２０１９年６月第３期

林业资源管理

ＦＯＲＥＳＴＲＥＳＯＵＲＣＥＳＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴＪｕｎｅ２０１９Ｎｏ３

中国自然保护地体系的顶层设计

唐小平，蒋亚芳，刘增力，陈君帜，梁兵宽，蔺　琛（国家林业和草原局调查规划设计院，北京１００７１４）

摘要：对 《建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》作了解读。从我国自然保护地的实际情况出发，

本着体现改革创新、并与国际接轨的原则，从国家顶层设计的高度，阐述了构建中国特色自然保护地体系的重

大意义、核心理念以及国家公园主体地位的基本内涵，提出了我国自然保护地体系的分类系统和发展目标，明

确了建立统一分级分类的管理体制、创新科学规范适用的监管机制、推动自然保护地整合优化、解决自然保护

地历史遗留问题和构建自然保护地治理体系保障机制的基本任务。

关键词：自然保护地体系；国家公园；自然保护区；自然公园

中图分类号：Ｘ３６　文献标识码：Ａ　文章编号：１００２－６６２２（２０１９）０３－０００１－０７ＤＯＩ：１０．１３４６６／ｊ．ｃｎｋｉ．ｌｙｚｙｇｌ．２０１９．０３．００１

ＴｏｐｌｅｖｅｌＤｅｓｉｇｎｏｆｔｈｅＮａｔｕｒａｌＰｒｏｔｅｃｔｅｄＡｒｅａＳｙｓｔｅｍｉｎＣｈｉｎａ

ＴＡＮＧＸｉａｏｐｉｎｇ，ＪＩＡＮＧＹａｆａｎｇ，ＬＩＵＺｅｎｇｌｉ，ＣＨＥＮＪｕｎｚｈｉ，ＬＩＡＮＧＢｉｎｇｋｕａｎ，ＬＩＮＣｈｅｎ（ＡｃａｄｅｍｙｏｆＩｎｖｅｎｔｏｒｙａｎｄＰｌａｎｎｉｎｇ，ＳｔａｔｅＦｏｒｅｓｔｒｙａｎｄＧｒａｓｓｌａｎｄＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，Ｂｅｉｊｉｎｇ，１００７１４，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｉｓｐａｐｅｒｉｎｔｅｒｐｒｅｔｓｔｈｅＧｕｉｄａｎｃｅｆｏｒＥｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇｔｈｅＮａｔｕｒａｌＰｒｏｔｅｃｔｅｄＡｒｅａＳｙｓｔｅｍｂａｓｅｄｏｎＮａｔｉｏｎａｌＰａｒｋｓＡｃｃｏｒｄｉｎｇｔｏｔｈｅｐｒａｃｔｉｃａｌｉｔｉｅｓｏｆｓｉｔｕａｔｉｏｎｏｆｎａｔｕｒａｌｐｒｏｔｅｃｔｅｄａｒｅａｓｉｎＣｈｉｎａａｎｄｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓｏｆｒｅｆｏｒｍ，ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎａｎｄｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ，ｆｒｏｍｔｈｅｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｏｆｎａｔｉｏｎａｌｔｏｐｌｅｖｅｌｄｅｓｉｇｎ，ｔｈｉｓｐａｐｅｒｅｌａｂｏｒａｔｅｓｔｈｅｇｒｅａｔｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ，ｔｈｅｃｏｒｅｉｄｅａａｎｄｂａｓｉｃｃｏｎｎｏｔａｔｉｏｎｏｆｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｎｇｎａｔｕｒａｌｐｒｏｔｅｃｔｅｄａｒｅａｓｂａｓｅｄｏｎｔｈｅｎａｔｉｏｎａｌｐａｒｋｓｗｉｔｈＣｈｉｎｅｓｅｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓＡｎｄＩｔｐｕｔｓｆｏｒｗａｒｄｔｈｅｃｌａｓｓｉｆｉｃａｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍａｎｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｇｏａｌｓｏｆｎａｔｕｒａｌｐｒｏｔｅｃｔｅｄａｒｅａｓｙｓｔｅｍａｎｄｃｌａｒｉｆｉｅｓｔｈｅｂａｓｉｃｔａｓｋｓ，ｓｕｃｈａｓｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇａｕｎｉｆｉｅｄｈｉｅｒａｒｃｈｉｃａｌａｎｄｃｌａｓｓｉｆｉｅｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔｓｙｓｔｅｍｆｏｒｉｎｎｏｖａｔｉｎｇｔｈｅｒｅｇｕｌａｔｏｒｙｍｅｃｈａｎｉｓｍｏｆｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃｎｏｒｍｓ，ｐｒｏｍｏｔｉｎｇｔｈｅｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎａｎｄｏｐｔｉｍｉｚａｔｉｏｎｏｆｎａｔｕｒａｌｐｒｏｔｅｃｔｅｄａｒｅａｓ，ｓｏｌｖｉｎｇｔｈｅｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｉｓｓｕｅａｎｄｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｎｇｔｈｅｇｕａｒａｎｔｅｅｍｅｃｈａｎｉｓｍｏｆｔｈｅｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｓｙｓｔｅｍｏｆｎａｔｕｒａｌｐｒｏｔｅｃｔｅｄａｒｅａｓＫｅｙｗｏｒｄｓ：ｎａｔｕｒａｌｐｒｏｔｅｃｔｅｄａｒｅａｓｙｓｔｅｍ，ｎａｔｉｏｎａｌｐａｒｋ，ｎａｔｕｒｅｒｅｓｅｒｖｅ，ｎａｔｕｒａｌｐａｒｋ

收稿日期：２０１９－０６－２５；修回日期：２０１９－０６－２８作者简介：唐小平（１９６３－），男，湖南人，教授级高工，长期从事森林经营管理、保护生物学等理论及技术的研发与实践工

作。Ｅｍａｉｌ：ｔａｎｇ８０４３＠１２６ｃｏｍ

　　建立以国家公园为主体的自然保护地体系是党的十九大确定的重大改革任务，是生态文明制度

建设的重要组成部分。２０１９年１月２３日，习近平总书记主持中央深化改革委员会第六次会议，审议

通过了《建立以国家公园为主体的自然保护地体系

指导意见》（以下简称《指导意见》），这是指导我国

自然保护事业发展的纲领性文件，也是保护我国重

要自然生态空间管理体制机制的顶层设计。

１　重构保护地体系是保护领域的历史性变革自然保护地是国际公认的保护生物多样性、提

供优质生态产品与服务、维系生态系统健康最重要

和最有效的途径。自然保护地作为我国自然生态

空间最重要、最精华的组成部分，是建设生态文明

林业资源管理 第３期　

的核心载体，中华民族的宝贵财富，美丽中国的重

要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位，事

关中华民族永续发展的千年大计。

我国自１９５６年建立广东鼎湖山第一个自然保护区以来，已建立了自然保护区、风景名胜区等数

量众多、类型丰富、功能多样的各类自然保护地，在

保存自然本底、保护生物多样性、维护生态系统稳

定、改善生态环境质量和保障国家生态安全等方面

发挥了重要作用。但各类自然保护地仍存在定位

模糊、多头设置、交叉重叠、边界不清、权责不明、人

地冲突严重等突出问题，极大地影响了生态保护综

合效能的整体发挥。

建立自然保护地的目标多种多样，主要有：荒

野地保护、保存物种和遗传多样性、保持地质地貌

多样性、维持生态服务、科学研究、自然教育、游憩、

持续利用自然生态系统内的资源、维持文化和传统

特征等［１］。单一类型和零散的自然保护地难以满

足多样的管理目标要求，需要在不同保护层级、管

理强度、空间尺度上形成有机联系的完整体系，体

系内的各类自然保护地管理目标清晰而有差异，在

管理策略和利用机会方面实现互补，支持自然保护

总体目标的实现。

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，标

志着我国自然保护地进入全面深化改革的新阶段。

这是化解人民日益增长的优美生态环境需要与优

质生态产品供给不平衡不充分之间突出矛盾的系

统性变革，具有划时代的历史意义和深刻的现实意

义。有利于对国家重要自然生态空间的系统保护，

保持山水林田湖草生命共同体的完整性，夯实国土

生态安全的基石；有利于以国家公园体制改革为抓

手，明确各类自然保护地功能定位，推动自然保护

地科学保护和均衡设置，形成自然生态系统保护的

新体制新机制新模式；有利于推动国家生态保护治

理体系和治理能力现代化，世代传承珍贵自然遗

产，可持续提供生态产品和生态服务，为构建生态

文明体制和建设美丽中国做出贡献。

２　准确把握中国自然保护地体系的核心理念２０１７年中办国办印发的《建立国家公园体制总

体方案》提出了“构建统一规范高效的中国特色国

家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护

地体系”的总体要求，这是首次在国家战略层面正

式提出自然保护地概念，但没有赋予明确的定义。

《指导意见》将自然保护地定义为：各级政府依法划

定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然

景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价

值，实施长期保护的陆域和海域。

我国新型自然保护地体系具有三个核心理念：

一是保护自然。自然保护地主要功能包括：１）守护自然生态；２）保育自然资源；３）保护生物多样性、地质地貌多样性和景观多样性；４）维持自然生态系统健康稳定；５）提高生态系统服务功能。自然保护地要将具有特殊和重要意义的自然生态系统、自然历

史遗迹和自然景观的保护放在首位，把最应该保护

的地方保护起来。二是服务人民。保护自然的根

本目的是为人类社会高质量发展服务，人类生存需

要依赖自然资源。良好的生态资源，可为社会提供

最公平的公共产品和最普惠的民生福祉。正确处

理自然保护与经济社会发展的关系，坚持生态惠

民、生态利民、生态为民，让绿水青山充分发挥经济

社会效益。三是永续发展。在漫长的社会经济发

展历程中，中华民族用自己的智慧和创造力保存了

丰富而珍贵的自然文化遗产，道法自然、天人合一

等生态观念对中华文明产生了极为深刻的影响。

面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化

的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自

然的生态文明理念，维持人与自然长期和谐共生并

永续发展。

３　科学构建中国特色自然保护地分类系统我国现存的符合自然保护地内涵的保护形式

众多，《指导意见》明确了可作为自然保护地的类型

包括自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公

园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠

公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物

原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动物重要

栖息地等１４类，实际上还包括《深化党和国家机构改革方案》提到的自然遗产地，包括自然文化双遗

产地、世界自然景观，但相互没有形成一个有机的

体系。构建新型自然保护地体系的核心要义是建

２

　第３期 唐小平等：中国自然保护地体系的顶层设计

立一套科学合理、适合中国国情的自然保护地分类

系统，明确保护地体系的组成以及各类自然保护地

应有的管理目标和定位。世界上几乎所有国家或

地区都会形成一个由不同类型组成的自然保护地

体系，构建途径大致按照保护对象不同、管理目标

差异、资源利用强度分异等有三类方式［２］。世界自

然保护联盟（ＩＵＣＮ）从２０世纪６０年代开始对全球所有自然保护地进行分类整理，目前按照管理目标

的不同分为六大类别，明确了各类保护地的保护管

理效能，形成了一个较完整的管理目标系列，这种

基于管理目标建立自然保护地体系的途径已成为

国际社会的共识［３］。

国家林业和草原局针对自然保护地分类系统

组织了专题研究，按照保护性、系统性、差异性和衔

接性的原则，以管理目标为主线并综合考虑相应的

管控要求［２］，将自然保护地按生态价值和保护强度

高低依次分为国家公园、自然保护区、自然公园三

大类（表１），但还需要制定自然保护地分类标准，对现有各类自然保护地开展综合评价，按照保护区域

的自然属性、生态价值和管理目标进行归类，逐步

形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类

自然公园为补充的自然保护地序列。

表１　各类自然保护地基本特征Ｔａｂ１Ｂａｓｉｃｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓｏｆｖａｒｉｏｕｓｔｙｐｅｓｏｆｎａｔｕｒｅｒｅｓｅｒｖｅｓ

类别 管理目标

国家公园

１）保护具有国家代表性的自然生态系统与独特自然景观；

２）实现自然生态系统完整性和原真性保护。

自然保护区

１）保护典型自然生态系统、珍稀濒危野生动植物的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹；

２）实现生物多样性的重点保护。

自然公园

１）保护重要自然生态系统、地质地貌多样性及承载的生态、观赏、文化和科学价值；

２）实现重要自然资源的合理保护与可持续利用。

国家公园是我国自然生态系统中最重要、自然

景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集

的部分，保护范围大，生态过程完整，具有全球价

值、国家象征，国民认同度高。自然保护区保护典

型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物的天然集

中分布区、有特殊意义的自然遗迹的区域，维持和

恢复珍稀濒危动植物种群数量及赖以生存的栖息

环境。自然公园具有重要的生态、观赏、文化和科

学价值，确保森林、海洋、湿地、水域、冰川、草原、生

物等珍贵自然资源，以及所承载的景观、地质地貌

和文化多样性得到有效保护。

４　明确自然保护地体系发展目标初步统计，我国目前已有各类自然保护地约

１１８万处，自然保护小区５万个，大约覆盖了国土面积１８％以上，主张海域面积的４６％，超过了全球自然保护地覆盖陆地面积的１４７％和海洋面积的４１２％的平均水平。但因为自然保护地长期采用申报制等因素，我国重要自然生态空间的保护空缺性

还很严重［４］。

根据经济社会发展客观需要和国土生态安全

屏障构建的基本要求，组织编制自然保护地发展规

划。在系统开展全国森林、草原、湿地、荒漠、海洋

自然生态系统调查，全国野生动植物及栖息地调

查，全国地质遗迹调查基础上，通过科学评估明确

我国重要自然生态系统、重要野生动植物栖息地、

重要地质遗迹、重要自然景观的分布数量、保护价

值与地理分布，逐步完善自然保护地格局，解决自

然生态系统保护空缺等问题。

《指导意见》提出了自然保护地体系建设到

２０３５年分三步走的战略目标：到２０２０年，完成国家公园体制试点，构建统一的自然保护地分级分类管

理体制；到２０２５年，健全国家公园体制，初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系；到２０３５年，自然保护地规模和管理达到世界先进水平，全面建成

中国特色自然保护地体系。我国今后自然保护地

的发展应该是以提升生态功能为主，巩固已有成

果，加快整合优化，适当填补空缺，力争到２０３５年，全国自然保护地覆盖国土面积达到１８％、海域面积达到１０％以上。

５　确立国家公园在保护地体系中的主体地位国家公园是我国自然保护地的最重要类型之

一，与其他自然保护地相比，国家公园必须满足国

家代表性、生态重要性和管理可行性三方面条件：

１）国家代表性指在生态系统、生物物种和自然景观

３

林业资源管理 第３期　

都应具有国家层面的代表性和保护价值；２）生态重要性是指生态系统具有完整性和原真性、面积更

大；３）管理可行性则是指以全民所有自然资源资产产权占主体、保护管理基础好，能为国民素质教育

提供更多机会等［５－６］。

新时期将构建以国家公园为主体的自然保护

地体系，如何理解国家公园的主体地位？是否在数

量上必须占绝对优势？《指导意见》明确了应该从

生态定位和生态质量角度理解国家公园的主体地

位，即“确立国家公园在维护国家生态安全关键区

域的首要地位，确保国家公园在保护最珍贵、最重

要生物多样性集中分布区的主导地位，确定国家公

园的保护价值和生态功能在全国自然保护地体系

中的主体地位”。国家公园主体地位不意味着数

量、规模或面积占绝对优势，而体现在基本理念先

进性和保护价值上，国家公园将引领自然保护地治

理的发展方向，具体体现在：１）国家公园规模相对较大，将修复碎片化的自然保护格局，对大尺度的

生态过程及区域内的物种和生态系统特征实行完

整保护；２）代表性更强，具有全球或国家层面代表性和象征意义的生态区域；３）保护管理最严格，涵盖了最多最完整的保护地管理目标；４）管理事权最高，属于国家事权［２］。

我国自然保护地现状是以自然保护区为主的，

各级自然保护区面积约占保护地总面积的６７％，覆盖全国陆域总面积的１４８％。通过两个五年规划期的努力，国家公园面积在自然保护地体系中将逐

渐占有较大比重，我国自然保护格局将实现从以自

然保护区为主向以国家公园为主体转换。初步测

算，国家公园到２０３５年的发展规模可将覆盖国土面积９％以上和管辖海域的１０％左右。

６　建立统一分级分类的管理体制《指导意见》要求，建立自然保护地分级分类管

理体制，旨在解决原有自然保护地“九龙治水”的问

题，彻底改变多部门多头管理而实质上管理主体不

明确、管理不到位的困境，由一个部门统一管理全

国各类自然保护地，确保责任明确、保护管理落到

实处。

一是进一步明确了国家林业和草原局（国家公

园管理局）行使国家公园及各类自然保护地的统一

管理职责，第一次从体制上实现了对全国自然保护

地设立、晋（降）级、调整和退出全过程的统一管理，

并将建立统一的调查监测评估体系，逐步实现自然

保护地规范管理。

二是构建自然保护地“两级设立、分级管理”体

制，明确谁设立、谁负责的体制要求。国家公园采

取评估制，符合国家公园条件的区域由国家批准设

立，由中央政府直接管理、中央与省级政府共同管

理或授权省级政府管理。其他自然保护地分为国

家级和地方级，国家级自然保护地由国家批准设

立，中央政府或省级政府主导管理；地方级自然保

护地由省级政府批准设立并确定管理主体，省级以

下各级政府将不再批建自然保护地，但可以申报自

然保护区、自然公园。原则上，以自然资源资产产

权制度为基础建立自然保护地分级管理体系。中

共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进

自然资源资产产权制度改革的指导意见》明确规

定：将重点推进国家公园等各类自然保护地确权登

记工作，探索建立委托省级和市（地）级政府代理行

使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制

度，明确自然资源资产产权主体，落实自然保护地

内全民所有自然资源资产代行主体与权利内容。

三是实行自然保护地分类管理制度。国家公

园的管理目标是要长期维持生态过程与生态结构

的完整，强调山水林田湖草的整体保护和系统修

复。自然保护区强调对主要保护对象的保护，目前

分为三大类９种类型［７］，但这是基于主要保护对象

而不是从管理角度进行的分类，需要探讨按照管理

目标的差异重新分类，生态系统保护类需要封闭式

保护，物种保护类需要对栖息地进行适当的人工干

预，遗迹保护类一方面抗干扰性强，另一方面又属

于不可再生资源，需要采取针对性的保护措施。自

然公园因其资源禀赋差异太大，也需要跟自然保护

区一样实行分类管理，《指导意见》已明确可包括森

林公园、湿地公园、地质公园、海洋公园，考虑到风

景名胜区保护了我国许多极具特色的天人合一的

自然文化遗产，具有良好的保护管理基础，也需要

单列作为一类自然公园加强管理。新修订的《野生

动物保护法》明确了野生动物重要栖息地的法律地

４

　第３期 唐小平等：中国自然保护地体系的顶层设计

位，也需要对其是否单独分类进行研究。

７　创新科学规范适用的监管机制《指导意见》按照科学、规范和适用三原则，对

自然保护地的监督管理机制重新进行了设计，有些

机制是革命性的改变，主要的几项制度有：

一是创新自然资源使用监管制度。在科学评

估基础上，明确自然保护地内各类自然资源的允许

利用清单与利用方式，规范利用程度和边界范围，

禁止开展违背自然保护宗旨、影响自然生态环境的

资源经营利用活动，对自然资源可持续经营、生态

旅游、生态康养等活动要研究建立认证机制。实行

自然资源有偿使用制度，自然有价、保护有价，支持

和传承传统文化及人地和谐的生态产业模式，实现

各产权主体共建保护地、共享资源收益。建立健全

自然保护地内自然资源特许经营制度，鼓励原住居

民参与特许经营活动，探索自然资源所有者参与特

许经营收益分配机制。

二是创新差别化管控机制。从便于管控的角

度对自然保护地进行科学区划，统一划为核心保护

区和一般控制区两类管控区，原则上核心保护区内

禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动，实施

差别化管控，改变了长期以来按功能定位划区管理

的机制。国家公园和自然保护区实行分区管控；自

然公园可以按一般控制区管理。当然，这种管控性

区划还难以满足精细化保护要求，可以按照主导功

能进行进一步区划，如一般控制区可分为生态修

复、游憩体验、生产生活、服务区等不同功能区。特

别是自然公园都按一般控制区管控后，至少需要划

建一个生态保育区加强重要生态系统的保护，风景

名胜区等自然与文化要素都突出的保护地，最好区

划一个文化保育区加强对文物、景物、文化遗产的

保护。保护迁徙动物的自然保护地还可以探讨季

节性核心保护区制度。

三是建立新型监测评估体系。统一构建自然

保护地资源、生态、环境综合监测体系，充分利用新

技术、新手段建设天空地一体化监测监控网络，建

设智慧自然保护地平台，加强自然保护地监测数据

集成分析和综合应用，对自然保护地内经营活动实

施动态监控，定期统一发布生态环境状况监测评估

报告。应统一建立以生态资产和生态服务价值为

核心的考核评估体系，对国家公园及各类自然保护

地的资产状况、服务功能和保护绩效进行评估，将

考核评估结果纳入生态文明建设目标考核评价

体系。

四是探索全民共享共管机制。在一般控制区

内划定适当区域开展自然教育、游憩体验、生态旅

游、生态康养活动，提升自然保护地公共服务功能，

为公众提供更多走进自然、了解自然、享受自然的

机会。推行参与式社区管理，引导原住居民参与自

然保护地建设、运行、管理、监督等各环节，以及生

态保护、自然教育、科学研究等各领域。按照生态

保护和社会服务需求，设立生态管护公益岗位和社

会服务公益岗位，并优先安排原住居民，提高原住

居民保护生态的内生动力，自觉从自然资源利用者

转变成生态管护者。

８　加快推进自然保护地整合优化针对现有各类自然保护地空间交叉重叠、保护

管理分割、破碎化和孤岛化等问题，按照新的自然

保护地分类和定位，在全面摸底、科学评估和规划

研究的基础上，将现有各类自然保护地按照新分类

体系进行归类，整合重叠交叉的自然保护地，归并

相邻相连的自然保护地，形成完整的自然保护地

体系。

将现在已经明确的各级各类自然保护地都纳

入整合优化范围，新旧自然保护地转换原则上按表

２对应关系，符合国家公园设立标准的区域优先整合为国家公园。

表２　新旧自然保护地对应关系Ｔａｂ２Ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｅｎｃｅｂｅｔｗｅｅｎｏｌｄａｎｄｎｅｗｎａｔｕｒｅｒｅｓｅｒｖｅｓ

新分类系统 现有自然保护地

国家公园

整合现有具有国家代表性的自然保护地（自然保护

区、风景名胜区等）及周边具有重要保护价值区域

设立

自然保护区 自然保护区、自然遗产地核心区、自然保护小区

自然公园

风景名胜区、海洋特别保护区（海洋公园）、森林公

园、湿地公园、地质公园、沙漠公园、草原公园、冰川

公园、野生动物重要栖息地、水产种质资源保护

区等

５

林业资源管理 第３期　

　　交叉重叠的多个自然保护地原则上整合为一个自然保护地。按照国家级自然保护区优先、同级

别保护强度优先、不同级别的低级别服从高级别的

原则，选择保留的保护地类型，以此为基础进行整

合优化。原则上按每个保护地的完整区域整合，同

时将周边保护价值高、生态系统完整的区域一并纳

入。与自然保护地交叉重叠的水源地保护区、水利

风景区、沙化土地封禁保护区、遗传资源保护区、矿

山公园、郊野公园、生态公园等其他保护形式虽然

没有明确为自然保护地，也应该一并纳入整合范

畴，待整合优化完成后应该按程序取消。整合后的

自然保护地原则上面积不减少、保护功能不降低、

保护性质不改变。明确整合后自然保护地的唯一

类型和功能定位，只保留一个自然保护地牌子，其

他牌子按程序取消，履行国际公约或相关国际组织

授予的名称或牌子可保留，如国际重要湿地、世界

自然遗产、世界文化遗产、世界自然与文化双遗产、

全球重要农业文化遗产、人与生物圈保护区、世界

地质公园等。

对位于同一自然地理单元、生态过程联系紧

密、类型属性基本一致的相邻或相连的各类自然保

护地，可以打破因行政区划、分类设置造成的条块

割裂状况归并重组为一个自然保护地，同一类自然

保护地应优先归并，同一山体、水系、湖泊的自然保

护地应优先归并，一次性解决保护地分割、破碎和

孤岛化问题。原则上按照资源禀赋、自然文化特

征、主要保护对象、资源管理体制等要素，在科学评

估的基础上确定归并后的自然保护地类型和功能

定位。

９　分类有序解决自然保护地历史遗留问题我国的自然保护地大多是抢救性保护的产物，

在保护自然生态的同时，也将大量的村镇、基本农

田、产业基地等划入了自然保护地，由于认识、技术

能力等方面的原因，许多遗留问题没有依法得到及

时处置，再加上政府批建后普遍缺少勘界立标的环

节，造成生态空间与城镇、农业空间交错，生态保护

红线与城镇开发边界、永久基本农田保护红线三线

交叉，需要按照空间规划、生态红线等政策进行调

整优化，调整后的自然保护地除文化景物集中分布

区域外应该全部纳入生态保护红线，一次性地解决

历史遗留问题。

在科学评估的基础上，将无保护价值的建制镇

或人口密集区域、社区民生设施等按程序调整出自

然保护地范围。核心保护区内居民逐步实施生态

移民搬迁，暂时不能搬迁的，可以在一定过渡期内，

开展必要的、基本的生产活动，不能扩大现有规模。

清理整治探矿采矿、水电开发、工业建设等项目，通

过分类处置方式有序退出；根据保护需要，按规定

程序对自然保护地内的耕地、精养池塘等实施退田

退养还林还草还湖还湿（表３）。

表３　自然保护地主要历史遗留问题清理Ｔａｂ３Ｓｏｌｖｉｎｇｔｈｅｍａｉｎｎａｔｕｒａｌｐｒｏｔｅｃｔｅｄａｒｅａｐｒｏｂｌｅｍｓｌｅｆｔｏｖｅｒｂｙｈｉｓｔｏｒｙ

问题类别 处理方式 主要依据

水电开发 　　限期退出自然保护区核心区或缓冲区、严重破坏生态环境的违规水电站

　　水利部、发展改革委、生态环境部、能源局《关于开展长江经济带小水电清理整顿工作的意见》

永久基本农田 　　对位于国家级自然保护地范围内禁止人为活动区域的永久基本农田，经论证确定后退出

　　自然资源部、农业农村部《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》

矿业权等特许经营权 　　依法依规解决自然保护地内的探矿权、采矿权、取水权、水域滩涂养殖捕捞的权利、特许经营权等合理退出问题

　　中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》

修筑设施 　　禁止在国家级自然保护区修筑光伏发电、风力发电、火力发电、高尔夫球场开发、房地产开发、会所建设，商业性探矿勘

查，以及污染环境、破坏自然资源或者自然景观的设施等

　　原国家林业局５０号令，《在国家级自然保护区修筑设施审批管理暂行办法》

三区三线调整 　　评估自然保护地内与生态保护红线管控要求存在冲突区域，调整优化后全部划入生态保护红线

　　自然资源部、生态环境部印发《生态保护红线评估工作方案》、生态保护红线调整和管控要求

６

　第３期 唐小平等：中国自然保护地体系的顶层设计

　　自然保护地可以开展旅游，但国家公园、自然保护区只能开展自然教育、游憩体验和生态旅游，

不能进行规模化的旅游开发活动，逐步建立自然保

护地景观质量评价和游憩服务评价体系，规范依托

自然保护地建立的Ａ级景区管理，确保旅游服务设施建设运营与自然保护地管理目标一致。相关部

委局和地方政府近期出台了许多与自然保护地相

关的政策措施，形成了清理历史遗留问题的合力。

１０　构建自然保护地治理体系的支柱保障自然保护地治理涉及的因素很多，但机构、执

法、资金、科技是确保自然保护地治理体系顺利运

行，实现自然保护地永续发展的四根支柱，应在政

策上重点给予保障。

各级政府在每个自然保护地设立专门的管理

机构，负责自然保护地的保护管理，负责保护地内

全民所有自然资源资产的保值增值，负责可持续地

提供优质生态产品和良好公共服务。重叠交叉的

自然保护地在空间整合的同时，应实现管理机构的

整合，形成保护合力。探索按照行政区域或自然资

源资产属性建立自然保护地群，一个自然保护地群

设立一个中心管理机构，其他保护地设立简易机构

的管理模式。在政府治理模式外，还可以探讨自然

保护地的公益治理、社会治理、共同治理等不同治

理模式，充分发挥社会公益组织的作用。

按照精简、统一、效能的原则，建立自然保护地管

理执法队伍。考虑到自然保护地管理特性，建设职业

化和执法力的队伍尤为重要。１）推动实现保护管理队伍的职业化，制定自然保护地保护管理劳动标准，

组建具有职业素养、职业技能的队伍，按专业技术事

业人员进行管理。２）赋予执法能力，考虑到我国正处于新一轮深化机构改革的关键时期，行政编制有限，

可探讨事业编＋少数行政编制＋生态管护员的配置模式，配备和引进自然保护地建设和发展急需的管理

和技术人才，使自然保护地管理队伍既具有行政执法

的能力，又可以理顺保护地与社区关系。

自然保护要讲科学，人与自然是生命共同体，

人类不能盲目地凌驾于自然之上，必须尊重自然、

顺应自然，才能更好地保护自然，这就是保护自然

的方法论。尊重自然的前提是要了解自然规律，认

识自然生态系统的要素、结构及其内在联系，应建

立健全自然保护地科研平台，促进对野外长期固定

观测研究和成熟科技成果转化落地，有针对性地开

展生态保护修复，多借用一些自然力，少一些建设

和人为干预。

建立财政投入为主的多元化资金保障机制，构

建主体明确、责任清晰、相互配合的中央和地方协

同管理机制。１）自然保护地作为公益事业应以各级财政投入为主，包括健全生态保护补偿制度、生

态财政转移支付等；２）建立自然保护地社会捐赠机制，鼓励全社会参与自然保护和生态建设。

推动建立新型自然保护地体系是一项复杂的

系统工程，涉及自然、经济、社会的方方面面，《指导

意见》发布实施后，还需要对自然保护地分类、划

区、整合、归并、调整、评估等制定系列的标准规范、

方案规则，并尽快将各项政策、范式法制化，按照统

一要求整体有序地推进。

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