48 期學員法學研究報告 208

公民投票在憲法上的理論與實踐

指導老師：葉俊榮 撰寫學員：高宏銘

目 錄

壹、前言 貳、公民投票的定義與制度簡介 一、「公民投票」的概念與定義 二、公民投票制度的分類標準 三、各國公民投票制度的簡介 四、公民投票制度的優、缺點 參、公民投票在憲法層次的地位與定位

一、從國民主權看公民投票 二、公民投票與落實國民主權

肆、公民投票與現行憲法的相容性 一、現行憲法有無承認公民投票 二、憲法容許的公民投票權是否只限創制、複決

三、公民投票應否明確入憲 伍、各國公民投票的實踐

一、加拿大魁北克省獨立公投 二、聯合王國（英國）蘇格蘭地區的自治公投 三、東帝汶的獨立公投

陸、公民投票在臺灣的實踐 一、公民投票法立法前 二、公民投票法立法後 柒、結論 參考文獻

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壹、前言

自 1986 年民進黨提出臺獨黨綱後，「公民投票」的議題便開始在臺灣社會不

斷引起爭議，進入 90 年代後，對於公投議題的討論更是不絕於耳。對於公民投

票，贊成與反對兩方各有所見，亦各有其理，但在激烈的爭辯下，似乎包含過多

的意氣之爭，使得臺灣人民普遍上對公民投票相關議題的認識更添模湖。

而在民進黨執政後，力推的公民投票法終於在 2003 年通過，公民投票在臺

灣似乎有了法源基礎。但在經過隨同 2004 年總統大選、2008 年國會大選和 2008

年總統大選進行全國性公民投票的實踐後，現行的公民投票法依然充滿著爭議。

除了對現行公民投票法制度設計是否合理，仍有所爭論外，連公民投票制度設計

的目的究竟是什麼，以及與憲法是何關連，依然引起多方的討論。之所以在臺灣

社會出現對公民投票激烈的對立看法，除了公民投票在制度設計上與大家習以為

常的代議民主有所差異外，更可能的原因則是許多臺灣民眾將是否支持公民投票

認定是對政治立場的表態，而會造成這樣的情形，或許是臺灣民眾對公民投票在

憲法意義上的認識有所不足，再加上主要政黨未用心去向民眾闡述公民投票的理

念和目的，只將公民投票簡化成辨別敵我的工具。

本篇報告主要是從憲法層次的角度出發，來評析公民投票的正當性，而在內

容結構上將先就公民投票的定義與制度設計做簡單介紹，之後說明公民投票在憲

法的定位以及與現行憲法的相容性，並將國外與臺灣國內就公民投票的實踐情形

加以說明，尤其是會著重在公民投票法通過後，伴隨全國大選所進行的三次全國

性的公民投票，因此在關於公民投票法的討論上，也是以全國性公民投票的制度

設計為主，最後簡述公民投票對臺灣社會有何意義，並可發揮何種功能。

雖然公民投票法已經在 2003 年完成立法，但經過實踐經驗後，臺灣國內對

於現行公民投票法不滿之聲時有所聞，想必在未來朝野各黨對於公民投票的議題

必將再度有所討論，而公民投票也仍會是臺灣社會火熱的議題。

貳、公民投票的定義與制度簡介

一、「公民投票」的概念與定義

一般泛稱的公民投票包括「plebiscite」和「referendum」，plebiscite一字是由

古羅馬字Plebs（一般人民）與Scire（贊同）兩個字所構成1，其字面意義就是公

1 汪明生、黃慶源，公民投票在臺灣社會的省思，樹德科技大學學報第三卷第一期，頁 123，2001年。

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民投票。而referendum此字的出現晚於plebiscite，在十九世紀初英語世界的改革

運動中，便普遍使用referendum來指由選民直接票決議題2。但其實這兩個字的意

義是大同小異，均含有針對「事」來做投票的意義。

不過在近年的發展，有將plebiscite一詞來指涉及非建制性的投票，而將

refer-endum一詞用來稱呼建制內的投票3。所謂「建制性的投票」乃是指由憲法

規範的常態性的公民投票制度，而「非建制性的投票」多指針對獨立、領土歸屬

等牽涉到國家主權的非常態性事項的投票4。

而在中文用語中，一般多用「創制」及「複決」來指公民投票，不過對照上

述 plebiscite 的字義，公民投票一詞的範圍應該是更廣的，除了對法律案的創制

或複決外，更應含有像國家主權變動、對重大公共政策的諮詢和對制憲與修憲的

投票等的含意。

公民投票簡單來說指的就是由一國公民實行「直接民主」，針對全國相關的

政策事務或特定問題，由全體公民直接投票，以「贊成」或「反對」兩種選擇，

決定政府之施政措施或限制政府之特定作為 5。公民投票的最大特色就是針對

「事」，而與針對「人」來進行投票的選舉或罷免有很大的差異。

二、公民投票制度的分類標準

公民投票制度可遠溯至古希臘時代雅典城邦的市民大會，到今天許多國家，

特別是深受希臘文化影響的西歐國家多設有關於公民投票的規定。時至今日，公

民投票制度已有明顯的演變，而公民投票制度的分類亦有多種標準，根據學者

Markku Suksi的說法可整理出關於公民投票制度分類的幾項標準6：

（一）以投票結果是否具有拘束力，分成強制性與任意性。

（二）以制度是否有於憲法事先規範，分成有憲法事先規範與未有憲法事先

規範。

（三）以人民在投票中扮演的角色，分成主動的與被動的。

另外亦有學者Gordon Smith將公民投票的類型分成7： 2 李俊增，論公民投票之類型及對代議民主政體之影響，憲政時代第二十二卷第四期，頁 100，1997 年。 3 謝復生，公民投票：主權在民的體現或民粹主義的濫用，問題與研究第三十五卷第七期，頁39，1996 年。 4 陳峰富，公民投票在兩岸關係中之爭論與適用性，全國律師第四卷第七期，頁 37，2000 年。 5 汪明生、黃慶源，公民投票在臺灣社會的省思，樹德科技大學學報第三卷第一期，頁 123，2001年。 6 李俊增，論公民投票之類型及對代議民主政體之影響，憲政時代第二十二卷第四期，頁 101，1997 年。 7 吳火因村，公民投票評議，中山社會科學期刊第三卷第一期，頁 198，1994 年。

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（一）以政府能否決定公民投票是否舉行、何時舉行及議題表決的內容，分

成控制的與非控制的。

（二）以投票結果是否對政權產生支持，分成支持支配的與反對支配的。

也有學者除了參照上述標準來對公民投票制度作分類外，亦提出

新的標準8：

（一）以公民投票的發動者為何來區分。

（二）以公民投票的議題對象為何來區分。

總之，雖然學者提出的分類標準很多，但以目前世界各國已有的關於公民投

票的規定來看，其實很難說有統一的標準，因為公民投票制度的形成與一國的歷

史、政治環境、社會氣氛和經濟狀況，乃至國際情勢都會有所關連。

三、各國公民投票制度的簡介

幾乎每個民主先進國家都有自己的公民投票制度，下面將以幾個有著較多公

民投票實踐經驗的國家為例做簡單的介紹9：

（一）瑞士

瑞士的公民投票可分成聯邦層級與地方層級，各有不同的特色，

分述如下；

（1）聯邦層級：

主要種類可分為憲法複決、憲法創制、任意性的立法複決

和任意性的條約複決四種。

在憲法複決方面，政府只能以通過修憲案的方式來觸發強

制性的公投。

憲法創制公投可以由任何七個投票權人提出申請，並在十

八個月內獲得十萬人的連署，便可提出憲法創制案的公投。

聯邦政府的法案在公布九十天之內，只要有五萬個投票權

人或八個邦之一提出要求，便可展開任意性的立法複決公投。

因為瑞士長久以來維持中立國的地位，因此任何或違反此

一傳統的條約均需經過公投，像 1920 年的是否加入國際聯盟的

公投即是一例。另瑞士已於今年經由公民投票通過加入聯合國

的決議，將成為聯合國新的會員國。

8 李俊增，論公民投票之類型及對代議民主政體之影響，憲政時代第二十二卷第四期，頁 101，1997 年。 9 鍾凱勳，「從權力分立原則論公民投票法制之建構」，臺北大學碩士論文，頁 33-57，2001 年。

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（2）地方層級：

瑞士各個郡對地方層級的公投都有不同規定，但可歸結特色

有：

1.對憲法修正案均採強制公投。

2.只要得到法定議員數的支持，個人亦可行使創制權。

3.在郡和鄉鎮的公民大會上，公民均有對法律的提案權。

（二）美國

美國至今仍未有全國性的公民投票經驗，但共有二十七個州採行

某種形式不同的創制或複決，而且在程序上，如提案人數、同意百分

比等有著若干的差異，不過可歸結出一些特色：

（1）公投議題十分廣泛，從早期的女權、童工、禁酒一直到近年的

社福、死刑、種族歧視和環保均有。

（2）財稅法案亦可納入公投的議題，這和其他國家多不相同。

（3）法院可以審查公民投票的投票結果。

（三）英國

英國公投的特色有：

（1）公投僅具諮詢性的效力。

（2）法院不得對公民投票結果作任何形式的審查，這點和同一法系

的美國有極大的不同。

（四）法國

法國第五共和憲法第 11 條和第 89 條提供了公民投票的法源基

礎，但公投的發動是操之在總統和國會議員上，但主要仍由總統掌握

較大的主控權，也因此法國是西歐各國唯一舉行公民投票不需要國會

同意的國家，政府即可直接舉辦。

法國公民投票制度最大的特色便是一般民眾只能被動地對公投

事項表達意見，人民無法主動提起公民投票。

（五）日本

日本和我國一樣均為單一國，而且日本實施公民投票的時日較瑞

士或美國短暫許多，因此日本對公投的這種可謂「青澀」的經驗，相

當可以給我國更多的啟迪。

日本的公投亦可分中央層次和地方層次，簡述如下：

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（1）中央層次：

以憲法為依據，有二種直接民主制度；

1.憲法修正案需經全國人民投票。

2.可對最高法院法官的資格審查做人事投票，這是相當罕見的

制度。

（2）地方層次：

法律依據為憲法、法律或條例，大致分成三種；

1.以憲法為依據的住民投票，適用特定之地方公共團體的特別

法律，需該地方住民過半數同意方可制訂。

2.以地方自治法上附隨直接請求為依據，針對某項地方政策，

居民以反對為理由可附隨舉行解職投票，此種投票即類似於

「罷免」。

3.根據地方自治法第七十四條，自治團體的首長、議員和人民

均可提出除了地方稅務、分擔金、使用費和手續費等範圍外

的提案，請議會制訂相關條例。

另外日本的住民投票目前大多是屬諮詢式的投票，未來是否要修

訂成具拘束力的設計，在日本國內仍有許多爭議。

四、公民投票制度的優、缺點

每次只要一提起公民投票的議題，總是正、反兩面的意見紛起，而且贊成與

反對者的立論可說均十分充分，這也顯現出公民投票制度本身的高度衝突性。綜

觀各方的論理，可歸納出關於公民投票制度常被提及的優、缺點如下10：

（一）公民投票制度的優點

（1）國民主權的實踐；在現代國家的意義中，國家的主權乃是屬於

人民，而公民投票正是人民掌握國家主權的表現。

（2）避免政黨與國會的恣意與專斷；雖然代議民主是民主政治很重

要的一部分，但參與政治活動的政黨和實踐間接民主的國會議

員們常常會以「菁英」自居，在某些議題上逕行代表人民做決

定，因此實現直接民主的公民投票便可有效降低政黨與國會的

重要性，並抑制兩者的恣意專斷。

10 吳火因村，公民投票評議，中山社會科學期刊第三卷第一期，頁 201-202，1994 年；汪明生、黃慶源，公民投票在臺灣社會的省思，樹德科技大學學報第三卷第一期，頁 125-126，2001 年。

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（3）可明確得知人民的真正需求；公民投票制度可以明顯地表現出

人民的需求是什麼？而不必仰賴民意代表們的主觀認定。

（4）培養人民對政治事務的責任感；在代議制度下，許多人民多會

產生政治事務完全與己無關的心態，透過公民投票制度的建

立，可以有效改變此種心態。

（5）督促政府不敢懈怠；藉由公民投票制度可以對執政者產生強力

的監督，使執政者必須戮力針對國民需求來規劃並執行政策，

否則將受到國民直接的制裁。

（二）公民投票制度的缺點

（1）削弱民選政府的威信；公民投票制度會使政府缺乏足夠的權威

來執行政策。

（2）一般民眾缺乏明智抉擇的能力；一般民眾對複雜的公共議題多

缺乏興趣且認識不夠，且投票時多會受到激情的煽動，若強迫

其做決定，可能導致錯誤的政策。

（3）容易演變成多數暴力；因為公民投票每票等值，可能會使得社

會中的少數成員在這種制度下受到多數暴力的傷害，更有可能

因為是永遠的少數，使其利益受到重大的侵害。

（4）可能會出現「投票的矛盾」現象；所謂的「投票的矛盾」現象

是指公民投票獲勝的一方可是出於「偶然」才獲勝，因此公民

投票所顯示出來的民意，並不一定很明確。關於此一現象可用

經濟學家 Kenneth J. Arrow 所提出的亞羅定理（ Arrow’s

Theorem）來說明11：

假定社會內部可分成三群人甲、乙和丙，沒有任何一群人佔多

數。而對於三個議題選項 a、b、c，這三群人的偏好度是：

甲群：a＞b，b＞c，且 a＞c

乙群：b＞c，c＞a，且 b＞a

丙群：c＞a，a＞b，且 c＞b

現在假設針對 a 和 b 兩議題作公民投票，則投票結果是 a 勝 b 敗。

若改針對 b 和 c 兩議題作公民投票，則 b 勝 c 敗。而既然對社會整體

11 謝復生，公民投票：主權在民的體現或民粹主義的濫用，問題與研究第三十五卷第七期，頁43，1996 年。

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而言，喜歡 a 多於 b，而喜歡 b 又多於 c，則根據遞移性原則，社會

應該是喜歡 a 多於 c 才對。可是若我們針對 a 和 c 兩個議題來作公民

投票，會發現投票結果竟會是 c 勝 a 敗，這樣的結果，我們根本無法

明確地指出這個社會究竟是喜歡 a，還是喜歡 b，還是喜歡 c。雖然

透過投票的方式一定會產生出一個結果，但這個結果很難說到底代表

什麼，這就是「投票的矛盾」（paradox of voting）。

（5）可能會製造出新的問題；公民投票常常不僅無法真正解決問題，

反而會帶來社會上的對立與不安，並製造出新的問題。

的確誠如贊成或反對的兩方所言，公民投票制度確實有著不少的

優點，同時也帶有不少的缺點，但試問這世界上哪一種制度不是如

此？重點是在社會做何種的選擇？公民投票制度要有效實行當然也

受到許多社會政治、經濟條件的限制12，如資訊必須充分公開、人民

要有良好的教育水準和議題必須是兼顧理性及可回答性等等的條

件，但公民投票制度在許多國家已行之有年，特別是從西歐各國的實

踐經驗來看，公民投票制度仍有其存在的價值。

是否接受公民投票在臺灣的確有著極大的爭執，而正、反雙方的

立論亦均有理，但不論贊成或反對的一方都不應該視對方為無稽之

談，只堅持自己觀察公民投票制度的角度是最正確的，因而完全聽不

見另一方的聲音。一個健康的社會應該是立論不同的兩方都能尊重並

容忍對方的存在，而由社會整體在經過充分的討論與適當的利益衡量

後做出抉擇。我們對於公民投票制度不應該視之為洪水猛獸，或是視

之為萬靈丹，而是應該認定公民投票制度可以作為代議政治的補充手

段，抱著它和我們現行制度是可以並行不悖的態度來看待它。

參、公民投票在憲法層次的地位與定位

公民投票制度在臺灣最常引起的爭論就是合憲性的問題，在討論公民投票與

現行憲法是否有相違前，應該先就憲法學的角度來檢驗公民投票的地位與定位。

一、從國民主權看公民投票

國民主權的理念最早起源於盧梭的民主理論，以及在十八世紀末法國大革命

12 吳火因村，公民投票評議，中山社會科學期刊第三卷第一期，頁 201-202，1994 年；汪明生、黃慶源，公民投票在臺灣社會的省思，樹德科技大學學報第三卷第一期，頁 202-203，2001 年。

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後所闡明的「統治者與被統治者的同一性」的理念13。

盧梭思想所關注的議題是如何建立一個保障全民福祉的政府，在他的經典名

著「社會契約論」中，他便指出要達成這樣的目標，最好的方式就是，以社會契

約的方式建立一個自治政府14。而且盧梭認為即使這樣的契約訂立後，人民仍未

將主權移轉給國家與統治者，主權既然是源自於人民，那就應該也永遠只屬於人

民。盧梭的這種觀點和當時另一位著名的思想家洛克有很大的不同。

也因為盧梭這樣的想法，所以他認為公民應該主動參與政治活動，並利用共

同集會的方式來制訂影響群體生活的法律。總的來說，盧梭認知中的民主原則就

是「以公共意志來決定大眾福祉。」，同時盧梭也將這種「公共意志」的理論和

「少數服從多數」的投票原則相結合。15

不過在盧梭之後的許多思想家都曾對盧梭的「公共意志」理論提出批判，像

洛克、霍布斯、約翰彌爾、韋伯和熊彼得16等，這些英美式的自由民主主義者對

盧梭思想的批評主要是在「直接民主」不適合工業革命後的新社會，應該由專業

官僚組成的政府以及民選的民意代表來代替人民行使權利，也就是走「代議民主」

的路線。相較於盧梭，這些英美式自由民主主義者認為應該區分「國家」和「民

間社會」，而民主就是「由民間社會來控制政府運作」，也就是盡可能地在民間社

會發展合理討論與制衡的力量，例如大眾傳播媒體便可形成強大的輿論壓力。

英美式自由民主主義者思想的另一個特色就是「菁英主義」，他們大都懷疑

一般人民有理性判斷的能力，像約翰彌爾就舉希臘羅馬時代的人們以「公共意志」

為由處死了蘇格拉底和耶穌的例子，來反對一人一票的作法17。

從英美式自由民主主義者的想法，我們可以對盧梭的「主權在民」思想作一

個反省。盧梭的想法並沒有錯，但我們不能忽略在追求落實「主權在民」的同時，

也應該致力營造一個能容忍不同聲音、能尊重少數、能理性從不同角度深入剖析

問題的健康社會，如果沒有一個這樣健康的社會作基礎，只一昧地追求「主權在

民」，一切事務都用「公共意志」來解決的話，這樣只是會流於「民粹主義」，更

有可能會帶來專制暴政的悲劇。

二、公民投票與落實國民主權

雖然盧梭「國民主權」的思想受到許多人，特別是英美式自由民主主義者的 13 黃勝興，「從國民主權原理論公民投票制度」，臺北大學法律研究所博士論文，頁 91，2001 年。 14 黃克武，公民投票與盧梭思想，當代第 104 期，頁 117，1994 年。 15 黃克武，前揭文，頁 117。 16 黃克武，前揭文，頁 118。 17 黃克武，前揭文，頁 119。

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批判，但盧梭的此種思想卻不斷地傳播到世界各地，時自今日，可以說「國民主

權」的認定，已成為自由社會的普世價值。

而最能實踐「國民主權」思想的方式就是由人民來行使制憲權和公民投票

權，依據憲法哲學學者C.Schmitt的說法，制憲權與公民投票權都是由自然法理論

所產生，不是實定法所能拘束的公民基本權，運用這種權力所形成的「政治力」，

可以創造新體制、制訂新憲法以及貫徹國民主權的思想，所以公民投票權和制憲

權在民主憲政上有著深切的意義18。

許多人認為制憲都是由於政治環境變動而來，並認為憲法的內容都是由各種

政治力妥協的產物。其實真正立憲主義國家的憲法有其必然存在的基本原理原

則，這些基本的原理原則不是政治力所能任意控制的19。進一步說，只有明定基

本人權保障，確立權力分立的體制，同時由國民行使「制訂憲法權力」所制訂的

憲法，才稱得上是具正當性的立憲主義憲法。在確定只有國民才擁有制憲權的前

提下，西方民主國家的憲法制訂程序第一步多是先由國民充分表達意見，以逐步

形成共識，並確定主要的綱領與架構，再由民選的制憲代表予以條文化，最後再

由國民用投票的方式給予認可。經過上述的程序，該憲法才能真正具有合法的地

位並產生效力。

至於「修憲權」應該是屬於憲法保留的範疇，必須在憲法中明訂修憲權行使

的程序以及可修改的範圍。以德國為例，德國基本法第七十九條第三項便訂有所

謂的「永恆條款」，明白指出憲法的核心部分不為修憲力所及20。如果修憲者欲

逾越修憲的界線，此時便會出現挑戰制憲權的情形，而制憲權只應存在於國民主

權之中，所以若出現依照原有憲法條款合憲性地修憲已是不可能之事時，就必須

再透過國民主權的承認來修補此種瑕疵。一九五八年法國第五共和體制便是藉由

公民複決的方式來取得合法性，以取代原有的第四共和體制。

「制憲」與「修憲」都與全民福祉息息相關，必須受到國民主權原則的限制，

而要使制憲和修憲都能落實國民主權原則的話，就必須透過公民投票的方式。所

以一般國家不論是制憲或是修憲的程序，都會先由制憲代表或修憲代表完成憲法

草案，再經由公民投票以取得正當性基礎21。

公民投票權是源自自然法的基本權，沒有任何實定法可以加以限制，所以不 18 黃勝興，「從國民主權原理論公民投票制度」，臺北大學法律研究所博士論文，頁 93，2001 年。 19 黃勝興，前揭論文，頁 95，2001 年。 20 黃勝興，前揭論文，頁 96，2001 年。 21 黃勝興，「從國民主權原理論公民投票制度」，臺北大學法律研究所博士論文，頁 98 至 99，2001年。

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論在憲法中有無明訂制憲與修憲的憲法草案必須交由公民投票複決的規定，全體

公民都應擁有此種複決的權力，因為這是國民最基本擁有的權力，如此也才是真

正國民主權思想的落實。

從憲法學的法理層次來看，臺灣國內現行的修憲程序簡直可說是粗糙，因為

在立法機關提出修憲案後，便交由臨時選出的任務型國大予以表決。再往前回顧

歷年的修憲也都是當時的國民大會代表表決通過也就算，這樣的修憲程序所修訂

的憲法條文根本就不具有正當性。但是這點在國內卻少有人論及，或許臺灣真的

是憲法學的沙漠吧！

美國學者John Naisbitt在其著的「大趨勢」（Megatrends）書中，就指出未來

改變人類生活的十個新方向其中之一就是「從代議民主到參與民主」22。相信公

民投票在今天的資訊時代定會是「參與民主」的重要一環。

肆、公民投票與現行憲法的相容性

「公民投票」此一議題在臺灣不斷有著「合憲」或「違憲」的爭論，特別是

公民投票制度與創制權、複決權之間的關連為何？每每都引來熱烈的討論，在介

紹過公民投票在憲法學上的意義後，接著再來探討在現行憲法條文中是否已經將

公民投票予以制度上的規範。

一、現行憲法有無承認公民投票

現行憲法有無承認公民投票？一談到這個議題，各方人馬總是都能引經據

典，將自己的意見講得頭頭是道，反對一方的意見多從憲法是採行「代議民主」

的制度出發，而贊成一方的意見則是多從「主權在民」觀點作為立論的基礎。在

此先將國內兩方學者的意見加以整理：

（一）違憲說（否定說）

認為公民投票制度與現行憲法相違的看法多從憲法第 25 條23和

第 27 條24出發，主張人民雖然依據憲法第 17 條25有創制權和複決權，

22 唐玉禮，「公民投票」的理論與實際—以我國核四論戰為例，中山人文社會科學期刊第四卷第三期，頁 48，1996 年。 23 憲法第 25 條：「國民大會依本憲法之規定，代表全國國民行使政權。」 24 憲法第 27 條：「國民大會之職權如左： 一 選舉總統、副總統。 二 罷免總統、副總統。 三 修改憲法。 四 複決立法院所提之憲法修正案。 關於創制複決兩權，除前項第三、第四兩款規定外，俟全國有半數之縣市 曾經行使創制複決兩項政權時，由國民大會制定辦法並行使之。」

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但因為第 25 條與第 27 條兩條的規定，已經限定人民不得行使對中央

法律的創制權和複決權，人民的創制權和複決權僅能存在於對縣、市

事項的議決而已，因為關於全國事項的創制權和複決權是屬於國民大

會的專屬權26。

而且從憲法的立法精神來看，我國是採「代議民主」的制度，如

果憲法中又允許實行公民投票這種「直接民主」的制度的話，將會明

顯與「代議民主」的精神相違27。

因此若要在現行憲法規定下找到公民投票存在的空間的話，一是

要將公民投票的區域範圍限制在地方的層級，不能有全國性的公民投

票。二是公民投票的類型只限於諮詢性的投票，投票結果不能對有關

機關產生法的拘束力28。

（二）合憲說（肯定說）

肯定公民投票制度合憲的看法多以「國民主權」原則為基礎，指

出憲法第 2 條29和第 17 條30就是人民有全國性事務的創制權與複決

權。雖然第 27 條規定了國民大會有創制權與複決權，但是在憲法第

17 條或其他條文根本均未限制人民行使創制權與複決權的範圍。更

重要的是不管創制權、複決權還是其他的公民投票權都是由國民主權

原理而來的，國民大會只是代議機關而已，根本不應該侵犯本該由人

民直接行使的創制權與複決權31。

學者劉幸義也從體系解釋的觀點，認為憲法第 27 條的規定是在

第三章，該章的標題為「國民大會」，因此該條所限制的對象是國民

大會，不是人民。至於在第二章「人民之權利義務」中的第 17 條規

定了人民有創制權和複決權，並在以及在第十二章「選舉、罷免、創

制、複決」該章的條文中根本沒有限縮人民的創制權和複決權32。

以上兩方的論點均有可採之處，但回顧憲法立法史，當初孫中山

25 憲法第 17 條：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」 26 黃勝興，「從國民主權原理論公民投票制度」，臺北大學法律研究所博士論文，頁 119，2001年。 27 黃勝興，前揭論文，頁 118。 28 黃勝興，前揭論文，頁 119-120。 29 憲法第 2 條：「中華民國之主權屬於國民全體。」 30 同註 25。 31 黃勝興，前揭論文，頁 120 參照。 32 黃勝興，前揭論文，頁 120 參照。

48 期學員法學研究報告 220

會提出國民大會的設計，本是基於當時時空環境的考量。另外從孫中

山的著作或演講中，可以觀察出他仍然是很希望能實行直接民主的本

意33，只是受限於時空環境，不得不採取此種「間接方式的直接民權」

而已。

今日這部憲法效力所及的地域範圍只限於臺灣、澎湖、金門和馬

祖及其附屬島嶼，與當初制憲時的時空環境已有極大的差異，更何況

臺、澎、金、馬境內人民的教育水準和素質更是與當年中國大陸的人

民有著天壤之別，加上科技的進步，資訊交流傳遞的速度以非當年制

憲時所可想像，這些種種的條件在在顯示出由人民以直接民主方式來

行使創制權和複決權已非艱鉅之事，況且公民投票並非完全取代代議

政治的制度，基本上和「代議民主」根本就不相違背。

所以應該認可現行憲法其實已經有公民投票的容許空間，如此才

是真正符合孫中山的原意，也才是遵循民主政治的正道。

而大法官會議第 645 號解釋也透過對公民投票法第 16 條第 1 項

的解釋明白指出公民投票並不違反我國憲政體制為代議民主之原

則，亦符合憲法主權在民與人民有創制、複決權之意旨。

二、憲法容許的公民投票權是否只限創制、複決

在確定現行憲法規定並無排除由人民行使公民投票權後，便該進一步確定現

行憲法規定人民可行使的公民投票權是否只限於創制權和複決權？

公民投票權的範圍依照學者的分類可分成幾種類型34：

（一）對修憲案的公民投票

（二）對法律案的公民投票

（三）對地方法規的地區性公民投票

（四）對個別政策議題的公民投票

（五）諮詢性公民投票

（六）對主權讓渡的公民投票

其中要特別說明的是「諮詢性公民投票」和「對主權讓渡的公民投票」；「諮

詢性公民投票」就是投票結果僅是一種單純意見的表達，對有權決策機關不具任

33 曾建元，論公民投票法的法理基礎，憲政評論第二十六卷第五期，頁 14，1995 年。 34 許宗力，憲法與公民投票—公投的合憲性分析與公投法的建制，新世紀智庫論壇第二期，頁44-46，1998 年。

公民投票在憲法上的理論與實踐 221

何拘束力，有學者稱此為「對民意的瞬間捕捉」35（Momentaufnahme）。

「主權讓渡」指的是國家權力本身發生變動，更仔細說就是國家權力的「一

部」或「全部」拋棄，前者如參與國際組織因而失去部分國防、外交的國家權力，

像歐洲部分國家加入歐盟的情形；後者如與其他的國家合併或被併入其他的國

家，如南、北葉門合組葉門與東德被併入西德的情形36。「對主權讓渡的公民投

票」便是由公民用投票的方式來決定國家權力的「一部」或「全部」拋棄。

現行憲法所謂的創制權和複決權的行使對象依據第 27 條第 2 項37和第 17 條38的合併適用，便可得出人民對法律案行使此二項權利的根據39。而對於地方法

規行使創制權和複決權則可從憲法第 123 條40得到依據41。所以「對法律案的公

民投票」以及「對地方法規的地區性公民投票」就是現行憲法所指的創制權與複

決權。

至於修憲權應為憲法保留事項，依據憲法增修條文第 1 條第 1 項的規定42，

在廢除國民大會後，修憲案是交由公民進行複決，因此現行憲法乃是容許「對修

憲案的公民投票」43，在 2003 年所制訂的公民投票法也在第 2 條中將對法修正

案的複決列入全國性公民投票的事項之一。其實根據國民主權的原則以及制憲權

衡屬人民的原理，檢驗修憲案是否已經嚴重扭曲制憲的原意和人民最初的公意

時，本就是屬於人民的權利，如果不承認人民可以對憲法修正案進行複決，只會

讓「主權在民」成為為一句空話而已。

而對於「對個別政策議題的公民投票」，由於在憲法規定中已明定在中央和

縣是實行「代議民主」且政策票決實在很難涵蓋於創制權和複決權的概念之下，

所以依現行憲法規定在中央和縣應不容許此種的公民投票。但在直轄市和鄉鎮，

由於憲法未對其明定實行「代議民主」，所以在這兩種行政層級應可容許政策票

35 許宗力，前揭文，頁 45- 46。 36 許宗力，前揭文，頁 46。 37 同前註 24。 38 同前註 25。 39 許宗力，憲法與公民投票—公投的合憲性分析與公投法的建制，新世紀智庫論壇第二期，頁44，1998 年。 40 憲法第 123 條：「縣民關於縣自治事項，依法律行使創制、複決之權，對於縣長及其他縣 自治人員，依法律行使選舉、罷免之權。」 41 許宗力，前揭文，頁 45。 42 憲法增修條文第 1條：「中華民國自由地區選舉人於立法院提出憲法修正案、領土變更案，

經公告半年，應於三個月內投票複決，不適用憲法第四條、第一百七十四條之規定。

憲法第二十五條至第三十四條及第一百三十五條之規定，停止適用。」 43 許宗力，前揭文，頁 44。

48 期學員法學研究報告 222

決的直接民主方式44。不過在公民投票法第 2 條有規定不管是全國性或地方性的

公民投票均可以對重大政策進行創制或複決，但對照上述憲法關於創制權與複決

權的相關規定，對重大政策進行創制或複決似乎難與憲法規定調和，而該如何處

理，應該有待未來實際上實踐後，方能較為明朗。

而「諮詢性公民投票」因不具拘束力，並未侵犯國會議員的決議權以及行政

部門的政策決定權，所以應該承認不管是對全國性或地方性的事務，也不管是法

案或各種個別政策，實行諮詢性公民投票均為憲法所容許45。

「主權讓渡」乃是屬於人民保留事項，也就是只有人民才可對此作決定，依

據憲法第 2 條46，「主權是屬於國民全體」，因此關於主權的一部或全部拋棄，必

須也只能由人民自己來作決定47。此種公民投票是超越憲法規範的範圍，但與憲

法學的原理原則並不相悖。

在此將上述內容作一簡要整理；

「憲法容許的公民投票權是否只限創制、複決？」

（1）現行憲法所說的創制權與複決權就是「對法律案的公民投票」和「對地方

法規的地區性公民投票」，這是憲法明文允許的。

（2）「諮詢性公民投票」不違背憲法規範，亦為憲法所容許。

（3）「對個別政策議題的公民投票」憲法僅容許在直轄市和鄉鎮實行，不可在中

央和縣實行。但公民投票法有規定對重大政策可以進行創制與複決。

（4）「對修憲案的公民投票」依憲法增修條文第 1 條之規定已是憲法所容許的。

（5）「對主權讓渡的公民投票」乃是人民保留，這是超越憲法規範的人民權利。

由以上所述，可知「憲法所容許的公民投票權不只限於創制、複決。」

三、公民投票應否明確入憲

誠如上述所言，公民投票權並非完全被現行憲法所不容許，但在事實上現行

憲法條文並未將公民投票明白列入，雖然可以仍然可以透過憲法解釋的方式得出

公民投票並未違憲的結果，但本文建議未來如有修憲機會應將公民投票權明確寫

入憲法條文中，理由如下：

（一）避免爭議；正因為現行憲法條文未明確將公民投票權納入，所以在臺

灣社會才不斷引來公民投票是否違憲的爭執，此種爭執每每消耗社會

44 許宗力，前揭文，頁 45。 45 許宗力，前揭文，頁 45-46。 46 同前註 29。 47 許宗力，前揭文，頁 46。

公民投票在憲法上的理論與實踐 223

資源甚巨，也常引起各方勢力的角力，長久下去，絕非臺灣之福。

（二）具有民主啟蒙的教育功能；公民投票寫入憲法條文後，因為憲法在大

學教育為必修課目，以現在臺灣大學教育普及的程度，等於幾乎每位

國民在成為公民前均有研讀憲法的機會。若公民投票明確寫入憲法條

文，每位未來的公民必能藉由修習憲法的機會，得以接觸到公民投票

背後所蘊含的「國民主權」的真諦，從而對真正的民主政治更有所體

認，這樣一來，將有助於臺灣朝更健全的民主社會之路邁進。

雖然有人會擔心將公民投票權明確列入憲法條文將會導致「統、獨爭執」，

甚至可能會導致臺海情勢變化，給予中國犯臺的藉口。但平心而論，中國要侵略

臺灣是不需要理由的，只要中國哪天軍事實力足夠在短時間全面拿下全臺灣了，

它就會用任何理由來動武。所以用會引起臺海情勢緊張或會引來中國犯臺的理

由，來否定公民投票權入憲的正當性及適宜性，這種說法實在牽強。

而且若臺灣將公民投票權入憲，這將會使中國人民起了一種「比較」的心態，

中國式的人民民主專政，事實上是將國家權力集中在幾個人，甚至是一個人的手

中，每個中國人民根本僅是權力者宰制的客體而已，口口聲聲喊著「人民」，其

實只是個笑話罷了！就讓中國人民好好來比較一下，什麼才叫做「主權在民」！

不過在 2003 年公民投票法立法後，應該可以認定公民投票制度與目前的憲法

規範是具相容性的。

伍、各國公民投票的實踐

今天規範有公民投票制度的國家已有許多，在這些國家中，公民投票也常被

運用來處理爭議問題。下面將介紹一些國外實施國民投票的例子，限於篇幅，將

只選擇幾個具有全球知名度的公民投票實例做介紹，包括「加拿大魁北克省獨立

公投」、「聯合王國蘇格蘭自治公投」和「東帝汶獨立公投」。

一、加拿大魁北克省 1995 年獨立公投

加拿大是個由英、法後裔所組成的國家，其中法裔居民多居住在魁北克省

（Quebecois），長久以來該省即一直存在著分離運動，謀求脫離加拿大而自成一

個主權獨立的國家，而魁北克省居民的此一訴求不僅受到加拿大國內的重視，也

在世界上引起許多的討論。下面便對魁北克 1995 年獨立公投做一簡介：

（一）緣起：

魁北克省多是法裔居民，與加拿大以英裔居民為主的其他地區在

48 期學員法學研究報告 224

社會、文化上均有著明顯的差異。魁北克省的分離運動由來已久，在

1980 年即舉行過第一次的獨立公投，該次的公投具有幾個不凡意義48；

（1）該次公民投票是首度將魁北克分離問題正式搬上檯面。

（2）該次公投充分表現出加拿大卓越的民主素質。

（3）該次公投顯現出加拿大人民的一項政治特質，就是公共政策的

選擇不一定等同與政黨的選擇，主張分離主義的魁北克黨雖然

在該次公投受到打擊，但仍在其後贏得大選，繼續在魁北克省

執政。

該次公投結果確定了魁北克省仍將繼續留在加拿大聯邦，同時也

帶來了幾個顯著且深遠的影響；

（4）該次公投改變了加拿大的聯邦制度，使該國的聯邦制度朝地方

分權傾斜。

（5）該次公投使加拿大進行憲政的改革，因而在 1982 年通過新憲

法，正式與英國脫離關係49。

1980 年的獨立公投可說是此次 1995 年獨立公投的先河，雖然這

兩次公投在一些背景上仍有著些許的不同，但不得不承認 1980 年的

第一次公投在魁北克分離運動的歷史上有著特殊的地位。

在 1994 年 9 月魁北克人黨贏得大選成為魁北克省的執政黨，黨

魁Jacques Parizeau即宣布將舉行獨立公投。1995 年 10 月在以獨立後

仍與加拿大保持「夥伴」關係的預設前提下，便以「在考量魁北克前

途及在 6 月 12 日所簽署的之同意書二前提下，並於向加國正式提出

成為經濟及政治夥伴之建議後，你是否同意魁北克成為一個主權獨立

國家？」為投票表決問題，開始了此次的獨立公投50。

（二）投票結果51

不贊成獨立：2,307,377 票

百分比：50.47﹪

48 林岩哲，一九九五年魁北克主權公民投票，美歐月刊第十卷第十二期，頁 66-67，1995 年。 49 林岩哲，前揭文，頁 67。 50 劉嶽雲，一九九五年魁北克省公民投票表決結果與加國聯邦之前途，中國文化大學政治學研究所學報第五期，頁 82- 83，1996 年。 51 劉嶽雲，一九九五年魁北克省公民投票表決結果與加國聯邦之前途，中國文化大學政治學研究所學報第五期，頁 83，1996 年。

公民投票在憲法上的理論與實踐 225

贊成獨立：2,265,241 票

百分比：49.53﹪

（三）後續發展：

雖然此次魁北克省獨立公投仍以「不贊成」者居多，但可發現贊

成與不贊成兩方其實相差無幾，這和 1980 年第一次獨立公投時，投

下贊成票的公民僅佔總票數的 40.4﹪52相較之下，可發現贊成獨立的

呼聲有高漲的趨勢。

不過魁北克省也因為獨立運動聲勢日漸高漲而與加拿大其他省

分間的隔閡愈來愈大，像加拿大西部四省（卑詩、亞伯特、沙士卡川、

緬尼托拔）與東部的紐芬蘭省，對任何有利於魁北克省的聯邦建議均

會強力反對53。這樣的現象使得魁北克的獨立問題更形尖銳。

除了國內的壓力，加拿大的鄰國美國也對魁北克獨立運動不甚支

持，美國一直希望一個統一的加拿大能一直維持下去，所以美國一直

強調如果魁北克獨立，並不能直接取得原先在美、加之間的貿易優

惠，魁北克也不能當然成為北美貿易自由區會員國，一切均需重新與

美國進行談判。在國、外均有壓力下，魁北克的分離運動會如何發展？

仍會是新世紀全球所關注的焦點。

二、聯合王國（英國）蘇格蘭地區 1997 年自治公投

（一）緣起：

蘇格蘭在近三百年前才和英格蘭合併，成為聯合王國的一部份，

不過從合併的那一刻起，蘇格蘭人就不斷地想拿回主權。在 1914 年

執政的自由黨政府即提過自治方案，希望解決愛爾蘭問題，並讓蘇格

蘭與威爾斯設置自己的國會，不過該法案卻因一次大戰爆發而中斷。

之後工黨執政時期亦多次提出自治法案，但多受到保守黨的反對而無

法通過，不過在 1979 年工黨仍成功地針對蘇格蘭自治問題舉行公

投，但因為贊成票未達全部選民的百分之四十而被宣布無效。

1997 年工黨在布萊爾的領導下再度執政，布萊爾首相曾承諾將

完成前工黨黨魁約翰史密斯的工作，賦予蘇格蘭和威爾斯更大的自治

52 黃勝興，「從國民主權原理論公民投票制度」，臺北大學法律研究所博士論文，頁 219，2001年。 53 劉嶽雲，前揭文，頁 88。

48 期學員法學研究報告 226

權54。1997 年的 9 月 11 日便以「我同意應該設置蘇格蘭國會」和「我

同意蘇格蘭國會應擁有增加或縮減所得稅的權力」兩個問題為投票議

題，展開此次具時代意義的公民投票。

（二）投票結果55：

設置蘇格蘭國會：贊成票七成以上。

蘇格蘭國會的徵稅權：贊成票六成以上。

（三）後續發展：

除了主權、外交、國防和一些較敏感的議題，如：墮胎、社會福

利及就業政策等，仍將繼續由聯合王國政府統轄之外，蘇格蘭國會成

立後將擁有關於蘇格蘭大多數事務的權力，而且蘇格蘭國會將有權修

改或廢除由聯合王國國會通過但不適用於蘇格蘭的法律56。

其他關於蘇格蘭政治制度的改變還有成立新的蘇格蘭政府，取代

原先聯合王國的蘇格蘭事務部，蘇格蘭政府將由相當於聯合王國首相

的第一部長（First minister）領導，並對蘇格蘭國會負責。不過蘇格

蘭地區仍將繼續選出聯合王國的國會議員，不過會調整名額57。

雖然蘇格蘭國會的成立將有效緩和蘇格蘭人民與聯合王國政府

的衝突，但在蘇格蘭當地分離主義的聲音仍未止歇。蘇格蘭民族黨便

稱此次公投是蘇格蘭邁向獨立的第一步，並主張蘇格蘭應繼續致力於

將失去已近三百年的主權重新拿回來58。

蘇格蘭若要走向獨立之路，除了必須面對英格蘭的壓力外，更要

先解決內部的矛盾。蘇格蘭南部中央地帶的愛丁堡和格拉斯哥，與北

部高地及北方一些群島地區早有嫌隙，此一嫌隙在 1970 年代北海油

田發現後，就更形擴大。這種「中央—邊陲」的矛盾使得蘇格蘭內部

仍然存在著嚴重的猜忌。

不過總的來說，此次的蘇格蘭自治公投仍有著劃時代的意義，不

管未來蘇格蘭的地位會有著何種轉變，但至少確定七百年前蘇格蘭人

為維護主權而在「英雄本色」William Wallace 領導下與英格蘭人浴血

作戰的畫面，將不致於再度發生，或許這就是人類社會的一種進步

54 羅世宏，三百年來的第一戰—兼論蘇格蘭的自治公投，當代第一二二期，頁 4，1997 年。 55 羅世宏，前揭文，頁 5。 56 羅世宏，前揭文，頁 5。 57 羅世宏，三百年來的第一戰—兼論蘇格蘭的自治公投，當代第一二二期，頁 6，1997 年。 58 羅世宏，前揭文，頁 6。

公民投票在憲法上的理論與實踐 227

吧！

三、東帝汶 1999 年獨立公投

（一）緣起：

東帝汶在 1586 年被葡萄牙佔領，成為葡萄牙的海外殖民地。1974

年葡萄牙左派政府上臺後，決定放棄所有的殖民地，因此決定讓東帝

汶以公民投票決定自身的未來地位。不過卻由於東帝汶當時的黨派意

見分歧，竟演變成武裝對抗，最後在 1975 年印尼派遣軍隊進入東帝

汶，並於 1976 年正式併吞東帝汶。

印尼併吞東帝汶後，主張東帝汶獨立的東帝汶人便不斷與印尼當

局抗爭，估計到 1999 年為止，東帝汶共有二十幾萬人因此而喪生。

而印尼也有二萬餘的軍人喪生59。

1998 年印尼哈比比總統上臺後允許給予東帝汶自治地位，但東

帝汶人仍不滿意，同年 7 月聯合國開始介入東帝汶問題。1999 年印

尼與葡萄牙簽署「東帝汶自治協定」，規定由東帝汶人民以公民投票

決定自身前途，於是在同年 8 月 30 日正式舉行這場舉世矚目的公民

投票。

（二）投票結果：

東帝汶獨立建國：贊成票 78.5﹪

（三）後續發展：

東帝汶在公民投票決定獨立建國後，聯合國即派遣工作人員協助

東帝汶的各項建國事宜。經過幾年的過渡期，在 2002 年 4 月舉行總

統大選，由獨立運動領袖古斯莫當選總統，並於 5 月 20 日東帝汶正

式建國，成為聯合國第 192 個會員國。

東帝汶建國慶典當日，印尼總統梅嘉娃蒂也親自出席祝賀，這對

印尼和東帝汶兩國而言都是一件具有時代意義的動作，這代表了兩國

間有了一個新的關係。

綜觀東帝汶獨立建國的歷史，可說是充滿血淚，東帝汶人口只有

約近八十萬，面積也才二萬四千平方公里左右，跟隔鄰擁有億萬人口

的的印尼相比，東帝汶可說是十足的「小國寡民」。但東帝汶人民在

面對印尼以武力強行佔領時，並未就此屈服，反而更激起東帝汶人民

59 陳鴻瑜，從東帝汶公民投票論其對臺灣之意義，政策月刊第五十一期，頁 28，1999 年。

48 期學員法學研究報告 228

同仇敵慨的偉大力量，東帝汶在印尼軍事威脅下，仍能堅定完成建國

大業，猶如聖經中大衛擊倒巨人戈利亞的翻版。

在東帝汶獨立運動過程中，一開始原本並未得到世界的關注，但

隨著印尼以武力鎮壓東帝汶並殘殺東帝汶人民的情形，不斷流傳至全

世界後，東帝汶獨立運動可說是愈來愈受到矚目。許多國際組織也開

始以「人權」為由聲援東帝汶獨立運動，在 1996 年諾貝爾獎委員會

更將和平獎頒給東帝汶獨立運動的領導人，民族抵抗運動評議會

(CNRM) 共同議長的霍塔博士（ Jose Ramos-Horta ）與東帝汶主教

貝羅博士（ Bishop Carios Belo ）兩人。

東帝汶人民堅定的獨立建國信念使他們得到世人的尊敬，整個東

帝汶的獨立建國史就正如同古斯莫總統當年被印尼政府自獄中釋放

回到東帝汶那時所說的：「我們向世界表現了勇氣。」是的，東帝汶

人民向全世界表現了勇氣，想想，那臺灣人民呢？

陸、公民投票在臺灣的實踐

一、公民投票法立法前

在公民投票法於 2003 年通過之前，臺灣已經出現過十五次「無法源」的公

民投票。不過這些公民投票都是偏向地區性，而且在議題上多以「能源政策」和

「社區事務」為主，以下便以簡表先做一個介紹60：

案例名稱 時間 主辦單位 議題 選區範圍 投票率/ 贊

成率

議題的外部

影響

結果

1. 後 勁 五

輕公投案

1990.5.2 後勁反五輕

自力救濟委

員會

是否贊成中

油設五輕

後勁地區六

個里

64.4/39.2% 石化業發展 經濟部事先表示票決

將供參考，但中央政

府後以無「無法源依

據」為由，不採納公

投結果。

2. 貢 寮 核

四公投案

1994.5.12 臺北縣貢寮

鄉公所

是否贊成核

四

貢寮鄉 58.4/4% 能源政策 中央政府以「無法源

依據」為由，不採納

公投結果。

3. 北 縣 核 1994.11.27 臺北縣政府 是否贊成核 臺北縣 46.3/4% 能源政策 中央政府以「無法源

60 本表原登載於葉俊榮，「公民投票」在臺灣的實踐，新世紀智庫論壇第二期，頁53-54，1998年；以及曹金增，「我國公民投票之研究」，中山大學中山學術研究研究所博士論文，頁112，

2003年。

公民投票在憲法上的理論與實踐 229

四公投案 四，並配合

罷免北縣四

位擁核立委

（林志嘉、

洪秀柱、韓

國瑜、詹裕

仁）

依據」為由，不採納

公投結果。罷免案亦

未成功。

4. 北 市 核

四公投案

1995.3.23 臺北市政府 是否贊成核

四

臺北市 58.7/44.5% 能源政策 中央政府以「無法源

依據」為由，不採納

公投結果。

5. 汐 止 道

路公投案

1995.3.29 臺北縣汐止

鎮公所

是否贊成開

闢遠東區平

交道口立體

地下道道路

工程

汐止鎮 兩 成 多

/95-97%

社區事務 中央政府以「無法源

依據」為由，不採納

公投結果。

6. 大 寮 開

發公投案

1995.6.18 高雄縣大寮

鄉公所

是否贊成高

屏溪義和段

新生地開發

案

贊成居多 社區事務 尚未興建。

7. 永 康 公

園公投案

1995.8.12 「永康公園

之友」及永

康里、福住

里辦公室

永康公園東

側巷道開闢

為單向車道

或人行專用

道選擇案

永康里、福

住里

15/81.7%

（人行專用

道）

社區事務 臺北市都發局同意接

受投票結果。

8. 寮 頂 社

區公投案

1997.8.3 嘉義縣民雄

鄉公所

是否贊成寮

頂村社區更

新

社區土地所

有人

五 成 多

/23.9%

社區事務 鄉公所事後聲明，重

劃案依據民意就此作

廢。但省政府地政處

以公投無法源依據為

由拒絕接受，要求民

雄鄉公所繼續執行社

區更新。

9. 三 峽 老

街公投案

1997.8.12 三峽鎮公所 三峽老街保

存或拆除

老街建物所

有人（建物

騎樓已改原

貌者不具投

票資格）

無 文化資產 主流派陳情，文建會

於公投前介入協調，

鎮公所同意暫緩辦理

公投。

10.臺中拜

耳公投案

1998.6.13 臺中縣政府 是否贊成拜

耳公司興建

TDI製造廠

臺中港區清

水、梧棲、

沙鹿、龍井

四鄉鎮居民

因舉辦公民

投票之故，

拜耳決定不

設廠61

亞太營運中

心

中央政府表示於法無

據。

61 中國時報，臺中縣拜耳設廠公投案部份，1998 年 3 月 8 日第四版。

48 期學員法學研究報告 230

11.臺北市

內湖

區大湖里

1998.12.5

民辦 慈濟基金會

興建醫療院

園區

大湖里 65.47% vs.

12%

社會福利

12.宜蘭縣

1998.12.5 宜蘭縣政府 是否贊成興

建核四

宜蘭縣 44.39% vs.

3.06%

能源政策 中央政府以無法源依

據不于

採納

13.臺南市

公投

投票

1 998.12.5 臺南市政府 1.是否同意

臺灣被中華

人民共和國

（中共）統

治；

2.以及是否

同意在臺南

七股外海興

建南部國際

機場

臺南市

議題1:

25.41% vs.

9.26%

議題2.

25.41% vs.

73.68%

國家主權；

環

境保護與經

濟

效益

主權議題上，政治意

含大於實

際意義；機場議題則

僅為參考，並未實際

進行。

14.澎湖縣

開放

博奕公投

2002.6.8 澎湖團結自

救聯盟

是否贊成澎

湖開放

為觀光賭場

澎湖縣 70% vs.

80%

賭場合法化

內政部長要求所屬營

建署，以

全國為範圍作民調

後，再評估是否採納

或修改離島管理條例

賦予居民公投

15.澎湖縣

望安鄉東

吉村併入

臺南市公

投

2002.6.8 鐘順祥 是否贊成東

吉村併入臺

南市

澎湖縣望安

鄉東吉村

80% vs.

90%

行政區域脫

離

或合併

澎湖縣長及縣議員強

烈表示

不以為然並聲稱無法

源依據

從上表可分析得知，在公民投票法立法前在臺灣已實施的「公民投票」均未

涉及國家主權的議題，而且均以特定地區為投票範圍，分析此十五個公投實例有

著幾個特色62：

（一）以地方性公投為主；這十個案例均可歸入地方性公投，但若以影響層面加

以區分，可再分為兩大類。第一類是單純的區域性公投，影響層面都僅止

於在社區之中，如上表第五至第八個案例。第二類則是雖然投票以地區為

範圍，但有著較深遠的政策意涵，如五輕設廠牽涉到石化政策，核四設廠

62 葉俊榮，「公民投票」在臺灣的實踐，新世紀智庫論壇第二期，頁 55-59，1998 年。

公民投票在憲法上的理論與實踐 231

牽涉到國家的能源政策。

（二）議題以環保為主軸；上表的十五個案例均不涉及任何法案的票決，而均為

針對具體計畫而發，從這裡可發現至今臺灣的公民投票與創制權或複決權

均無關，反而是針對某些開發計畫的爭議而來。而在這些開發案的爭議

中，有可發現所有案例幾乎直接或間接與環境保護相關，五輕與核四是很

明顯的例子，至於其他關於道路工程、社區更新或老街存廢的議題，則屬

於都市規劃的範疇，而都市規劃的範疇也間接與環境保護有關連。只有臺

南市在 1998 年有針對是否願意接受中華人民共和國所舉辦的公投，此一

議題有涉及高度政治性。

（三）多元的促動力量；這些公投案例的促動者分為兩類，一是地方政府，一是

地方民眾。像北縣及北市的核四公投案、汐止道路公投案及三峽老街公投

案為地方政府所促動，而後勁五輕公投案、永康公園公投案、貢寮核四公

投案和寮頂社區公投案等則為地方民眾所促動。從促動者可分析出，中央

政府並未主動促動任何公投案例，這也與中央政府在許多公投投票之後，

以「無法源依據」為由不採納投票結果的立場有明顯的關連。

（四）投票過程和平；這幾次的公民投票案例從舉行投票的程序過程均非常和

平，地方政府促動的公投案大都利用配合辦理公職選舉時一併舉辦，也有

進行公告、編列投票名冊、唱票計票等程序。至於由地方民眾促動的公投，

除了欠缺官方的公告與官方的封條外，其他的程序均可說非常嚴謹，整體

而言也是相當具有秩序。

（五）票決結果大都不具拘束力；這幾個公投案例的票決結果大都被中央政府以

「無法源依據」為由否定其效力，嚴格來說只有「永康公園巷道案」在臺

北市政府尊重民眾決定而具有事實上的拘束力。

在我國尚未有任何規範公民投票的法律，這些已經實踐的地方性公投不僅票

決效力被質疑，連舉行公投本身也引起是否具合法性的質疑。對於這點，本文想

提出的是，公民投票是基於「國民主權」而生的權利，從這個理念出發，也可以

確定地方民眾對該地方的公共事務應該也有決定的權利，而不是指能將決定事務

的權利交由民選地方政府或地方立法機關來決定而已。所以雖然當初未有公民投

票相關的法律規範，但中央政府一昧以「無法源依據」來否定公民投票的效力，

此一立場應容有商榷的餘地。

從上述的分析，可以觀察出臺灣民眾在公民投票的實施過程，儘管面臨一些

48 期學員法學研究報告 232

困難，但都能和平地完成，從這裡可以知道單就舉辦公民投票的能力來說，臺灣

社會應無太大的問題63。

雖然沒有法律規範不能也不應作為禁止公民投票的依據，可是在公民投票法

立法前所舉行的各項公民投票仍常引起爭論，但也因為這幾次公投的經驗，讓社

會上對於討論公民投票的聲音能廣為流傳，或許這也是促成公民投票法在 2003

年正式立法的重要因素。

另外從這些已實踐的公投案例，也可觀察出「諮詢性公投」有著很大的發展

空間，而且相較於「國家主權變動公投」，諮詢性公投所引起的爭議相較而言小

了許多，同時諮詢性公投也能促進地方民眾對地方事務的參與度，這對近年政府

提倡的「社區意識」也有著正面的助益，所以若要進行關於公民投票的立法的話，

或許就可先從「諮詢性公投」方面著手，讓民眾和社會也能從「諮詢性公投」開

始來進一步思考公民投票對現今民主社會的意義。

二、公民投票法立法後

（一）公民投票法簡介

公民投票法於 2003 年 12 月 31 日制訂完成公布，此在我國憲政

上有重要之意義，這代表公民投票制度正式得到國家機關的承認，而

從該法第 1 條所言制訂該法是基於憲法上主權在民之原則，更可確信

公民投票制度與既有憲政秩序本具有相容性，而這也是諸多早年推動

公民投票運動所主張的立論基礎。

（1）公民投票的發動機關

公民投票法所規定發動全國性公民投票的機制有三，一是公

民連署、二是立法院和三是總統。

1.公民連署

公民投票法第 9 條至第 15 條即是在規範公民連署發動公

民投票的規定，公民連署的流程大致上是先由提案人之領銜人

檢具公民投票案主文、理由書及提案人正本、影本名冊各一

份，向主管機關提出公民投票案；接著就是要經過主管機關和

公民投票審議委員會的審核；然後即可開始進行連署；由選舉

委員會在收到連署人名冊後，審查連署人數有無達到門檻規

定，合於規定者，應函請戶政機關查對；在連署人名冊經查對

63 葉俊榮，「公民投票」在臺灣的實踐，新世紀智庫論壇第二期，頁 62，1998 年。

公民投票在憲法上的理論與實踐 233

後，其連署人數合於連署門檻規定者，選舉委員會應於十日內

為公民投票案成立之公告。

依照公民投票法的規定，由公民進行連署提出公民投票議

案，不但在提案、連署均需符合一定門檻，且還要經過主管機

關與公民投票審議委員會的審查，可說相當地嚴格。而且同一

議題的提案如果在連署前撤回或者被視為放棄連署，即在三年

內不可就同一議題再行提案進行公民投票。

2.立法院

公民投票法第 16 條規定立法院對於同法第 2 條第 2 項第

3 款所謂重大政策之創制或複決之事項，認有進行公民投票之

必要者，得附具主文、理由書，經立法院院會通過後，交由中

央選舉委員會辦理公民投票。而立法院之提案經否決者，自該

否決之日起三年內，不得就該事項重行提出。

從此一規定即可發現由立法院發動的公民投票議題範圍

是僅侷限在關於重大政策之創制或複決，可是重大政策的擬定

應該是屬於行政權的範圍，卻賦予立法院可提出重大政策創制

或複決的公民投票議案，如此一來似乎會模糊行政權與立法權

之界線，而有違背權力分立原則之虞。

3.總統

公民投票法第 17 條規定當國家遭受外力威脅，致國家主

權有改變之虞，總統得經行政院院會之決議，就攸關國家安全

事項，交付公民投票，此即一般所稱的「防衛性公投」。

總統要發動公民投票必須是針對攸關國家安全事項，且必

須是在國家主權有改變之虞，而在程序上還必須經過行政院之

決議。關於此規定，不管是攸關國家安全事項或是國家主權有

改變之虞，都是屬於不確定法律概念，所以也容易引起各界之

爭議。例如在 2004 年當時尋求連任的陳水扁總統便欲依此條

規定發動我國史上第一次全國性公民投票，當時包括在野的中

國國民黨和許多民間團體便紛紛提出質疑，認為為何當時已是

國家主權有改變之虞？當然陳水扁總統也提出解釋，說因為中

國一直對臺灣有領土野心，還以數百枚的導彈瞄準臺灣，而且

48 期學員法學研究報告 234

數量還在持續增加中，因此在這樣的武力威脅下，臺灣的國家

主權確實是有可能遭到挑戰甚至改變。不過陳水扁總統這樣的

解釋，並未得到主要反對者的認同，臺灣民主政治史上第一次

的全國性公民投票，也就在壁壘分明，紛紛擾擾的情況下舉行。

要特別注意的是由總統發動的防衛性公民投票不適用公

民投票法第 18 條64關於期間之規定及第 24 條65要在選舉委員

會公告後一個月六個月內舉行投票之規定。會這樣規定，主要

就是因為防衛性公投是在國家主權有改變之虞的情形下由總

統發動，所以是具備急迫性，因此可以不受到公民投票法關於

舉行公民投票期間相關規定的限制。

此外公民投票法第 24 條有提到公民投票得與全國性之選

舉同日舉行，在 2004 年舉行的全國性公民投票，反對陣營就

引用此條認為既然總統發動的防衛性公投是不受公民投票法

第 24 條之限制，所以防衛性公投不能和全國性之選舉同日舉

行。但綜觀公民投票法第 17 條關於防衛性公投的立法意旨，

因為防衛性公投的舉行具有緊急的性質，所以重點應該是不需

要受到舉行期間的限制，而不是可不可以與全國性選舉同日舉

行，否則如果緊急情況已經發生，總統決定發動防衛性公投，

但是因為總統選舉或國會選舉已經排定在隔天舉行，所以這麼

緊急的防衛性公投就只能在後天才能舉辦，如此還能符合緊急

性質的防衛性公投的設計目標嗎？況且為節省舉辦投票的各

項資源，並減少公民為投票的奔波，各國多半會盡量將各項選

64 公民投票法第 18 條：「中央選舉委員會應於公民投票日二十八日前，就下列事項公告之：

一、公民投票案投票日期、投票起、止時間。

二、公民投票案之編號、主文、理由書。

三、政府機關針對公民投票案提出之意見書。

四、公民投票權行使範圍及方式。

中央選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道提供時段，供正反意見支持代表發表意見或進

行辯論，受指定之電視臺不得拒絕。其實施辦法，由中央選舉委員會定之。

前項發表會或辯論會，其為全國性公民投票案應在全國性無線電視頻道至少舉辦五場。」

65 公民投票法第 24 條：「中央選舉委員會應於公民投票案公告成立後一個月起至六個月內舉行

公民投票，並得與全國性之選舉同日舉行。」

公民投票在憲法上的理論與實踐 235

舉集中在同日舉行，猶記得在 2004 年國內反對公投陣營高聲

力呼「反對公投綁大選」，但在差不多同一時間美國加州的州

長選舉也正要舉辦，而且還在州長選舉當天，加州的公民還要

同時對四十餘件公民投票案進行投票，不知為何美國加州的公

民投票案也要和州長選舉在同一天舉行？這不是很明顯的「公

投綁大選」嗎？當初國內的反對公投陣營不但在選舉期間高喊

「反對公投綁大選」，更在選舉之後以此為由否定總統大選之

結果，造成國內政局的持續動盪，少數政客的一意孤行，不但

讓公民投票的價值蒙上陰影，也使得全國人民為動盪的政局付

出高昂的代價。

（2）公民投票的議題類型

根據公民投票法第 2 條規定，可將公民投票區分成幾種類

型：

首先按照投票區域可分成全國性和地方性的公民投票，而

所謂地方性的公民投票指的是地方自治團體，即各縣市和直轄

市所舉行公民投票。其次依據投票的議題對象，可分成對立法

原則、法規、重大政策與憲法修正案的公民投票，不論是全國

性或地方性的公民投票均可以前三者作為投票的議題，但對憲

法修正案則只能成為全國性公民投票的議題。

不過在公民投票法第 17 條有規定一種特殊的公民投票議

題，即是由總統發動的將攸關國家安全事項交付公民投票。此被

稱為防衛性公投，在 2004 年首次伴隨總統大選所舉辦的公民投

票，即是屬於此類型的公民投票。

（3）公民投票的門檻

公民投票法規定三種門檻，一是提案門檻，二是連署門

檻，另一是通過門檻。在提案門檻方面，全國性公民投票的提

案人數要求是提出議案最近一次總統大選選舉人總數千分之

48 期學員法學研究報告 236

五以上66；而地方性公民投票則是要求提案人數要達最近一次

直轄市長、縣 (市) 長選舉選舉人總數千分之五以上67。

在連署門檻方面，針對法律案、立法原則和重大政策等議

題的全國性公民投票，所要求的連署人數是提出議案最近一次

總統大選選舉人總數百分之五以上68；在地方性公民投票的連

署人數則是要求應達提案時最近一次直轄市長、縣 (市) 長選

舉選舉人總數百分之五以上69。

至於公民投票的通過門檻不論是全國性或地方性的公民

投票，均要求參加投票人數要達全國或地方自治團體有投票權

人數二分之一以上，且有效票要超過二分之一同意，該議案才

算是通過70。

我國公民投票法所要求的各項門檻之高相較於其他已有

公民投票制度的國家均嚴格許多71，難怪在公民投票法一立法

後，就有人戲稱此部公民投票法為「鳥籠公投法」，一部要讓

公民投票根本無法通過的公民投票法。

（4）公民投票審議委員會

公民投票法立法後，引起各界多所討論的除了超高的各項

門檻外，就是公民投票審議委員會的設計。公民投票審議委員

會是設置在行政院，審議的事項包括

全國性公民投票事項以及公民投票法第 33 條公民投票提

案是否為同一事項之認定72。 66 公民投票法第 10 條第 1 項：「公民投票案提案人人數，應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數千分之五以上。」 67 公民投票法第 27 條第 1項前段：「公民投票案提案人數，應達提案時最近一次直轄市長、縣

(市) 長選舉選舉人總數千分之五以上。」 68 公民投票法第 12 條第 1項：「第二條第二項第一款、第二款、第三款之事項，連署人數應達

提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數百分之五以上。」 69 公民投票法第 27 條第 1項後段：「公民投票案連署人數，應達提案時最近一次直轄市長、縣

(市) 長選舉選舉人總數百分之五以上。」 70 公民投票法第 30 條：「公民投票案投票結果，投票人數達全國、直轄市、縣 (市) 投票權人

總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意者，即為通過。投票人數不足前項規定數額

或未有有效投票數超過二分之一同意者，均為否決。」 71 陳英鈐，公民投票法的制度設計，臺灣民主季刊第一卷第二期，頁 87 至 89，2004 年。 72 公民投票法第 34 條：「行政院應設全國性公民投票審議委員會，審議下列事項：

公民投票在憲法上的理論與實踐 237

關於公民投票審議委員會最引起爭議的就是其組成方式

是依各政黨立法院黨團席次比例推荐73，因為此一設計不但有

立法權侵入行政權的疑義，也形成間接民權凌駕於直接民權的

情形。針對公民投票審議委員會組成方式的憲法上疑慮，司法

院大法官會議作成釋字第 645 號解釋，認定公民投票法所規定

的關於公投審議委員會中委員之任命，實質上完全剝奪行政院

依憲法應享有之人事任命決定權，顯已逾越憲法上權力相互制

衡之界限，抵觸權利分立的憲法原則。

大法官會議雖然認定公民投票法中關於公民投票審議委

員會組成方式的設計是違背權利分立原則而屬違憲，卻仍給予

一年的緩衝時間，並未宣告立即失效74。當然或許大法官們是

有著維持安定性的考量，但是令人不解的是，通常要考慮安定

性原則的情形多是因為法律施行已久，已形成相當穩定的法秩

序。可是自公民投票法制訂以來，也才實施過三次的全國性公

民投票，且公民投票審議委員會組成方式的設計從立法以來就

一直受到質疑，因此只就公民投票審議委員會的組成方式之設

計來看，似乎也還沒形成穩定的法秩序，且影響層面亦只限於

那些被立法院各黨團推薦的公民投票審議委員，並未影響到整

體社會或多數國民，所以吾人以為大法官們直可宣告公民投票

法關於公民投票審議委員會組成方式的設計是違憲的，而且是

立即失效，要進行檢討修法的。

（二）2004 年公民投票

2004 年 3 月 20 日與總統大選一同舉行的公民投票，是在公民投

票法正式立法後第一次舉行的全國性公民投票，不過該次公民投票所

引起的各方爭議，從時任總統的陳水扁總統決定依照公民投票法第

17 條發動所謂的「防衛性公投」開始，就持續延燒到之後陳水扁總 一、全國性公民投票事項之認定。

二、第三十三條公民投票提案是否為同一事項之認定。」 73 公民投票法第 35 條：「行政院公民投票審議委員會，置委員二十一人，任期三年，由各政黨

依立法院各黨團席次比例推荐，送交主管機關提請總統任命之。

主任委員由委員互選之，審議委員會之組織規程及審議規則，應送立法院備查。」 74 雖然公投審議委員會的組成方式被大法官會議認定違憲，但在第 645 號解釋，大法官們仍給了一年的時間來修正，而非宣告立即失效，參照大法官會議解釋釋字第 645 號解釋。

48 期學員法學研究報告 238

統連任的第二任任期，並深化了國內的政黨鬥爭強度和不同政治立場

者間的對立程度。但不管該次公民投票的投票結果或是所造成的後續

效應如何，該次公民投票對臺灣的民主進程有著劃時代的意義，卻是

不可否認的事實。

（1）2004 年公民投票的發動

在 2003 年 12 月 31 日公民投票正式立法後，國人就在討論

何時會有第一次的全國性公民投票，而且綜觀公民投票法的內

容，除了提案門檻非常高之外，還有按國會席次政黨比例組成的

公民投票審議委員會之設計，且在當時是由對公民投票持反對態

度的中國國民黨佔立法院大多數的席次，因此即使在因為社會壓

力之下國會不得不完成公民投票法立法後，國人普遍仍認為第一

次全國性的公民投票不會在短時間出現。不過當時將尋求連任的

陳水扁總統卻在 2004 總統大選前即宣示將依照公民投票法第 17

條賦予總統的權限，發動所謂的「防衛性公投」，並戲稱縱使以

中國國民黨佔大多數的立法院所立的公民投票法是「鳥籠公投

法」，但只要鳥籠還有一扇門，籠中鳥就有機會飛出去，而公民

投票法第 17 條就是那扇門。

在陳水扁總統宣示將發動「防衛性公投」後，不僅在政壇投

下震撼彈，也立刻引起國內外的矚目。中國國民黨不管是在立法

院或是所執政的縣市都宣示將抵制此次「防衛性公投」，社會上

也立刻分成不同陣營相互攻訐，當然美國與中國也很快地表示不

希望此次公投帶來臺海的緊張局勢。

只要回顧當時的新聞報導，就可以發現當時臺灣局勢的渾

沌，但在尋求連任的陳水扁總統的堅持下，臺灣史上第一次的全

國性公民投票終於順利舉行，這對從 1980 年代末期開始的臺灣

民主化運動，確實是有著劃時代的意義。

（2）2004 年公民投票的議題

2004 年公民投票是由總統所發動，所以其議題是關於國家

安全事項，共包括兩項議題，分別是：

議題一：

臺灣人民堅持臺海問題應該和平解決，如果中共不撤除瞄準

公民投票在憲法上的理論與實踐 239

臺灣的飛彈，不放棄對臺灣使用武力，你是否贊成政府增加購置

反飛彈裝備，以強化臺灣自我防禦能力？

議題二：

你是否同意政府與中共展開協商，推動建立兩岸和平穩定的

互動架構，以謀求兩岸的共識與人民的福祉？

可以發現該次公民投票的議題全部都是針對與中國的互動

關係，而且從這兩項議題的設定也可以發現陳水扁總統所等的臺

灣政府對中國的立場是不屈服中國的武力，但願意接受與中國的

和平互動。

（3）2004 年公民投票的結果75

議題一：

公投權人數 發出票數 投票率 投票數 有效票數 同意票數 結果

16,497,746

人

7,454,038

票

45.17% 7,452,340

票

7,092,629

票

6,511,216

票

否決

議題二：

公投權人數 發出票數 投票率 投票數 有效票數 同意票數 結果

16,497,746

人

7,446,651

票

45.12% 7,444,148

票

6,865,574

票

6,319,663

票

否決

由於此兩項議題均未達到領取票數必須超過有投票權人二分之

一以上的門檻，所以並未通過。分析該次公民投票為何無法達到此一

門檻，相信是與中國國民黨全力抵制有相當大的關係，從該黨提名之

總統候選人連戰以下，到該黨的立法委員和縣市長，均一致宣稱該次

公民投票是「公投綁大選」，所以是違法，因此鼓吹該黨支持者抵制

該次公投，應該拒絕領取公民投票的選票。當然在當時尋求連任的陳

水扁總統也將該次公民投票定位成宣示臺灣主權意義的公民投票，在

朝野兩黨均將該次公投賦予高度的政治意涵的情形下，自然就出現兩

大黨的支持者會透過是否領取公民投票選票來宣示自身政治傾向的

結果。

臺灣史上第一次的全國性公民投票就在國內分歧，國外打壓 76

75 中央社 2004 選戰快報：http://www.cnanews.gov.tw/report/2004president/final.php?SHOW=FINAL2，查訪日期：2008 年 8月 3 日。

48 期學員法學研究報告 240

的情況下依然舉行，而其所引發的政治效應仍繼續延燒到陳水扁總統

的第二任任期，反對陳水扁總統的中國國民黨和其支持者，在陳水扁

總統的第二任任期仍不斷以「公投綁大選」和「319 槍擊案」兩件事

由來否定陳水扁總統當選連任的正當性。此外，也由於該次公投的第

一項議題並未通過，這也成為中國國民黨在立法院力擋軍購預算的一

大理由。

（三）2008 年公民投票

在 2008 年臺灣國內共舉行了兩次全國性的公民投票，分別是隨

同立法院改選和總統大選一併舉辦。不同於 2004 年第一次全國性公

民投票是由總統依據公民投票法第 17 條所發動的「防衛性公投」，

2008 年所舉辦的兩次全國性公民投票共四項議題均是由公民連署

後，經立法院公民投票審議委會審議後正式成案，而隨同國會與總統

大選一併舉辦。雖然這兩次公民投票共四項議題均因未達投票率門檻

而遭否決，但是藉由公民連署方式將特定議題交付公民投票，在我國

民主進程與憲政實踐上仍具有相當之意義。

（1）2008 年第一次全國性公民投票的發動

雖然 2004 年第一次的全國性公民投票的兩項議題均未通

過，但是在當時執政的民主進步黨與在野的中國國民黨對抗的氛

圍下，兩大政黨為了凝聚支持者的向心力，並寄望能吸引新的支

持者，所以在 2008 年國會改選前就分別以追討不當黨產和打擊

貪腐政權為訴求，展開新一波的對抗。因此兩大黨各自透過支持

者連署提出新的公民投票議題，分別是「討黨產」和「反貪腐」，

一併在 2008 年首先登場的國會改選舉辦。

（2）2008 年第一次全國性公民投票的議題

民主進步黨所主導的公民投票議題是配合當時行政部門的

政策，也就是追討中國國民黨不當取得的黨產，因為泛中國國民

黨長期在立法院佔有大多數的席次，所以民主進步黨自執政以來

均無法將追討不當黨產的法案付諸立法院審議表決，所以民主進

步黨會提出以討黨產做為公民投票議題的目的就是在希望能透

76 在陳水扁總統宣布將發動公民投票後，中國的反對是當然可預期的，但一向被認為是臺灣重要盟友的美國也抱持不支持的立場，而當時的法國總統席哈克甚至公開發言認為臺灣發動公民投

票是一種挑釁行為。

公民投票在憲法上的理論與實踐 241

過公民投票的結果帶給立法院壓力，使追討不當黨產的法案能有

審議通過的機會。

至於中國國民黨在面對民主進步黨提出公投議題的情勢

下，便配合當時所主打的反貪腐選舉主軸，推出反貪腐的公民投

票議題。

該次公民投票的兩項議題分別是：

議題一：

你是否同意依下列原則制定「政黨不當取得財產處理條