bất cập-điểm mới luật nsnn
DESCRIPTION
bất cập mớiTRANSCRIPT
Tên đề tài: Những bất cập của luật Ngân sách nhà nước năm 2002 và những điểm mới trong luật Ngân sách nhà nước năm 2015
DANH SÁCH NHÓM Mã sinh viên
Trương Thị Trang 11134106 (Nhóm trưởng)
Nguyễn Văn Tuấn 11144808
Phạm Thị Lan Hương 11134753
Nguyễn Hai Binh 11130438
Nguyễn Thị Lan Anh 11134703
Bùi Thị Kim Thúy 11133840
Vũ Thị Hồng Mai 11132482
Lữ Phương Trinh 11134828
Phùng Thị Ngọc Hoài 11131478
Nông Thu Yến 11134843
Bùi Quang Nghĩa 11132812
Võ Thị Kiểm 11131986
Nguyễn Thị Hoài 11131481
1
MỤC LỤCLỜI MỞ ĐẦU............................................................................................................3
I. Những bất cập trong luật NSNN năm 2002 và điểm mới của luật NSNN năm 2015 về phân cấp thu – chi.....................................................................................................4
II. Những bất cập trong luật NSNN năm 2002 và điểm mới của luật NSNN năm 2015 về bội chi NSNN và cách tính bội chi NSNN..............................................................16
III. Những bất cập trong luật NSNN năm 2002 và điểm mới của luật NSNN năm 2015 về những vấn đề khác.........................................................................................22
3.1. Những bất cập của luật Ngân sách nhà nước năm 2002 về một số vấn đề khác................................................................................................................................... 26
3.1.1. Về quy định về lập, phân bổ, giao dự toán..................................................26
3.1.2. Về cân đối ngân sách:.................................................................................28
3.1.3. Về ứng trước dự toán ngân sách năm sau:..................................................30
3.1.4. Về công tác kế toán và quyết toán ngân sách nhà nước..............................30
3.1.5. Về công khai ngân sách...............................................................................31
3.2. Những điểm mới của luật NSNN năm 2015 về những vấn đề khác..................31
3.2.1.Quy trình ngân sách, lịch biểu tài chính......................................................31
3.2.3.Phạm vi chi ngân sách nhà nước cho các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhà nước..............................................................................................32
3.2.4.Bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới........................................................................................................32
3.2.5.Dự phòng ngân sách....................................................................................33
3.2.6.Khắc phục một số vấn đề tồn tại trong điều hành ngân sách nhà nước hiện nay......................................................................................................................... 33
3.2.7.Quy định về quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra.....................................34
KẾT LUẬN..............................................................................................................36
2
LỜI MỞ ĐẦU
Theo quan điểm về ngân sách, thể chế ngân sách ở mỗi quốc gia đều được thiết lập và vận hành theo các nguyên tắc cơ ban với những nội dung khác nhau.
Ở Việt Nam ngân sách nhà nước ra đời cùng với sự xuất hiện của nhà nước, nhà nước bằng quyền lực chính trị và xuất phát từ nhu cầu về tài chính để đam bao thực hiện được chức năng, nhiệm vụ của minh đề ra những khoan thu chi của ngân sách nhà nước. Điều này cho thấy chính sự tồn tại của nhà nước, vai trò của nhà nước đối với đời sống kinh tế xã hội là yếu tố cơ ban quyết định sự tồn tại và tính chất hoạt động của ngân sách nhà nước.
Sau hơn 10 năm tổ chức thực hiện, dưới sự giám sát của Quốc hội, sự chỉ đạo sát sao của Chính phủ và nỗ lực của các Bộ, ngành, địa phương, các đơn vị sử dụng ngân sách, Luật ngân sách nhà nước năm 2002 đã đi vào cuộc sống và đạt được nhiều kết qua quan trọng, góp phần xây dựng nền tài chính quốc gia vững mạnh, tăng tích luỹ để thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, tạo động lực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH), ổn định chính trị, nâng cao đời sống nhân dân, bao đam quốc phòng, an ninh. Tuy nhiên, Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 vẫn còn những hạn chế, bất cập. Chính vi vậy mà ngày 25/6/2015, tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khoá XIII đã thông qua Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi). Đây là đạo luật quan trọng tạo bước ngoặt mới trong quan lý ngân sách nhà nước theo hành lang pháp lý mới đầy đủ và đồng bộ hơn, phù hợp với tinh hinh thực tế hiện nay, xu hướng hội nhập quốc tế, góp phần quan trọng vào tiến trinh cai cách tài chính công theo hướng hiện đại.
3
I. Những bất cập trong luật NSNN năm 2002 và điểm mới của luật NSNN năm 2015 về phân cấp thu – chi
Tiêu chí Những bất cập trong luật NSNN 2002 về phân cấp thu - chi
Những đổi mới trong luật NSNN năm 2015 về phân cấp thu - chi
1. Phân cấp nhiệm vụ thu, chi giữa NSTW và NSĐP
- Còn trùng lắp, chồng chéo và mang tính hình thức:
Tính trùng lắp và chồng
chéo thể hiện rất rõ khi Quốc hội quyết định dự toán NSNN là đã bao gồm ca ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Trong khi đó, theo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân hiện hành (Điều 12) thi Hội đồng nhân dân quyết định dự toán ngân sách địa phương.
HĐND chỉ bỏ phiếu thông qua các nguồn thu và nhiệm vụ đã được cấp trên quyết định. HĐND không tự quyết định thu - chi ngân sách cấp minh mà phai tuân theo sự phân bổ, giao dự toán của cấp trên, phai quyết định dự toán ngân sách địa phương vào thời gian theo quy định của Chính phủ, điều chỉnh lại theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ hoặc Chủ tịch UBND cấp trên… Như vậy, vai trò của Hội đồng nhân dân các cấp đối với ngân sách địa phương hoàn toàn bị động, gò bó.
Hơn nữa, cũng do Quốc
-Phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTW và NSĐP:
Luật NSNN mới đã phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTW và NSĐP (Theo Điều 35, 36, 37, 38), đồng thời giao HĐND cấp tỉnh căn cứ nguồn thu, nhiệm vụ chi của NSĐP đã được phân cấp để quyết định phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương theo các nguyên tắc cụ thể quy định tại Điều 39.
Đặc biệt, HĐND có quyền giao tăng chỉ tiêu thu NSNN trên địa bàn. Điều này phù hợp với thực tế hiện nay khi Thủ tướng Chính phủ thực hiện giao dự toán thu NSNN trên địa bàn cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
=> Những điểm mới này đã góp phần khắc phục tình trạng trùng lắp, chồng chéo và mang tính hình thức trong quyết định dự toán và phân bổ NSNN.
4
hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước nên ngân sách phai được lập từ dưới lên (xã lên huyện, huyện lên tỉnh, tỉnh lên trung ương) và khi giao nhiệm vụ thu, chi lại theo chiều ngược lại nên đây là một quy trinh hết sức khó khăn, phức tạp, dẫn tới tinh trạng dự toán ngân sách giao cho các đơn vị ngân sách cấp dưới không bao đam về chất lượng cũng như thời gian theo quy định.
2. Quy trình lập, xét duyệt và quyết định thu, chi ngân sách
- Còn nhiều bất cập:
Việc xây dựng dự toán được bắt đầu từ cơ sở, trinh tự lập và trách nhiệm của mỗi cấp chưa rõ ràng, do đó thường không đam bao theo yêu cầu, chậm, phức tạp, qua nhiều khâu, nhiều nấc, nhiều lần cùng một cấp, một trinh tự.
Hơn nữa, quỹ thời gian lập ngân sách, xem xét quyết định ngân sách là rất ngắn nên không đủ đam bao quyền dân chủ và chất lượng của dự toán ngân sách, lại mang tính áp đặt nên gây khó khăn cho việc lập dự toán ngân sách chủ động tích cực.
Cơ sở tính toán các khoan thu, chi ngân sách chưa có căn cứ khoa học vững chắc. Hệ thống định mức tiêu chuẩn chi tiêu lạc hậu, thiếu và chưa đồng bộ.
- Những điều chỉnh:
Luật NSNN mới đã quy định thời gian lập dự toán NSNN bắt đầu từ 15/5 để phù hợp với Luật Đầu tư công.
Tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan của Quốc hội với các cơ quan của Chính phủ trong thao luận dự toán NSNN thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách (giáo dục, y tế, quốc phòng, an ninh, khoa học công nghệ...). Theo đó, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trong lĩnh vực phụ trách có trách nhiệm phối hợp với các cơ quan hữu quan của Chính phủ để lập dự toán NSNN ngành, lĩnh vực. Tại điều 44 đã quy định rõ về quy trinh lập dự toán NSNN.
=> Giúp cho quá trình thu, chi ngân sách được nhanh hơn, hợp lí và mang tính thống nhất cao hơn.
5
Việc xét duyệt, quyết định ngân sách của Quốc hội, Hội đồng nhân dân còn mang tính hinh thức, chưa có thực quyền. Có nguyên nhân do dự toán ngân sách địa phương đã được trung ương quyết định. Nhưng cũng có nguyên nhân do các thành viên của Chính phủ, Uỷ ban nhân dân chiếm tỷ lệ lớn trong cơ cấu Quốc hội, Hội đồng nhân dân nên việc thông qua ngân sách đã được thực hiện trước đó. Thông thường, trước khi trinh Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân đã thông qua nhiều lần ở Hội nghị chủ tịch với các phó chủ tịch, hội nghị Uỷ ban nhân dân; sau đó hoàn chỉnh báo cáo Thường vụ Tỉnh ủy, thậm chí Hội nghị Tỉnh uỷ. Vi vậy, các vấn đề chung đã được tập thể xem xét khá kỹ. Hơn nữa, thời gian họp của Hội đồng nhân dân có hạn, các đại biểu chưa có điều kiện được thông báo trước về dự toán ngân sách địa phương để nghiên cứu và phát biểu ý kiến có chất lượng.
3.Quy trình NSĐP
- Quy trình ngân sách địa phương phức tạp, rườm rà và việc chấp hành còn hạn chế:
Nhin chung, quy trinh ngân sách địa phương là phức tạp, dàn trai qua nhiều khâu với nhiều thủ tục hành chính nên không chỉ mất thời gian của các cơ quan, đơn vị thụ hưởng ngân sách mà còn anh hưởng
- Những bổ sung:
Để quan lý hiệu qua việc sử dụng ngân sách, Luật NSNN mới đã giao Chính phủ quy định việc thực hiện quan lý ngân sách theo kết qua thực hiện nhiệm vụ (khoan 15 Điều 25); đồng thời, tại khoan 1 điều 61 quy định: “Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách chịu trách nhiệm về việc
6
tới hiệu qua hoạt động chấp hành của các cơ quan nhà nước.
Mặc dù Hội đồng nhân dân các cấp được luật giao thẩm quyền quyết định ngân sách địa phương, nhưng trên thực tế chưa thực hiện tốt việc giám sát để thúc đẩy chấp hành ngân sách có hiệu qua.
Uỷ ban nhân dân các cấp chấp hành ngân sách địa phương thường rất bị động, vi ngân sách hầu hết các tỉnh là thu không đủ chi, phai nhờ trung ương trợ cấp. Trong khi đó, việc trợ cấp của ngân sách trung ương cho địa phương lại tuỳ thuộc vào nguồn thu và cân đối chung.
Tính phổ biến của ngân sách địa phương là đầu năm thu ít, chi nhiều; thu chi không cập nhật, trong khi chưa có sự phối kết hợp chặt chẽ giữa cơ quan Tài chính, Thuế, Kho bạc, Ngân hàng, dẫn đến việc điều hành ngân sách địa phương có nơi, có lúc bị động và trong tinh trạng "căng thẳng". Một số địa phương chưa tích cực khai thác nguồn thu để đam bao chi, chưa phát huy thế mạnh và tiềm năng của địa phương, chưa đầu tư vào san xuất để khai thác tạo nguồn thu lâu dài, dựa vào vay nợ quá lớn.
quan lý, sử dụng ngân sách theo dự toán được giao, đánh giá kết qua thực hiện nhiệm vụ, bao đam hiệu qua, tiết kiệm, đúng chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách”.
Khoan 8 Điều 9, luật NSNN mới quy định: “Sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương phai tăng kha năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giam dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) nộp về ngân sách cấp trên đối với các khoan thu phân chia giữa các cấp ngân sách”. Quy định trên nhằm tăng cường trách nhiệm của các địa phương phát triển kinh tế, tăng quy mô ngân sách, góp phần bao đam cân đối NSNN vững chắc.
Về bổ sung có mục tiêu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới (khoan 3 Điều 40): Luật NSNN mới quy định 4 trường hợp được ngân sách cấp trên bổ sung có mục tiêu. Số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được xác định theo định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách; kha năng ngân sách cấp trên và kha năng cân đối ngân sách của từng địa phương cấp dưới, để hỗ trợ ngân sách cấp dưới trong các trường hợp cụ thể.
7
Thiếu những tiêu chuẩn định mức chi ngân sách thống nhất nên dẫn đến tinh trạng địa phương thu nhiều, chi nhiều; ngược lại thu ít, chi ít. Hoạt động của chính quyền cùng cấp là như nhau, nhưng nguồn trang trai là khác nhau, gây ra mất công bằng: nơi chi tiêu cao, nơi không có chi cho cùng một mục tiêu, một công việc. Chi ngân sách cho dịch vụ công và phúc lợi công cho dân cư chênh lệch nhau lớn.
Luật NSNN mới đã không quy định về dự phòng ngân sách tại một số bộ, ngành trung ương, vi cho rằng nếu quy định thi sẽ mâu thuẫn với nguyên tắc giao, phân bổ ngân sách phai bao đam đủ, đúng cho các cơ quan sử dụng NSNN theo nghị quyết của Quốc hội, quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Dự phòng NSNN là một khoan mục trong dự toán chi ngân sách chưa phân bổ đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định ở từng cấp ngân sách. Mức bố trí dự phòng từ 2% đến 4% tổng chi ngân sách mỗi cấp. Dự phòng NSNN sử dụng để: Chi phòng, chống, khắc phục hậu qua thiên tai, tham hoạ, dịch bệnh, cứu đói; nhiệm vụ quan trọng về quốc phòng, an ninh và các nhiệm vụ cần thiết khác. Luật cũng quy định: Chính phủ quy định thẩm quyền quyết định sử dụng dự phòng ngân sách trung ương, định kỳ báo cáo Uỷ ban thường vụ Quốc hội việc sử dụng dự phòng ngân sách trung ương và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất.
Khắc phục một số vấn đề tồn tại trong điều hành ngân sách nhà nước hiện nay
- Về ứng trước dự toán năm sau (Điều 57): Để bao đam kỷ cương tài chính, Luật NSNN mới đã quy định việc ứng trước dự toán năm sau: “Ngân sách trung
8
ương, ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện được ứng trước dựtoán ngân sách năm sau để thực hiện các dự án quan trọng quốc gia, các dự án cấp bách của trung ương và địa phương thuộc kế hoạch đầu tư trung hạn nguồn NSNN đã được cấp có thẩm quyền quyết định. Mức ứng trước không quá 20% dự toán chi đầu tư xây dựng cơ ban năm thực hiện của các công trinh xây dựng cơ ban thuộc kế hoạch đầu tư trung hạn nguồn NSNN đã được phê duyệt...”.
- Về thưởng vượt thu: Luật NSNN đã quy định về thưởng cho ngân sách địa phương tại khoan 4 điều 59 như sau: “Trường hợp ngân sách trung ương tăng thu so với dự toán từ các khoan thu phân chia giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương, ngân sách trung ương trích một phần theo tỷ lệ không quá 30% của số tăng thu thưởng cho các địa phương có tăng thu nhưng không vượt quá số tăng thu so với mức thực hiện năm trước...”.
- Về chuyển nguồn ngân sách: Để hạn chế chi chuyển nguồn, Luật NSNN mới đã quy định tại khoan 3 Điều 64, chỉ cho phép chuyển nguồn sang năm sau đối với một số khoan chi như: mua sắm trang thiết bị, nguồn cai cách tiền lương, kinh phí tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công
9
lập và cơ quan nhà nước, các khoan dự toán bổ sung sau 30/9 năm hiện hành, kinh phí nghiên cứu khoa học, khoan tăng thu, tiết kiệm chi của các ngành, địa phương; đối với chi đầu tư phát triển thi thực hiện chuyển nguồn sang năm sau theo quy định của Luật Đầu tư công.
4. Nguyên tắc phân cấp quản lí nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN
Chưa đưa ra được những nhóm điều luật quy định về các nguyên tắc phân cấp quan lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN.
Nhóm thành các nguyên tắc trong 4 điều luật cụ thể, đó là: Nguyên tắc cân đối NSNN (Điều 7); Nguyên tắc quan lý NSNN (Điều 8): Nguyên tắc phân cấp quan lý nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa các cấp ngân sách (Điều 9); Nguyên tắc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương (Điều 39). Đây là những nguyên tắc xuyên suốt, bất di bất dịch trong quan lý NSNN đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội hiện nay ở nước ta và phù hợp với thông lệ quốc tế.
5. Quy định về các khoản mục thu, chi
Điều 2 luật NSNN 2002 quy định thu ngân sách nhà nước gồm các khoan sau: thu từ thuế, lệ phí, thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước, các khoan đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoan viện trợ và các khoan thu khác theo quy định của pháp luật.
Khoan 2 điều 2 luật NSNN 2002 quy định chi NSNN gồm các khoan chi phát triển kinh tế
Luật NSNN mới đã quy định: “Các khoan thu ngân sách thực hiện theo quy định của các luật thuế và chế độ thu theo quy định của pháp luật” (khoan 3 Điều 8); “Các khoan chi ngân sách chỉ được thực hiện khi có dự toán được cấp có thẩm quyền giao và phai bao đam đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan có thẩm quyền quy định” (khoan 4 Điều 8)... Đồng thời, quy định hành vi bị cấm: xuất quỹ NSNN
10
xã hội, chi cho quốc phòng an ninh, đam bao hoạt động của bộ máy nhà nước, chi tra nợ của nhà nước, chi viện trợ và các khoan chi khác theo quy định của pháp luật.
tại Kho bạc Nhà nước mà không có trong dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định (khoan 11 điều 18).
Không chỉ số thu từ thuế là nguồn thu chủ yếu của NSNN, Luật NSNN mới đã khẳng định số thu từ lệ phí và phí thực hiện nộp NSNN theo quy định của pháp luật. Lệ phí là khoan tiền mà tổ chức, cá nhân phai nộp khi được cơ quan nhà nước hoặc tổ chức được ủy quyền phục vụ công việc quan lý nhà nước. Phí là khoan tiền mà tổ chức, cá nhân phai tra (trao đổi ngang giá) khi được cung cấp dịch vụ công. Vi vậy, cần thiết quy định thuế và lệ phí là khoan thu bắt buộc thuộc NSNN. Còn đối với phí, chỉ thu vào NSNN đối với phần chênh lệch giữa thu và chi của một số loại phí; riêng học phí, viện phí và khoang hơn 10 loại phí khác dự kiến chuyển sang giá dịch vụ, là doanh thu của các đơn vị cung cấp dịch vụ công, sẽ được quy định cụ thể và rõ ràng hơn trong Luật phí, lệ phí.
Luật NSNN mới quy định thu từ hoạt động xổ số kiến thiết và thu tiền sử dụng đất đều đưa vào cân đối NSNN (như Luật NSNN năm 2002) nhưng không sử dụng để xác định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia nguồn thu giữa NSTW và NSĐP hoặc xác định số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP. Ngoài ra, Luật NSNN
11
mới còn quy định rõ các khoan thu NSNN bao gồm thu từ đầu tư ra nước ngoài, thu từ cổ tức thuộc vốn cổ phần của Nhà nước và thu tiền bán vốn, tài san Nhà nước sau khi giam trừ chi phí cổ phần hoá, thu lợi nhuận còn lại sau khi trích lập các quỹ theo quy định của pháp luật tại các doanh nghiệp Nhà nước... để bao đam tính bao quát và toàn diện các khoan thu NSNN.
Theo quy định của Luật NSNN mới thi thu NSTW được hưởng theo phân cấp chiếm binh quân khoang 66-70% tổng thu NSNN, nếu tính ca bội chi NSNN chiếm khoang 70-75% tổng nguồn thu NSNN, thu NSĐP theo phân cấp (chưa kể số bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho NSĐP) chiếm binh quân khoang 25-30% tổng nguồn NSNN, do vậy, NSTW đã chiếm vai trò chủ đạo, đúng như quy định của Hiến pháp năm 2013. Một số nguồn thu lớn tiếp tục là nguồn thu của NSTW nhưng đồng thời chuyển khoan thu thuế TNDN của các đơn vị hạch toán tập trung thành khoan thu phân chia giữa NSTW và NSĐP. Nội dung này được thể hiện tại Điều 35, Điều 37 của Luật NSNN mới.
6. Một số bổ sung khác của luật NSNN 2015
Luật NSNN mới đã sử dụng thuật ngữ “Kế hoạch tài chính 5 năm” cho phù hợp với Kế hoạch
12
phát triển kinh tế - xã hội 5 năm. Đồng thời, bổ sung làm rõ về nội dung, ý nghĩa, thủ tục lập Kế hoạch tài chính 5 năm (Điều 17). Quy định phương pháp xây dựng kế hoạch tài chính - NSNN 3 năm theo phương thức cuốn chiếu, được lập cho năm dự toán và 2 năm dự báo (Điều 43). Luật NSNN mới đã dành 2 Điều (điều 15 và điều 16) để quy định về công khai ngân sách và giám sát ngân sách của cộng đồng. Luật NSNN mới cũng đã quy định việc kế toán, quyết toán thu, chi NSNN tại điều 13, quy định về quan lý ngân quỹ nhà nước tại điều 62... Bên cạnh đó, theo Luật NSNN mới, thời kỳ ổn định ngân sách được quy định với thời gian 5 năm, trùng với kỳ kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm. Luật NSNN
Luật NSNN mới quy định nguồn thu nào thuộc phạm vi ngân sách thi phai nộp về NSNN và điều kiện để NSNN hỗ trợ vốn điều lệ cho các quỹ nhằm hạn chế việc thành lập mới các quỹ ngoài ngân sách.
Luật NSNN mới chỉ cho phép chuyển nguồn sang năm sau đối với một số khoan chi như: mua sắm trang thiết bị, nguồn cai cách tiền lương, kinh phí tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập và cơ quan nhà nước, các khoan dự toán bổ sung sau 30/9 năm hiện hành...
13
14
II. Những bất cập trong luật NSNN năm 2002 và điểm mới của luật NSNN
năm 2015 về bội chi NSNN và cách tính bội chi NSNN
Bất cập trong luật NSNN 2002 Điểm mới trong luật NSNN
2015
Về bội chi Luật ngân sách nhà nước 2002 cho phép
ngân sách cấp tỉnh được phép huy động
vốn nhưng không quy định là bội chi.
Luật ngân sách Nhà nước 2002 và văn
ban hướng dẫn quy định bội chi ngân
sách nhà nước là bội chi ngân sách trung
ương (NSTW) và được bù đắp bằng
nguồn vay trong nước và ngoài nước.
Bao đam bố trí ngân sách để chủ động
tra hết nợ khi đến hạn. Ngân sách địa
phương không được phép bội chi nhưng
lại được huy động vốn trong nước để
đầu tư xây dựng công trinh kết cấu hạ
tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh
bao đam và phai cân đối ngân sách hàng
năm để chủ động tra hết nợ khi đến hạn.
Lần đầu tiên Luật NSNN mới
quy định bội chi ngân sách
địa phương (NSĐP) là một
cấu phần trong bội chi
NSNN. Nói cách khác, bội
chi NSNN bao gồm bội chi
ngân sách trung ương
(NSTW) và bội chi NSĐP.
Đây là điểm mới quan trọng
để tăng cường kiểm soát bội
chi NSNN
- Về quan lý bội chi NSĐP:
Luật sửa đổi đã quy định bội
chi NSĐP phai được tổng
hợp vào bội chi NSNN và do
Quốc hội quyết định (Luật
NSNN năm 2002 cho phép
ngân sách cấp tỉnh được phép
huy động ban chất là vay
nhưng không quy định là bội
15
chi)
Luật ngân sách nhà nước 2002 khống
chế mức huy động trên chi đầu tư xây
dựng cơ ban.
Hạn mức huy động vốn tối đa trong một
năm ngân sách của chính quyền địa
phương được xác định theo quy định tại
khoan 3 Điều 8 Luật Ngân sách nhà
nước. Khối lượng vốn huy động (dư nợ
huy động vốn) phai đam bao không
vượt quá 30% tổng vốn đầu tư xây dựng
cơ ban trong nước hàng năm của ngân
sách cấp tỉnh.
Riêng đối với TP. Hà Nội, mức dư nợ
không được vượt quá 100% tổng vốn
đầu tư xây dựng cơ ban trong nước hàng
năm của ngân sách cấp thành phố.
Đối với TP.HCM mức dư nợ không
được vượt quá 150% tổng vốn đầu tư
xây dựng cơ ban trong nước hàng năm
của ngân sách cấp thành phố.
Luật sửa đổi có sự thay đổi
theo hướng phân biệt phù
hợp với đặc điểm của các địa
phương. Để bao đam quan lý
chặt chẽ việc vay nợ của
ngân sách cấp tỉnh, phù hợp
kha năng tra nợ, đam bao
quan lý chặt chẽ ở từng địa
phương, góp phần bao đam
an toàn nợ công và phù hợp
với thông lệ quốc tế và để
khuyến khích các địa phương
tăng thu, Luật NSNN năm
2015 đã quy định khống chế
mức giới hạn vay của NSĐP
tính trên số thu NSĐP được
hưởng theo phân cấp, thay vi
khống chế mức huy động
trên chi đầu tư XDCB như
Luật NSNN 2002. Cụ thể,
tăng mức dư nợ được phép
cho các Thành phố lớn:
Thành phố Hà Nội và Thành
Phố Hồ Chí Minh dự nợ
không quá 60% số thu NSĐP
được hưởng theo phân cấp;
các địa phương có thu NSĐP
16
được hưởng theo phân cấp
lớn hơn chi thường xuyên
của NSĐP dư nợ không quá
30% số thu ngân sách được
hưởng theo phân cấp; các địa
phương còn lại mức dư nợ
không quá 20% thu NSĐP
được hưởng theo phân cấp.
Về cách tính bội chi Luật ngân sách Nhà nước 2002 và văn
ban hướng dẫn quy định bội chi ngân
sách nhà nước là bội chi ngân sách trung
ương (NSTW) và được bù đắp bằng
nguồn vay trong nước và ngoài nước.
Bao đam bố trí ngân sách để chủ động
tra hết nợ khi đến hạn. Chi NSTW bao
gồm chi tra nợ gốc và lãi các khoan tiền
do Chính phủ vay. Như vậy, khoan chi
ngân sách này được phan ánh 2 lần
trong ngân sách: lần thứ nhất, sử dụng
nguồn vay để thực chi cho các nhiệm vụ
như chi đầu tư, dự trữ,... lần thứ hai,
được phan ánh trong chi tra nợ gốc khi
đến hạn tra nợ vay. Do đó, mức bội chi
ngân sách nhà nước của Việt Nam
thường cao hơn so với phương pháp tính
bội chi ngân sách theo thông lệ quốc tế.
Tránh phan ánh hai lần khoan
vay
Ở phần lớn các nước trên thế
giới, bội chi ngân sách nhà
nước được tính toán trên cơ
sở: Bội chi NSNN = Tổng
thu NSNN (không bao gồm
thu vay nợ) - tổng chi NSNN
(không bao gồm chi tra nợ
gốc).
Để phan ánh đúng ban chất
các khoan vay, phù hợp với
thông lệ quốc tế, tăng cường
tính minh bạch, cũng như
tranh thủ các nguồn hỗ trợ từ
các tổ chức quốc tế và các
nước. Bội chi NSNN là bội
chi NSTW, được xác định
bằng chênh lệnh giữa tổng
17
chi NSTW và tổng thu
NSTW, chi NSTW chỉ bao
gồm chi tra nợ lãi (không bao
gồm phần tra nợ gốc).
Bội chi được tính bằng số vay mới trong
năm, chi ngân sách nhà nước bao gồm
toàn bộ chi tra nợ; không trừ đi tra nợ
gốc. Phạm vi tính bội chi ngân sách nhà
nước còn chưa phan ánh đầy đủ các
khoan vay của Chính phủ như: vay bằng
trái phiếu Chính phủ cho lĩnh vực giáo
dục, y tế, giao thông, thuỷ lợi,...
Để đam bao nguyên tắc cân
đối ngân sách lành mạnh và
phan ánh đầy đủ bội chi ngân
sách. Luật NSNN 2015 quy
định rõ bội chi NSTW được
xác định trên cơ sở chi
NSTW, bao gồm chi đầu tư
từ nguồn công trái, trái phiếu
Chính phủ cho lĩnh vực giáo
dục, y tế, giao thông, thuỷ
lợi,...
Với điều chỉnh phạm vi tính
như trên, bội chi NSNN năm
2014 ở mức 6,3% GDP, cao
hơn 1% so với số bội chi đã
trinh ra Quốc hội trong dự
toán NSNN năm 2013. Tuy
nhiên, đây chỉ là vấn đề
phương pháp tính toán (đưa
thêm trái phiếu Chính phủ
hiện nay đang để ngoài theo
dõi riêng không tính vào bội
chi NSNN), nên không thay
18
đổi về mức dư nợ Chính phủ
và anh hưởng đến an ninh tài
chính.
Với quy định này, việc vay
nợ sẽ được quan lý, giám sát
chặt chẽ, bội chi NSNN trong
những năm tới sẽ phấn đấu
giam dần, đam bao các mức
dư nợ Chính phủ, dư nợ quốc
gia, dư nợ công trong giới
hạn an toàn cho phép.
Bội chi NSNN không bao gồm bội chi
NSĐP vi luật NSNN 2002 NSĐP không
được phép bội chi
Bội chi NSNN bao gồm bội
chi NSTW và bội chi NSĐP
vi uật NSNN 2015 quy định
địa phương được phép bội
chi để thực hiện hạch toán
đúng khoan vay này của
chính quyền địa phương
19
III. Những bất cập trong luật NSNN năm 2002 và điểm mới của luật NSNN năm 2015 về những vấn đề khác
Chỉ tiêu Luật ngân sách 2002 Luật ngân sách 2015
Về lập,
phân bổ,
giao dự toán
- Thời gian qui định lập dự
toán, tổng hợp dự toán từng cấp
đơn vị cơ sở, Bộ ngành, địa
phương chưa phù hợp (chỉ khoang
35-40 ngày).
-Trách nhiệm xem xét, tổng
hợp dự toán còn phân tán chưa tập
trung dẫn đến thiếu sự gắn kết
giữa dự toán chi đầu tư và chi
thường xuyên.
- Luật chưa qui định giới hạn
thời gian điều chỉnh dự toán. Thực
trạng này dẫn đến nhiều bộ ngành
địa phương kéo dài thời gian và số
lần điều chỉnh dự toán
- chưa có qui định về thẩm
quyền, trách nhiệm của Kiểm toán
Nhà nước trong công tác lập dự
toán và quyết toán Ngân sách nhà
nước
- Luật NSNN mới đã quy
định thời gian lập dự toán
NSNN bắt đầu từ 15/5 để phù
hợp với Luật Đầu tư công
- Tăng cường sự phối hợp
giữa các cơ quan của Quốc hội
với các cơ quan của Chính phủ
trong thao luận dự toán NSNN.
- Thời gian điều chỉnh dự
toán đã giao cho các đơn vị sử
dụng ngân sách hoàn thành
trước ngày 15 tháng 11 năm
hiện hành.
Về cân
đối ngân
sách
- Chưa qui định cụ thể những
nội dung được phép chuyển nguồn
dẫn đến số chuyển nguồn hàng
- Quy định rõ một số khoan chi được chuyển nguồn sang năm sau để thực hiện và hạch
20
năm khá lớn và ngày càng có xu
hướng tăng
- Về các khoan vay và cho vay
lại của Chính phủ hiện nay chưa
đưa vào cân đối Ngân sách nhà
nước.
toán quyết toán vào ngân sách năm sau:
a) Chi đầu tư phát triển
b) Chi mua sắm trang thiết bị
c) Nguồn thực hiện chính sách tiền lương;
d) Kinh phí được giao tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập và các cơ quan nhà nước;
đ) Các khoan dự toán được cấp có thẩm quyền bổ sung sau ngày 30 tháng 9 năm thực hiện dự toán;
e) Kinh phí nghiên cứu khoa học.
Về ứng
trước dự
toán năm
sau
Chưa qui định những trường
hợp cụ thể được ứng trước dự
toán, mức ứng trước dự toán, cách
thức bố trí dự toán năm sau để thu
hồi các khoan ứng trước
- Mức ứng trước dự toán
ngân sách năm sau tối đa không
vượt quá 20% dự toán chi đầu
tư xây dựng cơ ban năm thực
hiện của các dự án.Mức ứng
trước dự toán chi dự trữ quốc
gia, chi thường xuyên năm sau
tối đa không vượt quá 20% dự
toán chi năm hiện hành đối với
từng lĩnh vực chi của từng cơ
quan, đơn vị ở trung ương và
địa phương.
- Ngân sách xã, phường,
thị trấn không được ứng trước
21
dự toán năm sau.
Về công
tác kế toán
và quyết
toán ngân
sách nhà
nước.
- Hệ thống mẫu biểu, số liệu
tổng hợp trong báo cáo của Kho
bạc nhà nước các cấp và cơ quan
tài chính các cấp chưa đồng nhất
về chỉ tiêu, nội dung dẫn đến khó
khăn trong công tác kiểm toán báo
cáo quyết toán Ngân sách nhà
nước.
- Thời gian chỉnh lý quyết toán
hiện nay còn dài. Các nội dung
công việc được thực hiện trong
thời gian chỉnh lý quyết toán chưa
được cụ thể trong Luật
Về cơ
chế hỗ trợ
hụt thu cho
NSĐP
Trường hợp thu NSĐP không
đạt dự toán được cấp có thẩm
quyền quyết định thi tuỳ theo mức
hụt thu, UBND báo cáo HĐND
hoặc Thường trực HĐND điều
chỉnh hoặc sắp xếp lại các khoan
chi, sử dụng các nguồn lực tài
chính hợp pháp tại địa phương để
bù đắp số hụt thu. Tuy nhiên,
trong quá trinh tổ chức thực hiện
nếu NSĐP hụt thu mà NSTW
không hỗ trợ thi địa phương sẽ rất
Quy định: Kết thúc năm
ngân sách, trường hợp NSĐP
hụt thu so với dự toán cấp trên
giao do nguyên nhân khách
quan, sau khi đã điều chỉnh
giam một số khoan chi và sử
dụng các nguồn tài chính hợp
pháp khác của địa phương mà
chưa bao đam được cân đối
NSĐP thi ngân sách cấp trên hỗ
trợ ngân sách cấp dưới theo kha
năng của ngân sách cấp trên.
22
khó khăn.
Về công
khai ngân
sách
Chưa có quy định cụ thể về
công khai ngân sách. Sai phạm
trong việc sử dụng ngân sách có
thể bắt nguồn và được che đậy bởi
tinh trạng thiếu công khai và minh
bạch.
Nội dung công khai gồm số
liệu và báo cáo thuyết minh dự
toán NSNN trinh Quốc hội, Hội
đồng nhân dự, dự toán đã được
cấp có thẩm quyền quyết định,
tinh hinh thực hiện NSNN và
quyết toán NSNN; kết qua thực
hiện các kiên nghị của kiếm
toán nhà nước; trừ số liệu chi
tiết, báo cáo thuyết minh thuộc
lĩnh vực quốc phòng, an ninh,
dự trữ quốc gia.
Việc công khai NSNN được
thực hiện bằng một hoặc một số
hinh thức: công bố tại kỳ họp,
niêm yết tại trục sở làm việc
của cơ quan, tổ chức, đơn vị;
phát hành ấn phẩm; thông báo
bằng văn ban đến các cơ quan,
tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên
quan; đưa lên trang thông tin
điện tử; thông báo trên các
phương tiện thông tin đại
chúng.
Báo cáo dự toán NSNN
23
phai được công khai chậm nhất
là 5 ngày làm việc kể từ ngày
Chính phủ gửi đại biểu Quốc
hội, UBND gửi lại đại biểu Hội
đồng nhân dân.
3.1. Những bất cập của luật Ngân sách nhà nước năm 2002 về một số vấn đề khác.
Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2002 đã đi vào cuộc sống và đạt nhiều kết
qua quan trọng trong quan lý NSNN, góp phần xây dựng nền tài chính quốc gia vững
mạnh, tăng tích lũy để thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Mặc dù vậy,
quy trinh ngân sách trong Luật còn phức tạp, tồn tại nhiều bất cập trên thực tiễn.
3.1.1. Về quy định về lập, phân bổ, giao dự toán- Theo các qui định hiện hành của Luật Ngân sách nhà nước và các văn ban hướng
dẫn Luật, thời gian lập dự toán Ngân sách nhà nước bắt đầu từ trước ngày 31/5 năm
trước (khi Chính phủ quyết định lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và dự toán
Ngân sách nhà nước năm sau), Bộ Tài chính hướng dẫn và thông báo số kiểm tra
trước ngày 10/6, các bộ, ngành cơ quan trung ương lập và gửi dự toán cho Bộ tài
chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư trước ngày 20/7, các địa phương gửi trước ngày 25/7.
Như vậy, thời gian qui định lập dự toán, tổng hợp dự toán từng cấp đơn vị cơ sở, Bộ
ngành, địa phương chưa phù hợp (chỉ khoang 35-40 ngày). Các cơ quan tham gia
thẩm định không có điều kiện nghiên cứu tài liệu để tham gia ý kiến. Điều này làm
hạn chế sự tham gia của các cơ quan hữu quan vào dự toán Ngân sách nhà nước kể ca
việc thẩm định và có ý kiến vào dự toán NSNN của kiểm toán.
- Trách nhiệm xem xét, tổng hợp dự toán còn phân tán chưa tập trung dẫn đến
thiếu sự gắn kết giữa dự toán chi đầu tư và chi thường xuyên: Theo qui định hiện
hành, cơ quan kế hoạch đầu tư các cấp chủ tri việc lập và phân bổ dự toán chi đầu tư
24
sau đó gửi cơ quan tài chính để tổng hợp chung vào dự toán Ngân sách nhà nước; cơ
quan tài chính chủ yếu tập trung lập, phân bổ dự toán chi thường xuyên nhưng quá
trinh chấp hành, quyết toán chi ngân sách (đầu tư và thường xuyên) lại chỉ do cơ quan
tài chính thực hiện dẫn đến các bộ, ngành địa phương phai thao luận dự toán với ca
hai cơ quan (cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tư), các cơ quan có trách
nhiệm thẩm định, tham gia ý kiến vào dự toán ngân sách (kể ca Kiểm toán Nhà nước)
không có điều kiện tham gia thao luận về lập, phân bổ chi đầu tư phát triển cho mùa
kế hoạch hàng năm. Bộ Tài chính có tổ chức hội nghị thao luận dự toán Ngân sách
nhà nước chủ yếu là nhiệm vụ về chi thường xuyên. Đồng thời tách biệt giữa trách
nhiệm lập dự toán với việc tổ chức thực hiện và quyết toán chi đầu tư phát triển dễ
dẫn đến bố trí vốn đầu tư phân tán, dàn trai. Kết qua kiểm toán cho thây việc bố trí
vốn đầu tư dàn trai đã diễn tra trong thời gian dài, chậm được khắc phục, những kiến
nghị của Kiểm toán Nhà nước về tinh trạng này hầu như ít có tác dụng.
Chưa xác định rõ yêu cầu nội dung cụ thể trong việc lập, phân bổ dự toán chi
chương trinh mục tiêu quốc gia, dự toán chi theo các lĩnh vực nên khó đam bao sự tập
trung thống nhất. Trách nhiệm báo cáo của bộ, ngành địa phương về tinh hinh thực
hiện các năm trước về dự kiến các nhiệm vụ chi cho chương trinh mục tiêu quốc gia
và chi theo lĩnh vực chưa được qui định cụ thể dẫn đến các cơ quan chủ tri lập dự toán
không có đủ căn cứ, số liệu để lập dự toán; các cơ quan tham gia thẩm định dự toán
không có căn cứ, số liệu để đánh giá dự toán. Kết qua kiểm toán cho thấy có bộ,
ngành nhiều năm không lập dự toán chi theo lĩnh vực; hoặc lập sơ sài, thiếu thuyết
minh tính toán,chất lượng dự toán thấp.
- Luật chưa qui định giới hạn thời gian điều chỉnh dự toán. Thực trạng này dẫn
đến nhiều bộ ngành địa phương kéo dài thời gian và số lần điều chỉnh dự toán (diễn ra
ca ở những ngày cuối tháng 12) làm anh hưởng đến tính chủ động của các đơn vị sử
dụng ngân sách do khi nhận được dự toán bổ sung chỉ còn rất ít ngày để tổ chức thực
hiện. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến chi chuyển nguồn lớn.
25
- Luật Ngân sách nhà nước hiện hành chưa có qui định về thẩm quyền, trách
nhiệm của Kiểm toán Nhà nước trong công tác lập dự toán và quyết toán Ngân sách
nhà nước, tham gia xây dựng, thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh về tài chính ngân
sách, trong khi những quy định này đã được thể hiện trong Luật KTNN. Đây là điều
khó khăn cho cơ quan Kiểm toán Nhà nước trong quá trinh thực hiện nhiệm vụ nhất là
đối với công tác dự toán, công tác tham gia xây dựng, thẩm tra các dự án luật, pháp
lệnh về tài chính ngân sách.
3.1.2. Về cân đối ngân sách: Còn một số nguồn thu, nhiệm vụ chi chưa được qui định cụ thể, phù hợp để phan
ánh đầy đủ số thu và phan ánh đúng số thực chi trong quyết toán ngân sách nhà nước.
- Đối với nguồn thu phí, lệ phí, Luật Ngân sách nhà nước hiện hành qui định là
khoan thu của Ngân sách nhà nước. Tuy nhiên trong thực tế việc triển khai thực hiện
còn hạn chế. Đối với các khoan thu lệ phí, các cơ quan hành chính nhà nước được để
lại một phần để bù đắp chi phí thu, phần còn lại mới nộp vào Ngân sách nhà nước.
Việc để lại như vậy làm môt phần số thu phí bị để ngoài ngân sách đồng thời tỉ lệ để
lại được Bộ Tài chính quyết định chưa sát hoạt động của đơn vị nên có đơn vị không
đủ kinh phí để tổ chức thu, có đơn vị thừa nguồn dẫn đến dư kinh phí lớn hoặc sử
dụng sai mục đích; đối với các khoan thu phí hiện nay được phan ánh vào Ngân sách
nhà nước bằng hinh thức ghi thu, ghi chi nhưng nhiều đơn vị không thực hiện ghi thu,
ghi chi đầy đủ kịp thời qua Ngân sách nhà nước, nhiều đơn vị không nộp Kho bạc nhà
nước, để tọa chi tại đơn vị, thoát ly việc kiểm soát chi của Kho bạc, nhiều đơn vị
không sử dụng biên lai thu do cơ quan tài chính phát hành… Tồn tại này đã diễn ra
nhiều năm nhưng chưa có biện pháp khắc phục.
- Việc qui định các khoan phai đưa vào cân đối Ngân sách nhà nước, các khoan
quan lý qua Ngân sách nhà nước chưa thống nhất như hiện nay nguồn thu xổ sổ kiến
thiết là nguồn thu địa phương được hưởng 100% nhưng không đưa vào cân đối trong
khi nguồn thu từ đất địa phương cũng được hưởng 100% đã được đưa vào cân đối.
26
- Về các khoan vay và cho vay lại của Chính phủ hiện nay chưa đưa vào cân đối
Ngân sách nhà nước. Xét về trách nhiệm và nghĩa vụ tra nợ là khoan vay của Chính
phủ nên đưa vào cân đối ngân sách. Tuy nhiên nếu đưa vào cân đối ngân sách sẽ có
những điểm không phù hợp đối với đối tượng vay là các dự án có kha năng thu hồi
vốn (không thuộc đối tượng chi ngân sách vi ngân sách chỉ chi cho các dự án không
có kha năng thu hồi vốn); thực chất người sử dụng vốn vay và tra nợ là doanh nghiệp
nên không thể điều chỉnh bởi cơ chế quan lý Ngân sách nhà nước. Đây là vấn đề đặt
ra cần phai sửa đổi bổ sung trong Luật Ngân sách nhà nước để có căn cứ kiểm tra
kiểm toán các khoan vay về cho vay lại vi các khoan vay này tiềm ẩn kha năng anh
hưởng đến cân đối Ngân sách nhà nước khi doanh nghiệp không thực hiện được nghĩa
vụ tra nợ và Chính phủ tra nợ thay.
- Luật Ngân sách nhà nước cho phép được chuyển nguồn Ngân sách nhà nước
năm trước sang năm sau sử dụng tiếp nhưng chưa qui định cụ thể những nội dung
được phép chuyển nguồn dẫn đến số chuyển nguồn hàng năm khá lớn và ngày càng có
xu hướng tăng. Việc thiếu qui định cụ thể đối với các nội dung chi được phép chuyển
nguồn dẫn đến việc kiểm tra, kiểm toán tính hợp lý, hợp pháp của các khoan chi
chuyển nguồn chỉ là kiểm tra thủ tục của các khoan chi chuyển nguồn chưa phân tích
đánh giá được việc quan lý, điều hành ngân sách.
3.1.3. Về ứng trước dự toán ngân sách năm sau: Luật Ngân sách nhà nước hiện hành chưa qui định những trường hợp cụ thể được
ứng trước dự toán, mức ứng trước dự toán, cách thức bố trí dự toán năm sau để thu
hồi các khoan ứng trước dẫn đến ứng trước dự toán ngày càng tăng cao, chậm được
thu hồi, nhất là lĩnh vực dầu tư xây dựng.
3.1.4. Về công tác kế toán và quyết toán ngân sách nhà nước. Luật Ngân sách nhà nước giao cho Kho bạc Nhà nước kiểm soát chi và tổ chức
hạch toán kế toán Ngân sách nhà nước đồng thời qui định cơ quan tài chính các cấp
thẩm định quyết toán thu, chi của cơ quan cùng cấp và quyết toán ngân sách cấp dưới,
27
tổng hợp lập quyết toán ngân sách của cấp minh trinh Chính phủ hoặc UBND các cấp.
Tuy nhiên hiện nay Kho bạc Nhà nước các cấp chỉ tổng hợp báo cáo số thu, chi do cấp
minh trực tiếp kiểm soát, trong khi cơ quan tài chính các cấp phai tổng hợp, báo cáo
toàn bộ các khoan thu, chi của ngân sách cấp minh (bao gồm ca ngân sách cấp dưới)
do đó hệ thống mẫu biểu, số liệu tổng hợp trong báo cáo của hai cơ quan chưa đồng
nhất về chỉ tiêu, nội dung để có thể so sánh, đối chiếu một cách nhanh chóng, dễ dàng,
thuận lợi nhất là số liệu về chi đầu tư, các khoan chi bằng lệnh chi tiền, các khoan bổ
sung từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới. Đây là khó khăn trong công tác kiểm toán
báo cáo quyết toán Ngân sách nhà nước các cấp khi phai đối chiếu số liệu để xác định
tính chính xác của quyết toán thu, chi theo từng cấp ngân sách và Báo cáo quyết toán
Ngân sách nhà nước.
Thời gian chỉnh lý quyết toán hiện nay còn dài. Các nội dung công việc được thực
hiện trong thời gian chỉnh lý quyết toán chưa được cụ thể trong Luật nên nhiều nhiệm
vụ được kéo dài trong thời gian gian chỉnh lý quyết toán.
3.1.5. Về công khai ngân sáchLuật ngân sách 2002 chưa có quy định cụ thể về công khai ngân sách. Sai phạm
trong việc sử dụng ngân sách có thể bắt nguồn và được che đậy bởi tinh trạng thiếu
công khai và minh bạch Bài học nhãn tiền của việc che giấu các thông tin tài khóa dẫn
tới khủng hoang đã xay ra trên thế giới. Khủng hoang nợ công ở Hy Lạp là một ví dụ
chứng minh. Trong nhiều năm Hy Lạp đã công bố các thông tin sai thực tế về tinh
hinh tài khóa của Chính phủ để đáp ứng được yêu cầu khi gia nhập EU năm 2001 là
thâm hụt ngân sách không được quá 3% GDP, dư nợ công không vượt quá 60%
GDP. Ví dụ năm 2000, Hy Lạp báo cáo chi 828 triệu Euro cho quân sự, nhưng trên
thực tế số tiền chi cho quốc phòng là 3,17 tỷ Euro, cao hơn gấp 4 lần.
Ở Việt Nam trong thập kỷ vừa qua, nhiều nỗ lực để nâng cao tính minh bạch ngân
sách đã được thực hiện, bởi quan lý ngân sách nhằm hướng tới mục tiêu sử dụng hiệu
qua nguồn lực tài khóa vốn rất hạn hẹp của đất nước. Những hinh thức được thực hiện
28
chủ yếu là công khai các chính sách liên quan đến định mức phân bổ, định mức chi
tiêu, giao nhiệm vụ thu chi ngân sách và công khai, phổ biến các số liệu, tài liệu liên
quan đến việc lập ngân sách hàng năm và quyết toán hàng năm của các cấp ngân sách
và đơn vị thụ hưởng ngân sách.
3.2. Những điểm mới của luật NSNN năm 2015 về những vấn đề khác.
3.2.1.Quy trình ngân sách, lịch biểu tài chính
Luật NSNN mới đã quy định thời gian lập dự toán NSNN bắt đầu từ 15/5 để phù
hợp với Luật Đầu tư công; đồng thời, tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan của
Quốc hội với các cơ quan của Chính phủ trong thao luận dự toán NSNN thuộc ngành,
lĩnh vực phụ trách (giáo dục, y tế, quốc phòng, an ninh, khoa học công nghệ...). Theo
đó, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trong lĩnh
vực phụ trách có trách nhiệm phối hợp với các cơ quan hữu quan của Chính phủ để
lập dự toán NSNN ngành, lĩnh vực. Tại điều 44 đã quy định rõ về quy trinh lập dự
toán NSNN
3.2.3.Phạm vi chi ngân sách nhà nước cho các quỹ tài chính nhà nước ngoài
ngân sách nhà nước
Hiện nay, có nhiều quỹ ngoài ngân sách, cần thu hẹp các quỹ, quan lý chặt chẽ
hơn, bao đam sự tập trung của NSNN, tránh sự chồng chéo trong quan lý. Các quỹ
hiện nay chủ yếu được thành lập theo quy định tại nhiều Luật và Nghị định có tính
chất chuyên ngành nên với phạm vi điều chỉnh đặc thù, Luật NSNN mới quy định
nguồn thu nào thuộc phạm vi ngân sách thi phai nộp về NSNN và điều kiện để NSNN
hỗ trợ vốn điều lệ cho các quỹ nhằm hạn chế việc thành lập mới các quỹ ngoài ngân
sách.
Để hạn chế chi chuyển nguồn, Luật NSNN mới chỉ cho phép chuyển nguồn sang
năm sau đối với một số khoản chi như: mua sắm trang thiết bị, nguồn cải cách tiền
29
lương, kinh phí tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập và cơ quan nhà nước, các
khoản dự toán bổ sung sau 30/9 năm hiện hành...
3.2.4.Bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu của ngân sách cấp trên cho ngân
sách cấp dưới
Về bổ sung cân đối (khoan 8 Điều 9): Luật NSNN mới quy định: “Sau mỗi thời
kỳ ổn định ngân sách, các địa phương phai tăng kha năng tự cân đối, phát triển ngân
sách địa phương, thực hiện giam dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ
phần trăm (%) nộp về ngân sách cấp trên đối với các khoan thu phân chia giữa các cấp
ngân sách”. Quy định trên nhằm tăng cường trách nhiệm của các địa phương phát
triển kinh tế, tăng quy mô ngân sách, góp phần bao đam cân đối NSNN vững chắc.
- Về bổ sung có mục tiêu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới (khoan 3
Điều 40): Luật NSNN mới quy định 4 trường hợp được ngân sách cấp trên bổ sung có
mục tiêu. Số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được
xác định theo định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi
ngân sách; kha năng ngân sách cấp trên và kha năng cân đối ngân sách của từng địa
phương cấp dưới, để hỗ trợ ngân sách cấp dưới trong các trường hợp cụ thể.
3.2.5.Dự phòng ngân sách
Luật NSNN mới đã không quy định về dự phòng ngân sách tại một số bộ, ngành
trung ương, vi cho rằng nếu quy định thi sẽ mâu thuẫn với nguyên tắc giao, phân bổ
ngân sách phai bao đam đủ, đúng cho các cơ quan sử dụng NSNN theo nghị quyết của
Quốc hội, quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Dự phòng NSNN là một khoan mục
trong dự toán chi ngân sách chưa phân bổ đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định
ở từng cấp ngân sách. Mức bố trí dự phòng từ 2% đến 4% tổng chi ngân sách mỗi cấp.
Dự phòng NSNN sử dụng để: Chi phòng, chống, khắc phục hậu qua thiên tai, tham
họa, dịch bệnh, cứu đói; nhiệm vụ quan trọng về quốc phòng, an ninh và các nhiệm vụ
cần thiết khác....
30
Luật cũng quy định: Chính phủ quy định thẩm quyền quyết định sử dụng dự
phòng ngân sách trung ương, định kỳ báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội việc sử
dụng dự phòng ngân sách trung ương và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất.
3.2.6.Khắc phục một số vấn đề tồn tại trong điều hành ngân sách nhà nước hiện
nay
- Về ứng trước dự toán năm sau (Điều 57): Để bao đam kỷ cương tài chính, Luật
NSNN mới đã quy định việc ứng trước dự toán năm sau: “Ngân sách trung ương,
ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện được ứng trước dựtoán ngân sách năm sau
để thực hiện các dự án quan trọng quốc gia, các dự án cấp bách của trung ương và địa
phương thuộc kế hoạch đầu tư trung hạn nguồn NSNN đã được cấp có thẩm quyền
quyết định. Mức ứng trước không quá 20% dự toán chi đầu tư xây dựng cơ ban năm
thực hiện của các công trinh xây dựng cơ ban thuộc kế hoạch đầu tư trung hạn nguồn
NSNN đã được phê duyệt...”.
- Về thưởng vượt thu: Luật NSNN đã quy định về thưởng cho ngân sách địa
phương tại khoan 4 điều 59 như sau: “Trường hợp ngân sách trung ương tăng thu so
với dự toán từ các khoan thu phân chia giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa
phương, ngân sách trung ương trích một phần theo tỷ lệ không quá 30% của số tăng
thu thưởng cho các địa phương có tăng thu nhưng không vượt quá số tăng thu so với
mức thực hiện năm trước...”.
- Về chuyển nguồn ngân sách: Để hạn chế chi chuyển nguồn, Luật NSNN mới đã
quy định tại khoan 3 Điều 64, chỉ cho phép chuyển nguồn sang năm sau đối với một
số khoan chi như: mua sắm trang thiết bị, nguồn cai cách tiền lương, kinh phí tự chủ
của các đơn vị sự nghiệp công lập và cơ quan nhà nước, các khoan dự toán bổ sung
sau 30/9 năm hiện hành, kinh phí nghiên cứu khoa học, khoan tăng thu, tiết kiệm chi
của các ngành, địa phương; đối với chi đầu tư phát triển thi thực hiện chuyển nguồn
sang năm sau theo quy định của Luật Đầu tư công.
31
3.2.7.Quy định về quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra
Để quan lý hiệu qua việc sử dụng ngân sách, Luật NSNN mới đã giao Chính phủ
quy định việc thực hiện quan lý ngân sách theo kết qua thực hiện nhiệm vụ (khoan 15
Điều 25); đồng thời, tại khoan 1 điều 61 quy định: “Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân
sách chịu trách nhiệm về việc quan lý, sử dụng ngân sách theo dự toán được giao,
đánh giá kết qua thực hiện nhiệm vụ, bao đam hiệu qua, tiết kiệm, đúng chính sách,
chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách”.
Ngoài những nội dung nêu trên, Luật NSNN mới đã sử dụng thuật ngữ “Kế hoạch
tài chính 5 năm” cho phù hợp với Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm. Đồng
thời, bổ sung làm rõ về nội dung, ý nghĩa, thủ tục lập Kế hoạch tài chính 5 năm (Điều
17). Quy định phương pháp xây dựng kế hoạch tài chính - NSNN 3 năm theo phương
thức cuốn chiếu, được lập cho năm dự toán và 2 năm dự báo (Điều 43). Luật NSNN
mới đã dành 2 Điều (điều 15 và điều 16) để quy định về công khai ngân sách và giám
sát ngân sách của cộng đồng. Luật NSNN mới cũng đã quy định việc kế toán, quyết
toán thu, chi NSNN tại điều 13, quy định về quan lý ngân quỹ nhà nước tại điều 62...
Bên cạnh đó, theo Luật NSNN mới, thời kỳ ổn định ngân sách được quy định với thời
gian 5 năm, trùng với kỳ kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm. Luật NSNN mới
có hiệu lực từ năm ngân sách 2017.
32
KẾT LUẬN
Qua tim hiểu về những bất cập của luật ngân sách nhà nước 2002 và những điểm
mới trong luật ngân sách nhà nước 2015 chúng ta có thể thấy luật ngân sách nhà nước
đang ngày càng hoàn thiện hơn nhằm thực hiện quá trinh quan lý Ngân sách nhà nước
ngày một tốt hơn.
Luật NSNN năm 2015 tiếp tục kế thừa các quy định của Luật NSNN hiện hành
bao đam tính thống nhất của NSNN và vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương:
phan ánh rõ các khoan thu – chi ngân sách, quan lý chặt quỹ dự trữ tài chính, ngân
sách được thực hiện công khai; tăng cường phân cấp quan lý ngân sách, phát huy tính
chủ động của ngân sách các cấp chính quyền địa phương trong quan lý và sử dụng
NSNN. Đồng thời, khắc phục những tồn tại về phân cấp quan lý NSNN của Luật
NSNN năm 2002.
33