 3 ญปน (IM Japan) 5,445 300,000 294,555

4 ไตหวน 15,000 70,000 55,000 ทมา: กรมการจดหางาน (2559)

2.3) การใหบรการของกรมการจดหางานตอแรงงานไทยไปทางานตางประเทศ ทงน ในการใหบรการของกรมการจดหางานเพอชวยเหลอและอ านวยความสะดวกแกแรงงาน

ไทยไปท างานตางประเทศ มมาตรการทส าคญ ไดแก (1) การจดตงศนยประสานบรการการไปทางานตางประเทศ ในพนททมแรงงานเดนทาง

ไปท างานตางประเทศเปนจ านวนมาก เพอเปนศนยกลางในการประสานงานและอ านวยความสะดวกส าหรบคนหางานทประสงคจะเดนทางไปท างานในตางประเทศ รวมทงลดขนตอนในการตดตอหนวยราชการจากหลายหนวยงาน ลดปญหาการหลอกลวง ขจดและหรอลดบทบาทของสาย/นายหนาจดหางานเถอน และเปนศนยทะเบยนคนหางานไปท างานตางประเทศ และอบรมเตรยมความพรอมคนหางานกอนเดนทางไปท างานตางประเทศ โดยจะมการพฒนาการอบรมคนหางานกอนตดสนใจไปท างานตางประเทศ มการเพมระยะเวลาการอบรมใหมากยงขน ซงปจจบนมศนยทงหมดทวประเทศจ านวน 10 แหง ไดแก จงหวดนครราชสมา ขอนแกน บรรมย ชยภม สกลนคร หนองคาย อดธาน สโขทย ล าปาง และเชยงราย ซงในอนาคตกรมการจดหางานมนโยบายทจะขยายศนยประสานบรการการไปท างานตางประเทศเพมมากขน

(2) การใหบรการขอมลแกแรงงานทจะไปทางานตางประเทศ โดยการจดท าโครงการและกจกรรมใหความรในขนตอนการหางานท าและวธไปท างานตางประเทศทถกตองตามกฎหมายกบกลมเปาหมาย ให

72

ความรผานสอตางๆ โดยการรณรงคและใหความรผานสอตางๆ ซงแรงงานสวนใหญอยในพนทจงหวดภาคอสาน ภาคเหนอ ทนยมไปท างานตางประเทศ มการจดท าโครงการเขตปลอดการหลอกลวงคนหางาน เพอไมใหตกเปนเหยอของการหลอกลวงคนหางาน แกปญหาการคามนษยดานแรงงาน โดยมคนหางานทไดรบความคมครอง 614,910 คน สงผลใหสถตคนหางานรองทกขลดลงมากถงรอยละ 60

(3) การพฒนาระบบสารสนเทศศนยทะเบยนคนหางาน (Labour Bank) เพอใหคนหางานไปท างานตางประเทศไดใชงาน การเปลยนแปลงระบบการใหบรการจาก ณ ส านกงานเปนการใหบรการทางอเลกทรอนกส (e-Service) เพอเพมประสทธภาพในการท างาน และอ านวยความสะดวกแกผมาใชบรการ รวมทงรปแบบการท างานใหมทงคนใหบรการและผรบบรการ ซงถอวาเปนกาวใหมของการจดสงคนหางานไปท างานตางประเทศ

โดยใหบรการยนเรองทางอเลกทรอนกส (e-Service) (ทดลองใชระบบเพอใหบรการประชาชนเมอวนท 1 กรกฎาคม 2559) ดงน

1) การขอ/ตออาย/ยกเลกใบอนญาตจดหางานใหคนหางานไปท างานในตางประเทศ 2) การขอจดทะเบยนลกจาง ขอมบตรประจ าตว ขอยกเลกบตรประจ าตวลกจาง 3) การขอคดรายชอคนหางาน ขอแจงผลการคดรายชอ และขอรบรองรายชอคนหางาน 4) ขออนญาตรบสมครหรอประกาศรบสมครคนหางานเปนการลวงหนา ขออนญาตขยาย

ระยะเวลาการรบสมครหรอประกาศรบสมครคนหางาน 5) ขออนญาตสง/ขออนญาตระยะเวลาการจดสงคนหางานท างานในตางประเทศ 6) ขอสมครสมาชกกองทนชวยเหลอคนหางานไปท างานตางประเทศ 7) การขอจองหองอบรมคนหางาน

4.2.2 นโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศ สปป.ลาว

ส าหรบนโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของ สปป.ลาว ในทนประกอบดวย กฎหมายและกฎระเบยบทเกยวของ การท าขอตกลงระหวางประเทศตางๆทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศของสปป.ลาว ขอสงเกตซงไดจากรายงานการศกษาจากแหลงตางๆ และสรประเบยบการควบคมและการใชแรงงานตางชาต สปป.ลาว ดงน

จากการศกษาของศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย (2555, น.7-31) เกยวกบประเดนดานกฎหมายแรงงานของ สปป.ลาว ในชวงกอนหนานพบวา

73

- สปป.ลาว ยงไมมกฎระเบยบดานกฎระเบยบและขนตอนการน าเขาแรงงาน รวมถงการท างานของแรงงานตางชาตทชดเจน เพราะ สปป.ลาว สนบสนนการใชแรงงานภายในประเทศ ในสวนนโยบายการใชแรงงานตางประเทศจะก าหนดใหเปนแรงงานมฝมอ และแรงงานทขาดแคลนใน สปป.ลาว

- นกลงทนตางประเทศตองใหความส าคญตอการวาจางแรงงานสญชาตลาวกอน แตอยางไรกตามผประกอบการชาวตางชาตมสทธในการวาจางแรงงานทมฝมอหรอผเชยวชาญชาวตางประเทศไดในกรณทจ าเปน ในกรณเชนนจะตองไดรบการอนญาตจากองคการคมครองแรงงานของ สปป.ลาว กอน

- ตามกฎหมายแรงงานและกฎหมายสงเสรมการลงทนตางประเทศไดก าหนดวา หามมคนตางประเทศท างานเกนรอยละ 10 ของแรงงานทงหมด โดยแรงงานตางชาตนนจะตองถายทอดฝมอแรงงานใหแกชาวลาวดวย

- ตามกฎหมายแรงงานลาว Decree No. 24/ PR of The President of Republic ลงวนท 21

เมษายน 2537 นกลงทนตางประเทศและแรงงานชาวตางประเทศ ผซงท างานและมรายไดเกดขนใน สปป.ลาว มหนาทตองยนเสยภาษเงนไดในอตรารอยละ 10 ของรายไดทเกดขน

ทงน สปป.ลาว ไดมความพยายามในการท าความรวมมอในการบรหารจดการและแกไขปญหาเกยวกบ

การเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ โดย สปป.ลาว ไดท าความตกลง ASEAN Framework Agreement on

Services (AFAS) เกยวกบขอผกพนทวไป (สวรรณา ตลยวศนพงศ, 2554, น.37) โดยมเนอหาส าคญคอ

- แรงงานตางชาตท เขามาท างานใน สปป.ลาว ตองปฏบตตามกฎหมายสงเสรมการลงทนและกฎระเบยบการตรวจคนเขาเมอง การเขาเมอง และระยะเวลาพ านก

- กรณจ าเปนตองมการจางชาวตางชาต ตองไดรบอนมตจากหนวยงานก ากบดแลของ สปป.ลาว

- บรษทตางชาตตองยกระดบลกจางชาวลาว ใหเขารบการฝกอบรมทงในและตางประเทศ ในขณะเดยวกน สปป.ลาว และประเทศไทย ไดมความพยายามในการปรบปรงแกไขปญหาแรงงาน

ระหวางสองประเทศ โดยไดจดท าขอตกลงความรวมมอดานการจางแรงงานระหวาง สปป.ลาว กบประเทศไทย พ.ศ. 2545 ซงมเปาหมายส าคญคอ การจดตงและจดระเบยบการก ากบควบคมของรฐ (พฤกษ เถาถวล และสธร สาตราคม, 2556, น.27-32) โดยมวตถประสงคทส าคญ 4 ประการ ไดแก

1. เพอใหเกดกระบวนการทเหมาะสมในการจางแรงงานขามชาต 2. เพอสงแรงงานขามชาตทครบวาระการจางงานกลบประเทศอยางมประสทธภาพ 3. ใหความคมครองแรงงานขามชาตอยางเหมาะสม 4. ปองกนการขามแดนผดกฎหมายการคามนษย และการจางแรงงานขามชาตอยางผดกฎหมาย

74

ในป พ.ศ. 2545 สปป.ลาว ไดลงนาม MOU กบประเทศไทยเกยวกบการเคลอนยายแรงงานลาวเขามาท างานในประเทศไทย ซงหลงจากท า MOU แลว สปป.ลาว ไดมการปรบตวในสวนของภาครฐทส าคญๆ ไดแก

- การปรบโครงสรางกระทรวงแรงงานและสวสดการสงคม ใหมความส าคญมากขน และจดตงกรมพฒนาฝมอแรงงานและจดหางานขน

- การปรบปรงการท างานเพอใหการท างานรวมกบไทยราบรน เชน ฝายวชาการแรงงานไดเพมชองทางการสอสารและเกบขอมล เพอเตรยมส าหรบการประชมระหวางเจาหนาทระดบสงของสองประเทศ โดยมการจดประชมขนปละครงโดยผลดกนเปนเจาภาพ ซงเปนกลไกทกระตนการท างานไดด

- การบญญตกฎหมายและกฎระเบยบดานแรงงาน เพอสนองการจางแรงงานตามบนทกขอตกลง ไดแก ด ารสนายกรฐมนตรวาดวยการสงแรงงานไปท างานตางประเทศ ค.ศ. 2002 ค าสงกระทรวงแรงงานและสวสดการสงคมวาดวยการจดตงปฏบตตามด ารสนายกรฐมนตร หมายเลข 68/PMO ค.ศ. 2002 กฎกระทรวงแรงงานและสวสดการสงคมวาดวยรปแบบของงานและพนทตองหามสงแรงงานลาวไปท างาน ค.ศ. 2002 ด ารสนายกรฐมนตรวาดวยคาจางขนต า ค.ศ. 2005 และขอตกลงวาดวยการจดตงและคมครองวสาหกจบรการจดหางาน ค.ศ. 201073

ตอมาในป ค.ศ. 2014 สปป.ลาว ไดมการปรบปรงกฎหมายแรงงานฉบบป ค.ศ. 2013 (Labour Law, 2013 No. 43/NA) ซงมประเดนเกยวกบการเคลอนยายแรงงานดงน74

- มาตรา 7 ความรวมมอระหวางประเทศ สปป.ลาว สงเสรมความรวมมอระหวางประเทศและระดบภมภาคในกจการตางๆ ดานแรงงาน ไดแก การ

แลกเปลยนประสบการณ ขอมลดานวทยาศาสตร เทคโนโลยและการลงทนเพอการพฒนาแรงงาน และการจดท าขอตกลงตางๆ ซง สปป.ลาว เปนผมสวนรวม

ส าหรบแรงงานลาวทเคลอนยายไปท างานในตางประเทศ มขอก าหนดใหปฏบตดงน

- มาตรา 66 การบรหารจดการแรงงานลาวทท างานในตางประเทศ กระทรวงแรงงานและสวสดการสงคมมหนาในการบรหารจดการแรงงานลาวทท างานในตางประเทศ โดย

รวมมอกบหนวยงานทเกยวของ ในกรณมความจ าเปนกระทรวงแรงงานฯ อาจรวมกบกระทรวงการตางประเทศเสนอใหรฐบาลจดตงผแทน โดยเปนสวนหนงของสถานทตหรอสถานกงสลของ สปป.ลาว ในตางประเทศ เพอท าหนาทบรหารจดการ คมครองและดแลผลประโยชนของแรงงานลาว

- มาตรา 67 สทธและหนาทของผก ากบดแลแรงงานลาวในตางประเทศ ในการคมครองสทธและผลประโยชนของแรงงานลาวในตางประเทศ สงทหนวยงานบรหารจดการแรงงาน

ลาวในตางประเทศจะตองด าเนนการไดแก การรวบรวมขอมล ความรทเปนประโยชนและถายทอดใหกบลกจาง

73 พฤกษ เถาถวล และสธร สาตราคม (2556, น. 38) 74 ILO (2014b, p.36)

75

การชวยเหลอแรงงานกรณมขอโตแยงหรอผดสญญา ในการเจรจาหาทางออกหรอด าเนนการตามกฎหมาย ออกหนงสอรบรองและเอกสารทเกยวของใหกบแรงงานลาว การชวยเหลอแรงงานลาวกรณถกเนรเทศ ทอดทง และกรณฉกเฉนตางๆ เมอแรงงานถกละเมดสทธ การรวมมอกบหนวยงานทเกยวของในตางประเทศในการด าเนนการตางๆ ทจ าเปน และการด าเนนการใหแรงงานมสทธและหนาทตามกฎหมายแรงงาน

ในสวนของการก ากบดแลและบรหารจดการแรงงานตางประเทศทเขามาท างานใน สปป.ลาว มขอก าหนดในการด าเนนการดงน

- มาตรา 68 การรบแรงงานชาวตางประเทศ ในการวางแผนดานแรงงานของหนวยงาน ผวาจางจะตองใหความส าคญตอการจางแรงงานลาวกอนเปน

อนดบแรก หากไมสามารถจดหาแรงงานในประเทศไดหนวยงานผวาจางมสทธทจะขอจดหาแรงงานจากตางประเทศมาปฏบตหนาทได โดยสดสวนการรบแรงงานชาวตางประเทศเขามาท างานมขอก าหนดดงน

1.กรณทวไปก าหนดใหไมเกนรอยละ 15 ของจ านวนแรงงานลาวกรณเปนผเชยวชาญปฏบตงานใชก าลงกายเปนหลก (physical work) และไมกนรอยละ 25 กรณเปนผเชยวชาญปฏบตงานทใชก าลงสมอง (mental work)

2.กรณงานโครงการขนาดใหญของรฐบาลทมระยะเวลาไมเกน 5 ป การใชแรงงานตางประเทศจะเปนไปตามขอตกลงของสญญาระหวางเจาของโครงการกบรฐบาล

ส าหรบผรบจางชาวตางประเทศในสาขาวชาชพทสามารถเคลอนยายเขาท างานไดอยางเสรในประเทศตางๆ ในอาเซยน จะตองปฏบตตามกฎหมายทเกยวของโดยเฉพาะ

แรงงานชาวตางประเทศทท างานใน สปป.ลาว จะไดรบการคมครองและบรหารจดการตามกฎหมายแรงงานฉบบน รวมถงระเบยบขอบงคบทเกยวของของ สปป.ลาว

- มาตรา 69 สทธและหนาทของแรงงานชาวตางประเทศ แรงงานชาวตางประเทศมสทธทจะไดรบการคมครองตามกฎหมายแรงงาน โดยเทยบเทากบแรงงานลาวท

ปฏบตงานทมผลการปฏบตงาน ลกษณะงาน มาตรฐานแรงงาน และภายใตสภาวะการท างานเดยวกน เชน เงนเดอน คาจาง

แรงงานชาวตางประเทศมหนาททจะตองเคารพกฎหมาย จารตประเพณของ สปป.ลาว วางแผนทจะถายทอดความรทางเทคนคเพอเพมสมรรถนะแกแรงงานลาว จายภาษเงนไดตามกฎหมาย และตองออกจาก สปป.ลาวภายใน 15 วน หลงครบสญญาจาง

- มาตรา 70 สทธและหนาทของผจางแรงงานชาวตางประเทศ หนวยงานทจางแรงงานชาวตางประเทศมสทธและหนาทใหค าแนะน าแกแรงงานชาวตางประเทศเพอให

ปฏบตตามกฎหมายและจารตประเพณของ สปป.ลาว จดท าแผนการพฒนาสมรรถนะทมความเหมาะสมเสนอตอ

76

หนวยงานทผก ากบดแล และอ านวยความสะดวกในการยายถนฐานกลบยงประเทศของแรงงานชาวตางประเทศเมอครบก าหนดตามสญญาจางและน าสงใบอนญาตท างานใหกบหนวยงานทผก ากบดแล

- มาตรา 130 ประเภทของแรงงานทเคลอนยายถนฐาน แรงงานท เคลอนยายถนฐานแบ งออกเปน 3 ประเภท ไดแก 1) แรงงานท เคลอนยายถนฐาน

ภายในประเทศ 2) แรงงานทเคลอนยายถนฐานออกไปยงตางประเทศ และ 3) แรงงานทเคลอนยายถนฐานเขามาในประเทศ

- มาตรา 131 แรงงานทเคลอนยายถนฐานภายในประเทศ แรงงานทเคลอนยายถนฐานภายในประเทศหมายถง แรงงานลาวทยายถนฐานจากทองถนของตนไปยง

แขวงอนเพอประกอบอาชพทถกกฎหมาย แรงงานกลมนจะไดรบการคมครองและสทธประโยชนตามกฎหมายฉบบนทกประการ

- มาตรา 132 แรงงานทเคลอนยายถนฐานไปยงตางประเทศ แรงงานทเคลอนยายถนฐานไปยงตางประเทศหมายถง แรงงานลาวทยายถนฐานออกไปยงประเทศอนๆ

เพอประกอบอาชพ สทธและหนาทของแรงงานนนจะเปนไปตามสญญาจาง และกฎหมายทเกยวของในประเทศนนๆ

- มาตรา 133 แรงงานทเคลอนยายถนฐานเขามาในประเทศ แรงงานทเคลอนยายเขามาในประเทศหมายถง แรงงานชาวตางประเทศทยายถนฐานเขามาในประเทศ

เพอท างานภายใตสญญาจางงาน โดยสทธและหนาทของแรงงานกลมนจะเปนไปตามกฎหมายแรงงานฉบบน และกฎหมายอนของ สปป.ลาว ทเกยวของ

- มาตรา 134 หนาทของนายจางในการรบเขาท างานและการสงกลบแรงงานตางชาต หนาทของนายจางในการรบและสงกลบแรงงานตางชาตมดงน 1. ปฏบตใหสอดคลองกบสญญาระหวางประเทศ 2. ในระหวางการเคลอนยายแรงาน ใหกระท าการอยางระมดระวงเพอความปลอดภยของแรงงาน 3. จดใหลกจางและสมาชกในครอบครวสามารถเขาถงขอมลขาวสาร การศกษา การรกษาพยาบาลและ

การประกนสงคม 4. ลกจางจะตองไดรบการฝกอบรมหรอเสรมทกษะการท างานในระดบเชยวชาญ 5. ลกจางจะตองถกสงกลบไปยงประเทศของตนหลงจากทสญญาจางหมดอายลงแลว

- มาตรา 135 มาตรการกรณการยายถนฐานทไมมเอกสาร การยายถนฐานของแรงงานโดยไมมเอกสารและสอดคลองกบมาตรา 130 ของกฎหมายฉบบน จะตอง

ปฏบตใหสอดคลองกบกฎหมายฉบบอนทเกยวของ รวมทงในการยายถนตามฤดกาลจะตองไปขนทะเบยนใหมตามกฎหมายเกยวกบทะเบยนครอบครว (Law on Family Registration) และกฎหมายอนทเกยวของดวย

77

ตอมาในป พ.ศ. 2559 สปป.ลาว ไดมการท า MOU กบประเทศไทย โดยครอบคลมทงการด าเนนการและบรหารจดการเกยวกบเคลอนยายแรงงานลาวทเขามาท างานในประเทศไทยแลว ยงรวมถงการจดการประกนสงคมแกแรงงานลาวทเขามาท างานในประเทศไทย และการจดตงสภาบรหารจดการแรงงาน ( labour management councils) ขนระหวางสองประเทศ75

ส าหรบประเดนทาทายและขอเสนอแนะจากการศกษาของ Leebouapao (2014, p.8) เกยวกบ

ผลกระทบของการเคลอนยายแรงงานทมตอ สปป.ลาว เมอเรมเขาสประชาคมเศรษฐกจอาเซยน ดงน

- แรงงานทองถนจะเคลอนยายไปท างานในประเทศอนๆ ในอาเซยน ซงใหคาจางสงกวา ผลทตามมาคอ แรงงานในทองถนจะขาดแคลน และน าไปสปญหาครอบครวและสงคม

- แรงงานอพยพจากประเทศในกลมอาเซยนมแนวโนมทจะยายเขามาท างานใน สปป.ลาว มากขน เนองจากประชากรของ สปป.ลาว มจ านวนนอยเมอเทยบกบประเทศสมาชกอนๆ และยงปญหาขาดแคลนแรงงานโดยเฉพาะแรงงานทมฝมอ เหตการณดงกลาวจะท าใหเกดการแขงขนกนหางานและเปนประเดนทาทายส าหรบการบรหารจดการแรงงานทเคลอนยายเขามาในประเทศ

- สปป.ลาว จ าเปนทจะตองพฒนาทรพยากรมนษยของประเทศ โดยเฉพาะอยางยงในเรองการปรบปรงคณภาพการศกษาใหทนกบประเทศสมาชกอนๆ เพอใหแรงงานลาวไดรบการยอมรบจากสมาชกอาเซยนอน ๆ ภายใตกรอบของการเคลอนยายแรงงานฝมอไดอยางเสรในกลมประเทศสมาชกอาเซยน

ส าหรบขอมลทเผยแพรโดยกรมเจรจาการคาระหวางประเทศ กระทรวงพาณชยของไทย เกยวกบระเบยบการควบคมและการใชแรงงานตางชาตใน สปป.ลาว76 ซงรฐบาล สปป.ลาว ไดก าหนดไว เพอใหผสนใจไดศกษาเปนขอมล ประกอบดวยประเดนส าคญในดานตางๆ ดงน

- การก าหนดใหไมมการจ ากดสทธนายจางในการรบคนงาน แตบงคบใหท าสญญาจางแรงงานและม

การก าหนดระเบยบการภายใตการควบคมของรฐ

- การท าสญญาแรงงานถอเปนเงอนไขทจ าเปน ทงน อาจท าดวยวาจาหรอเปนลายลกษณอกษร

แลวแตลกษณะของการวาจางซงอาจก าหนดเวลาหรอไมกได โดยการยกเลกสญญาอาจท าไดในกรณตางฝายตาง

เหนชอบ ซงผประสงคจะยกเลกตองแจงลวงหนาอยางนอย 90 วน หรอกรณนายจางตองการปลดพนกงานออก

จะตองแจงลวงหนา 3 เดอน พรอมใหเหตผลการปลด กรณนผถกปลดมสทธไดรบเงนอดหนน หรอกรณลกจาง

กระท าความผด นายจางสามารถปลดลกจางออกจากการท างานไดโดยไมจ าเปนตองจายเงนอดหนน

75 http://ilo.org/wcmsp5/groups/public/---asia/---ro-bangkok/documents/publication/wcms_531470.pdf 76 ศนยขอมลขาวอาเซยน กรมประชาสมพนธ. (2016).

78

- การขอใบอนญาตท างานใน สปป.ลาว ใชเวลาด าเนนการขนต า 15 วน

- การก าหนดใหมระยะเวลาทดลองงานไมเกน 1 เดอน ส าหรบแรงงานไรฝมอและไมเกน 3 เดอน

ส าหรบแรงงานฝมอ

- การก าหนดใหมการจดตงองคกรทจดตงขนโดยกลมแรงงานภายในสถานทท างาน เพอท าหนาท

ชกชวนแรงงานใหปฏบตตามระเบยบและเปนสอกลางไกลเกลยขอพพาทระหวางนายจางกบลกจาง

- การหามนายจางใชแรงงานดวยการบงคบ ยกเวนกรณเพอการรกษาความมนคงภายใน หรอกรณเมอเกดวกฤตการณซงรฐบาลเปนผใชอ านาจ

- การก าหนดระยะเวลาท างานไวไมเกนสปดาหละ 6 วนๆ ละไมเกน 8 ชวโมง หรอสปดาหละไมเกน 48 ชวโมง สวนกรณงานทมความเสยงหรอกอใหเกดผลเสยตอสขภาพไดงาย ก าหนดไวไมเกนวนละ 6 ชวโมง หรอสปดาหละไมเกน 36 ชวโมง โดยลกจางมสทธไดรบคาลวงเวลาตามอตราทก าหนดหากท างานนอกเวลาปกต ทงน การท างานนอกเวลาตองไมเกนจ านวนชวโมงทก าหนดและมการขออนญาตอยางถกตอง

- การก าหนดใหมวนหยดประจ าสปดาหอยางนอยสปดาหละ 1 วน และวนหยดนกขตฤกษ การลาปวยไมเกน 30 วนตอป และวนลาพกผอนประจ าป (เฉพาะลกจางรายไดทมอายงานไมต ากวา 1 ป) ไมเกนปละ 18 วน ซงลกจางยงคงมสทธไดรบคาจาง

- การก าหนดคาแรงงานขนต าในอตราวนละ 24,076 กบ (ประมาณ 93.75 บาท) หรอประมาณเดอนละ 626,000 กบ (ประมาณ 2,437.60 บาท) โดยมผลบงคบใชตงแตวนท 1 มกราคม 2555 โดยในการจายใหเนนความเสมอภาคในการรบเงนเดอนและคาแรงโดยไมค านงถงเพศ สญชาต หรอเชอชาต การเบกจายเงนเดอนหรอคาแรงในแตละครงตองมลายเซนผรบและเบกตรงตามก าหนดเวลา ส าหรบลกจางทท างานในเวลากลางคน (ชวงเวลา 22.00 – 06.00 น.) ตองไดรบเงนมากกวาลกจางทท างานในเวลากลางวนไมนอยกวารอยละ 10 และกรณมการหกเงนเดอนหรอคาแรงเพอชดใชคาเสยหายจะตองไมเกนรอยละ 20 ของเงนเดอนทจะไดรบ

4.3 นโยบำยและมำตรกำรดำนสมรรถนะแรงงำนทเกยวของกบสมรรถนะแรงงำนของประเทศไทยและ สปป.ลำว

4.3.1 นโยบำยและมำตรกำรดำนสมรรถนะแรงงำนทเกยวของกบกำรเคลอนยำยแรงงำนของประเทศไทย

นโยบายและมาตรการดานสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยในทนประกอบดวย นโยบายและมาตรการเกยวกบการพฒนาฝมอแรงงานในแผนยทธศาสตรกรมพฒนาฝมอแรงงาน พ.ศ. 2555-2559 กฎหมายเกยวกบการพฒนาฝมอแรงงาน ภารกจของกรมพฒนาฝมอแรงงาน นโยบายและทศ

79

ทางการพฒนาฝมอแรงงาน ปงบประมาณ 2558 และการพฒนาฝมอแรงงานรองรบประชาคมอาเซยนในปงบประมาณ 2559 ดงน

1) นโยบำยและมำตรกำรเกยวกบกำรพฒนำฝมอแรงงำน นโยบายและมาตรการดานสมรรถนะแรงงานของไทยสามารถเหนไดจากสงทปรากฏอยในแผนยทธศาสตร

กรมพฒนาฝมอแรงงาน พ.ศ. 2555-2559 ทชถงแนวทางการด าเนนงานในอนาคตของกรมพฒนาฝมอแรงงานในชวงเวลาดงกลาว ทงในสวนของวสยทศน พนธกจ เปาประสงค และยทธศาสตร ซงมสาระส าคญ ไดแก

วสยทศนซงก าหนดโดยผบรหารสงสดของกรม เพอเปนทศทางการด าเนนงานในอนาคตของกรมพฒนาฝมอแรงงาน ในชวงป พ.ศ. 2555-2559 ทมงมนพฒนาแรงงานไทยใหสมรรถนะไปสระดบนานาชาต คอ “ก ำลงแรงงำนไทยมสมรรถนะไดมำตรฐำนสำกล (Workforce with world class competency)”

ทงน เพอใหวสยทศนขางตนสามารถบรรลไดในแผนยทธศาสตรกรมพฒนาฝมอแรงงาน พ.ศ. 2555-2559 และเปนไปตามทกฎหมาย พนธกจทก าหนดไวในแผนยทธศาสตรกรมพฒนาฝมอแรงงาน พ.ศ. 2555-2559 ประกอบดวย 3 ประเดน คอ 1) การจดท าและพฒนามาตรฐานฝมอแรงงานใหสอดคลองกบมาตรฐานสากล 2) การพฒนาศกยภาพก าลงแรงงานและผประกอบกจการใหสามารถแขงขนไดในตลาดโลก และ 3) การสงเสรมการมสวนรวมและสรางเครอขายการพฒนาฝมอแรงงาน

จากพนธกจทก าหนดไว เปำประสงคทระบไวในแผนยทธศาสตร ประกอบดวย 1) ยกระดบก าลงแรงงานของประเทศใหเปนแรงงานฝมอตามมาตรฐานฝมอแรงงานในระดบสากล 2) การเพมผลตภาพแรงงานและยกระดบรายไดของก าลงแรงงาน และ 3) การใหองคกรมขดความสามารถสงในการพฒนาฝมอแรงงาน เพอเพมขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ

โดยมยทธศำสตรใน 5 ดาน คอ 1) การก าหนด ทดสอบและสรางระบบรบรองมาตรฐานฝมอแรงงานแหงชาต เพอเพมขดความสามารถในการแขงขนในระดบสากล 2) การสรางความเขมแขงเครอขายพฒนาฝมอแรงงาน 3) การเตรยมความพรอมฝมอแรงงานเพอรองรบการเปนประชาคมอาเซยน 4) การเปนศนยกลางขอมลและเทคโนโลยสารสนเทศเพอการพฒนาฝมอแรงงานทมความทนสมยและมขดความสามารถสง และ 5) การเพมประสทธภาพองคกรใหเปนผน าในการพฒนาฝมอแรงงาน

2) กฎหมำยเกยวกบกำรพฒนำฝมอแรงงำน ในป พ.ศ. 2537 ทางรฐบาลไดออกพระราชบญญตสงเสรมการฝกอาชพ พ.ศ. 2537 ตอมาไดมการออก

พระราชบญญตสงเสรมการพฒนาฝมอแรงงาน พ.ศ. 2545 (ประกาศในราชกจจานเบกษา เลม 119 ตอนท 98/1 ก วนท 1 ตลาคม 2545) โดยใหยกเลกพระราชบญญตสงเสรมการฝกอาชพ พ.ศ. 2537 เนองจากปจจยตางๆ ทเกยวของเปลยนแปลงไปจากเดม ซงบทบญญตทก าหนดไวในพระราชบญญตสงเสรมการฝกอาชพ พ.ศ. 2537 ยงไมเอออ านวยเพยงพอตอการพฒนาฝมอแรงงานใหมประสทธภาพและเหมาะสมกบสภาพการณทเปลยนไป โดยในพระราชบญญตสงเสรมการพฒนาฝมอแรงงาน พ.ศ. 2545 ไดก าหนดให 1) นายจางหรอสถานประกอบกจการม

80

สวนรวมในการพฒนาฝมอแรงงานมากขน 2) มการจดตงกองทนพฒนาฝมอแรงงานเพอเปนทนหมนเวยนในการใชจายเกยวกบการสงเสรมการพฒนาฝมอแรงงาน และ 3) มการสงเสรมในเรองมาตรฐานฝมอแรงงานเพอประโยชนในการสงเสรมการพฒนาฝมอแรงงานสประสทธผล คณภาพ และประสทธภาพในระดบสากล

ในพระราชบญญตฉบบน มขอก าหนดเรองกองทนพฒนาฝมอแรงงานซงก าหนดใหสถานประกอบกจการทมลกจางตงแต 100 คนขนไป ตองฝกอบรมฝมอแรงงานบคลากรของสถานประกอบกจการไมนอยกวารอยละ 50 ของลกจางในแตละป ซงสถานประกอบการทจดใหมการฝกอบรมฝมอแรงงานสามารถน าคาใชจายทใชในการฝกอบรมไปยกเวนภาษไดรอยละ 100 ถาไมจดฝกอบรมหรอฝกอบรมไมครบตามสดสวนทก าหนดจะตองสงเงนสมทบเขากองทนในอตรารอยละ 1 ของคาจางทใชเปนฐานในการค านวณเงนสมทบ (3,990 บาท/เดอน) โดยคดจากจ านวนลกจางทไมไดจดฝกอบรมตามสดสวน ตาม พ.ร.ฎ. (ฉบบท 437) พ.ศ. 2548 ซงออกตามประมวลรษฎากร

ตอมาในป พ.ศ. 2557 รฐบาลไดออกพระราชบญญตสงเสรมการพฒนาฝมอแรงงาน (ฉบบท 2) พ.ศ. 2557 ซงมผลบงคบใชเมอวนท 26 มนาคม 2558 หลกการของพระราชบญญตฉบบน ก าหนดใหการประกอบอาชพในสาขาอาชพ ต าแหนงงาน หรอลกษณะงานทอาจเปนอนตรายตอสาธารณะ หรอตองใชผมความรความสามารถ ตองด าเนนการโดยผไดรบหนงสอรบรองความรความสามารถ เพอสรางความมนใจในคณภาพสนคาและบรการ การคมครองความปลอดภยในชวตและทรพยสน และน ามาใชในการคดกรองแรงงานตางชาตทมคณภาพรองรบประชาคมอาเซยน (AEC) โดยมการบนทกประวตบคคล การศกษาและฝกอบรม มการประเมนโดยผประเมนและมหนวยงานทท าหนาทรบรองความรความสามารถ และมบทลงโทษปรบแกหนวยงาน/สถานประกอบการ/นายจาง/แรงงานทฝาฝนและไมปฏบตตามพระราชบญญตน ไดแก การท างานของแรงงานในประเภททก าหนดไวโดยไมมหนงสอรบรองความรความสามารถ ผประเมนทไมไดหนงสอรบรองจากนายทะเบยน การจางผทไมมหนงสอรบรองความรความสามารถ การใชเครองหมายรบรองการประเมนโดยไมไดรบอนญาต และการไมปฏบต ขดขวางและไมอ านวยความสะดวก

3) ภำรกจหลกของกรมพฒนำฝมอแรงงำน กรมการพฒนาฝมอแรงงานเปนองคกรหลกในการด าเนนงานประสานและสงเสรมการพฒนาศกยภาพ

ก าลงแรงงานใหไดมาตรฐานและเปนทยอมรบในระดบสากล สามารถแขงขนไดในตลาดโลก โดยมภารกจการด าเนนงานทส าคญ 3 ประการ คอ การฝกอบรมฝมอแรงงาน การทดสอบมาตรฐานฝมอแรงงาน และการสงเสรม/พฒนาฝมอแรงงานในสถานประกอบกจการ ดงน

3.1) กำรฝกอบรมฝมอแรงงำน การฝกอบรมฝมอแรงงานเปนภารกจหลกทจะท าใหแรงงานมการพฒนาฝมอเพอแกปญหาการขาด

แคลนแรงงานฝมอและพฒนาฝมอแรงงานใหทนกบความตองการของตลาดแรงงาน โดยใหความส าคญกบสาขาอาชพทขาดแคลนและเปนทตองการของตลาดแรงงานเปนส าคญ เนนไปทการพฒนาคนใหทนกบความตองการ

81

และการเปลยนแปลงของภาคเศรษฐกจ (เนองจากจดเรมตนของการกอตงกรมพฒนาฝมอแรงงานมาจากปญหาทางดานเศรษฐกจทขาดปจจยแรงงานทมฝมอในการผลต) การด าเนนการฝกในหลกสตร 3 ประเภท ไดแก77

1. หลกสตรกำรฝกเตรยมเขำท ำงำน (Pre-employment Training) หลกสตรการฝกเตรยมเขาท างานเปนการฝกอบรมฝมอแรงงานกอนเขาท างาน ซงประกอบดวย

2 หลกสตรยอย คอหลกสตรส าหรบใหแรงงานมสมรรถนะการปฏบตงานไดตามมาตรฐานแตละสาขาอาชพ และเสรมศกยภาพของแรงงานใหสามารถปฏบตงานในอาชพไดอยางมประสทธภาพมากขน ดงน

1.1 หลกสตรส ำหรบใหแรงงำนมสมรรถนะกำรปฏบตงำนไดตำมมำตรฐำนแตละสำขำอำชพ

1) วตถประสงคของการฝก เพอ 1.1) ผลตก าลงแรงงานฝมอระดบตนในสาขาอาชพทสอดคลองกบความตองการ

ของตลาดแรงงานใหมเพยงพอกบปรมาณความตองการของภาคอตสาหกรรมหรอภาคบรการทงในสวนกลางและสวนภมภาค

1.2) เตรยมความพรอมใหกบผทก าลงจะเขาสการท างานในตลาดแรงงาน ในการพฒนาความร ความสามารถ และทศนคตทดตออาชพ ตลอดจนปลกฝงจตส านกและสรางเสรมนสยในการท างาน ใหสามารถปฏบตงานขนพนฐานของแตละสาขาอาชพไดเปนอยางด

2) กลมเปาหมาย ไดแก แรงงานใหมหรอแรงงานทจะเขาสการท างานในตลาดแรงงาน ทยงไมมพนฐานอาชพ

3) ระยะเวลาการฝก ฝกโดยสถาบนพฒนาฝมอแรงงานภาคหรอศนยพฒนาฝมอแรงงานจงหวด หรอหนวยงานทมชอเรยกเปนอยางอนซงมหนาทจดฝกอบรม ตงแต 280 ชวโมงหรอ 2 เดอนขนไป แตไมเกน 1,680 ชวโมงหรอ 12 เดอน และฝกในกจการอก 1-4 เดอน (แลวแตสาขาอาชพ)

1.2 หลกสตรส ำหรบเสรมศกยภำพของแรงงำนใหสำมำรถปฏบตงำนในอำชพไดอยำงมประสทธภำพมำกขน

1) วตถประสงคของการฝก เพอ 1.1) เสรมสรางก าลงแรงงานฝมอระดบตน ในสาขาอาชพทสอดคลองกบความ

ตองการของตลาดแรงงาน ใหมเพยงพอกบปรมาณความตองการของภาคอตสาหกรรมหรอภาคบรการทงในสวนกลางและสวนภมภาค

1.2) เตรยมความพรอมใหกบผทก าลงจะเขาสการท างานในตลาดแรงงานใหมความรและทกษะเสรมดานตางๆ ทจะสนบสนนการปฏบตงานในอาชพไดอยางมประสทธภาพ

77 ส านกพฒนาผฝกและเทคโนโลยการฝก, กรมพฒนาฝมอแรงงาน

82

2) กลมเปาหมาย ไดแก แรงงานใหมหรอแรงงานทจะเขาสการท างานในตลาดแรงงาน ทมพนฐานดานอาชพอยแลวแตยงไมไดท างาน

3) ระยะเวลาการฝก ฝกโดยสถาบนพฒนาฝมอแรงงานภาคหรอศนยพฒนาฝมอแรงงานจงหวด หรอหนวยงานทมชอเรยกเปนอยางอนซงมหนาทจดฝกอบรม ตงแต 35 ชวโมงขนไป แตไมเกน 280 ชวโมง

2. หลกสตรกำรฝกยกระดบฝมอ (Upgrade Training) หลกสตรการฝกยกระดบฝมอส าหรบเพมเตมความร ความสามารถ และทกษะของแรงงานให

สงขน ประกอบดวย 2 หลกสตรยอย คอ หลกสตรในดานอาชพใหกบแรงงานไดมศกยภาพการท างาน และหลกสตรในดานการบรหารจดการหรอความรเสรมอนๆ ทจะสนบสนนใหการปฏบตงานในอาชพหลกของแรงงานมประสทธภาพมากขน ดงน

2.1 หลกสตรส ำหรบยกระดบดำนอำชพใหกบแรงงำนไดมศกยภำพกำรท ำงำนทสงขน 1) วตถประสงคของการฝก

1.1) เพอยกระดบฝมอแรงงานในสาขาอาชพตางๆ ใหสอดคลองกบความตองการของตลาดแรงงานและความกาวหนาทางเทคโนโลย

1.2) เพอพฒนาความร ความสามารถ และทกษะในดานอาชพทมอยแลวใหสงขน 1.3) เพอสงเสรมและสนบสนนใหแรงงานไดพฒนาตนเองอยางสม าเสมอ

2) กลมเปาหมาย ไดแก ผทท างานอยแลวหรอผวางงานทเคยท างานมาแลวซงตองมพนฐานความร ความสามารถ และทกษะทเกยวของกบสาขาอาชพทจะเขาฝก

3) ระยะเวลาการฝก ฝกโดยสถาบนพฒนาฝมอแรงงานภาคหรอศนยพฒนาฝมอแรงงานจงหวด หรอหนวยงานทมชอเรยกเปนอยางอนซงมหนาทจดฝกอบรม ตงแต 6 ชวโมขนไป แตไมเกน 240 ชวโมง

2.2 หลกสตรส ำหรบยกระดบดำนกำรบรหำรจดกำรหรอควำมรเสรมอนๆ ทจะสนบสนนใหกำรปฏบตงำนในอำชพหลกของแรงงำนมประสทธภำพมำกขน

1) วตถประสงคของการฝก เพอ 1.1) เสรมศกยภาพของแรงงานใหสามารถปฏบตงานในอาชพหลกไดอยางม

ประสทธภาพมากขน 1.2) สงเสรมและสนบสนนใหแรงงานไดพฒนาตนเองอยางสม าเสมอทนตอ

ความกาวหนาทางเทคโนโลย 2) กลมเปาหมาย ไดแก ผทท างานอยแลว หรอผวางงานทเคยท างานมาแลว

83

3) ระยะเวลาการฝก ฝกโดยสถาบนพฒนาฝมอแรงงานภาคหรอศนยพฒนาฝมอแรงงานจงหวด หรอหนวยงานทมชอเรยกเปนอยางอนซงมหนาทจดฝกอบรม ตงแต 6 ช วโมงขนไป แตไมเกน 24 ชวโมง

3. หลกสตรกำรฝกอำชพเสรม (Re-training) หลกสตรการฝกอาชพเสรม เปนหลกสตรส าหรบการฝกอบรมฝมอแรงงานเพอเพมเตมความร

ความสามารถในสาขาอาชพอนทนอกเหนอจากอาชพทปฏบตอยตามปกต หรอนอกเหนอจากความรเดม โดยมขอก าหนดหลกสตรดงน 1) วตถประสงคของการฝก เพอ 1.1) สรางโอกาสใหกบแรงงานไดมอาชพอนเพมขนตามความถนดและความสนใจของแรงงานทนอกเหนอจากอาชพทปฏบตอยตามปกต 1.2) ใหผทท างานอยแลวสามารถประกอบอาชพใหมควบคกบอาชพเดมหรอเปลยนอาชพใหม และผวางงานไดมงานท ามากขน 1.3) สงเสรมและสนบสนนใหผทท างานอยแลวหรอผวางงานไดพฒนาตนเอง เพอเปนการเตรยมความพรอมในการประกอบอาชพใหม 2) กลมเปาหมาย ไดแก ผทท างานอยแลว หรอผวางงานทประสงคจะมอาชพใหมหรออาชพเสรม 3) ระยะเวลาการฝก ฝกโดยสถาบนพฒนาฝมอแรงงานภาคหรอศนยพฒนาฝมอแรงงานจงหวด หรอหนวยงานทมชอเรยกเปนอยางอนซงมหนาทจดฝกอบรม ตงแต 6 ชวโมขนไป แตไมเกน 480 ชวโมง

3.2) กำรทดสอบมำตรฐำนฝมอแรงงำน มาตรฐานฝมอแรงงานเปนขอก าหนดทางวชาการทใชเปนเกณฑวดระดบฝมอ ความรความสามารถ

และทศนคตในการท างานของผประกอบอาชพในสาขาตางๆ เปนการทดสอบมาตรฐานฝมอแรงงาน โดยแบงเปน 3 ประเภท คอ

1. กำรทดสอบมำตรฐำนฝมอแรงงำนแหงชำต การทดสอบมาตรฐานฝมอแรงงานแหงชาตเปนการทดสอบเพอประเมนศกยภาพ ทกษะฝมอ

และสมรรถนะการท างานของแรงงานฝมอ และเพอเพมประสทธภาพผลผลตและสรางมลคาส าหรบการแขงขนของประเทศ

มาตรฐานฝมอแรงงานแหงชาตด าเนนการภายใตพระราชบญญตสงเสรมการพฒนาฝมอแรงงาน พ.ศ. 254578 การก าหนดมาตรฐานฝมอแรงงานจะเปนการจ าแนกระดบฝมอแรงงานตามความรและความสามารถ

78 โดยมคณะกรรมการสงเสรมการพฒนาฝมอแรงงานท าหนาทบรหารและแตงตงคณะอนกรรมการเปนผเชยวชาญในสาขาอาชพจากหนวยงานตางๆ ทงภาครฐและเอกชน ด าเนนการก าหนดมาตรฐานฝมอแรงงานแหงชาตแตละสาขาอาชพขน

84

ในการท างานสาขาอาชพตางๆ ตามลกษณะทควรรและสามารถท าไดในขนตอนตางๆ ตามล าดบความยากงายของงาน เพอใชทดสอบประเมนศกยภาพความรและความสามารถ ทกษะฝมอ ทศนคต และสมรรถนะการท างานของแรงงาน มาตรฐานฝมอแรงงานแหงชาตแบงเปน 3 ระดบ คอ ระดบ 1 ระดบ 2 และ ระดบ 3

2. กำรทดสอบมำตรฐำนฝมอแรงงำนตำมควำมตองกำรของสถำนประกอบกำร การทดสอบมาตรฐานฝมอแรงงานตามความตองการของสถานประกอบการเปนการทดสอบฝมอ

ความรความสามารถ และทศนคตในการท างานของแรงงาน ทเปนความตองการเฉพาะต าแหนงงานในสถานประกอบการหรอนายจาง

3. กำรทดสอบฝมอคนหำงำนเพอไปท ำงำนในตำงประเทศ การทดสอบฝมอคนหางานเพอไปท างานในตางประเทศ เปนการทดสอบฝมอ ความร

ความสามารถ และทศนคตในการท างานของคนหางานเพอจะไปท างานในตางประเทศ โดยท าการทดสอบฝมอจากแบบทดสอบฝมอคนหางานเพอไปท างานในตางประเทศ

3.3) กำรสงเสรม/พฒนำฝมอแรงงำนในสถำนประกอบกจกำร เนองจากมการเปลยนแปลงในกระบวนการผลตจากการใชแรงงานคนเปนหลก ไปสการใชเครองจกร

ททนสมย ท าใหมการจางงานทใชทกษะฝมอมากขน สงผลตอปญหาการขาดแคลนแรงงานฝมอตามมา ในขณะเดยวกนมการเคลอนยายฐานการผลตและการลงทนไปในประเทศเพอนบานทมอตราคาจางแรงงานต ากวา ประเทศไทยจงตองใหความส าคญกบพฒนาคณภาพคนทไดมาตรฐานและเทคโนโลยเพอน าไปสการเพมผลตภาพการผลตมลคาและมาตรฐานของสนคา แตในสภาพทเปนอยนนระบบการศกษาของไทยยงไมสามารถผลตคนออกมาไดทนและสอดคลองกบการเปลยนแปลงดงกลาวได รวมทงหนวยงานของรฐมขอจ ากดในการชวยยกระดบฝมอใหแกแรงงานในสถานประกอบกจการใหทนกบเทคโนโลยการผลต ทางรฐบาลจงมนโยบายสงเสรมสนบสนนใหภาคเอกชนมสวนรวมพฒนาฝมอแรงงานใหแกแรงงานในระบบการจางงานหรอในสถานประกอบกจการของตนเอง โดยใชมาตรฐานการจงใจภายใตพระราชบญญตสงเสรมการพฒนาฝมอแรงงาน พ.ศ. 2545

4) นโยบำยและทศทำงกำรพฒนำฝมอแรงงำนในปงบประมำณ 255879 นโยบายและแนวทางการพฒนาฝมอแรงงาน ในป 2558 (เมษายน – กนยายน 2558) โดยใหป 2558

เปนปแหงการเพมผลตภาพแรงงาน ประกอบดวย 5 ดาน คอ เพมขดความสามารถก าลงแรงงานของประเทศรองรบการเขาสประชาคมอาเซยน เรงรดการจดท ามาตรฐานฝมอแรงงานและระบบรบรองความสามารถในการประกอบอาชพ สนบสนนการพฒนาทกษะฝมอเพอเพมโอกาสในการประกอบอาชพและประกอบอาชพอสระ ปรบบทบาทภารกจโดยมงเนนการก ากบดแลและสงเสรมการมสวนรวมดานการพฒนาฝมอแรงงานของทงภาครฐและ

79 กรมการพฒนาฝมอแรงงาน (2559)

85

เอกชน และบรหารจดการองคกรดวยความโปรงใส เปนธรรม ยดหลกธรรมาภบาล โดยในแตละดาน ประกอบดวยประเดนตางๆ ดงน

4.1) เพมขดควำมสำมำรถก ำลงแรงงำนของประเทศรองรบกำรเขำสประชำคมอำเซยน - มงเนนการเพมผลตภาพแรงงานดวยการพฒนาทกษะเทคโนโลยชนสง - การบรหารจดการกระบวนการผลตในภาคอตสาหกรรมหลก - พฒนาทกษะดานภาษาตางประเทศ - เทคโนโลยสารสนเทศ - ภาคบรการดานการทองเทยวและบรการทเกยวของ - เขตพฒนาเศรษฐกจพเศษ

4.2) เรงรดกำรจดท ำมำตรฐำนฝมอแรงงำนและระบบรบรองควำมสำมำรถในกำรประกอบอำชพ - เรงรดการจดท ามาตรฐานฝมอแรงงานและระบบรบรองความสามารถในการประกอบ

อาชพ โดยเฉพาะในสาขาอาชพทเปนอนตรายตอสาธารณะและอาชพทจะมการเคลอนยายแรงงานฝมอเสรในประชาคมเศรษฐกจอาเซยน

4.3) สนบสนนกำรพฒนำทกษะฝมอเพอเพมโอกำสในกำรประกอบอำชพและประกอบอำชพอสระ

- พฒนาฝมอใหกบกลมแรงงานนอกระบบกลมแรงงานสตร ผสงอาย ผพการ เพอเพมโอกาสในการประกอบอาชพและประกอบอาชพอสระ

- ใหความส าคญกบการฝกอบรมตามโครงการพระราชด าร และพนท 4 จงหวดชายแดนภาคใต

4.4) ปรบบทบำทภำรกจโดยมงเนนกำรก ำกบดแลและสงเสรมกำรมสวนรวมดำนกำรพฒนำฝมอแรงงำนของทงภำครฐและเอกชน

- มงเนนการก ากบดแลและสงเสรมการมสวนรวมดานการพฒนาฝมอแรงงานของทงภาครฐและเอกชนดวยมาตรการจงใจดานสทธประโยชนทางภาษและอนๆ อยางเหมาะสม รวมถงการเปนพนธมตรเชงยทธศาสตรเพอความส าเรจของเปาหมายรวมกน : Collaboration รวมแรง รวมใจ ไปสจดหมายการพฒนาประเทศอยางยงยน

4.5) บรหำรจดกำรองคกรดวยควำมโปรงใส เปนธรรม ยดหลกธรรมำภบำล - ใหความส าคญกบการพฒนาบคลากรใหเปนคนเกง คนด และมความเชยวชาญ เปน

นกพฒนาฝมอแรงงานอยางมออาชพ

86

5) กำรพฒนำฝมอแรงงำนรองรบประชำคมอำเซยนในปงบประมำณ 255980 ส าหรบการพฒนาฝมอแรงงานรองรบประชาคมอาเซยน จากนโยบายและแนวทางการปฏบตราชการ

กระทรวงแรงงาน (ปงบประมาณ 2559) การด าเนนการ ไดแก 5.1) กำรพฒนำฝมอและศกยภำพกลมเครอขำยแรงงำนนำนำชำต กจกรรมทท า เชน การพฒนาขดความสามารถและศกยภาพก าลงแรงงานในกลม CLMV ใหเพมสงขน

ตามเกณฑมาตรฐานฝมอแรงงานไทย ในขณะเดยวกนมการสงเสรมมาตรฐานฝมอแรงงานไทยใหเปนทยอมรบในระดบนานาชาต

5.2) กำรพฒนำฝมอแรงงำนรองรบภำคอตสำหกรรมในกำรเขำสประชำคมอำเซยน การอบรมดานภาษาแกแรงงานไทย เชน ภาษาองกฤษ จนกลาง เกาหล และญปน การอบรมแรงงาน

ฝมอแรงงานใหมใหมความร/ทกษะฝมอและทศนคตทดในการประกอบอาชพเกยวกบอตสาหกรรมอาหาร และผประกอบธรกจใหมศกยภาพในการผลตและการแขงขน

ในการด าเนนการพฒนาฝมอแรงงานรองรบประชาคมอาเซยน 2559 กจกรรมทด าเนนการและกลมเปาหมายของกจกรรมตางๆ มดงน

1. การพฒนาฝมอแรงงานรองรบประชาคมอาเซยน (เปาหมายรวมทงสน 101,780 คน งบประมาณทงสน 746,069,400 บาท)81

1.1 กจกรรม พฒนำฝมอและศกยภำพกลมเครอขำยแรงงำนนำนำชำต - เพอพฒนาขดความสามารถและศกยภาพก าลงแรงงานในกลมประเทศ CLMV ให

เพมสงขนตามเกณฑมาตรฐาน ฝมอแรงงานไทยและสงเสรมมาตรฐาน ฝมอแรงงานของไทยใหเปนทยอมรบ ในระดบนานาชาต

- เพอขบเคลอนยทธศาสตรการพฒนาทรพยากรมนษยและทกษะฝมอใหกบก าลงแรงงานในอนภมภาคลมแมน าโขงภายใตกรอบความรวมมอทางเศรษฐกจในอนภมภาคลมแมน าโขงใหบรรลผลส าเรจตามเปาหมาย ฯลฯ

- เพอสงเสรมการสรางงาน สรางอาชพ สรางรายได ใหแกประชาชนอยางทวถงโดยไมแบงเชอชาต ซงเปนรากฐานส าคญของการพฒนาความรวมมอดานความมนคงตามแนวชายแดน

กลมเปำหมำย ประกอบดวย บคลากรภาครฐ/ภาคการศกษา ผประกอบการ แรงงานนอกระบบจากประเทศสมาชกในอนภมภาคลมแมน าโขง (กมพชา สปป.ลาว เมยงมา เวยดนาม และมณฑลยนนาน-กวางสของจนทเกยวของ) บคลากรดานโลจสตกสและซพพลายเชนจากประเทศสมาชกในอนภมภาคลมแมน าโขง และประชาชนตามแนวชายแดนไทยและประเทศเพอนบาน กจกรรมยอย ไดแก 1) พฒนาศกยภาพกลมเครอขาย

80 กระทรวงแรงงาน (2558) 81 สรปรายละเอยด (ราง) แผนพฒนาฝมอแรงงาน ปงบประมาณ พ.ศ. 2559 (http://www.dsd.go.th/it/Region/Doc_ShowDetails/2058)

87

แรงงานนานาชาต 1,360 คน 2) เพมผลตภาพแรงงานดาน โลจสตกสรองรบการขนสงขามแดน ในอนภมภาคลมแมน าโขงและประเทศอาเซยน 640 คน และ 3) ประชมทางวชาการนานาชาตดานการพฒนาฝมอแรงงานในอนภมภาค ลมแมน าโขงรองรบประชาคมอาเซยน 1 ครง

1.2 กจกรรม ฝกอบรมฝมอแรงงำนรองรบภำคอตสำหกรรมในกำรเขำสประชำคมอำเซยน

รำยกำร อบรมความสามารถดานภาษาใหแกแรงงานไทยเพอรองรบประชาคมอาเซยน - เพอใหแรงงานไทยและผประกอบกจการมความสามารถดานภาษาอาเซยน

ภาษาองกฤษ ภาษาจนกลาง ภาษาเกาหล และภาษาญปน - เพอชวยใหแรงงานสามารถสอสาร ในการท างานภายในประเทศ และเตรยมความ

พรอมแรงงานไทยในการเคลอนยายไปท างานในประเทศอาเซยน และการท างานยงประเทศในภมภาคเอเซยตะวนออก ซงเปนตลาดแรงงานตางประเทศทส าคญของแรงงานไทย

- เพอชวยเพมขดความสามารถในการแขงขนของธรกจบรการการทองเทยว การขนสง และสถานประกอบกจการทวไปของไทยในการเขาสประชาคมอาเซยน

กลมเปำหมำย ไดแก แรงงานในสถานประกอบกจการ แรงงานทประสงคจะไปท างานในตางประเทศ และแรงงานทวไป

วธกำรด ำเนนกำร อบรมความสามารถดานภาษา ไมต ากวา 30 ชม. รำยกำร ฝกอบรมผประกอบอาหารรองรบครวไทยสครวโลก - เพอฝกอบรมฝมอแรงงานใหมใหมความร/ทกษะฝมอ และมทศนะคตทดในการ

ประกอบอาชพรองรบอตสาหกรรมทเกยวของกบอาหาร - เพอยกระดบฝมอแรงงานในสถานประกอบกจการ และผประกอบธรกจดานอาหาร

ใหมศกยภาพในการผลตและการแขงขน กลมเปำหมำย ไดแก แรงงานใหม แรงงานในสถานประกอบกจการ วธกำรด ำเนนกำร อบรมฝมอดานอาหารและทกษะ ทเกยวของ โดย ฝกเตรยมเขาท างาน 280 ชม. จ านวน 600 คน และฝกยกระดบฯ 30 ชม. จ านวน 8,400

คน เนนฝกในสาขาทใชปฏบตงานในต าแหนงตางๆ ไดแก 1.งานจดซอวตถดบ 2. งานตรวจรบวตถดบ 3.งานจดเกบวตถดบ 4.งานพอครว 5.งานตกแตงอาหาร 6.งานจดเตรยมเนอสตวและปลา 7.งานลางจาน 8.งานกปตนหองอาหาร 9.งานบรการ 10.งานบรการเครองดม 11.งานเกบเงน

รำยกำร ฝกอบรมฝมอแรงงานสงเสรมศกยภาพอตสาหกรรม ยานยนตและชนสวน - เพอเตรยมแรงงานใหม นกศกษา ปวช./ปวส.ปสดทาย และยกระดบฝมอแรงงานใน

สถานประกอบกจการในสาขาทเกยวของกบยานยนตและชนสวนใหมทกษะฝมอสงขนรองรบเทคโนโลยทเกยวของ

88

- เพอฝกอบรมแรงงานทวไป ผวางงาน และผถกเลกจาง ใหมฝมอในการประกอบอาชพและปรบเปลยนอาชพ

กลมเปำหมำย ไดแก แรงงานใหม แรงงานในสถานประกอบกจการ ท เกยวของกบอตสาหกรรมยานยนตและชนสวน แรงงานทวไป

วธกำรด ำเนนกำร อบรมฝมอแรงงานรองรบอตสาหกรรมยานยนต รำยกำร ฝกอบรมฝมอแรงงานไทยเพอสงเสรมความสามารถของภาคบรการและการ

ทองเทยว - เพอพฒนาฝมอแรงงานใหมในการปฏบตงานในสถานประกอบกจการ เพอใหมฝมอ

ดานการบรการและการทองเทยว - เพอพฒนาศกยภาพและทกษะฝมอแรงงานในสถานประกอบกจการใหมความร

ทกษะฝมอ และมทศนะคตทดในการประกอบอาชพในธรกจและอตสาหกรรมการทองเทยวและบรการ 3.เพอพฒนาฝมอสาขาทองเทยว/บรการใหแกแรงงานทวไป แรงงานนอกระบบ และผทประสงคจะประกอบอาชพอสระดานการทองเทยว/บรการ

กลมเปำหมำย ไดแก แรงงานใหม แรงงานในสถานประกอบกจการ แรงงานทวไป แรงงานนอกระบบ

วธกำรด ำเนนกำร ฝกอาชพฝมอแรงงานในสาขาตางๆ ดานการทองเทยว/บรการ ไดแก ฝกเตรยมเขาท างาน ระยะเวลา 280 ชม. จ านวน 2,000 คน ฝกยกระดบฝมอแรงงาน ระยะเวลา 18-60 ชม. จ านวน 20,000 คน และฝกอาชพเสรม ระยะเวลา 18-30 ชม. จ านวน 6,000 คน

รำยกำร พฒนาบคลากรดานการทองเทยวใหไดมาตรฐานสมรรถนะรวมวชาชพการทองเทยวอาเซยน

- เพอพฒนาศกยภาพแรงงานไทยใหมสมรรถนะรวมวชาชพการทองเทยวอาเซยน -เพอเพมขดความสามารถในการแขงขนของประเทศดานการทองเทยว

กลมเปำหมำย ไดแก แรงงานในสถานประกอบกจการทตองการเพมขดความสามารถในการท างาน ผวางงานเพอท างานในสถานประกอบกจการ และแรงงานนอกระบบ/ผประสงคจะประกอบอาชพอสระ

วธกำรด ำเนนกำร คดเลอกผเขารบการอบรมโดยยดตามคณสมบตและวธปฏบตตามมาตรฐานการประกนคณภาพการพฒนาฝมอแรงงาน และด าเนนการฝกใหแกกลมเปาหมาย ระยะเวลาฝก 48 ชม. ด าเนนการประเมนผลการฝกอบรมตามเกณฑการวดผลและประเมนผลของแตละหลกสตร และวธปฏบตตามมาตรฐานการประกนคณภาพการพฒนาฝมอแรงงาน

รำยกำร ฝกอบรมฝมอแรงงานไทยขบเคลอนการแขงขนของภาคอตสาหกรรม

89

- เพอฝกอบรมฝมอแรงงานใหม/นกศกษาอาชวะปสดทาย ใหมฝมอตามความตองการของสถานประกอบกจการ

- เพอเพมศกยภาพแรงงานในสถานประกอบกจการใหเปนแรงงานฝมอท างานในกระบวนการผลตในดานตางๆชวยเพมขดความสามารถในการแขงขนและท างานกบเทคโนโลยสมยใหม

- เพอเพมศกยภาพแรงงานในสถานประกอบกจการ SMES จ านวน 260 แหง ทเขารวมโครงการเพมผลตภาพแรงงานตามความตองการสถานประกอบกจการ ใน ป 2558 เพอตอยอดเตมเตมทกษะฝมอตามความตองการของสถานประกอบกจการ

กลมเปำหมำย ไดแก แรงงานใหม นกศกษาปสดทาย แรงงานในสถานประกอบกจการ แรงงานในอตสาหกรรม SMES

วธกำรด ำเนนกำร ฝกอบรมฝมอแรงงานรองรบอตสาหกรรมการผลต 1. ฝกเตรยมเขาท างาน 35- 840 ชม. จ านวน 3,000 คน 2. ฝกยกระดบฝมอแรงงาน 18-60 ชม. จ านวน 12,000 คน และ3. ฝกยกระดบฝมอแรงงานกลม SMES

รำยกำร จดท าแผนการพฒนาก าลงคนรายอตสาหกรรมเพอสนบสนนการขบเคลอนยทธศาสตรการพฒนาแรงงานและประสานงานการฝกอาชพแหงชาต

- เพอจดท าแผนการพฒนาก าลงคนรายอตสาหกรรมทแสดงอปสงค ทงในเชงปรมาณและคณภาพ และอปทานของประเทศใน 3 อตสาหกรรม ไดแก โลจสตกส ทองเทยว และอาหาร

- เพอใหขอเสนอแนะเชงนโยบายเพอขบเคลอนการพฒนาก าลงคนในมตรายอตสาหกรรมตลอดจนใหขอเสนอแนะเรองเครองมอเชงนโยบาย เครองมอทางการบรหารจดการ เครองมอการเงนการคลง และเครองมออนๆ ทจ าเปนส าหรบการขบเคลอน

กลมเปำหมำย หวหนาสวนราชการ ผแทนระดบสงจากหนวยงานภาครฐ ภาคเอกชน สมาคมวชาชพ สภาองคการนายจาง ลกจาง สถานประกอบกจการ สถาบนการศกษา องคการมหาชน หนวยงานอนๆ ทเกยวของและผทรงคณวฒ มสวนรวมใน การจดท าแผน

วธกำรด ำเนนกำร จดจางทปรกษาโดยวธตกลง ตามระเบยบพสดวาดวยการจดซอจดจาง ทงน ในสวนของนโยบาย มาตรการและกฎหมายทเกยวของ ภารกจของกรมพฒนาฝมอ

แรงงาน และทศทางการพฒนาฝมอแรงงานเกยวของกบการการพฒนาหรอยกระดบสมรรถนะแรงงานทงทเปนแรงงานใหม แรงงานในสถานประกอบการ การประกอบอาชพเสรม และการสงเสรมและสนบสนนแรงงานไทยไปตางประเทศ มทงทเกยวของโดยตรงและโดยออมกบการเคลอนยายแรงงานของไทย และในขณะทการพฒนาฝมอแรงงานรองรบประชาคมอาเซยนนนมความเกยวของโดยตรง ซงแสดงถงประเทศไทยใหความส าคญหรอตระหนกกบการพฒนาสมรรถนะแรงงานในประเทศเพอรองรบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศของไทย

90

4.3.2 นโยบำยและมำตรกำรดำนสมรรถนะแรงงำนทเกยวของกบกำรเคลอนยำยแรงงำนของ สปป.ลำว

ส าหรบนโยบายและมาตรการดานสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานไปตางประเทศของ สปป.ลาว ในทนจะกลาวถงววฒนาการของการพฒนาก าลงคนของประเทศในชวงทผานมาโดยสรป การพฒนาแรงงานของประเทศตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม ฉบบท 7 (ค.ศ. 2011-2015) และฉบบท 8 (ค.ศ. 2016-2020) กฎหมายแรงงาน และขอสงเกตและขอเสนอแนะขององคการระหวางประเทศเกยวกบการพฒนาทรพยากรมนษยและสมรรถนะแรงงานลาว ดงน

1) ววฒนาการของการพฒนากาลงคนของสปป.ลาว ในชวงทผานมา สปป.ลาว ไดมความพยายามในการพฒนาก าลงคนของประเทศ โดยเนนการพฒนา

ดานจดระบบการศกษาใหกบประชาชน โดยอาจแบงไดเปน 4 ระยะ82 ไดแก ระยะท 1 การสรางรากฐานในชวงป ค.ศ. 1975 – 1985 เดมประชากรสามารถเขาถงการศกษา

ระดบประถมศกษาและมธยมศกษาเพยงรอยละ 20 และ 283 โดยรฐบาลไดมการพฒนาภาคการศกษาใหทวถงยงขน แตยงคงประสบปญหาขาดแคลนบคลากรและอปกรณการศกษา รวมทงจ านวนนกเรยนทเรยนไมส าเรจยงมจ านวนเพมขน

ระยะท 2 การปฏรปการศกษาตามนโยบายเศรษฐกจในชวงป ค.ศ. 1985 – 1995 ไดเนนไปทการศกษาระดบมธยมศกษาและอาชวศกษา และมนโยบายใหประชาชนเขาถงการศกษาไดเทาเทยมกน แตแรงงานทผลตออกมาในชวงดงกลาวยงมทกษะฝมอไมสอดคลองกบความตองการของตลาดแรงงานนก

ระยะท 3 การขยายตวของการศกษาระดบอดมศกษาและภาคเอกชนในชวงป ค.ศ. 1996 – 2010 โดยมการจดตงมหาวทยาลยแหงชาตทเวยงจนทน และมหาวทยาลยอนๆ ในภมภาค รวมทงมจ านวนโรงเรยนเอกชนเพมขนเรอยๆ แตจ านวนนกเรยนรวมถงแรงงานทจบการศกษาดานอาชวศกษากลบลดลง ซงไมสอดคลองกบความตองการแรงงานสายอาชพทมมากขน

ระยะท 4 การปฏรปการศกษาตามตลาดแรงงานในชวงตงแตป ค.ศ. 2011 ซงมผลใหมจ านวนนกเรยนและบณฑตจากมหาวทยาลยเพมขนจากชวงทผานมาเปนอยางมาก จนรฐบาลตองมการควบคมคณภาพการศกษา รวมทงปรบนโยบายโดยเนนไปทการศกษาระดบอาชวศกษาซงตลาดแรงงานมความตองการมากกวา จากเดมทเนนการผลตแรงงานในระดบปรญญาตร

เหตผลท สปป.ลาว จ าเปนตองปรบปรงระบบการศกษาของประเทศโดยเฉพาะอยางยงในระบบการศกษาและฝกอบรมดานเทคนคและอาชวศกษาเนองจากสาเหต 3 ประการ84 ไดแก

82 Ohphanhdala, (2016, p.3) 83 Brown & Zasloff, (1986) อางถงใน Ohphanhdala, (2016) 84 UNESCO, (2013, p.15)

91

- มรายงานศกษาบงชหลายครงวาคณภาพของแรงงาน สปป.ลาว อยในระดบต า เนองจากการออกจากการศกษาขนพนฐานกอนส าเรจอยในอตราทสง และการศกษาทคณภาพต า

- การยายถนฐานไปท างานในประเทศเพอนบานของแรงงานฝมอท าใหบรษทเอกชนของ สปป.ลาว มปญหาในการเสาะหาคนงาน

- บรษทเอกชนของ สปป.ลาว ไมมความพยายามทจะจดการฝกอบรมเพอพฒนาพนกงานของตน

2) การพฒนาแรงงานของประเทศตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม ฉบบท 7 และฉบบท 8 2.1) การพฒนาแรงงานของประเทศตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม ฉบบท 7 (ค.ศ. 2011-

2015) ส าหรบการด าเนนการของรฐบาล สปป.ลาว เองนน ในชวงเวลาของแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม

แหงชาต ฉบบท 7 (ค.ศ. 2011-2015)85 รฐบาลของ สปป.ลาว ไดใหความส าคญในดานการศกษาและการพฒนาทรพยากรมนษยของประเทศอยางตอเนอง โดยจดสรรงบประมาณในสวนนเพมขนคดเปนรอยละ 17 ของรายจายรฐบาล เพอน าไปพฒนาโครงสรางพนฐานดานการศกษาและปรบปรงระบบการเรยนการสอนในทกระดบการศกษา

รฐบาลไดมงเนนตามเปาหมายการพฒนาประเทศ (Millennium Development Goals) และพฒนาหลกสตรใหมๆ ดานอาชวศกษาเพอตอบสนองตอความตองการของตลาดแรงงาน มการจดท าโครงการพฒนาคณภาพการศกษาเปนจ านวนมาก โดยกระจายไปยงพนทตางๆ ในประเทศเพอเรงพฒนาการศกษาในทกระดบ ไดแก

- การพฒนาการศกษาขนพนฐาน การสรางหอพกใหผเรยน การจดอาหารกลางวนและอาหารเสรมใหกบโรงเรยนใน 30 อ าเภอของกลมแขวงเปาหมายจ านวน 6 แขวง ทงนเพอชวยใหผเรยนมจ านวนเพมขนและลดอตราการออกกลางคนระหวางการศกษา

- การขยายและปรบปรงสถาบนอาชวศกษาในเขต 3 แขวงทางตอนใต - การจดท าโครงการเทคโนโลยการสอสารและสารสนเทศเพอสนบสนนการเรยนในระดบ

มธยมศกษา โดยจดใหโรงเรยนในแตละแขวงทดลองเชอมตอเขาระบบ - การจดสรรงบประมาณเปนกอน (block grants) เพออดหนนการบรหารโรงเรยนในระดบ

ประถมศกษาทวประเทศในอตรา 20,000 กบตอนกเรยน 1 คน ในป ค.ศ. 2011-2012 และเพมขนเปน 50,000 กบในป ค.ศ. 2012 – 2013 และในสวนของโรงเรยนอนบาลและโรงเรยนมธยมไดรบเงนอดหนนในสวนนปละ 20,000 กบตอนกเรยน 1 คน

85 MOPI, (2016, pp.31-32)

92

2.2) การพฒนาแรงงานของประเทศตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม ฉบบท 8 (ค.ศ. 2016-2020)

แนวทางลาสดของ สปป.ลาว ตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม ฉบบท 8 (ค.ศ. 2016 – 2020) สปป.ลาว ไดก าหนดทศทางการพฒนาดานแรงงานโดยสรปได ดงน86

- พฒนาสมรรถนะแรงงานของภาครฐและเอกชนทงในดานปรมาณและคณภาพ ในสาขาตางๆ และในระดบตางๆ เพอใหสอดคลองกบโครงสรางทางเศรษฐกจโดยมงเนนทภาคการเกษตร อตสาหกรรม และบรการ ซงเปนไปในแนวทางเดยวกบความตองการในการพฒนาประเทศ

- สรางสมรรถนะของก าลงแรงงานเพอใหสามารถแขงขนในระดบภมภาคโดยเฉพาะในอาเซยน มความรกชาต เปนพลเมองทด เคารพกฎหมายและระเบยบตางๆ มวนย จรยธรรม อดทน กระตอรอรนในงานของตนและการพฒนาตนเอง

- ดแลสขภาพอนามยของแรงงานซงเปนสงส าคญทสดในการพฒนาเศรษฐกจและสงคมในแตละชวงเวลา

- สรางโอกาสใหแรงงานลาวไดรบการจางงานทเปนไปไปตามมาตรฐานสากล มหลกประกนใหแรงงานลาวใหไดรบการคมครอง โดยกฎหมายแรงงานของ สปป.ลาว และเงอนไขขอตกลงขององคการแรงงานระหวางประเทศ (ILO) ในระดบประเทศและระดบนานาชาต

สปป.ลาว ไดก าหนดเปาหมายทส าคญในดานการพฒนาสมรรถนะแรงงานส าหรบชวงป ค.ศ. 2016-2020 ดงน

- รกษาระดบอตราการวางงานไวทรอยละ 2 - พฒนาฝมอแรงงานจ านวน 658,000 คน - จดหางานใหกบแรงงานใหมจ านวน 716,200 คน - ปรบปรงศนยพฒนาฝมอแรงงานในแขวงอดมไซใหเปนศนยทดสอบและใหการรบรองมาตรฐาน

ฝมอแรงงาน รวมทงปรบปรงศนยพฒนาฝมอแรงงานทแขวงอตตะปอ และสรางศนยใหมทแขวงบอแกวและไชยบร - จดท ามาตรฐานแรงงานจ านวน 25 วชาชพ - จดทดสอบและออกหนงสอรบรองใหกบแรงงานดานกอสรางจ านวน 10 วชาชพ ดาน

อตสาหกรรมยานยนตจ านวน 7 วชาชพ ดานเทคโนโลยสารสนเทศจ านวน 6 วชาชพ และดานการทองเทยวจ านวน 4 วชาชพ

- จดการลงทะเบยนแรงงานทงหมดใหสมบรณ ส าหรบหนวยงาน 306 หนวย ทมการจางแรงงานจ านวนตงแต 100 คนขนไป

86 MOPI, (2016, pp.116-117)

93

ส าหรบกจกรรมหรอโครงการทไดด าเนนการมาในชวงเวลากอนหนา และยงคงด าเนนการตอไปตามแผนพฒนาฯ ประกอบดวย

- การพฒนาแรงงานใหมทกษะเชยวชาญในวชาชพของตน - การพฒนากลไกการคมครองและบรหารจดการแรงงานลาวในตางประเทศ และแกปญหาท

เกยวกบแรงงานตางชาตใน สปป.ลาว ใหเปนไปตามกฎหมายแรงงาน - สงเสรมการวจยวทยาศาสตรและเทคโนโลย ออกหนงสอรบรองมาตรฐานฝมอแรงงาน เพอสราง

ความมนใจและความนาเชอถอตอทงฝายแรงงานและนายจาง ซงจะชวยใหเกดการจางงานและมรายไดทมนคงเพมขน

- ขอความรวมมอระหวางประเทศในการชวยเหลอทางการเงนและเทคนคในการพฒนาฝมอแรงงานของ สปป.ลาว เพอพฒนาคณภาพของแรงงาน

- สรางความเขมแขงในการบรหารจดการในสวนของบรการจดหางานและการเคลอนยายแรงงานใหมความปลอดภย

- เพมการก ากบดแลการจดหางานใหเปนไปอยางมประสทธภาพ โดยรวมมอกบสถาบนการศกษาและฝกอบรมดานเทคนคและอาชวศกษาในการปรบปรงหลกสตรการเรยนการสอน เพอใหสอดคลองกบสถานการณพฒนาทางเศรษฐกจในแตละชวงเวลา และสอดคลองกบความตองการของนายจาง

- จดใหมการส ารวจดานแรงงานและตลาดแรงงานภายในประเทศ ในสวนของการพฒนาเครองมอนโยบายและกฎหมายทใชด าเนนการทเกยวของม ดงน - จดท ากฎหมายกองทนพฒนาฝมอแรงงาน และกฎหมายการใหความชวยเหลอแกแรงงานลาวท

เคลอนยายกลบเขามาในประเทศ - จดท านโยบายและกลไกเพอใหมการปรบโครงสรางแรงงานเปนไปตามทศทางทตองการใหลด

จ านวนแรงงานในภาคการเกษตรและเพมจ านวนแรงงานในภาคอตสาหกรรมและบรการ - จดท ากรอบกฎหมายทชดเจนและโปรงใสส าหรบการจดการและคมครองแรงงานเคลอนยาย

และมการบงคบใชตอการจางงานอยางเครงครด - ปรบปรงกลไกการก ากบดแลใหสอดคลองกบกฎหมายแรงงานฉบบปรบปรง ค.ศ. 2014 และ

ยกระดบเจาหนาททรบผดชอบในระดบอ าเภอ/เขต และแขวง น าการน าไปปฏบตใหเกดผลอยางมประสทธภาพ ในแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมฉบบท 8 ยงมการตงเปาหมายในการพฒนาทเกยวของกบตอ

แรงงานของ สปป.ลาว ไดแกการพฒนาในสวนของผประกอบการ ผเชยวชาญทางเทคนคและวชาชพตางๆ โดย สปป.ลาว ไดใหความส าคญตอการพฒนาทรพยากรมนษยวาเปนปจจยส าคญอยางหนงตอการพฒนาประเทศ โดยเฉพาะในยคทมการใชวทยาศาสตรและเทคโนโลยมาเกยวของในกระบวนการตางๆ อยางมาก จงจ าเปนตองมการพฒนาใหทรพยากรมนษยใหมความรความสามารถในดานการศกษาและวชาชพ รวมถงการพฒนาผเชยวชาญ

94

เฉพาะสาขาเพอท างานใหกบหนวยงานทงภาครฐและเอกชน หรอเปนผประกอบการธรกจของตนเอง เหลานจะชวยสนบสนนการพฒนาประเทศ สงส าคญอกประการหนงคอการพฒนาผประกอบการในประเทศทมศกยภาพและการสนบสนนการใชเทคโนโลยและนวตกรรมในการท าธรกจ87

เปาหมายของแผนพฒนาฯ ในสวนนประกอบดวย - การพฒนาแรงงานในธรกจการกอสราง ยานยนต วศวกรรมไฟฟา โยธา เหมองแร ภมศาสตร

เพอใหสามารถกาวสการเปนผประกอบการเองได - การพฒนาแรงงานดานการบรหารจดการธรกจ การเงน เศรษฐศาสตรและกฎหมาย - จดใหมสถาบนการศกษาดานเทคนคในแตละแขวง และพฒนาใหเปนวทยาลยทสามารถให

ความรและจดฝกอบรมในดานตางๆ ทมความหลากหลาย - จดใหผส าเรจการศกษาในระดบตางๆ รอยละ 60 มโอกาสเขาเรยนหรอฝกอบรมดานอาชวศกษา - เสรมสรางศกยภาพแกวสาหกจในประเทศ โดยเฉพาะวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมใน

อตสาหกรรมการผลต ศลปหตถกรรม และผลตภณฑพนเมองทเปนเอกลกษณของประเทศ ส าหรบโครงการทด าเนนการตอเนองในสวนการพฒนาดานน ไดแก การมงเนนปรบปรงหลกสตรดาน

อาชวศกษาและระดบอดมศกษาใหทนสมย การขยายโครงสรางพนฐานดานการเรยนการสอนและการฝกอบรมภาคสนาม การพฒนากลไกความรวมมอระหวางภาครฐและเอกชนในการพฒนาบคลากรและฝมอแรงงาน และการปรบปรงระบบจดเกบขอมลและใหมการเผยแพรขอมลอยางสม าเสมอ และในสวนของเครองมอนโยบายและกฎหมายทใชด าเนนการทเกยวของม ดงน

- การปฏรประบบอาชวศกษาและฝกอบรมวชาชพ เพอเพมประสทธภาพและประสทธผลของการพฒนาแรงงานและการฝกอบรม

- พฒนาผสอนใหมความหลากหลายในวชาชพ ทงความเชยวชาญดานเทคนคและการถายทอดความร ในระดบตางๆ โดยจางผสอนจากทงในประเทศและตางประเทศใหเพยงพอตอความตองการของสถาบนอาชวศกษาในพนทตางๆ ของประเทศ

- พฒนานโยบายสนบสนนความเชอมโยงระหวางการผลตและจางงานในสวนของผประกอบธรกจ - พฒนานโยบายสนบสนนใหผเรยนส าเรจการศกษาในระดบมธยมศกษา รวมถงผดอยโอกาสให

สามารถเขาเรยนในดานอาชวศกษามากขน ทงน ในตอนทายของแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม ฉบบท 8 (ค.ศ. 2016 – 2020) สปป.ลาว ได

วางแผนมาตรการทจะใชในการด าเนนการในสวนของการสรางสมรรถนะของแรงงาน โดยเนนทการพฒนาทกษะฝมอแรงงานใหสอดคลองกบความตองการตลาดในแตละชวงเวลา รวมถงการสรางงานใหกบแรงงานรนใหมทงใน

87 MOPI, (2016, pp.118-119)

95

ดานปรมาณและคณภาพ ซงสอดคลองกบโครงสรางประชากรทมกลมทมอายนอยคดเปนสดสวนถงรอยละ 60 ของประชากรทงหมดของประเทศ88

ในดานยทธศาสตรการสรางความเตบโตและขจดปญหาความยากจนของชาต (National Growth and Poverty Eradication Strategy: NGPES) ไดมนโยบายทส าคญดานหนงคอ การพฒนาทรพยากรมนษย โดยรฐบาลลาวไดมนโยบายการปฏรปการศกษาของ สปป.ลาว ซงไดเรมด าเนนการตงแตการประกาศจดตงประเทศเมอป ค.ศ. 1975 โดยความชวยเหลอจากหนวยงานทสนบสนนดานการเงน ไดมการพฒนาคณภาพระบบการศกษาของ สปป.ลาว ใหดขนอยางตอเนอง เพอพฒนาทกษะฝมอใหประชากรของประเทศ ตวอยางของนโยบายการพฒนาทรพยากรมนษยทส าคญไดแก การพฒนาระดบการศกษาของครผสอน89

3) กฎหมายแรงงานเกยวกบการพฒนาฝมอแรงงาน

สปป.ลาว ไดประกาศใชแทนกฎหมายแรงงานฉบบเดมคอ Labor Law No. 06/NA, 2006. ซงมประเดนทเกยวของกบการพฒนาฝมอแรงงานสรปได ดงน90

- มาตรา 4 นโยบายแรงงาน รฐบาลมนโยบายสงเสรมการวจยและพฒนา การใชประโยชนจากวทยาศาสตรและเทคโนโลย การ

พฒนาฝมอแรงงาน นวตกรรม และการแขงขนดานฝมอแรงงาน รวมถงการจดหาขอมลขาวสารดานแรงงานเพอทจะพฒนาคณภาพของลกจาง สงเสรมใหมการจางงาน สรางอปทานแรงงานใหกบตลาดแรงงานในประเทศและตางประเทศ และเพมมาตรการเพอบรหารจดการและคมครองผลประโยชนของทงฝายลกจางและนายจาง

รฐบาลมงเนนการสงเสรมการจางงานผยากจน ผดอยโอกาส ผพการ ผวางงาน และผมปญหาทางสงคม เพอใหคนเหลานไดรบการพฒนาฝมอแรงงาน เขาถงบรการจดหางานและมโอกาสเขาท างานเพอไดรบรายไดและการปฏบตทเปนธรรม ทงนเปนไปตามวตถประสงคเพอเอาชนะความยากจนของประชาชน

รฐบาลสงเสรมการจางงานแรงงานลาว ทงภายในประเทศและตางประเทศ รวมทงบรหารจดการแรงงานชาวตางประเทศทเขามาท างานใน สปป.ลาว ในต าแหนงทไมสามารถจดหาแรงงานลาวปฏบตหนาทได ทงนเพอใหเกดความสมดลของอปสงคและอปทานแรงงานใน สปป.ลาว

รฐบาลสนบสนนประชาชน นตบคคล และองคกรตางๆ ในการสรางศนยพฒนาฝมอแรงงานและเครอขายบรการจดหางาน เพอชวยในการพฒนาฝมอแรงงาน จดหางานและสรางความเขมแขงใหแกแรงงาน ท าใหมความสามารถในการแขงขนทงในระดบภมภาคและระดบนานาชาต

88 MOPI, (2016, p.168) 89 Nordin, E., & Öberg, H., (2012, p.1-4) 90 ILO, (2014b, pp. 3 – 8)

96

- มาตรา 8 ระบบการพฒนาฝมอแรงงาน ประกอบดวย หลกสตรพฒนาฝมอ การประเมนผลและรบรองฝมอ และการแขงขนทกษะฝมอ โดยการมสวนรวมของหนวยงานและสถานทพฒนาฝมอแรงงาน

- มาตรา 9 กลมเปาหมายทจะไดรบการพฒนาฝมอประกอบดวย ผดอยโอกาส คนยากจน และผพการ บคคลทยงไมมคณสมบตพรอมในการประกอบอาชพหรอขาดประสบการณ บคคลทเปลยนงานหรอวางงาน บคคลทมความสามารถในระดบหนงและสามารถพฒนาใหมระดบสงขน และบคคลอนๆ ทมความสนใจ

- มาตรา 10 รปแบบการพฒนาฝมอแรงงานแบงเปน 2 รปแบบ คอ การพฒนาฝมอภายในสถานทจดฝกอบรม และการพฒนาภายนอกโดยจดเปนกจกรรมเคลอนทไปยงสถานทตางๆ

- มาตรา 11 ผทด าเนนการพฒนาฝมอแรงงาน ไดแก บคคล นตบคคล และองคกรตางๆ ทสามารถจดฝกอบรมเพอพฒนาฝมอแรงงานตามเงอนไขของกฎหมายฉบบน นอกจากนนลกจางทไดรบทนจากนายจางเพอพฒนาทกษะฝมอหรอความสามารถในการปฏบตงาน ทงทไดรบการฝกอบรมจากสถาบนภายในประเทศหรอตางประเทศ จะตองกลบมาปฏบตงานเมอการฝกอบรมเสรจเรยบรอย หากไมสามารถปฏบตตามเงอนไขได ผเกยวของจะตองชดใชใหกบนายจาง โดยใหเปนไปตามเงอนไขสญญาหรอขอบงคบของหนวยงานทจางแรงงานนน

- มาตรา 12 ปจจยพนฐานส าหรบการพฒนาฝมอแรงงาน ประกอบดวย 1) วทยากรผฝกอบรมของหนวยงาน และบคคลทอนทมความช านาญ หรอมประสบการณ 2) กฎระเบยบในการบรหารจดการและประเมนผลฝมอแรงงาน 3) หลกสตรการพฒนาฝมอแรงงานทสอดคลองกบตลาดแรงงาน 4) สถานท วสด เครองมอส าหรบการฝกอบรมและประเมนผลการพฒนาฝมอแรงงาน 5) งบประมาณหรอทนในการพฒนาฝมอส าหรบวชาชพตางๆ - มาตรา 13 โครงสรางระดบมาตรฐานฝมอแรงงาน 1) ทกษะฝมอระดบ 1: ระดบพนฐานทแรงงานปฏบตงานเปนเวลาไมเกน 6 เดอน ภายหลงจากผาน

การประเมนผลฝมอและความรความช านาญในการปฏบตงานในระดบงาย 2) ทกษะฝมอระดบ 2: ระดบกงฝมอ โดยแรงงานปฏบตงานเปนเวลาเกน 6 เดอน ภายหลงจากผาน

การประเมนผลฝมอและความรความช านาญในการปฏบตงานในระดบทมความซบซอน 3) ทกษะฝมอระดบ 3: ระดบเชยวชาญ โดยแรงงานปฏบตงานเปนเวลาเกน 6 เดอน ภายหลงจาก

ผานการประเมนผลทกษะฝมอระดบ 2 และมประสบการณท างานทเกยวของอยางนอย 1 ป ผทจะผานการประเมนระดบ 3 นจะตองแสดงใหเหนถงทกษะ ความสามารถในการใชความร เครองมอทางเทคนคทเกยวของในการปฏบตหนาทของตนและมการท างานรวมกนเปนทม

4) ทกษะฝมอระดบ 4: ระดบวศวกร โดยแรงงานปฏบตงานเปนเวลาเกน 6 เดอน ภายหลงจากผานการประเมนผลทกษะฝมอระดบ 3 และมประสบการณท างานทเกยวของอยางนอย 1 ป ผทจะผานการประเมน

97

ระดบ 4 นจะตองแสดงใหเหนถงทกษะ ความรความสามารถในการประกอบวชาชพและสามารถเขาใจในศ พทเฉพาะดาน ก ากบดแลงานและสงมอบงานทมคณภาพตามมาตรฐาน

5) ทกษะฝมอระดบ 5: ระดบผควบคมงาน (supervisory level) โดยแรงงานปฏบตงานเปนเวลาเกน 6 เดอน ภายหลงจากผานการประเมนผลทกษะฝมอระดบ 4 และมประสบการณท างานทเกยวของอยางนอย 2 ป ผทจะผานการประเมนระดบ 5 นจะตองแสดงใหเหนถงทกษะ ความรความสามารถในการประกอบวชาชพ สามารถวางแผน เปนผน า/ผจดการ ก ากบดแล ตรวจสอบแรงงานผปฏบตงาน และประสานงานกบหนวยงานอนทเกยวของ

ทงนระดบฝมอแรงงานสามารถปรบเปลยนไปตามชวงเวลาเพอใหสอดคลองกบสถานการณทางเศรษฐกจและสงคมของประเทศ

- มาตรา 14 - 16 ไดบญญ ตถ งประเภทและมาตรฐานของผ พฒนาฝมอแรงงาน (skills developer) และการประเมนผลทกษะฝมอแรงงาน

- มาตรา 17 การใหค าปรกษาดานการประกอบอาชพ โดยกระทรวงแรงงานและสวสดการสงคมรวมมอกบกระทรวงการศกษาและกฬา และหนวยงานทเกยวของ ไดจดใหมกลไกการใหค าปรกษาดานการประกอบอาชพซงมความสมพนธกบการเรยน การฝกอบรมและการฝกงาน กอนเขาสตลาดแรงงาน

- มาตรา 18 – 20 ไดบญญตถงการพฒนาหลกสตรพฒนาฝมอแรงงานและประเดนทเกยวของ ซงหนวยงานหลกทเปนผด าเนนการในระดบชาตคอกระทรวงการศกษาและกฬา โดยแนวทางการจดหลกสตรตางๆ จะสอดคลองกบค าแนะน าของกระทรวงแรงงานและสวสดการสงคม สวนในระดบทองถนจะด าเนนการโดยฝายการศกษาและกฬาของหนวยงานทปกครองของแตละทองถน

- มาตรา 21 การก าหนดมาตรฐานฝมอแรงงาน โดยเรมจากศนยพฒนาฝมอแรงงานจดตงคณะกรรมการทประกอบดวยผแทนของหนวยงานภาครฐและเอกชน และผเชยวชาญทางเทคนคในสาขาการศกษาและแรงงานทเกยวของ โดยมาตรฐานฝมอแรงงานจะตองถกทดลองใชและปรบปรงใหสอดคลองกบการพฒนาเศรษฐกจและสงคม และความกาวหนาทางเทคโนโลยในแตละชวงเวลา สภาทปรกษาแหงชาตดานอาชวศกษาและพฒนาฝมอแรงงานจะเปนผพจารณารบรองมาตรฐานฝมอแรงงาน และกระทรวงแรงงานฯ จะเปนผประกาศใชมาตรฐานดงกลาว

- มาตรา 22 ระดบมาตรฐานฝมอแรงงาน แบงไดเปน 5 ระดบ โดยมความสอดคลองกบโครงสรางตามมาตรา 13

- มาตรา 24 การรบรองมาตรฐานฝมอแรงงาน ก าหนดใหในการจางงานแตละคราว ผวาจางตองทราบคณสมบตและระดบมาตรฐานฝมอแรงงานของลกจาง โดยผวาจางตองตงเงนเดอนของลกจางใหสอดคลองกบระดบมาตรฐานฝมอของลกจาง และนายจางตองใหการรบรองระดบมาตรฐานฝมอของลกจางและใหรวมในกระบวนการฝกอบรมและประเมนผลฝมอแรงงาน โดยใหถอเปนความรบผดชอบอยางหนงของลกจาง

98

- มาตรา 25 – 28 เปนบทบญญตเรองการแขงขนทกษะฝมอแรงงาน ซงหมายถงการใชความรความสามารถ และทกษะฝมอมาแขงขนกน มจดประสงคเพอสงเสรมและปรบปรงมาตรฐานแรงงาน โดยผด าเนนการอาจเปนภาครฐ ภาคเอกชน หรอทงสองฝายรวมกน โดยการจดแขงขนประกอบดวย 5 ระดบ ไดแก ระดบสถาบนการศกษา ระดบแขวง ระดบชาต ระดบภมภาค และระดบนานาชาต

4) ขอสงเกตและขอเสนอแนะขององคการระหวางประเทศเกยวกบการพฒนาทรพยากรมนษยและสมรรถนะแรงงานลาว

ขอสงเกตและขอเสนอแนะขององคการระหวางประเทศในทนประกอบดวย ธนาคารเพอการพฒนาเอเชย (Asian Development Bank: ADB) องคการแรงงานระหวางประเทศ (ILO) UNESCO และ Swiss Agency for Development and Cooperation (SDC) ดงน

4.1) ธนาคารเพอการพฒนาเอเชย91 ธนาคารเพอการพฒนาเอเชยไดศกษาและใหขอเสนอแนะเกยวกบการพฒนาทรพยากรมนษยในสวน

ของภาคบรการทองเทยวของ สปป.ลาว ทไดจากการศกษาเพอจดท าโครงการพฒนาดานทรพยากรมนษยของ สปป.ลาว โดยพบวามประเดนทาทายทจ าเปนตองด าเนนการดงน

- การเสรมสรางสมรรถนะในดานการทองเทยวอยางเปนระบบจ าเปนตองไดรบการสนบสนนในเชงนโยบาย และมการลงทนทงทเปนทางการและไมเปนทางการในเรองการศกษาดานการทองเทยว

- นโยบายทน าไปสการสรางและสนบสนนใหระบบการพฒนาทรพยากรมนษยใหมความเขมแขงถอเปนนโยบายทส าคญของทง สปป.ลาว หนวยงานทใหความชวยเหลอดานการเงน และหนวยงานทสนบสนนทางดานเทคนค โดยนโยบายทส าคญจะตองเนนทเปาหมายการพฒนาทรพยากรมนษยในภาคบรการทองเทยว เพอน าไปสการพฒนาดานเศรษฐกจและเกดการจางงานใน สปป.ลาว เพมขน

ทกษะฝมอของแรงงานในภาคการทองเทยวในสวนของภาคเอกชนของ สปป.ลาว ทตองการการพฒนา ไดแก

- ทกษะทวไป เชน ทกษะดานภาษาตางประเทศ คณภาพการใหบรการ และการใชเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร

- การบรหารจดการและก ากบดแล - การบรการดานทพก อาหาร และการขนสง - บรการน าเทยวและการจดการธรกจทวร - งานศลปหตถกรรม และการจดการรานคาปลก - มคคเทศก และลาม

91 ADB, (2009, pp. 8-21)

99

- งานดานการตลาดและบรหารจดการส าหรบภาครฐ ส าหรบมาตรการท ADB เสนอใหภาครฐเขาไปพฒนาตามล าดบความส าคญเพอใหแรงงานมทกษะ

ความสามารถตามทก าหนดไว ไดแก 1) การสรางวทยากรตนแบบ (Master Trainers of Trainers) 2) การพฒนาคณภาพของฝายตอนรบ 3) การพฒนาชดทกษะความรส าหรบบรการทองเทยว 4) การสนบสนนสถาบนฝกอบรมส าหรบภาคบรการทองเทยว 5) การเสรมสรางการบรหารจดการภาครฐและเอกชนใหเขมแขง

4.2) องคการแรงงานระหวางประเทศ92

องคการแรงงานระหวางประเทศ (ILO) ไดเสนอโครงการสงเสรมการจางงานและเสรมสรางสมรรถนะแรงงานในชวงป ค.ศ. 2011 – 2015 โดยมผลลพธทเปนเปาหมาย (outcome) และยทธศาสตรส าคญดงน

- ผลลพธ 1.1 เพอสรางโอกาสในการจางงานทมประสทธภาพ โดยเฉพาะในพนทชนบท กลยทธทส าคญคอ 1) สนบสนนนโยบายการสงเสรมการจางงานในชนบทแบบบรณาการ 2) ใหความชวยเหลอทางดานเทคนคและผเชยวชาญ เพอแบงปนความรและประสบการณส าหรบภาครฐในการใหบรการจดหางาน และ 3) สนบสนนใหภาครฐมความสามารถในดานการเกบขอมลและวเคราะหตลาดแรงงาน

- ผลลพธ 1.2 เพอเพมจ านวนแรงงานทงชาย หญง และเยาวชน ทมฝมอสอดคลองกบความตองการของตลาดแรงงาน กลยทธทส าคญคอ 1) พฒนามาตรฐานฝมอแรงงานของประเทศในแตละสาขาอาชพ เรมจากดานทองเทยวและอตสาหกรรมชนสวนรถยนต โดยมการทบทวนและประชมรวมกบภาคเอกชนเพอรบความคดเหนและก าหนดมาตรฐานใหสอดคลองกบความตองการของนายจาง 2) สนบสนนการเพมความสามารถใหกระทรวงแรงงานและสวสดการสงคม ในการทดสอบและรบรองมาตรฐานฝมอ และจดใหมสถาบนฝกอบรมเพอพฒนาฝมอแรงงานใหเปนไปตามมาตรฐาน และ 3) สงเสรมการใชมาตรฐานฝมอแรงงานทงทมอยเดมและทพฒนาขนใหมในแตละภาคการผลต รวมถงสถาบนฝกอบรม

- ผลลพธ 1.4 เพอปรบปรงกลไกและนโยบายในการก ากบดแลแรงงานตางชาต กลยทธทส าคญคอ 1) เสนอแนวทางปฏบตในการจดหางานทอยภายใตการก ากบดแลมากขน และมกลไกคมครองแรงงานโดยเฉพาะในสวนการเคลอนยายระหวาง สปป.ลาว กบไทย 2) จดใหมการฝกอบรมกอนไปท างานเพอใหการเคลอนยายเปนไปดวยความเรยบรอยและแรงงานตระหนกถงสทธของตน 3) เพมบทบาทของ Lao Federation of Trade Unions (LFTU) ในการใหความชวยเหลอแรงงานทงหญงและชาย ทงในชวงกอนทจะเคลอนยายไปท างานและทประเทศปลายทางผานความรวมมอของหนวยงานทเกยวของ 4) เพมความสามารถของหนวยงานทก ากบดแล

92 ILO, (2011, p.26)

100

กระบวนการจดหางานโดยการพฒนาระบบตรวจสอบและรบขอรองเรยน และ 5) สงเสรมการรวมตวกนเปนสมาคมของบรษทจดหางานและพฒนาระบบตรวจสอบกระบวนการท างานเพอใหมการก ากบดแลกนเองได

4.3) องคการเพอการศกษา วทยาศาสตรและวฒนธรรมแหงสหประชาชาต 93

ในด านการศกษาและฝกอบรมดาน เทคน คและอาชวศกษา (Technical and Vocational Education and Training: TVET) องคการเพอการศกษา วทยาศาสตรและวฒนธรรมแหงสหประชาชาต (UN Educational, Scientific and Cultural Organization – UNESCO) ไดศกษาถงนโยบายของรฐบาล สปป.ลาว พบวารฐบาลไดใหความส าคญตอ TVET เพมขนอยางตอเนองในชวงทผานมา โดยไดมการออกนโยบายตางๆ ทเกยวของหลายฉบบ มการจดสรรงบประมาณสนบสนนมากขนเพอใชด าเนนการรวมกบหนวยงานระหวางประเทศทใหการสนบสนนในดานน ส าหรบขอเสนอแนะเชงนโยบายท UNESCO ไดสรปไวจากงานศกษาดงกลาวประกอบดวย

1) ปฏรปการประสานงานระดบนโยบายดาน TVET โดยด าเนนการใน 2 มต คอ ในแนวนอนเปนการประสานงานระหวางกระทรวงตางๆ และผมสวนรวมในสงคม และในแนวตงเปนการประสานงานระหวางรฐบาลกลางกบรฐบาลทองถน

2) ปรบยทธศาสตรดาน TVET ใหสอดคลองกบยทธศาสตรและนโยบายดานอตสาหกรรมมากยงขน 3) ปรบปรงระบบขอมลสารสนเทศทจ าเปนส าหรบแรงงานและการพฒนาฝมอแรงงาน 4) จดใหมบรการดานขอมลขาวสาร การใหค าปรกษาแนะน า ส าหรบการจางงาน 5) สนบสนนใหผวาจางเขามามสวนรวม 6) เรงพฒนาระบบคณภาพทเปนมาตรฐานของประเทศ โดยมกจกรรมทเสนอแนะใหภาครฐด าเนนการ เชน สงเสรมใหมสถาบนการศกษาและฝกอบรม

เอกชนและมความหลากหลายในสาขาวชาทเกยวกบดานเทคนคและอาชวศกษา พฒนาศกยภาพของผสอน สงเสรมใหสถาบนการศกษาน าระบบประกนคณภาพไปใชงาน พฒนาระบบการเงนทใชผลลพธเปนฐานใหมความยงยน และการจดเสวนาเชงนโยบายการขยายงานดาน TVET เขาสการศกษาในระดบมธยมศกษา

จากการด าเนนการดงกลาวท าใหมความกาวหนาหลายประการ โดยมการจดโปรแกรมส าหรบฟนฟระบบ TVET รวม 12 โปรแกรม เชน การจดหลกสตรบนพนฐานทม งเนนการสรางขดความสามารถ (competency-based curricula) มการใชระบบประกนคณภาพ (Quality Assurance system) และเสรมทกษะดานอาชพในการศกษาระดบมธยมศกษา เปนตน ยทธศาสตรและแผนด าเนนการทส าคญส าหรบ TVET ทไดเสนอแนะตอภาครฐไดแก แผนแมบทการศกษาและฝกอบรมดานเทคนคและอาชวศกษา (TVET Master Plan) กรอบการด าเนนการและแผนการพฒนาภาคการศกษาส าหรบป ค.ศ. 2011 – 2015

93 UNESCO, (2013, p. 54)

101

4.4) Swiss Agency for Development and Cooperation94

หนวยงานทสนบสนนความรวมมอในการพฒนาใหแกสปป.ลาว อกหนวยงานหนงคอ Swiss Agency for Development and Cooperation (SDC) ไดเสนอกลยทธส าหรบ สปป.ลาว ในประเดนการพฒนาดานแรงงานโดยสรปดงน (SDC, 2014, pp. 14 – 17)

- การเขาสประชาคมเศรษฐกจอาเซยนจะท าใหแรงงานฝมอเคลอนยายอยางเสร ท าใหมการแขงขนมากขน แรงงานลาวจ าเปนตองมการพฒนาสมรรถนะเพอการแขงขนดงกลาว นอกจากนน สปป.ลาว ยงมความทาทายในการปรบโครงสรางเศรษฐกจซงยากในการบรหารจดการ เพอใหมการสรางงานส าหรบคนรนใหมทเขาสตลาดแรงงาน ในสวนน SDC จะสนบสนน สปป.ลาว ในการสรางความเขมแขงใหกบระบบการศกษาและฝกอบรมดานวชาชพตางๆ

- ส าหรบสนบสนนในดานการจางงานและดานอาชวะศกษา ในป ค.ศ. 2013 SDC ไดใหการสนบสนนรฐบาล สปป.ลาว ในการปฏรประบบการศกษาและฝกอบรมในดานอาชวะของประเทศ ซงรฐบาลก าลงระหวางด าเนนการ โดย SDC จะใหทนสนบสนนโครงการทกอใหเกดการจางงานทท าใหแรงงานลาวมงานท า มรายไดมากขน และท าใหประเทศมการพฒนา

94 SDC, (2014, pp. 14 – 17)

102

บทท 5

การวเคราะหและอภปรายผลการวจย เนอหาในบทท 5 เปนการวเคราะหผลการวจยตามวตถประสงคในบทท 4 รวมทงการอภปรายผลจากผลดงกลาวเทยบเคยงกบแนวคดทฤษฎและงานวจยหรอการศกษาทผานมาในประเดนทเกยวของ ทงนเปนการน าเสนอการวเคราะหและการอภปรายผลการวจยไปดวยกนในแตละวตถประสงค ดงน

5.1 สถานการณการเคลอนยายแรงงานในประเทศไทยและ สปป.ลาว ในสวนของสถานการณการเคลอนยายแรงงานในประเทศไทยและ สปป.ลาว เปนการพจารณาถงสถานการณโดยทวไปเกยวกบการเคลอนยายแรงงานในอดตทผานมาและในปจจบน ทงการเคลอนยายเขาและออก สาเหตและปจจยทเกยวของกบการเคลอนยายรวมถงความสอดคลองกบแนวคดทฤษฎและการศกษาทผานมา และผลกระทบจากการเคลอนยายแรงงานของทงสองประเทศ

5.1.1 การเคลอนยายแรงงานตางชาตเขามาในประเทศไทยและ สปป.ลาว 1) การเคลอนยายแรงงานตางชาตเขามาในประเทศ: กรณของประเทศไทย

เมอพจารณาถงแรงงานตางดาวทเขามาท างานในประเทศไทยจากขอมลทศกษาจะเหนไดวาในชวงแรกๆ ทเรมสรางบานสรางเมองนนแรงงานทเขามาแบงเปน 2 กลมหลกๆ คอ แรงงานไรฝมอทมาจากประเทศจนเปนหลก โดยมสาเหตมาจากปจจยผลกทเกดขนจากการรกรานจากชาตตะวนตกในประเทศจน การปราบปรามกบฏและภยธรรมชาตในประเทศจนในสมยนน ท าใหแรงงานจนอพยพออกนอกประเทศ ซงสวนหนงเขามาในประเทศไทย นอกจากนมคนจนสวนหนงเขามาท าธรกจ/พอคา ซงแรงงานชาวจนสวนหนงทเขามาในประเทศไทยอาจถกน าเขามาโดยนกธรกจเหลาน ในขณะเดยวกนการทไทยในสมยนนมการคากบตางประเทศและโดยเฉพาะกบชาตตะวนตกท าใหมความตองการใชแรงงานกรรมกร สาเหตเหลานนบเปนปจจยดงดดแรงงานไรฝมอเขามาในประเทศไทยในสมยนน (แมวายงไมรวมตวเปนประเทศไทยชดเจนเชนปจจบนน) ในขณะเดยวกนอาจกลาวไดวาแรงงานชาวจนทเขามาทงทเปนกรรมกรและพอคานกธรกจตอมามลกษณะของการเคลอนยายหรออพยพถาวรโดยเขามาตงรกรากในประเทศไทยจนมลกหลานคนไทยเชอสายจนมาจนทกวนน ซงนบเปนการยายถน ส าหรบแรงงานอกกลมคอแรงงานทมทกษะ ซงสวนใหญเปนแรงงานจากชาตตะวนตกทมฝมอและผเชยวชาญ แรงงานเหลานเขาประเทศไทยในชวงนนนบวานาจะเกดจากปจจยดงดดในประเทศไทยเปนส าคญ เพราะประเทศไทยยงขาดแรงงานกลมน ท าใหชาวตางชาตตะวนตกทเขามาบางรายสามารถเขามารบราชการในราชส านกและเปนถงท ปรกษาของพระเจาแผนดน

103

ส าหรบในสถานการณปจจบน การเขามาของแรงงานตางดาวสามารถแบงเปนสองกลมเชนเดยวกน คอ กลมทไรทกษะฝมอ กบกลมทมทกษะฝมอ โดยกลมแรกสวนใหญเปนแรงงานจากประเทศเพอนบาน ไดแก เมยนมา สปป.ลาว และกมพชา ตามล าดบ แรงงานเหลานในชวงทผานมามทงทเขามาถกตองตามกฎหมายและผดกฎหมาย โดยในปพ.ศ. 2559 มจ านวนแรงงานตางดาวทไดรบอนญาตท างานประเภทมาตรา 9 12 และ 13 รวมทงสน 1,746,841 คน ซงไมรวมแรงงานผดกฎหมายโดยเฉพาะแรงงานไรฝมอทนาจะมอกจ านวนมาก โดยแรงงานเหลานสวนใหญเปนแรงงานไรฝมอ (ยกเวนแรงงานในมาตรา 9 ประเภททวไป (บางสวน) และแรงงานในมาตรา 12 ประเภทสงเสรมการลงทนทเปนแรงงานมฝมอ) ซงประเภทพสจนสญชาตทไดรบบตรอนญาตท างานมากทสด (เกอบรอยละ 70) รองลงมา เปนแรงงานน าเขาตาม MOU ซงสวนใหญเขามาประกอบอาชพเปนกรรมกรและรบใชในบาน ทงนจ านวนแรงงานตางดาวรวมขางตนนนต ากวาจ านวนตามรายงานของ IOM ทอางขอมลจากกระทรวงแรงงานของไทย (ณ เดอนพฤษภาคม 2559) วาไทยมแรงงานตางดาวทมเอกสารแสดงตนจ านวนประมาณ 2 ลานคน โดยใน 2 ลานคนน เกอบรอยละ 80 เปนแรงงานเมยนมา ตามดวยกมพชา ลาวและเวยดนาม แรงงานสวนใหญ (ประมาณ 2 ใน 3) มหนงสอเดนทางทเขามาตามกฎหมาย สวนทเหลอเปนแรงงานถอบตรสชมพทเขาเมองผดกฎหมายแตไดรบการผอนผนอนญาตใหอยท างานชวคราว แรงงานเขามาชองทางปกตเกอบ 1 ใน 4 เขามาตาม MOU สวนทเหลอไมไดเขามาชองทางปกตแตไดรบการพสจนสญชาต95

สาเหตส าคญทแรงงานตางดาวเคลอนยายเขามาท างานเปนจ านวนมากในปจจบนมทงปจจยดงดดจาก

ประเทศไทยและปจจยผลกจากประเทศตนทางของแรงงานเหลาน เนองจากการทระดบการพฒนาเศรษฐกจของ

ไทยสงวาประเทศเพอนบาน ประกอบกบประเทศไทยมพนทชายแดนตดกบประเทศเพอนบานทง 3 ประเทศ

ดงกลาว ท าใหปญหาทตงทางภมศาสตรอาจไมไดเปนอปสรรคมากตออพยพเขามาท างานในประเทศไทย การท

ระดบคาจางในประเทศไทยสงกวาคาจางในประเทศเพอนบานดงทกลาวมาแลวในบทท 2 นอกจากนการท

ประเทศไทยพฒนามากขนเยาวชนไทยมโอกาสเขาถงการศกษามากขน มระดบการศกษาสงขน ท าใหผทอยในวย

ท างานสวนหนงไมประสงคทจะท างานทมลกษณะบางประเภท (3 ส.) ดงทกลาวมาแลว ในขณะทความตองการ

แรงงานในตลาดแรงงานระดบลางของไทยในลกษณะนยงคงมอย รวมทงการทประเทศไทยก าลงกาวสสงคม

ผสงอายทมสดสวนของจ านวนเดกและคนหนมสาวมแนวโนมลดลง ปจจยตางๆ เหลานลวนสงผลใหเกดอปสงค

แรงงานสวนเกนส าหรบแรงงานไรฝมอในประเทศไทย ท าใหประเทศไทยไทยตองพงการน าเขาแรงงานตางดาว ใน

ขณะเดยวกนในสวนของแรงงานตางดาวเองในประเทศเพอนบานทมอปทานแรงงานจ านวนมากยอมสงผลท าใหม

ปญหาการวางงานหรอไดรบคาจางทต ากวาในประเทศไทย รวมทงโอกาสทางเศรษฐกจทมนอยกวาและสภาพชวต

ความเปนอยทล าบากนบเปนปจจยผลกทท าใหแรงงานเหลานนอพยพเขามาท างานในประเทศไทย

95 IOM, THAILAND MIGRATION PROFILE https://thailand.iom.int/sites/default/files/Infosheets/IOM%20Infosheet%20-%20Labour%20Migration%20Trends%20in%20Thailand.pdf

104

ทงน เมอเปรยบเทยบกบการเคลอนยายแรงงานไรฝมอทเขามาท างานในประเทศไทยจะเหนไดวา ในปจจบนตางจากในอดตทสวนใหญเปนคนจนทอพยพมาจากโพนทะเลซงไมใชเปนประเทศทมชายแดนตดประเทศไทยรวมทงการเดนทางมความยากล าบากกวาการเคลอนยายของแรงงานไรฝมอในปจจบน ทสวนใหญมาจากประเทศเพอนบาน รวมทงดานสาเหตหลกของการเคลอนยายของแรงงานไรฝมอในปจจบนกนบวาตางกนเนองจากนาจะมาจากปจจยดงดดในประเทศไทยทมดานคาจางและโอกาสทางเศรษฐกจทดกวาประเทศเพอนบาน แตในอดตการอพยพของชาวจนมาจากปจจยผลกในประเทศจนเปนหลก (การรกรานของชาตตะวนตก การปราบกบฏ และภยธรรมชาต) นอกจากนการอพยพของแรงงานตางชาตในปจจบนโดยทวไปเปนการชวคราวแตกรณของแรงงานจนในอดตเปนการอพยพถาวรซงจดเปนการยายถนมาตงรกรากในประเทศไทย ส าหรบในสวนของแรงงานมฝมอทเขามาท างานในปจจบนสวนใหญเปนแรงงานตามประเภทมาตรา 9 บางสวน และมาตรา 12 (ประเภทสงเสรมการลงทน) ซงมไมถงรอยละ 10 ของแรงงานตางดาวทงหมด โดยแรงงานประเภทสงเสรมการลงทนปกตแลวน าเขามาโดยบรษทแมในตางประเทศหรอเขามาท างานชวคราวทตองใชทกษะและเทคโนโลยขนสงเปนทตองการของตลาดแรงงานในประเทศ หรอมความสามารถในการสอสารทขาดแคลนแรงงานไทยในระดบเดยวกน หรอเขามาเปนการด าเนนกจการของตนเอง (การรวมลงทน และกจการของคสมรส) เปนตน แรงงานกลมนสวนใหญมาจากประเทศญปน และจน ฟลปปนส สหราชอาณาจกร อนเดย และสหรฐอเมรกา ตามล าดบ ซงจะเหนไดวาสวนใหญมาจากประเทศในเอเชย โดยในอาเซยนสวนใหญเปนแรงงานจากประเทศฟลปปนส ในขณะทในอดตแรงงานมฝมอมาจากประเทศตะวนตกเปนหลก เมอเปรยบเทยบการเคลอนยายเขามาประเทศไทยของแรงงานตางดาวทมฝมอระหวางในอดตและปจจบน สาเหตหลกของการเคลอนยายทงสองชวงนาจะมาจากปจจยดงดดทมความตองการแรงงานกลมนในประเทศไทยเปนส าคญ แตมความแตกตางทในอดตแรงงานทเขามาเปนชาตตะวนตกเปนหลก รวมทงแรงงานเหลานยงมโอกาสเขามาเปนขาราชการในส านกหรอทปรกษาพระเจาแผนดนอกดวย แตในปจจบนสวนใหญเปนชาวเอเชยทเขามาผานชองทางการลงทนโดยตรงระหวางประเทศ เชน จน ญปน และเขามาประกอบอาชพในประเทศไทย เชน แรงงานมฝมอชาวฟลปปนส

2) การเคลอนยายแรงงานตางชาตเขามาในประเทศ: กรณของสปป.ลาว

กรณการเคลอนยายของแรงงานตางดาวทเขาไปท างานหรอประกอบอาชพใน สปป.ลาว นนมไมต ากวา 30,000 คน96 แตกมจ านวนนอยกวาแรงงานลาวทออกมาท างานตางประเทศอยมาก ซงแรงงานทเขาไปท างานสวนใหญเปนเวยดนาม รองลงมาไดแก ไทย และชาตอาเซยนอนๆ เชน กมพชาและเมยนมา ตามล าดบ โดยแรงงานสวนใหญจะเขามาท างานในธรกจการกอสราง ภาคอตสาหกรรม ภาคการเกษตร และธรกจคาปลก -คาสง เมอพจารณาจากอาชพทท าแลวแรงงานเหลานนาจะประกอบดวยแรงงานไรฝมอและกงฝมอเปนสวนใหญ

96 ILO. (2016b).

105

5.1.2 การเคลอนยายของแรงงานในประเทศของประเทศไทยและสปป.ลาวออกไปทางานตางประเทศ

1) การเคลอนยายของแรงงานในประเทศออกไปทางานตางประเทศ: กรณของประเทศไทย

การเคลอนยายแรงงานไทยไปท างานตางประเทศมมาตงแตหลงสงครามโลกครงท 2 เปนการเดนทางสวนบคคล เปนการแสวงหางานดวยตนเองหรอญาตหรอเพอนแนะน า ไมไดผานบรษทจดหางานและหนวยงานของรฐดงเชนในปจจบน และจ านวนแรงงานทเดนทางมไมมากนก แตหลงจากป พ.ศ. 2516 จ านวนแรงงานไทยทเดนทางไปท างานตางประเทศเพมขนอยางมาก สวนใหญทเดนทางไปท างานตางประเทศในตะวนออกกลางซงเปนประเทศผผลตน ามน ตอมาไดขยายไปยงภมภาคอนๆ เมอมแรงงานเดนทางออกไปมากขนท าใหมการจดตงบรษทจดสงแรงงานไปตางประเทศ และการจดสงแรงงานไปตางประเทศเปนระบบมากขน แตในชวงทศวรรษทผานมาแรงงานไทยทเดนทางออกไปนอกประเทศมแนวโนมลดลงอยางตอเนองจนลาสดในป 2559 ลดลงเหลอ 104,786 คน ซงสวนใหญไปท างานในทวปเอเชย (ไมรวมตะวนออกกลาง) โดยเฉพาะประเทศไตหวน รองลงมาเปน สาธารณรฐเกาหล ญปน และสงคโปร นอกจากนยงมไปท างานในประเทศมาเลเซยและอนโดนเซย ตามดวยตะวนออกกลาง (อสราเอลมากทสด รองลงมาเปนสหรฐอาหรบเอมเรตส และกาตาร) สวนในยโรป แรงงานเดนทางไปประเทศฟนแลนดมากทสด รองลงมาเปนสวเดน และรสเซย เมอพจารณาจากประเทศปลายทางของแรงงานไทยอาจกลาวไดวา แรงงานทไปท างานในประเทศปลายทางแถบประเทศอตสาหกรรมใหมและเอเชยตะวนออก ตะวนออกกลางและประเทศอนๆ สวนใหญเปนแรงงานประเภทกงฝมอและมฝมอ และมบางสวนเปนแรงงานไรฝมอ เนองจากขอมลสถตแรงงานประจ าปของกระทรวงแรงงานพบวา แรงงานไทยทไดรบอนญาตเดนทางไปท างานตางประเทศสวนใหญส าเรจการศกษาระดบมธยมศกษา ประถมศกษา ปรญญาตร และประกาศนยบตรขนสง ตามล าดบ โดยไปท างานเปนผปฏบตงานในโรงงาน ผควบคมเครองจกร ตามดวยงานทใชฝมอในธรกจตางๆ และงานฝมอดานการเกษตรและประมง ตามล าดบ97 ส าหรบการเดนทางไปท างานตางประเทศสวนใหญเดนทางผานบรษทจดหางาน รองลงมาเปนการเดนทางผานกรมการจดหางาน และเดนทางดวยตนเอง

ส าหรบชองทางการเดนทางไปท างานตางประเทศของแรงงานไทยนน การศกษาครงนมความสอดคลองกบการศกษาเกยวกบการเคลอนยายแรงงานในยคหลงทผานมา98 ในประเดนทแรงงานไทยสวนใหญเดนทางไปผานบรษทจดหางาน รองลงมาเปนการเดนทางผานกรมการจดหางาน และเดนทางดวยตนเอง แตมความแตกตางจากอดตในยคแรกๆ ทเปนการเดนทางดวยตนเอง เพอนหรอญาตแนะน า99 ในขณะทอาชพหรอลกษณะของงานทแรงงานไทยท าในตางประเทศเปนผปฏบตงานในโรงงาน ผควบคมเครองจกร ตามดวยงานทใชฝมอในธรกจตางๆ

97 ส านกงานปลดกระทรวงแรงงาน (2559, ต. 2.11, น. 63) 98 http://www.research-system.siam.edu/images/Accounting/Factor_of_Using_Foreign_Employment_Service_of_Thai_Workers/บทท1.pdf 99 อดม สาพโต (2552)

106

และงานฝมอดานการเกษตรและประมง มากทสด ตามล าดบนน การศกษาครงนมความสอดคลองกบการศกษากอนหนาน100

ส าหรบระดบการศกษาของแรงงานไทยทไดรบอนญาตเดนทางไปท างานตางประเทศอยางเชนในป พ.ศ. 2559 ส าเรจการศกษาระดบมธยมศกษารอยละ 52.51 ระดบประถมศกษารอยละ 26.39 และถารวมผทจบการศกษาระดบประกาศนยบตรวชาชพ (ปวช.) ประกาศนยบตรวชาชพขนสง (ปวส.) และปรญญาตร แลว มสดสวนไมนอยกวารอยละ 20 ซงแสดงวาแรงงานทออกไปท างานตางประเทศนนเปนประเภทกงฝมอ ไรฝมอ และมฝมอ ตามล าดบ หรอกลาวอกนยหนงแรงงานไรฝมอสดสวนนอยกวาสดสวนของแรงงานกงฝมอและมฝมอ

2) การเคลอนยายของแรงงานในประเทศออกไปทางานตางประเทศ: กรณของสปป.ลาว

ทางดานแรงงานทเคลอนยายออกจาก สปป.ลาว ทศกษาโดยธนาคารโลก101 มไมต ากวา 900,000 คน สวนใหญเขามาท างานในประเทศไทย และมแนวโนมเพมขน โดยแรงงานทยายเขามาท างานสวนใหญมาจากภาคกลางและภาคใตของประเทศทมอาณาเขตตดตอกบประเทศไทย สาเหตของการเคลอนยายแรงงานดงกลาวอาจกลาวไดวาปจจยทางดานเศรษฐกจทงในเรองคาจางและรายไดทสงกวา โอกาสการมงานท าและโอกาสทางเศรษฐกจทมมากกวาในประเทศไทย ซงนบเปนปจจยดงดด และอาจมาจากปจจยผลกดนใน สปป.ลาว ทมปญหาความยากจน ไดรบคาจางทต ากวา โอกาสการประกอบอาชพทมรายไดต ากวาในประเทศไทย เมอพจารณาจากอาชพทคนงานลาวเขามาท างานในประเทศไทยอาจกลาวไดวาโดยทวไปแลวเปนแรงงานประเภทไรฝมอ

สวนชองทางการเคลอนยายของแรงงานลาว โดยเฉพาะในการเดนทางมาท างานในประเทศไทยนนสวนใหญเปนการลกลอบเขามาหรอแบบผดกฎหมายการเขาเมอง ผานนายหนานอกระบบ โดยเฉพาะตามล าน าโขง แรงงานทเขาเมองแบบผดกฎหมายนน การตดสนใจอพยพไปท างานมาจากเพอน ญาตและนายหนานอกระบบ102 ซงสอดคลองกบการศกษาของ Ohphanhdala (2016, p.9) ทพบวาสวนใหญเขามาแบบผดกฎหมาย ผานนายหนานอกระบบ อยางไรกตามแนวโนมการอพยพเขาประเทศไทยของแรงงานลาวจะเปนไปตามกฎหมายมากขนเนองจากมการลงนาม MOU ระหวางรฐมนตรของ 2 ประเทศ วนท 6 กรกฎาคม 2559 ในการประสานเรองแรงงานอพยพ เชน การทไทยอนญาตใหแรงงานเขาเมองผดกฎหมายไดรบอนญาตท างานชวคราว103

ส าหรบสาเหตหลกทแรงงานของ สปป.ลาว เคลอนยายแรงงานออกปท างานตางประเทศอาจกลาวไดวามาจากปจจยดงดดในตางประเทศทมคาจางสงกวา และมโอกาสในการหารายไดดกวา ดงกรณของสาเหตของการเคลอนยายไปท างานในประเทศไทยเนองจากคาจางสงกวา104 เพอหางานและรายได105 และเมอเรมเขาสประชาคม

100 ศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรมหาวทยาลย (2555) 101 World Bank (2015) 102 http://lad.nafri.org.la/fulltext/2939-0.pdf 103 The Economist, (2016) 104 https://www.iom.int/countries/lao-peoples-democratic-republic

107

เศรษฐกจอาเซยนมโอกาสทจะท าใหมการเคลอนยายไปท างานในประเทศอนๆ ในอาเซยนทมคาจางสงกวาในจ านวนมากขน และสงผลใหเกดปญหาขาดแคลนแรงงานในประเทศและปญหาสงคมตามมา ในขณะทอาจมการเคลอนยายแรงงานจากอาเซยนเขาไปท างานมากขนเนองจากการขาดแคลนแรงงานใน สปป.ลาว เนองจากมประชากรนอยและขาดแรงงานมฝมอในประเทศ อยางไรกตามการทจะใหแรงงานตางชาต (โดยเฉพาะแรงงานมฝมอ) เขาไปท างานใน สปป.ลาว นน สงจงใจไมไดมเฉพาะดานคาจางอยางเดยว (แมวาเปนปจจยหลก) แตยงมปจจยอนทเกยวกบกฎหมายและความปลอดภย ซงทางรฐบาล สปป.ลาว กตระหนก ในประเดนน106

5.1.3 การเปรยบเทยบสถานการณการเคลอนยายแรงงานประเทศไทยและ สปป.ลาว เมอพจารณาเปรยบเทยบสถานการณการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศระหวางประเทศไทยและ สปป.ลาว ในชวงปจจบนแลว จะเหนวาประเทศไทยนบเปนประเทศผรบแรงงานอพยพเปนหลก แตสวนหนงกเปนประเทศผสงออกแรงงานดวย ในขณะท สปป.ลาว จดเปนประเทศผสงออกแรงงานหลก และสวนหนงเปนผรบแรงงานอพยพ ประเภทของแรงงานทเขาไปท างานในประเทศไทยสวนใหญเปนแรงงานไรฝมอมาจากประเทศเพอนบาน (เมยนมา มากทสด) ทอยรอบประเทศไทยยกเวนมาเลเซย สวน สปป.ลาว ถาพจารณาเทยบเคยงกบประเทศก าลงพฒนาอนๆ แลวแรงงานทอพยพเขาไปท างานในสปป.ลาว นาจะเปนแรงงานกงฝมอและมฝมอเปนสวนใหญและมาจากประเทศเพอนบานเชนเดยวกน คอ เวยดนาม จน ไทย และเมยนมา โดยเปนแรงงานชาวเวยดนามมากทสด ทงน แรงงานทเขาไปท างานในสปป.ลาว สวนใหญเปนแรงงานทท างานในสาขากอสรางทเจาของกจการเปนคนจนและเวยดนามทถกน าเขาไปโดยนกลงทนจากสองประเทศนทเปนชาตเดยวกน107

สวนในการสงออกแรงงานไปท างานตางประเทศนน แรงงานของไทยสวนใหญเปนแรงงานกงฝมอและมฝมอ ซงสวนไปท างานในประเทศแถบเอเชยทระดบการพฒนาสงกวาไทยและในตะวนออกกลางทขาดแคลนแรงงาน และมบางสวนไปท างานในยโรป ในขณะทแรงงานลาวทออกมาท างานตางประเทศเปนแรงงานไรฝมอและสวนใหญ (ไมต ากวารอยละ 80) อพยพออกมาท างานในประเทศไทย แมวา สปป.ลาว มพรมแดนตดกบประเทศเวยดนาม

สาเหตของการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศทงในกรณของประเทศไทยและ สปป.ลาว คงคลายกบทเกดขนในภมภาคตางๆ ของโลกทเกดจากทงปจจยผลกในประเทศตนทางและปจจยดงดดในประเทศปลายทาง ซงเกยวของปจจยดานเศรษฐกจ สงคมและการเมอง ดงทกลาวมาแลว ทงนปจจยดานเศรษฐกจส าคญทสดนาจะเปนเรองของความแตกตางเรองของคาจางระหวางประเทศ โดยแรงงานเคลอนยายจากประเทศตนทางทคาจางต ากวาไปยงประเทศปลายทางทมคาจางสงกวาในงานประเภทเดยวกน เชน การทแรงงานเพอนบานเคลอนยายเขาท างานในประเทศไทย และการทแรงงานไทยเดนทางไปท างานตางประเทศ อยางไรกตามในกรณของประเทศไทย

105 Mekong Commons, (2016) 106 ILO (2015) 107 https://www.iom.int/countries/lao-peoples-democratic-republic

108

นนนโยบายรฐบาลเปนปจจยดงดดการเดนทางเขาไปของแรงงานตางชาตดวยเชนกน เชน นโยบายการสงเสรมใหประเทศไทยเปนประเทศเปาหมายแกชาวตางชาตในเพอการเปนเมองทองเทยวระหวางประเทศ การรกษาทางการแพทย การศกษาระดบมธยมและอดมศกษา และทอยส าหรบผเกษยณนน ซงแตละเปาหมายลวนท าใหมการอพยพของแรงงานตางดาวเขาประเทศมากขน108

ส าหรบชองทางการเดนทางไปท างานตางประเทศนน แรงงานไทยทเดนทางไปท างานตางประเทศสวนใหญเดนทางแบบถกกฎหมาย โดยผานบรษทจดหางาน กรมการจดหางาน และเดนทางดวยตนเอง ตามล าดบ ในขณะทแรงงานลาวทเดนทางออกไปท างานนอกประเทศโดยเฉพาะทเขามาในประเทศไทยสวนใหญเขามาแบบผดกฎหมาย ผานนายหนานอกระบบ ส าหรบปจจยทท าใหมการเคลอนยายแรงงานออกนอกประเทศนนทงกรณของประเทศไทยและ สปป.ลาว สามารถกลาวไดวาปจจยทางเศรษฐกจนบวาส าคญทสด

5.1.4 ความสอดคลองของสถานการณการเคลอนยายและปจจยทมผลตอการเคลอนยายแรงงานกบแนวคดทฤษฎและการศกษาทผานมา

เมอพจารณาถงสาเหตของการเคลอนยายแรงงานในประเทศไทยและ สปป.ลาว ในสถานการณพบวาสาเหตของการเคลอนยายมความสอดคลองกบแนวคดทฤษฎตางๆ และการศกษาทผานมา กลาวคอ กรณทเปนการเคลอนยายชวคราว แบงเปน 4 ประเภท ตามท Manning and Bhatnagar (2003, p. 2-3) แบงไว คอ 1) การเคลอนยายแรงงานจากจากประเทศก าลงพฒนา เพอหางานทมคาจางต าในประเทศทพฒนาแลว (แตยงสงกวาประเทศของตน) ซงในประเดนนสามารถอธบายกรณทแรงงานไทยบางสวนออกไปท างานในประเภททมการจายคาจางต าในประเทศทพฒนาแลว และกรณทแรงงานตางชาตประเภทไรฝมอมาท างานในประเทศไทย (แมวาไทยยงไมเปนประเทศทพฒนาแลว แตมคาจางขนต าสงกวาประเทศเพอนบานมาก) แตกยงสงวาคาจางทแรงงานตางดาวในไทยไดรบในประเทศของตน 2) การเคลอนยายแรงงานจากประเทศก าลงพฒนา (ตะวนออกเฉยงใต – กรณของประเทศไทย) ไปท างานในประเทศในตะวนออกกลาง เชน งานกอสราง งานทใชกงทกษะและทกษะสง ซงแรงงานไทยสวนหนงเคลอนยายเขาไปท างานดงกลาว 3) การเคลอนยายแรงงานมฝมอ แรงงานอาชพ และนกธรกจ ไปยงและจากประเทศก าลงพฒนา ผานชองทางการลงทนโดยตรงจากตางประเทศและการเขาไปลงทนในลกษณะอนในประเทศก าลงพฒนา ซงแรงงานไทยและเวยดนามบางสวนทเขาไปท างานใน สปป.ลาว นาจะเปนลกษณะน และ 4) การเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศก าลงพฒนาดวยกน โดยเฉพาะการเคลอนยายระหางประเทศเพอนบานในภมภาคเอเชยตะวนออกเฉยงใต เนองจากฐานะทางเศรษฐกจและมาตรฐานการด าเนนชวตตางกน (จากทต ากวาไปยงทสงกวา) ซงเหนไดชดกรณทแรงงานประเทศเพอนบานเขามาท างานในประเทศไทย และแรงงานไทยบางสวนเขาไปท างานในประเทศมาเลเซยและสงคโปร

108 IOM, (2011) อางใน ILO (2014a), หนา 78

109

ส าหรบลกษณะของการเคลอนยายแรงงานและปจจยของการเคลอนยายในทางทฤษฏทกลาวมาในบทท 2 นน สามารถกลาวไดวามความสอดคลองกบทฤษฎโอคลาสสก ทอธบายการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศเนองจากการตดสนใจในการเคลอนยายตวเองออกมาท างานนอกประเทศนนยอมเปนการตดสนใจสวนหนงของตวแรงงานเองเพอจะไดรบคาจางทสงกวาทเดมและตองการเพอหารายไดเปนส าคญ แตขณะเดยวกนแรงงานทอพยพออกไปท างานมการสงเงนกลบประเทศ โดยทงแรงงานไทยแรงงานลาวและชาตอนๆ ปกตแลวมการสงกลบประเทศปละจ านวนมาก แสดงวาฐานะรายไดของครอบครวมความส าคญตอแรงงานอพยพและแรงงานสวนใหญเปนการอพยพชวคราว หรอกลาวอกนยหนงในการตดสนใจออกมาท างานนอกประเทศนน ครอบครวหรอปจจยทางสงคมคอครวเรอนมสวนในการตดสนใจดวย แตระดบของปจจยตวเองหรอครอบครวในการตดสนใจการเคลอนยายนนอาจแตกตางกนในแตละคน อยางไรกตามการทมปจจยครอบครวมสวนในการตดสนใจนนนบวาสอดคลองกบเศรษฐศาสตรแนวใหมวาดวยทฤษฎการเคลอนยายแรงงาน

นอกจากนในการเคลอนยายแรงงานไทยไปตางประเทศหรอแรงงานตางประเทศโดยเฉพาะจากประเทศเพอนบานเขามาท างานในประเทศไทยยอมมภาคสวนตางๆ เขามาเกยวของ ทงองคกรทแสวงหาก าไรและไมแสวงหาก าไรทถกหรอผดกฎหมายในการจดเรองการขนสงแรงงานอพยพ การท าสญญาแรงงานอพยพ การปลอมแปลงเอกสารทเกยวของ และการใหทพกหรอขอแนะน าดานกฎหมายแกแรงงานอพยพ นอกจากนยงเกยวของกบปจจยทางเครอขาย เพราะการเคลอนยายแรงงานนนอาจมบางสวนผานเครอญาตทท างานอยในพนทปลายทาง เชน การชวยเหลอดานการเงนในการเดนทาง ชวยหางานหรอทพก หรอการใหขอมลเกยวกบความเปนไปไดทางการศกษา หรอการเขาถงการประกนสงคมในประเทศปลายทางทอพยพไป ซงการศกษาของศศวมล ตนตวฒ (2560) ยงพบวานโยบายและมาตรการเกยวกบสวสดการดานสขภาพทประเทศไทยใหกบแรงงานตางดาวเปนปจจยทมผลตอการเคลอนยายแรงงานจาก 3 ประเทศคอ แรงงานเมยนมา สปป.ลาว และกมพชา มาสประเทศไทย นอกจากน การศกษาเกยวกบการทแรงงานลาวเขามาท างานในประเทศไทยกชวาแรงงานอพยพไดรบประโยชนจากเครอขายแรงงานอพยพเกยวกบสถานทท างาน กระบวนการท างานในโรงงานตางๆ ทแตกตางกน ในการชวยใหแรงงานอพยพหางานไดหรอโอกาสทจะไดรบคาจางเพมขนในอนาคต109

การทแรงงานไทยทมการอพยพไปท างานในประเทศมาเลเซยและอนโดนเซย ซงประเทศเหลานไมไดมฐานะเศรษฐกจสงกวาไทยมากนก โดยเฉพาะอนโดนเซยทมรายไดตอหวของประชากรต ากวาไทยและคาจางโดยทวไปต ากวาไทย แตแรงงานไทยมแนวโนมไปท างานมากขนซงสาเหตส าคญของการเคลอนยายสวนหนงนาจะมาจากแรงงานไทยทนบถอศาสนาอสลามมความคนเคยกบการเขาไปท างานในสองประเทศน และกรณของแรงงานลาวทสวนใหญเขามาท างานในประเทศไทยแทนทไปท างานในประเทศเวยดนามทมชายแดนตดกบ สปป.ลาว มากทสด สาเหตสวนหนงอาจเนองจากความคนเคยของแรงงานลาวในการเขามาท างานในประเทศไทยทม

109 Mekong Common (2016)

110

ความใกลชดกนทงภาษา ศาสนา และวฒนธรรมนอกเหนอจากปจจยดานเศรษฐกจ110 ซงจะเหนไดวาสอดคลองกบทฤษฏทางสถาบนและเครอขายทพยายามอธบายสาเหตของการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ ทบทบาทของสถาบนและความเชอมโยงระหวางบคคลเปนปจจยส าคญตอการเคลอนยายของแรงงาน รวมทงเมอพจารณาการการเคลอนยายของแรงงานตามทฤษฏตลาดแรงงานทวลกษณทพยายามอธบายตลาดแรงงานทมความแตกตางกนระหวางในสองพนท โดยทวไปแลวประเทศทพฒนาแลวมลกษณะของตลาดแรงงานทมความสอดคลองกบลกษณะทางเศรษฐกจของภาคเศรษฐกจปฐมภม ทสอดคลองกบประเทศทความกาวหนาเศรษฐกจ มความเปนอตสาหกรรมมากกวาพนททมลกษณะภาคเศรษฐกจทตยภมทสอดคลองกบประเทศก าลงพฒนา ความแตกตางของตลาดแรงงานดงกลาวอาจใชอธบายสาเหตทท าใหมการเคลอนยายแรงงานไปท างานตางประเทศ ทเปนงานระดบลางและขาดแคลนในประเทศทอพยพไป และการอพยพของแรงงานประเทศเพอนบานเขามาท างานในภาคอตสาหกรรมบางประเภทในประเทศไทยเชนเดยวกน ดงนน สามารถกลาวไดวาปรากฏการณเคลอนยายแรงงานในประเทศไทยและ สปป.ลาว อาจอธบายโดยทฤษฏตางๆ ทกลาวมามากกวาทฤษฎเดยว โดยในบางกรณอาจเปนการเคลอนยายทสามารถอธบายผสมผสานกนระหวางทฤษฏตางๆ ประกอบกน แตอาจสอดคลองกบทฤษฏใดทฤษฏหนงมากกวา ซงตองเปนประเดนทควรมการศกษาเชงลกเพอหาขอสรปทชดเจนตอไป

ในสวนของปจจยทท าใหมการเคลอนยายแรงงานทมการแบงเปนปจจยผลกและปจจยดงดด ทงกรณของแรงงานไทยและลาวทไปท างานตางประเทศอาจกลาวไดวามาจากปจจยทง 2 ประเภท ซงนาจะเกยวของกบปจจยดานเศรษฐกจมากกวาปจจยอนๆ เชน คาจาง รายได โอกาสไดงานท า และโอกาสทางเศรษฐกจทมากกวาในประเทศปลายทางเมอเทยบกบประเทศตนทาง รวมทงการทเปนการอพยพออกไปท างานชวคราวนนเมอเดนทางกลบประเทศ แรงงานเลานนยอมมทกษะและประสบการณเพมขน ยงเปนการเพมโอกาสในการประกอบอาชพเมอยายกลบแกแรงอพยพกลบบางสวนอกดวย และตราบใดทยงมความแตกตางทางดานเศรษฐกจ โอกาสในการท างานหารายไดและชวตความเปนอยระหวางประเทศตนทางกบประเทศปลายทาง เชน ไทยกบประเทศเพอนบานกยงมการเคลอนยายแรงงานจากประเทศเพอนบานเขามาท างานทคนไทยไมอยากท าและแรงงานขาดแคลน แตถาเศรษฐกจของประเทศเพอนบานกาวหนาขน และสภาพชวตความเปนอยดขน แมวาระดบของคาจางไมตางกนมากแรงงานทอพยพอาจเขามาท างานในประเทศไทยนอยลง อยางกรณของแรงงานลาวทพบวา 1 ใน 3 ของตวอยางทศกษากลาววาถา สปป.ลาว มการเพมคาจางขนต าจะมผลอยางมากตอการตดสนใจกลบประเทศเพอทจะไดอยกบครอบครว เพอน ชมชนและบานเกดตนเอง111

ดงนนถาเทคนคและรปแบบการผลตของไทยไมมการพฒนาโดยใชเทคโนโลยทสงขนและแรงงานทใชฝมอมากขน กจการเหลานน (รวมทงแรงงานภาคบรการทใชแรงงานตางดาวจายคาจางทต า) ยอมประสบปญหาขาดแคลนแรงงานในอนาคตถาประเทศเพอนบานทเปนแหลงแรงงานไรฝมอทส าคญมการพฒนาเศรษฐกจทกาวหนา 110 https://www.iom.int/countries/lao-peoples-democratic-republic 111 International Organization for Migration. (2016)

111

ขนและตองการแรงงานจ านวนมากในการพฒนาประเทศตลอดจนท าใหคาจางในประเทศสงขน ยอมท าใหแรงงานของประเทศเหลานออกไปท างานตางประเทศนอยลง เหนไดจากกรณของแรงงานไทยทในชวงหลงมแนวโนมออกไปท างานตางประเทศลดลง ซงสาเหตสวนหนงอาจเนองมาจากทประเทศกาวหนาขนระดบคาจางและรายไดของแรงงานบางสวนไมต ากวาตางประเทศมากนกในงานทใชความรและประสบการณ จงไมมแรงจงใจทใหออกไปท างานตางประเทศมากเชนเมอกอน (แตการทจ านวนแรงงานออกไปท างานนอยลงอาจมาจากปจจยอนๆ ดวย เชน ประชากรเขาสวยแรงงานมแนวโนมลดลง)

ส าหรบความสอดคลองของผลการศกษาครงนในประเดนเกยวกบสถานการการเคลอนยายแรงงานและปจจยทเกยวของกบการศกษาทผานมา พบวามความตางจากท Jones, H. and Findly, A. (1998) ทชวาประเทศทสงออกแรงงานหลกๆ ในภมภาคตะวนออกเฉยงใตประกอบดวย 3 ประเทศ คอ ฟลปปนส ไทย และอนโดนเซย ซงการศกษาดงกลาวเมอประมาณ 20 ป มาแลว สถานการณการเคลอนยายแรงงานเปลยนไปทไทยไมใชผสงออกแรงงานหลกในภมภาค แตกลายเปนประเทศเพอนบานไทยเพมเขามาเปนผสงออกหลก คอ เมยนมา ลาว กมพชา และเวยดนาม ในขณะทไทยกลายเปนผน าเขาแรงงานหลก โดยเฉพาะจาก 4 ประเทศดงกลาว อยางไรกตามผลการศกษาครงนมความสอดคลองกบการศกษาของสภาทนายความ (2554) ทชวาสาเหตการยายเขาของแรงงานจากประเทศเพอนบานทเขามาท างานในประเทศไทยเนองจากปจจยดงดดใหแรงงานเขามาแสวงหาโอกาสในการประกอบอาชพในประเทศไทยมมากขน และปจจยผลกทประเทศเหลานนยงคงมการพฒนาประเทศในทางเศรษฐกจทชา รวมทงมปญหาความขดแยงภายในกรณของเมยนมา นอกจากนแรงงานตางชาตในไทยสวนใหญเปนสญชาตเมยนมา กมพชา และลาว ซงสอดคลองกบการศกษาของ ILO (2005: 6-9) ทชวาจ านวนแรงงานอพยพทมการเคลอนยายระหวางประเทศนนมากกวาครงเปนการอพยพจากประเทศก าลงพฒนาไปยงประเทศอน โดยเฉพาะจากประเทศดอยพฒนาไปยงประเทศทพฒนามากกวา แรงงานอพยพมกเขาไปท างานในประเทศเพอนบานดงเชนทแรงงานจากเมยนมาเขาไปท างานในประเทศไทย (แตในการศกษาของ ILO ดงกลาวไมไดรวมไปถงกรณทแรงงานจาก สปป.ลาว และกมพชา ยายเขามาในไทย) และประเทศเปาหมายของแรงงานอพยพในทวปเอเชยเปลยนจากทสวนใหญเขาไปท างานประเทศตะวนออกกลางมาสการเคลอนยายภายในประเทศเอเชยแถบเอเชยตะวนออกและเอเชยตะวนออกเฉยงใตดวยกนมากขน เนองจากการทเศรษฐกจในเอเชยตะวนออกมการเตบโตอยางรวดเรว เชน ดงเชนทแรงงานไทยในสถานการณลาสดทมการเคลอนยายเขาไปท างานในประเทศเหลาน (โดยเฉพาะไตวน) มากกวาประเทศในตะวนออกกลาง รวมทงการทแรงงานในประเทศเพอนบานเคลอนยายมาท างานในประเทศไทย โดยเปนแรงงานเมยนมากทสด

5.1.5 ผลกระทบจากการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยและ สปป.ลาว เมอพจารณาผลกระทบจากการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศกบประเทศไทยและ สปป.ลาว ยอมม

ทงผลดานบวกและดานลบกบทงสองประเทศดงเชนเดยวกบท Robert E. B. Lucas (2008) ชใหเหน โดยททงประเทศไทยและ สปป.ลาว ตางเปนประเทศผรบและผสงแรงงานอพยพระหวางประเทศ แตตางกนทประเทศไทย

112

เปนผรบแรงงานไรฝมอจากประเทศเพอนบานเปนหลกมากกวาเปนผสงออกหลก สวน สปป.ลาว เปนผสงออกแรงงานไรฝมอเปนหลกมากกวาเปนผรบหลก

1) ผลกระทบจากการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทย

ประเทศไทยเปนผรบแรงงาน (ไรฝมอ/ทกษะต า) หลกจากประเทศเพอนบานซงแรงงานลาวกเปนกลมทมมากอนดบ 3 รองจากแรงงานจากเมยนมาและกมพชา ในขณะทแรงงานประเภทมฝมอและทกษะสงสวนใหญเปนแรงงานทน าเขาผานนกลงทนจากตางประเทศ สวนแรงงานไทยทออกไปท างานตางประเทศมทงแรงงานทกษะต าทออกไปท างานในแปลงเกษตร เชน เกบผกผลไมในประเทศอสราเอล แรงงานกงฝมอและมฝมอทท างานงานชางในประเทศเอเชยตะวนออก/ตะวนออกเฉยงใต และตะวนออกกลาง ดงนนผลกระทบทมตอประเทศไทยแยกเปนกรณของผรบและผสงแรงงานอพยพ ส าหรบในสวนของเปนประเทศผรบแรงงาน ผลกระทบในทนกลาวถงประเดนของคาจางและการด าเนนกจกรรมของบางสาขาเศรษฐกจ เชน

ดานคาจาง โดยคาจางในประเทศไทยไมไดขนอยกบอปสงคอปทานแรงงานเพยงอยางเดยว โดยเฉพาะแรงงานไรฝมอ เนองจากรฐบาลมการก าหนดคาจางขนต า หรอคาจางยดหยนนอย เมอมแรงงานตางดาวเขามามากอาจไมสงผลตอการลดลงของคาจางในประเทศไทย เพราะคาจางก าหนดจากรฐบาล แตอาจสงผลตอการวางงานของแรงงานไทยไรฝมอบางสวนเนองจากผประกอบการบางรายอาจจางแรงงานไรฝมอจากตางชาตโดยทไมไดจายคาจางตามทมการประกาศ (จายต ากวาคาจางขนต า) 112 แมวาตามประกาศคาจางขนต าครอบคลมทงแรงงานไทยกบแรงงานตางดาว หากเปนการจางแรงงานไทยจะเปนการยากทนายจางจายต ากวาประกาศ (การหลกเลยงอาจท าไดยากกวา) ซงถามการกระท าของนายจางในลกษณะดงกลาวจ านวนมากและการก ากบดแลไมทวถงทงกรณของการทนายจางใชแรงงานทลกลอบเขาประเทศและการจายคาจางไมเปนตามคาจางขนต า ยอมสงผลตอการวางงานของแรงงานไทยไรฝมอ (ยกเวนกลมทไมประสงคจะท างานประเภท 3 ส. ดงทกลาวมาแลว)

การดาเนนของกจกรรมทางเศรษฐกจ กจกรรมทางเศรษฐกจทมการจางงานเขมขน และงานทมลกษณะอนตราย ยากและสกปรก เชน งานประมง ทคนไทยไมอยากท าจ าเปนตองพงแรงงานไรทกษะจากประเทศเพอนบาน ดงนนการทมแรงงานเหลานเขามาท างานในประเทศไทยนบวาเปนผลดกบการด าเนนกจกรรมทางเศรษฐกจในสาขาการผลตทมลกษณะดงกลาวของไทยใหสามารถขบเคลอนตอไปได ซงเปนผลดตอเศรษฐกจโดยรวมในหลายดาน

สวนผลกระทบในกรณทเปนผสงออกแรงงานไปตางประเทศ ผลดกคอ การเพมโอกาสการมงานท าและมคาจางทสงขนแกแรงงานทออกไปท างาน และเปนการน ารายไดเขาประเทศและถามจ านวนมากกจะเปนผลดตอประเทศในเรองดลการช าระเงนและโดยรวม จากการประมาณการรายไดทคนงานไทยในตางประเทศสงกลบโดยผานระบบธนาคารแหงประเทศไทย ของกองบรหารแรงงานไทยไปตางประเทศ ชวาในป 2558 2559 และ 2560

112 ASTVผจดการออนไลน (2555)

113

มจ านวน 81,664 114,581 และ 125,688 ลานบาท ตามล าดบ113 ซงจะเหนวามแนวโนมเพมขนแมวาจ านวนแรงงานทออกไปท างานตางประเทศมแนวโนมลดลง ในขณะเดยวกนในระดบครวเรอนและชมชน การทแรงงงานสงเงนกลบมายงครอบครวและเมอแรงงานกลบมาหลงอยประเทศไทยจากเดนทางไปท างานตางประเทศแลว ถามรายไดสงพอเมอเทยบกบคาใชจายในการเดนทางยอมเปนผลดตอครอบครวโดยตรง เชน การเพมรายไดและความมนคงของฐานะครอบครว การเปนคาใชจายในการศกษาแกบตรหลาน การรกษาพยาบาล การปรบปรงและสรางบานพกอาศย รวมทงกอใหเกดการใชจายในชมชนมากขนจากการท างานของตวทวท เกดจากรายไดจากตางประเทศ นอกจากนแรงงานทออกไปท างานตางประเทศโดยปกตแลวยอมไดรบทกษะและประสบการณมากขน อยางไรกตามผลกระทบทเกดขนนนอาจมผลเสยดวยเชนกน ทงในตวแรงงานและครอบครวแรงงาน เชน การทผลตอบแทนจากการท างานไมเปนไปตามสญญาหรอทแรงงานคาดการณไว ซงสาเหตมาจากการถกหลอกลวงหรอเอาเปรยบจากนายหนา/บรษทจดหาแรงงานและนายจาง ซงแรงงานบางสวนตองกเงนหรขายทรพยสนน ามาเปนคาใชจายในการเดนทาง ถารายไดทไดรบมไมสงพอหรอถกหลอกลวงยอมเกดผลลบตอครอบครวของแรงงานเหลานน รวมทงการทสภาพชวตความเปนอยและการท างานในตางประเทศไมดกจะสงผลกระทบตอคณภาพชวตและจตใจของแรงงานดวย ดงเชนกรณทเกดขนกบแรงงานไทยบางสวนในอสราเอล114 นอกจากนการทครอบครวทอยประเทศไทยไมมการใชเงนจากรายไดสงกลบอยางมประโยชนเพยงพอกจะมผลตอความมนคงของรายได (ความเสยง) ในการพงพารายไดสงกลบดวยเชนกน สวนผลกระทบจากสมองไหลนน ส าหรบกรณประเทศไทยอาจมไมมากเนองจากแรงงานทออกไปท างานตางประเทศสวนใหญเปนแรงงานกงทกษะ และกรณทเปนการอพยพถาวรอาจมจ านวนนอย

2) ผลกระทบจากการเคลอนยายแรงงานของสปป.ลาว

โดยท สปป.ลาว เปนประเทศทเปนผสงออกและน าเขาแรงงานระหวางประเทศ แตเปนผสงออกมากกวาและสวนใหญมาท างานในประเทศไทย ผลกระทบทเกดขนกบ สปป.ลาว ทเหนไดชดคอการลดปญหาการวางงานในประเทศ การมรายไดเขาประเทศทเปนผลดตอตวแรงงาน ครอบครวและประเทศ ซงถาแรงงานทอพยพเขามาท างานในประเทศไทยอยางถกกฎหมาย การทแรงงานถกเอารดเอาเปรยบเรองคาจางและถกหลอกลวงกจะนอยลง รวมทงยงไดรบสวสดการสงคมการรกษาพยาบาล และการศกษาขนพนฐานแกบตรดวย และในชวงทผานมามการจดท าขอตกลงรวมกน (MOU) ระหวางประเทศไทยและ สปป.ลาว จงยอมเปนผลดตอแรงงานทเดนทางเขามาท างานในประเทศไทย ส าหรบการเกดภาวะสมองไหลนนอาจมนอยมากเพราะแรงงานลาวทออกไปท างานตางประเทศเชนประเทศไทยโดยทวไปเปนแรงงานไรฝมอ 115 อยางไรกตามการทแรงงานลาวออกมาท างาน

113 https://www.doe.go.th/prd/overseas/statistic/param/site/149/cat/81/sub/0/pull/category/view/list-label 114 THE ISAAN RECCORD, (2016) 115 จากขอมลของกระทรวงแรงงานของไทย ในจ านวนแรงงานลาวทจดทะเบยนจ านวน 128,000 คน มแรงงานไรฝมอเพยง 178 คน (The Economist, (2016)

114

ตางประเทศจ านวนมากอาจมผลโดยตรงตอการปรบเพมคาจางในประเทศ แตถาคาจางต ากวาตางประเทศเชนประเทศไทยมากกเปนปจจยผลกใหมแรงงานเดนทางมาท างานในประเทศไทยมากขนและมปญหาขาดแคลนแรงงานในประเทศ 116

2.1) การสงเงนกลบของแรงงานลาว

การสงเงนกลบของแรงงานลาวจากประเทศไทยนนมการประมาณการวารวมแลวเฉลยปละ 331,098,368 ดอลลารสหรฐ โดยเงนทสงกลบสวนใหญเปนคาใชจายในครอบครว ตามดวยการเกบออม คาใชจายดานการศกษาส าหรบเดก คาซอทดนและทรพยสน และซอมแซมบาน 117 เงนสงกลบดงกลาวนอกจากเปนผลดตอแรงงานและครอบครวแลวยงสงผลตอเศรษฐกจโดยรวม โดยพบวารอยละ 8 ของแรงงานลาวในประเทศไทยมเงนสงกลบประเทศคดเปนรอยละ 7 ของ GDP118 ผลทเกดขนจากการสงเงนกลบ

กรณของแรงงานอพยพของ สปป.ลาว แสดงใหเหนวาสามารถชวยบรรเทาปญหาความยากจนของครอบครวแรงงานอพยพ และยงชวยในดานสภาพชวตความเปนอย รายไดของครอบครว การลงทนกจกรรมทางการเกษตร การไดรบทกษะและประสบการณจาการท างาน (ในประเทศไทย) ซงสามารถใชในการสมครงานในบานตนเอง การใชเงนออมลงทนท าธรกจเลกๆ สรางบานใหม ซอทดน ซงจะสงผลดตอเศรษฐกจโดยรวมของประเทศ

แมวาผลกระทบทางบวกทไดจากการเคลอนยายออกไปท างานตางประเทศนนมหลายประการดงกลาว แตผลกระทบทางลบกมดวยเชนกน ซงแรงงานผดกฎหมายจะไดรบผลทางลบมากกวา เชน การตกเปนเหยอของขบวนการคามนษย การไดรบบาดแผลจากความรนแรงทางดานรางกายและจตใจ และการตดโรคทงโรคตดตอ (เชน เอดส ซงจะมผลตอการแพรเชอใน สปป.ลาว ตามมา) และโรคไมตดตอ การใชจายครอบครวตองมการใชจายเงนจ านวนมากในการรกษาสขภาพ การสญเสยแรงงานของครอบครว การหยาราง และความเสยงจากการตดตอกบเครอขายนายหนานอกระบบ119 ถาเปนแรงงานทเขามาผดกฎหมายจะมความเสยงจากการถกจบกมเมอกลบบาน การถกกดขและเอารดเอาเปรยบจากนายจาง รวมทงการเปนเหยอของการคามนษย ดงทมรายงานการศกษาเกยวกบประเดนนวาแรงงานผหญงและเดกวยรนผหญงลาวถกลกลอบน าเขาไปยงประเทศไทย มาเลเซยและจน เพอธรกจทางเพศ โรงงาน เกษตร อตสาหกรรมประมง และงานบาน ซงในชวงป ค.ศ. 2001-2012 มจ านวนเหยอคามนษยไมต ากวา 1,500 คน สวนใหญเปนผหญง120 ปญหาตางๆ ทเกดขนท าใหแรงงานเหลานบางสวนหนออกมาแจงต ารวจเพอหวงจะไดกลบบาน 121 นอกจากน แมวาผลทเกดขนจากการสงเงนกลบกรณของ

116 Voice TV, (2011) มสลมไทยโพสต, (2558) 117 International Organization for Migration (2016) 118 Mekong Common (2016) 119 Phouxay, K. (2010). 120 Mekong Common (2016) 121 http://lad.nafri.org.la/fulltext/2939-0.pdf

115

แรงงานอพยพของ สปป.ลาว จะชวยลดปญหาความยากจนของครอบครวแรงงานอพยพ แตในขณะเดยวกนกท าใหเกดปญหาความเหลอมล าระหวางรายไดในชมชนระหวางครอบครวทแรงงานออกมาท างานนอกประเทศกบครอบครวทไมมสมาชกอพยพไปท างาน122

2.2) การพฒนาทกษะฝมอแรงงาน แรงงาน สปป.ลาว ทออกไปท างานตางประเทศยอมไดรบประโยชนจากการเพมพนประสบการณและ

ทกษะ กรณทท างานในประเทศไทย มทกษะทไดรบ เชน ทกษะเกยวกบภาษาไทย การบรการ การผลต ทกษะทางธรกจ เครองจกรกล ตลอดจนการท าการเกษตรและการจดการ123 โดยทกษะทแรงงานหญงไดรบมากทสด 3 อนดบแรก ไดแก ทกษะภาษาไทย การบรการ และทกษะทางธรกจ สวนทแรงงานชายไดรบ ไดแก ทกษะดานเครองจกรกล ภาษาไทย และการผลต ตามล าดบ 124 ทกษะทแรงงานอพยพไดรบผานชองทางตางๆ เชน การฝกอบรม การเรยนรวนยในการท างาน อยางไรกตามเปนทนาเสยดายวาการทแรงงานลาวเขามาท างานในประเทศไทยนนเมอไดรบการพฒนาใหมทกษะสงขนและวนยในการท างาน เมอกลบไปแลวไมไดใชประโยชนจากทกษะทไดรบเนองจากตลาดแรงงานใน สปป.ลาว ไมเอออ านวย เชน ปญหาเกยวกบการเขาถงขอมลขาวสารผานสอ (ทวและหนงสอพมพ) เกยวกบการจางงานในประเทศ ท าใหขาดโอกาสในการท างาน125

สวนผลกระทบจากการทมแรงงานตางชาตเชน แรงงานเวยดนามและไทยเขาไปท างานใน สปป.ลาวนน ยอมเปนผลดตอเศรษฐกจและการพฒนาประเทศ เพราะแรงงานทเขาไปท างานในสาขาเศรษฐกจทอาจเปนผประกอบการเจาของธรกจ ผบรหารและแรงงานทนกลงทนน าเขาไป โดยทสภาพทวไป สปป.ลาว ยงขาดแรงงานทมฝมอจงตองพงพาแรงงานตางชาตทมฝมอเขาไปท างาน ยอมเปนผลดตอการขบเคลอนเศรษฐกจของประเทศ อยางไรกตามในระยาว สปป.เอง กตองมการเรยนรความสามารถการรบการถายทอดทกษะฝมอตางๆ จากแรงงานตางชาตพรอมๆ กบพฒนาสมรรถนะทกษะฝมอแรงงานของตวเองขนมาเพอรองรบกจกรรมทางเศรษฐกจตางๆ ทมมากขนและการพฒนาประเทศในอนาคต ทงนการท สปป.ลาว ขาดแคลนแรงงานเปนผลมาจากแรงงานลาวออกมาท างานในประเทศไทย ในขณะทการพงพาแรงงานมฝมอจากตางประเทศกมปญหาเนองจากมแรงงานมฝมอตางชาตเขาไปท างานจ านวนนอย แมวารฐบาลตองการใหแรงงานมฝมอจากจนและเวยดนามจ านวนมากเขาไปท างานในเขตเศรษฐกจพเศษ แตแรงงานตางดาวทเขาไปท างานประเภทพอคาเร คนเลยงสตว ธรกจเลกๆ เชน รานเสรมสวย รานกาแฟ และคาราโอเกะ ซงเปนแรงงานท สปป.ลาว ไมตองการมากนกและอยากใหเขาไปท างาน

122 http://lad.nafri.org.la/fulltext/2939-0.pdf 123 https://thailand.iom.int/sites/default/files/Infosheets/Brochure%20-%20Lao%20Migrants%20in%20Thailand%20Research%20Project.pdf 124 IOM (2016) 125 Mekong Common (2016)

116

ในระยะสน (3 เดอน) ซงยงมการพฒนาโครงสรางพนฐานเชอมตอการเดนทางระหวางประเทศสะดวกขนกจะมแรงงานเคลอนยายกนงายขน126

5.2 นโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยและ สปป.ลาว

5.2.1 นโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทย ในสวนของนโยบายเกยวกบการรบแรงงานจากตางประเทศของประเทศไทยในชวงทผานมานโยบายมการ

เปลยนแปลงจากเดม โดยเฉพาะทเกยวกบแรงงานตางดาวทอพยพเขามาท างานในประเทศไทย ซงอาจกลาวไดวาในอดตกอนป พ.ศ. 2490 ประเทศไทยมนโยบายไมคอยแนชดวาเปนนโยบายแบบเสรหรอนโยบายปกปอง กลาวคอ มนโยบายทคอนขางเสรทงตอการเขามาของแรงงานไมมฝมอและแรงงานฝมอ เนองจากประเทศไทยในชวงนนตองการแรงงานตางชาตเขามาสนองความตองการในกจกรรมทางเศรษฐกจตางๆ ในการพฒนาประเทศไปสความทนสมยทตองอาศยแรงงานทงสองกลมจากตางประเทศ โดยแรงงานไรฝมอสวนใหญเปนชาวจน สวนแรงงานมฝมอสวนใหญเปนชาวตะวนตก แตในชวงป 2490 - 2534 นโยบายมความชดเจนขน โดยมความเขมงวดตอการเขามาของแรงงานไรฝมอ เนองจากมการสงวนอาชพบางประเภทซ งสวนใหญเปนอาชพทใชแรงงานมฝมอและตองการแรงงานจ านวนมาก เชน อาชพกรรมกร ไวส าหรบแรงงานไทย ซงเดมเปนงานทแรงงานอพยพชาวจนเขามาท างาน โดยจ ากดจ านวนแรงงานชาวจนทเขามาเปนกรรมกร (กจการโรงสและกจการกอสราง) และเหตผลเรองความมนคงของประเทศโดยเฉพาะในระยะแรกๆ ทรฐมนโยบายชาตนยม และมการออกกฎหมายสงวนอาชพส าหรบคนไทย หามจางแรงงานกรรมกรตางชาตแมในบางกจการทขาดแคลนแรงงาน ในทางตรงกนขามมนโยบายไมเขมงวดหรอคอนขางเสรส าหรบแรงงานมฝมอและผประกอบอาชพขนสง เนองจากประเทศไทยขาดแคลนแรงงานเหลานในการพฒนาประเทศไปสความทนสมย ทงนตามตามประกาศคณะปฏวต ฉบบท 322 และพระราชบญญตการท างานของคนตางดาว พ.ศ. 2521 การทแรงงานกลมนเขามาท างานในประเทศไทย เชน ผทไดรบอนญาตใหเขามาท างาน ตามกฎหมายวาดวยการสงเสรมการลงทนหรอตามกฎหมายอนตองยนค าขอรบใบอนญาตการท างานตออธบดกรมแรงงาน หรอเจาพนกงาน ซงอธบดกรมแรงงานมอบหมาย127

ตอมาภายหลงป 2535 ประเทศไทยมนโยบายผอนปรนการจางแรงงานตางดาวไรฝมอในพนท 9 จงหวดชายแดนทจางแรงงานตางดาวทเขามาผดกฎหมายอยแลว เนองจากมการขาดแคลนแรงงาน และตอมามการยกเลกและปรบแกอาชพสงวนกรรมการประมงและอาชพอนๆ รวมแลว 47 กจการ ใหจางแรงงานตางดาวได รวมทงการผอนผนขยายพนท) อนญาตการจาง (รวมแลว 54 จงหวด) และลดคาประกนตวแรงงานตางดาวใหนอยลง ทงนเนองจากขาดแคลนแรงงานในกจการตางๆ ดงกลาว ตอมาในชวงป 2544 -2556 จดไดวาประเทศไทยมนโยบายทเสรมากขนส าหรบแรงงานตางดาวไรฝมอ โดยในป 2544 และ 2548 มการเปลยนแปลงนโยบายโดย 126 IOM (2016) 127 http://library.senate.go.th/document/Ext9/9754_0003.PDF

117

อนญาตใหจางแรงงานตางดาวไดในทกจงหวดและกจการ แตอาชพสงวนส าหรบคนไทยบางอาชพยงคงมอย อยางไรกตาม มการใชขอบงคบหามท างานของแรงงานตางดาวในบางกจการ และขอบงคบทใชกบแรงงานทลกลอบเขามาผดกฎหมาย รวมทงไดประกาศใชพระราชบญญตการท างานของคนตางดาว พ.ศ. 2551 ซงการทนโยบายมการเปลยนแปลงจากเขมงวดเปนคอนขางเสรนนเนองจากเศรษฐกจมการขยายตวและพฒนาอยางรวดเรวประกอบกบแรงงานไทยไมตองการทจะท างานบางประเภท ท าใหมความขาดแคลนแรงงานในประเทศ นอกจากนกเพอใหการเคลอนยายแรงงานจากตางประเทศเขาไทยเขาสระบบมากขน อยางไรกตาม ตงแตป 2557 เปนตนมา จนถงป 2559 ทอยในขอบเขตการศกษาครงนเปนชวงทคณะรกษาความสงบแหงชาต (คสช.) เขามาบรหารประเทศ นโยบายทเกยวกบแรงงานตางดาวมการเปลยนแปลงไปจากเดมเปนอยางมาก เนองในชวงกอนหนานนมจ านวนแรงงานมากเพมขนเรอยๆ โดยเฉพาะจากประเทศเพอนบานและอาจกอปญหาในหลายดานทงดานความมนคง ปญหาการคามนษย และแรงกดดนจากรฐบาลและองคกรระหวางประเทศ ซงจะมผลตอการสงออกสนคาของไทยไปสหรฐอเมรกา ยโรป และออสเตรเลย128

การทประเทศไดรบแรงกดดนจากภายนอกประเทศนบวาเปนผลดตอไทยเองทท าใหรฐบาลมการปรบนโยบายและการบรหารจดการทเปนระบบและบรณาการ การจดระเบยบแรงงานตางดาวเพอใหการเคลอนยายแรงงานจากตางประเทศเขามาอยในกรอบของกฎหมายมากและเปนมาตรฐานสากลขน และกระชบมากขน เชน การจดตงศนยบรการจดทะเบยนแรงงานตางดาวแบบเบดเสรจ (OSS) ทวประเทศเพออ านวยความสะดวกแกนายจาง ผประกอบการ และแรงงานตางดาว การมมตคณะรฐมนตรจดระเบยบแรงงานหลายครงเกยวกบความพยายามจดการกบแรงงานทเขามาแบบผดกฎหมายใหมาอยในระบบมากขน และการตอใบอนญาตการท างาน129 การน าเอาฝายพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยเขาไปมสวนรวมดวย (หรอรวมเอามตมนษยธรรมเขาไปดวย)130 การแกไขปญหาประมงในระยะสนและระยะยาว การปรบปรงบนทกความเขาใจวาดวยความรวมมอในการจางแรงงานระหวางรฐบาลไทยกบรฐบาลเมยนมา สปป.ลาว และกมพชา การจดระบบแรงงานตางดาวทเขามาท างานไป-กลบหรอตามฤดกาล และทส าคญการทฝายมนคงเขามาก ากบดแลโดยตรงและ มการเชอมโยงกบการคามนษยอกดวย ซงนบเปนการแกไขปญหาแรงงานตางดาวทงระบบ มประสทธภาพ อยางการบรณาการ ลดผลกระทบตอดานเศรษฐกจและสงคมจากการทประเทศไทยประสบกบปญหาการขาดแคลนแรงงานทตองมแรงงานตางดาวเขามาทดแทน131 อยางไรกตามในการบงคบใชกฎหมายทเกยวของ เชน การจดระเบยบการจางงานตางชาตให เขามาอย ในระบบควรมความระมดระวงถงผลกระทบท เกดขนดวย เพราะอาจกระทบ

128 ILO (2015 129 เชนมตคณะรฐมนตร วนท 25 มถนายน 2557, 31 มนาคม 2558, 31 มนาคม 2558, 3 มถนายน 2558, 10 พฤศจกายน 2558, 2 กมภาพนธ 2559, และวนท 23 กมภาพนธ 2559 130 สราวธ ไพฑรยพงษ (2559) 131 Tnews (2016)

118

ผประกอบการหรอนายจางบางกลม 132 ซงตองท าความเขาใจกบผทไดประโยชนจากการจางแรงงานตางดาวใหค านงถงผลกระทบทจะตามมาในระยาวถาไมมการปรบตวใหมการใชแรงงานตางดาวอยในกรอบของกฎหมาย รวมถงการพฒนาตนเองเพอเพมขดความสามารถของตนเอง และการค านงถงผลประโยชนของประเทศชาตเปนส าคญ

ส าหรบทางดานนโยบายทเกยวกบการสงแรงงานไปตางประเทศนนมแรงงานไทยไปท างานตางประเทศตงแตหลงสงครามโลกครงท 2133 แตประเทศไทยเพงใหความส าคญกบการสงเสรมแรงงานไทยไปท างานตางประเทศอยางชดเจนในแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 5 (พ.ศ. 2525 – 2529) โดยการก าหนดนโยบายดานแรงงานไทยในตางประเทศเพอสงเสรมแรงงานไทยไปท างานตางประเทศมากทสด เชน การสงเสรม การแกไขปญหาทจะเกดขนและสนบสนนการฝกอบรมเพอยกระดบฝมอคนงานใหไดมาตรฐานตามทตลาดแรงงานตองการ การใหค าแนะน าและความชวยเหลอแรงงานในตางประเทศ การขยายใหบรการจดหางานและฝกอบรมสภมภาค และการสงเสรมและคมครองการจางแรงงานในตางประเทศ เปนตน โดยในป 2528 และป 2537 มการออกกฎหมายและมาตรการเพอควบคมการจดสงแรงงานและพระราชบญญตจดหางานและคมครองคนหางาน ตอมาภายหลงไดมการตงส านกงานบรหารแรงงานไทยไปตางประเทศในสงกดของกรมการจดหางานขนมาดแลเรองการสงแรงงานไทยไปตางประเทศเปนการเฉพาะ ซงนบวาการด าเนนการทเกยวของมความเปนเอกภาพมากขน

จากการทนโยบายการเคลอนยายแรงงานของไทยทแบงเปนชวงตางๆ นน ถอไดวานโยบายมการมววฒนาการทใหสอดคลองกบปจจยตางๆ ทเปลยนแปลงไป เชน ทางดานเศรษฐกจ (ความกาวหนาทางเศรษฐกจของไทย ประเทศเพอนบาน และตลาดแรงงานในตางประเทศ) สงคม (โครงสรางประชากรทเปลยนไปสงผลตอก าลงแรงงาน และทศนคตในการเลอกท างานของคนไทย) การเมอง (เชน นโยบายรฐบาลแตละยค ความกดดนจากนกธรกจ การเปนประชาคมเศรษฐกจอาเซยน และความกดดนจากรฐบาลสหรฐอเมรกาและองคการระหวางประเทศ) จากเดมทประเทศไทยมนโยบายเปดเสรทงแรงงานตางดาวไรฝมอและมฝมอ แตตอมามนโยบายเขมงวดกบแรงงานตางดาวไรฝมอเนองจากตองการสงวนอาชพไวกบคนไทย และเหตผลดานความมนคง หลงจากนนไดมการผอนผนแกแรงงานเหลานในบางพนทและบางประเภทกจการ โดยเฉพาะกจการทขาดแคลนแรงงานและงานทคนไทยไมท า เชน คนงานในกจการประมง แตหลงเกดวกฤตเศรษฐกจ 2540 กลบลดการผอนผนในบางอาชพ อยางไรกตามหลงจากนน นโยบายการรบแรงงานตางดาวทอพยพมาท างานในประเทศไทยกไดมการเปดกวางมากขน มการลดประเภทอาชพทสงวนไวกบคนไทย รวมทงการทรฐบาลมการท า MOU ในการน าเขาแรงงานจากประเทศเพอนบานตลอดจนการเปดโอกาสใหแรงงานลกลอบเขาประเทศสามารถจดทะเบยนเพอขอรบบตรอนญาตชวคราวในการท างาน และมการผอนผนหลายครง

132 BBC (2017) 133 อดม สาลโต (2552)

119

นอกจากนยงมการจดสวสดการการประกนสงคมทงตวแรงงานและผตดตาม (กรณไดรบอนญาตท างาน) และการศกษาแกบตร รวมทงการท า MOU ยงครอบคลมท งการน าเขาแรงงานเพอสนองความตองการตลาดแรงงานทขาดแคลน การประกนสงคม และการพฒนาฝมอแรงงาน ซงจะเหนไดวานโยบายเกยวกบการรบแรงงานตางดาวไรฝมอเปลยนแปลงไปจากอดตมาก ยงหลงจากทคณะรกษาความสงบแหงชาต (คสช.) เขามามอ านาจบรหารประเทศ นโยบายแรงงานดงกลาวมการเปลยนแปลงไปมาก โดยมการบรหารจดการแบบมสวนรวมจากทกภาคสวนท เกยวของและครบวงจร โดยรวมเอาทงประเดนตางๆ เชน ความตองการแรงงานของผประกอบการและนายจาง การน าเขาแรงงานตาม MOU ความมนคง การประสานความรวมมอกบประเทศตนทางในการพฒนาฝมอแรงงานเชงปรมาณและคณภาพใหสอดคลองกบความตองการตลาดแรงงานในปจจบนและอนาคต การแกไขและปองกนการคามนษย การจดสวสดการแกคนงาน และการแกไขปญหาทเกยวของในระยะยาว เปนตน ในขณะทนโยบายการรบแรงงานตางดาวมฝมอไมคอยเปลยนแปลงมากนกเนองจากประเทศมความตองการแรงงานกลมนเนองจากประเทศขาดแคลนมาตลอดชวงทผานมา แตประเภทงานฝมอแตละยคสมยอาจแตกตางกนตามความตองการของตลาดแรงงานในยคนนๆ ทแรงงานไทยยงมไมเพยงพอ สวนทางดานนโยบายการสงแรงงานไปตางประเทศในระยะตนๆ เปนการสงเสรมการสงคนไปท างานตางประเทศและการแกไขปญหาทเกดขนทงทเกยวกบการจดสง การคมครองและปกปองผลประโยชนแกคนงานไทยในตางประเทศ ตอมาในชวงหลงๆ นโยบายการสงเสรมแรงงานไปตางประเทศเปนลกษณะเชงรกมากขน เชน การท า MOU กบประเทศปลายทาง134 และการพฒนาฝมอและศกยภาพแรงงานไทยใหมความพรอมในการรองรบตลาดแรงงานในประชาคมเศรษฐกจอาเซยนและการท างานในตางประเทศ เปนตน

5.2.2 นโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของ สปป.ลาว ในสวนของ สปป.ลาว นน ในชวงกอนทศวรรษท 2000 ตลาดแรงงานของ สปป.ลาว มการพฒนาอยาง

ชาๆ ซงเปนไปตามภาวะเศรษฐกจของประเทศ แตเมอผานชวงกลางทศวรรษท 2000 แลวมการเปลยนแปลงหลายอยางโดยกลไกตลาดเชอมโยงภาคสวนตางๆ ในระบบเศรษฐกจมากขน และตงแตป 2011 ไดมนโยบายปฏรปการศกษาเพอใหทนสมยซงจะมผลกระทบอยางมนยส าคญในการพฒนาตลาดแรงงาน ตลอดจนการพฒนาประเทศ ซงการพฒนาคณภาพการศกษาเพอสรางทรพยากรมนษยทมความรความสามารถ มระเบยบวนยและประสทธภาพ เขาสตลาดแรงงานเปนความทาทายอยางมากในยคทมการแขงขนในปจจบน โดยตลอดชวงเวลาทผาน สปป.ลาว มปญหาความไมสอดคลองกนระหวางฝมอแรงงานกบความตองการของตลาดไดกอใหเกดปญหาในการจดหาแรงงานและมผลตอการเตบโตทางเศรษฐกจของประเทศ ทจ าเปนจะตองมการแกไข ปญหาของการ

134 ในชวงแรกๆ การจดทะเบยนแรงงานตางดาวกเพอตองการจดการกบจ านวนแรงงานตางดาวทลกลอบเขาเมองเพมขน แตในป 2545/2546 นโยบายกาวหนาขนทมการท า MOU กบประเทศตนทางแรงงาน 3 สญชาต (เมยนมา กมพชา และลาว) ท าใหมการพสจนสญชาตแรงงานผดกฎหมาย (ลกลอบเขาเมอง) เพอการจดการกบแรงงานอพยพ และตอมาในป 2558/2559 มการท า MOU กบประเทศเพอนบานดงกลาวรวมทงเวยดนาม ในการอนญาตและสามารถลงทะเบยนใหมโดยไมตองจายคาธรรมเนยมแรงงานท างานชวคราวไดอก 2 ป (IOM, 2016)

120

เคลอนยายแรงงานทผานมาสวนใหญเปนการเคลอนยายออกไปท างานในเขตชมชนเมองและในตางประเทศ เกดจากสภาพทางเศรษฐกจและโอกาสในการเขาถงการศกษาของแรงงาน โดยเฉพาะอยางยงในพนทชนบทรมแมน า กลมแรงงานไมมฝมอมกยายไปท างานในตางประเทศโดยเฉพาะอยางยงประเทศไทย ซงเกดปญหาสบเนองจากการจดการการเคลอนยายแรงงาน เชน การคามนษย การใชแรงงานเดก แรงงานไดรายไดไมเปนธรรม ปญหาดงกลาวมความส าคญในการพฒนาเศรษฐกจและสงคมของประเทศซงตองมการวางแผนการจดการอยางจรงจงในระยะยาว

5.2.3 การเปรยบเทยบนโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยและ สปป.ลาว เมอพจารณานโยบายการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยและ สปป.ลาว135 ทพบวากรณของ สปป.ลาว

กอนหนานนยงไมมกฎระเบยบดานกฎระเบยบและขนตอนการน าเขาแรงงาน รวมถงขอก าหนดในการท างานของแรงงานตางชาตทชดเจน แตกรณของการจางแรงงานตางชาตทมฝมอหรอผเชยวชาญชาวตางประเทศสามารถท าไดในกรณทจ าเปน โดยตองไดรบการอนญาตจากองคการคมครองแรงงานของ สปป.ลาว กอน ซงคลายกบกรณของประเทศไทยทปรากฏในประกาศคณะปฏวต ฉบบท 322 และพระราชบญญตการท างานของคนตางดาว พ.ศ. 2521 รวมทงการทกฎหมายแรงงานและสงเสรมการลงทนตางประเทศของ สปป.ลาว ใหความส าคญกบการทนกลงทนจากตางประเทศเขาไปลงทน ใหความส าคญตอการจางแรงงานสญชาตลาวและถายทอดฝมอแกแรงงานชาวลาวดวย โดยนโยบายใชแรงงานตางประเทศทมฝมอและเปนแรงงานทขาดแคลนนน คลายกบกรณประเทศไทยทมหลกในการพจารณาออกใบอนญาตท างานใหคนตางดาวทค านงถงการจางงานคนไทยจ านวนมาก โอกาสในการประกอบอาชพของคนไทย (เชน คนตางดาว 1 คนตองจางงานพนกงานคนไทยท างานประจ า 4 คน) และความตองการแรงงานตางดาวทจ าเปนตอการพฒนาประเทศ ตลอดจนการพฒนาทกษะฝมอคนไทยซงไดรบการถายทอดจากคนตางดาวทไดรบอนญาตใหท างาน 136 แตในกรณของ สปป.ลาว อาจมความเขมงวดกวา โดยมการก าหนดใหมคนตางชาตท างานไมเกนรอยละ 10 ของแรงงานทงหมด ซงคลายกบการก าหนดสดสวนการจางแรงงานกรรมกรในกจการโรงสขาวและกจการกอสรางของไทยในอดต ทก าหนดสดสวนแรงงานตางชาตไวไมเกนครงหนง แตกรณของไทยนนเปนการจางแรงงานไรฝมอ

อยางไรกตามในการกฎหมายแรงงานฉบบป ค.ศ. 2013137 ในการรบแรงงานชาวตางชาตเขาไปท างานใน สปป.ลาว ยงเนนการใหความส าคญตอการจางแรงงานลาวกอนเปนอนดบแรก หากไมสามารถจดหาแรงงานในประเทศจงสามารถจางแรงงานตางชาตได โดยขออนญาตจากทางการของ สปป.ลาว โดยหนวยงานผวาจางมสทธทจะขอจดหาแรงงานจากตางประเทศมาปฏบตหนาทได แตใหมสดสวนจ านวนการรบแรงงานชาวตางประเทศตามขอก าหนดทเปนลกษณะของงาน (ใชก าลงกาย/ก าลงสมองเปนหลก) และตามขอตกลงระหวางเจาของโครงการ

135 ทศกษาโดยศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย (2555) และสวรรณา ตลยวศนพงศ (2554, น.37) 136 กระทรวงแรงงาน การขออนญาตท างาน http://www.mol.go.th/employee/permission_work 137 Labour Law, 2013 No. 43/NA (ILO, 2014b, p.36)

121

(กรณโครงการขนาดใหญทมระเวลาไมเกน 5 ป) กบรฐบาล ในประเดนนจะเหนไดวามความแตกตางจากกรณของประเทศไทยทการศกษานไมพบเงอนไขในลกษณะน ส าหรบมาตรการทเกยวของกบการรบเขาท างานและการสงกลบแรงงานตางชาตของ สปป.ลาว ในมาตรา 134 มทงสวนทอาจคลายและตางกบประเทศไทย เชน การจดใหลกจางและสมาชกในครอบครวสามารถเขาถงขอมลขาวสาร การศกษา การรกษาพยาบาลและการประกนสงคม ซงในประเดนน ถาค าวาการเขาถงดงกลาวครอบคลมถงขอมลขาวสารทเกยวของ รวมถงการเขาถงการศกษา การรกษาพยาบาลและการประกนสงคมของแรงงานและผตดตามในกรณทเขาเมองอยางถกกฎหมาย กจะคลายกบกรณของประเทศไทย สวนในประเดนทระบวาลกจางจะตองไดรบการฝกอบรมหรอเสรมทกษะการท างานในระดบเชยวชาญนน ในกรณของไทยไมไดระบไวชดเจนวาแรงงานตางชาตจะไดรบการพฒนาฝมอแรงงานจนถงระดบดงกลาว

สวนทางดานการปรบปรงหนวยงานของรฐทรบผดชอบงานดานแรงงาน จากการท สปป.ลาว ไดมการปรบตวในสวนของภาครฐทส าคญๆ ภายหลงลงนาม MOU กบประเทศไทยเมอป พ.ศ. 2545 เชน การปรบโครงสรางกระทรวงแรงงานและสวสดการสงคมใหมความส าคญมากขน และจดตงกรมพฒนาฝมอแรงงานและจดหางาน138 ซงคลายกบงานดานแรงงานของไทยในอดตทในป พ.ศ. 2536 ทถกรวมอยในกระทรวงกระทรวงแรงงานและสวสดการสงคม โดยในขณะนนกรมจดหางานและกรมพฒนาฝมอแรงงานเปนหนวยงานในสงกดอยดวย ซงตอมาในป 2545 งานดานแรงงานของไทยไดแยกออกมาเปนกระทรวงแรงงานจนถงปจจบน 139 ดงนนอาจเปนไปไดวาในอนาคตทงานดานแรงงานของ สปป.ลาว มขนาดใหญขนและซบซอนมากขน อาจมการจดตงกระทรวงแรงงานโดยเฉพาะออกมาดงกรณของประเทศไทย

เมอเปรยบนโยบายและมาตรการทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานของไทยกบ สปป.ลาว อาจกลาวไดวามสวนทคลายกนและตางกนในประเดนตางๆ เชน นโยบายการเคลอนยายแรงงานในระยะตนๆ ของประเทศไทยกบ สปป.ลาว มลกษณะคลายกนทไมมความชดเจนเกยวกบนโยบาย โดยมการน าเขาแรงงานตางประเทศทเปนเปนแรงงานมฝมอ และแรงงานทขาดแคลนในประเทศ แตในขณะเดยวกนกมนโยบายสนบสนนการจางงานภายในประเทศ แตอาจมความแตกตางของนโยบายในลกษณะดงกลาวในรายละเอยดและชวงเวลา โดยกรณของไทยในชวงกอนป พ.ศ. 2490 ยงไมมนโยบายทชดเจน แรงงานตางชาตสามารถเขามาในประเทศคอนขางเสร ตอมาไดมนโยบายในชวงป พ.ศ. 2490 – 2534 ทคลายกบของ สปป.ลาว ทมความเขมงวดการน าเขาแรงงานตางดาวทกระทบตอการมงานท าของแรงงานในประเทศ เชน แรงงานกรรมกรทท างานในกจการโรงสและการกอสราง ในขณะทไมเขมงวดส าหรบแรงงานตางดาวทมฝมอ มความรความสามารถในวทยาการใหมๆ ซงเปนทตองการของประเทศ อยางไรกตามในระยะตอมา การจ ากดการน าเขาแรงงานตางดาวไรฝมอกไดรบการผอนปรนมาเรอยๆ

138 พฤกษ เถาถวล และสธร สาตราคม (2556, น. 38) 139กรมการจดหางาน ประวตความเปนมา https://www.doe.go.th/prd/main/general/param/site/1/cat/26/sub/0/pull/singleview/view/detail/object_id/1

122

อาชพสงวนส าหรบคนตางดาวกถกลดจ านวนประเภทลง เนองจากอาชพในกจการหลายประเภททมลกษณะงานทยาก สกปรก และอนตราย มคนไทยทประสงคท างานลกษณะนนอยลง ประกอบกบการทสงคมไทยกาวสสงคมผสงอายมากขน จ านวนแรงงานระดบลางทเขาสตลาดแรงงานนอยลง ท าใหขาดแคลนแรงงงานไรฝมอในประเทศ ประเทศไทย จงมนโยบายทเออตอการน าเขาแรงงานไรฝมอจากตางประเทศ แตตองเปนไปตามกฎหมาย หรอแมแตการใหโอกาสแรงงานทเขามาอยางผดกฎหมายไดรบการอนญาตชวคราวโดยการพสจนสญชาต รวมทงการท าความตกลงรวมมอกบรฐบาลประเทศเพอนบานในการอ านวยความสะดวกน าเขาแรงงานและใหกระบวนการเคลอนยายแรงงานเปนไปตามกฎหมายมากขน

ทงนกรณทประเทศไทยและ สปป.ลาว ในอดต (แมชวงเวลาตางกน) ในชวงทมนโยบายเขมงวดส าหรบแรงงานไรฝมอแตมนโยบายเปดกวางส าหรบแรงงานมฝมอมความสอดคลองกบการศกษาของ ILO (2005) ทชวาโดยทวไปแลวประเทศตางๆ มนโยบายการน าเขาแรงงานทผสมผสานกน คอนโยบายเขมงวดกบการน าเขาแรงงานทกษะต า แตมนโยบายทเอออ านวยความสะดวกในการน าเขาแรงงานทมทกษะสง รวมทงคลายกบประเทศอนในกรณททงสองประเทศไทยมการน าเขาแรงงานจากตางชาตเมอมการขาดแคลนแรงงานในประเทศ ซงประกอบดวยแรงงานไรฝมอในกจการ 3 ส. หรองานทคนในประเทศไมอยากท าและอตสาหกรรมทใชแรงงานเขมขน (ไทย) และแรงงานมฝมอทขาดแคลน (ไทย และ สปป.ลาว)

ส าหรบ สปป.ลาว นโยบายทเกยวของกบการจางงานนบวาแตกตางจากประเทศไทยในประเดนทนกลงทนตางประเทศทเขาไปลงทนใน สปป.ลาว ตองใหความส าคญตอการวาจางแรงงานสญชาตลาวกอน และตามกฎหมายแรงงานและกฎหมายสงเสรมการลงทนตางประเทศไดก าหนดวา หามมคนตางประเทศท างานเกนรอยละ 10 ของแรงงานทงหมด นอกจากนถาตองการจางแรงงานมฝมอหรอผเชยวชาญจากตางประเทศกสามารถจางไดถาจ าเปน โดยจะตองไดรบการอนญาตจากองคการคมครองแรงงานของ สปป.ลาว กอน ในขณะเดยวกนในป ค.ศ.2014 สปป.ลาว ไดมการปรบปรงกฎหมายแรงงานฉบบป ค.ศ. 2013 (Labour Law, 2013 No. 43/NA) (ILO, 2014, p.36) ซงมบางประเดนเกยวกบการเคลอนยายแรงงานทอาจแตกตางจากของประเทศไทย เชน กรณทวไปในการรบแรงงานตางชาตเขาไปท างานมการก าหนดใหไมเกนรอยละ 15 ของจ านวนแรงงานลาวกรณเปนผเชยวชาญปฏบตงานใชก าลงกาย และไมกนรอยละ 25 กรณทใชก าลงสมอง กรณงานโครงการขนาดใหญของรฐบาลทมระยะเวลาไมเกน 5 ป การใชแรงงานตางประเทศจะเปนไปตามขอตกลงของสญญาระหวางเจาของโครงการกบรฐบาล และการก าหนดวาแรงงานตางชาตตองออกจาก สปป.ลาว ภายใน 15 วน หลงครบสญญาจาง อยางไรกตาม กรณของการจางชาวตางประเทศในสาขาวชาชพทสามารถเคลอนยายเขาท างานไดอยางเสรในประเทศตางๆ ในอาเซยน ทจะตองปฏบตตามกฎหมายทเกยวของโดยเฉพาะ อาจไมแตกตางกบประเทศไทย เพราะประเทศไทยเองกมกฎหมายทเกยวของกบการจางงานในวชาชพนนๆ โดยเฉพาะทมการเคลอนยายเสรในประชาคมเศรษฐกจอาเซยนดวยเชนกน

123

ในดานการถายทอดเทคโนโลยและทกษะจากแรงงานมฝมอจากตางประเทศไปยงแรงงานในประเทศทาง

สปป.ลาว ไดเนนในเรองการใหแรงงานตางชาตทเขาไปท างานจะตองมถายทอดฝมอแรงงานใหแกชาวลาวเปน

อยางมาก และก าหนดใหบรษทตางชาตตองยกระดบลกจางชาวลาวใหเขารบการฝกอบรมทงใน สปป.ลาว และ

ตางประเทศ ในประเดนนในกรณของไทยนนไดปรากฏอยในเกณฑประกอบการพจาณาการออกใบอนญาตแรงงาน

ตางดาวระดบฝมอ/ช านาญการของกระทรวงแรงงาน140 หรอไมกถาเปนโครงการลงทนขนาดใหญกอาจมอยใน

ขอตกลงการลงทน ดงเชน กรณของการลงทนสรางรถไฟความเรวสงสายกรงเทพมหานคร -นครราชสมา ฝายท

เกยวของทงภาครฐและเอกชนเหนควรใหมขอตกลงเกยวกบการจางงานทเปนวศวกรชาวไทยและใหมการถายทอด

เทคโนโลยจากผเชยวชาญจนแกบคลากรชาวไทยดวย141

ส าหรบการจดสวสดการ เชน การศกษา การรกษาพยาบาล และสวสดการสงคม ใหกบแรงงานตางชาต ทงประเทศไทยและ สปป.ลาว มความคลายกน ดงกรณของไทยทกลาวถงในศศวมล ตนตวฒ (2560) และของสปป.ลาว ทปรากฏอยในกฎหมายแรงงานฉบบป ค.ศ. 2013 (Labour Law, 2013 No. 43/NA) (ILO, 2014) มาตรา 134 จดใหลกจางและสมาชกในครอบครวแรงงานตางชาตสามารถเข าถงขอมลขาวสาร การศกษา การรกษาพยาบาลและประกนสงคม ทางดานการบรหารจดการแรงงานตางดาวทเคลอนยายเขามาในประเทศ กรณของประเทศไทยทรฐบาลไดมการจดตงศนยบรการจดทะเบยนแรงงานตางดาวแบบเบดเสรจ (OSS) และเปนหนวยงานหลกในการปฏบตงานรวมกบกระทรวงแรงงาน กระทรวงสาธารณสข และหนวยงานอน ๆ ทเกยวของ ในป พ.ศ. 2558 นบวาเปนการแกปญหาทด เนองจากการด าเนนการทเกยวของกบแรงงานตางดาวนนมหลายหนวยงานเขามาเกยวของ สงผลตอปญหาดานประสทธภาพและความลาชาในการด าเนนงาน และสบเนองตอการใชประโยชนจากการจางแรงงานตางชาตตลอดจนการจดการกบปญหาเศรษฐกจและสงคมทเกยวของตามมา ซงในประเดนน ถา สปป.ลาวยงไมมการจดระบบการบรหารจดการดงกลาว เพอแกปญหาความไมมประสทธภาพการด าเนนการของหนวยงานภาครฐดงทกลาวถงใน (พฤกษ เถาถวล และสธร สาตราคม , 2556, น.27-32, 34-39ม 50) ทชวา สปป.ลาว มปญหาเชงโครงสรางทเปนอปสรรคตอการก ากบควบคมตามกรอบบนทกขอตกลงระหวาง สปป.ลาว กบประเทศไทย เชน ปญหาการทมกฎระเบยบมากเกนไป ปญหาการบงคบใชกฎหมายและความเขาใจของเจาหนาทในกฎระเบยบตางๆ ทเกยวของ และปญหาเชงเทคนค เพอใหสามารถน าไปปรบใชกบบรบทประเทศของตนไดแมวาเงอนไขการเมองการปกครองมความแตกตางกน น าไปสการมประสทธภาพการด าเนนการทดขน

นอกจากประเทศไทยมการปรบปรงระบบบรหารจดการแรงงานตางดาวทเปนระบบมากขนแลว ยงนบวามจดเดนเกยวกบการสงเสรมและสนบสนนการสงแรงงานไทยไปท างานตางประเทศ เชน ส านกงานบรหาร

140 http://www.mol.go.th/employee/permission_work 141 หนงสอพมพฐานเศรษฐกจ (2560)

124

แรงงานไทยไปตางประเทศ โดยเฉพาะการจดตงศนยประสานบรการการไปท างานตางประเทศในการท าหนาทดานตางๆ ทเกยวของกบแรงงานไทยไปตางประเทศทงกอนเดนทางและระหวางท างานตางประเทศ การใหบรการขอมลแกแรงงานทจะไปท างานตางประเทศ การพฒนาระบบสารสนเทศศนยทะเบยนคนหางาน การใหบรการทดสอบฝมอคนหางานเพอไปท างานในตางประเทศ การจดสงแรงงานไทยไปท างานตางประเทศภายใตกรอบบนทกขอตกลง (MOU) กบประเทศอสราเอล ญปน สาธารณรฐเกาหล มาเลเซย สงคโปร และกาตาร เปนตน สวนของ สปป.ลาว ในกฎหมายแรงงานฉบบป ค.ศ. 2013 (Labour Law, 2013 No. 43/NA) (ILO, 2014) มาตรา 7 66 และ 67 ทกลาวถงความรวมมอระหวางรฐบาล สปป.ลาว กบตางประเทศ ในการพฒนาแรงานลาวและจดท าขอตกลงตางๆ การบรหารจดการแรงงานลาวทท างานในตางประเทศในการคมครอง ใหความชวยเหลอ ดแลผลประโยชนของแรงานลาวในตางประเทศ และใหแรงงานมสทธและหนาทตามกฎหมายแรงงานในตางประเทศทเขาไปท างาน

5.3 การวเคราะหนโยบายและมาตรการเกยวกบสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยและ สปป.ลาว

5.3.1 นโยบายและมาตรการเกยวกบสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทย

1) นโยบายและมาตรการเกยวกบการพฒนาฝมอแรงงานตางดาวของไทย

ในชวงทผานมาจนถงปจจบนนบวาประเทศไทยไดใหความส าคญกบทกษะฝมอของแรงงานตางดาว ซงเหนไดจากนโยบายและแนวทางการปฏบตราชการกระทรวงแรงงาน (ปงบประมาณ 2559) ทกลาวถงการก าหนดความตองการแรงงานตางดาวทงในปจจบนและอนาคตทงเชงปรมาณและคณภาพของแรงงาน โดยภาครฐและเอกชนทเกยวของ แลวเสนอไปยงประเทศตนทางของแรงงานอพยพ ในการน าเขาแรงงานตางดาวใหด าเนนการผานศนยประสานงานแรงงานตางดาวทจดตงขนตามดานถาวร มการตรวจตราวซา คดกรองขนตน แลวใหนายจางรบไปยงศนยทเปนทตงของสถานประกอบการ (นายจาง) เพอจดทะเบยนตามขนตอนตอไป 142 ส าหรบการพฒนาฝมอแรงงานตางดาวกรณทเขามาท างานในประเทศไทยแลว แรงงานเหลานจะเขาสกระบวนการพฒนาฝมอแรงงานผานมาตรการแรงจงใจของกรมพฒนาฝมอแรงงานตามพระราชบญญตสงเสรมการพฒนาฝมอแรงงาน พ.ศ. 2545 ทก าหนดใหสถานประกอบการทมลกจางตงแต 100 คน ขนไปตองมการฝกอบรมฝมอแรงงานแกลกจางไมนอยกวารอยละ 50 ของลกจางแตละป ซงถาสถานกจการใดไมด าเนนการหรอจดอบรมไมครบตามสดสวนทก าหนดตองจายเงนสมทบเขากองทนพฒนาฝมอแรงงาน ซงมาตรการดงกลาวไมไดระบเฉพาะแรงงานไทย ดงนนแรงงานตางดาวกจะมโอกาสการเขารบการพฒนาทกษะฝมอผานมาตรการน อยางไรกตามมาตรการ

142 กระทรวงแรงงาน (2558)

125

ดงกลาวใชเฉพาะกบสถานประกอบการทมลกจาง 100 คน ขนไป จงท าใหแรงงานตางดาวทท างานในสถานประกอบการทมขนาดเลกกวาจ านวนการจางงานดงกลาวไมไดรบการพฒนาฝมอแรงงาน ถาสถานประกอบการนนๆ ไมด าเนนการเอง นอกจากนไทยยงใหความส าคญกบการพฒนาฝมอแรงงานในกลม CLMV ใหสงขนตามเกณฑมาตรฐานฝมอแรงงานไทยกอนทแรงงานเหลานนจะเคลอนยายเขามาท างานในประเทศไทย 143 และการด าเนนการพฒนาฝมอและศกยภาพกลมเครอขายแรงงานนานาชาตจากนโยบายและแนวทางการปฏบตราชการกระทรวงแรงงาน (ปงบประมาณ 2559)

2) นโยบายการพฒนาฝมอแรงงานไทยไปทางานตางประเทศ

นโยบายทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานกบการพฒนาฝมอแรงงานของไทยเหนไดจากในแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 5 (พ.ศ. 2525 – 2529) ในสวนของนโยบายการสงเสรมแรงงานไทยในตางประเทศทกลาวถงการสนบสนนการฝกอบรมเพอยกระดบฝมอคนงานใหไดมาตรฐานตามทตลาดแรงงานตองการ ตลอดจนการขยายการใหบรการฝกอบรมดานแรงงานทจะไปท างานตางประเทศออกไปสสวนภมภาค ทางดานบทบาทหนาทสวนหนงของกรมพฒนาฝมอแรงงานทเกยวของกบการทดสอบฝมอแรงงาน คอการทดสอบฝมอคนหางานเพอไปท างานตางประเทศ

ทางดานนโยบายและแนวทางการพฒนาฝมอแรงงานของไทยทเกยวของกบการเตรยมความพรอมเขาสประชาคมอาเซยนเหนไดจากนโยบายทเกยวของของกระทรวงแรงงานและหนวยงานในสงกด เชน จากนโยบายและแนวทางการพฒนาฝมอแรงงาน ในป 2558 (เมษายน – กนยายน 2558) ทใหป 2558 เปนปแหงการเพมผลตภาพแรงงาน โดยมแนวทาง 5 ดาน ซงหนงในนนคอ การเพมขดความสามารถก าลงแรงงานของประเทศรองรบการเขาสประชาคมอาเซยน เชน การพฒนาทกษะเทคโนโลยขนสง ดานภาษา การบรหารจดการในอตสาหกรรมหน ก และดานเทคโนโลยสารสนเทศ และนโยบายและแนวทางการปฏบตราชการกระทรวงแรงงาน (ปงบประมาณ 2559) สวนของการพฒนาฝมอแรงงานรองรบประชาคมอาเซยนในป 2559 ทใหความส าคญกบการเตรยมความพรอมทรพยากรมนษยเขาสประชาคมอาเซยนใหมการประสานกบความตองการแรงงานในตลาดอาเซยน การฝกอบรมฝมอแรงงานรองรบภาคอตสาหกรรมในการเขาสประชาคมอาเซยน การพฒนาฝมอและทกษะภาษาใหกบบคลากรและแรงงาน144 การพฒนาฝมอและศกยภาพกลมเครอขายนานาชาตโดยการสงเสรมมาตรฐานฝมอแรงงานไทยใหเปนทยอมรบในระดบนานาชาต และการพฒนาฝมอแรงงานรองรบภาคอตสาหกรรมในการเขาสประชาคมอาเซยน ประกอบดวยการอบรมดานภาษาตางประเทศแกแรงงานไทย การอบรมแรงงาน/ฝมอแรงงานใหมใหมความร/ทกษะฝมอและทศนคตทดในการประกอบอาชพเกยวกบอตสาหกรรมอาหาร และผประกอบธรกจใหมศกยภาพในการผลตและการแขงขนในอตสาหกรรมยานยนตและชนสวน นอกจากนบทบาทหนาอนหนงของ

143 จดโดยสถาบนพฒนาฝมอแรงงานนานาชาต, http://www.dsd.go.th/chiangsaen/Region/Show_Doc?page=2 144 การบรหารแรงงานไทยไปตางประเทศ http://www.doe.go.th/prd/main/general/param/site/1/cat/30/sub/0/pull/singleview/view/detail/object_id/5)

126

ส านกงานบรหารแรงงานไปตางประเทศคอฝกอบรมและพฒนาความพรอมคนงานกอนไปท างานตางประเทศ และในการเดนทางไปท างานตางประเทศของแรงงานไทยทงทผานบรษทจดหางานและกรมแรงงานเปนผจดสงแรงงานเหลานนตองผานการทดสอบฝมอแรงงาน กลาวคอ กรณทบรษทจดหางานจดสงไป ตองสงคนหางานไปทดสอบฝมอ ณ สถานทดสอบฝมอตามทกรมพฒนาฝมอแรงงานอนญาต สวนทกรมการจดหางานเปนผจดสงไปท างานจะตองมใบผานการทดสอบมาตรฐานฝมอ (กรณชาง)145

ทงน การทนโยบายและแนวทางการพฒนาฝมอแรงงานของกรมพฒนาฝมอแรงงานของไทยใหความส าคญกบการพฒนาทกษะภาษาตางประเทศนบวาสอดคลองกบงานของ ILO (2014) ในประเดนทชวาการฝกอบรมทกษะดานภาษาทสามารถใชสอสารกบนายจางในประเทศปลายทางของแรงงานอพยพระหว างประเทศนบวามความส าคญตอการเพมความสามารถในการท างาน เพราะชวยใหเขาใจงานทท ามากขน ลดอปสรรคในการท างาน มการสอสารกนเกยวกบปญหาอปสรรคในการท างานและทเกยวของกบคาจาง และชวยใหความสมพนธกบนายจางดขน146

จากทกลาวมาจะเหนไดวาประเทศไทยไดใหความส าคญกบการพฒนาสมรรถนะแรงงานซงในทนเนนไปททกษะฝมอในการท างานเปนอยางมาก โดยเฉพาะการพฒนาฝมอแรงงานไทยเพอรองรบประชาคมอาเซยนและเพอใหแรงงานไทยมความพรอมในการไปท างานในตางประเทศ สวนกรณของการพฒนาแรงงานตางดาวมสองกรณคอ การพฒนาฝมอและศกยภาพของแรงงานตางดาว (CLMV) กอนเขามาท างานในประเทศไทยผานสถาบนพฒนาฝมอแรงงานนานาชาต และการฝกอบรมทแรงงานตางดาวมโอกาสไดรบจากทจดโดยสถานประกอบการในประเทศไทยทมลกจาง 100 คนขนไป

5.3.2 นโยบายและมาตรการเกยวกบสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานของ สปป.ลาว

ส าหรบนโยบายและมาตรการดานสมรรถนะแรงงานเกยวกบการพฒนาฝมอแรงงานของ สปป.ลาว จากการศกษาของ Ohphanhdala (2016, p.3) เปนประเดนท เกยวของกบการพฒนาก าลงคน (การจดระบบการศกษา) โดยไมพบวาเปนการจดการศกษาทเชอมโยงโดยตรงกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ โดยในการจดการศกษาดงกลาวในระยะ 2 (ป 1985-1995) ใหความส าคญกบทางดานอาชวศกษา ในระยะท 3 (ป 1996-2010) เนนไปทระดบอดมศกษา และในระยะท 4 ตงแตป 2011 ไดกลบไปเนนการผลตดานอาชวศกษาหรอสายอาชพใหสอดคลองกบความตองการของตลาดแรงงานในประเทศ ซงพบวาการศกษาและฝกอบรมดานเทคนคและอาชวศกษายงมปญหาดานคณภาพ ในขณะเดยวกนแรงงานมฝมอทออกไปท างานในประเทศเพอนบาน รวมทงบรษทเอกชนลาวยงไมมความพยายามในการพฒนาฝมอแรงงานของตน147

145 กระทรวงแรงงาน วธไปทางานตางประเทศอยางถกกฎหมาย http://www.mol.go.th/anonymouse/employee/international-law 146 http://www.ilo.org/dhaka/Whatwedo/Eventsandmeetings/WCMS_246210/lang--en/index.htm 147 UNESCO (2013, p.15)

127

ในชวงเวลาของแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม ฉบบท 7 (ค.ศ. 2011-2015) รฐบาลไดใหความส าคญในดานการศกษาและการพฒนาทรพยากรมนษยของประเทศอยางตอเนองและการด าเนนการดานแรงงานและสวสดการสงคมในชวงดงกลาวรฐบาลไดปรบปรงและพฒนากรอบกฎหมายเพอเออตอการพฒนาฝมอแรงงาน การพฒนากฎหมายกองทนพฒนาฝมอแรงงาน การพฒนาสมรรถนะแรงงาน เชน การปรบปรงและพฒนาโครงสรางพนฐานส าหรบการพฒนาฝมอแรงงาน การจดตงศนยพฒนาฝมอแรงงานทงของรฐและเอกชน การจดท ามาตรฐานแรงงานส าหรบ 27 สาขาอาชพ เชน ในกลมสถาปตยกรรมและยานยนต เปนตน การออกกฎหมายและมาตรการทเกยวของกบการพฒนาสมรรถนะแรงงานของ สปป.ลาว ในกฎหมายแรงงาน ฉบบป ค.ศ.2013 (Labor Law, 2013 No.43/NA) และลาสด ในแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม ฉบบท 8 (ค.ศ. 2016 – 2020) ไดใหความส าคญกบการพฒนาคณภาพของแรงงานสงขน เชน การสรางสมรรถนะของก าลงแรงงานเพอใหสามารถแขงขนในระดบภมภาคโดยเฉพาะในอาเซยน และการสรางโอกาสใหแรงงานลาวไดรบการจางงานทเปนไปไปตามมาตรฐานสากล ซงจากความพยายามดงกลาวเชอแนวานโยบายและมาตรการดานสมรรถนะแรงงานของลาวจะชวยยกระดบฝมอแรงงานใหสงขนและเออตอการเคลอนยายแรงงานในภมอาเซยนและการเคลอนยายของแรงงานลาวไปยงภมภาคอนๆ อกดวย

นอกจากน สปป.ลาว ไดรบการเสนอแนะและการสนบสนนจากองคการระหวางประเทศ เชน Swiss Agency for Development and Cooperation (SDC) ในการพฒนาระบบการศกษาและฝกอบรมวชาชพตางๆ รวมทงองคการแรงงานระหวางประเทศ (ILO) และธนาคารเพอการพฒนาเอเชย (ADB) ในการพฒนาทรพยากรมนษยและสมรรถนะแรงงาน และจาก UNESCO ในดานการศกษาและฝกอบรมดานเทคนคและอาชวศกษา (Technical and Vocational Education and Training: TVET)

ทงน เมอพจารณาจากแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมทงสองฉบบยงไมพบประเดนทกลาวถงในสวนของการพฒนาฝมอแรงงานรองรบประชาคมเศรษฐกจอาเซยน แมจะมระบ ในกฎหมายแรงงาน ฉบบป ค.ศ.2013 ในสวนของนโยบายแรงงานในมาตรา 4 ซงมการกลาวถงการทรฐบาลมการสนบสนนการพฒนาฝมอแรงงานใหมความสามารถการแขงขนในระดบภมภาคและนานาชาต ดงนนอาจกลาวไดวาจากนโยบายในการพฒนาฝมอแรงงานของลาวในชวงทผานมา สปป.ลาว ยงไมมนโยบายดานดงกลาวทเดนชด รวมทงมขอสงเกตจากการศกษาของ Leebouapao (2014, p.8) ชวา สปป.ลาว จ าเปนทจะตองพฒนาทรพยากรมนษยโดยเฉพาะการปรบปรงคณภาพการศกษาใหทนกบประเทศสมาชกอนๆ เพอใหแรงงานลาวไดรบการยอมรบจากสมาชกอาเซยนอนๆ ภายใตกรอบของการเคลอนยายแรงงานฝมอไดอยางเสรในกลมประเทศสมาชกอาเซยน ดงนนจากขอมลดงกลาวแสดงใหเหนวานโยบายดานสมรรถนะแรงงานของ สปป.ลาว จ าเปนตองมการพฒนาตอไปเพอใหมทกษะฝมอกาวทนแรงงานจากประเทศอาเซยนอนๆ และแรงงานทอพยพไปท างานตางประเทศมทกษะฝมอสอดคลองกบความตองการของตลาดแรงงานมฝมอในอาเซยน

128

5.3.3 การเปรยบเทยบนโยบายและมาตรการดานสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศของประเทศไทยกบ สปป.ลาว

เมอพจารณาเปรยบเทยบนโยบายและมาตรการดานสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศของประเทศไทยกบ สปป.ลาว จะเหนไดวามความแตกตางกน โดยทกรณของประเทศไทยนนมทงนโยบายและมาตรการทเกยวกบการพฒนาฝมอแรงงานไทยของตนในการไปท างานตางประเทศ โดยการฝกอบรมและพฒนาความพรอมคนงานไทยกอนไปท างานตางประเทศ และในการเดนทางไปท างานตางประเทศของแรงงานไทยทงทผานบรษทจดหางานและกรมแรงงานเปนผจดสงแรงงานจะตองผานการทดสอบฝมอแรงงาน และนโยบายและมาตรการทเกยวของกบการเปนประชาคมอาเซยนทชดเจน เชน ในป 2558 ทมแนวทางการพฒนาก าลงแรงงานเพอเตรยมความพรอมเขาสประชาคมอาเซยน และในป พ.ศ. 2559 มการพฒนาฝมอแรงงานรองรบประชาคมอาเซยน ซงเกยวกบดานภาษา ประกอบธรกจอาหาร และการเพมศกยภาพการแขงขนในภาคอตสาหกรรมยานยนตและชนสวน การพฒนาทกษะเทคโนโลยขนสง การบรหารจดการในอตสาหกรรมหนก และดานเทคโนโลยสารสนเทศ ในขณะเดยวกนประเทศไทยมนโยบายและมาตรการเกยวกบการพฒนาฝมอแรงงานจากประเทศเพอนบานกอนทจะเคลอนยายมาท างานในประเทศไทย ทงทเปนมาตรการโดยตรงโดยผานโครงการการพฒนาฝมอและศกยภาพของแรงงานตางดาว ผานสถาบนพฒนาฝมอแรงงานนานาชาต และมาตรการโดยออมจากการทแรงงานตางดาวมโอกาสไดรบจากการทสถานประกอบการจดฝกอบรมตามมาตรการจงใจการพฒนาฝมอแรงงานของประเทศไทย ในขณะทกรณของ สปป.ลาว ในชวงกอนหนานไมพบว ามนโยบายและมาตรการทชดเจนในการพฒนาทกษะฝมอแรงงานของตนทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศและรองรบประชาคมอาเซยน และพบวายงมปญหาแรงงานฝมอทงในเชงปรมาณและคณภาพทสอดคลองกบตลาดแรงงานแตในชวงหลงจากการสนบสนนและชวยเหลอขององคการระหวางประเทศและความพยายามของ สปป.ลาว ทมนโยบายในการพฒนาฝมอแรงงานทชดเจนมากขน ซงเหนไดจากทศทางการพฒนาแรงงานในแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม ฉบบท 8 (ค.ศ. 2016-2020) และแผนของกระทรวงแรงงานและสวสดการ ดงทกลาวมาแลว ทมการใหความส าคญอยางมากกบการพฒนาสมรรถนะฝมอแรงงานของตนเองทงเพอสนองความตองการตลาดแรงงานทงในประเทศและในภมภาค

129

บทท 6

สรปผลการวจย และขอเสนอแนะ

เนอหาในบทท 6 นประกอบดวย 2 สวน คอ 1) การสรปผลการวจยทไดจากการวเคราะหขอมลเชงเนอหา

ทรวบรวมจากแหลงขอมลทตยภมตางๆ เชน เอกสาร รายงานและแหลงขอมลเผยแพรทงทเปนสอสงพมพและสอ

อเลกทรอนกสของหนวยงานราชการทเกยวของ ตลอดจนรายงานการวจยทเกยวของอนๆ โดยการสรปแยกซงแยก

ตามวตถประสงคทง 3 ขอ ตามล าดบ คอ สถานการณการเคลอนยายแรงงาน นโยบายทเกยวของกบการ

เคลอนยายแรงงาน และนโยบายและมาตรการทเกยวของกบสมรรถนะแรงงาน ทงของประเทศไทยและ สปป.ลาว

ทศกษา และ 2) ขอเสนอแนะ ดงน

6.1 สรปผลการวจย

6.1.1 สถานการณการเคลอนยายแรงงานในประเทศไทยและ สปป.ลาว

1) สถานการณการเคลอนยายแรงงานในประเทศไทย

1.1) กำรเคลอนยำยแรงงำนตำงดำวจำกตำงประเทศ การเคลอนยายแรงงานจากตางประเทศมายงประเทศไทยมมาตงแตสมยอยธยาจวบจนยคสมยทยง

ไมไดกาวเขาสความเปนรฐสมยใหม โดยมการเคลอนยายของแรงงานไรฝมอจ านวนมากจากประเทศจนทมสาเหตจากปจจยผลกดนในประเทศจน (การรกรานจากชาตตะวนตก การปราบกบฏ ภยธรรมชาต) ซงสวนใหญเขามามอาชพกรรมกร และแรงงานทฝมอและผเชยวชาญจากชาตตะวนตกทมสาเหตจากปจจยดงดดในประเทศไทยซงขาดแคลนแรงงานเหลาน

การเคลอนยายแรงงานในสถานการณปจจบนมความแตกตางจากเดม โดยแรงงานไรฝมอทเขามาสวนใหญมาจากประเทศเพอนบานในแถบอนโดจนทมระดบการพฒนาเศรษฐกจต ากวาประเทศไทย ซงมทงแรงงานเขาเมองถกกฎหมายและผดกฎหมาย ในปจจบนจ านวนแรงงานตางดาวทไดรบอนญาตท างานในประเทศไทยเพมขนอยางตอเนองทกป ยกเวนประเภทตลอดชพและชนกลมนอย โดยเพมขนไมต ากวา 8 เทา จากป พ.ศ. 2552 ถงป พ.ศ. 2559 สวนใหญเปนกลมทไดรบอนญาตเขามาท างานในประเภทมาตรา 9 ประเภทตรวจหรอพสจนสญชาต น าเขาตาม MOU และประเภททวไป ตามล าดบ ซงในกลมของตรวจหรอพสจนสญชาต และน าเขาตาม MOU สวนใหญมาจากประเทศเพอนบาน โดยเฉพาะเมยนมา กมพชา และ สปป.ลาว ซงตางจากในอดตทมาจากประเทศจน แตประเภทอาชพโดยทวไปไมตางกนจากอดตทสวนใหญท างานอาชพกรรมกรและบรการตางๆ ซงกลมพสจน

130

สญชาตสวนใหญท างานในกจการกอสราง การใหบรการตางๆ และเกษตรและปศสตว ตามล าดบ ส าหรบกลมน าเขาตาม MOU สวนใหญท างานการบรการตางๆ กจการกอสราง และกจการตอเน องการเกษตร ตามล าดบ สาเหตในการเคลอนยายเขามาของแรงงานไรฝมอเกดจากปจจยดงดดในประเทศไทยทมระดบการพฒนาสงกวาและมคาจางสงกวาประเทศตนทาง การมอปสงคสวนเกนตอแรงงานไรฝมอในประเทศในกจกรรมเศรษฐกจประเภท 3 ส. และการเขาสสงคมสงอายแลวมแรงงานใหมเขาสตลาดแรงงานมแนวโนมลดลง

ส าหรบแรงงานมฝมอในปจจบนซงเปนผทไดรบอนญาตตามมาตรา 9 ประเภททวไป สวนใหญมาจากประเทศในแถบเอเชยตามดวยประเทศตะวนตก คอ ญปน จน ฟลปปนส และอนเดย ตามล าดบ และประเทศตะวนตก คอ สหราชอาณาจกร และสหรฐอเมรกา ตามล าดบ โดยจากอาเซยนมาจากประเทศฟลปปนสมากทสด และตามมาตรา 12 ประเภทการสงเสรมการลงทน โดย 5 ล าดบแรกมาจากประเทศญปน จน อนเดย จนไตหวน และสาธารณรฐเกาหล ใน 3 อาชพแรกเขามาท างาน คอ เจาหนาทอาวโส ผจดการ ผประกอบวชาชพดานตางๆ และชางเทคนคดานตางๆ ตามล าดบ

ในขณะทแรงงานชนกลมนอย สวนใหญประกอบอาชพกรรมกร ท าสวนผกและผลไม และชางรดเสอผาตามล าดบ และส าหรบกลมลกษณะไป-กลบเชาเยน หรอตามฤดกาลสวนใหญท างานเกษตรและปศสตว กจการกอสราง และกจการตอเนองการเกษตรตามล าดบ

1.2) กำรเคลอนยำยแรงงำนไทยไปตำงประเทศ การเคลอนยายแรงงานไทยไปท างานในตางประเทศมมาตงแตหลงสงครามโลกครงท 2 แตมจ านวนไม

มาก โดยเปนการเดนทางสวนบคคล หางานดวยตนเองหรอญาตหรอเพอนแนะน า หลงจากป พ.ศ. 2516 จ านวนแรงงานไทยไปท างานตางประเทศเพมขนแบบกาวกระโดด สวนใหญไปท างานประเทศในตะวนออกกลาง ตอมาไดขยายไปยงภมภาคอนๆ ทวโลก ในสถานการณปจจบนจ านวนแรงงานไทยไปตางประเทศมแนวโนมลดลงตงแตป พ.ศ. 2554 เนองจากสาเหตตางๆ เชน การชะลอตวของเศรษฐกจโลกทท าใหความตองการจางงานในภาคธรกจอตสาหกรรมและบรการมนอยลง ประกอบกบแรงงานจากประเทศทมคาจางต ากวาแรงงานจากประเทศไทยเขาไปแบงสวนแบงตลาดแรงงานในตางประเทศ ในปจจบนไปคนไทยไปท างานในประเทศในทวปเอเชย ยโรป และตะวนออกกลางตามล าดบ โดยในทวปเอเชยนนไปประเทศจนไตหวนมากทสด รองลงมาเปนสาธารณรฐเกาหล ญปน และสงคโปร ตามล าดบ ทางดานตะวนออกกลางสวนใหญไปประเทศอสราเอลมากทสด รองลงมาเปนสหรฐอาหรบเอมเรตส และกาตาร ตามล าดบ สวนในยโรปสวนใหญไปประเทศฟนแลนด รองลงมาเปนสวเดน และรสเซย ตามล าดบ

ในปจจบนการเดนทางของแรงงานไทยไปท างานตางประเทศทถกตองตามกฎหมาย ม 5 วธ ไดแก 1) บรษทจดหางานเปนผจดสง (ตองไดรบอนญาต) 2) รฐเปนผจดสง โดยกรมการจดหางาน 3) การเดนทางโดยนายจางพาไปท างาน 4) การเดนทางโดยนายจางสงลกจางไปฝกงาน และ 5) การเดนทางไปท างานตางประเทศดวยตนเอง โดยแรงงานสวนใหญเดนทางผานบรษทจดหางาน กรมการจดหางาน และเดนทางดวยตนเอง

131

ตามล าดบ แรงงานทเคลอนยายสวนใหญเปนเพศชาย การศกษาสวนใหญอยในระดบมธยมศกษา รองลงมาคอระดบประถมศกษา โดยท างานเปนผปฏบตงานในโรงงาน ผควบคมเครองจกร ผปฏบตงานโดยใชฝมอในธรกจตางๆ และผปฏบตงานดานการเกษตรและประมง

2) สถานการณการเคลอนยายแรงงานของ สปป.ลาว

ภาพรวมดานการเคลอนยายแรงงานของ สปป.ลาว นนสวนใหญเปนการเคลอนยายออกไปท างานในตางประเทศ โดยสวนใหญไดเขาท างานทใชแรงงานเปนหลกในประเทศเพอนบานคอ ประเทศไทย ในชวงเวลาผานมารฐบาลของ สปป.ลาว ไดตระหนกถงความจ าเปนในการเพมความคมครองทางกฎหมายใหกบแรงงานของ สปป.ลาว และไดด าเนนการประสานความรวมมอเพอใหการดแลคมครองแรงงานลาวเปนไปดวยความเรยบรอย

ส าหรบสถตส าคญเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของ สปป.ลาว ซงเผยแพรโดย World Bank (2015) โดยสรปขอมลป 2013 จ านวนแรงงาน สปป.ลาว ทอยในตางประเทศ มประมาณ 1,294,000 คน โดยประเทศทแรงงานเคลอนยายเขาไปมากทสด 3 อนดบแรก ไดแก ประเทศไทย สหรฐอเมรกา และเวยดนาม สวนแรงงานตางประเทศทอยใน สปป.ลาว อยทมประมาณ 21,800 คน โดยประเทศทแรงงานเคลอนยายเขามามากทสด 3 อนดบแรก ไดแก จน เวยดนาม และไทย ทงน ขอมลทเสนอโดยอ ILO พบวาจ านวนแรงงานตางประเทศทเขาไปท างานใน สปป.ลาว ในป 2015 มจ านวนมากขนเปน 33,610 คน โดยมแรงงานจากประเทศจน เวยดนาม และไทยเขาไปท างานมากทสด

ปจจยหลกทมอทธพลตอการยายถนของแรงงานเขามายงประเทศไทยคอ ปจจยทางเศรษฐกจทแรงงานมความคาดหวงวาจะท าใหรายไดมากขน และการท สปป.ลาว มอาณาเขตตดกบประเทศไทยจงท าใหการเดนทางเปนไปโดยสะดวก ทผานมาการเคลอนยายแรงงานเขามาประเทศไทยสวนใหญกระท าโดยผดกฎหมาย เนองจากกระบวนการตามขนตอนทถกตองใชเวลามากและเสยคาใชจายสงกวา ซงการเขามาในลกษณะดงกลาวท าใหเปนชองโหวในการถกกดขและเปนสาเหตหนงของการคามนษย ซงรฐบาลของไทยและ สปป.ลาว กไดมความรวมมอกนในการแกไขและปองกนปญหาตางๆ ใหดขนในชวงทผานมา

6.1.2 นโยบายเคลอนยายแรงงานของประเทศไทยและ สปป.ลาว

1) นโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของประเทศไทย

1.1) นโยบำยและกฎหมำยทเกยวกบกำรเคลอนยำยแรงงำนจำกตำงประเทศของไทย 1.1.1) ววฒนาการของนโยบายทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงาน อาจแบงไดเปน 5 ชวงท

ส าคญ ไดแก (1) ชวงกอน พ.ศ. 2490 ประเทศไทยยงไมมนโยบายและมาตรการเกยวกบแรงงานตาง

ดาวทชดเจน แตการเลอนยายแรงงานมลกษณะคอนขางเสรเนองจากประเทศไทยยงมไดกาวเขาสความเปนรฐสมย

132

ใหมทมอาณาเขตและประชาชนทแนนอน การใชแรงงานตางดาวในประเทศไทยถอไดวาเปนเรองปกตและเปนสงทจ าเปนในการพฒนาประเทศ กฎหมายทเกยวของ ไดแก การออกพระราชบญญตชวยอาชพและวชาชพ พ.ศ. 2484 และ พระราชบญญตชวยอาชพและวชาชพ (ฉบบท 2) พ.ศ. 2485 ทก าหนดอาชพและวชาชพบางประเภทไวส าหรบคนไทย และบางอาชพมการก าหนดอตราสวนจ านวนแรงงานไทยไวไมนอยกวารอยละของจ านวนแรงงานทงหมด

(2) ชวงท 2 (ป พ.ศ. 2490 – 2535) นโยบายแรงงานตางดาวมความเขมงวดส าหรบแรงงานไรฝมอ โดยมการสงวนอาชพทคนตางดาวหามท า ซงสวนใหญเปนอาชพทเปนแรงงานไรฝมอและตองอาศยจ านวนแรงงานทมากอยางเชนกรรมกร ไมอนญาตคนตางดาวทจะเขามาท างานโดยอาศยก าลงกายอยางเดยว ก าหนดใหกจการโรงสและการกอสรางตองมกรรมกรไทยอยางนอยครงหนง ไมผอนผนใหแรงงานตางดาวลกลอบเขาเมองท างานในกจการทแมวาขาดแคลนแรงงานเชนกจการเหมองแร เนองมาจากการใชนโยบายชาตนยมในชวง 10 ปแรก ทกงวลปญหาความมนคงและ แตมนโยบายไมเขมงวดส าหรบแรงงานตางดาวทมฝมอ มความรความสามารถในวทยาการใหมๆ ซงเปนทตองการของประเทศ และการประกอบอาชพชนสงเปนทตองการเพราะประเทศเพงกาวเขาสความเปนรฐสมยใหม กฎหมายทเกยวของ ไดแก ประกาศคณะปฏวต ฉบบท 322 ในป พ.ศ. 2515 ก าหนดใหคนตางดาวทตองการท างานตองขออนญาตจากหนวยงานทเกยวของ แตตองไมเปนอาชพและวชาชพทสงวนไวส าหรบคนไทยตามพระราชบญญตชวยอาชพและวชาชพ พ.ศ. 2484 และ พระราชบญญตชวยอาชพและวชาชพ (ฉบบท 2) พ.ศ. 2485 และพระราชบญญตการท างานของคนตางดาว พ.ศ. 2521 ทมเนอหาเพมเตมเกยวกบการขออนญาตท างาน การตอใบอนญาต และการจายคาธรรมเนยมของคนตางดาว

(3) ชวงท 3 (ป พ.ศ. 2535 – 2543) นโยบายแรงงานตางดาวเรมผอนปรน ในป พ.ศ. 2535 ผอนผนใหแรงงานขามชาตทหลบหนเขาเมองและลกลอบท างานผดกฎหมายมากขนโดยใหนายจางพาแรงงานขามชาตมารายงานตวเพอขอประกนตวและยนขอใบอนญาตท างานรฐบาล และก าหนดใหพนททสามารถจางแรงงานขามชาตดงกลาวไดใน 9 จงหวดชายแดน ใน 27 กจการ ในป พ.ศ. 2536 มการยกเลกและแกไขอาชพทสงวนมใหคนตางดาวประกอบอาชพ โดยใหกรรมกรในเรอประมงทางทะเลเปนงานทใหคนตางดาวท าได เพอใหสอดคลองกบความตองการแรงงานและนโยบายของประเทศ ในป พ.ศ. 2539 มการผอนผนใหครอบคลมพนททกวางขนเปน 43 จงหวด ใน 8 กลมอตสาหกรรม 36 ประเภทกจการ ทงการจางแรงงานชาวเมยนมา ลาว และกมพชา และลดคาประกนตวใหนอยลง เนองจากความกดดนจากภาคธรกจเอกชนทมความตองการใชแรงงานขามชาต 3 สญชาต ในป พ.ศ. 2540 มนโยบายทมลกษณะการควบคมการท างานของแรงงานตางดาว แตตอมามนโยบายผอนผนใหมการจางแรงงานขามชาตไดตอไปอกไมเกน 1 ป และตอมาผอนผนการจางงานแรงงานขามชาตใน 18 กจการ ในพนท 37 จงหวด แตยงคงมนโยบายการควบคมแรงงานขามชาตยงคงเปนระบบการประกนตว โดยใหขยายพนททผอนผนเปน 54 จงหวด และประเภทงาน 47 กจการ ในป พ.ศ. 2542 คณะรฐมนตรยงคงมนโยบายควบคมแรงงานขามชาตในระบบประกนตว แตครงนการพจารณาอนญาตอยบนพนฐานการวเคราะห

133

ขอมลและการส ารวจความตองการแรงงานทแตละจงหวดสงมาเพอเปนกรอบในการก าหนด จ านวนแรงงานประเภทกจการ และพนททผอนผน เนองจากประเทศไทยไดรบผลจากวกฤตทางเศรษฐกจในป พ.ศ. 2540 ท าใหเกดวกฤตการวางงานตามมา รฐบาลจงมนโยบายแกไขปญหาการวางงานของประชาชนในประเทศ

(4) ชวงท 4 (ป พ.ศ. 2544 – 2557) มนโยบายผอนผนอยางมากและตางจากนโยบายในชวงป พ.ศ. 2535 – 2543 โดยในป พ.ศ. 2544 มการเปลยนแปลงในนโยบายควบคมการท างานแรงงานตางดาว โดยผอนผนใหมการจางแรงงานขามชาตไดในทกจงหวดและทกประเภทกจการ และแรงงานททมไดท างานกบนายจางคนใดหรอสถานประกอบการใดสามารถจดทะเบยนไดดวยตนเอง รวมทงการเปลยนแปลงอตราคาธรรมเนยมทเรยกเกบจากคนงานตางดาวเพอใหสอดคลองกบสภาพเศรษฐกจและคาเงนทเปลยนแปลงไป ในป พ.ศ. 2548 มการยกเลกอาชพเพมเตมทสงวนมใหคนตางดาวท า (งานกรรมกรทไมใชกรรมกรในเรอประมง และคนตางดาวทไดรบการก าหนดสถานะใหเปนคนเขาเมองโดยชอบดวยกฎหมายและมใบส าคญถนทอยตามกฎหมายวาดวยคนเขาเมอง) เพอใหสอดคลองกบนโยบายและการแกปญหาการขาดแคลนแรงงานในอาชพกรรมกร ในป พ.ศ. 2551 มการประกาศใชพระราชบญญตการท างานของคนตางดาว โดยก าหนดงานทคนตางดาวอาจท าไดในทองทใด เมอใด ใหเปนไปตามทก าหนดในกฎกระทรวง เนองจากเศรษฐกจมความกาวหนาอยางรวดเรว มความขาดแคลนแรงงานบางประเภททคนไทยไมท า (งาน 3 ส.) ซงตองน าเขาแรงงานตางดาวมาชดเชย และเพอตองการใหแรงงานตางดาวทหลบหนเขาเมองมาจดทะเบยนใหมากทสดและใหทราบจ านวนแรงงานตางดาวทเปนจรงมากขน

(5) ชวงท 5 (ป พ .ศ. 2557 – 2559) ตงแตวนท 22 พฤษภาคม 2557 ทคณะรกษาความสงบแหงชาต (คสช.) ไดเขามาบรหารประเทศไทย ไทยมการเปลยนแปลงนโยบายแรงงานตางดาว และการบรหารจดการแบบบรณาการการมสวนรวมจากภาคสวนตางๆทเกยวของและเขมขนขน การจดตงศนยบรการจดทะเบยนแรงงานตางดาวแบบเบดเสรจ (OSS) เพออ านวยความสะดวกแกนายจาง ผประกอบการ และแรงงานตางดาวและผตดตามสญชาตเมยนมา สปป.ลาว และกมพชา รวมทงอ านวยความสะดวกใหแรงงานตางดาวสามารถช าระเงนคาธรรมเนยม ณ จดบรการช าระเงน (Counter Service) หรอส านกงานจดหางานจงหวด/ในพนทกรงเทพมหานครทง 10 เขต โดยในป พ.ศ. 2557 มการแตงตงคณะกรรมการนโยบายจดการปญหาแรงงานตางดาว คณะอนกรรมการประสานงานการจดการปญหาแรงงานตางดาว การออกนโยบายการจดตงศนยบรการการจดทะเบยนแรงงานตางดาวแบบเบดเสรจ ในป พ.ศ. 2558 การออกระเบยบจดระบบแรงานตางดาวสญชาตเมยนมา สปป.ลาว และกมพชา การจดตงศนยบรการการจดทะเบยนแรงงานตางดาวแบบเบดเสรจในกรงเทพมหานครและจงหวดอนๆ เพอใหบรการแกแรงงานและผตดตาม (ส าหรบแรงงานลกลอบเขาเมองรบบตรอนญาต ตอใบอนญาต รบบตรใหม) ในป พ.ศ. 2559 การจดระเบยบแรงงานตางดาวในกจการแปรปสตวน าในพนท 22 จงหวดตดทะเล การจดการแรงงานตางดาวครอบคลมแรงงานสญชาต เวยดนาม นอกจากนมการด าเนนการอนๆ ไดแก 1) การแกไขปญหาการขาดแคลนแรงงานประมงทะเลทงระยะสน (ผอนผนใหจางแรงงาน

134

สญชาตเมยนมา กมพชา และ สปป.ลาว โดยด าเนนการรวมกนระหวางกระทรวงแรงงาน กระทรวงสาธารณสข และหนวยงานอนทเกยวของ) และระยะยาว (การน าเขาถกกฎหมาย) และ2) การปรบปรงบนทกความเขาใจวาดวยความรวมมอในการจางแรงงานระหวางรฐบาลไทยกบรฐบาลเมยนมา สปป.ลาว และกมพชา และ 3)การจดระบบแรงงานตางดาวทเขามาท างานไป-กลบหรอตามฤดกาล

1.1.2) นโยบายและแนวทางการปฏบตราชการกระทรวงแรงงาน (ปงบประมาณ 2559) โดยครอบคลมการน าเขาและการบรหารจดการแรงงานตางดาวไรฝมอและแรงงานมฝมอ ในสวน

ของแรงงานไรฝมอ ไดแก (1) การบรหารจดการแรงงานตางดาวใหเปนระบบมาตรฐานสากล (2) การด าเนนการเปดจดทะเบยนแรงงานตางดาวผดกฎหมายและผอนผนใหท างานอยางเปนระบบและครบวงจร (3) การก าหนดความตองการแรงงานตางดาวในปจจบนและอนาคตทงเชงปรมาณและคณภาพโดยภาครฐและเอกชนทเกยวของแลวเสนอไปยงประเทศตนทางของแรงงานอพยพในการน าเขาแรงงานตางดาวใหด าเนนการผานศนยประสานงานแรงงานตางดาวทจดตงขนตามดานถาวร (4) การพฒนาระบบสารสนเทศเพอการบรการดานแรงงานตางดาว (5) การพฒนาความรวมมอระหวางประเทศทงรปแบบทวภาคและพหภาคโดยใหความส าคญกบกลมประเทศ (LMV ASEAN และเอเชยและแปซฟก ตามล าดบ (6) การใชแรงงานตางดาวใหเหมาะสมกบสภาพการจาง ดานสวสดการตามกฎหมายและมาตรฐานสากล การจด Zoning เพอใหสะดวกตอการควบคมดแลและการอ านวยความสะดวกกลบภมล าเนาเพอครบวาระการท างาน (7) การใหความส าคญกบการแกปญหาการคามนษยในการน าเขาแรงงานตางดาว และ (8) การจดการแรงงานตางดาวทเกยวของกบการพฒนาเศรษฐกจพเศษของรฐบาล

ส าหรบแรงงานมฝมอทเกยวกบการจางแรงงานตางดาวระดบฝมอ/ช านาญการทตองการเขามาท างานในประเทศ หลกเกณฑทใชในการพจารณาออกใบอนญาตท างานใหคนตางดาวประกอบดวยความมนคง (ดานการเมอง ศาสนา เศรษฐกจและสงคม) โอกาสในการประกอบอาชพของคนไทย และความตองการแรงงานตางดาวทจ าเปนตอการพฒนาประเทศ และประโยชนทประเทศไดรบ เชน การน าเงนตราตางประเทศเขามาลงทนหรอใชจายในประเทศเปนจ านวนมาก การจางงานคนไทยจ านวนมาก หรอการพฒนาทกษะฝมอคนไทยทจะไดรบการถายทอดจากคนตางดาวทไดรบอนญาตใหท างาน

1.2) นโยบายและกฎหมายทเกยวกบการเคลอนยายแรงงานไปตางประเทศของประเทศไทย นโยบายการเคลอนยายแรงงานไปตางประเทศในทนประกอบดวย นโยบายและกฎหมายทเกยวของ

กบการสงแรงงานไปตางประเทศ การจดท าขอตกลง (MOU) กบตางประเทศเกยวกบการจดสงแรงงานไทยไปตางประเทศ และการใหบรการของกรมการจดหางานตอแรงงานไทยไปท างานตางประเทศ

1.2.1) นโยบายและมาตรการการทเกยวของกบเคลอนยายแรงงานไปตางประเทศโดยทวไป ประเทศไทยใหความส าคญกบการสงเสรมแรงงานไทยไปท างานตางประเทศตงแตในแผนพฒนา

เศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 5 (พ.ศ.2525 – พ.ศ.2529) โดยก าหนดนโยบายสงเสรมแรงงานไทยไปท างาน

135

ตางประเทศมากทสด (การเพมจ านวนแรงงาน การแกไขปญหาทจะเกดขน และสนบสนนการฝกอบรมเพอยกระดบฝมอคนงานใหไดมาตรฐานตามทตลาดแรงงานตองการ การใหค าแนะน าและความชวยเหลอแกแรงงานไทยในตางประเทศ การขยายการใหบรการจดหางานและฝกอบรมดานแรงงานออกไปสสวนภมภาค และการสงเสรมและคมครองการจางแรงงานไทยไปท างานตางประเทศ) การออกกฎหมายและมาตรการเพอควบคมการจดสงแรงงาน ในป พ.ศ. 2528 มการออกกฎหมายและมาตรการเพอควบคมการจดสงแรงงาน พระราชบญญตจดหางานและคมครองคนหางาน พ.ศ. 2528 และในป 2537 ไดออกพระราชบญญตจดหางานและคมครองคนหางาน (ฉบบท 2) พ.ศ. 2537 เพอใหการสงแรงงานไทยไปตางประเทศรดกมยงขน ตอมาไดมการจดตงส านกงานบรหารแรงงานไทยไปตางประเทศ เพอแกไขปญหาทเกดจากทเกดจากบรษทจดหางานสงคนงานไปท างานตางประเทศ และคมครองสทธประโยชนของคนหางานและลกจางทไปท างานหรอฝกงานในตางประเทศ รวมทงสงเสรมการขยายตลาดแรงงานไทยไปตางประเทศ

ในปงบประมาณ 2559 กระทรวงแรงงานมนโยบายและแนวทางการปฏบตราชการทเกยวกบการจดสงแรงงานไทยไปท าตางประเทศทเนนใหความส าคญกบการพฒนาเสรมสรางภมคมกนใหแรงงานไทยไปท างานตางประเทศไดอยางมศกดศร มนโยบายทเกยวกบการเตรยมความพรอมทรพยากรมนษยเขาสประชาคมอาเซยนโดยประสานกบความตองการแรงงานในตลาดอาเซยน การฝกอบรมฝมอแรงงานรองรบภาคอตสาหกรรมในการเขาสประชาคมอาเซยน การพฒนาฝมอ และทกษะภาษาใหกบบคลากรและแรงงาน

1.2.2) การจดสงไทยไปทางานตางประเทศภายใตกรอบบนทกขอตกลง (MOU) ของประเทศไทยกบตางประเทศ

ในการจดสงไทยไปท างานตางประเทศ ประเทศไทยไดท าขอตกลงกบตางประเทศทเปนประเทศผรบแรงงานไทยทส าคญๆ จ านวน 4 ประเทศ ไดแก 1. ประเทศอสราเอล คอ โครงการ “ความรวมมอไทย – อสราเอล เพอการจดหางาน” หรอ “โครงการ TIC”) 2. ประเทศญปน คอโครงการจดสงผฝกปฏบตงานเทคนคคนไทยไปฝกปฏบตงานเทคนคในประเทศญปน โดยผานองคกร IM ประเทศญปน หรอทเรยกกนวา “โครงการ IM” 3. ประเทศสาธารณรฐเกาหล คอ การจดสงแรงงานไทยไปท างานสาธารณรฐเกาหลภายใตระบบการจางแรงงานตางชาต หรอ “โครงการ EPS” และ 4. ไตหวนและประเทศอนๆ (เชน มาเลเซย สงคโปร และกาตาร)

1.2.3) การใหบรการของกรมการจดหางานเพอชวยเหลอและอานวยความสะดวกแกแรงงานไทยไปตางประเทศ ไดแก

(1) การจดตงศนยประสานบรการการไปทางานตางประเทศ เพอเปนศนยกลางในการประสานงานและอ านวยความสะดวกส าหรบคนหางานทประสงคจะเดนทางไปท างานในตางประเทศ ลดขนตอนในการตดตอหนวยราชการจากหลายหนวยงาน ลดปญหาการหลอกลวง ขจดและหรอลดบทบาทของสาย/นายหนาจดหางานเถอน เปนศนยทะเบยนคนหางานไปท างานตางประเทศ และอบรมเตรยมความพรอมคนหางานกอนเดนทางไปท างานตางประเทศ

136

(2) การใหบรการขอมลแกแรงงานทจะไปทางานตางประเทศ การจดท าโครงการและกจกรรมใหความรในขนตอนการหางานท าและวธไปท างานตางประเทศทถกตองตามกฎหมายกบกลมเปาหมาย ใหความรผานสอตางๆ โดยการรณรงคและใหความรผานสอตางๆ

(3) การพฒนาระบบสารสนเทศศนยทะเบยนคนหางาน เพอบรการคนหางานไปท างานตางประเทศเปลยนแปลงระบบการใหบรการจาก ณ ส านกงานเปนการใหบรการทางอเลกทรอนกสเพอเพมประสทธภาพในการท างาน และอ านวยความสะดวกแกผมาใชบรการ

2) นโยบายเกยวกบการเคลอนยายแรงงานของ สปป.ลาว

ในชวงกอนป ค.ศ. 2012 สปป.ลาว ยงไมมกฎระเบยบและขนตอนการน าเขา และการท างานของแรงงานตางดาวอยางชดเจนนก เพราะ สปป.ลาว สนบสนนการใชแรงงานภายในประเทศ สวนนโยบายการใชแรงงานตางประเทศจะก าหนดใหเปนแรงงานมฝมอ และแรงงานทขาดแคลนเทานน โดยไดมการก าหนดในกฎหมายแรงงานและกฎหมายสงเสรมการลงทนตางประเทศไดก าหนดวา หามมคนตางประเทศท างานเกนรอยละ 10 ของแรงงานทงหมด โดยแรงงานตางชาตนนจะตองถายทอดฝมอแรงงานใหแกชาวลาว การจายภาษเงนไดในอตราทก าหนด และปฏบตตามกฎหมายทเกยวของ

ในป ค.ศ. 2013 สปป.ลาว ไดออกกฎหมายแรงงานฉบบป ค.ศ. 2013 โดยมประเดนส าคญเกยวกบการเคลอนยายแรงงาน ไดแก การสงเสรมความรวมมอระหวางประเทศและระดบภมภาคในกจการตางๆ ดานแรงงาน การบรหารจดการ คมครองและดแลประโยชนของแรงงานลาวทไปท างานในตางประเทศ รวมทงแรงงานตางประเทศทเขามาท างานใน สปป.ลาว กรณการรบแรงงานตางประเทศเขามาท างาน นายจางและลกจางจะตองปฏบตตามขนตอนการยายถนฐาน การเขาท างาน และสามารถรบแรงงานตางประเทศภายในสดสวนทก าหนด โดยจะมสทธและหนาท และไดรบการคมครองตามกฎหมายฉบบดงกลาว

ส าหรบผรบจางชาวตางประเทศในสาขาวชาชพทสามารถเคลอนยายเขาท างานไดอยางเสรในประเทศตางๆ ในอาเซยน จะตองปฏบตตามกฎหมายทเกยวของโดยเฉพาะ

การจดท าขอตกลงความรวมมอกบตางประเทศ ไดแก 1) ความรวมมอในการบรหารจดการและแกไขปญหาเกยวกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ ในกรอบความตกลงวาดวยการคาบรการของอาเซยน ASEAN Framework Agreement on Services (AFAS) (ค.ศ. 1995) เกยวกบการปฏบตตามกฎหมายสงเสรมการลงทนและกฎระเบยบทเกยวของ 2) การท าขอตกลงความรวมมอดานการจางแรงงานระหวาง สปป.ลาว กบประเทศไทย (ค.ศ. 2002) ในการจดกระบวนการการจางแรงงานขามชาตทเหมาะสมและมประสทธภาพ ใหความคมครองแรงงานขามชาต ปองกนการขามแดนผดกฎหมายการคามนษย และการจางแรงงานขามชาตอยางผดกฎหมาย และ 3) ตอมาในป ค.ศ. 2016 มการท า MOU กบประเทศไทย เกยวกบการด าเนนการและบรหาร

137

จดการเกยวกบเคลอนยายแรงงานลาวทเขามาท างานในประเทศไทยแลว การจดการประกนสงคมแกแรงงานลาวทเขามาท างานในประเทศไทย และการจดตงสภาบรหารจดการแรงงาน

6.1.3 นโยบายและมาตรการเกยวกบการเกยวกบสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยาย

แรงงานของประเทศไทยและ สปป.ลาว

1) นโยบายและมาตรการเกยวกบการเกยวกบสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงาน

ของประเทศไทย

1.1) นโยบำยและมำตรกำรเกยวกบกำรเกยวกบสมรรถนะแรงงำนโดยทวไป ประเทศไทยมการฝกอบรมฝมอแรงงานทงการฝกเตรยมเขาท างาน การฝกระดบยกฝมอ และการฝก

อาชพเสรม การทดสอบฝมอแรงงานทงการทดสอบแหงชาต ตามความตองการของสถานประกอบการ และทดสอบเพอไปท างานตางประเทศ ตลอดจนการสงเสรม/พฒนาทกษะฝมอแรงงานในสถานประกอบการ โดยรฐมมาตรการจดตงกองทนพฒนาฝมอแรงงานทก าหนดใหสถานประกอบการทมลกจางขนไปตองมการฝกอบรมแรงงานของตนเองตามเกณฑทก าหนดและสามารถน าคาใชจายยกเวนภาษไดรอยละ 100 ในสวนของกรมพฒนาฝมอแรงงาน ไดมแผนยทธศาสตรทมงพฒนาสมรรถนะแรงงานไทยไปสมาตรฐานสากล การออกและปรบปรงกฎหมายเกยวกบการพฒนาฝมอแรงงานโดยเฉพาะตงแตป พ.ศ. 2537 การเพมความสามารถและการพฒนาฝมอแรงงานไทยทงในสวนของการประกอบอาชพอสระ สถานประกอบการ และการรองรบการเขาสประชาคมอาเซยน ตลอดจนการพฒนาฝมอแรงงานภาคอตสาหกรรมในการเขาสประชาคมอาเซยน

1.2) นโยบายและมาตรการเกยวกบการเกยวกบสมรรถนะแรงงานทเกยวกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ

ประเทศไทยใหความส าคญกบการพฒนาสมรรถนะแรงงานทเกยวกบการพฒนาฝมอแรงงานไทยใหมความพรอมและมศกยภาพในการเดนทางไปท างานตางประเทศและแขงขนกบตางประเทศ ซงเหนไดจากกฎหมาย แนวนโยบายและภารกจของหนวยงานท เกยวของ นอกจากนยงใหความส าคญกบการพฒนาฝมอแรงงานของประเทศเพอนบานอกดวย

ความพยายามในการยกระดบสมรรถนะแรงงานของไทยใหมความพรอมและมทกษะฝมอในระดบสากล ใหมความพรอมส าหรบในการเคลอนยายแรงงานของไทยไปตางประเทศทงในประชาคมอาเซยนเองและประเทศอนๆ และเปนทยอมรบถงสมรรถนะของแรงไทยในตลาดแรงงานระหวางประเทศ เหนไดจากทปรากฏอยในภารกจของหนวยงาน นโยบายและแนวทางการพฒนาฝมอแรงงาน และแผนยทธศาสตรและกฎหมายทเกยวของ กลาวคอ ภารกจหลกประการหนงของกรมพฒนาฝมอแรงงาน คอ การทดสอบมาตรฐานฝมอแรงงาน ซงเปนการทดสอบฝมอคนหางานเพอไปท างานในตางประเทศ โดยการทดสอบฝมอคนหางานเพอไปท างานใน

138

ตางประเทศเปนการทดสอบฝมอ ความรความสามารถ และทศนคตในการท างานของคนหางานเพอจะไปท างานในตางประเทศ โดยท าการทดสอบฝมอจากแบบทดสอบฝมอคนหางานเพอไปท างานในตางประเทศ

ในโยบายและแนวทางการพฒนาฝมอแรงงาน ในป 2558 (เมษายน – กนยายน 2558) ก าหนดใหป 2558 เปนปแหงการเพมผลตภาพแรงงาน ประกอบดวย 5 ดาน คอ เพมขดความสามารถก าลงแรงงานของประเทศรองรบการเขาสประชาคมอาเซยน และในแผนยทธศาสตรกรมพฒนาฝมอแรงงาน พ.ศ. 2555-2559 มวสยทศนทมงมนพฒนาแรงงานไทยใหสมรรถนะไปสระดบนานาชาต โดยม 3 เปาประสงค คอ 1) ยกระดบก าลงแรงงานของประเทศใหเปนแรงงานฝมอตามมาตรฐานฝมอแรงงานในระดบสากล 2) การเพมผลตภาพแรงงานและยกระดบรายไดของก าลงแรงงาน และ 3) การใหองคกรมขดความสามารถสงในการพฒนาฝมอแรงงาน เพอเพมขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ และยทธศาสตรใน 5 ดาน คอ 1) การก าหนด ทดสอบและสรางระบบรบรองมาตรฐานฝมอแรงงานแหงชาต เพอเพมขดความสามารถในการแขงขนในระดบสากล 2) การสรางความเขมแขงเครอขายพฒนาฝมอแรงงาน 3) การเตรยมความพรอมฝมอแรงงานเพอรองรบการเปนประชาคมอาเซยน 4) การเปนศนยกลางขอมลและเทคโนโลยสารสนเทศเพอการพฒนาฝมอแรงงานทมความทนสมยและมขดความสามารถสง และ 5) การเพมประสทธภาพองคกรใหเปนผน าในการพฒนาฝมอแรงงาน

การพฒนาฝมอแรงงานรองรบประชาคมอาเซยนในป 2559 ประกอบดวย 1) การพฒนาฝมอและศกยภาพกลมเครอขายแรงงานนานาชาต เชน การพฒนาขดความสามารถและศกยภาพก าลงแรงงานในกลม CLMV ใหเพมสงขนตามเกณฑมาตรฐานฝมอแรงงานไทย ในขณะเดยวกนมการสงเสรมมาตรฐานฝมอแรงงานไทยใหเปนทยอมรบในระดบนานาชาต และ 2) การพฒนาฝมอแรงงานรองรบภาคอตสาหกรรมในการเขาสประชาคมอาเซยน โดยการอบรมดานภาษาแกแรงงานไทย เชน ภาษาองกฤษ จนกลาง เกาหล และญปน การอบรมแรงงาน ฝมอแรงงานใหมใหมความร/ทกษะฝมอและทศนคตทดในการประกอบอาชพเกยวกบอตสาหกรรมอาหาร และผประกอบธรกจใหมศกยภาพในการผลตและการแขงขน

ทางดานกฎหมายทเกยวของกบการพฒนาสมรรถนะแรงงานเหนไดจากในพระราชบญญตสงเสรมการพฒนาฝมอแรงงาน พ.ศ. 2545 ทมวตถประสงคสวนหนงของการออกกฎหมายฉบบนเพอการสงเสรมในเรองมาตรฐานฝมอแรงงานเพอประโยชนในการสงเสรมการพฒนาฝมอแรงงานสประสทธผล คณภาพ และประสทธภาพในระดบสากล ในขณะเดยวกนกมก าหนดในกฎหมายในกรณทแรงงานในบางสาขาอาชพจากตางประเทศในภมภาคอาเซยนทจะเขามาท างานในประเทศไทยไวดวย ซงในพระราชบญญตสงเสรมการพฒนาฝมอแรงงาน (ฉบบท 2) พ.ศ. 2557 ทกลาวถงการประกอบอาชพในสาขาอาชพ ต าแหนงงาน หรอตองใชผมความรความสามารถ ตองด าเนนการโดยผไดรบหนงสอรบรองความรความสามารถ เพอน ามาใชในการคดกรองแรงงานตางชาตทมคณภาพรองรบประชาคมอาเซยน (AEC)

การใหความส าคญกบการพฒนาฝมอแรงงานของประเทศเพอนบานทจะเคลอนยายเขามาท างานในประเทศไทยเหนไดจากในการพฒนาฝมอแรงงานรองรบประชาคมอาเซยน 2559 ทมกจกรรมพฒนาฝมอและ

139

ศกยภาพกลมเครอขายแรงงานนานาชาตเพอพฒนาขดความสามารถและศกยภาพก าลงแรงงานในกลมประเทศ CLMV ใหเพมสงขนตามเกณฑมาตรฐาน โดยกลมเปาหมายไดแก บคลากรภาครฐ/ภาคการศกษา ผประกอบการ แรงงานนอกระบบจากประเทศสมาชกในอนภมภาคลมแมน าโขง (กมพชา สปป.ลาว เมยงมา เวยดนาม และมณฑล ยนนาน-กวางสของจนทเกยวของ) นอกจากนแรงงานตางชาตในประเทศไทยยงมโอกาสการรบการฝกอบรมพฒนาฝมอแรงงานทจดโดยสถานประกอบการในประเทศไทยตามมาตรการยกระดบฝมอแรงงานในสถานประกอบการอกดวย

2) นโยบายและมาตรการเกยวกบการเกยวกบสมรรถนะแรงงานทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงาน

ของ สปป.ลาว

นโยบายและมาตรการทเกยวกบสมรรถนะแรงงานของ สปป.ลาว สามารถเหนไดจากววฒนาการของการพฒนาของการพฒนาก าลงคนทผานมาจากระยะแรกทเปนการสรางรากฐาน (ป ค.ศ. 1985-1995) จนถงลาสดทมการปฏรปการศกษาตามตลาดแรงงานตงแตป ค.ศ. 2011 การพฒนาแรงงานของประเทศตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม ฉบบท 7 (ค.ศ. 2011-2015) ทมงเนนพฒนาหลกสตรใหมๆ ดานอาชวศกษาเพอตอบสนองตอความตองการของตลาดแรงงาน และการจดท าโครงการพฒนาคณภาพการศกษาเปนจ านวนมาก แตส าหรบทเกยวของกบการพฒนาฝมอแรงงาน และการพฒนาฝมอแรงงานทอาจเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศนนสามารถเหนไดจากแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม ฉบบท 8 (ค.ศ. 2016-2020) และกฎหมายแรงงาน ฉบบป ค.ศ.2013

โดยในแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม ฉบบท 8 (ค.ศ. 2016-2020) มการใหความส าคญกบการสรางสมรรถนะของก าลงแรงงานเพอใหสามารถแขงขนในระดบภมภาคโดยเฉพาะในอาเซยน การสรางโอกาสใหแรงงานลาวไดรบการจางงานทเปนไปไปตามมาตรฐานสากล และมการก าหนดมาตรการทเกยวของกบการพฒนาสมรรถนะแรงงานของ สปป. ลาว ทปรากฏตามกฎหมายแรงงาน ฉบบป ค.ศ.2013 (Labor Law, 2013 No.43/NA) ทส าคญไดแก นโยบายแรงงานทมการสงเสรมพฒนาฝมอแรงงาน นวตกรรม และการแขงขนดานฝมอแรงงาน รวมถงการจดหาขอมลขาวสารดานแรงงานเพอทจะพฒนาคณภาพของลกจาง รฐบาลจะใหการสนบสนนประชาชน นตบคคล และองคกรตางๆ ในการสรางศนยพฒนาฝมอแรงงานและเครอขายบรการจดหางาน เพอชวยในการพฒนาฝมอแรงงาน จดหางานและสรางความเขมแขงใหแกแรงงาน ท าใหมความสามารถในการแขงขนทงในระดบภมภาคและระดบนานาชาต

6.2 ขอเสนอแนะ

6.2.1 ขอเสนอแนะเชงนโยบาย

จากการศกษาครงนชใหเหนวาประเทศไทยเปนสถานะทงผรบและผสงแรงงานทมการเคลอนยายระหวางประเทศ ซงกรณของผรบแรงงานอพยพมาจากประเทศเพอนบาน โดยเฉพาะแรงงานเมยนมา สปป.ลาว และ

140

กมพชา แรงงานเหลานสวนใหญเปนแรงงานไรฝมอ/ทกษะต า เขามาท างานทแรงงานไทยไมประสงคจะท างานและขาดแคลนแรงงานในประเทศ ซงในอนาคตถาประเทศตนทางของแรงงานเหลานมการเรงรดการพฒนาประเทศทมความตองการแรงงานภายในประเทศเพมขน โอกาสมงานท าในประเทศมากขนและฐานะทางเศรษฐกจดขนท าใหคาจางภายในประเทศเหลานนเพมขน แรงงานเหลานกจะอพยพเขามาท างานในประเทศไทยนอยลง กจะสงผลตอปญหาขาดแคลนแรงงานในอนาคตและกจกรรมทางเศรษฐกจในบางประเภทหยดชะงกได ซงเปนสงททางประเทศไทยตองตระหนกและเตรยมการรองรบกบสถานการณทจะเกดขนในอนาคตเพอใหกจกรรมทางเศรษฐกจทเกยวของกบการใชแรงงานเหลานขบเคลอนตอไปได เชน การสงเสรมและสนบสนนใหผประกอบการน าเทคโนโลยมาปรบใชในกจการผลตและบรการบางประเภททคนไทยไมประสงคท างานเพอสามารถทดแทนแรงงานไรฝมอในสถานประกอบการ สวนในกจการทไมสามารถน าเทคโนโลยมาทดแทนไดซงยงตองพงแรงงานจากประเทศเพอนบานกตองมการก ากบดแลใหมการน าเขาแรงงานแบบถกกฎหมายเพอปองกนปญหาตางๆทเกยวของตามมา รวมทงการประสานกบประเทศตนทางของแรงงานอพยพเกยวกบการเตรยมความพรอมดานทกษะหรอความรความสามารถพนฐานทเปนทตองการของผประกอบการและนายจางในประเทศไทย เพอใหแรงงานทน าเขามามศกยภาพทสามารถท างานไดอยางมประสทธภาพ

นอกจากนเมอมการน าเขาแรงงานตามชองทางทถกตองแลวฝายรฐกตองมการก ากบดแลใหมการปฏบตตามระเบยบและกฎหมายทงฝายนายจางและตวแรงงาน มการเขมงวดการปฏบตงานของเจาหนาททเกยวของอยางจรงจงเพอปองกนปญหาทจะสะสมตามมา ในขณะเดยวกนควรมการพฒนาแรงงานไทยในสายอาชวะศกษาใหสอดคลองกบความตองการของผประกอบการ ทงภาครฐ เอกชน และสถาบนการศกษา ตลอดจนองคกรทเกยวของตองรวมมอกนด าเนนการอยางเปนระบบและเตรยมการระยะยาว เพอบรรเทาปญหาการขาดแคลนแรงงานระดบลางในอนาคต ในขณะเดยวกนสถานประกอบการกตองพยายามน าเทคโนโลยมาปรบใชในยค 4.0 ใหมากขน เพอสามารถดดซบแรงงานไทยทมความสามารถและทกษะ 4.0 ควบคไปดวย ส าหรบในน าเขาแรงงานฝมอจากตางประเทศควรมการสงเสรมและสนบสนนอยางจรงจงในการถายทอดทกษะฝมอความรความสามารถแกบคลลากรชาวไทย รวมทงการพฒนาแรงงานในประเทศใหมศกยภาพรองรบความตองการของตลาดแรงงานมฝมอเพอลดการพงพาแรงงานมฝมอน าเขาในอนาคต

ส าหรบการสงแรงงานไทยไปตางประเทศนนกตองมการสงเสรมสนบสนนพฒนาทกษะฝมอแรงงานทจะไปท างานตางประเทศ ตลอดจนอ านวยความสะดวกตางๆ และจดการกบบรษทหรอกจการจดสงคนงานทท าผด รวมทงการประสานกบประเทศปลายทางทมการท า MOU อยแลวในการขยายปรมาณการรบแรงงานไทยมากขนและการตดตามดและสภาพชวตความเปนอยของแรงงานไทยในตางประเทศในชวงทท างานในตางประเทศ ซงในประเดนนควรใหความส าคญกบแรงงานทเดนทางผานกรมจดหางานและชองทางอนๆดวย ในขณะเดยวกนภาครฐควรมการสงเสรมและสนบสนนการเขาไปท างานในประเทศใหมๆ เพอขยายตลาดแรงงานไทยในตางประเทศ

141

รวมทงการประสานกบประเทศปลายทางดานทกษะฝมอตางๆทเปนทตองการเพอน ามาใชเปนขอมลประกอบการพฒนาฝมอแรงงานไทยใหมความพรอมทงเชงปรมาณและคณภาพในการออกไปท างานตางประเทศ

ในสวนของ สปป.ลาว ทแรงงานสวนใหญเขามาท างานในประเทศไทย ควรมการด าเนนการและการประสานกบฝายไทยใหแรงงานของตนเขามาประเทศไทยแบบถกกฎหมาย และรวมมอกบฝายไทยในการแกไขปญหาแรงงานทเขามาแบบผดกฎหมาย ในขณะเดยวกนควรมการเตรยมความพรอมของแรงงานในการออกมาท างานตางประเทศโดยการสงเสรมการพฒนาทกษะแรงงานใหสอดคลองกบประเภทของงานทประเทศไทยยงขาดแคลนแรงงานซงควรมการประสานกบฝายประเทศไทยและมการวางแผนรวมกนในการเตรยมความพรอมของแรงงานจาก สปป.ลาว ทจะเขามาท างานในประเทศไทย ซงตองอาศยการประสานงานรวมกนระหวางหนวยงานทเกยวของทงสองประเทศและใหการด าเนนการตางๆเปนไปอยางโปรงใส ไมเพมตนทนแฝงใหกบแรงงานอพยพ รวมทงพยายามใหการสงเงนกลบประเทศของแรงงานลาวผานชองทางการหรอผานสถาบนการเงนเพอใหสามารถควบคมและตรวจสอบมลคาการสงเงนกลบประเทศได และปองกนการถกฉอโกง นอกจากนทาง สปป.ลาว ควรมการใชประโยชนจากแรงงานลาวทมาท างานในประเทศไทยแลวมการพฒนาทกษะและประสบการณเมอเดนทางกลบไปอยในประเทศแลวใหมากทสดโดยการสงเสรมและสนบสนนโอกาสแรงงานเหลานในการท างานทอาจท างานในสถานประกอบการตางๆ หรอการประกอบอาชพสวนตว ส าหรบในการรบแรงงานฝมอเขาไปท างานในประเทศควรมความเขมงวดเรองของการถายทอดทกษะฝมอและความรความสามารถตางๆใหกบแรงงานทองถนตามทระบไวในกฎระเบยบทเกยวของ

6.2.2 ขอเสนอแนะสาหรบการวจยครงตอไป

ในการศกษาเกยวกบสถานการณการเคลอนยายแรงงานนนควรมการด าเนนการตอเนองเปนประจ าทกปเพอใหสามารถท าความเขาใจกบสถานการณทเกดขนไดและสามารถน ามาใชในการก าหนดนโยบายและมาตรการทเกยวของทเหมาะสมในแตละชวง รวมทงการทราบถงแนวโนมสงทเกดขนเพอการด าเนนการในระยะตอไปได ส าหรบกรณทตองอาศยแหลงขอมลทตยภม เชน สถตจ านวนแรงงานทมการเลอนยายระหวางประเทศ ควรมการตรวจสอบความสอดคลองของขอมลทจะน ามาใช เนองจากในการศกษาครงนพบวาจ านวนแรงงานทเลอนยายเขาออกประเทศ โดยเฉพาะของ สปป.ลาว ทศกษาจากองคการระหวางประเทศตางๆ เชน World Bank, ILO และ IOM และผวจยรายอน แมวาเปนขอมลของปใกลเคยงกนแตตวเลขแตกตางกนมาก

เนองจากในครงน เปนการศกษาจากเอกสารทงทเกยวกบนโยบายและมาตรการทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานและสมรรถนะแรงงาน ดงนนในการศกษาครงตอไปควรมการศกษาวานโยบายและมาตรการตางๆทศกษานนมผลในทางปฏบต (Policy and measure implementation) อยางไรบาง ปญหาอปสรรค และขอเสนอแนะทเปนประโยชน โดยศกษาจากเอกสารรายงานตางๆ และทส าคญการรวบรวมขอมลจากผทเกยวของกบการด าเนนการนโยบายและมาตรการ เชน ผบรหารและบคลากรของหนวยงานตางๆของกระทรวงแรงงาน

142

หนวยงานราชการอนๆทเกยวของ นกวชาการ สมาคมธรกจเอกชน สมาคมวชาชพทเกยวกบการเคลอนยายแรงงานตามขอตกลงประชาคมเศรษฐกจอาเซยน และผแทนแรงงานตางดาว เปนตน

นอกจากนในสวนทเกยวกบสมรรถนะแรงงานนน ควรมการศกษาตอไปวาการพฒนาทกษะฝมอแรงงานในสวนทเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานหรอแรงงานอพยพนน มชองทางและวธการใด อยางไรบางทจะชวยยกระดบแรงงานอพยพในสวนน ทงในประเทศตนทางกอนการเคลอนยายและหลงการเคลอนยายในประเทศปลายทาง เชน การใชประโยชนจากการศกษาระบบเปด/การศกษาทางไกลในกรณเหลาน เปนตน

143

บรรณานกรม กรมการจดหางาน (2559) 23 ป กรมการจดหางาน กรมการจดหางาน กระทรวงแรงงาน. การจดทะเบยนแรงงานตางดาว ตามมตคณะรฐมนตรเมอวนท 23

กมภาพนธ 2559. สบคนจาก http://www.doe.go.th/th/services กรมการจดหางาน กระทรวงแรงงาน. ประวตความเปนมา. สบคนจาก https://www.doe.go.th/prd/

main/general/param/site/1/cat/26/sub/0/pull/singleview/view/detail/object_id/1 กรมการจดหางาน กระทรวงแรงงาน. ภารกจของหนวยงาน. สบคนจากhttp://www.doe.go.th/prd/

main/general/param/site/1/cat/30/sub/0/pull/singleview/view/detail/object_id/5 กรมพฒนาฝมอแรงงาน กระทรวงแรงงาน. (มนาคม 2559). สถตการพฒนาฝมอแรงงาน ปงบประมาณ 2558. กรมพฒนาฝมอแรงงาน กระทรวงแรงงาน. สรปรายละเอยด (ราง) แผนพฒนาฝมอแรงงาน ปงบประมาณ พ.ศ.

2559. สบคนจาก http://www.dsd.go.th/it/Region/Doc_ShowDetails/2058 กระทรวงแรงงาน. (2553). พธสารปาเลอโม . ขอมลออนไลน . สบคนจาก http://www.mol.go.th/

anonymouse /content/terminology/palermo-protocol กระทรวงแรงงาน (2558) กนร. เหนชอบ “เดนหนา” จดระเบยบแรงงานตางดาว , กลมงานเผยแพร

ประชาสมพนธ, 27 กมภาพนธ, http://www.mol.go.th กระทรวงแรงงาน. (2558). นโยบายและแนวทางการปฏบตราชการกระทรวงแรงงาน ปงบประมาณ

พ.ศ.๒๕๕๙. สบคนจาก http://www.mol.go.th/anonymouse/policy_vision_mission กระทรวงแรงงาน . การขอใบอนญ าตท างาน “คนต างด าวระดบฝม อ/ช านาญ การ” . สบคนจาก

http://www.mol.go.th/ employee/permission_work กระทรวงแรงงาน. วธไปท างานตางประเทศอยางถกกฎหมาย. สบคนจาก http://www.mol.go.th/

anonymouse/employee/ international-law กองบรหารแรงงานไทยไปตางประเทศ กระทรวงแรงงาน. ขอมลสถตคนหางานทไดรบอนญาตใหเดนทางไป

ท างานตางประเทศ(รายป ) . สบคนจาก https://www.doe.go.th/prd/assets/upload/files/ overseas_th/714172daaee3e938374a579f77e6b9ca.pdf

กองบรหารแรงงานไทยไปตางประเทศ กระทรวงแรงงาน. จ านวนคนหางานทไดรบอนญาตใหเดนทางไปท างานตางประเทศ (จ าแนกตามประเภทการเดนทาง) ยอดสรปประจ าป 2559. สบคนจาก https://www.doe.go.th/prd/assets/upload/files/overseas_th/525f2f2113fcc89418383c0c0e0288f7.pdf

144

คณะอนกรรมการสทธมนษยชน ดานชนชาต ผไรสญชาต แรงงานขามชาตและผพลดถน สภาทนายความ (2534), นโยบายและมาตรการ การแกไขปญหาแรงงานขามชาต, ธนวาคม http://www.phamit.org/ upload/public/file/b1350622551.pdf

ชาตร มลสถาน.(2554). การบรหารจดการแรงงานตางดาวชาวลาวในทศวรรษหนา. วารสารประชากร ปท 2 ฉบบท 2.

พฤกษ เถาถวล และสธร สาตราคม. (2556). สปป. ลาว: อปสรรคการก ากบควบคมของรฐตามกรอบ MOU ระหวางประเทศดานการจางแรงงาน. วารสารสงคมลมน าโขง, 9 (2), น. 25-54

มสลมไทยโพสต. (20 กมภาพนธ 2558). ลาวจอปรบคาตวขนต า 40% หวงดงแรงงานไวในประเทศ. สบคนจาก http://hot.muslimthaipost.com/news/23182

เยาวลกษณ ราชแพทยาคม. (2554). การเคลอนยายแรงงาน. หนวยท 10 ประมวลสาระชดวชาเศรษฐศาสตรทรพยากรมนษยและการจดการทรพยากรมนษยในองคกร. สาขาวชาเศรษฐศาสตร มหาวทยาลย - สโขทยธรรมาธราช นนทบร.

ศศวมล ตนตวฒ . (2560). นโยบายและมาตรการสวสดการแรงงานตางดาวกบการเคลอนยายแรงงานจากประเทศเมยนมา ลาว และกมพชามาสประเทศไทย . รายงานการศกษาคนควาอสระ หลกสตรเศรษฐศาสตรมหาบณฑต สาขาวชาเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช.

ศนยขอมลขาวอาเซยน กรมประชาสมพนธ. (2559). การท างานของแรงงานตางดาวใน สปป.ลาว. สบคนจาก http://www.aseanthai.net/ewt_news.php?nid=5165&filename=asean knowledge

ศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย. (2555). รายงานฉบบสมบรณโครงการเตรยมการรองรบการเคลอนยายของแรงงานสการเปนประชาคมอาเซยน. ส านกงานปลดกระทรวงแรงงาน กระทรวงแรงงาน. สบคนจาก http://www.mol.go.th/anonymouse/content/Asean2012

สราวธ ไพฑรยพงษ. (23 กนยายน 2559). การแกปญหา แรงงานตางดาวยค คสช.. มตชนออนไลน. สบคนจาก https://www.matichon. co.th/news/295301

ส านกงานปลดกระทรวงแรงงาน กระทรวงแรงงาน. (2559). สถตแรงงานประจ าป 2558. ส านกบรหารแรงงานตางดาว กระทรวงแรงงาน. (2555 … 2558). วารสารสถตจ านวนคนตางดาวทไดรบ

อนญาตท างานคงเหลอทวราชอาณาจกรประจ าป 2555 ... 2558 สบคนจาก http://wp.doe.go.th/wp/images/statistic/sy/sy2555... 2558.pdf

ส านกบรหารแรงงานตางดาว กระทรวงแรงงาน. กฎหมายวาดวยการท างานของคนตางดาว - พระราช บญญตก ารท างาน ขอ งคน ต า งด าว พ .ศ . 2551. ส บ ค น จ าก https://www.doe.go.th/prd/assets/ upload/files/BKK_th/a18e983e252f5e0a89acbd9c11ecf423.pdf

145

สวรรณา ตลยวศนพงศ. (2554).การเตรยมความพรอมของก าลงคนเพอรองรบการเคลอนยายแรงงานเสร และการเปดเสรดานการคาสนคา 9 สาขาตามกรอบ ประชาคมเศรษฐกจอาเซยน

หทยชนก ทองสราง. (2559). นโยบายการจดระบบแรงงานประเทศเพอนบาน (เมยนมา สปป.ลาว และกมพชา) ในประเทศไทย. ใน 23 ป กรมการจดหางาน กระทรวงแรงงาน.

อดศกด ศรสม (2558) นโยบายการจดการปญหาแรงงานตางดาว ศนยขอมลขาวอาเซยน กรมประชาสมพนธ ส าน ก น าย ก ร ฐ ม น ต ร ว น ท 25 ม ก ราค ม . ส บ ค น จ าก http://www.aseanthai.net/ewt_ news.php?nid= 1019&filename=index

อมรา สนทรธาดา. (2558). แรงงานยายถนในอนภมภาคลมแมน าโขง. บทความในหนงสอความหลากหลายทางประชากรและสงคมในประเทศไทย ณ ป 2558. การประชมวชาการระดบชาต ครงท 11 “ประชากรและสงคม 2558” วนท 1 กรกฎาคม 2558.

อดม สาลโพ (2552) ปญหา-อปสรรค/การสงเสรมแรงงานไทยไปตางประเทศ รายงานการศกษาสวนบคคล สถาบนตางประเทศเทวะวงศวโรปการ กระทรวงตางประเทศ. สบคนจาก http://www.mfa.go.th/ dvifa/contents/filemanager/files/nbt/nbt1/IS1014.pdf

ASTV ผจดการออนไลน. (12 ธนวาคม 2555). แรงงานตางดาวพมาเรยกรองขนคาแรง 300 บาท ไมไดอาจกลบ ปท. สบคนจาก http://www.manager.co.th/SMEs/ViewNews.aspx?NewsID =9550000150772

BBC. (5 กรกฎาคม 2560). สภาอตฯ ต าหน ก.แรงงานบงคบใช พ.ร.ก. แรงงานตางดาวไมศกษาผลกระทบ. สบคนจากwww.bbc.com/thai/thailand-40505002

The Isaan Reccord. (9 พฤศจกายน 25559). อสานโพนทะเล: ประสบการณเกษตรกรรบจางในอสราเอล. สบคนจาก https://isaanrecord.com/2016/11/09/isaan-overseas-farm workers-israel/

Voice TV. (3 สงหาคม 2554). ลาวจางแรงงานตางชาตรองรบการขยายตวทางเศรษฐกจ. สบคนจาก https://www.voicetv.co.th/read/15601

ADB, 2015. Lao People’s Democratic Republic: Support for the Human Resource Development Strategy. Referred in Ohphanhdala, P. (2016). Development of labour market in Lao PDR. National University of Laos.

Asian Development Bank (ADB). (2009). Development of the Project’s Human Resource Development Action Plan (2009- 2014) and Contract Packages to Support Implementation of the Plan. GMS Sustainable Tourism Development Project in Lao PDR ADB Grant No. 0117 – SF.

146

Capannelli, G. (2014). ASEAN laboring under outdated migration policies. East Asia Forum: Economics, Politics and Public Policy in East Asia and Pacific. Retrieved from http://www.eastasiaforum.org/2014/12/19/asean-labouring-under-outdated-migration -policies/

European Commission (EU). (2016). Guidelines on EU migration policy. Retrieved from http://ec.europa.eu/immigration/ guidelines-on-eu-migration-policy_en

International Labour Organization (ILO). (2005). Labour migration policy and management: Training modules. Prepared for the ILO-Korea Partnership Programme on “Enhancing National Migration Management in Cambodia, Lao People’s Democratic Republic, Mongolia and Thailand”. Retrieved from http://www.ilo.org/asia/publications/WCMS _BK_PB_202_EN/lang--en/index.htm

ILO. (2011). Decent Work Country Programme: Lao PDR (2 0 1 1 -2 0 1 5 ) . Retrieved from http://www.ilo.org/public/english/bureau/program/dwcp/down- load/laos.pdf

ILO. (2014). Lao PDR’s Labour Law, 2013 (No. 43/NA). Unofficial translation, update on 13 October 2014. Retrieved from http://www.ilo.org/dyn/natlex/docs/MONOGRAPH/ 96369/113864/F1488869173/LAO96369%20Eng.pdf

ILO. (2014). Skilling the workforce labour migration and skills recognition and Certification in Bangladesh. ILO country office in Bangladesh. Retrieved from http://www.ilo.org/dhaka/Whatwedo/Publications/ WCMS_ 304402/lang--en/index .htm

ILO. (2014). Language Skills a Key Factor for Migrant Worker’s Empowerment. Retrieved from http://www.ilo.org/dhaka/Whatwedo/Eventsandmeetings/WCMS_246210/lang-en/ index.htm

ILO. (2015). Review of the effectiveness of the MOUs in managing labour migration between Thailand and neighbouring countries. Retrieved from http://un-act.org/ publication/view/review-of-the-effectiveness-of-the-mous-in-managing-labour-migration-between-thailand-and-neighbouring-countries/

ILO. (2016). TRIANGLE II Quarterly Briefing Note, Lao PDR (July – September 2016). Retrieved from http://ilo.org/wcmsp5/groups/public/asia/ro-bangkok/documents/publication/ wcms_531470.pdf

147

ILO. (2016). International Labour Migration Statistics Database in ASEAN. Retrieved from http://apmigration. ilo.org/asean-labour-migration-statistics

International Organization for Migration (IOM), (n.d.) Migration and Labour. Retrieved from http://www.rcmvs.org/documentos/IOM_EMM/v2/V2S06_CM.pdf

IOM. (n.d.) Thailand Migration Profile. Retrieved from https://thailand.iom.int/sites/default/ files/Infosheets/IOM%20Infosheet%20-%20Labour%20Migration%20Trends%20in %20Thailand.pdf

IOM. (2016), Assessing potential changes in the migration patterns of Laotian migrants and their impacts on Thailand and Lao People’s Democratic Republic. Retrieved from https://thailand.iom.int/assessing-potential-changes-migration-patterns-laotian-migrants-and-their-impacts-thailand-and-lao

IOM. (2018). Lao People’s Democratic Republic. Retrieved from https://www.iom.int/ countries/lao-peoples-democratic-republic

Jennissen, R. (2006). Economic theories of international migration and the role of immigration policy. Netherlands Interdisciplinary Demographic Institute (NIDI). Retrieved from http://epc2006. princeton.edu/papers/60112.

Jones, H. and Findly, A. (1998). Regional economic integration and the emergence of the East Asian international migration system. Geoforum, 29(1), 87–104. Retrieved from http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0016718597000 249

Kaur, A. (2010). Labour migration in Southeast Asia: migration policies, labour exploitation and regulation. Journal of the Asia Pacific Economy, 1 5 (1 ). Retrieved from http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/13547860903488195?journalCode=rjap20

Kaur, A. (2010). Labour migration trends and policy challenges in Southeast Asia. Policy and Society, 29(4), 385-397.

Klavert, H. (2011). African Union Frameworks for Migration: Current Issues and Questions for the Future. Discussion Paper 1 0 8 , Maastricht: ECDPM. Retrieved from http://ecdpm.org/publications/african-union-frameworks-migration-current-issues-questions-future/

148

Leebouapao, L. (2014). Opportunities and Challenges of Lao PDR’s Integration into ASEAN Economic Community (AEC) by and after 2015. National Economic Research Institute Lao PDR.

Manning, C. & Bhatnagar, P. (2003). Movement of natural persons in Southeast Asia: How natural? Australian National University. WP 2004-02.

Mazza, J. and Sohnen, E. (2 0 1 1 ). Inter-American Development Bank, Labor Migration in Latin America and the Caribbean: A Look at New Trends and Policies, Labor Markets and Social Security Unit. TECHNICAL NOTES No. IDB-TN-205 Retrieved from http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument .aspx?docnum=36764066

Meier, G.M. and Rauch, J. E. (1995). Leading Issues in Economic Developments, Sixth editon. New York: Oxford University Press, pp.140-142.

Mekong Common. (2016, April 6). Migrant workers from Laos: Benefits tempered with high risks, Better Ways. Retrieved from http://www.mekongcommons.org/migrant-workers -laos-benefits-tempered-risks/

Ministry of Planning and Investment, Lao PDR (MOPI). (2016). 8th Five-Year National Socioeconomic Development Plan (2016–2020). Retrieved from http://www.la. one.un.org/images/ publications/8th_NSEDP_2016-2020.pdf

National Skill Coalition. (n.d.) Immigration. Retrieved from http://www.nationalskillscoalition.org/federal-policy/immigration

Nordin, E., & Öberg, H. (2012). Human resource development in Laos: An explorative study on teachers’ opinions about human resource development in the National University of Laos.

Ohphanhdala, P. (2016). Development of labour market in Lao PDR. National University of Laos.

Phetsiriseng, I. (2007). Mapping Migration in Lao PDR. Presentation for Workshop on Independent Child Migrants: Policy debates and Dilemmas, 12th September 2007, Central Hall, Westminster, London, England. Retrieved from http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0016 718597000249

149

Phouxay, K. (2010). Patterns of migration and socio-economic change in Lao PDR. Doctoral dissertation, Kulturgeografiska Institutionen, Umeå universitet. Retrieved from http://lad.nafri.org.la/fulltext /2939-0.pdf

Porumbescu, A. (2015). Defining the new economics of labor migration theory boundaries: a sociological-level analysis of international migration. Revista de Stiinte Politice, (45), 55.

Reich, M., Gordon, D. M., & Edwards, R. C. (1973). A theory of labor market segmentation. The American Economic Review, 63(2), 359-365. Retrieved from https://digitalcom mons.unl.edu/cgi/viewcontent.cgi?referer=&httpsredir=1&article=1002&context=econfacpub

Southiseng, N., & Walsh, J. (2 0 0 8 ) . Training and development in telecommunications. The Journal of Behavioral Science, 6(1).

Swiss Agency for Development and Cooperation (SDC). (2014). SDC Mekong Region Cooperation Strategy 2013-2017.

The Economist, (2016, July 11), Laos: Cross border labour migration is increasingly formalized. Retrieved from http://country.eiu.com/article.aspx?articleid=594398843&Country= Laos&topic=Economy&subtopic=Forec_4

The World Bank. (2 0 1 5 ) . Bilateral Estimates of Migrant Stocks in 2 0 1 3 . Retrieved from http://pubdocs.worldbank.org/pubdocs/publicdoc/2015/10/38881445543162029/bilateral-migration-matrix-2013-0.xlsx

Thirlworld, A.P. (1994), Growth and Development, Fifth Edition, Maemillar. Todaro, M.P. (1971). Income Expectation, Rural-Urban Migration and Employment in Africa.

International Labour Review, Vol. 104, 105 pp. 391-395, 411-413, November. United Nations Action for Cooperation Against Trafficking in Persons (UN-ACT). (2015). Migration

experiences of Lao workers deported from Thailand in 2013. Bangkok: UNDP. United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO). (2013). Policy

Review of TVET in Lao PDR. Retrieved from http://unesdoc.unesco.org/ images/0022/002211 /221146E.pdf

World Bank. (2016). Migration and Remittances Factbook 2016 Third Edition. Retrieved from http://siteresources.worldbank.org/INTPROSPECTS/Resources/3349341199807908806/45490251450455807487/Factbookpart1.pdf