2020年第3期

公众参与环境保护的机制与效应——基于中国CGSS的经验观察

周亚雄 张 蕊*

摘要：提升公众环保参与水平、完善多元主体环境治理模式是当前我国环境治

理体系建设的主要方向。本文在理论上探寻了公众环保参与的内部层次结构与互

动机制，以及外部因素对公众环保参与的影响机制，并运用中国综合社会调查数据

进行了实证分析。研究发现：我国公众环保参与由低到高可划分为利诱性参与、象

征性参与、实质性参与三个层次，各层次环保参与度间均存在显著的正向互动影响

机制，且高层次对低层次环保参与的拉动效应大于低层次对高层次环保参与的推

动效应；环境污染是公众环保参与的根本动因，且高层次公众参与具有更强的环境

治理效应，高层次参与不足成为中国公众参与水平低的主要原因；政府治理与高层

次参与间的协同性差，同时政府治理对公众参与的挤出效应显著。最后本文基于

提升高层次公众参与水平、提高政府治理与高层次参与协同能力的考虑提出了政

策建议。

关键词：公众环保参与；影响机制；影响效应；多元主体环境治理

环境质量直接影响公众健康和生活，公众行为选择也会影响环境质量。2014年的新《环

境保护法》将公众力量纳入环境治理体系，中共十九大报告指出要“构建政府为主导、企业为

主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，多元主体治理模式将是今后我国环境治理

体系建设的主要方向。与此同时，我们注意到新世纪以来随着环境与经济发展之间的矛盾日

益突出，中国已逐渐步入环境污染事故与环境污染对健康损害潜在威胁的显现期、多发期与

集中暴发期，特别是在关乎自身健康、生活质量等环境问题面前，公众环境参与意愿明显增

*周亚雄，杭州电子科技大学经济学院，邮政编码：310018，电子信箱：zyxnwnu@126.com；张蕊（通讯作者），杭州

电子科技大学研究生院，邮政编码：310018，电子信箱：rui@hdu.edu.cn。本文系国家社会科学基金项目“创建雾霾污染的环境税治理机制与政策优化模拟研究”（16BJY060）、教育部

人文社会科学研究规划基金项目“中国水环境税体系的构建以及时空智能仿真与政策保障研究”（15YJA790095）的阶段性成果。感谢匿名审稿专家给予的宝贵修改意见，当然文责自负。

DOI:10.19511/j.cnki.jee.2020.03.005

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强，在环境治理过程中的作用日益凸显（吴建南等，2016）。表1列示了2011-2018年全国各级

环保系统收到的群众环保举报数量，由于统计口径的差异，2011-2015年和2017-2018年的信

访举报数量存在较大差别，但总体来看随着互联网等新媒介的普及，2011年以来环境信访举

报数量呈逐年增加态势，这说明中国居民的环保意识与参与环境治理的意愿在提升。

表1 2011-2018年环境信访举报数量

举报总量

电话举报

微信举报

网上举报

来信总数

电话网络举报

20111063331——

——

——

210631852700

2012999468——

——

——

107120892348

20131215948——

——

——

1037761112172

20141624958——

——

——

1130861511872

20151781886——

13719——

1214621646705

201761885640954812942379885——

——

201871011736536125008380771——

——

注：①2011-2015年数据来源于历年《环境统计年报》，举报总量为来信总数、电话网络举报与微信举报之

和。②2017-2018年数据来源于历年全国“12369 ”环保举报工作情况通报。

理论界也关注到了公众参与环境治理这一社会现象并掀起了一波研究热潮，截至 2020年6月，在知网上基于“公众参与”和“环境”主题搜索2000年以来的学术文献为8359条，其中

2010年以来的文献占比达到70.65%；进一步选择CSSCI选项，2000年以来的学术文献为1687条。运用CiteSpace软件根据关键词分析研究热点，可以看到，2000年以来与“公众参与”和

“环境”主题相关排前5位的研究热点分别是：环境影响评价、环境治理、环境保护、生态文明、

信息公开；2010年以来排前5位的研究热点分别是：环境治理、生态文明、环境影响评价、环境

保护、生态文明建设。由此可见，环境治理、环境保护是公众参与的重要内容。

在一些发达国家民众已形成了常态化的环保意识、环保组织具有全民参与特征，公众环

保参与成为政府与市场环境治理手段的重要补充（高海珍，2018）。但当前中国的环境治理具

有典型的政府主导型特征，公众在环境治理中发挥的作用非常有限（张同斌等，2017），并呈现

被动参与、观念性参与、事后参与、参与行为的无序性特征（张航、邢敏慧，2020）。因此剖析公

众环保参与的内在结构，探究外部因素影响公众环保参与的传导机制，对提升公众环保参与

水平、完善我国多元主体环境治理模式具有重要意义。

一、文献综述

西方国家20世纪50年代就开始在理论与实践上探索公众参与在环境规制领域的作用。

Weitzman（1974）认为环境规制措施主要有命令控制型、市场激励型和公众自愿参与型三种。

由于政府机制和市场机制在环境治理领域存在必然的缺陷（曾婧婧、胡锦绣，2015），公众参与

有助于改进政府环境决策质量，提高决策合法性，并能抵制经济利益集团对政府环境决策过

78

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程的干预（Wagenet & Pfeffer，2007），Scott（1981）的公众参与理论认为“政府应给予公众在更

大范围和更高层次上参与决策的权利，以改变封闭落后的官僚决策方式”，在这一理论指导

下，对于公众参与环境治理的实践与研究日益增加。在实践上英国在1956 年颁布了世界上

第一部《清洁空气法》，并在《空气污染控制法案》（1974年）中规定公众如对环境方面有任何意

见可向地方政府或国家有关部门申诉；1992年的《环境信息条例》规定拥有环境信息的公共机

构有义务向公民提供环境信息（Brimblecombe，2011；杨拓、张德辉，2014）。在理论研究上，大多

数研究认为公众参与有助于强化对政策决策的监督、提升环境规制强度和环境治理力度，能够

在一定程度上有效抑制环境污染（Cole et al.，2005；Kathuria，2007；Féres & Reynaud，2012）。本世纪以来，众多国内学者日益关注公众参与环境治理问题。总体来看，已有研究主要

集中于以下四个方面：一是关于公众参与的法理性及其意愿研究，史亚东（2019）认为公众环

境参与涉及社会、政治、经济等诸多方面，需要运用公共治理理论、环境经济学和制度经济学

理论以及社会资本理论，从宏观与微观双向影响视角构建跨越学科界限的理论框架。黄森慰

等（2017）基于理性人假定，认为村民参与农村环境治理需要赋权、引导和激励，村民是否愿意

参与环境治理取决于个人收益情况，环境立法的缺位使村民的环境权利无法保障，从而公众

处于有意愿但参与利益保障不足的尴尬处境。林挺进（2015）则认为公众环保参与意愿与对

环保服务的满意度最终取决于地方领导人的晋升冲动，即地方领导人带有个人意图导向的环

境政策会影响公众参与意愿。

二是对中国环境规制结构以及公众参与模式、功能的研究，李兵华和朱德米（2020）认为

社会结构与制度是公众参与环保的外因，自身的环境意识是内因；张永亮等（2015）将中国的

主要环境保护制度划分为环境法律制度、命令控制制度、基于市场的制度、信息公开与公众参

与制度、环境经济制度5个方面，并且建议在法律法规中明确公民环境权利，完善保障公众参

与、引导和监督的信息公开、立法听证等制度。陈爱国（2017）通过对大理洱海的研究认为需

要构建自下而上的传导通道，将公众意愿反映到政府决策层，以此保障公众利益与其参与权

的有效性。张江雪等（2015）强调公众参与政府环境决策和法制能对行政自由裁量权构成制

约和监督，有助于降低地方政府政策偏差造成的环境破坏，并促进经济和社会协调发展。张

橦（2018）认为公众利用网络等新媒体在促进污染物减排方面的效果明显优于写信、上访等传

统模式，而且在我国呈现出东部新媒体渠道最佳，中部地区传统渠道优势明显，而西部地区各

项参与方式均不显著的特征。

三是对公众参与水平及其对环境治理、经济社会发展效果的研究。相当多的文献研究认

为我国目前公众环保参与水平并不高，如柳卸林和姜江（2012）认为中国环境保护主要还是依

靠政府，公众参与程度较低、发挥的作用有限；曾婧婧和胡锦绣（2015）进一步研究认为公众更

乐于接受便捷、经济的环境参与方式，并有利于提高公众参与度；张洪振和钊阳（2019）认为当

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前我国的多数环境政策重视政府控制对宏观经济和市场调节机制的作用，而忽视公众参与的

重要性。在公众参与对环境治理的有效性方面，大多数研究还是认可公众参与的有效性，但

认为存在差异性，如郑璐（2020）和关斌（2020）认为公众参与对地方政府行为具有监督、约束

和纠偏作用，对新媒体具有约束机制，当公众环保参与程度较高时，可以有效缓解公共价值冲

突对环境治理效率的负面影响且有利于实现帕累托最优。曾倩等（2020）利用我国2004-2016年30个省份的省际面板数据研究认为产业结构的区域差异会引致不同环境规制政策效果的

差异，在产业结构低级化地区，命令控制型的效果最好，市场激励型次之，信息披露和公众参

与型再次之；而在产业结构高级化地区，信息披露和公众参与型效果最佳，市场激励型次之，

命令控制型再次之。肖汉雄（2019）认为不同公众参与模式对环境规制的影响不同，其中群众

来访密度对提升本地环境规制强度具有显著正向影响，网络关注密度、媒体关注密度、来电密

度、来信密度、人大提案密度这5种公众参与方式对环境规制强度的影响并不明显。

四是对公众参与指标构建与度量方法的研究。由于现有统计资料并没有明确给出公众

环保参与的具体指标，因此已有文献对公众参与的度量呈多样化特征：（1）利用宏观数据构建

指标体系，周冯琦和程进（2016）在对上海的研究中，运用公众参与保障体系、公众参与促进措

施、政府与公众的互信、公众参与内容、公众参与效果5个方面构建了指标体系来测度上海环

境保护中公众参与综合绩效。（2）利用单一宏观指标，或利用熵权法等降维工具将多个宏观指

标综合成单一指标表达公众参与水平，曾倩等（2020）利用地方政府监督水平、媒体舆论曝光

度、环境部门接待来访批次等指标并运用熵值法计算公众参与水平；李兵华和朱德米（2020）利用2013-2017年全国“12369”环保举报工作情况通报中提供的环保举报热线数据度量公众

参与水平；肖汉雄（2019）研究了8种公众参与方式对环境规制的影响。（3）利用微观调研数据

度量公众参与度，有些学者针对具体区域进行问卷调研收集数据，如郝亮和杨威杉（2018）以

问卷调查形式研究了山东、云南两省公众参与的环境影响评价；董新宇等（2018）以西安为例，

在 847份有效问卷基础上研究认为虽然公众参与意愿能够正向影响参与行为，但影响力有

限，也就是公众极高的参与意愿不能有效地转化为参与行为。更多的学者则是利用一些科研

院所定期发布的微观调研数据，近年来利用中国人民大学开展的“中国综合社会调查（CGSS）数据发表的文献比较丰富（王晓楠，2018；高海珍，2018；张洪振、钊阳，2019；张航、邢敏慧，

2020）。梳理已有研究成果可以发现，多数文献集中于讨论不同因素对公众环保参与水平的影响

效应，而对公众环保参与自身的层次结构与内在互动机制，以及外部因素对公众环保参与影

响机制的研究比较缺乏。本文基于理论分析与数据可得性，将重点讨论环境污染、政府治理、

环保知识、媒体等因素对公众环保参与的影响，并试图在以下两方面有所创新：第一，利用现有

理论，推理公众环保参与的内部层次结构与互动机制以及外部因素对公众环保参与的影响机

80

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制；第二，利用CGSS（2013）数据构建三个层次的公众环保参与度指标，运用微观与宏观数据对

推理假说进行实证检验。本文的结构安排如下：第二部分通过理论分析构建了三个层次的公

众环保参与结构，并对不同因素的影响机制进行推理，形成理论假说；第三部分到第六部分为实

证分析部分，通过三个相互承接的实证分析对理论假说进行验证；最后是结论与政策思考。

二、影响机制与研究假说构建

（一）公众环保参与的层次结构与互动机制分析

Arnstein（1969）提出了著名的公众参与阶梯理论，Arnstein认为公众参与是公民权力的运

用和再分配，公众通过参与使其意见可以在政治、经济等相关活动中被纳入考虑（董新宇等，

2018）。Arnstein按参与程度将公众参与划分为八个等级的阶梯模式包括操纵、引导、告知、咨

询、劝解、合作、授权、公众控制；这八个等级又可以根据参与度由低到高分为三个层次，其中

操纵和引导被定性为“没有参与”，告知、咨询、劝解被定性为“象征性参与”，合作、授权、公众

控制被定性为“公民控制”。

近年来，Arnstein的阶梯理论被引入到环保领域，我国学者李建琴（2006）将公众参与划分

为观念性、行为性、监督性参与三个层次，李咏梅（2015）认为在我国公众环保参与主要表现为

利诱性、观念性和事后参与。参照现有文献，本文将公众环保参与划分为利诱性参与、象征性

参与、实质性参与三个层次。利诱性参与指在政府推动或市场经济利诱下公众被动参与的活

动；象征性参与指随着污染加重与个体环保意识增强，公众开始主动关注环保问题并象征性

地参与一些社会环保活动；实质性参与主要表现为当环境污染实质性地威胁或损害了个体利

益时，公众积极要求参与环境治理的行为。其中利诱性和象征性参与属于低层次参与，实质

性参与属于高层次参与。

从影响机制来看，各层次公众环保参与不是相互独立的，而是存在互动强化关系。首先，

低层次参与对高层次参与具有推动作用。环保参与行为总是从简单参与到复杂参与，而且任

何环保参与均有利于人们增强环保意识、获得环保知识，所以参与过程会由利诱性参与逐渐

向象征性参与、实质性参与过渡，由低层次参与向高层次参与递进。其次，高层次参与对低层

次参与具有拉动作用。高层次参与具有较强示范效应，会引导更多人参与环保活动，从而拉

升总体参与度。通常情况下，公众先是在外部利诱如政府部门的强迫干预或外部经济刺激下

参与环保活动；在环保参与活动中公众会逐渐意识到环境污染的危害和环境保护的意义，就

会萌发主动参与一些象征性的环保活动如主动关心环境问题、探讨环境政策效果等；环保意

识与参与能力的增强，将会促使公众对环境污染现象提出参与治理的意愿，并会主动要求参

与环境政策制定与执行，形成实质性参与。同时，较多的实质性环保参与进一步增强了公众

环保参与的意识与能力，将会使公众更多地参与象征性与利诱性环保行为。最后需要注意的

81

是3种环保参与间并不存在明确的分界线，而是相互协同、相互促进的。

假说1：利诱性、象征性和实质性参与间存在互动强化关系，从利诱性参与向象征性、实质

性参与依次递进存在推动作用，实质性参与对象征性、利诱性参与依次具有拉动作用。

（二）环境污染-公众环保参与-污染治理的影响路径分析

首先从环境污染和公众环保参与的关系来看，学者们认为环境污染是公众环保参与的根

本动因（Tang & Song，2012），环境污染与公众环保参与间存在正向关系（施生旭、甘彩云，

2017）。其次，在公众环保参与的污染治理效应方面学界并没有达成共识。大部分学者认为

公众参与对环境治理具有正外部性，可以降低政府信息不对称、改善环境（郑璐，2020；关斌，

2020）。也有学者认为在环境治理领域引入公众参与不仅会增加管理成本和时间，且未必能

提高决策科学性与减排（Pargal et al.，1997）。还有学者认为应该重视优化和改进公众参与过

程（Green，1997），拓宽公众环保参与渠道、降低参与成本，以提升公众参与的环境治理效应

（徐晓明，2004）。事实上在多元主体环境治理体系中，各主体实现有效协同是公众参与促进

环境改善的关键（Tsang et al.，2009）。“环境污染-公众环保参与-污染治理”的基本逻辑是：污染具有负外部性，污染越大则居

民承受的损害越大，公众环保参与意愿越大；公众环保参与是环境规制的手段，若对参与过程

实现有效管理、参与主体实现有效协同，公众参与就能促进环境改善。本文参照郑君君等

（2015）的研究，区分了客观环境污染与公众主观感知的环境污染，两者的区别在于：一是严重

的客观环境污染会直接引致公众环保参与；当客观环境污染达到一定程度时会在居民心理上

形成主观环境污染，所以客观环境污染具有先导性，主观环境污染具有滞后性。二是客观环

境污染在使公众利益受损后，迫使公众被动地参与环境保护；主观环境污染是在公众认识到

污染危害性和环境重要性后，积极主动参与环境保护，因此主观环境污染引致的公众环保参

与具有更强的环境治理效应。

假说2：环境污染会促进公众环保参与，公众环保参与也具有污染治理效应。

（三）政府治理、环保知识与媒体对公众环保参与的传导机制分析

政府、市场与公众之间是否能够实现有效协同，是多元主体环境治理模式实现更高环境

规制目标的关键（张同斌等，2017）。政府治理可以区分为客观政府环境治理和公众主观感知

的政府环境治理（后文统一称为主观感知政府环境治理），客观政府环境治理具有先导性，主

观感知政府环境治理具有滞后性。政府与公众的目标均是环境治理，两者均需要有消耗资源

且具有正外部性；如果政府与公众能够资源共享与有效协同，那么政府治理有利于健全环保

制度与环境基础设施、梳通公众环保参与渠道、改善政府与公众在环境问题上的紧张关系（王

柱国，2014），从而政府治理能够提升公众环保参与水平；反之，如果政府和公众是资源争夺关

系，则政府治理将对公众环保参与具有挤出效应，更多的政府治理反而会降低公众环保参与

82

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水平（张同斌等，2017）。最终政府治理会促进还是降低公众环保参与水平则取决于促进与挤

出关系的对比。

丰富的环保知识将提升公众环保参与能力并激发其参与意愿，同时广泛的环保参与也会

提升公众环保知识与环保意识（Beierle & Cayford，2002），从而形成“环保知识-提升公众环保

参与-强化环保知识”的循环。现有文献就环境知识对公众参与的影响存在不同意见，张航和

邢敏慧（2020）认为环境认知对公众环境治理参与行为具有正向影响，黄佳钰（2019）认为环境

知识对于不同类型的环境行为均具有正向作用，李兵华和朱德米（2020）认为环境知识是公众

参与环保行为的内在动因，而曾婧婧和胡锦绣（2015）认为教育程度对公众环保参与没有显著

影响。本文认为在当前我国环境问题日益严重的背景下，丰富的环保知识有利于唤醒人们的

环境意识，对公众环保参与有正向引导作用。

关于媒体对公众环保参与的影响，研究者的观点不尽相同：一方面媒体能够促进环境信

息传递，有利于人们更多地参与环保（Stoycheff & Nisbet，2014），另一方面现代网络技术可能

使信息在传递中失真而引发人们不合理的环保参与，如环境群体性事件等（Im et al.，2014）。

本文认为在我国现阶段，随着国民综合素质提升和环境教育普及，存在“环保知识-提升公众

环保参与-强化环保知识”的良性循环；媒体对公众环保参与主要是正向促进作用。

假说3：环保知识与公众环保参与间具有互动强化的良性循环，媒体对公众环保参与具有

正向促进作用。

上述公众环保参与的层次结构及其互动影响机制、不同因素对公众环保参与的影响机制

可总结如图1所示。

客观环境污染导致环境恶化

主观环境污染

政府环境治理

主观政府环境治理

环保知识

媒体

促进

挤出

促进

挤出

内部三层次结构

利诱性参与

象征性参与

实质性参与

注：图中实线与虚线分别表示具有互动影响的传导路径，“+”号表示变量间存在正向影响效应，“-”号表示变量间存在负向影响效应。

图1 公众环保参与和影响因素间的影响机制路径图

83

三、公众环保参与度指标构建及互动效应分析

（一）数据来源

本文所需微观数据来源于中国人民大学开展的“中国综合社会调查（CGSS2013）”①。在

剔除关键变量缺失值和无效数据后，得到2921个有效样本，涵盖28个省份（不含新疆、西藏、

海南及港澳台地区）。同时考虑了宏观变量对个体微观行为的影响，所需宏观数据分别来自

2012年、2013年《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》。

（二）公众环保参与度构建与分布特征

CGSS（2013）中请被调查回答是否参与过下列环保活动：垃圾分类投放（X1）；与自己的亲

戚朋友讨论环保问题（X2）；采购日常用品时自己带购物篮或购物袋（X3）；对塑料包装袋进行

重复利用（X4）；为环境保护捐款（X5）；主动关注广播、电视和报刊中报道的环境问题和环保

信息（X6）；积极参加政府和单位组织的环境宣传教育活动（X7）；积极参加民间环保团体举办

的环保活动（X8）；自费养护树林或绿地（X9）；积极参加要求解决环境问题的投诉、上诉

（X10）。本文对回答“从不”“偶尔”“经常”分别赋值0、1、2（王晓楠，2018）。根据X1-X10概率

分布（图2）和Arnstein（1969）阶梯理论，本文将这10个问题划分为三个层次：第一层次为利诱

1

0.8

0.6

0.4

0.2

00 1 2

X1 X2 X3 X4 X5 X6 X7 X8 X9 X10

图2 X1-X10取值的概率分布图

①目前中国综合社会调查（CGSS）已公布了2003-2015年的相关数据。由于每次调研问卷都会根据经济

社会发展需要对问题进行调整，这使每次问卷的问题并不统一，从而对于特定主题的研究运用某些年份的数

据更加适合。此处以 2013年和 2015年的问卷为例进行说明。在 2013年的问卷中，涉及到环境的问题有：

B21、B22、B23、B24、B25五类大问题，其中B22是本文公众环保参与指标来源，B21是本文主观环境污染指标

来源，B23、B24是本文主观政府环境治理绩效指标来源，B25是本文公众环境知识指标来源。在2015年的问

卷中，涉及到环境的问题有：B15、F13、F25三项指标，而且没有涉及到公众环保参与的相关问题。因此根据

本文研究需要，作者认为CGSS2013数据更适合公众环保参与主题的研究。

84

2020年第3期

性参与（T1，包括X3、X4），该环保参与在可回收物重复利用中有利于节省货币支出，具有典

型的经济利诱特征，参与度最高。第二层次为象征性参与（T2 ，包括X2、X6），该环保参与具

有教育性与告知性特征，取 1 的概率最大。第三层次为实质性参与（T3 ，包括 X1、X5、X7-X10），该环保行为需要社会成员共同参与且有一定机会成本，参与度极低。从活动内容

可见，T1、T2 属于低层次参与，T3属于高层次参与。

经检验X1-X10的alpha=0.747，KMO=0.807，Bartlett系数通过1%的显著性水平，选项内部

一致性较好，适于累加求和。将各组成项累加得到 T1、T2 、T3 ，代入公式 y = ( )Y Ymax ´ 12 ，

YÎ{ }T1T2T3 ，使 T1、T2 、T3 取值为 0-12之间的整数。从概率分布来看（图 3），T1、T2 、

T3 大于等于6的概率分别为0.8264、0.5926、0.0903，这说明利诱性参与度很高，象征性参与度

中等，实质性参与度极低。一些基于宏观数据的研究表明我国公众环保参与水平低（张同斌

等，2017），本文基于微观数据的观察表明我国公众环保参与度低主要表现为高层次参与

度低。

概率

分布

0.4

0.3

0.2

0.1

00 2 4 6 8 10 12A 0 2 4 6 8 10 12B

10.80.60.40.2

0

累积

概率

分布

T1T2T3

图3 T1、T2 、T3的概率分布图

（三）各层次环保参与间的互动效应分析

为检验 T1、T2 、T3 间是否具有互动影响效应，考虑到变量取值的序列特征，借鉴原新和

王丽（2016）的研究成果，并引入交叉项，构建如下Oprobit有序响应模型：

Tlj = αTmj + βTnj + γTmj ´ Tnj + ε j （1）其中，{ }lmn Î{ }123 且 l 、m 、n 互不相等，下标 j 表示个体，ε为误差项。

表1报告了方程（1）的回归结果。可以发现与假说1一致的如下事实：

第一，在模型（1）-（3）中 T1、T2 、T3 的回归系数均显著为正，这表明各层次环保参与度

间均存在显著的正向互动影响效应，即某一层次环保参与度的增加会显著提升其他层次环保

参与度。同时，我们发现高层次对低层次环保参与的拉动作用大于低层次对高层次环保参与

的推动作用，如模型（2）中 T3增加一单位将使 T2 增加0.311，而模型（3）中 T2 增加一单位将使

85

T3增加0.182等。进一步可以看到交叉项的系数均为负，但在数值上较小，这说明不同层次的

环保参与度之间存在一定的替代效应。

第二，边际效应的取值均通过显著性水平检验，且存在由负转正的规律，这表明当环保参

与度很低时，某一层次环保参与度的提升对其他层次环保参与没有提升作用，而当环保参与

度较高时，某一层次环保参与度的提升对其他层次环保参与具有显著提升作用，即环保参与

度越高则互动作用越强。

表1 公众环保参与度间互动影响回归结果

变量

模型

T1

边际效应

T2

边际效应

T3

边际效应

T2 × T3

T1 × T3

T1 × T2

123456

123456

12345

T1

⑴

0.101***

（12.03）-0.014***

-0.010***

-0.013***

0.003***

0.035***

0.101***

（4.59）-0.014***

-0.010***

-0.013***

0.002***

0.035***

-0.007**

（-2.23）

T2

⑵0.089***

（12.30）-0.020***

-0.009***

0.007***

0.012***

0.010***

0.311***

（12.36）-0.069***

-0.033***

0.024***

0.042***

0.036***

-0.008***

（-3.02）

T3

⑶0.046***

（4.93）-0.013***

0.001***

0.002***

0.003***

0.001***

0.000***

0.182***

（12.89）-0.052***

0.005***

0.009***

0.011***

0.004***

0.002***

-0.002（-1.34）

注：①括号内为 z统计量；②***、**、*分别表示1%、5%、10%的显著性水平。后文的表3-7均采用相同的方

法标注，不再列示。

86

2020年第3期

四、公众环保参与度影响因素的实证分析

（一）计量模型构建

为检验各因素对公众环保参与度的影响，参考张洪振和钊阳（2019）、王晓楠（2018）的方

法，本文构建如下计量模型：

Yij = α + βXij + γZi + κEij + εij （2）其中 i 表示省（市、区），j 表示个体，YÎ{ }T1T2T3 ，Yij 表示 i 省（市、区） j 居民的环保参与

度，X 为个体主观变量，Z 为宏观解释变量，E 为控制变量。

（二）解释变量说明

1.个体主观变量

主观环境污染（ subj）：CGSS（2013）中请被调查者对所在地区12类环境问题的严重程度

打分，本文以该值表达主观环境污染，对回答“没有该问题”“一般”“不严重”“不太严重”“比较

严重”“很严重”分别赋值 0-5。经检验其 alpha=0.909，KMO=0.924，Bartlett系数通过 1%的显

著性水平；将12个选项相加并除以10得到 subj ，取值越大则公众主观感知的环境污染越大。

主观感知政府环境治理（gove）：CGSS（2013）中请被调查者对中央和地方政府环境治理

工作评价打分，对“忽视环保工作”“环保投入不足”“环保效果不佳”“环保有一定成效”“取得

很大成绩”分别赋值 0-4，经检验中央和地方政府环境治理工作评价打分的 Pearson 系数达

0.61，于是对其累加得到变量 gove ，取值越大则公众主观感知的政府环境治理绩效越高。

公众环境知识（know）：参照张航和邢敏慧（2020）的方法，CGSS（2013）中请被调查者对

汽车尾气是否对人体健康有害等 10 个问题作出判断，本文对回答正确的计 1 分，否则计 0分。经检验10项问题的Alpha=0.777，KMO=0.819，Bartlett系数通过1%的显著性水平，将其累

加得到变量 know ，取值越大公众环境知识越高。

媒体使用频率（medi）：CGSS（2013）中请被调查者对报纸、杂志、广播、电视、互联网、手

机等媒体使用频率进行打分，本文对“从不”“很少”“有时”“经常”“非常频繁”分别赋值0-4。参照周全和汤书昆（2017）的方法将6种媒体的分值相加得到变量 media ，取值越大则媒体使

用率越高。

2.宏观解释变量

客观政府环境规制强度（regu）：参照李子豪（2017）的方法以省级政府环境治理投资占

GDP的比重表示客观政府环境规制强度。

客观环境污染（ pol）：参照李梦洁（2015）的方法以省级废水排放总量、二氧化硫排放总

量、氮氧化物排放总量、烟（粉）尘排放总量、工业固体废物产生量5个单项指标求熵值 s ，代入

87

公式 pol = ln( )( )s ´ 100 + 1 ´ 10 ，使 pol 与 subj 具有同一数量级。

3.控制变量

城乡差异变量（regi）：根据居住地区类型（王晓楠，2018），对县市中心城区、边缘城区、城

乡结合部、城区以外的镇和农村分别赋值1-5。人口学特征变量：参照王晓楠（2018）的方法，分别选择性别（ sex）、年龄（age）、政治身

份（ party）、健康状况（health）、收入（incom）等变量。

表2 变量定义与描述性统计

变量

T1

T2

T3

subj

gove

know

medi

regi

sex

age

party

health

incom

名称与说明

利诱性参与

象征性参与

实质性参与

主观环境污染

主观感知政府环境治理

公众环境知识

媒体使用频率

城乡差异

性别：男=1、女=0年龄

政治身份：党员=1、群众=0健康状况：很不健康=1、比较不健康=2、一般健康=3、

比较健康=4、很健康=5家庭经济状况：远低于平均水平=1、低于平均水平=2、

平均水平=3、高于平均水平=4、远高于平均水平=5

均值

7.8975.1582.1032.7054.1656.1459.2922.6470.57544.280.2193.911

2.763

标准差

3.8113.4372.1641.4542.0602.5624.2731.7800.49415.210.4140.993

0.665

最小值

000000010

1701

1

最大值

12121268

102451

8015

5

（三）计量回归结果与分析

本文运用 stata15进行多元回归分析。经检验主要解释变量间的Pearson相关系数均小于

0.4，VIF值均大于1小于1.5，不存在多重共线性问题。由于解释变量由离散变量和连续变量

组成，本文采用广义线性模型（GLM）进行回归。为尽可能消除内生性并保证模型稳健性，本

文分别考查了控制当期宏观变量、滞后一期宏观变量的情形，其中 t 、t - 1分别为2012、2011年数据。通过散点图分析，对变量 subj 、regu 、pol 分别考虑了二次项。表 3报告了回归结

果，可以得到如下主要事实：

第一，环境污染使公众环保参与度增加。模型（4）-（9）中 subj 和 pol 的系数均显著为正，

且 pol 的系数远大于 subj 的系数，表明客观和主观环境污染增加均会提高公众环保参与度，

但客观环境污染对公众环保参与的推动作用更强，这主要是因为主观环境污染具有时滞性。

同时，subj2 和 pol2 的系数显著为负，表明环境污染与公众环保参与间具有非线性关系，对此

我们将在后文探讨。

88

2020年第3期

表3 公众环保参与度影响因素的回归结果

变量

模型

subj

subj2

polt

pol 2t

polt - 1

pol 2t - 1

gove

regut

regu2t

regut - 1

regu2t - 1

know

medi

regi

sex

age

party

health

incom

常数项

样本量

T1

（4）0.324*

（1.95）-0.057**

（-2.00）0.711***

（7.63）

0.030（0.87）0.246**

（2.25）

0.152***

（5.27）0.048**

（2.56）-0.257***

（-5.69）-1.186***

（-8.63）0.027***

（5.30）0.246

（1.45）0.121

（1.64）-0.025

（-0.24）2.843***

（3.95）2921

T2

（5）0.176***

（4.03）

0.314***

（3.82）

0.130***

（4.37）2.036***

（4.24）-0.649***

（-4.56）

0.247***

（9.87）0.199***

（12.10）-0.075*

（-1.90）-0.041

（-0.35）0.017***

（3.92）0.605***

（4.09）0.063

（0.99）-0.136

（-1.49）-2.241***

（-3.15）2921

T3

（6）0.192***

（6.82）

1.868***

（5.04）-0.236***

（-5.09）

0.085***

（4.42）-0.514***

（-8.11）

0.062***

（3.86）0.099***

（9.37）-0.065**

（-2.55）0.037

（0.49）-0.002

（-0.54）0.476***

（5.02）0.044

（1.07）0.042

（0.72）-3.046***

（-3.95）2921

T1

（7）0.327**

（1.97）-0.057***

（-2.00）

0.668***

（7.23）

0.034（1.00）

0.113（0.90）

0.153***

（5.30）0.047**

（2.47）-0.265***

（-5.88）-1.183***

（-8.60）0.027***

（5.32）0.251

（1.48）0.129*

（1.76）-0.027

（-0.26）3.167***

（4.41）2921

T2

（8）0.171***

（3.91）

0.259***

（3.21）

0.136***

（4.56）

1.026**

（2.13）-0.308**

（-2.04）0.248***

（9.85）0.198***

（11.96）-0.062

（-1.57）-0.055

（-0.46）0.017***

（3.89）0.582***

（3.93）0.053

（0.83）-0.126

（-1.38）-1.438**

（-2.08）2921

T3

（9）0.185***

（6.56）

1.498***

（4.13）-0.186***

（-4.12）0.075***

（3.89）

-0.420***

（-5.85）

0.059***

（3.66）0.100***

（9.39）-0.054**

（-2.15）0.028

（0.36）-0.002

（-0.65）0.466***

（4.89）0.039

（0.94）0.048

（0.82）-2.514***

（-3.28）2921

89

第二，政府环境治理对公众环保参与的影响具有多样性。首先，gove 与 T2 、T3 存在显

著正向关系，表明主观感知政府环境治理增加会提升象征性与实质性环保参与，表现出较好

的协同性。这主要是因为利诱性参与主要受成本节约下的经济利诱影响；公众感知的政府治

理绩效越高，促使公众更积极响应政府号召参与环境保护，从而增加象征性与实质性环保参

与。其次，regu 与 T1、T2 、T3 分别具有显著的正线性、倒U型、负线性关系，表明客观政府环

境治理与低层次参与有良好的协同性，而对高层次参与的挤出效应显著，且随着参与层次提

升挤出效应也上升。这是因为政府代表着公共利益且拥有治理权，公众代表着私人利益，公

众环保参与一定程度上需要政府赋权，虽然政府与公众在环境治理目标上一致，但政府环境

决策需要同时考虑企业、公众等所有主体的利益，而公众只需考虑个体利益。低层次参与中

个体利益往往与集体利益一致且不会对政府治理权产生冲击，从而存在促进效应；高层次参

与往往会要求政府更多的赋权，且有时个体利益会与集体利益冲突，最终由于政府赋权不足

而对公众参与形成了挤出。再次，regu 系数的绝对值远高于 gove 。这是因为客观政府环境

治理对公众环保参与具有直接传导效应，而主观环境治理水平是受客观环境治理水平影响后

再影响公众环保参与，具有间接传导效应。总之，主观感知政府环境治理与公众参与的协同

性较好，客观政府治理与低层次参与的协同性较好，而客观政府治理对高层次参与形成了挤

出效应，根本原因在于政府赋权不足。

第三，模型（4）-（9）中 know 和 medi 的系数均显著为正，与假说3一致。这意味着提高公

众环境知识水平与媒体使用频率是提升公众环保参与的有效手段。

五、公众环保参与的环境治理效应分析

前文分析了环境污染是导致公众环保参与的原因，但对公众环保参与是否具有环境治理

效应未给予解释，参照曾倩等（2020）的研究思路建立如下客观环境污染与环保参与度的计量

模型：

poli = β1 + β2Yij + β3Y2

ij + β4regui + εij （3）考虑到客观环境污染会影响主观环境污染，建立如下计量模型：

subjij = β1 + β2Yij + β3Y2

ij + β4regui + β5 poli + εij （4）其中 i 表示省（市、区），j 表示个体，Y 分别取 T1、T2 、T3。

采用广义线性模型（GLM）回归。回归结果基本验证了假说 2（见表 4）。首先，模型（10）（11）中 T1、T2 的系数显著为正且没有二次项，说明客观环境污染将使低层次参与增加，但低

层次参与没有表现出环境治理效应。模型（12）中 T3 系数显著为正，T32 系数显著为负，即客

观环境污染与实质性环保参与间存在倒U型关系，说明两者间存在显著的互动机制，客观环

90

2020年第3期

境污染会提升实质性环保参与，当实质性环保参与达到一定水平时，有效的实质性环保参与

将降低客观环境污染水平，即高层次参与具有显著的环境治理效应。其次，模型（13）-（15）中T1、T2 、T3 的一次项显著正相关、二次项显著负相关，即主观环境污染与公众环保参与间存

在显著的倒U型曲线关系，两者间存在互动机制：随着主观环境污染加剧，公众对环境污染的

主观认知增强从而提升环保参与度；当公众环保参与达到一定程度时，环保参与将促进主观

环境改善。同时发现 T32 系数的绝对值大于 T12 、T22 系数，表明高层次参与比低层次参与具

有更强的环境治理效应。总之从污染治理角度看，更应该强调提升高层次环保参与。

表4 公众环保参与的环境治理效应回归结果

变量

模型

T1

T12

T2

T22

T3

T32

regu

pol

常数项

样本量

pol

（10）0.048***

（12.96）

-0.208***

（-9.15）

3.558***

（78.10）2921

pol

（11）

0.040***

（9.53）

-0.196***

（-8.50）

3.716***

（87.89）2921

pol

（12）

0.113***

（6.39）-0.011***

（-4.63）-0.191***

（-8.16）

3.780***

（90.34）2921

subj

（13）0.113***

（4.30）-0.007***

（-3.76）

0.094**

（2.17）0.284***

（8.20）1.179***

（7.28）2921

subj

（14）

0.112***

（4.98）-0.006***

（-2.85）

0.104**

（2.43）0.258***

（7.59）1.256***

（8.31）2921

subj

（15）

0.195***

（6.07）-0.012***

（-2.79）0.143***

（3.34）0.259***

（7.73）1.263***

（8.57）2921

六、稳健性检验

基于回归结果的稳健性考虑，本文借鉴余亮（2019）、张橦（2018）的方法对变量公众参与

度进行了替代。根据前文的分析，我们用CGSS（2013）中 b22的问题 4“对塑料包装袋进行重

91

复利用”替代 T1，问题6“主动关注广播、电视和报刊中报道的环境问题和环保信息”替代 T2 ，

问题1“垃圾分类投放”替代 T3。基于新的变量我们分别对计量方程（1）-（4）重新进行了计量

回归，回归方法与前文相同，得到了表5-表7所示的结果。表5的回归结果与表1相似，即各

层次环保参与度间均存在显著的正向互动影响效应、高层次对低层次环保参与的拉动作用大

于低层次对高层次环保参与的推动作用、边际效应存在由负转正的规律，回归结果具有较好

的稳健性。

表5 公众环保参与度间互动影响的稳健性检验

变量

模型

T1

边际效应

T2

边际效应

T3

边际效应

T2 × T3

T1 × T3

T1 × T2

123

123

123

T1

i

0.380***

（9.13）-0.086***

-0.057***

0.143***

0.278***

（5.15）-0.063***

-0.042***

0.105***

-0.086**

（-2.00）

T2

ii0.358***

（9.34）-0.117***

0.016***

0.100***

0.513***

（7.94）-0.167***

0.023***

0.144***

-0.099**

（-2.56）

T3

iii0.251***

（5.32）-0.094***

0.032***

0.062***

0.490***

（7.60）-0.183***

0.063***

0.121***

-0.074*

（-1.83）

表6的回归结果与表3相似，例外的情况是回归模型 iv与（4）、vii与（7）中 gove 的系数符

号不一致，但均不显著；回归模型 vi与（6）、ix与（9）的 sex 系数符号不一致，但回归模型（6）与

（9）的系数不显著；表6中还有个别参数的显著性与表3不同但符号方向一致，这些差异均不

会对回归结果产生影响，总体上具有较好的稳健性。

92

2020年第3期

表6 公众环保参与度影响因素的稳健性检验

变量

模型

subj

subj2

polt

pol 2t

polt - 1

pol 2t - 1

gove

regut

regu2t

regut - 1

regu2t - 1

know

medi

regi

sex

age

party

health

incom

常数项

样本量

T1

iv0.129***

（3.88）-0.021***

（-3.79）0.068***

（3.65）

-0.004（-0.52）0.089***

（4.06）

0.029***

（5.11）0.001

（0.17）-0.044***

（-4.86）-0.154***

（-5.63）0.002***

（1.70）0.067***

（1.97）0.012

（0.80）0.024

（1.14）0.709***

（4.94）2921

T2

v0.017*

（1.76）

0.069***

（3.88）

0.026***

（4.00）0.239**

（2.32）-0.069**

（-2.25）

0.049***

（9.00）0.040***

（11.18）-0.005

（-0.64）-0.000

（-0.00）0.004***

（4.00）0.136***

（4.27）-0.015

（-1.10）-0.031

（-1.61）-0.356***

（-2.33）2921

T3

vi0.039***

（3.98）

0.441***

（3.40）-0.046***

（-2.83）

0.022***

（3.29）-0.034

（-1.51）

0.035***

（6.12）0.011***

（3.08）-0.050***

（-5.64）-0.048*

（-1.77）-0.004***

（-4.21）0.061*

（1.85）-0.003

（-0.23）0.010

（0.48）-0.395

（-1.46）2921

T1

vii0.127***

（3.82）-0.021***

（-3.70）

0.058***

（3.15）

-0.002（-0.32）

0.079***

（3.15）

0.030***

（5.19）0.001

（0.17）-0.046***

（-5.14）-0.153***

（-5.57）0.002*

（1.79）0.068**

（1.99）0.013

（0.90）0.023

（1.11）0.759***

（5.30）2921

T2

viii0.016*

（1.72）

0.061***

（3.52）

0.027***

（4.17）

0.117（1.14）-0.028

（-0.87）0.049***

（9.02）0.039***

（11.13）-0.005

（-0.55）-0.001

（-0.04）0.004***

（4.02）0.133***

（4.20）-0.016

（-1.15）-0.031

（-1.57）-0.254*

（-1.71）2921

T3

ix0.039***

（3.95）

0.436***

（3.46）-0.046***

（-2.90）0.021***

（3.22）

-0.043*

（-1.74）

0.034***

（6.11）0.011***

（3.06）-0.050***

（-5.63）-0.048*

（-1.79）-0.004***

（-4.22）0.061*

（1.84）-0.003

（-0.23）0.010

（0.50）-0.370

（-1.39）2921

93

表7的回归结果与表4相似，例外的情况是回归模型xii与（12）中 T32 的系数符号不一致，

但回归模型 xii中的系数不显著，这种差异并不影响模型的曲线方向，回归结果具有较好的稳

健性。

表7 公众环保参与的环境治理效应稳健性检验

变量

模型

T1

T12

T2

T22

T3

T32

regu

pol

常数项

样本量

pol

x0.151***

（7.73）

-0.217***

（-9.32）

3.740***

（85.56）2921

pol

xi

0.177***

（8.88）

-0.202***

（-8.75）

3.768***

（93.59）2921

pol

xii

0.121**

（2.03）0.033

（1.06）-0.200***

（-8.67）

3.805***

（96.40）2921

subj

xiii0.718***

（5.09）-0.269***

（-4.36）

0.091**

（2.11）0.286***

（8.43）1.205***

（7.77）2921

subj

xiv

0.379***

（3.47）-0.122**

（-2.29）

0.097**

（2.25）0.275***

（8.09）1.383***

（9.28）2921

subj

xv

0.566***

（5.19）-0.171***

（-3.02）0.107**

（2.51）0.259***

（7.65）1.384***

（9.37）2921

七、结论与政策思考

本文梳理了公众环保参与和影响因素间的互动传导机制，构建了三层次的公众环保参与

指标，利用微观与宏观数据相结合的方法进行了实证检验。结果发现：

第一，各层次环保参与度间均存在显著的正向互动影响机制，且高层次对低层次环保参

与的拉动效应大于低层次对高层次环保参与的推动效应。由于我国公众环保参与水平低主

要表现为高层次环保参与不足，因此需要着重加强我国实质性环保参与水平。

第二，环境污染是公众环保参与的根本动因，客观环境污染对公众环保参与的推动作用

强于主观环境污染，而主观环境污染的环境治理效应强于客观环境污染，而且高层次公众参

94

2020年第3期

与具有更强的环境治理效应。高层次参与的环境治理效应大于低层次参与，从污染治理角度

思考更应强调提升高层次环保参与水平。

第三，政府环境治理努力对公众环保参与存在多样化关系，主观感知政府环境治理水平

将提升象征型与实质型环保参与度，客观政府环境规制强度对低层次公众参与主要表现为正

向促进作用，而对高层次公众参与具有替代作用，即客观政府治理对高层次参与具有挤出效

应，政府治理与高层次公众参与之间尚未实现很好的融合。

本文的政策价值主要表现在两方面，一是弥补公众环保参与短板的重点在于提升高层次

环保参与水平，二是多元主体环境治理模式建设要注重提高政府治理与高层次公众环保参与

的协同水平。因此提出如下建议：

第一，明确政府赋权并提供法律、制度保障。公众环保参与需要给予法律保障，要合理配

置政府权利，为公众参与释放权利空间，把公众合法享有的环境治理权法律化、程序化，使每

个公民都能实际参与与其切身利益相关的环境管理决策。在操作层面，要以环保部《环境保

护公众参与办法》为依据，建立健全公众环保参与法律保障制度建设，细化实施细则和具体程

序，将公众环保参与权利真正落到实处。

第二，完善政府环保评价考核体系，提升多元主体环境治理体系中各主体的协同水平。

在现有政绩考核体系中设置公众环保参与度指标，并根据各主体在多元环境保护体系中的作

用赋予不同的权重，使政府真正重视并积极引导公众环保参与，促进政府与公众在多元主体

环境治理体系中的有效协同。同时政府应在积极发挥环境治理主体性作用的基础上，要进一

步重视公众在环保中的作用，引导公众参与环境保护、提升全社会多元主体的环境保护意识，

构建通畅的政府-企业-环保组织-公众协同治理体系。

第三，促进信息流通渠道通畅，拓宽公众环保参与的广度和深度，提升公众环保参与层

次。近年来随着公众环保意识的提升，公众环保参与能力与意愿显著上升，公众对环境问题

更为敏感，也出现了一些典型的环保维权案例。一些环保案例表明，如果公众与政府部门在

环保信息交流上比较通畅、公众能够有效参与到环保案例解决方案的制定与执行中，则这些

环保案例通常能得到较好的解决；反之则容易导致环境群体性事件。由表 1 可见，微信、

12369电话举报、网上举报等已取代来信、上访等传统模式，成为公众表达环境诉求的重要途

径。因此需要借助互联网大数据等技术手段，建设国家与地方层面的大数据智慧信息平台，

形成信息自上而下与自下而上互动通畅流通的渠道，在参与各方主体目标一致前提下，使公

众能更多地参与环境公共事务的决策与管理。

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The Mechanism and Effect of Public Participation inEnvironmental Protection: Evidence Based on CGSS in China

Zhou Yaxionga and Zhang Ruib

(a: School of Economics, Hangzhou Dianzi University; b: Graduate School, Hangzhou Dianzi University)

Abstract: To improve the level of public participation in environmental protection and improve the multi-subject

environmental governance model is the main direction of China's environmental governance system construction. This

paper theoretically explores the internal hierarchical structure and interactive mechanism of public participation in

environmental protection, as well as the influence mechanism of external factors on public environmental protection

participation, and makes an empirical analysis using the data of China Comprehensive Social Survey. The results

show that public participation in environmental protection can be divided into three levels from bottom to top，includ-

ing induced participation, symbolic participation and substantive participation. There is a significant positive interac-

tion mechanism among all levels of environmental protection participation, and the pull effect of high-level on

low-level environmental protection participation is greater than the push effect of low-level on high-level environ-

mental protection participation. Environmental pollution is the fundamental motivation of public participation in envi-

ronmental protection, and high-level public participation has a stronger effect on environmental governance. The syn-

ergy between government governance and high-level participation is poor, and the crowding out effect of government

governance on public participation is significant at the same time. Finally, based on the consideration of improving the

level of high-level public participation, improving the collaborative ability of government governance and high-level

participation, this paper puts forward policy recommendations.

Keywords: Public Participation In Environmental Protection; Impact Mechanism; Influence Effect; Multi-Subject

Environmental Governance

JEL Classification：Q59

（责任编辑：卢玲）

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