신유통 포커스18-03호

수급안정사업 개편 및

생산자 조직화 방안

김동환 · 류상모(농식품신유통연구원 원장/선임연구원)

※ 본 원고의 내용은 본 연구원에서 수행한 “과학기술기반 채소류 수급유통 고도화 사업단”의 “채소류 수급안정 정책”부분이며, 2017년 제7호 「신유통 리서치」에 게재된 자료입니다.

수급안정사업 개편 및 생산자 조직화 방안1)

김동환·류상모농식품신유통연구원 원장/선임연구원

1. 수급안정사업 개편 방안

1.1. 연구개요

농림축산식품부는 농산물의 원활한 수급과 적절한 가격을 유지하기 위해 산지유통종합지원 사업의 일환으로 가격안정사업을 시행하고 있다. 정부는 농업관측 정보 제공과 홍보 등으로 적정면적 재배를 유도하고 무, 배추, 마늘, 양파, 고추 등 가격 등락폭이 큰 품목에 대한 계약재배 및 수급조절 사업을 실시함으로써 이들 품목 생산자의 경영 안정성을 제고시키고 있으나 실질적인 가격안정화 효과는 미진한 편이다.

< 표 1 > - 가격 폭등락시 수급안정대책

구분 자금용도 지원조건

수급안정사업

과실·시설채소 출하약정사업

약정이행 보증금(총 약정금액의 80%), 제비용(20%이내)

공동·전문조직 : 3년일반조직 : 1년

노지채소 수급안정사업 계약자금(70%,품대+제비용), 손실대비용 운용자금(30%) 상동

수매지원저장용 국내산 농산물 수매자금 1년 3∼4%

산지가공 국내산 농산물 수매자금 2년 3%

1995년부터 수급안정(계약재배)사업이 도입되어 현재까지 채소류를 대상으로 시행되고 있는데, 이 사업은 지역농협이 농가와 사전 계약재배를 통해 출하조절 물량을 미리 확보하고, 사후적으로 계약물량의 출하를 조절함으로써 계절적 수급 및 가격안정을 도모하고 있다. 채소․과실 수급안정사업은 노지채소 계약재배사업, 시설채소약정출하사업, 과실 계약출하사업으로 구분되어 시행된다. 1998년부터 일부 품목에 대해 최저보장가격이 도입되었고, 유통협약과 유통명령은 WTO체제 대두에 따라 민간이 자율적 수급조절을 위해 2000년부터 실시중인 사업이다. 정부는 2006~2007년 시범사업을 통해 계약재배 안정화사업을 도입할 계획이었으나, 시범사업 결과 지역농협 등의 재정부담 가중 등으로 시범사업 후 도입하려던 당초 계획을 백지화하고 기존의 최저보장가격제도를 유지․보완하여 추진키로 하였다. 2007년에 산지 생산자․유통조직에 대한 농산물 구입자금 지원사업을 통합하여 포괄적으로 운영함으로써 중복지원을 방지하고 자금집행의 효율성을 증대하고자 산지유통활성화사업 및 시설채소와 과실수급안정사업을 통합하였고, 2009년부터는 노지․시설채소 수급안정사업과 저장용 및 산지가공용 산지 수매지원사업을 추가로 통합하였다.

1) 본 연구는 농림축산식품부 농생명산업기술개발사업(과제번호: 514002-03) ”채소류 수급유통 고도화 사업단” 연구결과를 요약한 것임.

구분 내용

사전적 수급대책

생육단계별로 면적조절 등 적정 재배면적을 확보하고, 수급 상황에 따른 출하지시 이행 의무 강화과잉 전망 시, 전체 계약면적의 50%(예시) 이내에서 사전 면적조절, 대체작물 전환, 출하시기 조절 등 대책 추진공급 부족 시, 계약 물량의 50% 이내에서 출하조절 및 출하지시

소득안정 강화

사전 조절면적에 대해 생육기간별 생산비를 고려한 금액 지급 및 출하물량에 대해 약정가격 보장(가격하락시)지급액 및 약정가격 수준은 품목 특성, 생육단계 및 약정물량 등 고려하여 품목별 평년 수입의 80% 이상 보장되도록 설정품목별 수급안정기금을 조성(국고 30%, 지방비 30, 자부담 40)하고, 조성된 기금 범위 내에서 약정가격 등 소득 보전

자율적 수급대책 주산지협의체(시도, 시군)와 품목별 수급조절협의체(전국)는 수급상황 점검 및 자율적 수급대책 계획･추진

그러나 농림수산식품부의 「2011년도 농림수산사업시행 지침서」에 의하면 기존 수급안정사업은 폐지하고 유통활성화사업으로 통합하여 즉시 시행하도록 하였다. 다만 수급안정 기능을 위한 기존의 출하이행을 전제로 한 계약재배는 기존 수급안정사업의 조건을 준용하여 수행키로 하였다. 또한 기존 수급안정자금을 지원받은 대상조직은 기 지원받은 금액을 무이자로 계약재배사업으로 2012년 3월 말까지 사용 가능하다고 명시하였다. 2012년부터 금리는 무이자를 유지하되, 산지유통종합평가결과에 따라 유통활성화 사업대상자 선정 조직에 한해 실시, 사업비 배정 등 사업체계 통합 운영하도록 하였고 2015년 3월, 농림축산식품부는 노지채소수급안정 사업 개편방안을 마련하여 수급안정을 위한 생산안정제, 판매역량을 위한 출하안정제를 도입하였다.

1.2. 생산출하안정제가. 생산안정제

2015년 3월 농림축산식품부는 계약재배 사업 확대에도 불구하고 가격변동에 따른 생산기반 안정 및 수급대응에 대한 역할이 미흡하다고 판단하여 노지채소 수급안정사업(계약재배)을 개편하였다. 기존에는 농협 등이 생산자와 계약을 통해 수급물량 조절 확보 후, 가격 동향에 따라 출하를 조절하였으나 정부주도형, 개별주체단위 추진, 사전적 수급대책 등이 문제점으로 지적되었다. 또한 판매역량을 고려하지 않아 참여 농협의 손실 및 가격 불안정 증폭, 농가의 잦은 계약파기 등이 문제가 되었다. 개편방안의 기본방향은 주산지 조직화로 인한 수급역량 강화, 계약재배사업 내실화이고 추진전략은 사전대책 강화, 주산지 중심의 선택·집중, 협의체 구성을 통한 자율적 수급안정체계의 구축이다. 생산안정제도는 생산약정 농가에 대해 출하지시 이행, 사전면적 조절의무 등 강화된 수급조절 기능을 부여하고, 일정 소득 보장하는 개념이다. 생산안정제 참여 요건은 수급조절협의체를 구성하고 생산안정제 및 자체 수급안정사업(계획물량, 기금조성 등) 등 계획 수립 및 신청하고 협의체는 품목별 주산지 지자체(전국 면적 대비 40% 이상, 필요시 준주산지도 가능), 생산자단체, 유통인, KREI 등이 참여한다. 단, 품목별 광역협의체인 수급조절협의체 구성이 어려운 도입 초기에는 주산지협의체가 수급조절협의체로서 기능을 할 수 있다. 수급조절협의체에서 승인･의결된 사항은 주산지 지자체･생산자 단체가 추진하며, 지원 대상은 현행 계약재배 대상품목 주산지의 생산자 단체이다. 산지 유통인은 사업농협을 통해 참여할 수 있도록 하되 독자적 참여 여부 검토하게 되어있다.

< 표 1 > - 생산안정제 사업개요

구분 내용지자체, 생산자, 생산자단체, 유통인 등이 주산지 협의체를 구성하고, 주산지 협의체가 모여 품목 대표조직인 광역 수급조절 협의체 구성

나. 출하안정제출하안정제는 고정 수요처 및 출하조절용 계약물량 등을 확보한 조합 등에 계약재배 자금을 지원하여 안정적 생산·판매 유도하는 사업이다. 고정거래처를 40% 이상 확보한 조합 등에 계약재배 자금을 지원하여 판매역량을 강화하고 손실을 감소시키는 것과 안정적 농가 소득원 제공 및 수요처의 안정적 물량 확보를 지원하는 목적을 가지고 있다. 출하조절 물량은 계약재배 물량의 20% 이상을 계획하여 수급불안정 시, 수급안정 기능을 부여하고 조합별 계획물량 파악을 통해 효과적으로 출하조절 체계를 마련하며 주산지 중심의 수급안정사업에 대한 준·비주산지를 지원하는 사업이다. 참여요건은 용도별 계획물량(고정거래처·출하조절 비율), 출하 및 판매계획 등 사업계획을 제출하고 신청한 생산자 단체이며, 생산안정제 도입 품목의 경우, 비주산지 생산자단체에 한정한다. 조직화 등 여건이 성숙하지 않은 상황에서 수급역량의 결집 필요성이 크고, 복잡한 제도의 문제 등이 우려되므로 출하안정제는 비주산지에서만 시행하되 향후 주산지로 확대하는 방안이 검토되고 있다. 지원대상은 지역 농협 등 생산자 단체 및 농업법인, 상법상 법인 등 고정수요처가 확보된 조직으로 생산자 단체는 고정출하처2)에 일정 물량의 출하계약을 체결했거나 출하계획을 제출한 조직(계약서, 과거출하실적 등 제출) 또는 식품가공공장 등 가공용 수요처3)의 기타법인이다.

1.3. 수급안정사업 평가가. 가격변동요인 분석

(1) 가격변동성 분해 모형 가격변동성에 대한 많은 선행연구가 있었지만, 가격변동성의 구조적 분해를 시도한 연구는 많지 않다. 일반적으로 농산물에 대한 수요변동성은 크지 않은 것으로 가정될 수 있다. 따라서 이를 무시할 수 있다고 가정하면 가격변동성의 대부분은 생산변동성에 투영되어 나타날 것으로 예상된다. 또한 공급 즉 생산이 단수*재배면적에 의하여 결정되기 때문에, 생산변동성은 단수변동성과 재배면적변동성에 의하여 설명될 수 있을 것이다. 단수변동성은 단기적으로는 기후변수 요인 등에 의하여 발생할 것으로 여겨지므로 인위적인 통제가 어렵다는 특성이 있고, 재배면적변동성은 농업관측 정보의 이용률 제고 등의 방법으로 상대적으로 통제가 용이하다는 특성이 있다. 따라서 가격변동성을 단수변동성과 재배면적변동성으로 분해하여 설명할 수 있는 모형의 개발은 학술적, 정책적 의미가 있다. 변동성에 대한 계측에는 여러 가지 통계적인 기법이 고려될 수 있다. 이 중 변이계수4)는 계산의 간편함과 상대적 비교의 용이성으로 인하여 실증적 연구에 많이 활용되었다. 수요변동성의 불변 가정 하에 가격변동성이 생산변동성에 투영된다고 가정하자.5) 위 식 (3-1-3)을 활용하면, 생산변동성은 단수변동

2) 대형유통업체, 김치공장, 도매시장 정가수의매매 등 출하 전, 일정가격에 정해진 물량을 사전적으로 계약한 판매처

3) 농협 이외의 식품기업 등이 출하안정 사업에 참여할 경우, 계약재배 자금을 지원받지 않는 공선출하회, 작목반 등과의 계약에 대해 지원

4) 변이계수는 표준편차를 평균으로 나누어 계산된다. 5) 수요변동성이 크지 않다는 가정은 현실적으로 받아들여지기에 큰 무리가 없는 가정이나, 가격의 수요탄력성의

분석지역 분석년도 분석대상강원 원주 1981년~2011년 가을배추경기 양평 1981년~2011년 가을배추충남 서산 1981년~2011년 가을배추충북 충주 1981년~2011년 가을배추전북 정읍 1981년~2011년 가을배추전남 해남 1981년~2011년 가을배추

성과 재배면적변동성에 의하여 결정된다. 단수와 재배면적을 표시하는 확률변수가 독립적6)이라는 가정 하에, 생산의 변이계수( )는 아래의 식(1)과 같이 표현될 수 있다.

(1)

여기서 와 는 각각 재배면적과 단수의 변이계수를 나타냄. 식(1)을 활용하여 생산변동성에 있어서 재배면적변동성의 효과는 아래와 같이 계산될 수 있다.

(2)

여기서 는 생산 변이계수에서 재배면적 변이계수가 차지하는 비중을 의미한다. 따라서 는 생산 변이계수에서 단수 변이계수가 차지하는 비중이 된다. 아래 실증 분석에서는 위 식 (2)를 활용하여 가격변동성의 분해(단수효과 vs. 재배면적효과)를 시도하였다.

(2) 분석자료 및 분석 모형 본 연구에서는 채소류 중에서도 가격변동성이 상대적으로 큰 배추를 분석대상 농산물로 설정하였다. 특히 최근 기후변화의 영향으로 이러한 배추의 가격변동성에 따른 위험이 더욱 증가하고 있는 것으로 파악되고 있다. 배추에는 여러 작형이 존재하나, 본 연구에서는 가을배추로 한정하여 분석하고자 한다.실증 분석에 사용된 데이터는 주로 농촌진흥청의 자료를 바탕으로 구축되었으며, 1981년부터 2011년도까지의 도 단위 배추 생산량, 단수, 재배면적이 이에 해당한다. 한편 배추의 가격 데이터는 농산물유통정보에서 제공하는 가을배추의 가격 정보를 활용하여 구축되었다. 기후 데이터의 경우, 기상관측소가 존재하는 지역 중 배추의 주산지와 가까운 곳을 선정하여 해당 기상관측소의 기상요인(예, 기온과 강수량) 자료를 활용하여 구축되었다.

< 표 2 > - 분석에 사용된 시간적/공간적 범위

차이에 따라 생산변동성이 가격변동성에 투영되는 정도에는 구조적인 차이가 있을 수 있다. 이러한 품목별 가격의 수요탄력성에 따른 가격변동성 분해 모형의 정교화는 학술적으로도 정책적으로도 의미있는 후속과제가 될 수 있다.

6) 일반적으로 농가수준에서는 단수와 재배면적이 상호 의존적일 수 있다. 다시 말하여 재배면적의 크기(예, 소규모 농가와 대규모 농가)에 따라 단수가 구조적으로 변화할 수 있다. 그러나 본 연구에서와 같이 지역단위/전국단위의 규모에서는 이러한 농가수준의 상호의존성이 희석되기 때문에 단수와 재배면적은 독립적으로 결정된다고 가정할 수 있다.

분석지역 분석년도 분석대상경북 영주 1981년~2011년 가을배추경남 밀양 1981년~2011년 가을배추

분석지역 단수효과 재배면적효과강원 원주 23.4 76.6경기 양평 8.1 91.9충남 서산 7.6 92.4충북 충주 13.7 86.3전북 정읍 10.0 90.0전남 해남 5.6 94.4경북 영주 6.7 93.3경남 밀양 6.7 93.3

전국 15.8 84.2

(3) 가격결정 실증분석 모형 앞서 논의된 이론적 가격결정모형에 기초하여 실증적 분석에 사용될 분석모형을 설정하였다. 재배면적결정 방정식인 식 (3-1-1)을 추정하기 위한 추정식은 아래 식 (3)과 같다.

, t=1, 2, 3, ..., T (3)

여기서 는 평균 0이며 일정한 수준의 분산값을 가진 확률변수로서 오차항을 나타낸다. 는 t기의 농업관측정보의 제공여부를 표시하는 더미변수(관측정보가 제공되면 =1)이며, 는 t기의 연도를 표시하는 더미변수로서 연도별 생산성 향상 등과 같은 기술진보를 측정하기 위해 도입되었다. 한편 단수함수를 추정하기 위한 추정식은 아래의 식 (4)와 같다.

, (4)

여기서 는 t기의 생육기의 고온현상을 측정하는 변수로서 배추의 생육기 기간 중 평균 기온이 20℃ 초과하는 일수를 의미하며, 는 t기의 결구기 고온현상을 측정하는 변수로서 배추의 결구기 기간 중 평균 기온이 18℃ 초과하는 일수를 의미한다. 는 t기의 생장기 강수총량을 의미한다. 는 평균 0이며 일정한 수준의 분산값을 가진 확률변수로서 오차항을 나타낸다.

(4) 가격변동성 분해결과 및 함의 본 연구에서 고안된 가격변동성 분해모형(식 (2) 참조)을 활용하여 가을배추의 가격변동성을 단수효과와 재배면적효과로 분해한 결과는 아래의 표와 같다.

< 표 3 > - 가격변동성 분해결과

구분 내용 비고조사시기 2015년 4월 27일～ 5월 8일

조사대상

배추 생산자 100명무 생산자 100명

고추 생산자 100명마늘 생산자 100명양파 생산자 100명

조사내용

재배면적 및 생산량재배면적 결정 요인수급안정사업 개념

수급안정사업 참여경험노지채소 계약재배사업 평가 5점 리커트 척도

계약재배 및 산지폐기 사업 평가 5점 리커트 척도최저보장가격 만족도 5점 리커트 척도

계약재배 및 산지폐기 사업 문제점자조금 사업 인식 여부광고의 가격 상승 효과 5점 리커트 척도

수매비축사업의 가격 안정 효과 5점 리커트 척도수급안정사업 평가 5점 리커트 척도

수급안정사업 개선방향농산물 생산 출하 시 인터넷 활용도

인터넷 요구 정보

분석결과, 전국 기준 가을배추 가격변동성의 재배면적효과가 84.2%, 단수효과가 15.8%로 추정되어 재배면적효과가 단수효과 보다 상대적으로 큰 것으로 나타났다. 이는 8월 중순/9월 초순-11월에 걸쳐 재배되는 가을배추의 경우, 고랭지배추 등과 비교하여 가격변동성에 대하여 단수의 영향이 일반적으로 작은 것으로 알려져 있는 사실과 일치하는 결과라고 할 수 있다. 각 분석지역의 경우에도 재배면적효과가 단수효과보다 상당히 큰 것으로 분석되었다, 특히 경상-전라지역의 경우 재배면적효과가 90%를 상회하는 등 단수효과에 대비 재배면적효과가 가격변동성의 대부분을 설명할 수 있는 것으로 추정되었다.

나. 수급안정사업 설문평가 정부 수급안정사업의 객관적 평가를 위해 5대 채소 생산자를 대상으로 설문조사를 실시하였다. 생산자 설문조사는 2015년 4월 27일부터 5월 8일까지 배추, 무, 고추, 마늘, 양파 생산자를 대상으로 실시되었다.

< 표 4 > - 수급안정사업 평가 설문 조사 개요

(1) 설문조사 결과① 기초통계량

설문조사 대상 생산자의 평균 연령은 65.5세이다. 무, 양파 생산자의 평균연령은 상대적으로 배추, 고추, 마늘보다 낮은 것으로 나타났다. 품목별 평균 재배면적은 배추가 2,800평, 무 6,157평, 고추 996평, 마늘 2,483평, 양파 6,266평으로 조사되었다.

② 수급안정사업평가노지채소 계약재배 사업에 대한 인식에 대한 설문결과, 사전계약 가격 출하로 가격 안정을 도모하는 사업 이라는 응답이 36.1%, 잘 모름이 34.1%, 농협 등 계약주체가 위험을 부담하면서 가격을 안정화하는 사업이라는 응답이 16.3%로 조사되었다. 단순한 계약금 지원 사업, 정부가 채소류 가격 안정을

구분배추 무 고추 마늘 양파 전체

표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중사전계약가격

출하로 가격안정

24 24.0 22 22.0 24 24.5 75 75.0 35 35.0 180 36.1

단순한 계약자금지원 8 8.0 14 14.0 3 3.1 0 0.0 10 10.0 35 7.0

농협 등 계약주체가

위험 부담으로 가격 안정화

17 17.0 14 14.0 19 19.4 8 8.0 23 23.0 81 16.3

채소류 가격안정에 대한 정부 책임사업

0 0.0 8 8.0 14 14.3 3 3.0 7 7.0 32 6.4

잘 모름 51 51.0 42 42.0 38 38.8 14 14.0 25 25.0 170 34.1합계 100 100.0 100 100.0 98 100.0 100 100.0 100 100.0 498 100.0

책임지는 사업이라는 인식은 낮은 것으로 나타났다. 전체적으로 노지채소 계약재배 사업에 대해 1/3 정도의 생산자가 모르나 마늘의 경우 사전계약 가격에 의한 출하 유도로 가격 안정을 도모하는 사업이라는 응답이 75%로 매우 높게 나타났다.

< 표 5 > - 노지채소 계약재배사업에 대한 인식(단위 : 명, %

정부의 계약재배 및 산지폐기 사업의 채소류 가격 안정에 대한 생산자의 평가는 5점 만점에 3.0점으로 그다지 높지 않은 것으로 조사되었고, 품목별로는 무가 2.7점으로 가장 낮았고 마늘이 3.5점으로 가장 높았다.

< 표 6 > - 계약재배 및 산지폐기 사업 평가(단위 : 명, %

구분 배추 무 고추 마늘 양파 전체표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중

전혀 도움되지 않음 10 10.0 15 15.3 13 15.1 0 0.0 12 12.0 50 11.0별로 도움 되지 않음 25 25.0 32 32.7 13 15.1 13 18.1 23 23.0 106 23.2

잘 모르겠음 37 37.0 22 22.4 19 22.1 16 22.2 24 24.0 118 25.9어느 정도 도움 됨. 24 24.0 26 26.5 39 45.3 38 52.8 36 36.0 163 35.7

매우 도움 됨. 4 4.0 3 3.1 2 2.3 5 6.9 5 5.0 19 4.2합계 100 100.0 100 100.0 86 100.0 72 100.0 100 100.0 456 100.0점수 2.9 2.7 3.0 3.5 3.0 3.0

정부의 계약재배 및 산지폐기 사업의 문제점을 조사한 결과, 산지폐기 시 최저보장가격이 낮음이 37.9%, 계약물량이 적어 수급조절 능력이 미흡함이 23.8%로 높게 나타났고, 기타 응답은 산지폐기 미경험으로 잘 모른다는 응답이 대다수로 나타났다.

구분 배추 무 고추 마늘 양파 전체표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중

계약재배물량이 적어 수급조절 효과

미흡10 10.0 8 8.0 20 21.1 69 86.3 6 6.0 113 23.8

산지폐기시 최저보장 가격이

낮음42 42.0 40 40.0 34 35.8 2 2.5 62 62.0 180 37.9

농협 등 계약주체의 판매능력 취약 8 8.0 9 9.0 12 12.6 7 8.8 5 5.0 41 8.6

계약재배 미참여 무임승차자의 이득 3 3.0 6 6.0 3 3.2 0 0.0 1 1.0 13 2.7생산자의 자발적

수급조절 능력 미흡 2 2.0 4 4.0 3 3.2 0 0.0 4 4.0 13 2.7기타 35 35.0 33 33.0 23 24.2 2 2.5 22 22.0 115 24.2합계 100 100.0 100 100.0 95 100.0 80 100.0 100 100.0 475 100.0

< 표 7 > - 계약재배 및 산지폐기 사업 문제점(단위 : 명, %

정부의 수매비축 사업의 가격 안정 효과에 대한 평가는 5점 만점에 2.9점으로 생산자들의 평가는 다소 부정적인 것으로 나타났다. 단, 마늘의 경우 3.3점으로 수매비축 사업의 평가가 긍정적인 것으로 조사되었다. 정부는 저장성 있는 채소(고추, 마늘, 양파)의 가격이 폭락하는 경우 수매비축 후, 방출하는 수매비축 사업을 시행하고 있다.

< 표 8 > - 수매비축사업의 가격 안정화 효과(단위 : 명, %

구분배추 무 고추 마늘 양파 전체

표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중전혀 도움되지 않음 12 12.0 8 8.0 17 17.0 2 2.0 12 12.0 51 10.2별로 도움되지 않음 32 32.0 32 32.0 26 26.0 12 12.0 28 28.0 130 26.0

잘 모름 32 32.0 31 31.0 16 16.0 45 45.0 16 16.0 140 28.0어느 정도 도움됨 23 23.0 23 23.0 38 38.0 41 41.0 35 35.0 160 32.0

매우 도움됨 1 1.0 6 6.0 3 3.0 0 0.0 9 9.0 19 3.8합계 100 100.0 100 100.0 100 100.0 100 100.0 100 100.0 500 100.0점수 2.7 2.9 2.8 3.3 3.0 2.9

계약재배사업, 수매비축사업, 관측사업, 자조금사업 등 정부의 채소류 수급안정정책의 가격 안정 효과에 대한 종합평가를 조사한 결과, 5점 만점에 2.8점으로 생산자들이 부정적으로 평가하고 있는 것으로 나타났다.

구분배추 무 고추 마늘 양파 전체

표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중전혀 기여하지못했음 18 18.2 13 13.0 17 17.0 1 1.0 16 16.0 65 13.1

별로 기여하지 못한 편 32 32.3 46 46.0 29 29.0 10 10.1 27 27.0 144 28.9잘 모름 32 32.3 16 16.0 24 24.0 50 50.5 15 15.0 137 27.5

어느 정도 기여함 16 16.2 24 24.0 29 29.0 38 38.4 39 39.0 146 29.3크게 기여함 1 1.0 1 1.0 1 1.0 0 0.0 3 3.0 6 1.2

합계 99 100.0 100 100.0 100 100.0 99 100.0 100 100.0 498 100.0점수 2.5 2.5 2.7 3.3 2.9 2.8

구분배추 무 고추 마늘 양파 전체

표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중시장기능에 맡김 7 7.0 5 5.0 9 9.0 0 0.0 7 7.0 28 5.7

생산자단체의 자율적 노력 3 3.0 9 9.0 5 5.0 7 7.9 8 8.0 32 6.5

정부역할 강화 29 29.0 34 34.0 30 30.0 72 80.9 32 32.0 197 40.3목표가격과 시장가격의 차이를 정부에서 직불

보전23 23.0 21 21.0 29 29.0 10 11.2 24 24.0 107 21.9

수입보험제도 도입 7 7.0 6 6.0 8 8.0 0 0.0 8 8.0 29 5.9기타 31 31.0 25 25.0 19 19.0 0 0.0 21 21.0 96 19.6합계 100 100.0 100 100.0 100 100.0 89 100.0 100 100.0 489 100.0

< 표 9 > - 채소류 수급안정정책 가격 안정 효과(단위 : 명, %

정부의 채소류 수급안정대책 개선 방안에 대한 조사결과, 정부역할을 강화하여 계약재배사업, 수매비축사업 등을 확대하고 최저보장가격 수준을 높여야 한다는 응답이 40.3%로 가장 높게 조사되었다. 쌀 변동직불제와 같이 일정 수준의 목표가격과 시장가격의 차이를 정부에서 직불금으로 보전해야 한다가 21.9%로 조사되었다. 기타 의견은 농협 등 생산자단체들의 자율적인 수급안정 노력 강화 6.5%, 정부는 시장에 대한 직접 개입을 자제하고 수입보험제도 등 새로운 방식을 도일해서 농가 경영 안정화 5.7%, 정부는 수급안정에 관여하지 말고 자연스러운 시장기능에 맡겨야 함 5.7% 등으로 조사되었다.

< 표 10 > - 채소류 수급안정정책 개선 방안(단위 : 명, %

(2) 시사점 배추, 무, 고추, 마늘, 양파 5대 채소류 생산자 500명을 대상으로 수급안정사업의 평가, 기타 사업평가, 종합평가, 농업분야 정보서비스 활용에 대해 조사하였다. 정부의 노지채소계약재배 사업 내용에 대해 알지 못하는 생산자는 34.1%이고 계약재배 사업을 몰라서 참여하지 않았던 생산자는 36.4%로 조사되었다. 노지채소 계약재배사업에 대한 정부 및 유관 기관의 홍보가 강화되어야 한다. 생산자의 51.6%만 계약재배사업 참여 경험이 있고 사업내용을 모르거나 산지유통인과의 계약관계, 가격 안정의 실익 없음을 이유로 계약 재배에 참여하지 않고 있다. 정부의 계약재배 및 산지폐기 사업의 가격 안정 효과는 5점 만점의 3.0점으로 평균이다. 저장성이 강

한 양념채소의 만족도는 평균 이상이나 엽근채소는 평균 이하인 것으로 조사되어 저장성이 약한 품목에 대한 보완 대책 마련이 필요하다. 산지폐기시 최저보장 가격의 만족도는 2.4점으로 마늘을 제외한 나머지 품목에서 모두 평균 이하의 점수를 받았다. 배추, 무, 고추, 양파 품목의 최저보장가격에 대한 재검토가 필요하다. 계약재배 및 산지폐기 사업의 문제점은 최저보장가격이 낮고 계약물량이 적어 실질적 수급조절 효과가 미흡하다는 의견이 많았다. 자조금 사업에 대해 인지하고 있는 생산자는 19.8%에 불과하였다. 가격 하락 시 광고가 가격 상승에 도움이 되는지에 대한 평가는 5점 만점에서 3.0점으로 보통 수준이며, 마늘, 양파를 제외하고 평균이하로 나타났다. 수매비축사업의 가격 안정 효과에 대한 평가에서는 5점 만점에 2.9점으로 나타나 다소 부정적으로 응답하였다. 종합적으로 정부 채소류 수급안정사업은 5점 만점에 2.8점으로 마늘을 제외한 배추, 무, 고추, 양파에서 다소 부정적으로 평가되었다. 수급안정대책의 개선 방향에 대한 응답에서는 정부의 역할 강화와 목표가격과 시장가격 차이를 직불금으로 보전해야 한다는 응답이 많아 생산자들이 자율적 수급조절보다는 정부 의존형 정책을 희망하는 것으로 나타났다.

다. 채소류 재배면적 결정요인 분석 생산자의 재배면적 결정요인 조사결과, 응답자의 73.7%가 일정하게 재배면적을 유지하는 것으로 나타났다. 재배면적을 변동시키는 요인은 전년 가격을 참조가 11.0%, 산지유통인, 농협, 업체, 대형유통업체와의 계약 상황이 4.4%, 농업관측본부 재배의향 및 전망 자료를 참고하는 비중이 2.6%로 조사되었다. 재배면적을 결정하는 기타응답은 윤작, 고령화 및 일손부족으로 인한 조정 등으로 조사되었다.매년 일정하게 재배면적을 유지하는 생산자는 배추가 85.7%, 무 51.0%, 고추 66.0%, 마늘 95.0%, 양파 71.0%로 조사되어 품목별 재배면적의 고정성은 마늘이 가장 큰 것으로 나타났으며, 무의 재배면적 변동성이 가장 큰 것으로 조사되었다.

< 표 11 > - 품목별 재배면적 결정요인(단위 : 명, %

구분배추 무 고추 마늘 양파 전체

표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중일정면적유지 84 85.7 51 51.0 66 66.0 95 95.0 71 71.0 367 73.7

전년가격 1 1.0 21 21.0 17 17.0 5 5.0 11 11.0 55 11.0계약에 의함 3 3.1 8 8.0 4 4.0 0 0.0 7 7.0 22 4.4농업관측본부

재배의향 및 전망 2 2.0 4 4.0 4 4.0 0 0.0 3 3.0 13 2.6

기타 8 8.2 16 16.0 9 9.0 0 0.0 8 8.0 41 8.2합계 98 100.0 100 100.0 100 100.0 100 100.0 100 100.0 498 100.0

재배면적을 변동시키지 않는 이유는 매년 일정 면적재배가 64.6%, 대체작목의 부재가 24.5%, 판로부재가 3.6%, 유통업체와의 계약유지가 1.1%로 조사되었다. 응답자의 2/3 가량은 재배면적을 조정할 의사가 없고 작목전환을 하고 싶어도 마땅한 대체작목을 찾지 못하고 있다.

구분배추 무 고추 마늘 양파 전체

표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중크게 감소 1 1.0 0 0.0 0 0.0 0 0.0 0 0.0 1 0.2조금 감소 10 10.0 11 11.0 14 14.0 13 13.0 9 9.0 57 11.4

미조정 89 89.0 84 84.0 84 84.0 87 87.0 87 87.0 431 86.2증가 0 0.0 5 5.0 2 2.0 0 0.0 3 3.0 10 2.0

매우 증가 0 0.0 0 0.0 0 0.0 0 0.0 1 1.0 1 0.2합계 100 100.0 100 100.0 100 100.0 100 100.0 100 100.0 500 100.0

< 표 12 > - 재배면적 미조정 요인(단위 : 명, %

구분0 ~ 500평 500 ~ 3,000평 3,000평 이상 전체

표본 비중 표본 비중 표본 비중 표본 비중일정면적유지 38 60.3 123 64.1 74 67.9 235 64.6대체작목부재 12 19.0 49 25.5 28 25.7 89 24.5계약에 의함 1 1.6 2 1.0 1 0.9 4 1.1

판로를 구하기 어려움 4 6.3 7 3.6 2 1.8 13 3.6

기타 8 12,7 11 5.7 4 3.7 23 6.3합계 63 100.0 192 100.0 109 100.0 364 100.0

농업관측본부에서 생산의향면적이 평년보다 크다고 전망하였을 경우, 11.6%의 생산자는 재배면적을 감소시키고 2.2%의 생산자는 재배면적을 증가시키나 86.2%의 생산자는 재배면적을 조정하지 않는 것으로 조사되었다. 생산자는 생산의향면적보다 전년 가격의 등락에 대해 다소 탄력적으로 반응하는 것으로 나타났다. 농업관측본부에서 전망하는 생산의향면적에 대해 반응하는 생산자는 약 11~16%이며, 반응하지 않는 생산자는 약 84~89%로 조사되었고 작목별로는 큰 차이가 없는 것으로 조사되었다.

< 표 13 > - 농업관측본부 생산의향면적이 평년보다 증가할 경우 재배면적 조정(단위 : 명, %

(1) 분석모형본 연구의 목적은 채소류 수급안정사업을 개선하기 위하여 재배면적을 변동시키는 생산자의 의사결정 요인을 분석하는데 있다. 불확실성 하에서 생산자가 재배면적을 결정하는 요인은 보통 전년도 출하기 시장가격, 전작형 시장가격, 농가수취가격, 대체재가격 등을 고려한 기대가격 등이 있다.설문조사를 통한 선택실험법을 이용하여 분석하는 경우 일반적으로 다항로짓모형(multinomial logit model, MNL)으로 분석하고 IIA(independence of irrelevant alternatives) 가정의 성립 여부를 Hausman과 McFadden(1984)이 제안한 방식으로 검토하였다.

(2) 분석결과본 연구는 생산자의 재배면적 의사결정 요인을 분석하기 위해 다항로짓모형을 이용하여 분석하였다. 선택대안은 생산자의 일정면적 관행재배(대안1), 전년가격에 의한 조정(대안2), 계약재배에 의존(대안3), 관측정보를 고려한 재배면적 선택(대안4) 및 기타(대안5)의 5가지로 구분하였고, 생산자가 재배면적 의사결정에 대하여 선택할 수 있는 설명변수는 생산자의 계약재배사업 참여여부, 연령, 재배면적 규모로 설정하였다. 계약재배 참여경험은 더미변수로 사용하였고, 재배면적 규모는 3,000평(1ha)을 기준으로

구분 빈도 평균 표준편차 최소값 최대값 비고

종속변수

관행재배 344 0.737 0.441 0 1전년가격 50 0.107 0.310 0 1계약재배 22 0.047 0.212 0 1관측정보 13 0.028 0.164 0 1

기타 38 0.081 0.273 0 1

설명변수

계약재배사업참여 경험 467 0.51 0.50 0 1 더미

연령 467 65.5 8.92 34 86 세재배면적 467 3,577 6,515 50 90,000 평1,000평 미만 150 480 231.84 50 950 평

1,000～3,000평 미만 164 1,572 509.76 1,000 2,800 평

3,000～5,000평 미만 57 3,514 514.93 3,000 4,500 평

5,000평 이상 96 11,879 10,760.3 5,000 90,000 평

구분 변수 추정치 표준오차 RRR1)

일정면적재배

연령 -0.0227 0.0211 0.9774재배면적규모 -0.2878+ 0.1608 0.7498

계약재배 참여여부 0.1485 0.3480 1.1601상수항 4.3011** 1.5924 73.7834

전년 가격에의한 조정

연령 -0.0547* 0.0262 0.9467재배면적규모 -0.3512+ 0.2062 0.7038

계약재배 참여여부 0.6711 0.4445 1.9564상수항 4.2898* 1.9415 72.9570

계약에 따른조정

연령 -0.0530+ 0.0320 0.9483재배면적규모 -0.0579 0.2495 0.9437

계약재배 참여여부 0.4544 0.5495 1.5752상수항 2.8005 2.3537 16.4541

1,000평 미만, 1,000평~3,000평 미만, 3,000~5,000평 미만, 5,000평 이상으로 구분하여 규모별 효과를 살펴보고자 했다. 분석에 사용된 변수의 기초통계량은 다음과 같다.

< 표 14 > - 기초 통계량

다항로짓모형(MNL) 추정 결과, 일정한 면적을 관행적으로 재배하는 생산자는 연령보다는 재배면적 규모에 기인한다고 판단할 수 있다. 이는 고령의 생산자라 하더라도 재배면적 규모가 크면 재배면적 변동성이 크고 젊은 연령의 생산자가 소규모로 작물을 재배하는 경우 재배면적 변동성이 작음으로 설명된다. 생산자의 재배면적 규모와 일정한 재배면적을 유지할 확률은 음(-)의 관계로 나타났다. 즉, 재배면적 규모가 작을수록 일정면적을 유지할 확률이 높아지는 반면, 재배면적 규모가 클수록 재배면적을 변동시킬 확률이 높은 것으로 나타났다. 연령과 관행재배의 관계는 음(-)의 관계로 나타났으나 통계적인 유의성은 없었다.

< 표 15 > - 다항로짓 추정결과 재배면적 의사결정

구분 변수 추정치 표준오차 RRR1)

농업관측정보에 따른 조정

연령 -0.0930* 0.0374 0.9111재배면적규모 0.1790 0.3044 1.1960

계약재배 참여여부 -0.1405 0.6573 0.8685상수항 4.3756 2.6803 79.4889

기타 (base outcome) - - -관측치 467

LR chi-square(12) 24.06**Psedo R2 0.02

Log likelihood -148.82

구분 변수 Full Restricted Difference

전년 가격에의한 조정

연령 -0.0547* -0.0530 -0.0016재배면적규모 -0.3512+ -0.2708 -0.0803

계약재배 참여여부 0.6711 0.6145 0.0565상수항 4.2898* 4.0274 0.2624

계약에 따른조정

연령 -0.0530+ -0.0559 0.0028재배면적규모 -0.0579 -0.0112 -0.0466

계약재배 참여여부 0.4544 0.4641 -0.0097상수항 2.8005 2.8641 -0.0635

주 : RRR은 relative risk ratio로 선택대안에 속할 확률과 기준 대안에 속할 확률에 대한 상대적 위험도임.+p<0.10; *p<0.05; **p<0.01

(3) 분석결과 전년 가격에 의해 생산자가 재배면적을 조정할 확률은 연령과 통계적으로 유의한 음(-)관계로 추정되었으나 재배면적 규모와는 통계적 유의성이 낮았다. 전년 출하기 가격에 민감하게 반응하는 생산자는 규모와는 큰 관련이 없는 반면 연령이 높아질수록 보수적으로 접근함을 알 수 있다.생산자가 계약관계에 의해 재배면적을 결정하는 확률 또한 규모보다는 연령과의 음(-)의 관계가 통계적으로 유의하여 연령이 높을수록 계약관계에 의해 조정하는 확률이 낮은 것으로 나타났다. 마지막으로 농업관측정보에 따른 생산자의 재배면적 조정 확률은 연령과 음(-)의 관계로 나타나 연령이 낮은 농가가 농업관측정보를 적극적으로 의사결정에 활용하는 것으로 설명된다. 생산자 특성에 의한 재배면적 의사결정 선택을 살펴보면, 재배면적 규모가 큰 생산자는 재배면적을 조정할 확률이 높고, 연령이 낮은 생산자는 전년가격, 계약조건 및 농업관측 정보를 활용하여 재배면적을 조정할 확률이 높은 것을 알 수 있다. 계약재배 참여 경험은 모든 선택대안에 있어 통계적인 유의성이 낮아 생산자의 재배면적 의사결정에 영향을 미치지 못하는 것으로 판단된다. 이런 결과는 기본적으로 채소류 생산자의 재배면적 변동성이 낮은 가운데, 재배면적의 변화가 대규모로 경적을 하거나 연령이 낮은 생산자가 채소류 재배면적의 변화를 주도함을 시사한다. 한편, 정부 계약재배사업 참여 경험은 재배면적의 변화와는 통계적 유의성이 없는 것으로 나타나 계약재배사업이 재배면적 안정성에 유의한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 다항로짓모형의 IIA 가정 성립 여부에 대해 Hausman-McFadden 검정을 실시한 결과는 다음의 표와와 같다. Hausman 검정 결과 선택대안에 따라 추정치의 차이가 없다는 귀무가설이 수용하여, IIA 가정을 위반한다고 할 수 없기 때문에 모형의 선택대안 간의 독립성은 만족되었다.

< 표 16 > - 다항로짓모형 가정의 IIA Hausman 검정 결과

구분 변수 Full Restricted Difference

농업관측정보에 따른 조정

연령 -0.0930* -0.1080 0.0149재배면적규모 0.1790 0.2282 -0.0878

계약재배 참여여부 -0.1405 -0.0531 -0.0492상수항 4.3756 5.1268 -0.7512

chi-square(12) 0.71

구분 변수 한계효과 표준오차 변수값

일정면적재배연령 0.0032 -0.0530 65.48

재배면적규모 -0.0268 -0.2708 2.211계약재배 참여여부 -0.0380 0.6145 0.507

전년 가격에의한 조정

연령 -0.0028+ -0.0530 65.48재배면적규모 -0.0103 -0.2708 2.211

계약재배 참여여부 0.0491+ 0.6145 0.507

계약에 따른조정

연령 -0.0011 -0.0530 65.48재배면적규모 0.0087 -0.2708 2.211

계약재배 참여여부 0.0113 0.6145 0.507

농업관측정보에 따른 조정

연령 -0.0013* -0.0530 65.48재배면적규모 0.0084 -0.2708 2.211

계약재배 참여여부 -0.0067+ 0.6145 0.507

주 : +p<0.10; *p<0.05; **p<0.01

마지막으로 생산자 특성변수의 한계 효과(marginal effects)를 추정하였다. 생산자의 연령, 재배면적규모 및 계약재배참여 여부의 평균값을 기준으로 할 때, 재배면적 규모가 1단위 증가할 때마다 재배면적을 일정하게 유지할 확률은 2.6% 감소하는 것으로 나타났다. 한편, 연령이 1단위 증가할 때 전년 가격, 계약, 농업관측정보에 의해 재배면적을 조정할 확률은 각각 0.28%, 0.11%, 0.13% 감소하는 것으로 나타났다. 채소류 생산자의 규모화와 고령화 추세를 감안하면, 향후 채소류 재배면적의 변동성이 점차 증가할 것임을 예측할 수 있다.

< 표 17 > - 생산자 재배면적 의사결정의 한계효과 추정치

주 : +p<0.10; *p<0.05; **p<0.01

(4) 시사점 채소류 생산자의 73.7%는 재배면적을 일정하게 유지하고 전년가격에 의해 재배면적을 조정하는 비율은 11.0%로 조사되었다. 생산자들의 재배면적 고정성은 관행재배 및 대체작목의 부재 때문인 것으로 나타났다. 재배면적이 소규모 일수록 관행적으로 일정면적을 재배하는 비중이 크고, 대규모일수록 전년 가격에 민감하게 반응하는 것으로 나타났으며 재배면적의 고정성은 마늘이 가장 크고, 변동성은 무가 가장 큰 것으로 조사되었다. 약 80%의 생산자가 전년 가격의 변화와 관계없이 일정하게 재배면적을 유지하고, 가격 상승시보다 가격 하락시 보다 민감하게 반응하는 것으로 나타났다. 농업관측본부에서 평년보다 재배의향면적이 높다고 관측할 경우, 소규모 농가의 91.0%는 재배면적을 유지하고 9.0%만 면적을 감소시키는 것으로 나타났다. 반면, 대규모 농가의 18.4%는 면적을 조정하는 것으로 조사되었다. 소규모 생산자는 대부분 관행적인 경작과 대체작목의 부재로 일정 재배면적을 고정적으로 유지하기 때문에 재배면적의 변동성은 대규모 생산자로부터 기인함을 알 수 있다. 이로 인해 소규모 농가일수록

최저보장가격에 민감할 수 밖에 없으며 이에 대한 불만이 큰 것으로 판단된다. 조사결과, 적정 재배면적의 유도는 재배면적 변동성이 상대적으로 큰 대규모 생산자를 대상으로 이루어져야 함을 알 수 있어 중요한 정책적 시사점을 제시하고 있다. 재배의향면적에 대한 반응은 대규모 생산자가 소규모 생산자보다 민감하기 때문이다. 재배면적 조정의 큰 걸림돌은 관행과 대체작목 부재인 것으로 나타났다. 정부는 생산자 규모를 감안하여 대규모 생산자와 소규모 생산자에 대해 선별적 맞춤형 정책을 수립할 필요가 있다. 계약재배사업과 산지폐기 사업에 대한 평가는 중립적이나 마늘을 제외하면 최저보장가격에 대한 불만이 크고 자조금 사업의 인지도는 매우 낮으며 수급안정사업 전반에 대한 평가는 다소 부정적이다. 계약재배 사업에 참여율이 낮은 것은 사업내용을 인지하지 못하는 비중이 높고 참여 실익이 낮은 것으로 평가하고 있기 때문이다. 정부는 계약재배 사업 등 정부 시책의 홍보를 보다 강화해야 하며, 최저보장가격에 대한 재검토가 필요하다.

라. 수급안정사업 평가(1) 수급안정화 사업이 시장에 미치는 효과① 계약재배

계약재배 사업은 재원조달의 한계 등으로 말미암아 전체 농가를 대상으로 실시할 수가 없기 때문에 그 효과는 계약재배에 참여한 농가와 참여하지 않은 농가에 대해서 서로 다르게 나타난다. 계약재배 사업으로 말미암아 계약재배에 참여한 농가들의 해당 품목 생산량(공급량)이 계약재배 사업을 실시하지 않았을 때에 비해 더 늘어나는 결과가 초래된다면, 이러한 공급증가로 말미암아 해당 품목 전체에 대한 시장 가격은 하락하기 때문에 계약재배에 참여하지 않은 농가들은 오히려 계약재배 사업 때문에 손해를 보게 된다. 계약재배사업은 또한 계약재배에 참여한 농가들에게도 반드시 긍정적인 결과를 초래하지는 않는다고 할 수 있는데, 그 이유는 계약 가격이 계약재배사업이 없었을 경우 형성되었을 시장가격보다 낮게 책정된다면 이는 결과적으로 계약재배 사업에 참여한 농가들의 손실로 귀결되기 때문이다. 계약재배사업의 이와 같은 측면들은 아래의 그림을 통해 그 메커니즘을 논의해 볼 수 있다(안병일 외, 2015). 그림에서 D는 수요곡선이며, S1은 계약재배 사업에 참여하지 않은 농가들의 공급곡선이며, S2는 계약재배사업에 참여한 농가들로부터의 공급곡선으로 계약재배사업이 없었을 경우 시장가격에 따라 반응하여 나타나게 되는 공급곡선이다. 따라서 계약재배사업이 없었다고 한다면, 시장에서 관찰할 수 있는 총 공급곡선은 S1과 S2를 합산한 ST가 되고, 시장의 균형은 ST와 수요곡선 D가 만나는 점에서 형성되어 균형가격은 P*, 균형물량은 Q*가 된다.

< 그림 1 > - 계약가격이 시장에서 형성되었을 균형가격 보다 낮은 경우

자료 : 안병일 외(2015), 『주요 농가경영안정지원제도 성과 평가』, 한국농촌경제연구원 연구자료 R744 자료를 일부 수정

계약재배사업이 실시되어 계약가격이 균형가격 P*보다 낮은 Pc 수준으로 결정되고 계약물량이 Qc만큼으로 결정되었다고 하면, 시장에의 총 공급곡선은 계약재배에 참여하지 않은 농가들로부터의 공급 S1에 계약재배물량 Qc가 합산된 S’T가 된다고 할 수 있다. 이때 시장의 균형가격과 균형물량은 총 공급곡선 S’T와 수요곡선 D가 만나는 수준에서 결정되어 각각 P**와 Q**로 형성된다. 즉, 계약재배 사업은 시장에 공급되는 물량을 줄여 시장가격을 상승시키는 효과를 초래한다는 것을 알 수 있다. 계약재배사업 실시 이전과 이후를 비교해 보면, 계약재배에 참여하지 않은 농가들은 계약재배사업으로 말미암아 생산자잉여 증가라는 긍정적 영향을 얻게 되는데, 생산자 잉여증가분은 그림에서 □P**abP*이다. 한편, 계약재배에 참여한 농가들은 계약재배 사업으로 인해 오히려 생산자 잉여 손실을 겪게 되는데, 이는 그림에서 □P*cdPc 영역이다. 이와 반대로 계약가격이 시장에서 형성되었을 균형가격보다 높은 수준으로 책정된다면, 계약재배 사업은 정 반대의 효과를 초래하여 계약재배사업에 참여한 농가들에게는 생산자 잉여 증가를 가져오고 계약재배사업에 참여하지 않은 농가들에게는 생산자 잉여 감소를 가져올 것임을 유추할 수 있다.

② 수매비축 및 산지폐기산지 폐기 및 수매비축 사업은 수확기 가격은 지지하고 단경기 가격은 하락시켜 가격안정화를 추구하는 정책이지만, 주된 정책 목표는 수확기 산지 가격 지지에 있다고 할 수 있다. 이와 같은 정책 목표에 초점을 맞추어 산지폐기 및 수매비축이 수확기 산지 가격에 미치는 영향을 살펴보면 아래의 그림을 통해 그 자세한 효과를 알아 볼 수 있다.7)

7) 계약재배 사업으로 인한 효과는 고려하지 않은 것임.

< 그림 2 > - 산지폐기 및 수매비축이 수확기 산지 가격에 미치는 영향

산지폐기 및 수매비축 정책을 실시하지 않는 경우에 수확기 산지 수요곡선을 D, 산지 공급곡선을 S라고 한다면, 이들 정책이 실시되지 않는 상황에서의 시장 균형은 S와 D가 만나는 점에서 형성되어 균형가격은 P*, 균형물량은 Q*에서 달성된다. 정부에서 산지폐기 사업을 실시해서 Y1만큼의 산지 폐기한다면, 수확기의 수요곡선은 D를 Y1만큼 수평 이동한 D′가 되고, 이때 새로운 수요곡선 D′와 공급곡선 S가 만나는 점에서 시장 균형이 이루어져 수확기 산지 가격은 P′로 상승하게 된다. 산지폐기와 수매비축 사업이 동시에 실시될 경우, 수확기의 총 수요 곡선은 D를 Y1+Y2만큼 수평 이동한 D″가 되고, 이때 새로운 수요곡선 D″와 공급곡선 S가 만나는 점에서 시장 균형이 이루어져 수확기 산지 가격은 P″가 된다. 산지폐기와 수매비축사업은 수확기 산지 가격을 상승시켜 생산자 잉여 증가를 가져오며(그림에서 □P″abP* 만큼의 영역), 소비자 잉여 감소(그림에서 □P″cbP* 만큼의 영역)를 가져온다는 것을 알 수 있다.

③ 분석모형 계약재배와 수매비축 및 산지폐기 사업이 시장에 미친 효과는 식(1)～식(4)로 표현된 수확기 산지 수급 방정식을 통해 분석할 수 있다.

(1) : 수확기 산지 수요 (2) : 계약재배사업에 참여한 농가들의 공급 (3) : 계약재배사업에 참여하지 않은 농가들의 공급 (4) : 수확기 산지 시장의 균형

식(1)은 수확기 산지 수요를 나타내는 것으로 는 산지의 민간 수요량, 는 산지 가격, 는 (가격을 제외하고) 수확기 산지 수요에 영향을 미치는 요인이며, 은 수매비축량, 는 산지 폐기량이다. 식(2)는 수확기 산지 공급 중에서 계약재배사업에 참여한 농가들로부터의 공급을 나타내는 것으로

는 (가격을 제외하고) 계약재배사업에 참여한 농가들의 공급에 영향을 미치는 요인이다. 식(3)은 수확

기 산지 공급중에서 계약재배사업에 참여하지 않은 농가들의 공급을 나타내는 것으로 는 (가격을 제외하고) 계약재배사업에 참여하지 않은 농가들의 공급에 영향을 미치는 요인이다. 식(4)는 수확기 산지시장의 균형관계를 나타내는 식이다.

식(1) ~ 식(4)를 전미분하면 식(1′)~식(4′)와 같이 나타낼 수 있다.

(1′)

(2′)

(3′)

(4′)

식(1′)~식(4′)를 좌변의 변수로 나누고 정리하면 다음과 같이 탄성치 및 점유율 파라미터와 로그 변화분의 관계로 표시되는 식을 얻을 수 있다.

(1″)

(2″)

(3″)

(4″)

여기서 , , , , , , , 는 각각 해당 변수의 변화율로 예를 들어 는 를 나타낸다. 파라미터 는 수요의 자체가격에 대한 탄성치, 는 수요의 수요변화 요인 에 대한 탄성치, 은 총수요량 중에서 산지폐기량이 차지하는 비중, 는 수요량 중 수매비축량이 차지하는 비중, 는 계약재배에 참여한 농가들의 공급의 가격에 대한 탄성치, 는 계약재배에 참여한 농가들의 공급의 공급변화요인 에 대한 탄성치, 는 계약재배에 참여하지 않은 농가들의 공급의 가격에 대한 탄성치, 는 계약재배에 참여하지 않은 농가들의 공급의 공급변화요인 에 대한 탄성치, 는 총 공급량 중 계약재배에 참여한 농가들로부터의 공급량 비중, 는 총 공급량 중 계약재배에 참여하지 않은 농가들로부터의 공급량 비중이다. 식(1″)~식(4″)에서 산지폐기 및 수매비축사업의 효과는 와 를 통해 모형에 반영될 수 있으며, 계약재배 사업의 효과는 를 통해 모형에 반영될 수 있다. 본 연구에서는 산지폐기, 수매비축 및 계약재배를 중심으로 하는 수급안정사업의 효과만을 분석하고자하기 때문에, , 와 는 실제 분석모형에서는“0”으로 처리하였다. 계약재배사업의 효과는 계약재배에 참여한 농가들의 공급량이 계약재배사업을 하지 않았을 경우에 비

해 어느 정도나 증가(또는 감소)하게 되는지를 시뮬레이션 하여 를 통해 모형에 반영할 수 있다. 이와 같은 가정을 전제로 하고 내생변수를 파라미터 행렬과 외생변수의 관계로 정리하면 식(5)와 같이 나타낼 수 있다.

(5)

식(5)를 이용한 효과분석에서 의 값은 “1”로 삽입되었는데, 그 이유는 계약재배로 인한 공급량 변화는 그 효과가 모두 공급곡선의 이동이라는 형태로 전달되기 때문이다. 또한 식(5)에서 및 값도 “1”로 분석 모형에 삽입되었는데, 그 이유는 산지폐기 및 수매비축 사업을 실시하지 않은 경우에 비해 동 사업들을 실시하는 경우를 비교하면 그 효과가 1로 계산되기 때문이다.

(2) 분석결과의 시사점과 수급안정사업의 정책과제 계약재배 사업은 수확기에 미리 약정한 가격으로 출하할 수 있도록 하는 사업으로써 시장가격의 등락과는 관계없이 농가에게 일정한 수취가격을 보장하는 제도로 수급안정사업의 대표적 사업으로 자리매김해 왔다. 그러나 재원조달의 한계 때문에 사업대상이 되는 품목의 전체 생산량 중 극히 일부만을 대상으로 사업이 실시되어 왔다(최소 5%미만(가을배추) 최대 20%내외(양파)). 또한 농가의 계약불이행, 정산과정에서의 어려움 등 사업시행 자체의 어려움도 동 사업이 확대되는데 제약요인으로 작용해 왔다. 계약재배사업은 수급안정사업의 가장 대표적인 사업으로 그간 간주되어 왔지만, 사업이 가지고 있는 본질상 시장에 대한 “수급안정”을 추구하고자 하는 정책목표를 달성하는 것과는 거리가 먼 사업이라고 할 수 있다. 계약재배 사업으로 말미암아 계약재배에 참여한 농가들의 해당 품목 생산량(공급량)이 계약재배 사업을 실시하지 않았을 때에 비해 더 늘어나는 결과가 초래된다면, 이러한 공급증가로 말미암아 해당 품목 전체에 대한 시장 가격은 하락하기 때문에 계약재배에 참여하지 않은 농가들은 오히려 계약재배 사업 때문에 손해를 보게 된다. 계약재배사업은 또한 계약재배에 참여한 농가들에게도 반드시 긍정적인 결과를 초래하지는 않는다고 할 수 있는데, 그 이유는 계약 가격이 계약재배사업이 없었을 경우 형성되었을 시장가격보다 낮게 책정된다면 이는 결과적으로 계약재배 사업에 참여한 농가들의 손실로 귀결되기 때문이다. 본 연구에서 분석한 가을배추와 마늘에 대한 계약재배사업 효과는 이론적인 논의와 합치하는 결과로 도출되었다. 즉, 계약재배 사업에 참여한 농가에 대한 효과와 계약재배사업에 참여하지 않은 농가에 대한 효과가 서로 상충되는 것으로 나타났다. 그러나 계약재배에 참여한 농가를 통해 생산되는 물량이 매우 작은 수준이기 때문에, 시장 전체적으로는 그 효과가 미미한 것으로 분석되었다. 계약재배 사업이 참여농가와 비참여 농가에 대해 서로 상반된 효과를 나타낸다는 점, 계약재배 사업 물량이 전체 생산량 중에서 차지하는 비중이 매우 작기 때문에 시장 전체에 미치는 효과가 매우 제한적이라는 점 등을 종합적으로 고려해 본다면, 계약재배 사업은 “농가의 경영안정화”라는 측면에서 접근해야지 “수급안정”정책이라는 관점에서 접근하는 것은 곤란하다.

계약재배 사업에 소요된 자금이 2014년 기준으로 7천 520억 원이라는 적지 않은 금액임을 감안해 본다면, 동 사업은 해당 품목을 전문적으로 생산하기 때문에 가격위험에 크게 노출된 전문 농가들을 대상으로 경영안정화 장치를 제공한다는 측면에서 접근하는 것이 바람직하다. 이를 위해서는 사업대상이 되는 농가를 엄밀하게 선별하는 것도 필요하며, 계약파기를 하는 가장 주된 이유가 계약단가가 산지에서 형성되는 포전매매 가격보다도 낮기 때문이라는 조사자료(최병옥 외, 2011)를 감안하여, 생산비가 보장되면서도 일정한 정도의 수익을 얻을 수 있는 수준에서의 계약단가에 대한 가이드라인도 추가적으로 필요하다. 이 과정에서 매우 주의 깊게 고려해야 할 사항 중의 하나는 계약단가가 높아지면 계약재배에 참여할 유인이 높아지고, 그 결과 계약재배로 인해 시장 공급량이 늘어나기 때문에 시장가격을 하락시킬 가능성 또한 커진다는 점이다. 따라서 계약 단가를 높이는 방안과 동시에 시장 가격에 가장 충격을 적게 줄 수 있는 수준의 계약물량 목표치를 사전적으로 설정하고 이를 적절하게 농가와 전국 각지 지역농협에게 배분하는 메커니즘이 마련되어야 한다(안병일 외, 2015). 수매비축 및 산지폐기 사업은 수확기 과잉공급으로 말미암아 초래되는 가격 폭락을 방지하여 생산농가들에게 최소한의 소득을 보장해 주고자 하는 수급안정사업의 또 다른 대표적인 세부사업이다. 시뮬레이션 모형을 이용하여 2010년 이후 산지폐기와 수매비축사업이 각 사업대상 품목의 수확기 가격에 미친 효과를 평가한 결과, 2010년 이후 동 사업이 수확기 가격을 3%이상 상승시키는 효과를 가져온 경우는 2013마늘과, 2011년 가을배추 두 경우에 불과하다. 이러한 사실은 수매비축과 산지폐기사업이 수확기 가격을 지지하는 효과가 매우 제한적이었다는 것을 암시한다. 예산의 제약 때문에 산지폐기사업이든 계약재배 사업이든 생산되는 농산물 대비 사업물량은 매우 적은 수준에 머무를 수밖에 없기 때문에, 많은 예산을 투입하고서도 그 사업효과는 미미하게 나타날 수밖에 없다. 따라서 정부가 현행과 같이 직접적으로 시장에 개입하는 형태의 정책은 지양될 필요가 있다. 관측정보의 제공과 같이 농가단위에서 스스로 생산량을 조절할 수 있도록 유도하여 가격 하락을 사전에 방지할 수 있도록 하는 정책이 보다 중요하며, 직접적인 시장 개입을 통한 가격지지 등의 정책보다는 농가의 수입 안정화를 직접적인 대상으로 하는 보험 제도를 적극적으로 활용하는 것이 보다 바람직하다.

1.4. 생산출하안정제 중장기 전망가. 분석모형

본 연구의 목적은 배추, 무, 마늘, 양파, 고추의 수급변화를 파악하고 생산･출하안정제 사업 시행에 따른 5대 채소 재배면적을 전망하는 것으로 생산･출하안정제 사업 효과 분석을 위한 시나리오를 가정하고 개발한 모형을 활용하여 시나리오에 따른 재배면적 변동 효과를 분석하였다. 분석 모형은 한국농촌경제연구원의 KREI-KASMO 전망 자료를 준용하여 구성되어 있다. 전망을 위해 필요한 경제성장률, 소비자물가상승률, 이자율, 환율, 소비자 가격지수, 생산자 가격지수 등은 한국은행, 통계청, OECD, Global Insight 등 관련 기관 전망치를 준용하고, 국제유가는 EIA, 국내총인구수는 통계청 추계인구전망치를 활용하였다. 투입재가격 전망 자료는 농기구가격, 사료비, 영농광열비, 종자비, 비료비, 농약비, 제재료비, 농업노임, 농지임차료 등으로 구성되어 있고, 전망 자료는 한국농촌경제연구원의 KREI-KASMO 전망 자료를 준용하였다. 본 연구의 모형은 배추, 무, 마늘, 양파, 고추 5가지 품목으로 구성되어 있고, 각 품목은 재배면적함수, 단수함수, 수요함수, 수출입함수, 수급균형 항등식 등으로 구성되어 품목별 수급전망 및 균형가격을 도출하도록 구성되어 있다. 생산대체 품목의 경우 한국농촌경제연구원 KREI-KASMO 자료를 준용

하여 외생변수로 구성하여 모형에 반영하였다. 각 품목별 수출입구조는 HS Code별로 데이터를 수집한 다음 해당 품목의 전체 수입량을 산출하도록 구성하였다. 고추의 수출입구조는 건고추, 냉동고추, 혼합조미료 및 기타소오스, 고추장, 고춧가루, 김치(수율적용)의 HS Code를 통해 데이터를 수집한 다음 전체 수출입량을 계측하도록 구성하였다.

나. 생산출하안정제 사업 효과 분석 시나리오 생산･출하안정제는 해당 품목 사업물량의 15%, 20%에 대하여 평년 도매가격의 80%, 100%(조수입 또는 생산비+마진 등)를 보장하는 정책이다. 출하안정제의 고정가격 계약(생산비+마진 등 또는 조수입)단가를 알 수 없어서, 분석에 있어서는 평년도매가격을 고정가격 계약단가로 가정한다. 생산･출하안정제 사업 효과 분석을 위한 시나리오는 5대 품목 생산량의 15%, 20%에 대하여 도매가격보다 목표가격이 낮을 경우 평년8) 도매가격의 80%, 100%를 보장한다고 설정한다. 또한 목표가격이 해당 품목의 도매가격보다 높은 수준일 경우 해당 품목에 한하여 생산안정제 사업은 시행되지 않는다고 가정한다. 생산안정제는 2016년에는 고랭지･시설배추, 양파, 시설무를 반영하고 2017년 배추･무(모든 작기), 양파, 마늘, 2018년부터는 고추를 추가하여 5대 품목 전체에 생산안정제를 반영하여 시나리오 분석을 수행하였다. 출하안정제 사업은 농협과 aT 사업물량이 구분됨에 따라 농협은 2016년부터 배추, 무, 마늘, 양파, 고추 품목에 대하여 사업이 시행되고, aT는 2016년 배추와 무, 2017년 배추, 무 , 건고추, 2018년부터는 5대 품목 모두 모형에 반영하여 사업 효과 분석을 시행하였다.9) 생산･출하안정제 사업 효과 분석을 위하여 분석모형의 재배면적반응함수에 정책변수를 포함시켰다. 품목별 재배면적반응함수에 사용된 주요 설명변수는 전기개배면적, 기대순수익과 생산대체재의 기대순수익을 사용하며, 기대순수익에 정부 정책변수를 포함시켰다. 기존의 품목별 재배면적반응함수는 식(2)와 같이 밭농업직불제사업만 정책변수로 반영하여 모형을 구성하였다. 또한, 5대 품목에서만 정부 정책이 시행되기 때문에 사실상 coupled payment 시스템을 가정하였고 생산･출하안정제 사업 효과를 분석하기 위하여 구성한 재배면적반응함수는 기대순수익에 밭농업직불제와 생산･출하안정제 정책변수를 포함한 식(3)과 같다.

Exp경영비

농판가격 ×단수 Exp경영비

농판가격 ×단수 (1)

Exp경영비

밭농업직불제 농판가격 ×단수 Exp경영비

밭농업직불제 농판가격 ×단수 (2)

8) 이전 5개년 도매가격 가운데 최대, 최소를 제외한 평균을 의미함.9) 농협 사업물량: (’16) 5% → (’17) 8 → (’20) 10, aT 사업물량: (’16) 3% → (’17) 5 → (’20) 10

구분 내용베이스라인 * 밭농업직불제사업 시행, 생산･출하안정제 사업 미시행

시나리오 공통 * 밭농업직불제 및 생산･출하안정제 사업 시행

공급 과잉1-1 * 밭농업직불제 및 생산･출하안정제 사업 시행, 단수 15% 증가 가정

1-2 * 밭농업직불제 및 생산･출하안정제 사업 시행, 단수 15% 증가, 산지폐기 10% 가정

공급 부족2-1 * 밭농업직불제 및 생산･출하안정제 사업 시행, 단수 10% 하락 가정

2-2 * 밭농업직불제 및 생산･출하안정제 사업 시행, 단수 10% 하락, 재배면적 10% 증가 가정

Exp경영비

생산출하안정제 밭농업직불제 농판가격 ×단수 Exp경영비

생산출하안정제 밭농업직불제 농판가격 ×단수

(3)

분석의 효율성을 높이기 위하여 분석모형은 엑셀로 구성하였고 시나리오 분석 방법은 생산･출하안정제 모듈이 “0”이면 밭농업직불제와 생산･출하안정제 모두 모형에 반영하지 않은 식(1)이 되고, “1”이면 밭농업직불제만 반영<식(2)>, “2”이면 밭농업직불제와 생산･출하안정제 모두 반영<식(3)>하도록 모듈을 구성하여 밭농업직불제 및 생산･출하안정제 사업의 효과를 모두 분석할 수 있도록 모형을 구성하였다. 분석을 위한 베이스라인은 재배면적함수에 밭농업직불제만 포함하여 품목별 재배면적, 생산량, 가격 등의 수급을 전망하고, 시나리오는 밭농업직불제와 생산･출하안정제 모두 포함하여 품목별 수급을 추정하였다. 효과 분석은 먼저 연차별로 품목별 수급을 전망한 베이스라인과 정부 정책을 포함한 시나리오의 추정치와 비교하여 생산･출하안정제 사업 시행에 따른 효과를 분석하였다.

< 표 18 > - 생산출하안정제 사업효과 분석 시나리오

구분 2016 2018 2023 2028 2033 2036

배추

재배면적 26.3(0.00)

24.9(0.00)

22.4(0.00)

20.3(0.00)

18.1(0.00)

16.7(0.00)

국내 생산량 1,992.5(0.00)

1,958.9(0.00)

1,834.3(0.00)

1,726.2(0.00)

1,604.6(0.00)

1,525.7(0.00)

수입량 556.2(0.00)

552.0(0.00)

599.7(0.00)

644.2(0.00)

687.4(0.00)

712.1(0.00)

수출량 58.0(0.00)

61.1(0.00)

70.4(0.00)

80.6(0.00)

90.8(0.00)

97.3(0.00)

농판가격 140.6(0.00)

142.6(0.00)

152.0(0.00)

158.3(0.00)

162.1(0.00)

163.0(0.00)

무

재배면적 20.2(0.00)

22.4(0.00)

20.0(0.00)

18.2(0.00)

16.4(0.00)

15.3(0.00)

국내 생산량 1,173.3(0.00)

1,347.4(0.00)

1,221.0(0.00)

1,123.9(0.00)

1,028.9(0.00)

971.6(0.00)

수입량 47.7(0.00)

47.4(0.00)

51.3(0.00)

54.9(0.00)

58.4(0.00)

60.4(0.00)

수출량 5.3(0.00)

8.3(0.00)

7.6(0.00)

8.0(0.00)

8.5(0.00)

9.0(0.00)

농판가격 339.4(0.00)

204.9(0.00)

233.5(0.00)

249.1(0.00)

260.3(0.00)

264.2(0.00)

마늘

재배면적 20.8(0.00)

20.8(0.00)

19.4(0.00)

17.6(0.00)

15.9(0.00)

14.9(0.00)

국내 생산량 275.5(0.00)

280.8(0.00)

271.7(0.00)

255.0(0.00)

238.0(0.00)

227.8(0.00)

수입량 78.9(0.00)

79.7(0.00)

83.7(0.00)

89.2(0.00)

94.7(0.00)

97.9(0.00)

수출량 0.3(0.00)

0.3(0.00)

0.3(0.00)

0.3(0.00)

0.3(0.00)

0.3(0.00)

농판가격 2,176.5(0.00)

2,141.2(0.00)

2,221.3(0.00)

2,397.0(0.00)

2,546.6(0.00)

2,616.4(0.00)

양파

재배면적 21.2(0.00)

22.8(0.00)

24.0(0.00)

25.1(0.00)

26.0(0.00)

26.4(0.00)

국내 생산량 1,332.7(0.00)

1,439.4(0.00)

1,545.5(0.00)

1,640.0(0.00)

1,730.2(0.00)

1,773.4(0.00)

수입량 95.4(0.00)

90.8(0.00)

93.0(0.00)

97.9(0.00)

102.1(0.00)

104.0(0.00)

수출량 0.8(0.00)

0.8(0.00)

0.8(0.00)

0.8(0.00)

0.7(0.00)

0.7(0.00)

농판가격 642.2(0.00)

592.8(0.00)

621.2(0.00)

671.2(0.00)

705.9(0.00)

717.3(0.00)

고추

재배면적 32.2(0.00)

31.8(0.00)

27.0(0.00)

23.3(0.00)

19.4(0.00)

17.0(0.00)

국내 생산량 85.5(0.00)

83.7(0.00)

73.9(0.00)

66.0(0.00)

57.1(0.00)

51.1(0.00)

수입량 103.5(0.00)

104.6(0.00)

109.1(0.00)

112.6(0.00)

115.8(0.00)

117.5(0.00)

수출량 24.1(0.00)

24.0(0.00)

23.6(0.00)

23.3(0.00)

23.0(0.00)

22.8(0.00)

농판가격 9,403.0(0.00)

9,470.3(0.00)

10,000.8(0.00)

10,363.0(0.00)

10,620.9(0.00)

10,770.1(0.00)

다. 분석결과(1) 생산출하안정제 사업 시행

베이스라인 전망치 수준에서 생산･출하안정제 사업을 시행할 경우 대부분 목표가격보다 시장가격이 높은 수준임에 따라 생산･출하안정제 사업 시행의 효과가 미미한 것으로 분석되었다. 사업 시행에 따른 효과는 베이스라인 대비 재배면적, 생산량이 증가하고 시장가격은 하락하는 것으로 분석결과 나타났다.

< 표 19 > - 생산출하안정제 사업효과 분석결과(단위 : 단위: 천 ha, 천 톤, 원/kg, %

배추, 무, 마늘, 고추는 재배면적이 감소함에 따라 생산량이 감소하고, 양파는 수요가 상승함에 따라 5대 품목 시장가격이 모두 상승할 것으로 전망되어 목표가격을 평년 가격 수준으로 설정할 때, 다음의 그림과 같이 목표가격은 시장가격보다 대부분 낮은 수준이다.

< 그림 3 > - 시장가격과 목표가격 비교

(2) 기상호조 생산･출하안정제 사업의 수급조절 정책의 효과 분석을 위하여 기상 호조로 인하여 2018년 품목별 단수가 15% 상승하는 것을 가정하였다. 시나리오 분석결과 2018년 기상 호조에 따른 단수 증가로 과잉 공급 상황이 발생함에 따라 시장 가격이 하락하고 이후 생산량 증감과 가격 등락이 반복되는 악순환 구조가 이어졌다. 시나리오 분석결과 2018년 기상 호조에 따른 단수 증가로 2018년 배추 생산량은 베이스라인 대비 15% 증가하고 생산량 증가에 따라 가격은 23.4% 하락하는 것으로 분석결과 나타났다. 무 2018년 생산량은 베이스라인 대비 14.4% 증가한 1,542천 톤이고 시장가격은 생산량 증가에 따라 30.6% 감소한 kg당 142.2원으로 분석 결과 나타났다. 2018년 마늘 가격은 생산량이 15% 증가함에 따라 베이스라인 대비 16.5% 하락한 kg당 1,787.5원으로 분석결과 나타났다. 마늘 수입량은 국내 생산량 증가로 베이스라인 대비 6.1% 감소한 반면, 수출량은 2.6% 증가한 것으로 분석되었다. 양파는 단수 증가에 따라 생산량이 증가함에 따라 수입량은 베이스라인 대비 16.9% 감소, 수출량은 21.5% 증가, 가격은 16.5% 하락한 것으로 분석되었다. 고추는 생산량 증가에도 불구하고 수입량이 감소함에 따라 고추 농판가격은 다른 품목과 비교하여 상대적으로 하락폭(-5.6%)이 낮은 것으로 분석되었다.

(3) 산지폐기공급 과잉 상황이 발생하였을 때 생산･출하안정제 사업 정책 중 하나인 수급조절 의무에 대한 효과 분석을 위하여 2018년 기상 호조로 생산량이 증가하였을 때 생산량의 11.5%를 산지폐기 하는 것을 가정하였다. 공급 과잉 문제 해결을 위해 산지폐기를 가정한 시나리오 분석결과 시나리오 1-1과 비교하여 생산량 증가분이 감소하여 가격 변동성이 낮아져 생산･출하안정제 사업이 수급을 안정시키고 가격을 지지하는데 기여하고 있는 것으로 분석결과 나타났다. 2018년 배추 가격은 시나리오 1-1에서 23.4% 하락하는 것으로 분석되었으나, 산지폐기로 배추 가격은 3.3% 하락하여 kg당 137.9원으로 분석되었다. 무 가격은 kg당 198.3원으로 베이스라인 대비 3.2%

감소하였고, 생산량은 1.3% 증가한 것으로 분석결과 나타났다. 마늘 가격은 베이스라인 대비 2.3% 하락하여 시나리오 1-1의 가격 변화율(-16.5%)보다 낮은 수준인 것으로 분석되었다. 공급 과잉 시 양파의 가격 변화율은 26.4% 수준이었지만, 산지폐기 영향으로 생산량 증가분이 감소함에 따라 양파 가격은 베이스라인 대비 3.7% 하락한 것으로 분석된다. 고추 가격은 베이스라인 대비 0.7% 하락하였고, 생산량은 1.8% 증가한 것으로 분석되었다.

(4) 기상악화 생산･출하안정제 사업의 수급조절 정책의 효과 분석을 위하여 기상 악화를 가정하여 품목별 생산량이 10% 감소하는 것으로 가정하였다. 분석결과 기상 악화로 2018년 공급량이 감소함에 따라 가격이 큰 폭으로 상승하고 수입량 증가, 수출량이 감소하는 등 수급이 변화는 상황이 지속될 것으로 분석되었다. 배추 생산량이 베이스라인 대비 10% 감소함에 따라 배추 가격은 21.9% 상승하였으며, 생산량은 연평균 0.4% 감소, 가격은 0.9% 상승하는 것으로 분석되었다. 무 생산량 감소로 2018년 무 가격은 베이스라인 대비 32.2% 상승한 kg당 270.8원으로 분석되었고, 생산량은 연평균 0.2% 감소하는 것으로 나타났다. 마늘 가격은 베이스라인 대비 14.2% 상승하였고, 수입량은 5.2% 증가, 수출량은 2.1% 감소한 것으로 분석되었다. 양파 생산량 감소로 수입량은 15.8% 증가하고, 수출량은 11.9% 감소하였으며, 양파 가격은 베이스라인과 비교하여 24.6% 상승한 것으로 분석되었다. 고추 가격은 생산량이 10% 감소함에 따라 베이스라인 대비 3.9% 상승하였으나, 수입량이 2.9% 증가하여 다른 품목들과 비교하여 상대적으로 가격 변동은 크지 않은 것으로 분석되었다.

(5) 출하조절기상 악화 및 재배의향 감소 등으로 공급 부족 상황이 발생할 것으로 예측될 때 정식 시기를 앞당겨 출하시기를 조절하는 상황을 가정하여 2018년 품목별 재배면적을 10% 증가시켰다. 출하시기를 조절하여 재배면적을 증가시켜 수급을 안정시킨 결과 공급 부족 상황과 비교하여 생산량 및 가격 변동성이 낮아져 가격을 안정시키는데 기여할 것으로 판단된다. 분석결과 재배면적 증가로 2018년 배추 생산량은 베이스라인 대비 1% 감소하였고, 가격은 1.9% 상승하여 시나리오 2-1과 비교하여 생산량 및 가격 변화가 작아진 것으로 분석된다. 공급 부족 상황 시 무 생산량은 베이스라인 대비 9.6% 감소하고 가격은 32.2% 증가한 것으로 분석되었으나, 출하시기 조절에 따라 무 생산량은 1% 감소하고 가격은 2.8% 증가한 것으로 분석결과 나타났다. 분석결과 2018년 마늘 가격은 kg당 2,169.4원(베이스라인 2,141.2원)으로 시나리오 2-1의 가격 2,446원과 비교하여 상승폭이 낮은 것으로 분석되었다. 2018년 양파 생산량은 출하조절에 따라 1% 감소하였고, 생산량 감소에 따라 양파 가격은 베이스라인 대비 2.2% 상승하여 공급 부족 상황과 비교하여 변동폭이 작은 것으로 분석되었다. 고추 가격은 공급 부족 시 베이스라인 대비 3.9% 상승하였지만, 수급안정을 위하여 재배면적을 증가시킴에 따라 고추 가격은 0.4% 상승한 것으로 분석결과 나타났다.

라. 시사점 분석결과 생산･출하안정제 사업의 수급 조절 정책은 공급 과잉 시 계약물량을 산지폐기 함에 따라 공급을 안정시켜 가격 하락폭을 낮추고, 공급 부족 시 정식시기를 앞당겨 가격이 큰 폭으로 상승하는 것을 막아 해당 품목들의 수급을 안정시키는데 기여하고 있는 것으로 분석되었다. 공급 조절을 통한 수급 안정이라는 사업 목적에 맞게 단기적으로 사업 시행에 따른 긍정적 영향이 명확히 나타나지만, 중

장기적으로 사업수혜자들의 경영 유지에 따른 공급량 확대로 가격이 하락하거나 가격 하락에 따른 공급량 감소로 가격이 다시 상승하는 등 수급 불안정에 따른 부정적 효과 나타날 것으로 판단된다. 또한, 사업수혜자와 비수혜자의 수취가격을 비교한 결과를 통해 수급 불안 시 사업수혜자는 정부에서 가격 차액 또는 공급 조절 물량에 대하여 가격 보전을 통해 소득을 안정시키지만, 비수혜자의 경우 수급 불안의 부정적인 영향을 직접적으로 받아 경영을 유지하기 어려운 상황에 직면하는 것으로 분석 결과 나타났다. 생산･출하안정제 사업은 농가 경영 및 소득을 보장함에 따라 해당 품목의 경영을 유지시키고, 수급을 안정시키는 등 긍정적인 영향을 주는 것으로 판단되지만, 목표가격이 평년 도매가격을 사용하여 매년 바뀜에 따라 시장가격이 목표가격보다 높게 형성될 시 정책 효과가 미미하다는 한계를 가진다. 단기적으로는 수요 및 공급량이 고정되어 있어, 사업수혜자의 가격지지효과로 정책의 사업효과가 뚜렷하게 긍정적인 효과가 나타나, 중장기적으로는 사업수혜자의 공급증가를 초래하며, 이러한 가격하락효과는 사업 비수혜자에게 부정적인요인이 될 수 있으며, 정부 및 지자체의 보조금지출에 대한 부담이 커지게 된다. 이러한 현상은 생산･출하안정제 사업의 비율과 품목이 확대될수록 증폭될 것으로 판단된다. 따라서 품목확대 및 사업 참여비율 조정 및 설정 시, 수요를 고려하여 적정사업비율을 설정하여 운영하는 것이 바람직하다.

1.5. 수급안정사업 평가 및 개선 방안가. 시사점

정부가 수급안정사업, 수매비축 등 다양한 사업을 통해 주요 채소류의 가격을 안정시키고자 하나 가격변동성은 여전히 커 정책의 효과성이 미흡하다. 생산자들도 수급안정대책에 대한 만족도가 5점 만점에 2.8점으로 낮은 편이다. 정부수급안정사업의 문제점은 단기적으로 발생하는 수급 볼안에 대응할 수 있는 수매비축사업이 체계적으로 마련되어 있지 않다는 것이다. 가격 발견 방식이 도매시장에 의존한 상장경매 위주이므로 가격 변동성을 확대시키고 실수요자에 대한 효율적인 자분 분배가 이루어지지 않고 있다. 또한, 생산자단체와 생산자 간의 조직화가 미흡하여 계약재배 비율이 낮으며 산지유통인의 높은 취급률로 수급불안 시 공급 조절 물량을 확보하기 어려운 문제점이 있다. 공급의 과부족 시 비축, 저장 및 가공에 대한 연계정책이 세부적으로 마련되어 있지 않은 것도 문제점으로 지적할 수 있다. 계약재배 사업은 계약물량이 부족(계약재배 취급량 15%에 불과)하고 생산자에 대한 통제력 미흡으로 가격안정화 효과가 미흡하다. 사업자금이 단순한 선도금 역할에 한정되어 있고 정부 주도형으로 생산자 자율적 수급조절 능력이 부족하기 때문이다. 수매비축사업 또한 전체 생산량 대비 수매, 비축 실적이 저조하며 생산자의 자율적 노력이 부족하다. 자조금 및 유통조절명령제는 생산자의 무관심, 무임승차, 품질판정시스템 및 과다한 행정 비용이 문제점으로 지적되고 있으며, 사업에 대한 정부의 홍보와 생산자의 이해가 부족하다. 농업관측사업은 단기적인 수급관리에 필요한 정보 위주로 제공하여 생산자의 식부면적 결정에 영향을 주고 있지 못하고 주산지에 대한 신속, 정확한 정보를 제공하지 않으며 수요분석의 부재로 수급안정을 위한 정보가 부족하다. 생산자는 계약준수 의식이 미흡하고 무임승차가 만연되어 있으며 농협은 판매능력 부족으로 가격 폭등락시 대처가 미흡하다. 이에 반해 일본의 경우 가격 폭등락시 조기 출하, 지연 출하 등에 대해 손실 보전을 해줌으로써 수급조절을 기하고 있다.

채소류 수급의 불안정성은 최근의 기상 및 기후 변화로 인해 커지고 있으나 국내 채소류 판매가격의 변동성, 고령화 등의 이유로 적정 재배면적을 확보하기 어렵다. 일본과 중국의 채소류 수급안정정책 기조는 정부의 과도한 시장개입을 자제하고 생산자 자율적인 수급조절 환경을 구축하는 것이다. 채소류 가격 변동성은 재배면적의 변동에서 기인(재배면적 효과 84.2%)하고 소규모 농가보다 대규모 농가의 면적 변동성이 커 대규모 농가의 관리 체계 구축이 필요하다. 결국 채소류의 경우 대규모 농가와 이와 결부된 산지유통인의 투기적 행동이 가격변동성을 증폭시키는 것으로 분석되므로 대규모 농가와 산지유통인에 대한 정책이 강화되어야 한다.

나. 수급안정사업 개선방안(1) 새로운 정책 패러다임

정부는 농산물의 가격을 안정시키려고 노력해왔지만 오히려 시장에 너무 깊숙이 개입해 부작용도 나타나고 있다. 생산자의 자율적 수급조절 능력이 취약해지고, 단기적·대증적인 대책을 남발해 시장참여자의 기회주의적 행동을 유발하기도 했다. 이러한 과거 정책에 대한 반성을 기초로 정부는 새로운 농산물 수급관리 패러다임을 정립해야 한다 현재 정부 수급안정사업은 일부 농협을 통해 정부주도형으로 이루어지고 있으나, 소규모 생산자 위주의 계약재배 사업은 성과를 기대하기 어렵다. 농협 등의 생산자단체와 산지유통인을 포괄하는 계약재배 환경을 구축하여 자율적 수급조절 토대를 마련해야 한다. 산지유통인은 현재 사업농협을 통해서 계약재배 사업에 참여가 가능하나 참여율이 극히 낮은 실정이다. 기본적으로 정부는 제도화된 수급관리 시스템을 확립해 체계적으로 대응해야 한다. 또 긴급한 상황을 제외하고는 산지폐기·긴급수입 등으로 시장에 직접 개입하는 것을 자제하고 일상적인 수급관리는 농협 등 생산자단체가 자율적으로 담당하도록 해야 한다.

< 그림 4 > - 새로운 수급안정정책 패러다임

단기적으로는 수급의 안정화, 가격 안정화 및 농가소득 안정화를 목표로 하고 중장기적으로는 채소류 산업발전 측면에서 대체작목, 가공, 수출에 대한 노력을 기울이고 자급률 확보 차원에서 적정 재배면

적을 관리하는 목표를 수립해야한다. 우선 정책 대상을 세분화하여 규모별(대·중·소), 품목별(저장성·비저장성), 산지별(주산지·비주산지) 특성을 고려한 맞춤형 정책사업 수립이 필요하다. 소규모 생산자는 대체작목 등이 없어 재배면적 조절이 어렵기 때문에 재배면적 조절과 함께 대체작목의 개발이 필요하다. 생산자의 고령화, 일손 부족 등으로 재배면적이 지속적으로 감소하여 생산기반이 약화되고 식량자급률의 위험 요소로 작용하고 있기 때문이다. 채소류의 경우 산지유통인의 역할이 크고 생산과 결부되어 있으며, 투기적 성격으로 교란요인이므로 이들을 법인화시켜 정책적 관리 대상으로 편입시킬 필요가 있다. 계약기간은 단기계약에서 탈피하여 다년도 계약을 의무화하여 수급의 안정을 도모해야 한다. 생산자 소득 안정을 위한 대책에 일본식의 세밀한 손실보전 대책 (풍흉시, 구간별로 조기출하분과 출하 지연분에 대한 손실 보전)을 마련해야 한다. 또한 생산자에 국한되어 있는 수급안정사업의 대상에 실수요자를 포함시켜야 한다. 유통분야는 도매시장 법인, 중도매인 및 매매 참가인, 가공분야는 김치공장 및 가공업체, 소비분야는 외식업체, 소매업체를 포함해야 한다. 또한 가격의 안정을 위해 생산자의 수요자의 손실을 고려한 양방향 손실보전 대책을 마련해야 한다.

(2) 생산안정제 개선 방안① 생산안정제 정부 예산의 기금화

생산안정제의 경우 원활한 정부 정책 시행을 위하 생산안정제 예산의 기금화가 필요하다. 현재 정부(30%), 지자체(20%), 농협(20%), 생산자(20%)가 재원을 마련하고 있으나 시장가격이 기준 가격보다 높아 가격 보전이 시행되지 않는 경우, 정부의 예산이 차년도로 이월되지 않아 예산의 안정성이 낮은 문제점이 있다. 일본의 채소가격안정제도의 경우, 제도 시행의 지속성을 위해 일정 수준의 기금을 조성하여 운영하고 있으며 초과분이 발생하는 경우에 한하여 회수하는 조치를 취하고 있다. 이을 위해 생산안정제 기금 조성을 위한 제도 개선과 기금을 운용하기 위한 조직의 설립이 필요하다. 기금운용 수익을 통해 관리 기구를 운영 및 유지하고 이를 위한 중장기 예산 확보 목표를 설정할 필요가 있다.

② 수급조절 기여에 따른 차등 보전 생산안정제는 일률적으로 평년 가격의 80% 수준을 보장하고 있다. 이는 가격지지정책과 다를 바가 없어 생산자의 도덕적 해이와 무임승차를 유발할 수 있다. 따라서 자율적인 수급조절 여부에 따른 차등적 보조를 시행하는 것이 바람직하다. 주산지별로 품목별 수급 균형 물량을 계획하여 과부족 물량 발생에 따른 보전금을 정률적으로 감액하는 장치가 필요하다. 예를 들어, 주산지에 배정된 생산량을 초과하여 생산하는 경우에는 기준 생산량 대비 일정 비율로 보장수준을 줄여 생산자의 수급조절 의무를 강화해야 한다. 또한 손실보전 대책을 세분화하여 조기출하분과 출하지연분에 대한 손실을 보전하여 가격의 등락폭을 줄일 필요가 있다. 현재 자체폐기 물량에 한해 일정 부분의 보조를 시행하고 있으나 생산량 부죽에 대응한 조기 출하와 생산 과잉에 대응한 출하지연분에 대한 손실보조는 마련되어 있지 않기 때문이다.

③ 농작물 관련 보험 확대로 위험관리시스템 구축 농산물은 기상여건에 따라 생산량이 크게 변동되기 때문에 생산자가 수급안정을 위해 자율적 수급조절을 추진하여도 과부족 물량이 발생할 수 있다. 이러한 문제점을 보완하기 위해 위험관리 시스템을

구축하여 농가 경영 안정화를 지지해야 한다. 현재 농작물 재해보험은 양파, 마늘에 적용되고 있으나 병충해를 제외한 자연재해, 조수해, 화재 등에 따른 불가항력적 요인에 대한 수확 감소분 및 생산비는 보장되지 않고 있다. 재해보험제도를 개선하여 이에 대한 보조를 시행하고 농작물수입보장보험으로 보장하는 품목을 확대할 필요가 있다.

④ ICT, 빅데이터 등을 활용한 농업관측 사업의 개선 농산물 관련한 데이터는 기본적으로 통계청에서 생산하고 있으나 통계청 자료는 자료제공 주기가 1년이고 5년 단위로 샘플이 재설계되기 때문에 정보의 시의성이 부족하다. 농업관측본부에서 제공하는 관측 정보는 조사 응답을 통한 데이터의 수집과 분석이 이루어지기 때문에 실데이터를 기반으로 한 정보 제공이 이루어지지 않고 있다. 농업경영체 등록정보 DB, 산지유통조직의 생산유통정보, 소비지의 POS 데이터 및 비정형 데이터 등 빅데이터를 활용하여 생산, 유통 및 수요 변화에 대해 실시간으로 파악하고 예측하는 접근이 필요하다. 또한 포전거래 비중이 높은 채소 품목의 특성상 포전매매계약서에 대한 거래소를 설치하여 표준계약서에 따른 전자거래를 유도하고 이를 통한 생산 및 포전거래 매매 동향을 파악하고 거래 투명화를 도모할 필요가 있다.

⑤ 채소류 가격 지수의 산출 생산안정제의 기준이 되는 가격은 도매시장의 가격이 사용되고 있으나 유통구조의 다원화, 외식 및 가공 수요의 증가로 대표성이 감소하고 있다. 이를 대체하여 채소류 가격을 대표할 수 있는 가격 지표가 필요하다. 산지가격, 도매시장, 전통시장, 대형유통업체 및 소매가격 추이를 고려한 composite price index를 개발하여 가격 수준의 기준점을 새로 정립할 필요가 있다. 이에 사용되는 도매시장 가격도 실제 등급을 반영한 가격조사 체계로 개편하고 각 유통경로별 비중을 고려하여 가격지수를 산출해야한다.

⑥ 도매시장 가격 안정화 장치 도입도매시장의 가격 결정은 경매를 통해 이루어진다. 경매는 거래내역이 공개되고 투명성이 높으나 상대적으로 거래 비용이 높은 편이다. 경매는 농산물의 수급안정보다는 농산물 가격을 결정하는 효율적인 가격 발견으로 수급이 불안정한 경우에는 가격 변동성이 큰 측면이 있다. 도매시장 경락가격의 안정화를 도모하기 위해 가격 급등락에 대응한 경매제한 장치의 도입을 검토할 필요가 있다. 주식시장에서는 가격 급등락 시 서킷브레이커, VI(정적변동성완화장치, volatility interruption) 등을 사용하고 있다. 2011년도에 이에 대한 농안법 개정 및 도입 시도가 있었으나 과도한 규제라는 비판에 직면하여 장치 도입이 무산되었다. 기존의 가격 상한제를 보완하여 가격 안정화 장치를 마련하고 정가·수의매매 및 예약거래를 활성화하여 도매시장간의 가격차 발생을 억제하는 것이 필요하다.

2. 생산자 조직화 방안2.1. 채소류 생산자 조직 문제점 분석 및 개념정립

가. 계약재배 현황노지채소류의 계약재배 실적은 수급안정사업 품목을 기준으로 2015년 9.1%로 수급조절에 한계가 있다. 연도별 계약재배 비중도 매년 큰 폭의 변화를 보이고 있는데, 특히 비저장성 품목의 계약재배 비율 변동폭이 크다.

< 표 20 > - 노지채소류 계약재배 실적(2015)(단위 : 천톤, 억원, %

품목 평년생산량(A)

'15년 실적 참여율B/A물량(B) 자금

배추

봄 261 15 65 5.8고랭지 176 58 514 33.0가을 1,511 58 106 3.8겨울 298 37 99 12.4소계 2,247 168 784 7.5

무

봄 123 1 2 0.7고랭지 70 15 25 21.4가을 540 12 11 2.2겨울 296 46 58 15.5소계 1,028 74 96 7.2

고 추 95 6 565 6.3마 늘 329 38 1,967 11.5양 파 1,409 190 1,596 13.5대 파 295 5 34 1.8당 근 55 11 57 20.0감 자 115 13 91 11.3합 계 5,574 505 5,190 9.1

자료 : 2016년 노지채소수급안정사업 업무편람, 농협중앙회 산지유통부

나. 생산자 조직화 현황: 수급안정사업노지채소류 계약재배 참여 조직수는 412개로 99%가 농협이고, 참여농가는 총 37명이다. 사무소당 평균 취급량도 매년 불규칙하게 변동되고 있어, 수급안정사업의 안정성이 낮은 상황이다.

< 표 21 > - 노지채소 수급안정사업 참여조직 및 농가수(2015)(단위 : 개소, 호

구 분 무․배추 고 추 마 늘 양파 파 당근 감자 계봄 고랭지 가을 겨울 건 홍 한지 난지 대서조직수

농협 12 26 76 21 62 13 5 37 30 96 14 2 14 408법인 2 1 1 4계 12 26 76 21 62 15 5 37 30 97 15 2 14 412

참여농가수 185 251 1,410 855 11,980 2,412 765 6,622 4,001 7,441 190 176 580 36,868

자료 : 2016년 노지채소수급안정사업 업무편람, 농협중앙회 산지유통부

< 표 22 > - 노지채소 수급안정사업 사무소당 평균 사업규모(2015)(단위 : 톤

년도 봄무배추

고랭지무배추

가 을무배추

겨울무배추 고 추 마 늘 양 파 파 당 근 감 자

15 1,372 2,778 930 3,940 72 534 1,954 374 5,447 92514 822 3,201 1,275 5,481 75 675 2,411 583 7,129 73913  893  2,821  1,160 4,120  99 755 3,049 629 5,177 1,28312  929  2,524 695 3,170  87 671 2,430 557 1,624 99311 1,058  3,191 1,906 76 669 2,562 1281 5,325 65510 1,030  2,086 1,515 188 425 2,615 616 3,920 67009  825  2,037 2,407 98 372 1,848 577 1,262 88008  805  5,089 1,846 114 513 1,647 1,299 1,848 -07  673  3,995 1,388 91 400 1,626 1,615 1,803 -

자료 : 2016년 노지채소수급안정사업 업무편람, 농협중앙회 산지유통부

다. 생산자 조직화 현황: 채소류 공동계산 실적

농협의 경우, 2015년의 경우 공동계산율이 과일과채류 21%, 과실류 15%, 채소류 11%로 나타나 과실과채류가 채소류에 비해 약 2배 높게 나타났다. 채소류 가운데 수급안정사업의 주 품목인 조미채소류와 엽경채류의 경우, 공동계산율이 각각 10.4%와 6.9%로 나타났다.

< 그림 5 > - 농협의 채소류 공동계산 실적

라. 품목별 생산자조직 특징공동선별‧공동계산이 가능한 과실‧과채류와 계약재배 위주로 운영되고 있는 수급사업 품목의 생산자조직에 참여하고 있는 농가들의 특성에 상당한 차이가 있다.

< 표 23 > - 품목별 생산자조직 특징

구분 부류 주요품목생산특성 유통특성 소비특성

진입장벽

연속수확

농협사업방식

생산자시 설

상인시설기호품 요 식

업소용저장 가공

과실과채류

과 실과채류

딸기, 토마토, 참외, 수박, 멜론 ● ● ● ● × × ● ×

일 반과채류

오이, 호박, 가지, 피망, 파프리카 ● ● ● ● × × ◐ ◐

과실류 사과, 배, 감, 복숭아, 감귤 ● × ● ● ◉ × ● ×

수급품목

근채류 감자, 당근 × × ◐ ◐ ◑ × × ◑김 치주재료 배추, 무 × × × ◐ ◉ × × ◑양 념채 소 마늘, 양파, 고추 × × × × ◉ ◉ × ◉

주 : 진입장벽 : ●(시설재배, 과수식재 및 수확소요 기간), ×(노지재배)연속수확 : ●(주기적 수확), ×(일시수확)농협사업방식 : ●(수탁), ×(매취)생산자시설보유 : ●(생산자단체 APC), ×(시설 무), ◐(저장, 세척 등 일부)상인시설보유(저장/가공) : ◉(유통인 저장/가공), ×(시설 무), ◑(유통인 일부 저장/가공)

자료 : 산지공동계산조직 육성방안, 김홍배, 2015.12 강의자료

마. 생산자 조직화 문제점 및 한계첫째, 조직화 대상이 불명확하다. 조직화를 위해서는 Closed-membership의 형성이 필요하나, 노지채소류의 경우 규모화된 전업농이 상대적으로 미흡하고, 고령화된 소규모 다수 농가 분포되어 있으며, 수급안정사업에 대한 신뢰가 부족하다. 둘째, 농가의 사업추진 및 선택과정 참여가 부족하다. 농가가 품종선택부터 출하처 선택 또는 위임 등 사업의 제 과정에 대한 참여가 미흡하고, 이익집단화 우려로 인해 조직 육성이 미흡하다. 또한 농가의 자치활동, 갈등해소 활동 보장도 미흡하다. 셋째, 생산관리 및 수확작업 지원이 미흡하다. 고령화 등으로 생산관리 및 수확작업 등에 효율적 대응에 한계가 있고, 일손 부족으로 포전매매 농가도 상당수 존재하고 있으며, 현장애로에 대한 농협의 대응체계도 미흡한 상황이다. 넷째, 제재조치가 불명확하다. 계약 위약 농가 또는 비참여 농가에 대한 제재 또는 차별화 요소 불명확하고, 무임승차자에 대한 명확한 차별적 제재조치 미흡하며, 조합장 선거, 지역적 정서 등 비경제적 요소로 인한 제재가 불명확하다. 다섯째, 사업조직에 대한 인센티브가 부족하다. 수급안정 사업을 추진하는 사업조직에 대한 인센티브가 부족하고, 금리하락으로 무이자지원 혜택 감소(적립금 감소), 공동생산, 상품화, 마케팅 등에 직접적인 지원이 미흡하다. 여섯째, 사업조직간 연대(중층적 사업조직 육성)가 미흡하다. 현재 사업체계는 농협중앙회 산지유통부가 수급 사업 대상 품목과 400여 참여조직을 직접 관리하고 수급상황에 대응하는 체계로, 정보수집, 수급 사업집행 등에 한계가 있다. 일곱째, 수급안정사업의 제도적 불완전성이다. 수급안정사업으로부터 농가가 받을 수 있는 가장 큰 혜택은 소득안정이지만, 그동안 소득보전 기준이 경영비의 일정수준에 그쳐 수급안정사업 참여에 유인을 느끼지 못하고 있다. 여덟째, 기준가격에 대한 신뢰성 및 상시 정보제공 체계가 미흡하다. 가격보전의 기준이 되는 공시가격이 산지와 품목의 상황을 충분히 반영하고 있지 못하고, 수급상황에 사전적으로 대처할 수 있는 상시정보제공 체계가 미흡하다.

바. 생산자 조직화 원리생산자 조직화는 ‘농산물의 생산과 유통 과정에서 독립적인 생산자(경영체)들이 공동의 목표를 위해 협력적 의사결정을 통하여 하나의 경제주체처럼 행동하는 것’이다. 현재 농산물에 대한 생산자 조직화는 크게 3가지 형태로 나타나고 있다.

- 수직적 조직화 : 생산-상품화-출하‧마케팅 등 공급체인상의 전후방 결합으로 계열화 주체중심으

로 결합

- 수직적 조직화 : 생산, 상품화, 출하의 각 단계에서의 규모 확대에 초점을 둔 결합. 경영체간 전

략적‧수평적 결합

- 계약(Contract) : 소유권을 중심으로 한 공식적 결합

생산자 조직화의 주요 이슈는 무임승차자 문제, 주인-대리인 문제, 조직화 방식의 디자인 문제라고 할 수 있다.

< 그림 6 > - 조직화 관련 이론적 논의 범위

사. 생산자 조직화 원리: 공동계산제현재 일반적으로 적용되고 있는 생산자조직화 제도는 수직적 조직화와 수평적 조직화가 결합된 수탁방식의‘공동계산제’이다. 공동계산제는 적용범위에 따라 크게 2가지로 구분되며, 조직화 수준에 따라 1형에서 2형으로 심화‧발전한다.

- 1형 : 공동선별(검품방식 포함)-공동출하-공동계산 ⇒ 수직적 조직화 중심. 유통조직이 계열주체

역할 수행

- 2형 : 공동생산-공동선별-공동출하-공동계산 ⇒ 수평적, 수직적 조직화 병행 심화. 생산자조직과

유통조직간 역할분담 체계가 심화되고 있음

< 그림 7 > - 공동계산제의 기본 원리

아. 생산자 조직화 원리: 계약재배노지채소류는 그동안 수급조절을 위해 계약재배를 기반으로 한 생산자 조직화를 추진하였다. 생산자 조직화를 위해서는 비용부담자-사업참여자-사업수혜자가 일치하는 것이 바람직하지만, 노지채소류 수급안정사업에 의한 계약재배는 비용부담자와 사업수혜자가 일치하지 않는 ‘불균형 매취방식’이다. 현재의 계약재배 방식은 계약물량에 대한 소유권이 유통주체에게 이관됨에도 불구하고, 유통비용의 상당부분을 유통주체가 부담하고 수급조절 혜택은 생산자와 유통주체가 분담하고 있다.또한, 계약재배 방식은 매취 방식으로 판매에 대한 책임이 유통주체에게 귀속되기 때문에 판매가능량(고정거래처 계약물량)만을 원물확보 차원에서 계약재배하는 경향이 강하다. 따라서 수급조절을 위한 점유율 확대 측면에서는 한계가 있다.

< 표 24 > - 생산자조직화 기본 개념우리나라 선진국(EU 등)

생산자조직화 방식

계약재배:불균형 매취방식 ‧ 계약내용 : 물량, 가격 ‧ 소유권 : 유통(사업)주체 ‧ 유통비용 부담 : 유통(사업주체) ‧ 수급조절 혜택 : 생산자, 유통주체 ‧ 지자체 : 비용 일부 지원

공동계산:수탁판매 ‧ 계약(위탁)내용 : 물량 ‧ 소유권 : 생산자 ‧ 유통비용 부담 : 생산자 ‧ 수급조절 혜택 : 생산자 ⁕ 사업자 : 수수료(원가주의) 운영

생산자조직화 주체 개별 유통(사업)주체

(농협, 농업법인, 산지유통인)⁕ 강원도 : 도단위 연합사업단

생산자조직(PO)(농협 등)

시장대응(수급조절)주체

생산자조직 연합회(APO)대규모 생산자조직(PO)

2.2. 국내외 생산자 조직화 우수사례가. 국내 사례

(1) 대관령 원예농협 대관령원협의 고랭지 배추 조직화 방식은 ①생산원가를 반영한 매취형계약으로 안정적으로 농가소득을 보장하고, ②포전단계에서 재배부터 수확까지 책임짐으로써 농가 리스크를 축소하는 동시에 안정적

인 물량을 확보하는 것이다. 대관령원협은 타지역을 포함한 연중계약재배(관내 60%, 관외 40%)로 안정적인 대형 납품처를 확보하고 있다.

< 그림 8 > - 대관령원예농협의 배추사업 현황

(2) 강릉농협 강릉농협은 상대적으로 젊은 농가로 구성된 생산자 협의회를 통해 파종, 출하시기를 조정하는 등 신속한 의사결정을 추진하고 있다. 또한 농가의 경영부담을 줄이기 위해 수확작업단을 운영하고 있다

< 표 25 > - 강릉농협의 배추사업 현황

사업현황

∘ 취급실적 : 10년 5,860톤 ⟶ 15년 10,400톤(고랭지배추, 고랭지 무) - 관할지역의 약 30% 취급∘ 참여농가수 : 10년 19농가 ⟶ 15년 32농가∘ 사업방식 : 수탁사업(기존 매취 50%, 수탁 50% ⟶ 2015년 수탁 100%

수탁사업 과정

∘ 1995년 매취사업 시작, 2005년 손익배분형 매취사업 도입∘ 2007~2010년 계약재배, 매취사업에 대한 분석 및 농가조직화 추진∘ 2010년 강릉 고랭지 무‧배추 생산자 협의회 구성(조직 정비, 운영규약 강화)∘ 2011년 공동계산제 시범사업을 추진(대기4리를 중심으로 추진)∘ 2012년 공선출하회 조직 결성(712톤, 약 11ha 추진)∘ 2015년 생산안정제 시범사업 도입과 함께 수탁 100%로 전환

사업특성

의사결정

∘ 강릉 고랭지 무‧배추 생산자 협의회 운영∘ 협의회에서 파종시기, 출하기시를 조정, 신속한 의사결정 추진

포전관리

∘ 계약재배 농가가 직접 관리 - 전업농 중심으로 참여 - 농가 평균 연령이 5~60대로 관리능력이 우수하기 때문에 수확기까지는 농가 직접 관리

수확작업 ∘ 수확작업단 운영(15팀 운영, 팀당 7~10명 운영)

(3) 선진농협 배추사업 현황 선진농협은 출하시기별 생육상태를 반영한 정산, 임원추진위원회, 투명한 정보 공개 등을 통해 농가와의 신뢰도를 높였다. 손익발생시 손익배분원칙을 철저하게 지킴으로써 적자에도 사업을 지속적으로 운영할 수 있는 기반을 마련하였다.

< 표 26 > - 선진농협의 배추사업 현황선진농협 배추사업 현황 농가조직화 추진 시 애로사항

∘ 취급규모 : 겨울배추 3,000톤, 가을배추 1,000톤∘ 참여농가 : 80호(4년 이상 계약농가 대다수) - 농가당 계약면적 2천 평 이하로 제한∘ 사업방식 : 손익배분형 매취 (농가 7, 농협 3으로 손익분담)∘ 주요 출하처 : 김치공자 80%, 도매시장 20%

∘ 다양한 출하기준(망, BOX 등) 출하량에 대한 신뢰도 저하

∘ 잔량문제, 일괄정산으로 인해 출하시기에 대한 불만 발생 (예: 12월 출하하면 손해, 1월에 출하하면 이익)

∘ 농협에 대한 농가의 신뢰 부족∘ 무임승차에 따른 품위저하

농가조직화를 위한 선진농협 역할

출하기준 통일 ∘ 선진농협은 고정출하처가 많기 때문에 상자 출하로 통일

자율적인품질관리 유도

∘ 추비 살포시 요소사용 절대금지∘ 품종, 정식 및 작업시기 지정 (현수막 통보)

출하시기별중량을 반영한출하물량 산출

∘ 첫 출하일을 기준으로 10일 단위로 포전실사(5포기 샘플링)을 통한 출하시기별 평균 중량 산출

∘ 가장 낮은 중량을 기준으로 시기별 감량율을 정하고 정산 시 반영

투명한 정보공개 등을 통한 농협에 대한 신뢰도

제고

∘ 모든 농가 정산서 공개∘ 임원추진위원회를 통한 갈등요인 해소 - 구성 : 5명(2년마다 선출) - 주요 역할 ① 계약단가, 출하방식 협의 ② 마을별 정식시기, 출하시기결정 ③

포전실사를 통한 계약여부 결정

(4) 해남군연합사업단수급조절을 위한 출하창구 일원화를 유도하기 위해 연합사업으로 출하하는 경우 참여농협에게 각종 자금을 지원한다. 기금 조성액이 적기 때문에 가격 폭락시 손실금액을 완전히 보전할 수 없다는 한계가 있다.

< 표 27 > - 해남군연합사업단의 배추사업 현황

생산안정제시범사업추진형황

∘ 품목 : 겨울배추(진도, 해남, 5천톤) ∘ 기금조성 현황 :3억 6천만원 ∘ 수급조절을 위한 출하창구 일원화를 유도하기 위해 영합상버 출하시 참여농협에게 각종 자금

지원 ∘ 1~3월까지 배추 시장가격이 높게 형성될 때 저장물량을 출하하고 있음 (매일 3대씩 가락도매시장 출하)

생산안정제참여요인

∘ 2011년 배추파동 이후 최근 3년간 배추가격이 낮게 형성되어 배추사업이 거의 적자를 봄 ∘ 다행히 2015년 가격이 좋았지만 앞으로 배추 가격 상승에 대한 기대심리는 낮은 상황임

생산안정제한계

∘ 기금조성액이 적기 때문에 가격 폭락시 손실금액을 보전할 수 없음 ∘ 산지유통인의 참여를 유도하기 위해서는 기금을 안정적으로 사용할 수 있도록 충분한

조성금액이 필요함

(5) 변산농협 변산농협은 공동작업단 운영을 통해 파종부터 재배, 수확, 상품화단계까지 양파 재배의 전단계를 책임지는 구조이다. 이로 통해 계약을 체결한 농가의 생산물량은 외부 유출 없이 변산농협이 확보할 수 있다.

< 표 28 > - 변산농협의 양파사업 현황조직화 추진과정 주요 성과

∘ 1998년도부터 채소수급안정사업에 참여∘ 2009년 APC 건립 후 본격적으로 조직화 추진(공동선별

여건 및 생산단계부터 소비자 니즈를 반영한 원물 생산 시스템 구축)

∘ 2009년 우수 종자 보급, 재배기술 교육, 포전관리, 생산 관련 정보 제공, 사업원칙과 규약 정비 등 추진

∘ 고품질 양파 출하에 따른 시장 선호도 향상, 대미수출 추진

∘ 양파 저장성 향상에 따른 부패율 감소(25~30% ⟶ 3% 이내)

∘ 관내 양파 생산량에 대한 취급비율 향상 : 지역 생산량의 95%

∘ 농가와 농협의 역할분담체계 확립, 생산기반 확대

변산농협의역할

종자 및 파종 재배단계 수확단계 선별 및 상품화 단계

∘ 종자보급(우수 종자선택, 트레이 파종)

∘ 종자대 일부 보전

∘ 공동작업단 운영∘ 시비 방제 통일 (병충해 방제 약제

지정)

∘ 수확 대행 (톤백 수확)

∘ 계약물량 전량판매∘ 선별‧포장∘ 등외품 상품화

농가교육

∘ 개별농가 재배기술 차이 최소화, 사업원칙 인식 등을 위한 지속적인 교육 실시

- 파종전(8월 초) : 계약조건, 파종단계 재배기술, 수확 후 농협의 역할 - 해빙기(1월) : 2~4월 기간에 대한 재배기술(매년 반복) - 수확 전(5월) : 수확단계 재배기술

(6) 전남서남부채소농협 전남서남부 채소농협의 조직화 요인으로 ①고정출하처 확보를 통한 안정적인 농가 소득 확보, ②환원사업을 통한 농가와 농협 간 신뢰 확보, ③체계적인 단계별 관리를 통한 시장 내 높은 가격 형성 등이다.

< 표 29 > - 전남서남부채소농협의 양파사업 현황

조직 현황

∘ 직원 20명, 작업단 40~200명(시기별 조정)∘ 양파/마늘 저장능력 : 저온저장고 9,000톤 + 임대∘ 2015년 취급규모 : 양파 450억 원, 마늘 300억 원∘ 계약재배 규모 : 약 2만 톤

사업 운영

∘ 농가관리 : 계약재배 가입요건 강화(300평 이상 재배 농가), 계약 불이행 시 3년간 참여 금지∘ 포전관리 : 연 1회(4월) 순회, 신고농가 집중관리, 전용 비료 개발 및 보급, 품종 지정(15개)∘ 지도관리 : 지역별 연 4회(8, 10, 12, 2) 기술교육 실시, 15일 주기 문자(방제 등) 발송∘ 수확관리 : 지역별 인력업체 중개 및 관리

조직화 요인

∘ 이익 발생 시 환원을 통한 농가 신뢰 확보 - 2002년 환원사업 최초 도입, 2015년 환원금액 약 30억 원 - 손실 발생 시, 노지채소수급안정사업 적립금으로 대체∘ 고정거래처 확보를 통한 안정적 수익기반 마련 - 고정거래처 비중 : 양파 50%, 마늘 100%∘ 깐마늘‧깐양파 사업을 통한 부가가치 제고 - APC 신규 설립 및 전처리시설 설치, HACCP 인증, 깐양파사업은 2015년 도입

(7) 소결 생산자조직화 우수조합은 공통적으로 포전관리, 수확 등 고령화로 인한 일손부족 등 생산과 관련된 농가 편익제공 기능이 발달하였다 그러나 이들 조합도 관내 생산량대비 취급량은 대부분 고정거래처에 안정적으로 공급하는 수준으로 계약재배 사업을 추진하여 수급조절 능력에는 한계를 보인다. 사업자는

수익성 확보를 판매수익 배분방식이 아닌, 매취사업이나 유통기술 개선을 통해 확보한다.

< 표 30 > - 조직화 우수농협 조사 결과

참여농가혜택

∘ 대관령원협 : 일정규모 이상 소득보장(연 4천만원 수준) + 수확작업 등 농가편익 증대∘ 강릉농협 : 수확작업 등 농가편익 증대 + 비사업적 지원∘ 선진농협 : 2천평 미만의 중소농가에게 안정적 소득 보장 + 수확작업 등 농가편익 증대∘ 변산농협 : 파종, 재배관리, 수확, 판매 등 전 과정에서의 농가편익 증대∘ 서남부채소농협 : 우수자재 공급, 포전관리, 수확 등 농가편익 증대

리스크대응방안(사업자)

∘ 대관령원협 : 김치공장 등 고정거래처 공급량으로 계약물량 설정, 관내 생산량의 20% 내외∘ 선진농협 : 김치공장 등 고정거래처 공급량으로 계약물량 설정, 관내 생산량의 15% 내외∘ 서남부채소농협 : 고정거래처 납부 물량 위주로 계약물량 설정

수익성확보방안

∘ 대관령원협 : 매취사업 추진, 매취포전에 대한 철저한 관리로 생산성 20~30% 향상∘ 변산농협 : 저장기술 향상을 통한 감모율 개선(25~30% ⟶ 3% 미만)∘ 서남부채소농협 : 양파는 저장기술 향상으로 감모율 개선, 마늘은 가공사업 전개

나. 해외의 생산자조직화 및 수급정책 사례(1) 썬키스트

선키스트 연합회는 오렌지 판매협동조합을 중심으로 한 대표적인 협동조합 품목연합회로, 출하량에 비례하여 권한과 책임을 가진다. 연합회 운영은 1)모든 생산자는 연합회와 직접 조합원 계약 체결, 2)지역농협은 지구거래소와 연합회에 2중으로 가입, 3)비례 투표제 적용(출하량에 비례하여 의결권 차등. 생산자는 출하량 1000박스당 1표의 의결권 행사), 4)연합회 이사는 출하량 2% 이상 지구거래소당 이사 1석 배정, 이후 4%마다 1석 추가, 2% 미달 지구거래소는 서로 결합하여 1석 배정을 통해 이루어진다.

< 그림 9 > - 썬키스트 연합회의 기능 및 운영 체계

(2) 코엑스팔(COEXPHAL) 스페인의 알메리아주 원예협동조합연합회로서 현재 60개의 협동조합이 회원이다. 과거 수출 마케팅 창구로서의 역할에서 지역생산기반이 확장되고, 유럽통합 등 여건이 변화하면서 회원지원, 품질관리(유

기농특화, GAP체계 대응 등) 등 다양한 기능을 수행하여 회원들의 판매활동에 결정적으로 기여하고 있다.

< 그림 10 > - 스페인 COEXPHAL의 현황

(3) 세라펠(CERAFEL) 프랑스 브래타뉴 지역 과일‧채소 농업경제 위원회가 1965년 경제조직으로 전환한 것으로, 지역 연합사업의 모태가 되었으며, 2008년 생산자조직연합(APO)로 인정되었다. 브랜드, 마케팅은 통합을 넘어서 지역농정, R&D‧혁신활동과도 연결되어 전방위적인 지역농업 결합 기능을 가지는 모델을 제공하고 있다.

< 그림 11 > - 프랑스 CERAFEL의 현황

(4) 멜린다협동조합연합회1989년 설립된 이탈리아의 멜린다협동조합연합회는 16개 협동조합이 연합한 사과 전문 판매조직이다. 16개 참여조합은 판매사업을 모두 연합회에 위임하고, 판매사업 이외 교육·지도·복지사업만 추진하고 있다. 연합회는 판매사업을 수탁방식으로 수행하고 상품화(APC운영), 마케팅 등의 업무를 수행하며, 총수수료는 25%이다.

< 그림 12 > - 멜린다 협동조합의 현황

(5) 미국정책사례(2014년 농업법 내용) 기본방향은 생산실적과 규정에 따라 고정적으로 생산자나 지주에게 매년 지불하는 방식의 직접지불제 폐지와 품목별 가격지원 구조 개편, 작물재해 보상범위 확장, 보호 프로그램의 강화 등 농산물 가격과 농가소득 안정을 위한 변화를 도입하는 것이다. 원예작물 자율 수급조정 방식을 강화하기 위해 가격하락보상(PLC), 농업위험보상(ARC), 작물보험(SCO)의 선택‧조합 방식으로 가격‧소득 안전망 구축하고, 기존의 마케팅융자(Marketing Loan)사업을 지속하였다. 또한 주단위로 마케팅협약‧마케팅명령 운영으로 생산자와 유통업자 발의, 자조금 거출, 자율수급 조절 체계를 구축(16.1. 기준 20개 품목, 28개 마케팅명령)하였다. 품목프로그램과 작물보험 체계는 ① 경영체는 5년간 적용될 품목단위 또는 농장단위프로그램 가운데 1가지 선택, ② 작물보험은 매년 수확보험, 수입보험을 선택적으로 가입, ③ 농업경영체의 선택은 ARC/PLC + SCO의 조합이 되는 것을 내용으로 한다. 가격하락 보상(PLC, Price Loss Payments)에 대하여 당년도 작목별 평균시장가격이 참조가격(Reference Price) 아래로 떨어지면 발동되도록 설계되었다. 2008 농업법의 가격하락대응 직불금과 비슷한 내용이나, 참조가격이 근래의 시장가격 상승을 반영하여 대폭 인상되었다. 해당연도 전국 평균시장가격과 참조가격과의 차이가 PLC 지불단가가 되고, 여기에 기준단수와 기준면적의 85%를 곱하여 지불액을 결정하게 된다. 농업위험 보상(ARC, Agriculture Risk Coverage payments)은 지역 ARC와 농가단위 ARC가 있다. 지역 ARC는 개별농가의 손실 여부와 관계없이 당해 연도의 지역(County) 평균 실제 작물수입이 해당지역의 수입보장액보다 낮을 때 발동된다. 지역 ARC 수입보장액은 지역단위 기준수입의 86%이고, 지

역 ARC 지불면적은 작목별 기준연도 면적의 85%이다. 농가단위 ARC는 당해 연도 해당 농가의 품목정책 대상 작목의 전체 수입이 보장수입에 못미치는 경우 지급이 결정된다. 보장수입은 기준수입의 86%, 품목별 기준수입은 ARC를 선택한 농가들의 단수에 전국 평균가격과 참조가격 중 높은 것을 곱하여 산출한 면적당 수입액의 직전 5개년 올림픽 평균이다. 실제 수입은 ARC를 선택한 농가들의 정책대상 작목 총생산액에 해당 농가의 면적 비중을 곱하여 산출하게 되고, 지불면적은 기준연도 면적의 65%이다.

(6) EU정책사례 유럽은 과거 유럽공동체 시절인 1972년부터 공동마케팅조직(CMO, Common Market Organization)을 육성하기 시작하였다. 기존의 정책은 품목별로 21가지에 이르는 복잡한 체계였으나, 2007년에 단일한 공동마케팅조직 육성 정책으로 통합하여 마케팅 및 산지 조직의 교섭력 향상 등 시장지향적 정책으로 변화시켰다. 2013년 유럽공동농업정책(CAP) 개혁 이후 EU의 채소‧과일 지원프로그램은 생산자조직 육성에 초점을 맞추고 있다. EU에서는 생산자조직(PO, Producer Organization)이 기본적인 지원대상이며, 규모화를 촉진하기 위해 대규모 생산자조직(200만 유로 이상) 및 생산자조직연합회(APO, Association of Produce organization)에 대한 추가적인 지원책을 마련하였다.생산자조직(PO) 선정기준은 자발성과 민주적 통제 등이 있으며, 기본기준에 부합하면 구체적인 기준(requirements)은 회원국들이 정한다.

- PO의 사업(PO Tasks) : ① 생산자들이 공동판매사업 등을 통한 소득 증진 ② R&D, 홍보, 위험

관리 등의 역할 수행

- PO 지원의 핵심 요소 : 회원국들이 무임승차자 문제를 해결하기 위해 PO, APO 등에 포함되지

않은 농가들을 조직에 의무적으로 편입하도록 하는 강제성 요구(품질통

제(Quality Control)등 가능). 생산량의 50%, 생산자수의 50% 이상이 가

입되어야 지원

- PO 운영비용 지원 : 채소, 과일 PO에게는 매출액의 4.1%를 운영비로 지원

생산자조직에게는 ① 계획생산 및 수급조정(산지폐기, 무상공급), ② 회원 생산물의 결집 및 공동출하, ③ 생산비용의 최적화와 생산자가격의 안정화 등 다양한 책임을 부과하고 있다. 이외에도 실행프로그램(Operational Program)을 통하여 ④ 품질향상, ⑤ 부가가치 향상, ⑥ 홍보‧판촉, ⑦ 유기재배 확산을 포함한 환경보전 활동, ⑧ 농가 리스크 경감(산지폐기비, 수확보험) 등을 수행해야한다.2011년 EU의 채소‧과일 지원프로그램은 전액 생산조직 지원으로 할애되어 있으며, PO에 697백만 유로(약 9,800억원), PG에 195백만 유로(약 2,750억원)을 지원하였다.2007년 유럽 27개국의 생산자조직화율(총 출하금액 대비 생산자조직취급액)은 33.2%였으며, 2009년에는 43%로 집계되었다.

(7) 소결 생산자조직화 측면에서는 전업농 위주로 철저한 판매협약을 통해 조직화를 시행하고, 그에 수반 되는 제비용은 기본적으로 농가가 부담하고 있다. 즉 사업자는 농가에 대한 서비스 조직으로 운영되고 있기 때문에 경영에 대한 부담이 상대적으로 적다. 수급정책은 우리나라는 상대적으로 일본과 정책체계는 가장 유사하나 중장기 전망에 기반한 생산조정 정책이 미흡하고, EU와는 수급정책과 경쟁력정책이 분

리되어 운영되고 있다는 점이 큰 차이점이다.

< 표 31 > - 해외의 생산자조직화 및 수급정책 조사 결과

해외 생산자조직화 특징

∘ 선키스트(미국)와 멜린다(이탈리아), 코엑스팔(스페인)의 생산자조직화는 모두 1)생산부터 판매까지의 엄격한 판매협약 2)공동계산제를 통한 원물확보 3)중앙집중적 판매관리 4)내부 경쟁원리 도입 등을 특징으로 하고 있음

∘ 사업비용은 기본적으로 회원의 수수료로 충당하고, 고정투자 자금은 비조합원 사업, 조합원 출자, 정부지원 등 다양한 방식으로 조달함

∘ 또한, 이들 조직은 모두 시장경쟁력 확보 및 시장교섭력 제고를 위해 개별 유통시설 단위 또는 개별 조직단위가 아닌 연합회 중심의 마케팅을 시행하고 있음

각국 수급정책의 특징

∘ 미국은 품목 프로그램, 작물보험 프로그램이 2014년 도입됨에 따라 기존의 마케팅 자금 융자 지원, 유통협약 및 유통명령제도 병행

∘ 일본은 주산지 중심의 채소가격 안정대책, 수입채소의 대체를 위한 계약채소 안정 공급사업을 통해 수급안정을 모색하고 있는데, 1)품목별‧계절별 수요예측 법제화를 통한 계획적 공급물량을 산출하고, 2)농가경영 안정화를 고려한 생산계획 수립, 3) 산지별‧등급별‧시장별 수요특성 등이 반영된 현실화된 지표가격을 산출함으로써 정책의 실효성 높이고 있음

∘ EU는 수급조정 정책과 생산자조직(POs) 육성 정책을 통합 추진함으로써 시장지향성이 강화됨. 정책지원을 받는 생산자조직(POs)가 계획생산, 수급조정 프로그램에 참여함(물량, 품질 고려)

2.3. 생산자조직화 방안가. 기본 방향

생산자조직화 기본 방향으로, 첫째, 농가소득 안정을 기반으로 생산자조직화를 추진한다. 노지채소류 생산자는 생산 리스크와 시장(가격) 리스크에 동시에 노출되기 때문에, 생산안정제, 농작물보험제도 등 농가소득 안정제도와 연계하여 조직화를 추진한다. 둘째, 품목특성을 고려한 조직화 단계를 설정한다. 비저장 품목은 수탁방식의 공동계산제를 적용하고, 저장 품목은 1단계로 출하권 위임/사후정산, 2단계로 공동계산제를 적용한다. 셋째, 전업농 위주의 생산자조직화를 추진한다. 농가 양극화, 수급조절을 위한 조직화 물량 확대를 동시에 고려한다. 생산자 조직화를 통한 수급조절 능력제고, 생산자 조직의 조직력 강화, 생산기반 안정화, 품질 균일화를 위해 일정규모 이상의 규모화된 농가를 중심으로 조직화를 추진한다. 전업농 규모는 품목별, 지역별 특성을 고려하여 산정한다. 넷째, 공동생산 체계의 심화 발전을 통한 생산 리스크 경감을 추진한다. 현재 농가가 현장에서 느끼는 가장 큰 애로는 노동력 부족, 생산비 상승 등이다. 농자재 공동구매, 수확작업단 운영 및 농작업 기계화 등을 통한 생산애로에 적극 대응하고, 생산자 조직의 구성 및 운영을 통해 민원해소, 자율적 사업조정, 회원에 대한 규제 등 자치활동 수행을 유도한다. 다섯째, 5년 단위 생산자 조직화 계획을 수립한다. 계획적 조직화 추진 및 생산안정제사업 등 관련 정책의 예측 가능성을 제고하고, 정책적으로 원예산업 종합계획과의 연계 방안을 검토한다.이하에서는 품목별 생산자조직화 모델을 정리하도록 한다.

(1) 품목별 생산자조직화 모델① 배추

기본방향 ∘ 조직화 방식 : (현재)계약재배 ⟶ (향후)공동계산∘ 사업조직별 조직화 확대 계획 수립 : 5년 단위 계획 수립. 예측가능성 제고

조직화 대상 ∘ 작형별로 일정규모 이상 생산농가 : 고랭지배추(2h이상), 겨울배추(1ha이상)∘ 조직화 대상 농가는 생산안정제사업 참여 의무화

농가조직 육성∘ 농가로 구성된 생산자 조직 구성∘ 농협과의 협의를 통한 사업기준 마련, 품위관리 등 생산관리 체계 마련∘ 농가민원 자체 해결 및 농협에 대한 협의 창구 일원화 등 수행

생산 관리∘ 품종통일 : 유통조직과 농가조직간 협의를 통해 품종 선택(2~3개). 공동구매 실시∘ 포전관리 : 추비, 방제 등에 대한 작업지침 전달 및 이행. 이행여부는 농가조직과 공동 확인∘ 작업시기 : 사업자가 시장상황 등을 고려하여 정식시기, 수확작업 시기 지정

수확과 출하

∘ 출하권 위임 : 참여농가는 사업자에게 출하권을 위임함(출하시기, 출하처, 출하가격을 묻지 않음). 산지폐기 또는 저장 등이 필요한 경우, 사업자는 생산안정제 기준으로 농가에 보상

∘ 수확작업 : 사업자가 수확작업단 운영. 농가별로 작업일 지정∘ 상품화(선별, 저장 등) : 선별기준은 출하처별로 맞춤형 적용. 저장은 품종, 입고일 등을 구분하여 실시

출하‧마케팅

∘ 참여농가는 사업자에게 출하권 위임 : 판매처, 판매가격, 판매시기 위임∘ 김치공장 등 고정거래처 확보, 도매시장 마케팅 확대 - 농협중앙회 또는 주산지 협의체 차원에서 도매시장에 대한 공동마케팅 추진∘ 저장물량 판매는 선입선출 기준 준수 : 신선도, 품위 기준 고려

정산

∘ 정산방식 : 출하기간별 품종별, 등급별 공동계산 실시공동계산 결과 생산안정제 기준가격보다 낮은 경우 기준가격으로 정산 받고, 생산안정제 기준 가격보다 높은 경우 판매가격에서 제비용을 뺀 가격으로 정산 받음

∘ 시장격리(산지폐기, 저장 등) 물량에 대해서는 별도 정산기준 마련 검토 : 농가조직과 합의 마련∘ 정산기간 : 출하전기간 vs 월단위

업무효율성, 형평성, 거래교섭력 제고 측면에서 출하전 기간에 걸친 공동계산이 유리∘ 비용정산 : 작업비, 자재비, 운송료, 저장비, 감모비 등에 대한 세부 기준 마련

특히, 저장비, 감모비 등은 품종별, 품위별로 차이가 크기 때문에 농가조직과 합의에 의해 세부기준 마련

사업평가

∘ 생산안정제사업의 경우, 기금 조성 및 사용 내역에 대한 세부 정보 공개 : 신뢰성 확보 - 기금 조성액 잔액이 남는 경우, 농가의 사업 참여율에 높아지는 요인으로 작용하므로 기금 운영에 대한

정확한 정보를 공개함으로써 농가로부터 신뢰성을 확보하는 것은 매우 중요함∘ 사업에 대한 객관적 평가 및 관련 정보 공개∘ 참여농가와 비참여농가의 수취가 비교, 판매현황, 판매처별 수취가 비교, 제비용, 조합의 수수료 수익

등에 대한 구체적 정보를 세부적으로 분석하여 제공∘ 우수농가, 우수직원에 대한 격려와 포상을 통해 사업 참여율 제고

② 양파

기본방향

∘ 단계적 전환 : (현재)계약재배 ⟶ (1단계)출하권위임+사후정산(개별정산) - 저장성 품목의 경우, 공동계산제 시행을 위한 체계 및 세부 데이터 축적 미흡. 출하권위임과 개별농가별

사후정산 체계를 먼저 도입하고 일정기간 경과 후 공동계산 체계로 전환 추진∘ 사업조직별 조직화 확대 계획 수립 : 5년 단위 계획 수립. 예측가능성 제고

조직화 대상 ∘ 일정규모 이상 농가 : 0.5ha(5,000㎡ 이상)∘ 조직화 대상 농가는 생산안정제 사업 참여 의무화

농가조직 육성∘ 농가로 구성된 생산자조직 구성∘ 농협과의 협의를 통한 사업기준 마련, 품위관리 등 생산관리 체계 마련∘ 농가민원 자체 해결 및 농협에 대한 협의창구 일원화 등 수행

생산 관리 ∘ 품종통일 : 유통조직과 농가조직간 협의를 통해 품종 선택(2~3개). 공동구매 실시∘ 작업시기 : 사업자가 시장상황 등을 고려하여 수확작업 시기 지정

수확과 출하

∘ 출하권 위임 : 참여농가는 사업자에게 출하권을 위임함(출하시기, 출하처, 출하가격을 묻지 않음). 산지폐기 또는 저장 등이 필요한 경우, 사업자는 생산안정제 기준으로 농가에 보상

∘ 수확작업 : 사업자가 수확작업단 운영. 농가별로 작업일 지정∘ 상품화(선별, 저장 등) : 선별기준은 출하처별로 맞춤형 적용. 저장은 품종, 입고일 등을 구분하여 실시∘ 상품성 및 농가정산가는 감모율에 좌우. 품종, 품위별 감모율 관리 철저(12월말 기준 10~50% 감모 발

생)

출하‧마케팅

∘ 참여농가는 사업자에게 출하권 위임 : 판매처, 판매가격, 판매시기 위임∘ 대형마트, 식자재업체 등 고정거래처 확보∘ 도매시장 마케팅 확대(※농협중앙회 또는 주산지 협의체 차원에서 도매시장에 대한 공동마케팅 추진)∘ 출하시 상품상태 확인 : 신선도, 품위 기준 고려하여 출하처 관리

정산

∘ 정산방식 : 출하기간별 품종별, 등급별로 농가별 정산 실시(개별정산)정산 결과 생산안정제 기준가격보다 낮은 경우 기준으로 정산 받고, 생산안정제 기준가격보다 높은 경우 판매가격에서 제비용을 뺀 가격으로 정산 받음시장격리(산지폐기, 저장 등) 물량에 대해서는 별도 정산기준 마련 검토 : 농가조직과 합의 마련

∘ 정산기간 : 출하전기간(7월~익년 3월) vs 일정기간(7~10월/10~12월/1~3월)업무효율성, 형평성, 거래교섭력 제고 측면에서 출하전 기간에 걸친 정산이 유리

∘ 비용정산 : 작업비, 자재비, 운송료, 저장비, 감모비 등에 대한 세부 기준 마련특히, 저장비, 감모비 등은 품종별, 품위별로 차이가 크기 때문에 농가조직과 합의에 의해 세부기준 마련

사업평가

∘ 생산안정제사업의 경우, 기금 조성 및 사용 내역에 대한 세부 정보 공개 : 신뢰성 확보기금조성액 잔액이 남는 경우, 농가의 사업 참여율에 높아지는 요인으로 작용하므로 기금 운영에 대한 정확한 정보를 공개함으로써 농가로부터 신뢰성을 확보하는 것은 매우 중요함

∘ 사업에 대한 객관적 평가 및 관련 정보 공개참여농가와 비참여농가의 수취가 비교, 판매현황, 판매처별 수취가 비교, 제비용, 조합의 수수료 수익 등에 대한 구체적 정보를 세부적으로 분석하여 제공

∘ 우수농가, 우수 직원에 대한 격려와 포상을 통해 사업 참여율 제고

(2) 마케팅보드 구축 방안: 기본 방향 현장-중앙의 이원구조로 효율적 수급조절에 적합한 중층적 사업구조 구축이 미흡한 것이 문제점이다. 그동안 수급사업 대상은 개별 농협, 농업법인 위주로 진행되어 일관된 생산조정 및 시장대응에 한계가 있었다. 400여개의 일선농협과 농협중앙회의 이원구조로 중앙은 관리 중심, 일선은 개별조직 중심 운영으로 수급상황 및 지역여건에 따른 효율적 대응 체계가 미흡하다. 또한 수급관련 정보의 적시 또는 사전적 확보를 통한 효율적 의사결정 한계, 정보 효율성 부족, 사업주체에 대한 유인책 부족, 산지유통

인의 사업 참여 유인책 부족 등의 문제점이 있다. 품목별 마케팅보드 육성 방안의 기본방향은 사업조직간 연합을 통해 도단위-전국단위 연합체계 구축를 구축하는 것에 있다. 수급 품목 주산지에 시군단위 통합마케팅조직 육성을 강화하고, 참여조직-시군단위 연합조직-도단위 연합조직-농협중앙회로 이어지는 중층적 연합체계를 구축해야 한다. 또한 정책간 연계를 통한 수급사업 조직의 통합마케팅 강화 및 통합마케팅조직의 수급사업 참여 확대, 중층적 연합조직을 통한 유통명령제 발동 요건 충족, 산지유통인의 수급사업 참여 확대 및 (지역) 자조금과 연계한 공적 관리체계 마련, 농가조직대표-지자체-사업조직 등으로 품목별 주산지 협의체 활성화가 필요하다.

< 그림 13 > - 품목별 마케팅보드 체계

(3) 품목별 마케팅보드 육성 방안: 수급품목 연합조직 육성 품목별 마케팅보드 육성을 위해, 첫째, 수급안정사업 대상으로 개별조직에서 시군단위 이상의 연합조직으로 전환할 필요가 있다. 수급안정을 위한 지역역량의 집중 및 정책 간 시너지 창출을 위해 수급안정사업 추진 주체를 기존 읍면단위 개별 조직에서 시군단위 또는 도단위로 지정되어 있는 통합마케팅조직을 수급안정사업의 기본 사업주체로 전환해야 한다. 또한 주산지별로 수급안정위원회 또는 주산지협의체를 운영하여 의사결정구조와 사업체계의 일치성을 마련해야 한다. 둘째, 품목 주산지 단위로 수급조절을 위한 중층적 주산지 협의체 체계를 마련해야 한다. 품목별, 작형별로 지자체-기술센터-농가조직대표-연합조직이 참여하는 주산지 협의체 구성을 확대해야 한다. 또한 농협의 품목별 협의회, 자조금, 지자체 단위의 수급안정사업 등과 연계하여 추진해야 한다.

< 그림 14 > - 산지유통활성화와 연계 강화

(4) 품목별 마케팅보드 육성 방안: 산지유통인 제도화 산지유통인 제도화 방안의 기본방향은 주산별 조례 또는 자조금관리위원회에 의한 공적 규제를 통한 제도권 편입를 추진하는 것이다. 수급품목에 대해서는 주산지(시도)별로 조례 또는 자조금관리위원회 등을 통한 공적 규제를 통해 제도권 편입을 추진해야 한다.

< 표 32 > - 농업선진국의 현행 법규 체계뉴질랜드 현행법규 발췌 캐나다 현행법규 발췌

농산물 마케팅법(Primary Products Marketing Act)

농산물 마케팅법(Primary Products Marketing Act)

제3조 규칙 (1) 총독은 장관의 추천을 받아 농산물에 대한 마케팅 제공과 농산물 생산자의 생산제품에 대한 마케팅 통제를 목적으로 필요하다고 간주되는 모든 규칙을 제정할 수 있다.

제5A조 마케팅 당국의 권한 (1) 이 법에서 규정된 바를 제외하고 모든 마케팅 당국 (의무자조금관리위원회 포함) 은 다음과 같은 권한을 가진다. - 중간 생략 -

제2조 (1) 총독(Governor in Council)은 주 상호간이나 수출 무역에서 농산물 마케팅을 규제하기 위해, 또한 주 내의 농산물 마케팅에 관하여 위원회나 대행조직이 실행할 수 있는 모든 권한을 총독이 실행할 수 있게 하기 위해, 이 법에 의해서 공식화된 모든 위원회나 대행조직에게 그 주 내의 모든 농산물 마케팅에 관하여 규제 할 수 있는 권한을 명령에 의해 부여할 수 있다.

뉴질랜드 키위 수출 규정(Kiwifruit Export Regulations)

브리티쉬 컬럼비아 버섯 유통(주 상호간 그리고 수출) 규정

제3조(수출금지) (1) 이 규정에 따라 키위의무자조금관리위원회에 의해 인가되거나, 승인된 경우가 아니면, 호주에서의 소비용 외에는 누구도 키위를 수출할 수 없다. (2) 고의로 적법한 사유가 없이, (1)호를 위반하는 사람은 누구나 범죄를 저지르는 것이며, 5만달러(NZD)를 초과하지 않는 벌과금의 즉결재판을 받을 수 있다.

제9조 대행조직(Fraser Valley, 버섯재배자협동조합)을 제외하고, 의무자조금관리위원회에 등록되어 있지 않은 자는 그 누구도 규제상품의 생산, 포장, 운송, 저장 혹은 유통에 관여해서는 안된다.제10조 의무자조금관리위원회로부터 각각의 면허를 받지 않은 사람은 급식업자, 재배자, 행상인, 소매상, 처리업자, 창고업자 혹은 도매업자로 활동해서는 안된다.제22조 (1) 대행조직은 도매업자 또는 처리업자에게 규제상품을 파는 경우에 그것이 어떤 유형, 종류, 등급이든 간에 시기에 따라 그 유형, 종류, 등급에 맞춰 의무자조금관리위원회가 결정한 최저한의 고정가보다 적은 가격으로는 상품을 팔거나, 판매를 제안해서는 안 된다.(2) 도매업자 혹은 처리업자는 제(1)항에서 언급된 최저가격보다 적은 가격으로는 규제상품을 팔아서는 안 된다.

2.4. 생산자 조직의 수급조절 기능 강화가. 품목조직의 수급조절 기능 강화

품목조직의 수급조절 강화 방안은 크게 사전적인 수급조절과 사후적인 수급조절에 대한 방안으로 구분이 가능하며, 앞에서의 분석결과를 바탕으로 각각에 대해 논의를 진행하도록 하겠다. 먼저 사전 수급조절인 생산조정과 관련하여 미국의 사례에서 법적 제동이 걸리고 있음을 확인하였다. 이러한 사례는 향후 우리나라에도 문제로 제기될 가능성이 있는 것이 사실이다.그러나 우리의 경우는 아직까지 미국의 사례를 걱정할 정도의 품목조직이 결성되지 못하였다는 점에서 너무 앞서서 걱정하는 모양새가 될 수 있다. 향후 법적 문제의 발생 가능성을 염두에 둬서 당장의 필요한 조치를 취하지 못하는 것보다는, 현재의 법적 테두리 내에서 최대한 가능한 수단을 모두 사용하는 것이 필요하다. 앞에서도 언급한 바와 같이 ｢협동조합기본법｣ 입법과정에서 우리나라의 경우 단기간 내에 시장지배력을 갖는 협동조합의 출현이 어렵다고 판단하여 ｢공정거래법｣ 배제를 추진하였다는 점을 음미할 필요가 있다. 사전적인 수급조절 추진 방안으로는 당연하게도 강력한 품목조직이 우선적으로 만들어져야 한다는 것이다. 이미 앞서 살펴본 미국의 전국원유생산자연맹(NMPF)은 미국 유일의 원유생산자를 대표하는 조직이고, 계란생산자연합(UEP)은 미국 전체 산란계의 95%를 대표하는 조직이다. 특히 이들 전국단위 조직의 특징은 수평적인 관계를 강조하는 조직이라고 하기 보다는 수직적인 관계를 강조하는 조직의 특징을 가지고 있다. 즉 비즈니스 상의 가치사슬 관계에 의한 수직관계가 아니라 비즈니스를 목적으로 두고 정치적인 결사체를 형성한 형태를 취하고 있다. 이 외에도 동부버섯마케팅협동조합(EMMC)과 아이다호감자생산자협동조합(UPGI)은 해당 품목에 있어 미국 내 최대의 점유율을 보이는 품목조직들이다. 결국 강력한 품목조직이 기반이 되어야만 사전적인 수급조절이 가능함을 확인할 수 있다. 한편 상기 내용들은 Olson(1965)의 ‘부산물이론(by-product theory)’을 연상케 하는데, 부산물이론에서 공공재 획득을 위한 대규모 조직이 존재하는 경우를 첫째, 구성원에게 조직을 위한 회비를 강제하는 경우, 둘째 구성원이 다른 비공공재적 이득을 얻으려 이 집단에 참여하는 경우로 구분하고 있다. 이 둘 중 최소한 한 가지 이상이 만족되어야만 대규모 집단의 정치적 권력이 동원된다고 하였다. Olson은 특히 후자의 중요성을 강조하였는데, 강력한 정치적 로비단체로 성장한 일리노이농업협회(Farm Bureau)를 대표적인 사례로 들고 있다. 사전 수급조절에 있어 품목조직들은 공통적인 특징을 가지고 있는데, 그것은 수급조절에 사용하는 자금은 모든 사례에서 자조금을 기반으로 하고 있다는 점이다. 사후적인 물량 조정을 한 프랑스와 국내 사례 역시 자조금을 통해 이를 수행하고 있다. 즉 수급조절에는 많은 비용이 발생하게 되는데, 이를 조직원들이 직접 경비를 부담하고 있는 것다. 조직원들이 필요 경비를 직접 부담하지 않고 외부에 의존하게 될 경우에는 무임승차의 가능성이 더 높아진다는 문제점을 감안할 때, 자조금을 통한 수급조절 경비의 충당은 무엇보다 중요하다고 할 수 있다. 현재 우리나라의 경우 자조금의 조성 규모가 작아 대부분의 자조금을 품목 소비홍보 및 교육에 주로 사용하고 있다. 이러한 사업들은 자조금의 중요한 사용처 중 하나이지만 조직원들의 직접적인 이익과 관련성이 상대적으로 낮다. 따라서 자조금을 가격과 직접적으로 관계가 있는 수급조절에 사용할 수 있도록 자조금의 규모와 납입액을 확대해 나가는 것이 필요하다. 일부 사례에서 나타난 특징 중 하나는 사전 수급조절시 참여 조직원들에게 일정 비율로 감축을 요구하는 것이 아니라, 아예 은퇴 프로그램 방식으로 운영한다는 점이다. 우유의 사례에서 이 같은 특징이 발견되고 있고, 버섯의 경우는 반드시 일치하는 것은 아니지만 아예 비조합원 농장을 구매하여 농장

전체가 생산을 못하도록 한다는 점에서 유사한 사례라고 할 수 있다. 이 방식은 식부면적 조정을 통한 생산조정이 단수의 증가로 생산량 조정에 실패하는 문제점 등을 해소할 수 있는 방법으로 고려될 필요가 있다. 사후 수급조절 추진에 있어 무엇보다 고려되어야 할 것은 가공이다. 외국의 경우 품목조직들의 많은 수가 가공사업까지 연계하고 있어 수급조절이 큰 장점을 가지고 있다. 예를 들어 썬키스트의 경우 조합원들의 출하물량에 제한 없이 전량을 받아들이고 있는데, 이는 가공사업 부문의 영향이라고 할 수 있다. 우리나라의 경우는 품목조직들의 대부분이 판매창구 단일화 형태의 품목조직화를 추진하여 왔기 때문에 저장이 되지 않는 품목의 경우 사후 유통조정이 매우 어려운 구조이다. 따라서 품목조직들의 사후적인 수급조절을 위해서는 가공사업 진출을 적극적으로 지원할 필요가 있다. 또한 앞의 몇몇 사례에서도 확인되었지만, 수출을 내수시장 수급조절의 수단으로 사용하고 있다. 비록 수출시장에 특화되어야만 지속적인 수출이 가능하다는 주장에 설득력이 있으나, 내수시장을 중심으로 하는 품목의 경우는 단기적인 물량 과잉시 수출시장을 통한 일정 물량의 격리가 필요한 것도 사실이다. 그러나 여기서 중요한 것은 앞의 사례에서 수출시 발생하는 국내시장과의 가격 차이에 대해 자조금을 통해 지원하고 있다는 것이다. 이는 앞의 사전적인 수급조절에서 보는 바와 같이 수급조절 행위 자체가 조직의 고유의 기능이라는 인식이 바탕에 있는 것이며, 따라서 조직화의 정도와 밀접한 관계가 있다고 할 수 있다. 상기의 내용을 정리하면, 품목조직의 수급조절 역할을 강화하기 위해서는 첫째, 전국단위의 강력한 품목조직 육성, 둘째, 자조금을 통한 수급조절 자금 지원, 셋째, 은퇴프로그램 및 수출 활용 등이 필요한 것으로 판단된다.

나. 정책 제언상기의 내용을 바탕으로 품목조직의 수급조절 역할 강화와 관련한 정책을 제언하면 다음과 같이 4가지를 제시할 수 있다.첫째, 정책자금 지원시 품목조직에 특화된 자금의 배정이 필요하며, 이를 기반으로 품목조직화를 촉진할 필요가 있다. 현 우리나라의 유통구조와 제도하에서는 품목조직이 등장하여 성장하기까지는 많은 어려움이 있을 것으로 예상된다. 이는 조직화에 많은 비용이 발생한다는 것을 의미하며, 새로운 품목조직의 등장을 어렵게 하고 있다. 이러한 어려움을 감안하여 정부에서는 품목조직화에 소요되는 초기 비용을 경감할 수 있도록 지원하고, 기존 조직이 품목조직으로 전환할 경우 지원할 수 있는 대책이 강구할 필요가 있다.둘째, 정부의 자금 지원이 수직적인 전국 조직체계를 유도할 수 있도록 기획될 필요가 있다. 품목조직이 수급조절 등을 담당하기 위해서는 전국적인 규모의 취급능력을 확보하여야 한다. 현재 우리의 현실에서 단일 조직이 이러한 능력을 확보하는 것은 현실적으로 어렵기 때문에 조직간 연합체의 결성이 필요하다. 그러나 앞의 사례에서 확인한 바와 같이 품목조직의 강력한 힘은 수직적인 의사결정체계의 구축에 있다. 따라서 단순 협의체 방식으로는 이를 감당하기 어렵기 때문에 상위에 단일의 결집과 역할을 부여받은 수직적 협의체를 구성하여야 한다. 이러한 수직적 협의체의 구성을 정책자금을 통해 의도적으로 유도할 필요가 있다. 수직적 협의체는 자조금과 반드시 연계되어야 하며, 정부정책의 파트너로써의 역할 담당 할 수 있도록 하여야 한다.셋째, 품목조직의 규모화 정책은 반드시 가공사업과의 연계하에 추진되어야 한다. 가공사업이 빠진 상태에서 품목조직을 육성할 경우 물량과잉의 문제에 대처하기 어렵게 되고, 이는 쉽게 경영위기를 불러오는 요인이 된다. 따라서 품목조직에 대한 지원의 중심은 가공사업을 중심으로 추진되어야 한다. 지

원방법은 현 단계에서 새로운 가공시설을 지원하기 보다는 기존 가공사업과 품목조직을 연계하거나 가공사업을 추진하고 있는 조합 등을 품목조직으로 육성하는 방법을 강구하는 것이 필요하다.넷째, 자조금의 확충 및 수급안정 자금으로의 활용이 필요하다. 현재 자조금의 사용 용도는 기존 외국의 사례를 참조하여 품목 소비 확대를 위한 홍보 등의 용도에 사용하고 있는 것이 일반적히다. 이에 따라 생산자가 인식하는 자조금과 본인의 사업이 직접적으로 연계되지 못하는 문제점이 있다. 따라서 자조금을 홍보 중심으로 사용하기 보다는 보다 현실적인 용도로 활용하는 것이 적절한 것으로 판단된다. 앞의 사례에서 보았듯이 대표적으로 수급안정을 위한 보상용으로 지원하는 것이 한 가지 방법이 될 것이다. 이상의 네 가지 정책 보완을 통해 품목조직이 수급조절에서 직간접적으로 역할을 할 수 있는 기반을 마련해 나가도록 하여야 하며, 이러한 노력은 보다 장기적인 관점에서 추진될 필요가 있을 것으로 판단된다.

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