台灣空間發展的歷史脈絡、現狀與未來治理

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台灣空間發展的歷史脈絡、現狀與未來治理：

《國土計畫法》的落實需要什麼?

蘇淑娟

國立台灣師範大學地理學系教授

摘要

本文從空間管理與治理的歷史脈絡基礎，指出區域空間均衡與否

並非台灣的發展焦點，也非最高指導原則，最重要的是環境與社會平衡

的永續發展價值觀，以及該價值觀轉化成台灣的公民政治、環境素養、

全球環境參與的實踐準則。本文從地理學關照空間尺度的本質，認為應

突破《國土法》實踐的社會與政治限制，以實例說明區域和都市空間治

理問題，主張透明化公民參與、落實環境教育價值、伸張環境正義和轉

型正義，才是台灣國土永續發展之基。

國土永續發展的實踐準則有賴於環境脈絡、適地、適性、適時的

制宜，職是之故，第一準則應是時間、空間與社會的三元辯證的適時適

地對話實踐；正當合乎法理情的公民參與機制和透明度，能抑制以私利

害公益，為第二準則；合情理法的尊重族群的傳統生活文化，為第三準

則；最後，透過教育紮根培養公民的環境素養，乃符合台灣環境社會利

益的社會軟體工程，此為第四準則。雖然教育未必是萬靈丹，但是用

三十年建構永續台灣的未來公民，以為環境永續元年，乃根本環境素養

與社會力的基礎，是永續海洋島國的根本大計。

台灣社會過去常見以滿足經濟和可量化的生活品質的提升為核

心，然而許多不會立即反饋的環境成本與損害卻常被外部化，而成為他

日區域環境或縣市環境問題的燙手山芋，唯有具遠見的環境治理者、經

營者與生活者，才能體會當前問題的棘手與嚴重度。對於相對弱勢者的

權益，例如少數族群或農民的權益，常因政策傾向產業經濟或特定利益

而犧牲，部份犧牲個人的經濟生活與資源，嚴重者則犧牲族群的傳統文

化生命，不但有害文化多元與傳統智慧，甚至減少台灣社會的軟實力。

關鍵詞：國土計畫法、空間治理、民主參與、政治生態、環境正義。

氣候變遷下的國家發展藍圖

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一、前言：台灣經濟與空間發展的政治環境脈絡

作為二次世界大戰後脫離殖民的國家，台灣的空間發展與許多發

展中的國家和工業新興國的發展型態有所差異，主因在於國民政府以來

的台灣社會歷史脈絡及政治經濟結構的特殊性所致，而充滿許多區域空

間發展前沿的特別案例。尤其是過去發展主義型國家以及特殊的企業和

國家的關係，創造一些具獨特的政策後果和空間實踐的特殊社會民情，

有些令人絕望、沮喪，例如：山地或丘陵地上的高冷蔬果種植、休閒渡

假住宿設施的土地使用狀況，都只能讓人望山興嘆。

過去的發展學者著重於核心與邊陲的論述，許多理論以均衡發展

為經濟成長與政治發展的重心；例如，台灣是二戰後典型的發展型國家

(Amsden 1985 and 1990; Chibber 2002; Haggard 1990; Deyo 1987

and 1989; Wade 1990），由早期利用廉價勞力生產出口到先進國家以

維繫經濟，1980年代中期國家介入以科技產業出口經濟以鞏固經濟成

長；1990年代中期後，在全球新自由主義風潮與台灣社會民主化轉型的

社會力崛起中，國家愈顯無力，發展型國家狀態逐漸瓦解。從國家政策

強力引導的發展型國家漸轉趨於新自由主義經濟當道的過程中，台灣與

全球社會一樣歷經政治與環境生態變遷，如此的歷史偶然和地理必然，

顯示過去國家發展主義下環境問題受忽視、社會集體的環境素養能力相

對低落，然而如今任由政府與政治作為主導經濟成長的時代已經成為過

去。

討論台灣發展型國家的政商關係與政治轉型的研究，多半關心其

原因與關係轉型意味什麼樣的社會或政治轉變，其中，國家機器、資本

家、普羅社會形成的集體意志及動員能量是重要的三角關係，而三者的

各種尺度力量的交互作用，以及全球社會組織團體的連結運作更是關

鍵，致使這三角關係更複雜與動態。加以，在全球尺度的環境議題的風

行草偃推波助瀾力量下，台灣社會的環境素養與行動逐漸成熟，一方面

熟成台灣社會的環境主體意識，另一方面則形成監督國家政策與環境關

係的對話互動。絕對的國家權威已飛灰煙滅，但是在個別案例或特定產

業的護航堅持下，仍能見證到官民對蹠的現場與對話。2015年底通過的

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《國土計畫法》(後稱《國土法》)雖然是社會期待的法案，但它能否迎

刃而解的處理空間亂象，不得而知，社會環境現實與空間政治仍為充滿

荊棘的各類尺度角力磨合的折衝。過去台灣的政治經濟促成國家機器與

資本家之間產生密切關係，歷程中資本家對國家機器的影響力逐漸增加

之外，國家機器並未全然失去主導力量，資本家與國家機器之間的關係

從“父子關係”轉變到“大小伙伴”的聯盟關係(王振寰1993)。這樣的

歷史政經關係，可能因為《國土法》而弱化嗎？值得觀察。

一九九0年代，當發展型國家體制和政治管理衰微之際，適逢台灣

的社區整體營造與新興的社會力逐漸抬頭，造就後來社會變化與轉型的

基礎；在社區尺度，追求在地特色與對傳統的理解認知、健全小區域或

社區環境、保留文化或環境相關特質等，成為地方資產；這樣的努力創

造區域內涵，形成強化的社會力，也創造社會的新視野，進步的社群和

社區會思考社會韌性、環境韌性和台灣的全球角色與出路。在這樣的環

境與脈絡下，過去以經濟成長為唯一衡量的標準已然落伍，也不再以空

間均衡發展為主要訴求，反而能思考因應當代動態的環境變遷，思考適

地適性的環境特性與在地特殊利基發展的可能。然而，當部份民間社會

有了相對成熟與激進的思維之際，國家制度或法治層次的思維卻顯得有

相對落差與不夠進步，其中關於空間發展的國家區域規劃法源即是一

例，因此經過二十多年努力方有所成的《國土法》，成了各方期待的上

位法律。環境正義與世代正義，是台灣近三十年從本土運動、社區營造

與環境關懷潮流的作中學習得的概念，如此概念挑戰台灣社會的環境實

力，也給當政者許多政治壓力，雖然有時候這些概念在國家經濟至上的

政策氛圍中，常顯得文弱無力。

綜上論述基礎，本文聚焦於反思一般台灣社會認為因缺乏國土開

發計畫的上位法源所致的空間亂像，並主張甫於2015年完成三讀程序的

《國土法》需要更多社會軟實力的配套措施，才可能週延穩健，也才可

能是國家之福。這個討論是急迫需要的，因為在未來現行的區域計畫法

將退場，六年之後國家中央、縣市政府將在層層制約或規範的各種空間

法律與法規中匍匐前進，一方面要在《國土法》的指導原則下，考量國

土的四大功能分區，以完成規劃全國國土計畫、地方(縣市)國土計畫，

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一方面又要考量保育與發展如何善用現行法規，以形成適當的配套法規

做《國土法》實施的原則。這未來六、七年的作業，面對的是原本就非

均質的台灣環境與社會，在動態變遷的全球環境下更顯無限挑戰。如

同Robbins (2014)指稱的若將環境問題前面加「全球」的意義何在？有

好處嗎？他認為若從資本積累鍊結的角度檢視，全球性的環境正義問題

將被揭露無遺，尤其是邊陲地區的社區、居民、勞動者，將與消費者和

運動者的關係更密切共構；若將空間尺度下放到國內的各種空間尺度而

言，這個論述依然有效，因為台灣核心都會區域和邊陲鄉村或農業區域

的關係有高度互賴關係。準此，《國土法》指導下的全國國土計畫、地

方國土計畫、國土功能分區圖，將面臨邊陲核心關係的嚴肅檢驗。

二、環境意識與社會主體性崛起的現狀

台灣的環保意識萌芽於1970年代末的嚴重環境問題，非僅廢水、廢氣

問題，更是工業生產區位散佈汙染、無所不在的問題。解嚴前的1980年代後

期，台灣的經濟成就並未使社會更容忍工業的環境污染，例如1984年東石

沿海的蛤蜊暴斃事件、1986年高屏地區西施舌汙染與高雄二仁溪綠牡蠣事

件等公害，促進環保意識高漲，反公害運動風起雲湧，訴求環境治理與專責

機構聲音強烈，一般社會大眾對國家環境治理政策有疑惑與不信任。這些

問題不僅是毒物汙染與廢棄物處理不當問題，更是工業土地使用與保育分

區概念缺乏的結果。1987台灣解嚴，同年聯合國世界環境與發展委員會發表

「我們共同的未來」永續發展理念，將台灣社會對環境關懷的意識帶到新

境界。

進入一九九0年代之後的台灣環境災害，以山林溪流的土石流與國

土保安問題為著；從環境主體健全的角度而言，以具結構性的國土空間

法律制度解決國土規劃與安全問題為優先，是為1993年始的《國土法》

草案之濫觴。以國家主導的生態現代化理念於是表現在以國土空間結構

的制度性法規追求，賦予國家政權對國土空間規畫的最上位法源努力的

動機。曾華璧(2008)處理環境治理史，認為台灣以國家因應環境問題與

管理，不止國家重要，尚有民間社會團體之力與全球跨界的環境政治因

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素，而形成多元力量相互運作的環境治理。如此發展，配合台灣過去發

展型國家的政經關係，相當程度指出作為上位法源的《國土法》，需充

分反應在生態現代化與生態國家理論下，環境法令與組織建制能否建全

週延的處理環境危機，需嚴肅以對。

此外，從都市企業主義的觀點，認為台灣當代都市土地利用的問

題與亂象，乃企業獲利精神少有監督實踐到台灣的城鄉環境，造成許多

土地利用困境與危機，甚或形成環境生態保育的衝突。例如，企業為了

獲得低成本的廠房或辦公室，而對公部門(含中央與地方政府的相關單

位)進行說服或計畫遊說，一旦企業成功地說服政府機構，而政府單位

以區域經濟和稅基為思考時，政府單位就易形成相對主動的作為，甚至

為私部門的經濟計畫尋求合法的出口，透過都市計畫通盤檢討、變更都

市計畫、甚或擴張都計區域等的行動，常造成土地利用亂象。

近年來台灣土地利用問題多因釋法與執法的問題而生，尤其是台

灣社會普遍缺乏個人生活環境情操，對於空間法規的解釋和實踐也常缺

乏價值感與價值堅持，甚至以經濟宰制一切，許多空間開發展缺乏尊重

環境或文化傳統。台灣過去十多年如野火蔓延的農舍問題、海岸或環境

敏感地區的開發等，都是重要環境問題案例，例如宜蘭農舍民宿問題和

台東卑南杉原海岸美麗灣開發的案例。以下簡要指出此二實例的癥結。

在台灣西部都會外圍的鄉間、國土中央風景秀麗的山區、甚或宜

蘭的平原，到處可見規模不小的農舍，可算是世紀奇觀；部份是違規使

用山坡地，部份則是農舍概念扭曲誤用的結果。以農舍而言，西元2000

年農業發展條例修正農地交易鬆綁，放寬農地買賣、放寬農舍興建限

制，加以民宿旅遊風潮、都會人口對鄉村生活之嚮往，使都會周邊的鄉

村地區如豪華別墅的農舍像雨後春筍般成長，住農混雜的農舍零星散

布，造成農地破碎、農地汙染、妨礙農耕規模、浪費公共設施等。這個

現象對糧食自給率超低的台灣不僅雪上加霜，對確保農業永續發展而

言，也是致命一擊。

《農業發展條例》2000年修改後管地不管人，非農民亦可買賣農

地。宜蘭縣政府在2000-2014之間核發農舍執照七千多張(棟)，宜蘭

流失1900公頃優良農地(約12%)，若以生產一期稻作的產量合算可供

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二十五萬人一年的稻米消費。2010-2015核發的農舍執照3400件，就有

超過60%在擁有的三年內轉移，農舍變成房地產商品炒作。感於事態嚴

重且民怨不斷，宜蘭縣府自2015年初，暫停農舍執照審查2個月，以盤

點宜蘭縣農舍。爾後，宜蘭縣府預告「宜蘭縣興建農舍申請人資格及農

舍建築審查辦法」草案，擬推動農舍申請人必須有2年以上農保，或連

續2年務農達120天，且能夠出示產銷管道。然而，如此勇於面對問題

的地方政府，在商賈利益壓力下，法規細則恐難以為繼。宜蘭縣府於

2015年四月七日，發布《宜蘭縣興建農舍申請人資格及農舍建築審查辦

法》，為地方政府主動落實「農地農用」制訂相關政策的首例。然而，

地方單行法規如何有效實踐落實，挑戰著政治家的智慧與公務人員的風

骨與價值觀。

台灣農地究竟該有多少?區位配置該如何？才能滿足民生需求與國

土保安，應該是總體國土規劃要具體規範並形成法源，非由地方政府自

行制定或變更使用，因此《國土法》未來具體實踐有社會極大的期待。

台東縣卑南鄉的杉原海水浴場變更成美麗灣渡假區的開發案例，

成為一個環境議題，乃因它是台東少有的沙岸海岸，是海岸戲水沙灘休

閒的空間，也是低密度使用的公共遊憩區，在當代全球海岸環境快速變

遷下，它更是一個環境敏感區。由於國家各級政府沒有特定的區域規劃

法規可保留沙灘的公共財屬性，又因它是阿美族原住民傳統領域生活空

間，是故當企業決定申請開發此沙灘做為海岸休閒渡假區，許多擔心杉

原海岸公共性消失者，以杉原海岸的環境敏感性與其稀有性特質，企圖

保護它原來的面貌，並保障其公共財屬性不消失。故事始於2003年，企

業著眼於週休二日國民旅遊活動的經濟效益，企圖開發台灣後花園海岸

的旅遊經濟價值，而積極向台東縣政府申請開發海岸渡假區。這看似尋

常的經濟計畫，卻趕上台灣環境意識高漲的年代，所以整個計畫被批露

在公共論壇、法律檢驗、政治操守、環境影響評估檢驗之下。整個美麗

灣渡假村開發事件，成了各種權益關係人的競逐之地，包括支持開發

案的臺東地方人士與其他各種地方與中央組織或單位，例如在地原住

民、原民會、德安公司、美麗灣渡假村公司、縣政府、環保團體(如台

灣蠻野心足生態協會、地球公民基金會、台東環保聯盟)、環保署、內

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政部、高雄高等行政法院、最高法院等，都成為利益關係人或業務關係

人。

此一案例從情理法或法理情上的各種爭議很多，從海灘的公共財

屬性、企業圈地、到地方政府著眼於區域經濟與稅基的思維、甚至包含

阿美族傳統領域受到挑戰與爭議的問題。從全球環境變遷與全球暖化下

的海岸環境變遷的角度，若能堅實的透過國家空間計畫的法律編定成特

定的環境敏感或保育區域，此海岸區域將展現另一番風貌。當前雖然美

麗灣渡假區的開發案例在法律的保障下，似乎已成為歷史，但是見諸

2016年八月台東「杉原棕櫚濱海渡假村」一案的敗部復活，顯然環境意

識的落實尚有爭議和論述空間。當公民社會沒有機會對議題深刻討論與

溝通，顯然持續的環境價值(觀)的衝突是會存在的。

三、《國土法》不是萬靈丹

《國土法》是不是萬靈丹呢？「徒法不足以致行」，是台灣社會

對於法規、法律執行落實的反省。《國土法》可以有所突破而表現得不

一樣嗎？

在《國土法》通過之前，我國國土計畫體系有「國土綜合開發計

畫」、「區域計畫」、「直轄市、縣（市）綜合發展計畫」、各縣市的

都市計畫、各縣市的非都市土地利用。但是，上位的國土綜合開發計畫

不具法源依據，所以對下位計畫不具規範或約束力；區域計畫雖有法可

循，但缺乏專責機構；縣市綜合發展計畫不但不具法令位階，更易隨首

長而異動。所以，社會大眾對《國土法》有所期待，因為它賦予國土計

畫及縣市計畫法源，理應可強化國土發展的實質功能，且在國土功能分

區下的審議開發許可申請，審議重點將包含與計畫區域的符合程度、符

合當地環境屬性等。由於功能分區依法不能輕易變更，《國土法》似有

可為之處。另外，為了地方政府負起地方空間計畫的責任，《國土法》

也將賦予地方政府更多實權，並輔以中央訂定的規範。過去社會大眾與

空間規劃者抱怨的種種問題，似乎都在《國土法》通過後，被想像能迎

刃而解，然而事實真能是如此嗎？

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本段簡單介紹《國土法》，以利理解其潛力和限制。《國土法》

將國土分為四分類區域，(1)「國土保育地區」以保育及保安為原則；

(2)「海洋資源地區」以內陸水域及領海資源永續利用為原則，建立

使用秩序；(3)「農業發展地區」以確保農業生產環境及糧食安全為原

則，避免污染和零星發展；(4)「城鄉發展地區」以集約發展、成長管

理為原則。以區域分類，對台灣國土土地利用可嚴謹把關，《國土法》

正式頒布後兩年內，中央主管機關應公告實施「全國國土計畫」；全國

國土計畫公告兩年內，地方主管機關應公告實施「地方國土計畫」，並

在地方國土計畫公告實施後二年後公告「國土功能分區圖」。亦即是未

來六年，台灣的空間規畫領域和各級政府的相關機構，將依據上位法規

對於其管轄的空間分類區分使用進行務實的衡量與畫定。視《國土法》

為萬靈丹者，應該是高度主張四個區域分類的劃分可以管制、規範土地

利用，但是若加入過去政治文化面向的種種施為，我們應該慎防「徒法

不足以致行」之概念再現於《國土法》的實踐!

《國土法》是我國中央與地方政府層層負責國土空間治理的概

念，為何不說是國土空間的管理，而說國土空間的治理呢？因為管理指

的是由上對下的空間管理控制，而治理則指出除了過去國家機構對於國

土的管理概念外，尚有各種權益關係人和團體對立法和執法過程的參

與。由下而上參與國土規劃不只是民主的過程，更是尊重傳統與文化差

異、以及維護永續發展和多元文化的基礎。所以在未來六年各階段、各

空間層次的區域劃定歷程中，公民社會的參與以及訊息的公開透明成為

《國土法》重要的基調與精神。面對台灣長久以來的政治文化和社會慣

習，《國土法》是否是萬靈丹？值得討論。以下以三個問題為例，說明

為何《國土法》可能不是萬靈丹，「徒法不足以致行」可能再現。

1.《國土法》的分區方法可改變過去《區域計畫法》弊端而達到

管制成效嗎？

過去的《區域計畫法》針對非都市土地分區與編定，所謂編訂僅

紀錄土地使用現況，例如既有農作土地編為農牧用地，既有工廠用地編

為工業用地，可說是記錄土地利用現狀，非土地規劃；而所謂的分區管

制幾無功能。2000年增訂的《區域計畫法》第15之1以後條文，允許個

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別開發案變更編定，難以考慮鄰近區域的狀態，使分區管制形同虛設，

問題叢生。

《國土法》的四大功能分區依據空間特質與功能需求而規劃，可

依據國土區域屬性劃分區域，例如「農業地區」可依全國糧食生產需求

決定農地（面積）、縣市則依據上位法律，評估規劃基本的農業地區。

又例如，城鄉地區的劃設需要評估未來人口趨勢，決定城鄉區域的範圍

大小與相關區位，不宜以新訂或擴大都市計畫來增加城鄉地區。

前述看似有制度規範的空間區域規劃，到了縣市政府相關機構

時，如何決定新的空間規劃範圍？與既有的空間使用之間的關係如何？

以及如何評估人口增長狀況？都將成為躲藏在細節中的魔鬼。決定如何

實踐空間規劃及各種區位分佈之間的關係、如何因應未來人口增減問題

等，對縣市政府而言，即是一個政治的過程，更是現實和想像的未來之

間的拔河!顯然，六年太短。

2.《國土法》對不適宜開發的地區是否將限制？國家機構如何解

決台灣社會對個人財產權受限制之回應？

對環境過度敏感、高風險、或易達性極低之地區，甚或天然災害

頻仍、脆弱的地區，從保全和降低災害損傷及民眾生命財產的角度，政

府相對容易以補償措施，遷移民眾或聚落，這個爭議較少。然而，對於

目前尚未產生明顯災害之處，而從科學角度判定有高度風險或脆弱地

區，或者基於特定的生態敏感區域的畫定，如何說服社會群眾？這個成

本極高；可以想像依法劃定區域的立法過程，將又形成另一種公私攻

防，其中部份為政治攻防，部份為科學知識之爭。

果真是高風險地區，政府的國土空間規劃需考量民眾的居住權、

生存環境與其社會經濟因素，進行適當溝通與補償限制使用所可能創造

的損失。然而，是否應該再思權衡為何土地之財產漲價獲利歸財產擁有

者，而遷離風險土地空間的成本由政府買單？如此做法確實合乎社會正

義嗎？在公共利益和個人利益之間的拉扯對話與討價還價當中，政府對

具有風險地區、或劃定環境敏感區與特定保育區而形成的特定限制應付

出的成本如何定位？如何訂價？這是環境理念說服的拔河過程，六年恐

怕嫌短。

氣候變遷下的國家發展藍圖

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以產權角度而言，土地使用是產權擁有者的權利，但是當擁有者

對於其財產的敏感環境屬性不瞭解，而主張不合乎屬性的使用密度則可

能產生惡劣的環境後果，在公私的矛盾與衝突之前，如何做好環境教育

讓社會集體有能力從公共利益整體思考，政府才能合法理施行權力並考

量社會民情做合理空間規劃。類似這些問題若不能經由環境態度成熟的

公民社會之充分討論，則國家社會成本將很高。如果空間規劃不合理限

制或不尊重特定族群文化，政府不能強迫社會買單；相同的，合理的限

制以保全財產擁有者，財產擁有者是要調整心態，不能因為地價跌落

或利用度降低，就要求政府賠償!這個環境素養和境界的養成，六年嫌

短。

3.特定縣份是重要糧倉，但這些縣市也有許多工業區。農業區域

的規劃如何透過《國土法》協調成有策略性且優質的農業區域？

苗栗、彰化、雲林、嘉義、台南、高雄、屏東、宜蘭、花蓮、台

東等都有優良的糧食生產，要求特定縣市作為主要全國糧倉，必壓抑其

二級產業或其他發展，影響其工商業收入。然而，農業區域規劃確實難

有所謂均衡發展，因為已經是工業用地之處不可能變成優良農田，而當

前的優良農田若變成工業用地，再也難以回復成良田。所以，就此而言

所謂均衡的全國各縣市土地利用分配，確實難以實現，也不符合社會和

環境效益。

最可能做法是，衡量全國農地分布之現狀，而決定各縣市最低基

本農業土地面積或各縣市最合乎永續指標(或者特定指標)的農業土地配

比。至於，對擁有優良農業技能與優質產品的縣份，若考慮縣市本身的

比較利益，決定維持目前農田水準是符合縣市利益的，這些縣市未必願

意降低農地比例。尤其是，如果農村的環境價值、農產價值、農產市場

價格低落的問題可以解決，作為農業縣份反而是值得驕傲的事，不但經

濟穩健，環境也優良，而非一種犧牲。這樣的思維只可能來自農業價值

本身受到肯定和維護，當農業產品價格、農民生計和福利、農業環境等

受到保障與照顧，劃定為農業區域成為一種優質環境指標，創造另類利

基，農業區域反而可能是值得驕傲的環境品質符號!

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農業生產作為國家糧食安全與環境優質指標的公益角色，必需嚴

肅討論、合理對待、配套處理。如此，農業區域才有尊嚴，農業社會才

有幸福感。優良農業所需的無汙染土地和優質空氣和水源，正是農業地

區的驕傲，又何嘗不是國人之福呢？所以，就農業區域的畫定而言，

均衡農業區域不應是重要考量或準則，必須重視的是《國土法》如何在

全國既定的空間分工中，尋求全國性整體提高環境利基與永續發展的作

為。但是這樣的農業優質環境指標，需要國家社會由上而下、由下而上

的持續對話與價值建構，六年嫌短。

四、河床上的阿美族聚落空間實例-《國土法》如何面對?

基於過去眾多空間法規的法源問題、執法問題，例如執法不徹

底、徒具形式、事權不一、輕易以政治而修改或擴張計畫等緣故，台灣

各種尺度內的空間現象充滿無奈與無解的現象。雖然，國人對於《國土

法》似乎充滿許多期待，本段以河床阿美族聚落案例說明《國土法》並

非萬靈丹，主張最根本的是社會環境與多元文化價值觀的建立。

台灣的原住民在文化、藝術、音樂等方面有許多貢獻，創造許多

的藝術成就與藝術家，是台灣社會多元化的重要基礎。然而，原住民在

台灣工業現代化的過程中，卻未充分獲得社會、經濟與政治上的特定優

勢；而一般群眾對多數台灣原住民處境之瞭解相當有限，對於台灣原住

民結構性的空間問題理解也相對膚淺。以目前溪畔的阿美族部落為例，

本節簡要分析都會河畔阿美族的困境，並主張徒有《國土法》，不足以

完善周延解決河床部落問題。

沿著北部都會需求勞動力的淡水河上源和支流的新店溪、大漢溪

沿岸，都有原住民的部落，尤其是新店的溪洲、大漢溪的三鶯和薩烏瓦

茲的阿美族部落，經多次新聞媒體揭露的部落和公部門對話與折衝經

驗，一般社會對河床部落有了一些圖像了解，主要的輪廓是：阿美族原

住民從花蓮、台東在不同的時間階段，陸續離開家鄉，進入台灣北部都

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會區尋求工作機會，以低成本的居住單元暫居都會。試問：為何是台

東、花蓮？為何是阿美族？為何是河畔空間？正確了解這些問題可以認

識阿美族部落聚集河床聚落的結構性原因，也才能理解為何必須考量轉

型正義，社會才能長治久安。

為何是台東、花蓮的阿美族？在台灣產業經濟快速轉型的二十世

紀後三十年以來，整個台灣再次體現內部移民的社會擾動現象，鄉城移

民是維持台灣產業快速成長的勞動因素，其中原住民社會提供穩定的勞

動力，尤其在營建業與公共工程方面；然而，台灣原住民勞動力的這個

相對優勢被1992年外勞政策體制化的『就業服務法』改變了。外勞的人

數與勞動面向快速增長，以因應業界與產業成本考量，台灣本土勞動力

及其生活幾乎全面不敵價格戰爭而崩潰，原住民勞動者受到很大的衝擊

(薛承泰、林昭禎 2004)。在都市失據、故鄉回不去，河床部落的「違

建」處於「行水區」，面臨強制拆除、搬遷的命運，成為許多都市原住

民的生活常態，其癥結是結構性的。

阿美族空間失據的根本原因，乃因歷史上或因生活資源、或因強

敵，阿美族有多次遷徙紀錄，遷徙的結果使阿美族主要聚居東部縱谷與

海岸平原區域，而非山地地區，所以沒有所謂山地保留地，也就是說阿

美族生存的空間基本上是「漢人的空間」。而阿美族維繫族群社會與家

庭的基本概念是loma (家)，家對他們有兩種意義，一是生活起居的空

間屋舍，一是共居的族群或親屬人群，因此阿美族無論移居何處，只要

有家人與族人群居，就有家的概念實踐。這個概念結合阿美族自然採

集和河海漁撈、共食，甚至具有脫聖返俗的傳統文化意義(達西烏拉彎

‧畢馬2001)；所以，在原鄉受到資本主義開發的影響變遷，無原鄉可

歸，阿美族傳統生活失據，經濟生活遭衝擊，部分留在都會工作生活的

阿美族人選擇在河床區域聚居。淡水河流三大支系之基隆河、新店溪及

大漢溪，河床旁常有阿美族人打造的部落家園，即為此故。

「你們從哪裡來，就回到哪裡去」，1996年台北縣長如此對三鶯

部落的阿美族族人喊話。他們要回到1984年海山礦災的現場嗎？因為不

少三鶯部落原住民乃因海山礦場礦災歇業才來到此地；還是要回到全台

各公共工程處？因為有些三鶯部落住民來自台灣各地的公共工程；還是

台灣空間發展的歷史脈絡、現狀與未來治理

37

要回到北中南各個都會區，因為優秀的阿美族板模工是搭築都市高樓、

天際線的無名英雄；還是要追根朔源，回到花東縱谷或東部海岸平原，

進行原漢土地資源爭奪之戰？因為那裡曾經是國民政府未到台灣前阿美

族人記憶最深的家。阿美族原住民這樣的流離失所，難道不是阿美族文

化受制於漢文化教育與價值之限？難道不是原鄉傳統土地使用受漢人結

構制度所限？難道不是傳統阿美族生活傳統的形式與價價屈就於主流漢

文化？而且完全屈服，無力抗衡，社會幾近瓦解。這樣的論說，很難討

回什麼，但是期待《國土法》未來後續的細則與空間制度實務，能嚴肅

面對族群文化差異的價值對話與溝通，而非以歷史較短的、主流的、多

數的、漢沙文的價值為主導，甚或以漢主流的法律定調阿美族河岸部落

是違法的違建。

阿美族聚居河岸與阿美族傍水而居的生活文化習慣高度相關。河

岸部落獨立座落河床地，是封閉性的生活環境，族人利用廢棄建材搭建

住所，各處都市阿美族聚落河岸部落各有其歷史與發展模式，各有各的

風險與韌性，有些部落常遭拆除命運，但卻從來沒有消失過（如三鷹部

落），反而強化特定的認同感與歸屬；而也有些聚落(如新店溪洲部落

與薩烏瓦茲部落)，如今已有看似和諧的公部門對話結果，不過如果你

有機會訪談部落族人，你會知道新的部落空間規劃幾乎完全違背阿美族

傳統文化，也不合文化慣習，徒然使政府的美意淪落「為德不卒」的口

實。新北市和桃園縣政府也均曾以國宅，或賣或租，作為處理拆遷的配

套措施，包括三峽隆恩國宅與桃園瑞興國宅，但是它們都非成功的案

例，因為阿美族傳統文化與生活習性難以適應國宅生活形態，國宅似乎

成了牢籠，不僅是文化的牢籠，更是經濟的牢籠。

河岸原住民部落被迫拆遷或流離失所的怒吼，其來有自。例如，

在三鶯大橋下的部落被控違反水利法，政府實踐強效的公權力，連拆除

後破散的建材也全部運走。但是請你環視現場周圍，部落附近曾經的砂

石場越來越大，另一岸曾經有的垃圾山越堆越高，就連橋底下曾經有過

的劇毒廢棄桶，政府可花經費去處理它，而卻要住在橋下的人們回去原

鄉。2015年底，未經週知部落居民，新北市政府在一個寒冷冬天下午，

聲音動天驚人的進行道路維修銑補工程作業，弄得不明究裡的部落族人

氣候變遷下的國家發展藍圖

38

緊張不安、徹夜難眠，不知天明後是否將發現自己毫無遮掩、置身天地

之間，擔心以為是另一個聚落拆除行動將開始。這是一種精神上的難耐

不安。雖然天明後，族人發現是市府道路修繕工程，部落居民心有餘悸

地指出：「難道因為選舉到了才有這道路修繕行動嗎？」，而實際上，

聚落依然是「違法的」。

面對國家結構力量的應對下，阿美族河岸部落顯得渺小、無力、

幽微。透過馬躍‧比吼的《天堂小孩》(1997)與《我家門前有大河》

(2009)影片的大小主人翁的話語或受訪言談，我們可以閱讀到《國土

法》未來處理台灣原漢議題的轉型正義需要審慎面對。例如，在面對一

次又一次的非法宣稱，家被拆，孩子總會說：「房子倒了沒有關係，過

幾天就會有新家」；「拆了很多次，自己也會蓋房子」；「每次颱風吹

房子，怪手就來我們家拆，他們家也被拆了…，還有他們家被燒了」；

「房子有阿美族味道，…腳踏下去還是有那種土的感覺」。對於經濟困

頓而付不起國宅房租或房貸，孩子或大人的回應是：「房租付不起，爸

爸就回來橋下蓋房子」；「我們的生活習慣…，像烤肉、在這裡可以到

處跑來跑去…，住在哪裡(指國宅)還要被控制」；「這裡比較好，這裡

比較自然、輕鬆，覺得很自由」。在國民教育中，受到漢人學童歧視卻

又不解的阿美族孩子，總是會說：「我們一樣是人，…，不過我是山地

人。我們都是人，你們也是人，可是你們是漢人」；「可能是因為被發

現我們住的地方在哪裡(指河岸部落)」。諸如此類微弱而又內斂的聲

音，顯得無聲勝有聲，喃喃勝法律。

河岸部落的違建議題或拆遷議題，表現出徘徊在都市與部落間的

阿美族都市原住民面臨的居住政策、原漢文化關係的問題。這些問題

中，都有一個強大且稱「法治」的國家，面對的是沒有能力與強勢的漢

文化對話的「非法治」部落，兩者一強一弱、一稱法治民主一稱傳統文

化，兩者的關係基本上也顯現台灣島嶼歷史現代化與傳統文化關係桀螯

的困境，無異於全球正在面對的主流文化和非主流文化對話的棘手問題

一般。

台灣空間發展的歷史脈絡、現狀與未來治理

39

五、結論與建議：空間治理的價值觀紮根教育

台灣國土空間已然遠遠超越追求均衡發展政策的年代，應該追求

特定環境價值與文化價值的突顯、多元文化的尊重、多元環境並存的永

續法則。若期待《國土法》通過，就能迎面解決台灣土地使用與環境空

間亂象，那麼永續台灣海洋島國的發展將是緣木求魚。至於，視《國土

法》後續的「全國國土計畫」、「直轄市、縣（市）國土計畫」、「國

土功能分區」為理所當然，則過度天真，也輕忽各種利益團體政治協商

拉鋸，以及對於環境價值、永續發展的實踐的挑戰。

目前國土空間亂象，主要非源於無國土規劃；水資源開發、森林

保育、國家重大建設、經建會國土保安計畫難道非國土規劃？問題的癥

結點在於基礎資料不足、事權不一、良善的法令政策難落實、個案審查

的政治惡果等之外，還有輕忽環境文化與價值尊重的問題 (尤其是族

群差異文化與傳統的尊重)、官商關係的偏執，這些政治文化的深層問

題，若不透過穩健的環境價值與人地關係倫理的教育紮根，難以扭轉變

化。雖然教育未必是萬靈丹，但是有反思的環境教育和落實環境價值的

實踐，可以是紮根三十年的準則。例如，當土地限制開發影響人民權益

而反彈極大形成阻力，僅靠國家補償性的制度則國家財政將產生排擠效

應，政治協商將要疲於奔命，所以紮根教育於環境價值與人地關係倫

理，可以是穩建康莊大道的一途。當環境與人地關係教育成為社會重要

的行為與活動配套，是為永續環境的配套措施，持「保育重於開發」的

環境教育理念持續紮根，嚴肅檢討當下國家空間政策，可作為「全國國

土計畫」的基礎。若執意於針對當下的頭痛醫頭、腳痛醫腳的法律規

範，終將再次體認「徒法不足以致行」的困境。教育紮根當然緩慢，或

許應該給他一個世代三十年吧!

台灣當代許多空間發展爭議中的公權力步步進逼，特定族群或少

數族群顯得無助而節節敗退，這樣的場景，就算政府勝利了，也非國家

社稷之福。相反的，在經濟利益下而對水源地、山丘或環境敏感地區的

超限土地利用，是為歷史陳疴，更是社會正義、環境公益需要伸張之

處，若無法趁《國土法》相關細則建置過程，形成公民論壇、深化反省

氣候變遷下的國家發展藍圖

40

討論，《國土法》後續可能再淪為「徙法不足以致行」云云。許多現象

說明土地問題已然不僅是土地問題，而是價值觀與經濟或文化多元利益

的折衝對話，甚或應是程序正義與轉型正義的嚴肅討論，透過如前述環

境倫理與人地關係的紮根教育，各種尺度的空間發展與空間治理，將有

機會落實符合透明的民主參與，理性思辯何為適地適性的土地使用，體

現永續海洋島國的未來，更可能跳脫民粹主義操弄，具體思考台灣環境

的政治生態，以創造難以實踐的永續發展(Swyngedouw 2010)之基礎。

以教育紮根三十年，見到用人生生命尺度可以看見的未來，不讓台灣在

不明中沉淪；我們為何不現在就開始，具體落實具環境倫理與人地關係

的紮根教育，重視區域自然環境與文化環境特色，建構具有環境特質美

學和多元文化特質的台灣沃土。

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