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ISSN 1726-9350 print / 1811-3109 online © 2018 by Taiwan Foundation for Democracy / Vol. 15, No. 1 / March 2018

《臺灣民主季刊》第十五卷，第一期 (2018年3月)：137-44 137

臺灣民主季刊

r 書評：National Security Secrecy: Comparative Effects on Democracy and the Rule of Law〔國家安全機密—民主與法治的比較效應〕by Sudha Setty〔蘇哈．賽迪〕（Cambridge University Press, 2017, Paperback, 244pp., ISBN 9781107576476）

林昕璇

美國維吉尼亞大學

一、本書背景與緣起

Those who can give up the essential liberty to obtain a little temporary safety, deserve neither liberty nor safety.

— Benjamin Franklin, Memoirs of the life and writings of Benjamin Franklin

美國建國元老富蘭克林（Benjamin Franklin）曾說：「那些願意犧牲基本

自由權利以獲取些微短暫安全的人，最後既得不到自由，也得不到安全」。看

似悖論的名諺觸發我們去思考所謂「些微短暫安全」的意涵為何？「基本自由

權利」的邊界何在？「國家安全」是否可能成為國家無限上綱要求人民放棄其

基本自由權利的徒託空言？而人民又須交付多大程度之自由來換取抽象籠統的

國家安全才合理？寥寥一語卻也清楚勾勒出民主國家下安全與自由恆常處於拉

鋸衝突的兩難局面。

林昕璇　美國維吉尼亞大學法學院博士候選人（SJD candidate），研究領域為：國家安全法，國際法，比較憲法，資訊隱私，言論自由。

Hsin-Hsuan Lin is SJD Candidate at the School of Law, University of Virginia. Her research interests include national security law, international law, comparative constitutional law, information privacy and freedom of speech.

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上述難題在 911恐怖攻擊事件後，尤為凸顯。國際間燃起的反恐戰爭，無

論在政治結構或法律制度上都促使各國對於國家安全的定義與反恐作為的正當

性及其合法性產生許多反思。簡化而言，國際上已大抵歸結出正反兩面意見，

支持者認為反恐機制可以確保國家與人民安全，免於恐懼，而反對者則指出反

恐措施是否能有效抑制恐怖活動尚未可知之前，已先演變成侵害人權之國家權

力，形成雙重恐懼之可能。在各國強化反恐機制與作為之下，持續擴張且編織

綿密的國安祕密體系（national security secrecy）作為美國政府鞏固國家霸權與

強化反恐的手段之一，已構成民主課責及人權保障的負面示範，而成為美國法

學界批判指摘的對象。

以此為思考起點，目前擔任美國西新英格蘭大學法學院教授 Sudha Setty的

最新著作，進一步運用比較法制的研究取徑，為當前美國政府國安秘密體制的

成因經緯、運作現況與其過度擴張導致的弊害，提出批判與勾勒可行的解決之

道。其書名《國家安全機密—民主與法治的比較效應》點出當代憲政民主國家

在反恐戰爭下揮之不去的兩難課題：美國911恐怖攻擊後，民主課責（democratic

accountability）與法治（rule of law）在面對外在武力入侵的緊急狀態時，是否

仍然能夠、又應該如何維繫其基本核心價值於不墜？在本書中，Setty試圖透過

比較法的研究途徑，以美國國安機密體制為觀測座標，輔以比較英國法與歐盟

超國界法規範體系下的反恐作為，回答此一無論在民主理論與法治實踐上都極

具緊迫性與嚴重性的問題。

二、核心概念與本書主要論點介紹

在緒論中，Setty首先釐清何謂「國安秘密」（national security secrecy），

她沿用哥倫比亞大學法學院教授 David Pozen（2009）在 Deep Secrecy一文中所

提出的深層秘密（deep secret）及淺層秘密（shallow secret）的概念，試圖定位

美國行政部門處理國安秘密之定義、範疇及評估時的思考架構。所謂深層秘密，

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書評 139

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指涉僅由執行該秘密計畫之行政部門內部人員所知，一般大眾甚至是其他行政

部門自始至終無從得知其存在之機密。具體來說，如早前對待受到拘留的恐怖

分子所使用的水刑逼供（waterboarding），在遭媒體揭露前，其「存在」暨「操

作規則」從未對大眾及其他行政部門公開。另一方面，所謂淺層秘密則意指，

該項秘密的「存在」雖為一般人所知，惟其具體之運作規則與細節仍予以保密。

譬如針對國家安全所執行之監聽工作與情資蒐集，其「存在」本身雖屬公開的

資訊，但人民並不清楚監控的鎖定對象、實施方法與具體手段。而對國安秘密

進行類型化切割有助於我們更細緻的釐清其在行政部門內部如何形成、發展與

正當化的理由，進而判斷對此類秘密的處理是否符合透明度、課責、法治乃至

人權保障等民主原則下的基本要求。

承此脈絡，Setty進一步聚焦於美國 911事件後三項最重要也備受爭議的

反恐措施—酷刑（torture）、無人機鎖定目標狙殺（targeted killings）以及電信

監聽與情資蒐集（metadata surveillance, intelligence gathering）。她的主要論點

是，上述反恐計畫仰仗著國安秘密體系的掩護而得以暗箱操作，順利逸脫了法

律的界線，是構成反恐戰爭下民主失靈、法治潰堤、與人權侵害的制度性因素。

同時她檢視美國現行國安秘密相關的法律與政策，藉以論證美國國安機密體系

係奠基於下列三項關聯要素之上：（1）行政部門對國安機密的操控（executive

branch secrecy），（2）國會共犯結構（congressional complicity），以及（3）司

法審查的過度自制（an overly deferential judiciary）。

三、章節重點

本書分為三大部分，第一部分介紹現行美國國安秘密之運作實態，並

將其放置於行政、立法與司法國家憲政部門權力互動的框架下予以觀察。

Setty指出，911恐怖攻擊當下美國國會所立即通過的「授權動用軍事武力」

（Authorization for Use of Military Force, AUMF）聯合決議、「愛國者法」（USA

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Patriot Act）以包裹立法方式修正一系列法令，以及由布希政府發布之各項軍事

命令及行政命令，構成嗣後政府據以授權美國國內執法機構和情報機關廣泛的

權力抗制恐攻的正當化基礎。依循著反恐法制係以「對恐怖主義宣戰」之基調，

政府對通訊監察和情資蒐集之權力也隨之大幅擴張。再者，國會更透過修正「外

國情報監察法」（Foreign Intelligence Surveillance Act），擴大國安事由蒐集資

料的範圍，來達成偵查起訴犯罪行為之目的。除了對美國人進行無令狀通訊監

察以外，亦將恐怖分子視為戰俘加以監禁審判。種種反恐作為，伴隨 2013年

美國國安局稜鏡門事件（又稱史諾登揭密）遭媒體揭露，一連串全球大規模的

不法監控事實浮上枱面後，來到一個關鍵分水嶺。輿論迫使歐巴馬總統出面表

達對巨量數據監控的現行政府立場，並旋即宣布成立調查情報和通訊技術的審

查小組（Review Group on Intelligence and Communications Technologies），2013

年年底審查小組提交的報告，建議應強化隱私和公民自由監督理事會（Privacy

and Civil Liberties Oversight Board, PCLOB）此一獨立委員會之職權，嗣後通過

的《自由法案》（The Freedom Act），大幅削弱美國國安局的監控權並禁止其

再對美國公民進行無令狀監聽。此舉被視為是 911後美國政府第一次替如脫韁

野馬般無所顧忌的反恐作為設下一道防水閘，同時也為美國國安法體制帶來政

策轉向及法律結構的轉型。

Setty亦發現，民主國家中本應發揮制衡監督功能的國會，亦即參眾兩院

雖然都設有情報調查委員會（Senate Select Committee on Intelligence; House

Permanent Select Committee on Intelligence）負責監督國安機密的情蒐活動，惟

其受限於事後把關的特質，實際上發揮監督功能的空間極其有限。再者，掌有

國安祕密系統之劃定與運轉的行政部門，在欠缺具體標準下，常可憑一己之意

將某資料或反恐計畫劃歸為國安機密，使國會監督委員會難以真正獲悉行政權

內部政策決定的詳細過程和具體細節。而當國會在無從知悉某項國安機密「存

在」或者是如何被操作的狀態下，又焉能為無米之炊憑空質詢？終致原本設置

國會委員會所欲達成的監督美意流於紙上談兵。


書評 141

臺灣民主季刊

國安秘密構成的問題面向，還可另由司法權的角度來思考。Setty考察分析

美國聯邦法院對拘留恐怖分子和大規模監聽的一系列判決意見後發現，法院不

是動輒以欠缺當事人適格（standing）為由，自始將人民拒斥於法院大門外，

便是在訴訟程序中容許政府享有所謂秘密特權（secret privilege），可以無須在

法庭上公開這些攸關國家安全的機密資料，造成原告舉證上之困難而難有勝訴

之可能。Setty主張司法機關如此謙遜抑制的立場已然違背了國家憲政分權之間

相互監督、彼此牽制的精神，導致國安祕密體系更加滴水不漏無從挑戰而無改

革之可能。

第二部分的第四、五、六章，Setty立於國際法、歐盟超國界法規範與比較

法的宏觀視野，論述自聯合國安理會在 911恐怖攻擊後通過 1373號決議設立

的「反恐怖主義委員會」以降，直至國安局稜鏡事件爆發後的國際發展趨勢。

圍繞著近年尤其敏感爭議的跨國電信監控，她指出，2014年聯合國特別報告員

（special rapporteur）提交給人權理事會的數位時代隱私權報告，已多次直指各

國應立基於民主與人權的至高點上，對國內涉及國家安全之數位監控建立一套

更明確，透明化且公眾獨立的監督機制。此外，歐洲人權法院也善用《歐洲人

權公約》第 8條有關隱私保護之規定，做為拘束歐盟各成員國不得濫用大規模

監聽的行動指針，企圖緩解國安與人權之緊張關係。作者也特別將歐盟成員國

的英國列為比較分析對象，發現儘管英美兩國雖都訂有相應類似之反恐法律與

政策，惟英國在司法實踐上至少仍願意遵守包括公開審判、政府資訊透明化和

權利救濟有效性在內的法治國（rule of law）最低底線，相較於美國毋寧更加

意識到人權保障的重要性。

第三部分則細分為第七、八章，聚焦巨量監控所蒐集到的國安祕密與公民

個人隱私間的緊張關係。Setty再次點名美國聯邦最高法院在處理此項議題時所

習用的判例，早已不符合數位時代下之隱私保障需求。本於斯旨，作者認為聯

合國諮詢機構提出的政策建議，譬如呼籲各國在以反恐為名遂行情治監控行動

應注意其所造成的損害，不得與其欲達成目的之利益顯失均衡（比例原則之適

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用）、重新區辨隱私權與情報分享的界線，乃至以國家安全為名的概括授權法

律須更加受到嚴格檢驗等等，皆是下一輪美國國安祕密法制改革的關鍵要點。

四、解決之道—以資訊透明化的國會監督落實民主課責

Setty主張，過度擴張的國安機密體制並非僅是反恐措施的附隨效應，其

應該被視為一項橫跨行政、立法與司法三權制衡的憲政結構問題予以嚴正對

待，也關涉到一個訴求透明、課責的當代憲政民主國家在何種程度內允許政府

操作甚至隱蔽國安資訊的尺度拿捏。循此，Setty 倡議體制內的改革方案可歸

納為下述兩點：第一、落實國安資訊有限度的透明化以達成民主課責。而這種

政策決定之轉向有賴至少一個聯邦憲法部門予以實踐。蓋從經驗證據顯示，與

其倚賴行政部門球員兼裁判式的自我節制和司法部門被動消極的把關，從國會

著手，推動法律改革及強制公開一定程度的國安機密，貫徹國會對政府機密的

執行與監督是較為即時有效的行動方案。第二、Setty 認為，美國長期以來透

過揮舞反恐大纛召喚大眾恐懼，在川普執政後愈趨嚴重的態勢下，國安機密法

制只會一味朝侵害人權的方向傾斜，而 Setty 透過對國際法、超國界法律以及

英國法的比較分析後指出，今後若美國欲與其盟邦建立更互信有效的反恐機

制，導入目前國際法及歐盟等超國界法對處理反恐戰爭衍生之相關法治與人權

保障的規範要求，務求減少違法（illegal）、非必要（unnecessary）且反效果式

（counterproductive）的國安機密，將是爭取盟邦支持的必經之道。

五、結論：一場「權力」與「權利」的競逐

依筆者之見，本書達成了兩個重要里程碑。首先，其正面回應 2013年史

諾登（Edward Snowden）揭密案對美國國安秘密法制造成的影響與衝擊。詳

言之，反恐戰爭鳴槍以來，美國憲法學界持續存在兩種聲音的消長對峙。一


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來，美國政府及擁護「國家安全」至上派的憲法學者，如時任小布希政府司法

部副助理部長（2001-2003），現為柏克萊大學法學院教授的 John Yoo，和後續

接任該職務（2003-2004）的哈佛法學院教授 Jack Goldsmith，傾向將恐攻定位

為對美國的直接武力攻擊，總統自然享有憲法上處理戰爭以及外交事務的固有

權（inherent power）以正當化反恐作為；相對於此，另一派主張「人權保障」

派的學者如喬治城大學法學院教授 David Cole及柏克萊大學法學院教授 James

Dempsey則疾呼，反恐措施過度縱容政府使用國家安全的名義正當化其受到攻

擊後亟欲振作且高漲的愛國主義，所帶來的將是對於人權過度侵害的後遺症。

而 Setty 在本書的論點顯然偏向「人權保障」派，她指出美國反恐戰爭長

期以來埋下的人權侵害疑義之伏線，終於 2013年因史諾登揭密案而引爆，而

她進一步主張，美國政府對前開提及的三項重要反恐措施所構成的權利侵害，

是透過行政部門對國安秘密系統的閉鎖性操控，加諸以國會的無能為力、與法

院審判體系的消極漠然，多項結構性因素互相加乘助長所導致的後果。換言之，

Setty 論述的特出之處在於，相比之前「人權保障」派將人權侵害直接與反恐措

施連結此一單向簡化的因果歸結，Setty 更加深入地以史諾登揭密案為分界點，

闡釋美國各憲政部門在反恐所涉及之法令及政策上，是如何噤若寒蟬，或冷漠

謙抑，或坐視縱容，終令人權保障和法治價值在國家安全之名下逐漸被侵蝕的

動態發展過程。因此，本書為「人權保障」派在論證立場上增添更為有力緻密

的支持。除此之外，作者也添加了 2013 年國安局稜鏡事件後的政府作為與法

院判決趨勢，為我們觀察本世紀之案發後美國政府的政策轉向及國際各界對美

國政府實施大規模網路監控之回應與質疑等相關論述提供了最新的學術觀點。

不過值得注意的是，根據民調機構皮尤研究中心（Pew Research Center）

的調查顯示，即便在史諾登洩密案後，美國人在電信監控是否對於增進國家安

全的看法，仍呈現分歧的狀態。目前 55%的過半數美國人認為史諾登的洩密

已經危害到美國的公共利益（2013b）；而 39%的美國人相信以反恐為目的的

電子監控有助於美國抗制恐怖攻擊（2013a），可知仍有一定比例的美國民眾認

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為緊急期間人民基本權的保障範圍受到限縮是國家為了維繫生存及度過危機必

須要付出的代價，顯示「國家安全」至上派仍有相當民意支持。

國家安全最主要的目的乃希冀國家能藉其綜合實力鞏固其所轄下人民之生

存保障，然進而衍生之主要質疑與恐懼無非是國家是否可能藉國家安全為名，

擴大干預人民自由之廣度與強度，以致人民雖可能獲取更安全之生存環境，實

際上卻係以犧牲自身自由為代價。此一議題面臨的折衝向來是檢視國家定位的

難題。這也意味著，在國家陷入外來軍事武力威脅的緊急狀態下，「權力」（國

家安全）與「權利」（人權保障）的競逐，並非也不應該是孰勝孰敗的零和遊戲，

在兩者之間維持均勢平衡的考驗。Sudha Setty在本書所提出之加強國會即時有

效監督落實民主課責，以及與國際法及歐盟超國界法接軌的政策倡議，不啻為

現有美國國安秘密法制之整全化提供了一條有實踐可能性的改革途徑。

＊＊＊

參考書目

蔡庭榕（2007）。〈反恐的法律挑戰—從人權保障觀察〉，收錄於汪毓瑋（主編），《恐怖主義與國家安全》一書。台北市：幼獅出版社。

Pozen, David E. (2009). Deep Secrecy, Stanford Law Review 62:257-340.Cole, David & Dempsey, James X (2002). Terrorism and the Constitution. New York, NY: The New

Press.Goldsmith, John (2009). The Terror Presidency: Law and Judgment Inside the Bush Administration.

New York, NY: W. W. Norton & Company.Yoo, John (2005). The Powers of War and Peace: The Constitution and Foreign Affairs after 9/11.

Chicago: University of Chicago Press.

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