1

Projekat Kreiranje strategije razvoja lokalne uprave i samouprave u BiH

od strane kljunih domaih aktera

Maj 2005.

Analiza stanja lokalne uprave i samouprave u Bosni i Hercegovini

(nacrt)

2

Sadraj: Uvodne i metodoloke napomene Pregled glavnih problema identifikovanih po segmentima analize I ISTORIJSKI I SOCIJALNI BACKGROUND

1. Staro i novo 2. Vanjski faktor: drava i optina 3. Unutranji faktor: optina drava u malom 4. Rat i optinski autarkizam 5. Lokalna jedinica i lokalna zajednica 6. Neformalne grupe 7. Korupcija 8. Pregled najvanijih problema

II PRAVNI OKVIR LOKALNE UPRAVE

1. Ustavna pozicija lokalne samouprave Postoje li ustavni modeli lokalne samouprave?

2. Zakonski koncept lokalne samouprave Teorija i Povelja Teorija i zakoni

3. Teritorijalna struktura 4. Struktura organa lokalne samouprave i njihov odnos sa dravnim organima 5. Pregled najvanijih problema

III DISTRIBUCIJA NADLENOSTI I KLJUNI PROBLEMI U FUNKCIONISANJU LOKALNE UPRAVE

1. Vie i/ili manje centralizacije 2. ta je propisano? 3. Primjena Povelje lijek protiv centralizacije 4. Poreenje sa zahtjevima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi 5. Pregled najvanijih problema

IV FINANSIRANJE LOKALNE UPRAVE I NJENA IMOVINA 1. Ne moe bez novca 2. Malo vlastitih izvora 3. Stanje je pod (tuom) kontrolom

Ko utie na visinu izvora Od koga zavisi efikasnost naplate prihoda

4. ta su najvaniji izvori finansiranja, a ta donose reforme? Najznaajniji izvor finansiranja ta donose reforme fiskalnog sistema? Upravljanje ostvarenim prihodima

5. Imovina lokalne uprave 6. Finansiranje optina i Evropska povelja o lokalnoj samoupravi 7. Pregled glavnih problema

V NAJVANIJI, LJUDSKI RESURSI

1. Upravljanje ljudskim resursima kao novi koncept u javnoj upravi 2. Postoji li politika upravljanja ljudskim resursima u lokalnoj upravi u BiH?

Velike razlike u normativnim rjeenjima Ima li optinska uprava institucionalnu podrku?

3

Mogu li donatorski projekti biti zamjena za javnu politiku? 3. Stanje ljudskih resursa u lokalnoj upravi

Malo mladih, a puno inovnika i zastarjelih znanja Viak i manjak zaposlenih U traganju za menaderima u optinskoj upravi Malo domaih programa ta mui velike centre, a ta male optine Ko brine o ljudskim resursima u optinskoj upravi

4. Pregled najvanijih problema

VI PRIMJENA PRINCIPA I MEHANIZAMA DOBRE UPRAVE 1. ta podrazumijeva dobra uprava 2. Kako izgleda dobra uprava na normativnom i reformskom planu

Aktuelna zakonska rjeenja Proces i programi reforme javne uprave u BiH Projekti podrke razvoju lokalne uprave

3. Ide li praksa lokalne uprave u BiH ispred normativnih i reformskih rjeenja? ta odlikuje najbolje ta je sa kljunim planskim instrumentima Jaz izmeu vodeih i ostalih Stanje se stalno mijenja

4. Poreenje stanja sa standardima Evropske unije 5. Pregled najvanijih problema

VII UEE GRAANA 1. Aktivno uee graana sutina lokalne demokratije 2. Pravni okvir za graansko uee u odluivanju

Dravni nivo Entiteti Kantoni F BiH Lokalni nivo (optine i gradovi)

3. Kakvo je stvarno uee graana na terenu 4. Prednosti i nedostaci aktuelnih politika i praksi uea graana 5. Pregled glavnih problema

VIII INFORMATIZACIJA KA ELEKTRONSKOJ UPRAVI

1. Sa pjeakog na elektronsko poslovanje 2. Strateke pripreme obavljene, realizacija kasni 3. Kakvo je stanje informatizacije na terenu

IT organizaciono skoro da ne postoji Nema dovoljno IT znanja Oprema ko moe, a ko hoe Malo pravih informacionih sistema Internet se rijetko koristi Ko zaostaje, ko napreduje, a ko je lider

4. Evropski standardi za e-upravu 5. Pregled najvanijih problema

PRILOZI

4

Uvodne i metodoloke napomene

Analiza koja slijedi predstavlja prvi, tekstualno najintenzivniji, dio projekta Kreiranje

strategije razvoja lokalne uprave i samouprave u Bosni i Hercegovini od strane kljunih domaih aktera1. Ovaj projekat, zapoet krajem 2004. godine, nastoji da ostvari sljedee ciljeve:

Postavljanje kompleksa pitanja razvoja lokalne uprave i samouprave meu

prioritetna pitanja reforme javne uprave u BiH; Kreiranje nedostajue cjelovite, sistemski zasnovane i opteprihvaene strategije

razvoja lokalne uprave i samouprave u BiH; Stvaranje vodeeg jezgra kljunih domaih aktera (vodeih2 optinskih uprava,

nevladinih organizacija, domaih praktiara i strunjaka koji ve prednjae u uvoenju principa dobre uprave) kao kljune snage za kreaciju i implementaciju strategije.

Uspostavljanje kvalitativno novog pristupa u politici i praksi kreiranja rjeenja za lokalni nivo u BiH ("bottom up" umjesto "top-down").

Poseban cilj je osiguranje zvaninog prihvatanja tako razvijene strategije od strane

relevantnih domaih i meunarodnih institucija. Analiza stanja lokalne uprave i samouprave u BiH je, iz perspektive projekta, prvi vaan,

bolje reeno temeljni, dokument u nizu3. Odmah nakon nje i iz nje, izvodi se SWOT analiza (analiza snaga, slabosti, prilika i prijetnji za razvoj lokalne uprave u BiH), kao most izmeu sadanjeg i eljenog stanja. Na SWOT analizi izgradie se strateki plan razvoja lokalne uprave i samouprave u BiH, sa vizijom razvoja i misijom, stratekim i operativnim ciljevima, te programima i projektima ija konsistentna implementacija treba da dovede do ostvarivanja zacrtanih stratekih ciljeva i vizije razvoja. Potom e strateki plan biti pretoen u plan implementacije sa akcionim planom. Konano, posebno e biti razvijen plan javnog zagovaranja i promocije strategije.

Smjetena u takav kontekst, jasno je da e analiza stanja, po prirodi stvari, izgubiti poneto

od objektivnosti i neutralnosti, ili neka nam bude dozvoljeno da kaemo direktnije od posmatrake pasivnosti inae svojstvene analizi kao metodu. Ova analiza ne moe nikako ostati pasivna, jer treba da poslui kao injenina i idejna podloga za kreiranje strategije, s jedne strane, i jer je rezultat koncentrisanog timskog rada inae vrlo aktivnih uesnika zbivanja u svijetu ivota lokalne uprave i samouprave u BiH, s druge strane. Kako da bude objektivna i neutralna kad su njeni autori prije sve drugo nego pasivni posmatrai dogaaja u procesima promjena koje su itekako zahvatile lokalni nivo u BiH...

Kako je jednom rekao Peter Drucker, veliki uitelj menadmenta, nema nita uzaludnije, a ni opasnije, nego traiti ispravan odgovor na pogreno postavljeno pitanje. Kao najvanija podloga za kreiranje strategije, analiza je usmjerena na dolaenje do pravih pitanja, na koje strategija tek treba da obezbijedi odgovore. Dakle, radi se o pokuaju dijagnoze stanja realizovanih (i nerealizovanih) mogunosti jednog veoma kompleksnog fenomena, kakav je lokalna samouprava, u jednoj veoma specifinoj zemlji, kakva je Bosna i Hercegovina, u jednom posebnom, haotinom, prelaznom vremenu, manje-vie poznatom kao tranzicija. Zato je odlikuje primjetna napetost, neuobiajena ivost, otvorenost, ak nedovrenost, proistekli iz nastojanja da bude istovremeno

1 Radi se o projektu iniciranom i tehniki voenom od strane Agencije EDA iz Banje Luke, finansijski podranom od strane Fonda otvoreno drutvo BiH (Program lokalne uprave) i SDC / Intercooperation (Program razvoja optina). 2 Pod vodeim optinskim upravama podrazumijevaju se one koje prednjae u primjeni principa dobre uprave. 3 Vremenski, predvieno je da SWOT analiza bude zavrena u maju a strateki plan do oktobra 2005. godine, plan implementacije sa akcionim planom do proljea 2006, kada treba da bude gotov i plan javnog zagovaranja i promocije strategije....

5

sveobuhvatna i sistematina, istraivaki i problemski zapitana, podjednako zainteresovana za aktuelna koncepcijska i normativna rjeenja i praktino stanje na terenu.

Analiza kree iz prolosti, ocrtavajui relevantni istorijski i socijalni background, i stie do

budunosti koja je ve poela, registrujui prve znakove elektronske uprave. Osam glavnih aspekata, ili dijelova analize, su fiziki poredani jedan do drugog, a misaono meuzavisni i isprepleteni, obuhvatajui:

# Istorijski i socijalni background, # Pravni okvir lokalne samouprave, # Distribuciju nadlenosti i kljune probleme u funkcionisanju lokalne uprave, # Finansiranje i imovinu lokalne uprave, # Najvanije, ljudske resurse, # Primjenu principa i mehanizama dobre uprave na lokalnom nivou, # Uee graana u poslovima lokalne samouprave, i # Informatizaciju lokalne uprave. U prva dva dijela, koja u cjelini predstavljaju doprinos profesora Zdravka Zlokape,

analizirane su najvanije karakteristike lokalne samouprave u BiH kao normativne konstrukcije, iza koje stoji svijet ideja njenih kreatora, ali i skup realnih socijalnih i politikih odnosa koji se uspostavljaju izmeu njenih dijelova i organa i izmeu lanova lokalne zajednice. Zato je ovdje znalaki kombinovan analitiki i deskriptivni pristup. Analitiki pristup, uz pretenu upotrebu sociolokih metoda, omoguio je da sagledamo kljune koncepte lokalne samouprave u dinamikoj perspektivi i u razliitim konstelacijama moi. Deskriptivne metode posluile su ocrtavanju opteg pristupa poimanju lokalne samouprave u BiH i njenog normativnog modela, onako kako je izloen u kljunim pravnim aktima, te dinamikom istraivanju njene strukture i elemenata od kojih je sainjena.

U treem dijelu analize, koji predstavlja zajedniki rezultat dvojice praktiara, Ranka Karapetrovia i Elmira Srkalovia, priroda same stvari (otvorenih vruih pitanja distribucije nadlenosti i sukoba izmeu teoretski poeljne decentralizacije i aktuelne centralizacije) diktirala je izabranu perspektivu i metodu analize demonstraciju niza stvarnih primjera (ma koliko ponekad izgledali fantastino) i injenica iz ivota sada i ovdje, kako bi se u prvi plan iznijele protivrjenosti i ogranienja postojeeg modela distribucije nadlenosti, ali i ogromna odstupanja od modela za koji se zalae Evropska povelja o lokalnoj samoupravi. Od vjetine analize (mada ni toga nije nedostajalo) ovdje je bila vanija percepcija dakle kako itavu stvar vide oni koji svakodnevno moraju da razrjeavaju probleme kvadrature kruga u lokalnoj upravi u BiH.

U etvrtom dijelu analize, koji predstavlja doprinos Milenka Krajinika, brojke govore same za sebe. Izvrena je detaljna, kvantitativna i kvalitativna analiza izvora finansiranja, prihoda i rashoda optina u oba entiteta, uea prihoda optina u ukupnim prihodima entiteta, te analiza moguih uticaja aktuelne fiskalne reforme na finansiranje optina. Znatno vie kvalitativno nego kvantitativno, otvorena su i pitanja prenosa otuene imovine optinama.

Poslednja etiri dijela analize slijede slian metodoloki obrazac: prvo se koncepcijski obrazlau stvari koje e se analizirati (jer se radi o relativno novim konceptima za nae prilike), onda se analizira u kojoj mjeri i kako su te stvari normativno regulisane u BiH (aktuelne politike), da bi se prelo na analizu stanja na terenu, dakle na aktuelne prakse, sa identifikacijom optina koje prednjae u pogledu kvalitetnih rjeenja, inovacija, itd. Tako se peti dio analize (zajedniki rad Steve Pucara i Zdravka Miovia) bavi ljudskim resursima, esti dio (zajedniki prilog Zdravka Miovia i eljka Varuneka) primjenom principa i mehanizama dobre uprave na lokalnom nivou u BiH, dok sedmi dio, u prilogu Igora Stojanovia, izdvaja i posebno obrauje uee graana u lokalnoj samoupravi. Jo jedna karakteristika dobre uprave informatizacija i elektronska uprava izdvojena je u poseban segment analize (prilog Steve Pucara), kako bi se naglasio presudan uticaj intenzivnog razvoja informaciono-komunikacionih tehnologija na daljnji razvoj lokalne uprave.

6

Svaki dio analize nastoji usporediti sadanje stanje lokalne uprave i samouprave u BiH (na normativnom i na praktinom planu) sa evropskim standardima, izloenim u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi i razraenim u nizu opteprihvaenih dokumenata i metodologija. Time se ocrtavaju pribline dimenzije jaza izmeu stanja kakvo ono sada jeste i stanja kakvo treba da bude, ako elimo da i u podruju lokalne uprave i samouprave postanemo dio evropske zajednice.

Svaki dio analize zavrava svojevrsnim rezimiranjem najvanijih problema otkrivenih tokom analize. Pregled identifikovanih najvanijih problema prikazan je na poetku analize, kao neka vrsta rezimea nalaza. Kako je ve na prvi pogled vidljivo, ne radi se o izolovanim, meusobno nezavisnim problemima, ve o sistemu problema koje karakteriu snane interakcije. Ovako izdvojeni i jasnije prikazani, ovi spletovi problema posluie kao podloga za zavrnu SWOT analizu (analizu snaga, slabosti, prilika i prijetnji za razvoj lokalne uprave i samouprave u BiH), i, konano, za definisanje kljunih stratekih pitanja, ijim e se rjeavanjem baviti strateki dokument.

Zbog izrazito kratkog vremena za izradu analize (praktino su samo tri mjeseca stajala na

raspolaganju timu eksperata i praktiara), preteno su koriteni raspoloivi sekundarni izvori podataka. Zato za neka vana pitanja, koja su ovdje tek naeta, tek predstoje ozbiljna, dubinska istraivanja.

Veoma je vano istai da je analiza u cjelini, bez obzira na jasnu identifikaciju autora koji su

presudno doprinijeli uobliavanju pojedinih segmenata, rezultat njihove intenzivne saradnje i timskog rada. Svi lanovi ekspertnog tima su, uz strunost, strpljivost, otvorenost i meusobno dopunjavanje u analizi, pokazali tako rijedak i tako neophodan entuzijazam, svojstven ljudima koji su nauili da se nose sa izazovima.

Konanom profilisanju i kvalitetu analize, u svim njenih segmentima, itekako je doprinio mali, odabrani tim eksperata-recezenata (Ljubia Markovi, Brankica Radulovi i Fadil ero), koji su strpljivo, kritiki i sistematino pregledali prve verzije analize i dali itav niz koncepcijskih i detaljnih sugestija za korekcije i poboljanja. Po ostvarenom doprinosu i po uloenom entuzijazmu, oni predstavljaju nedjeljiv dio autorskog tima.

Nadamo se da e analiza biti zanimljiva i inspirativna i onim itaocima koji je budu

posmatrali izvan konteksta projekta Kreiranje strategije razvoja lokalne uprave i samouprave u BiH od strane kljunih domaih aktera. Da je raena izvan tog konteksta, vjerovatno bi neke konstatacije i ocjene bile saoptene na blai, vie diplomatski, ali i manje akciono orijentisan nain.

U Banjoj Luci, 2. 5. 2005. godine, Zdravko Miovi, voa projekta

7

Pregled glavnih problema, identifikovanih po segmentima analize

I Istorijski i socijalni background: Kulturno nasljee je u mnogo emu inkompatibilno sa savremnim demokratskim

promjenama koje su u toku; procesi kulturne adaptacije su u principu spori, pa se sa disonancijama ove vrste mora raunati kao s dugoronim problemom;

Tradicionalno shvatanje lokalne samouprave kao produene ruke drave; Decenijsko ideoloko zamagljivanje odnosa u optini i davanje optini zadataka koje ona ne

moe da vri (upravljanje privredom, kadrovska politika u lokalnim preduzeima i sl.); Autarhine tendencije u optinama, sklonost ka zatvaranju i samodovoljnosti, naroito

pojaana tokom posljednjeg rata kada su optine bile ostavljene same sebi i prisiljene oslanjati se samo na lokalne snage;

Postojanje etabliranih formalnih i neformalnih elita u optinama koje pokuavaju da sauvaju svoj povoljan poloaj;

Razgranati mehanizmi korupcije u koje je ukljuen i dio lokalnih vlasti, zbog ega lokalno stanovnitvo izraava vrlo visoko nepovjerenje prema svim nivoima vlasti, pa i onom lokalnom.

II Pravni okvir lokalne samouprave: U BiH ne postoje specijalizovane institucije koje bi se nauno i struno bavile prouavanjem

lokalne samuprave, koje bi prenosile strana iskustva i prilagoavale ih lokalnim uslovima i koje bi dravi predlagale mjere za poboljavanje ovog segmenta politikog sistema; Postoji samo jedan struni asopis koji se bavi ovim pitanjima;

Ne postoji adekvatan pa ak ni ujednaen tretman lokalne samouprave u pravnom sistemu BiH neki pravni akti i ne spominju lokalnu samoupravu, neki je spominju samo usput i povrno, neki propisi bitni za lokalnu samoupravu jo nisu ni doneseni, itd.

Ne postoji jasno i snano politiko opredjeljenje u prilog razvijanja lokalne samouprave kao kole demokratije;

Ni u teoriji, ni u politikim niti pravnim dokumentima nije definisan jasan i primjenljiv model lokalne samouprave kompatibilan s evropskom paradigmom izloenom u Povelji o lokalnoj samoupravi;

Teritorijalna struktura lokalne samouprave je vrlo neujednaena: kraj patuljastih postoje ogromne optine, a sve imaju iste nadlenosti;

Ogromne su razlike u stepenu urbanizacije i infrastrukturne opremljenosti pojedinih optina, a ne postoje razlike u pravnom statusu (gradske, seoske i sl.).

III Distribucija nadlenosti i kljuni problemi u funkcionisanju lokalne uprave i samouprave: Tenja ka centralizaciji to veeg broja ovlatenja u rukama entitetskih (RS) ili kantonalnih

organa (FBiH) osnovno je obiljeje odnosa izmeu lokalnih i centralnih vlasti; preokretanje ovog odnosa u korist decentralistikih tendencija je conditio sine qua non daljeg razvoja lokalne samouprave;

Postoji neusklaenost izmeu formalnih ovlatenja i onoga to jedinice lokalne samouprave stvarno rade; naime, optine esto preuzimaju poslove koje dravni organi ne mogu ili nee da rade, a da preuzimanje poslova i odgovornosti nije praeno i odgovarajuim sredstvima (briga oko raseljenih lica i oko povratnika, briga oko porodica poginulih boraca i sl.);

8

Primjena Evropske povelje je djelimina i selektivna; najbolji lijek protiv deformacija lokalne samouprave je dosljedna primjena Povelje koja uvaava lokalne tradicije i specifinosti;

U pogledu privredne razvijenosti postoje ogromne razlike izmeu optina, a to povlai za sobom i razliit nivo ostvarivanja prava graana u njima;

Problem monotipske optine sve optine, bez obzira na velike meusobne razlike (u pogledu potreba, sposobnosti, stanovnitva, veliine, razvijenosti...) imaju jedinstveno definisane nadlenosti za jedne to predstavlja ogranienje, a za druge teret...

IV Finansiranje i imovina: Naelne postavke koje garantuju raspoloivost dovoljnih sredstava za izvravanje obaveza i

zadataka na optinskom nivou nisu adekvatno normativno razraene ni realizovane; Izrazit disparitet izmeu finansijskih sposobnosti optina i odgovornosti i potreba koje pred

njih postavljaju graani; Imovina koja je potrebna optinama za obavljanje funkcija nije u njihovom vlasnitvu i

njome se ne upravlja dovoljno efikasno; Niko jo ni ne razmilja (a kamoli da neto ini) o stvarnoj fiskalnoj decentralizaciji,

karakteristinoj za procese tranzicije i reformi; Velika je neizvjesnost u pogledu raspodjele PDV-a, koji e zamijeniti porez na promet kao

najvaniji izvor finansiranja optinskih budeta; Niska je efikasnost naplate prihoda koji pripadaju optini; Nisu razraeni mehanizmi fiskalnog izjednaavanja, kako bi se usluge mogle pruati

efikasno i u optinama koje imaju slabu poresku osnovu, ili koje imaju velike potrebe za odreenom vrstom usluga;

Jo nema praksi uvoenja lokalnih poreza, o ijem uvoenju, visini i naplati bi vodila rauna lokalna uprava.

V Najvaniji, ljudski resursi: Nema jedinstvene, jasne i konsistentne domae politike upravljanja ljudskim resursima u

lokalnoj upravi (veoma razliita normativna rjeenja izmeu entiteta i potpuno oslanjanje na donatorske projekte i inicijative)

Slaba institucionalna podrka upravljanju ljudskim resursima (nedovoljan obuhvat i kapacitet tek uspostavljenih agencija za dravnu slubu u FBiH, optinska uprava u RS preputena sama sebi);

Aktuelna normativna rjeenja ne omoguavaju zapoljavanje i adekvatno nagraivanje kvalitetnog osoblja u lokalnoj upravi;

Nema odgovarajue obrazovne infrastrukture ni programa strunog usavravanja koji bi kontinuirano pratili potrebe lokalne uprave; nedostatak programa i instituticija za prekvalifikaciju osoblja u lokalnoj upravi;

Nepovoljna starosna struktura zaposlenih u lokalnoj upravi, viak zaposlenih sa zastarjelim znanjima i vjetinama, birokratskim mentalitetom i inovnikim pristupom;

Manjak kvalitetnog osoblja i savremenih znanja kljunih za usvajanje evropskih standarda i ukljuivanje u informatiko drutvo;

Ogroman nedostatak menaderskih znanja i vjetina u optinskoj upravi; Nedostatak internih sistema vrednovanja radnog doprinosa i promocije zaposlenih u

optinskoj upravi; Pretjerana politizacija ozbiljno dovodi u pitanje profesionalizam optinske uprave; Nema specijalizovanih jedinica ni specijalista za upravljanje ljudskim resursima u

optinskim upravama.

9

VI Primjena principa i mehanizama dobre uprave: Nema obuhvatne, jasne i konsistentne domae javne politike u vezi sa promocijom i

uvoenjem principa i mehanizama dobre uprave: Odsustvo bilo kakvog normativnog regulisanja niza kljunih principa dobre uprave

(korisnike orijentacije, efektivnosti, efikasnosti, kvaliteta); Nedostatak domaeg vlasnitva i liderstva u kreiranju i sprovoenju reforme javne

uprave preputanje kljunih pitanja vezanih za reforme javne uprave donatorskim projektima i strancima;

Kanjenje u ostvarenju procesa reformi javne uprave; Zanemarenost lokalnog nivoa u aktuelnom programu reforme javne uprave u BiH: Dominira top-down (naredbodavna linija, odozgo-prema dole) pristup u kreiranju i

sprovoenju reforme javne uprave - prioritet je uspostavljanje funkcionalne drave, a potpuno je zanemareno uspostavljanje funkcionalne optine (nivoa na kojem se ostvaruje najvei dio potreba graana);

Zanemariva uloga predstavnika lokalne uprave u procesu reforme; Generalno negativna percepcija stanja uprave u BiH na svim nivoima u pogledu svih

principa dobre uprave; Nepovjerenje graana u lokalnu upravu, uzrokovano negativnom percepcijom

korumpiranosti optinskih slubenika; Nedostatak kvalitetne meke infrastrukture i instrumenata za razvoj optina i optinske

uprave: Nedovoljna pokrivenost optina razvojnim, prostornim, urbanistikim i regulacionim

planovima, uz izraene probleme neaurnosti, hijerarhijske neusklaenosti planova i nedovoljno kvalitetne podrke urbanistikih zavoda i projektnih biroa;

Veoma ogranieni fiskalni i administrativni instrumenti kojima optinske uprave mogu uticati na razvoj optina;

Nedostatak strunjaka, timova i organizacija za bavljenje razvojem na optinskom nivou;

Jaz izmeu malog broja vodeih optinskih uprava (koje odlikuje visok nivo primjene informacionih tehnologija i uvoenje sistema upravljanja kvalitetom) i veine jo uvijek naglaeno birokratskih sredina (sa slabim voenjem i rezultatima, niskim nivoom primjene IT, vrlo oskudnim resursima...);

Praksa politizacije svega i svaega i na lokalnom nivou esto ugroava profesionalizam optinske uprave.

VII Uee graana: Pravna regulativa u oblasti direktnog uea graana u procesima odluivanja nije

meusobno usaglaena i harmonizovana (postoje razlike u kvalitetu i kvantitetu odredaba koje ureuju razne aspekte uea graana u procesu donoenja odluka);

Preveliko je diskreciono pravo odluivanja vlasti o pitanjima ukljuivanja graana u donoenje odluka (primjer: malobrojna su pravno definisana drutvena pitanja o kojima se obavezno provodi javna rasprava);

Ne postoji normiran protokol provoenja i vrednovanja javnih rasprava (na lokalnom nivou prisutni su razliiti naini organizovanja i provoenja javnih rasprava ija je efikasnost i sutina upitna);

Favorizuje se posredni oblik graanskog uea u odluivanju unutar pravnog okvira, a neposredni zanemaruje (u odsustvu pravnih garancija neposrednog uea rijetki su primjeri u praksi lokalnih vlasti da ukljuuju graane vie nego to su obavezni zakonom);

10

Zastarjela su postojea rjeenja graanskog uea u odluivanju na lokalnom nivou koja su garantovana pravnim okvirom (statuti optina uglavnom predviaju referendum, zbor graana i rijetko graansku inicijativu);

Nedovoljna je transparetnost rada lokalnih vlasti, uglavnom ograniena na informisanje javnosti o donesenim odlukama, a ne i na segment planiranja odluka;

Nepovjerenje graana prema lokalnoj upravi usljed postojee korupcije u radu vlasti, te nedovoljne informisanosti;

Nerazvijen odnos civilnog sektora i lokalnih vlasti (rijetki su primjeri partnerstva i saradnje);

Mjesne zajednice uglavnom ne funkcioniu; Graani su nedovoljno edukovani o potrebi i nainima uea u lokalnom odluivanju, to

doprinosi trendu opadanja interesa za uee. VIII Informatizacija ka elektronskoj upravi: Zanemarivanje optinskog nivoa uprave u stratekim dokumentima za razvoj informatikog

drutva i elektronske uprave u BiH (ako se bude ekalo da optinska uprava doe na red, ko zna koliko to moe potrajati);

Kanjenje u realizaciji stratekih dokumenata za razvoj elektronske uprave i usvajanju zakonodavstva u ovoj oblasti;

Aktuelna normativna rjeenja za lokalnu upravu i samoupravu ne uzimaju u obzir intenzivan razvoj informaciono-komunikacionih tehnologija i koncept e-uprave kao kljuni razvojni trend i priliku;

Nedostatak informatikih radnih mjesta i organizacionih jedinica u optinama; Nedostatak informatikih strunjaka i informaciono-komunikacionih znanja u optinskoj

upravi, nizak nivo informatike pismenosti u nizu optina u BiH; Nedostatak standarda u pogledu IT opreme i programske podrke za lokalnu upravu; Slaba informatika opremljenost niza optinskih uprava u BiH; Postojeci informacioni sistemi najee zasnovani na nedovoljnoj i neujednaenoj

programskoj podrci i ad hoc pristupu; Veliki jaz izmeu optina koje prednjae u uvoenju elektronske uprave i optina koje

zaostaju; Horizontalno i vertikalno umreenje izmeu institucija je jo uvijek zanemarivo; Nedovoljno koritenje Interneta kao izvora informacija, s jedne, i kao jeftinog i efikasnog

kanala za komunikaciju sa korisnicima (e-mail, web stranica, web portal), s druge strane.

11

I

ISTORIJSKI I SOCIJALNI BACKGROUND

1. Staro i novo

Zbog boljeg razumijevanja sadanjeg stanja lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini ne treba ii u daleku prolost tokom koje su se na ovim prostorima izmijenile tri razliite drave Otomanska i Austro-Ugarska imperija i Jugoslavija, te razliiti politiki i pravni reimi pod kojima se oblikovao sistem lokalne samouprave. To svakako ne znai da prolost, ak i ona daleka, nema znaaja za predmet nae rasprave poto je svaka od pomenutih drava ostavila duboke tragove u materijalnoj i duhovnoj kulturi ovdanjih naroda; na te emo relikte na odgovarajuim mjestima ovoga rada skrenuti panju. Na sadanji sistem lokalne samouprave najdublji trag su ipak - ostavili komunistiki reim i njegov koncept vlasti. Aktuelni koncept lokalne samouprave jo uvijek nosi vidna obiljeja komunistikog modela, koji je novim propisima stavljen van snage jo prije desetak godina, na samom poetku procesa tranzicije.

S uruavanjem socijalistikog ureenja poeo je da se uruava i komunalni sistem koji je postojao punih pola vijeka kao komunistiki supstitut lokalne samouprave. Kasnije emo ire objasniti sintagmu komunalni sistem; ovdje je vano da primijetimo da je raspadanje socijalistikih institucija kao to su planska privreda i monistiki politiki sistem bilo praeno uvoenjem njihovih demokratskih zamjena - tritem i pluralistikim politikim odnosima. Svakako da je uvoenje novih institucija i stvaranje novih organizacija ilo tegobno i sporo, ali na politikom planu nije bilo velikih nedoumica ni u zemljama koje su uvozile nove institucije, niti u onima koje su, kao stare demokratije, izvozile liberalni pluralizam i pomagale bivim socijalistikim zemljama da instaliraju demokratske odnose. inilo se prirodnim da se stare ekonomske i politike strukture zamijene novima, i inilo se oiglednim koji novi oblici trebaju zamijeniti stare. Na teorijskom planu je bilo neto vie opreza iako e, u atmosferi opteg optimizma zbog konane pobjede liberalne demokratije diljem svijeta, neki teoretiari otii tako daleko da proglase kraj istorije (Fukuyama); ushienje zbog konanog sloma autoritarnih reima zasjenilo je nauni oprez i skepsu.

Iako se inilo da e od svih segmenata starog politikog sistema biti najjednostavnije demontirati komunalni sistem i zamijeniti ga klasinom lokalnom samoupravom, praksa nije opravdala oekivanja. Tekoe tranzicije koje Bosna i Hercegovina nije mogla da izbjegne na globalnom planu multiplicirale su se na lokalnom nivou. Izgledalo je prirodno da se demokratija najlake zane i ojaa u malim zajednicama kao to su optine. Meutim, obnova demokratije je u lokalnim jedinicama tekla jednako sporo i tegobno kao i u irim teritorijalnim sistemima. Bilo je oito da je tranzicija i ovdje zapela na istom problemu kao i na viim nivoima drutvene organizacije: izvrena je zamjena institucija ali s tim nije automatski dolo do sutinske promjene u sadraju i nainu njihovog rada. U sistem lokalne samouprave ugraene su demokratske forme ali se ovaj dio politikog sistema ipak nije sutinski demokratizovao. Lokalna samouprava je ostala nerazvijena, u vanjskim odnosima zavisna od drave, a u unutranjim oslonjena na neformalnu mo sve kao to je i prije bilo, s tim da je u nekim aspektima dolo i do znatnog pogoranja. Oito je da neke mone sile dre lokalnu samoupravu u stanju zamrznutog razvoja i da imobiliziraju sve napore uloene u modernizaciju ovog subsistema.

12

O kakvim se monim silama radi? U radu poput ovoga ne moemo se zadovoljiti samo snanim ali metaforiki neodreenim i analitiki nepotkrijepljenim izrazima. Poto lokalnu samoupravu u ovom radu shvatamo kao jedan od (relativno samostalnih) podsistema politikog sistema, inioce koji bitno determiniu funkcionisanje lokalne samouprave moemo, u skladu s izabranim pristupom, iz analitikih razloga podijeliti na vanjske i unutranje. Ovdje emo u najkraim crtama izloiti djelovanje onih egzogenih i endogenih inilaca koji po naem miljenju imaju najveu snagu i koji u najveoj mjeri odreuju ponaanje lokalnog subsistema; njihova detaljna elaboracija slijedi u kasnijim poglavljima.

2. Vanjski faktor: drava i optina

Najvaniji egzogeni inilac koji ve decenijama presudno determinie funkcionisanje lokalne samouprave jeste drava. U sistemskom smislu, najvaniju okolinu za svaku optinu ponaosob ne predstavljaju druge optine ve drava. Poto bi sa ekonomskog i politikog stanovita bilo racionalno i logino da su optine prevashodno okrenute svojim graanima a u vanjskoj komunikaciji jedna drugoj, moe se postojee stanje njihove iskljuive orijentacije prema dravi oznaiti kao neprirodno i nametnuto. Drava snano privlai optine snagom svoje politike i ekonomske moi pa i danas spreava da se demokratizuju davno uspostavljeni i petrificirani strukturalni odnosi.

Dominacija drave nad lokalnom samoupravom ne mora imati ideoloke korjene, ali je kod nas dovedena do kraja zahvaljujui decenijskoj dominaciji jednog ideolokog projekta komunalnog sistema. Socijalizam je inkorporirao lokalnu samoupravu u dravu, napravio je od lokalne samouprave sastavni dio totalitarne drave, uinio ju je najniim izvrnim pogonom u dravnoj maineriji. Vremenom je to postalo prirodno stanje, a dravnim organima je prelo u naviku da izvravanje znatnog dijela dravnih poslova povjeravaju optinama s obrazloenjem da se na taj nain vri podrutvljavanje politike i da se socijaliziraju dravni poslovi. Istraivanja raena osamdesetih godina prolog vijeka pokazala su da je prenesenih poslova bilo toliko da su sainjavali 60% do 70% ukupnog optinskog posla. Prenoenje dravnih ovlatenja na lokalne organe imalo je jo jednu, vrlo bitnu, posljedicu: optina se prema graanima sve vie pojavljivala kao drava; dakle, ne kao javni servis nego kao prinuda i kao prijetnja.

Drava nije optinu shvatala ak ni kao svoju produenu ruku, ve kao svoj vlastiti organ. To nije pisalo u zakonu, ali se ispoljavalo u dvostrukoj odgovornosti optinskog naelnika, u pravu dravnih organa da kontroliu zakonitost i svrsishodnost svih odluka donesenih na lokalnom nivou itd. Opisani nain shvatanja lokalne samouprave nije se mnogo promijenio ni s uvoenjem demokratskih institucija. Nova vlast i nove institucije bile su impregnirane starim duhom koji se prenosio preko starih struktura i preko stare politike elite koja se zadrala i na dravnom i na lokalnom nivou.

3. Unutranji faktor: optina drava u malom

A ta je to iznutra podravalo opisane centralistike odnose? U optinama su morali djelovati i neki endogeni inioci koji su iznutra slabili prirodne tenje optina ka to veoj autonomiji. ini nam se da su nastojanja drave nailazila na slab otpor jer su bila u skladu s jednom optom tendencijom: optina ne samo da je bila podravljena ona je bila postala drava u malom. To je uinjeno proirivanjem njenih nadlenosti na podruja koja tradicionalno ne pripadaju lokalnoj samoupravi, u prvom redu na podruje privrede. Od uvoenja komunistike vlasti, drava je bila

13

odgovorna za razvoj i funkcionisanje privrede. Sva su dravna preduzea bila kategorizirana na ona saveznog, republikog ili optinskog znaaja i svaki politiki nivo se brinuo za svoja preduzea. Ta briga nije bila samo formalna i nije se svodila na povremene politike rasprave o stanju u pojedinim preduzeima. Drava je u svakom preduzeu imala svog povjerenika, tj. imenovala je direktora preduzea koji je za realizaciju dravnih planova bio odgovoran nadlenom dravnom organu.

Uvodjenje radnikog samoupravljanja i radnikih savjeta samo je malo promijenilo ovaj paternalistiki odnos koji je postao jo izrazitiji s uvodjenjem vijea udruenog rada kao posebnog skuptinskog doma. Ta je struktura ustanovljena ve na optinskom nivou pa je skuptina optine raspravljala o proizvodnim planovima svojih preduzea i o njihovom izvravanju, a optinska kadrovska komisija je postavljala i smjenjivala rukovodee kadrove u privredi. Vremenom se to razvilo u pravu opsesiju i dovelo do stvaranja optinske privrede, optinske politike elite, optinskog drutva koje je kontrolisala optinska drava malog, zatvorenog i sebi okrenutog drutva pritisnutog malom, opakom i prema gore odgovornom dravom.

4. Rat i optinski autarkizam

Razaranje svih ovih lokalnih struktura i duboko ukorijenjenih navika, stvaranih decenijama i duboko sraslih s lokalnim tradicijama, nije moglo da se izvri preko noi i tako jednostavno kao to je relativno lako i brzo bila izvrena zamjena institucionalnih i organizacionih aranmana. Osim toga, demokratska tranzicija je u BiH bila usporena zbog rata; rat je sam po sebi nasilniki i autoritaran i logino to je na podrujima zahvaenim ratom dolo do jaanja nedemokratskih i centralistikih tendencija. Posmatrano iz ugla lokalne samouprave, rat je doveo do socioloki vrlo zanimljive i posve neistraene konstelacije omoguio je uspon posve suprotnih socijalnih trendova: s jedne strane doveo je do visoke centralizacije i direktne vezanosti optina za dravne organe; s druge strane omoguio je visoku samostalnost optina u svim poslovima koji dravu nisu zanimali.

Tako su u svim optinama bila stvorena ratna predsjednitva ili krizni tabovi iji je zadatak bio da sve snage u optini mobiliu za potrebe rata; to nisu bili dislocirani dravni organi iako su bili od strane drave imenovani, ali su ipak u potpunosti bili podreeni dravnim organima, s njima su saraivali i njima podnosili izvjetaje. Paralelno s ovim organima i dalje su u optinama postojali organi lokalne samouprave koji su se bavili poslovima iz svog djelokruga. Nesumnjivo je da su u odnosu izmeu ovih organa uvijek dominirali oni prvi jer su oni prenosili nareenja viih nivoa i kreirali politiku za nie nivoe drutvene organizacije. Zapravo jo uvijek ne znamo kako je taj sistem stvarno funkcionisao jer jo nema posebnih studija o tom periodu. Sigurno je da je generisao ogromnu mo iako je funkcionisao krajnje netransparentno i balkanski aljkavo poto ratna predsjednitva nisu javno objavljivala mnogo svojih dokumenata; ta je mo bila izvan bilo kakve demokratske kontrole, bila je mistina i zastraujua, a poticala je vie iz neformalnih nego iz formalnih i legalnih izvora.

Iako su ratna predsjednitva ukinuta vrlo brzo poslije potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma, ipak su mnoge lokalne zajednice jo dugo pratile u ratu zacrtane trendove i vie se povinovale uticajima neformalne moi nego to su se odazivale na impulse iz formalnih kanala. Naime, ono to predstavlja bitnu osobinu sistema vlasti u bh optinama tokom rata jeste paralelno postojanje formalnog i neformalnog sistema vlasti, pri emu je onaj neformalni esto bio uticajniji od formalnog i ak odreivao kako e funkcionisati formalna vlast.

14

5. Lokalna jedinica i lokalna zajednica

Funkcionisanje savremene lokalne samouprave nemogue je razumjeti ako se u analizu ne uvede i odnos izmeu lokalne jedinice i lokalne zajednice. Lokalne jedinice su u naem sluaju optine, a pod tim se izrazom podrazumijevaju formalne strukture o kojima smo govorili u prethodnom tekstu i ije emo odnose podrobno izloiti u sljedeoj glavi.

Svaka optina, kao to smo ve rekli, osim institucionalne strukture predstavlja i pravi socijalni mikrokosmos, lokalnu zajednicu koja funkcionie djelimino u okviru formalne optinske strukture, a djelimino izvan nje. Lokalna jedinica i lokalna zajednica nisu identine ali su tako tijesno povezane da se ne mogu istraivati niti u potpunosti razumjeti jedna bez druge; njihovo razdvajanje je mogue samo iz analitikih razloga.

I lokalna jedinica i lokalna zajednica funkcioniu kao dinamiki sistemi moi koji mogu da se djelimino preklapaju, mogu da sarauju ili konkuriu jedan drugom. Optina pri tome funkcionie kao tipian birokratski sistem s definisanim ulogama i statusima, izrazito hijerarhijskom strukturom, s monocentrinom distribucijom moi i sa subordinacijom kao dominantnim nainom ureivanja unutranjih odnosa. Paralelno s ovako ureenim odnosima u formalnoj strukturi, lokalna zajednica tei poliarhijskom strukturiranju, demokratski je orijentisana i ima policentrinu distribuciju moi.

Odnos izmeu ova dva sistema je takav da formalna struktura optine u veini aspekata dominira nad disperziranom socijalnom strukturom lokalne zajednice. Djelimino je to logino i oekivano formalne birokratske strukture imaju mnoge prednosti nad neformalnim, demokratskim i ad hoc strukturama. Meutim, dominacija optine nad lokalnom zajednicom djelimino je posljedica ranijih, komunistikih vremena kada je dravni sistem u potpunosti gospodario nad politikim i socijalnim sistemom koji su uzvraali pasivnom rezistencijom kao jedino moguim oblikom otpora. Na to smo mislili kada smo u ranijem tekstu rekli da se u komunalnom sistemu optina bila pretvorila u dravu i prema graanima nastupala iskljuivo u toj ulozi.

Sada, kada su s propau monistikog sistema nestali raniji oblici potinjavanja, mogle su se oekivati promjene i ovdje, u prirodi odnosa izmeu formalne optinske strukture i onoga to se obino zove civilno drutvo; bilo bi logino da se oba sistema demokratizuju i da klasini sistem moi, monistiki i oligarhijski, bude zamijenjen korporativistikim u kojem se optinske i dravne slube, strukovne organizacije, NVO sektor i drugi oblici organizovanja civilnog drutva pojavljuju u jednoj ne hijerarhijski ve matrino organizovanoj strukturi. Moglo se oekivati da i na lokalnom nivou doe do uspostave pluralistikog sistema, kao to je prije toga bilo uinjeno na ravni globalnog drutva.

To se, meutim, nije desilo. Vjerovatno je uzrok tome usklaeno djelovanje vanjskih i unutranjih inilaca o kojima je ve bilo rijei, a kojima nikako nije stalo do sutinske promjene postojeih odnosa.

6. Neformalne grupe

Ali ini nam se da postoji jo jedna mona snaga koja djeluje sinhronizovano s prve dvije i tako pojaava efekat optinskog zatvaranja. To je sistem neformalne moi za koji smo ve konstatovali da postoji u svim naim optinama i da je u mnogima on presudni drutveni inilac koji odreuje smjer i brzinu optinskog razvoja.

15

Istraivanja raena krajem 80-tih godina prolog vijeka pokazala su da u svim naim optinama postoji akumulirana golema neformalna mo koja se ispoljavala kroz izrazitu dominaciju roakih i teritorijalnih klanova u voenju svih lokalnih poslova. U svakoj je optini, pored formalne politike strukture funkcionisao paraleleni sistem neformalne moi sastavljen od lokalne privredno-politike elite vrsto izmeu sebe povezane direktnim i pobonim rodbinskim vezama i ponekad jo jaim zaviajnim sponama. U veini optina se decenijama vrtjela svojevrsna kadrovska vrteka: isti je krug ljudi kruio s jedne funkcije na drugu, a sve je formalno bilo pokriveno odlukama lokalne kadrovske komisije. Ta formalna struktura djelimino se poklapala s onom neformalnom jer su se postepeno u optinama stvorile porodine politike dinastije: lanovi partijskog komiteta povezivali su se krvno meu sobom i s lanovima privredne elite, pa su sjednice optinskih komiteta ponekad liile na proirena porodina okupljanja.

Tokom rata i tranzicije ova struktura nije sruena ve je ojaana svjeom krvlju: istroene dinastije zamijenjene su novima, oslabljeni porodini klanovi povukli su se pred naletom agresivnih ratnih profitera i drugih grupa koje su tokom rata na razne sumnjive naine dole do ogromnog bogatstva koje u tranziciji ele da uveaju i legalizuju. U izvjesnom smislu nova je struktura komplikovanija od one koja je postojala u prethodnom jednopartijskom sistemu: u borbu oko realokacije moi sada se ukljuuje vie politikih partija, lobija i interesnih grupa pa se balans neophodan za funkcionisanje lokalnog sistema uspostavlja poslije zakulisnih politikih igara, intriga i zavjera.

U nekim je optinama ova neformalna struktura posve potisnula formalnu; te su optine postale pravi nedodirljivi zabran pojedinih jakih ljudi; tamo je i dravna policija pod njihovom kontrolom, tuilatva su godinama imobilizirana, a sudovi nisu radili. Ove ekstremne lokalne autarkije ne bi mogle postojati bez dobrih veza i podrke u dravnim organima i partijskim centralama. Tako se i neformalna struktura stavlja u funkciju jaanja centralistikih tendencija, dok s druge strane njeno djelovanje gura optine u samotnjatvo i izolaciju.

7. Korupcija

Primjeri optina koje su potpuno potpale pod vlast organizovanih neformalnih grupa nesumnjivo su ekstremni i rijetki. Ono to je masovna i uobiajena pojava u naim optinama jeste povezanost neformalnih grupa s vrlo rairenom pojavom korupcije. Sva istraivanja javnog mnijenja raena posljednjih godina (UNDP, Transparency International i sl.) ukazuju da je korupcija toliko uhvatila maha da je premreila i sapela itavo drutvo, u nekim optinama u tolikoj mjeri da to onemoguuje njihovo normalno funkcionisanje.

Pri tome se uopte ne radi o onim masovnim i najvidljivijim oblicima korupcije koji su svima poznati i vidljivi i koji najvie ljute graane - o podmiivanju javnih slubenika da bi se ubrzalo dobijanje kakve slubene isprave, o darivanju ljekara da bolje pripaze na nekog pacijenta, o plaanju umanjenih saobraajnih kazni bez priznanica isl. - ve o korupciji koja se odnosi na mali broj uticajnih ljudi u optinama: na naelnike i rukovodioce pojedinih slubi, ali i na itav lokalni tehnokratski i politokratski sloj. Visoko pozicionirani lokalni funkcioneri mogu da pojedincima i preduzeima naprave razne usluge ija se vrijednost ponekad mjeri milionskim iznosima, to znai da su za jednak iznos oteeni javni interesi: mogu da im pomognu u pobjeivanju na optinskim tenderima iako nije u pitanju najbolja ponuda, mogu da im dodijele optinsko graevinsko zemljite pod izuzetno povoljnim uslovima, mogu im dati optinsku imovinu na koritenje uz smijeno malu naknadu, mogu im pogreno obraunati optinske naknade omoguavajui im tako ogromne utede i istovremeno oteujui optinski budet itd.

16

Zloupotreba slubenih ovlatenja i poloaja u optinama od strane lokalnih funkcionera je sve ea, ili se bar sve vie takvih sluajeva otkriva. injenica da se u kriminal uputaju ljudi koji su do izbora na politike pozicije vaili za potene i ugledne, ne moe se objanjavati samo individualno-psiholokim ili moralnim razlozima. Iz ugla ove analize zanimljivo je objanjenje koje u istraivanju ovih socijalnih disfunkcija traga za njihovim sistemskim uzrocima.

S dosta uvjerljivosti moe se tvrditi da je poveanju kriminala i korupcije na lokalnom nivou u znatnoj mjeri doprinijelo uvoenje novih institucija bez odgovarajue kulturne i organizacijske pripreme. Na primjer, zamjenjivanje kolektivnog upravljanja u optinama inokosnim upravljanjem destabiliziralo je dotadanju distribuciju moi na lokalnom nivou. Uvoenje funkcije naelnika uticalo je na promjenu odnosa snaga unutar optinskog rukovodstva tako da je centar moi sa skuptine optine premjeten na naelnika i uzak krug njegovih najbliih saradnika; poto ova realokacija moi nije bila praena i uspostavljanjem efikasnih mehanizama nadzora i kontrole to je kod lokalnih upravljaa stvorilo osjeaj nedodirljivosti; i neke od njih navelo da se ogrijee o zakon i moral.

17

8. Pregled najvanijih problema

Analiza je pokazala da se najvei problemi koncentriu oko sljedeih pitanja:

Kulturno nasljee je u mnogo emu inkompatibilno sa savremnim demokratskim

promjenama koje su u toku; procesi kulturne adaptacije su u principu spori, pa se sa disonancijama ove vrste mora raunati kao s dugoronim problemom;

Tradicionalno shvatanje lokalne samouprave kao produene ruke drave; Decenijsko ideoloko zamagljivanje odnosa u optini i davanje optini zadataka koje ona

ne moe da vri (upravljanje privredom, kadrovska politika u lokalnim preduzeima i sl.); Autarhine tendencije u optinama, sklonost ka zatvaranju i samodovoljnosti, naroito

pojaana tokom posljednjeg rata kada su optine bile ostavljene same sebi i prisiljene oslanjati se samo na lokalne snage;

Postojanje etabliranih formalnih i neformalnih elita u optinama koje pokuavaju da sauvaju svoj povoljan poloaj;

Razgranati mehanizmi korupcije u koje je ukljuen i dio lokalnih vlasti, zbog ega lokalno stanovnitvo izraava vrlo visoko nepovjerenje prema svim nivoima vlasti, pa i onom lokalnom.

18

II

PRAVNI OKVIR LOKALNE SAMOUPRAVE

1. Ustavna pozicija lokalne samouprave

Ustav BiH ne spominje lokalnu samoupravu niti jednom rijeju pa se, prema tome, uopte ne bavi njome. Izostavljanje ovog segmenta politikog sistema iz najvieg pravnog akta drave vjerovatno je posljedica nastojanja ustavotvorca da dravne nadlenosti reducira na najmanji mogui broj kako bi smanjio strah etnikih skupina od pretjeranog dravnog centralizma. Vrlo decentralizovana drava sa malim brojem nadlenosti trebala je da svim etnikim grupama otvori to iri prostor za etniku samoupravu; eksplicitni i nedvosmisleni mehanizmi zatite, takoe etniki zasnovani, trebali su da ubijede manje etnike grupe kako njihova ravnopravnost nee biti ugroena bez obzira na broj pripadnika pojedinih naroda. Ovi mehanizmi postoje na vrhu dravne piramide, ali su usidreni i na dnu politikog sistema u optinama: one su entitetskim ustavom i zakonom obavezne da konkretnim mjerama obezbijede provoenje principa nacionalne ravnopravnosti.

Lokalna samouprava je, dakle, izvan ingerencija centralne dravne vlasti. Time se ni najmanje ne umanjuje drutveni i politiki znaaj ovog dijela politikog sistema; znatno prije pisanja Ustava BiH ve je postojala Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, pa je bilo logino za pretpostaviti da e i BiH potpisati ovu povelju i tako se obavezati da njena naela provede kroz svoje zakonodavstvo. Tako je i bilo: BiH je ratifikovala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi 12. 07. 2002. godine. Ratifikacija je bila posljedica obaveza preuzetih prijemom BiH u lanstvo Savjeta Evrope aprila 2002. god.; BiH se, izmeu ostalog, obavezala da e u toku naredne dvije godine od prijema provesti Povelju o lokalnoj samoupravi. A ni Evropska povelja ne insistira da odredbe o lokalnoj samoupravi budu ugraene u ustave drava potpisnica: u l. 2 utvrena je obaveza potpisnica da princip lokalne samouprave ustanove zakonom i, gdje je to mogue ustavom.

Poto je Ustav BiH jednom optom odredbom (generalna klauzula nadlenosti) sva ovlatenja koja izriito nisu povjerena dravi prepustio nadlenosti entiteta, to podrazumijeva da je u toj grupi i lokalna samouprava ona se, naime, ne nalazi meu onih 10 nadlenosti rezervisanih za dravu BiH. S druge strane, ustavi entiteta sadre odredbe o lokalnoj samoupravi, ali ne u tolikoj mjeri i sadrinski ne tako bogate da bi se moglo rei da ustavi konstituiu cjelovit model lokalne samouprave. To od ustava, uostalom, ne treba ni oekivati. Zadaa je najvieg pravnog akta da uspostavi odreene institucije, garantuje prava i slobode i stvori mehanizme njihove zatite. U pogledu lokalne samouprave ustavi entiteta sadre i vie od toga. Oba ova dokumenta polaze od vrlo slinog, ako ne identinog shvatanja lokalne samouprave svode je na privjesak dravne strukture i ne daju joj onu samostalnost i samoupravnost koju ona sadri ve u svom nazivu.

Upravo razvojni put Ustava Republike Srpske otkriva protivrjean odnos ustavotvorca prema ovom segmentu politikog sistema. Vjerovatno inspirisan oiglednom istinom da je lokalna samouprava osnovna kola demokratije, ustavotvorac joj je u prvoj vaeoj verziji ustava iz 1992. god. posvetio istinski demokratski nadahnute redove u ak 14 lanova. Vrhunac je nesumnjivo bilo pravo predlaganja zakona koje su po Ustavu imale sve optine. Prvim izmjenama ustava ovo je pravo bez ikakvog obrazloenja ukinuto (zamijenjeno je pravom optina da pokreu inicijativu, to

19

je velika razlika u odnosu na pravo predlaganja zakona), a kasnijim mijenjanjem najvieg pravnog akta zemlje lokalna samouprava je svedena na sadanja dva lana i dvije istinski demokratski nadahnute i posve bezopasne ustavne fraze. Lokalna samouprava je gubila na politikom znaaju kako se smanjivao broj lanova Ustava koji su joj bili posveeni. To je svakako samo sluajna podudarnost poto lokalna samouprava u Republici Srpskoj nikada nije imala neki poseban politiki znaaj, ak i dok joj je Ustav posveivao vie panje.

Ustav RS je tokom vremena pretrpio itav niz promjena koje su ostavile nedirnutim rijetko koji njegov lan. Ali i poslije svih izmjena i redukcija, u najviem pravnom aktu Republike Srpske ostale su neke kljune odredbe ija bi dosljedna operacionalizacija bitno poveala politiku teinu lokalne samouprave.

U jednom od svojih prvih lanova Ustav RS svrstava lokalnu samoupravu u same temelje na kojima poiva ustavno ureenje zemlje (l. 5); lokalna samouprava je stavljena uz bok onim osnovnim institucijama na kojima su usidrene sve moderne demokratije i koje Ustav proglaava temeljem ustavnog ureenja. Zatita ljudskih sloboda i prava, vladavina prava, viepartijski sistem, podjela vlasti, trina privreda, slobodni izbori, socijalna pravda i zatita prava manjina zaista su temelj bez kojeg je nemogua izgradnja stabilnih svih ostalih drutvenih odnosa. Svrstati ovdje i lokalnu samoupravu znai dodijeliti joj izuzetan znaaj u izgradnji demokratije.

Ustav Republike Srpske sadri jo jednu zvunu frazu o lokalnoj samoupravi: u dijelu Ustava koji govori o pravima i dunostima Republike, prava jedinica lokalne samouprave su proglaena onom granicom koju dravni organi ne smiju prei, odnosno onom granicom od koje poinju prava drave. Time su jedinice lokalne samouprave u Republici Srpskoj dobile status kakav nemaju u mnogim drugim ustavima. Veina ustava, naime, osim to konstituie lokalnu samoupravu kao dio politikog sistema, obino sadri jo samo normu da se lokalna samouprava ureuje zakonom.

Osim ovih lanova posveenih lokalnoj samoupravi, Ustav RS sadri jo samo jedan lan koji govori o optini. Dok su prethodna dva lana formulisani kao ustavna naela pa su i prilino apstraktnog znaenja, ovaj posveen optini je isuvie konkretan za ustavni dokument. U ovom lanu se, s preciznou svojstvenom zakonima a ne ustavima, nabrajaju poslovi koje optina obavlja. To su iskljuivo lokalni i komunalni poslovi, ime je napravljen zaokret u odnosu na ranije, vrlo iroke nadlenosti optine u privredi i kadrovskoj politici. Ali i sada je zadrana obaveza optine da izvrava zakone, druge propise i opte akte Republike ije izvravanje je povjereno optini, ime je ostavljena mogunost da drava ponovo pretvori optinu u svoju ekspozituru.

Ustav Federacije BiH u potpunosti izraava potrebu da se odnosi izmeu etnikih zajednica izbalansiraju od vrha do dna drutvene strukture. Federacija ima 10 kantona pri ijem je formiranju bio presudan etniki kriterij, iako Zakon o federalnim jedinicama kantonima navodi vie mjerila koja treba uzeti u obzir prilikom njihovog formiranja. Nacionalni kriterij se protee do optina, poto Ustav Federacije nalae kantonima da svoje obaveze izvravaju vodei rauna o nacionalnoj strukturi stanovinitva u svakoj optini (lan V.1.1.b), a svaku optinu obavezuje da u vrenju svojih nadlenosti vodi racuna o nacionalnoj strukturi svoga stanovnistva (lan VI.1.b).

U Ustavu nije reeno u ijoj je nadlenosti lokalna samouprava federalnoj ili kantonalnoj, poto je Ustav nijednom nivou vlasti nije eksplicitno dodijelio, pa je najloginije zakljuiti da zakonsko ureivanje lokalne samouprave spada i u zajedniku nadlenost FBiH i kantona (kao pravo utvrivanja politike i donoenja zakona), kao i u nadlenost kantona (kao nadlenost koja nije izriito povjerena federalnoj vlasti). No, ima ovdje neto to zbunjuje: iako briga o lokalnoj samoupravi nije dodijeljena kantonima, njima je izriito u nadlenost povjereno obavljanje poslova koji su per definitionem poslovi lokalne samouprave: kultura, turizam, lokalno poslovanje, briga o lokalnom zemljitu, komunalne djelatnosti... Po Ustavu, kantoni ove poslove mogu, a u nekim

20

sluajevima i moraju da prenesu optinama, iz ega proizlazi da u Federaciji optine svoje samoupravne nadlenosti obavljaju kao prenesene. Ovo jeste moda paradoksalno ali ne bi bilo pogubno za lokalnu samoupravu da uz povjeravanje nadlenosti ne ide i pravo kontrole njihovog obavljanja. Poto optine imaju mali broj originernih nadlenosti (koje obavljaju potpuno samostalno i bez prava kantonalnih organa da se mijeaju u njihovo vrenje), a veliki broj prenesenih ovlatenja proizlazi da veinu svojih poslova optine obavljaju pod punom i striktnom kontrolom odozgo; time je poveana njihova zavisnost od viih nivoa odluivanja i u sistem lokalne samouprave uvedena pretjerana centralizacija koja ovaj dio politikog sistema direktno vezuje za dravne teritorijalne forme.

Ustavi kantona ne pomau mnogo pri analizi lokalne samouprave. Oni uglavnom doslovno preuzimaju ono to o optinskim vlastima pie u Ustavu Federacije. Drugim putem je iao jedino ustavotvorac Tuzlanskog kantona koje je poglavlju o optinama i lokalnoj samoupravi posvetio znatniju panju razraujui rjeenja iz Evropske Povelje o lokalnoj samoupravi.

Postoje li ustavni modeli lokalne samouprave?

Iz ovoga pregleda ustavnih rjeenja moe se zakljuiti da Ustav RS ne sadri ono to bi se moglo nazvati modelom lokalne samouprave, a da su elementi takvog modela sadrani u Ustavu Federacije BiH u krajnje reduciranom obliku. Ustav RS se u najveoj mjeri ograniava na to da normira ovaj nivo vlasti na najoptiji nain na nivou ustavnih principa: iako samo implicitno propisuje obaveznost postojanja lokalne samouprave, ugrauje je u temelje ustavnog ureenja i uspostavlja je kao granicu ovlatenja drave, ali ne obezbjeuje mehanizme koji e garantovati ostvarivanje takve ustavne pozicije lokalne samouprave. Ovaj se ustav u jednom svom lanu bavi i optinom, ali ne uspostavlja eksplicitnu vezu izmeu optine i lokalne samouprave, ak ne propisuje da se lokalna samouprava ostvaruje u optini. Ustavom su propisane nadlenosti optine i to je uglavnom ono to se svugdje u svijetu smatra djelokrugom lokalne samouprave. Ipak, ini se da ovaj ustavni lan ima prevashodnu namjenu da obezbijedi obavezu optine da izvrava zakone, druge propise i opte akte Republike ije izvravanje je povjereno optini; otuda na utisak da ovaj ustav posve u skladu s nasljeem komunalnog sistema i dalje tretira lokalnu samoupravu kao mikro-dravnu funkciju, a da one krasne fraze o njenom temeljnom poloaju predstavljaju samo tukaturu koja prikriva pravo lice demokratije u ovom entitetu.

Ustav Federacije BiH i ustavi njenih entiteta su nedvosmisleni u utvrivanju lokalne samouprave kao obaveznog dijela politikog sistema. Ustav Federacije BiH sadri elemente modela lokalne samouprave u smislu da odreuje mjesto i nain njenog ostvarivanja, njenu strukturu i odnos prema kantonalnim i dravnim vlastima. Zanimljivo je da ovaj Ustav ne predvia mogunost povjeravanja optinama izvrenja entitetskih zakona, ali obavezuje kantone da odreene nadlenosti iz svog djelokruga prenesu na optine. Tako bi se moglo rei da ustav obezbjeuje optinama relativno nezavisnu poziciju u odnosu na dravu ali ih istovremeno ini veoma zavisnim od kantona. Iz optinske pozicije gledano, njima je zapravo posve svejedno od koga e zavisiti; bitno je da je naruena njihova autonomija.

Kao to su i drugi autori ve primijetili, ni ustavi kantona ne donose neto bitno novo u odnosu na Ustav Federacije bar kada je lokalna samouprava u pitanju; oni sadre uglavnom prepisane odgovarajue odredbe Ustava Federacije BiH. Iako su ponekad previe uoptene a drugi puta opet previe detaljne, ustavne norme nisu smetnja da se zakonom propie realna, tj. provediva i funkcionalna struktura lokalne samouprave. Ustavne norme svojom irinom i neodreenou moda ostavljaju previe prostora zakonodavcu ali ustavotvorac drugaije skoro da i ne moe da postupi: poto se socijalne i politike okolnosti u tranzicionim zemljama vrlo brzo

21

mijenjaju, usklaivanje socijalnih struktura ne moe se vriti ustavom ve pravnim normama niim od ustavnih zakonima, statutima, pravilnicima i poslovnicima.

Svim ustavotvorcima u BiH moraju da se zamjere bar dvije stvari: prva je ta da u najviim pravnim aktima ostavljaju isuvie pravnih praznina koje nii nivoi vlasti potom popunjavaju neadekvatnim propisima. Drugi propust ustavotvoraca odnosi se na nedosljednost - ako ustavno dobro normiraju neki problem, ne obezbijede mehanizme za provoenje ustavnih rjeenja. Ove se primjedbe u najveoj mjeri odnose na garantovanje autonomije lokalne samouprave, na obezbjeivanje stabilnih izvora iz kojih se ona finansira i, posebno u Federaciji, na nedosljedno izvrenu decentralizaciju koja se zaustavila na kantonima.

2. Zakonski koncept lokalne samouprave

Osnovni pravni okvir za funkcionisanje lokalne samouprave predstavljaju zakoni o lokalnoj samoupravi onaj u RS, u Federaciji i odgovarajui kantonalni zakoni, ali i jo itav niz drugih zakona u kojima su regulisani pojedini aspekti lokalne samouprave najkrai spisak bi obuhvatio bar dvadesetak zakona bez kojih lokalna samouprava ne bi mogla funkcionisati. Ovdje emo se najvie baviti osnovnim propisima, tj. onim zakonima kojima se uspostavljaju temeljni strukturalni odnosi u lokalnoj samoupavi, poto ostali separati ove studije sadre detaljne analize pojedinih podruja lokalne samouprave (finansije, distribucija nadlenosti, transparentnost, korisnika orijentacija itd).

Kao to se iz ranijeg teksta vidi, ustavi su u teorijskom pogledu neutralni oni o lokalnoj samoupravi sadre samo osnovne naznake iz kojih se ne moe rekonstruisati teorijski model koji je posluio kao inspiracija ustavnih normi i ijoj realizaciji ustavotvorac tei. Sa zakonima o lokalnoj samoupravi stvar stoji znatno drugaije: oni, ako nita drugo, u osnovnim odredbama sadre definicije osnovnih pojmova, a pravne definicije uvijek imaju teorijsku dimenziju ili su inspirisane odreenim teorijskim stavovima. Zbog toga emo prvo izloiti koncept lokalne samouprave onako kako se on da rekonstruisati iz teksta zakona, potom emo potraiti korjene njegove teorijske ili politike inspiracije, a zatim izloiti kako su zakoni rijeili osnovna pitanja koja se postavljaju pred svaki sistem lokalne uprave.

Teorija i Povelja

Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske sadri jednu teorijsku nedosljednost koja se manje ili vie vidljivo provlai kroz ovaj cijeli normativni proizvod. Isti problem postoji i u zakonodavstvu Federacije BiH: u ovom entitetu problem se ispoljava u tome to federalni Zakon o osnovama lokalne samouprave i kantonalni zakoni poivaju na razliitim konceptima lokalne samouprave, pa to u itav ovaj podsistem politikog sistema unosi istu onu napetost koja se osjeti u Republici Srpskoj. O emu se radi?

Objanjavanje ovog problema potrebno je zapoeti izlaganjem koncepta lokalne samouprave koji je sadran u Evropskoj povelji, poto je taj dokument referentni okvir kojem mora teiti i ije standarde mora ispuniti i bosanskohercegovako zakondavstvo ako BiH eli dobiti imprimatur za ulazak u Evropu. Samom pojmu lokalne samouprave posveen je 3. lan Povelje koji se upravo tako i zove (Koncept lokalne samouprave) i koji emo citirati in extenso da bismo u to veoj mjeri izbjegli mogunost krive interpretacije:

22

1. Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost lokalnih vlasti da, u granicama zakona, reguliu i rukovode odreenim dijelovima javnih poslova, na osnovu sopstvene odgovornosti i u interesu lokalnog stanovnitva.

2. Ovo pravo lokalne vlasti e vriti putem savjeta ili skuptina. sastavljenih od lanova izabranih na slobodnim izborima, tajnim glasanjem, na bazi neposrednog, opteg, za sve jednakog birakog prava, a koji (savjeti, odnosno skuptine) mogu da imaju izvrne organe koji su im odgovorni. Ovo pravo nee ni u kojem smislu derogirati zborove graana, referendume ili bilo koji drugi oblik neposrednog uea graana u odluivanju - tamo gdje su oni predvieni statutom.

Povelja oito polazi od institucionalnog shvatanja lokalne samouprave ili bar u njenom vienju ovog dijela politikog sistema institucije vlasti su u prvom planu. Istina, institucije koje djeluju u granicama zakona i u interesu lokalnog stanovnitva. Institucije se formiraju demokratski (na slobodnim izborima, tajnim glasanjem, na bazi neposrednog, opteg, za sve jednakog birakog prava) i same e se pridravati demokratskih procedura i nee ni u kojem smislu derogirati ... bilo koji ... oblik neposrednog uea graana u odluivanju tamo gdje je neposredno uee graana predvieno statutom. Ovo implicira da su mogue i jedinice lokalne samouprave iji statuti ne predviaju neposredno uee graana u odluivanju, tj. takve jedinice u kojima je lokalna samouprava iskljuivo predstavnika.

Drugim rijeima, Povelja definie lokalnu samoupravu kao mreu javnih tijela demokratski izabranih i nadlenih da u skladu s demokratskim procedurama reguliu odreene dijelove javnih poslova i da upravljaju njima. Povelja pri tome uzima u obzir i osnovni demokratski princip o pravu graana da uestvuju u voenju javnih poslova; Povelja zapravo polazi od ovoga principa i zato je on ugraen u njenu preambulu. Meutim, sam koncept lokalne samouprave je institucionalni, iako institucije ne smiju zasjeniti oblike neposredne demokratije tamo gdje oni postoje.

Teorija i zakoni

Pogledajmo sada kakav je koncept lokalne samouprave ugraen u bosansko-hercegovako zakonodavstvo.

Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske je u velikoj mjeri napisan tako da zadovoljava evropsko poimanje lokalne samouprave, ali u pogledu osnovnog koncepta polazi od shvatanja drugaijeg od onoga izloenog u Evropskoj povelji. lan 2. ovoga Zakona pokuava da kombinuje dva pristupa, ali je iz poretka elemenata u definiciji jasno emu se daje prioritet: Lokalna samouprava je pravo graana da neposredno i preko svojih slobodno i demokratski izabranih predstavnika uestvuju u ostvarivanju zajednikih interesa stanovnika lokalne zajednice, kao i pravo i sposobnost organa lokalne samouprave da reguliu i upravljaju, u granicama zakona, javnim poslovima koji se nalaze u njihovoj nadlenosti, a u interesu lokalnog stanovnitva.

Ova definicija shvata lokalnu samoupravu u dvostrukom znaenju: prvo kao kolektivno pravo graana i tek potom kao pravo i sposobnost lokalnih organa da reguliu i upravljaju javnim poslovima iz svoje nadlenosti a u interesu lokalnih stanovnika. Logika nedosljednost ovoga shvatanja ogleda se u tome to se ovo pravo pravo na lokalnu samoupravu ne nalazi u onom poglavlju Ustava RS koje je posveeno slobodama i pravima, a nema ga ni u meunarodnim katalozima ljudskih prava. Lokalna samouprava shvaena kao ljudsko pravo mogla bi se podvesti pod pravo na uestvovanje u javnom ivotu onako kako je formulisano u lanu 21. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima ili u lanu 25. PGP. Ali ni u jednom od ovih meunarodnih instrumenata ne eksplicira se pravo na lokalnu samoupavu ni kao individualno ni kao kolektivno pravo.

23

Osim spomenute logike nedosljednosti, ovakvo shvatanje lokalne samouprave ima i veliku formalnu manu koja se ogleda u tome da nije usklaeno s konceptom lokalne samouprave izloenim u Evropskoj povelji. Ovaj prigovor je vaan zbog toga to je s ulaskom u Savjet Evrope BiH prihvatila obavezu da svoje zakone uskladi s Poveljom. A Povelja, kao to smo vidjeli, u prvi plan stavlja ono shvatanje lokalne samouprave koje u Zakonu RS predstavlja njenu drugu i, reklo bi se, manje vanu, dimenziju. U Povelji je, dakle, dominatno ono to je nama manje vano, a nama je najvanije ono to Povelja spominje samo u preambuli. Pa ak i tamo se lokalna samouprava ne stipulira kao ljudsko pravo ve se kae da se Povelja donosi imajui u vidu to da je pravo gradjana da uestvuju u voenju javnih poslova demokratski princip koji vai u svim zemljama-lanicama Savjeta Evrope i da je Savjet Evrope uvjeren da je najneposrednije ostvarivanje ovog prava mogue upravo na lokalnom nivou.

Sa zakonodavstvom Federacije BiH stvar je jo malo komplikovanija. Zakon o osnovama lokalne samouprave vidljivo odraava dvojnost zakonodavca koji je razapet izmeu shvatanja lokalne samouprave kao graanskog prava i drugaijeg shvatanja izloenog u Evropskoj povelji. Rjeenje je naeno u tome da se prihvate oba kocepta, s tim da je onaj koji je po miljenju zakonodavca vaniji a to je tradicionalno jugoslovensko shvatanje lokalne samouprave kao ljudskog prava stavljen na prvo mjesto, to je poredak obrnut od onoga u Evropskoj povelji. Zanimljivo je da se u samoj zakonskoj formulaciji i ne spominje neposredno uee graana u javnim poslovima, ali se ipak govori o lokalnoj samoupravi kao ljudskom pravu. Zapravo je teorijska pozadina ovog zakona vrlo konfuzna, pa emo oba lana u kojima se iznosi koncept lokalne samouprave citirati u cijelosti:

lan 3.

Pravo na lokalnu samoupravu obuhvata pravo graana da preko neposredno izabranih organa uestvuju u voenju javnih poslova, osiguranju uslova za ivot i rad i zatitu i unapreenju njihovih zajednikih interesa.

lan 4.

Lokalna samoupava je pravo, obaveza i osposobljenost lokalnih vlasti da, u granicama zakona, regulira i upravlja odreenim javnim poslovima u skladu sa interesima lokalnog stanovnitva, a na osnovu line odgovornosti.

Zakonodavac je poslije lana 3. posve usvojio shvatanje iz Povelje i to do te mjere da neposredno sudjelovanje graana u odluivanju spominje samo u lanu 15. kojim ovo pravo uvodi i u lanu 18., u kojem obavezuje kantonalnog zakonodavca da ovo i druga pitanja blie uredi svojim zakonom.

Ako je kod federalnog zakonodavca i bilo nekih dvoumica emu dati prioritet institucijama ili ljudima kantonalni zakoni ne izraavaju takve dvojbe. U njima, istina, nema definicija s teorijskim znaenjima, ali se iz tretmana pojedinih aspekata lokalne samouprave vidi kakvo je teorijsko shvatanje u pozadini. Stav kantonalnih zakonodavaca najoiglednije dolazi do izraaja u poglavljima koja se odnose na nadzor i zatitu lokalne samouprave, a najee se upravo tako i zovu. Ponekad je teorijska inspiracija zakonodavca sasvim jasna, kao u sluaju Tuzlanskog kantona iji zakon ima poglavlje Zatita prava graana na lokalnu samoupravu, to samo po sebi dovoljno govori. No, i ostali kantonalni zakoni nita manje od tuzlanskog usvajaju shvatanje lokalne samouprave kao ljudskog prava, a u tome idu ak tako daleko da uopte ne sadre odredbe o tome kako se optinski organi mogu zatititi u sluaju da kanton ili drava svojim propisima povreuju njihova prava. Drugim rijeima, predvia se zatita prava graana na lokalnu samoupravu, ali ne i zatita lokalne samouprave same.

24

3. Teritorijalna struktura

Naprijed je ve reeno da je Bosna i Hercegovina iz socijalistikog perioda naslijedila optine koje su veliinom teritorije bile bez premca u Evropi. To je bio rezultat teritorijalne transformacije zemlje koju su vladajui komunisti zapoeli pedesetih, a zavrili krajem ezdesetih godina prolog vijeka, kada se broj optina u BiH zaustavio na 109, s prosjenom povrinom od oko 500 km. To je bila ogromna redukcija jer je samo desetak godina ranije BiH bila podijeljena na oko 400 optina, a dvadeset godina ranije dakle u vrijeme kada je Komunistika partija tek preuzela vlast - bilo ih je oko 800.

Vodee naelo kojeg se Komunistika partija pridravala u svojim reformama lokalne samouprave bilo je da jednu optinu treba da sainjava jedan grad sa okolinom koja mu prirodno gravitira. Zato su manje i ekonomski slabije optine jednostavno pripajane veim i privredno razvijenijim centrima. Tako je svaki gradi u BiH dobio ogromno seosko zalee koje se polako demografski praznilo slijevajui se u gradske centre koji su preko noi izrastali u gradove bez urbanih struktura i pravog graanskog stalea; graanstvo je ne samo sistematski zatirano poslije rata, ve je i ekonomska nerazvijenost BiH bila prepreka da se obnovi srednji sloj i da svoj nain ivota nametne kao dominantan bar u gradovima. Socioloka dimenzija ovog procesa je zanimljiva i danas poto se isti proces ponovio jo jaim intenzitetom i tokom posljednjeg ratnog sukoba na tlu BiH.

Prilikom potpisivanja Mirovnog sporazuma u Dejtonu 1995. god. izvreno je i tzv. unutranje razgranienje: teritorija Bosne i Hercegovine je podijeljena izmeu dva entiteta u omjeru 51% : 49%. Poto su pri podjeli presudni bili politiki, a ne logiki, ekonomski ili istorijski kriteriji, to znai da se uopte nije vodilo rauna o optinskim granicama. Dejtonski sporazum je posve poremetio kvantitativne odnose izmeu optina: neke su ostale nedirnute, tj. onako ogromne kakve su bile i ranije, a druge su drastino smanjene jer im je entitetskom linijom teritorija podijeljena na nejednake dijelove koji su pripali razliitim entitetima. Tako sada u BiH ima nekoliko optina s povrinom veom od 1000 km, ali i ne mali broj patuljastih optina s povrinom od desetak kvadratnih kilometara i s nekoliko desetina ili stotina stanovnika.

Veliina teritorije i broj stanovnika nisu jedino po emu se optine razlikuju. Kao to pokazuju tabele u prilogu, ogromne su razlike u prihodima pojedinih optina, to je posljedica njihove razliite ekonomske razvijenosti.

Bosna i Hercegovina je i prije posljednjeg rata bila jedna od najnerazvijenijih jugoslovenskih republika, koja je ostatak drave opsluivala proizvodima teke industrije, elektrinom energijom i sirovinama. Tokom rata i ta vrsta industrije je unitena, propala ili tehnoloki toliko prevaziena da ju je apsurdno obnavljati, a privreda se sporo preorijentie na nove proizvode; novi pogoni s novim radnim mjestima se sporo otvaraju pa se zemlja nalazi u stranim ekonomskim i socijalnim problemima koji se direktno odraavaju na veliinu optinskih budeta.

Sve optine u BiH, bez obzira na entitetske i kantonalne podjele, imaju iste ili vrlo sline nadlenosti poto je u oba entiteta usvojen model monotipne lokalne samouprave. Zakoni o lokalnoj samoupravi su uveli kategoriju grada, ali u cijeloj BiH samo etiri jedinice lokalne samouprave imaju taj status, koji ih, uzgred budi reeno, ni u emu bitnom ne razlikuje od optina. Poto neke nove optine uopte nemaju urbano jezgro, postoji realna potreba da se uvede razlikovanje na seoske i gradske optine i da se, shodno tome, optinama dodijeli i razliit krug nadlenosti. U Federaciji BiH taj problem se rjeava tako da kantoni na pojedine optine prenose manji broj nadlenosti nego na druge, ali ni tamo taj problem nije sistemski rijeen. U Republici

25

Srpskoj problem se prividno rjeava tako da Narodna skuptina svake godine usvaja listu s kategorizacijom optina: optine su podijeljene na razvijene, srednje razvijene, nerazvijene i izrazito nerazvijene, pa zavisno od grupe u koju su svrstane imaju razliit tretman u podjeli odreenih izvora prihoda. To, meutim, ne rjeava problem monotipnosti jer sve optine i dalje imaju iste nadlenosti i razliite mogunosti da ih ispunjavaju.

Otpori teritorijalnoj transformaciji ili uvoenju vie tipova optina su veoma jaki i meu optinama i u centralnim entitetskim vlastima. U optinama su se ve etablirale lokalne politike i privredne elite koje ne ele da izgube svoj teritorij i koje uporno lobiraju kod kantonalnih i entitetskih vlasti da se zadri postojea organizacija prostora. Centralne vlasti na to pristaju jer nemaju ni snage ni ideja kako da provedu transformaciju ijih se rezultata i same plae. Naime, velika je vjerovatnoa da se u entitetima uspostave etniki iste optine sa stanovnitvom drugaijeg nacionalnog sastava od onog koji brojano dominira u entitetu. U zemlji koja je jo uvijek duboko rascijepljena etnikim podjelama to moe da ima samo loe posljedice.

4. Struktura organa lokalne samouprave i njihov odnos s dravnim organima

Poto je lokalna samouprava u nadlenosti entiteta, oni su nemajui nikakve zajednike politike o ovim pitanjima, razliito pristupali ispunjavanju obaveze da se i u oblasti lokalne samouprave priblie evropskim standardima. Zahvaljujui koordinaciji koju vri Savjet Evrope, postignut je izvjestan napredak u ujednaavanju strukture optinskih organa; postepeno je ta struktura u dobroj mjeri unificirana na itavom podruju BiH, iako na dravnom nivou nema propisa koji bi normativno regulisao ova pitanja.

U FBiH se ve 1995. god. prilo usklaivanju strukture lokalnih jedinica sa onim to se smatra evropskim standardom u toj oblasti, a izloeno je u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi. Usvojen je Zakon o osnovama lokalne samouprave, ali je organizacija organa lokalne samouprave preputena regulaciji kantonalnih zakonodavstava. Sada je pripremljen nacrt novog zakona koji iste stvari regulie znatno detaljnije i, moglo bi se rei, modernije. Poto nacrt treba da bude uskoro usvojen, govoriemo o rjeenjima koja on predvia.

Republika Srpska je u nekoliko navrata mijenjala svoj zakon o lokalnoj samoupravi tek u onom usvojenom 1999. napustila je komitetsko-odborski nain organizovanja organa u lokalnim jedinicama, prela na isto predstavniko naelo u izboru skuptine i na monokratsko naelo u obavljanju izvrne vlasti. Novi zakon je donesen krajem 2004. god. (primjenjuje se od 1.1.2005. god.). Po ovom zakonu samo su dva organa u optini skuptina optine i naelnik, oba birana neposredno. Poto je u Federaciji donesen Zakon o neposrednom izboru naelnika, time je osnovna struktura optinskih organa u oba entiteta posve ujednaena kao i nain na koji stiu legitimitet. Ostale su ipak neke razlike na koje emo ukazati u analizi ovih normativnih rjeenja.

Za jedinicu lokalne samouprave je veoma vano kako e biti rijeeni odnosi izmeu njenih organa; to nikako nije samo doktrinarno i teorijsko pitanje. Smatra se da monokratsko naelo ima vee izglede na uspjeh u sredinama koje tee brzom razvoju jer to naelo u prvi plan stavlja efikasnost ak i po cijenu zapostavljanja demokratskih odnosa. Poto je BiH zemlja u kojoj su ekonomski razvoj i efikasnost ivotna potreba, moglo se oekivati da e joj biti poeljnija i blia rjeenja koja favorizuju brz uspjeh i rezultate. Zanimljivo je da i poslije 10 godina primjene u Federaciji odnosno 6 godina u Republici Srpskoj nova organizacija ne daje znatnijih rezultata, to znai da je plodotvorna tek u kombinaciji s jo nekim drugim elementima koji joj u BiH nisu obezbijeeni. Ali to je pitanje na koje emo se vratiti u zakljuku ove studije.

26

Novim zakonskim rjeenjima postie se to da su relacije izmeu organa optine stabilne i jasne. To je vano zbog toga da ih se bar sprijei da jedan drugog blokiraju i ometaju u radu, ako ih se ne moe navesti na kooperaciju. Meusobna podmetanja i blokade uopte nisu nemogui, posebno u optini u kojoj naelnik ne pripada partiji koja ima veinu u lokalnoj skuptini/vijeu. Naime, politike partije meusobnu netoleranciju esto sa dravno-entitetsko-kantonalnog nivoa prenose na lokalni plan i spremne su zanemariti javni interes samo da dokau nesposobnost politikih takmaca. Normativno posmatrano, zakoni u BiH su nali dobar put da preduprijede takve situacije. Svaki organ ima striktno odreene nadlenosti i ne smije se mijeati u tui posao. Kako pokazuje tabela koja slijedi, skuptina ima politiko-usmjeravajuu zadau, a naelnik iskljuivo izvrnu. Valja, meutim, imati na umu da se u lokalnim zajednicama ovo teorijsko razlikovanje i odvajanje ne moe provoditi striktno kao u dravnoj vlasti i da skuptina i naelnik moraju imati mnogo tolerancije i razumijevanja jedno prema drugome ako ele da normativna rjeenja daju rezultate.

NADLENOSTI SKUPTINE OPTINE/VIJEA I NAELNIKA

SKUPTINA OPTINE/VIJEE

NAELNIK

Donosi statut optine Predlae statut optine Donosi odluke i druga opta akta Predlae odluke i druga opta akta skuptini Donosi budet i zavrni raun budeta Izrauje nacrt i podnosi skuptini na

usvajanje godinji budet Donosi ekonomski plan, plan razvoja i investicione programe

Izrauje nacrt i podnosi skuptini na usvajanje ekonomski plan, razvojni plan i investicioni program

Donosi razvojne, prostorne i urbanistike planove i programe Donosi program ureenja graevinskog zemljita i plan koritenja javnih povrina

Izrauje nacrt i podnosi skuptini na usvajanje razvojni plan, investicioni program, prostorni i urbanistiki plan i ostale planske i regulatorne dokumente koji se odnose na koritenje i upravljanje zemljitem, ukljuujui i koritenje javnog zemljita

Donosi odluke i druga opta akta o obavljanju funkcija iz oblasti kulture, obrazovanja, sporta, zdravstva, socijalne zatite, informacija, zanatstva, turizma, ugostiteljstva i zatite okoline Donosi odluke o pribavljanju, upravljanju i raspolaganju imovinom optine

Provodi lokalnu politiku u skladu sa odlukama skuptine, izvrava lokalni budet i obezbjeuje primjenu odluka i drugih akata skuptine

Oba organa se biraju neposredno, to pojaava njihovu mo, naelnikovu moda vie nego mo skuptine. U ovakvoj konstelaciji, s jednakom legitimacionom bazom, naelnik je u odreenoj prednosti koja proizlazi iz lakoe s kojom inokosni organ funkcionie. Ali dominacija naelnika je neto s im se moralo raunati kada su usvojena ova rjeenja.

27

U RS naelnik i skuptina su u dobroj mjeri meusobno nezavisni, u smislu da ne predstavljaju prijetnju jedno drugom. Oba organa se biraju neposredno i ne mogu smijeniti jedan drugog niti to moe uiniti vlada. Skuptina i naelnik su izjednaeni i u pravu da mogu traiti od ministarstva da kontrolie zakonitost akata koje donosi onaj drugi organ (l.85).

Skuptini je ipak dato jedno naizgled mono sredstvo pritiska na naelnika: ona ima pravo da pokrene inicijativu njegovog opoziva, ako se za to izjasni treina odlbornika. No, inicijativa mora biti verifikovana od strane graana, i to natpolovinom veinom u biraki spisak upisanih biraa. To je uslov koji je teko ostvariti i zbog kojeg e se malo koja skuptina odluiti da referendumski provjerava naelnikovu popularnost.

U FBiH je uspostavljena neka vrsta ravnotee straha: naelnik ima pravo da raspusti skuptinu, a skuptina ima pravo da pokrene proceduru opoziva naelnika. Naelnikov zahtjev je neopoziv, a ishod procedure koju skuptina pokree ne mora zavriti smjenom naelnika. Prema tome, skuptina ima vie razloga za strah. Meutim, naelnikovo pravo rasputanja skuptine je strogo ogranieno na sluajeve predviene zakonom, tako da ni on ne moe ovim svojim pravom drati skuptinu u velikom strahu. S druge strane, smjena naelnika je u Federaciji neto laka nego u RS: ako skuptina pokrene proceduru opoziva dovoljno je da za nju glasa veina izalih biraa.

I Nacrt zakona u Federaciji i Zakon o lokalnoj samoupravi u RS na jednak nain rjeavaju odnose izmeu lokalnih i dravnih organa. Nacrt ak upotrebljava izraz partnerski odnosi, a Zakon RS iako ne upotrebljava taj pojam postavlja stvari na isti nain. Svrha je ovih odredaba da garantuju autonomiju jedinica lokalne samouprave u domenu samostalnih poslova (nadleni organi mogu vriti samo kontrolu zakonitosti akata), i da ogranie kontrolu nad njima na administrativni nadzor.

S druge strane, entitetski i kantonalni organi vlasti su obavezni da sasluaju sve primjedbe i sugestije koje dolaze od organa lokalnih jedinica, kao to su ovi duni razmotriti sve inicijative koje odozgo dolaze k njima.

Zakoni koje smo izloili tek su stupili na snagu (Zakon o lokalnoj samoupravi RS) ili su u fazi usvajanja u zakonodavnim organima (Zakon o osnovama lokalne samouprave FBiH). U svakom sluaju njihov stvarni efekat e doi do izraaja tek kada kantoni i lokalne jedinice usaglase svoje akte s novim pravnim rjeenjima i kada ponu da ih primjenjuju. Do tada, kao to se esto zbiva u ovoj oblasti, primjenjivae se pravila koja lokalni akteri poznaju i na koja su navikli. ta vie, dejstvo starih pravila e se vjerovatno produiti i kada nova stupe na snagu.

U BiH se za relativno kratko vrijeme promijenilo mnogo propisa i uspostavljeno je mnogo novih institucionalnih aranmana; problem je u tome to se organizacione i normativne strukture uspostavljaju i mijenjaju mnogo lake i bre nego to je sluaj sa ljudima oni ne mogu tako lako da novim okolnostima prilagode svoje vrijednosti, tradicije i navike. To posebno sporo ide na lokalnom nivou koji je moda pod najjaim pritiskom promjena i koji se promjenama najjae opire. Na lokalnom nivou se uspostavljaju novi socijalni i politiki odnosi i izgrauje civilno drutvo. Procesi njegove izgradnje mukotrpni su i spori i prolaze kroz brojne mune faze; neke od njih moda mogu malo da se ubrzaju i skrate, ali se nikako ne mogu preskoiti.

28

5. Pregled najvanijih problema

Analiza ukazuje da su sljedea pitanja otvorena ili loe rijeena i da su potencijalni izvor

nestabilnosti i ubudue: U BiH ne postoje specijalizovane institucije koje bi se nauno i struno bavile

prouavanjem lokalne samuprave, koje bi prenosile strana iskustva i prilagoavale ih lokalnim uslovima i koje bi dravi predlagale mjere za poboljavanje ovog segmenta politikog sistema; Postoji samo jedan struni asopis koji se bavi ovim pitanjima;

Ne postoji adekvatan pa ak ni ujednaen tretman lokalne samouprave u pravnom sistemu BiH neki pravni akti i ne spominju lokalnu samoupravu, neki je spominju samo usput i povrno, neki propisi bitni za lokalnu samoupravu jo nisu ni doneseni, itd.

Ne postoji jasno i snano politiko opredjeljenje u prilog razvijanja lokalne samouprave kao kole demokratije;

Ni u teoriji, ni u politikim niti pravnim dokumentima nije definisan jasan i primjenljiv model lokalne samouprave kompatibilan s evropskom paradigmom izloenom u Povelji o lokalnoj samoupravi;

Teritorijalna struktura lokalne samouprave je vrlo neujednaena: kraj patuljastih postoje ogromne optine, a sve imaju iste nadlenosti;

Ogromne su razlike u stepenu urbanizacije i infrastrukturne opremljenosti pojedinih optina, a ne postoje razlike u pravnom statusu (gradske, seoske i sl.).

29

III

DISTRIBUCIJA NADLENOSTI I KLJUNI PROBLEMI U FUNKCIONISANJU LOKALNE UPRAVE I SAMOUPRAVE

1. Vie i/ili manje centralizacije

Osnovna razlika izmeu danas postojeih sistema lokalne samouprave svodi se na ovlatenja kojima centralna vlast raspolae u odnosu na jedinice lokalne samouprave. Drugim rijeima, sistemi lokalne samouprave razlikuju se po snazi centralizacije kojoj su njihove jedinice izloene. Pri tome treba imati u vidu da odreena mjera centralizacije postoji i u najdemokratinijim anglo-saksonskim i skandinavskim modelima, poznatim po visokoj autonomiji lokalnih jedinica; teritorijalnim oblicima organizovanja viim od optinskog svugdje su dati instrumenti da ostvaruju interese (provode politiku) koji se prostiru preko optinskih granica, pri emu je konflikt izmeu centralistikih i autonomistikih tendencija neizbjean.

Najjai argument branilaca lokalne autonomije star je koliko i ideja lokalne samouprave: odreene drutvene potrebe najbolje se spoznaju tamo gdje nastaju u lokalnim zajednicama, a tu se pronalaze i najbolji naini njihovog zadovoljavanja; zbog toga graanima treba dati mogunost da se organizuju na mikro-nivou, a lokalnim jedinicama treba dati mogunost da odluuju o zadovoljavanju zajednikih potreba koje nastaju na njihovom podruju.

S druge strane, oni koji opravdavaju sve jai zamah centralizirajuih tendencija istiu da je broj ljudskih potreba sve vei, a da ih je sve manje koje se kvalitetno mogu zadovoljiti na optinskom nivou; danas se ak ni odvoz smea - nekada sinonim za komunalne djelatnosti i posao rezervisan za optinske slube - ne obavlja kao isto lokalna ve kao regionalna a vrlo esto i kao meunarodno organizovana djelatnost. Odatle slijedi vei znaaj irih zajednica u odnosu na ue i integrirajuih procesa (itaj: centralizirajuih) u odnosu na dezintegrirajue (itaj: jaanje optinske autonomije).

Demokratske zemlje uspijevaju da pronau balans izmeu ovih krajnjih tendencija; u tim zemljama se odnos izmeu centralnih i lokalnih organa cijelo vrijeme ve decenijama odrava u dinamikoj ravnotei koja se uvijek iznova remeti i uspostavlja, a vrti se oko centralnog problema: kako to bolje i to efikasnije zadovoljiti potrebe graana.

Kao to smo ukratko iznijeli u prethodna dva poglavlja, izmeu centralnih i lokalnih organa u

BiH se ve dugo decenijama odravaju odnosi u kojima centralni organi izrazito dominiraju: oni imaju brojnije nadlenosti i pravo kontrole nad radom lokalnih organa, oni imaju pravo preraspodjele nadlenosti i redistribucije sredstava; osim toga, oni su u samom srcu vlasti u egzekutivi, i to im daje brojne druge, manje vidljive pogodnosti iz kojih crpu svoju mo. Istini za volju, na prvi pogled se ini da je BiH prije posljednjeg rata bila manje centralizovana. Taj utisak proizlazi iz injenice da su tada neki poslovi koje danas obavljaju dravni organi - bili u nadlenosti lokalne uprave, na primjer:

3 unutranji poslovi i lokalna policija, 3 neki poslovi iz oblasti odbrane, 3 poslovi naplate i kontrole prihoda (uprava prihoda) i 3 poslovi katastra nekretnina i imovinsko pravni poslovi.

30

Meutim, kao to smo ranije vidjeli, centralizacija se ne odvija samo putem preraspodjele nadlenosti, ve prevashodno zadravanjem nadzornih funkcija pri centralnim organima, kontrolom finansijskih sredstava i razvojnih instrumenata, te snanom ideolokom funkcijom. Zato vie nadlenosti na lokalnom nivou nije uvijek znailo i manje centralizma. Optine su u komunalnom sistemu raspolagale veom autonomijom samo prividno: one su autonomno i samoupravno izvravale sve nadlenosti koje bi im drava povjerila, i to je predstavljalo oko 60% njihovog posla. Razlikovanje izmeu izvornih i prenesenih nadlenosti govori da preneseni poslovi i dalje ostaju dravni, poto ih drava optinama samo povjerava na izvrenje; to istovremeno znai da poslove povjerene optinama drava moe vratiti u svoju nadlenost ili moe njihovo izvravanje povjeriti nekome drugom kako ve zakljui da je svrsishodnije, jeftinije ili sa stanovita korisnika pogodnije i bolje.

Entitetskim ustavima i zakonima o lokalnoj samoupravi neke od optinskih nadlenosti su prenesene na entitetski, odnosno kantonalni nivo. Time je obavljanje ovih poslova centralizovano, iako je istovremno izvrena njihova dekoncentracija, tj. obavljanje ovih poslova vri se izvan sjedita centralnog dravnog organa, u njegovim podrunim jedinicama. Na taj nain nisu samo suene nadlenosti optina ve je narueno jedno od osnovnih naela upravnog postupka: onemogueno je ostvarivanje principa dvostepenosti u rjeavanju zahtjeva graana, poto sada isti organ odluuje u prvom i drugom stepenu.

Situacija danas, poslije uvoenja lokalne samouprave, nije mnogo drugaija od one kakva je bila za vrijeme komunalnog sistema. Razlike u detaljima svakako postoje ali ne mogu da zavaraju. Postoje i razlike izmeu entiteta ali ni one nisu bitne: u F BiH centralizacija je izvrena na nivou kantona, a u RS na nivou entiteta. U oba entiteta postoji nesklad izmeu propisanih nadlenosti i njihovog izvravanja. esto se deava da lokalne zajednice preuzimaju neke poslove koji nisu u njihovoj nadlenosti; one su na to prinuene poto nadleni organi ne obavljaju te poslove na zadovoljavajui nain. To se najee odnosi na brigu o porodicama poginulih i nestalih boraca, na