兩岸事務首長第四次會面（「夏張二會」）的分析...7...

第13卷　第11期　中華民國104年11月

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PROSPECT & EXPLORATION

壹、�「夏張會」已舉行過二次，但過程一直不順，這中間癥結何在 ?

第一次「夏張會」是 2015 年 5 月底在金門舉行，等到今年 10 月 14 日已是

第二次「夏張會」的進行，如加上去年兩次「王張會」，兩岸總共舉行了四次兩

岸事務部門主管的「官方會面」。至於 2016 年總統大選之後，民進黨如果再度

「政黨輪替」，它的大陸政策如果仍然隱含了「臺獨」的傾向，兩岸是否仍有這

樣會面的機會，已經引發悲觀的揣測。因此，這次 10 月在廣州的「夏張會」，

很可能應是馬政府任內「兩岸事務主管會晤」的最後一次，但會不會也是國臺

辦主任與陸委會主委見面的最後一次？兩岸關係會否面臨更大變局？則是本文

探討的重點。

我陸委會副主委暨發言人吳美紅，在今年 7 月 16 日例行記者會上曾經表

示，臺灣有主動向大陸提出第二次「夏張會」舉行的時間，希望日期定在 9

月，陸方也表示歡迎。但其他有關地點、議題等細節，她表示臺灣還在內部討

論，尚未向對方提出具體商討，「但時間上會朝這個方向規劃」。

自從第一次「夏張會」雙方達成了六項共識、以及四項議題待協商的結論

An Analysis of “the 2nd Hsia-Zhang Meeting”

邵宗海（Shaw, Chong-Hai）中國文化大學社會科學學院院長、澳門理工學院名譽教授

兩岸事務首長第四次會面

（「夏張二會」）的分析

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時　　評兩岸事務首長第四次會面 (「夏張二會」) 的分析

之後，成果看來是相當豐碩，其中有待協商的「陸客中轉」議題，更被視為是

一項對兩岸關係有重要大突破的象徵。

但是今年 6 月底，在雙方舉行第 3 次業務溝通會報時，情勢則有了變化。

大陸方面突然提出將「航路優化」與「陸客中轉」議題掛鉤來處理，甚至要求

在「共同意見」內用「白紙黑字」寫明，雙方將同意研究如何優化航路。但我

方官員則堅持，「航路優化」並非再新增航路，只是就現有的 3 條兩岸航路「便

利化」而已。由於雙方認知落差太大，大陸態度轉趨強硬，不願具體承諾開放

時間，協商因而觸礁。等到 8 月，因大陸方面再堅持「陸客中轉」與「穿越海

峽中線」等兩岸航路優化議題掛鉤，另基於國安考量，臺灣不願再開放陸客入

境，不僅讓陸客興趣缺缺，更讓大陸官員感覺臺灣是有意阻撓，很不符談判需

要雙方讓步的精神，最後導致談判破局。

於是吳美紅在 9 月 17 日再次表示，我陸委會主委夏立言原預計是 9 月能訪

問大陸，並與張志軍會面，但因雙方皆有許多事務要推動，譬如臺灣面臨「立

法院」開議、中秋又是連假、加上在大陸的臺商需要進行聯誼等重大活動；同

樣大陸 9 月下旬有「歐習會」、「十一」也是長假、以及廣西爆炸案等，所以 9

月「夏張會」的安排在時間上應該來不及處理，導致夏立言訪陸之事將再進一

步溝通。

除了時程因素之外，兩岸在近期之內也發生幾件重大爭議事件，進而也阻

撓了「夏張會」的順利進行。一是連戰在 9 月前往北京出席閱兵典禮，引發國

民黨與民進黨共同批評，認為連戰此行等於為北京的抗戰史觀背書，此舉讓兩

岸和諧氣氛頓然跌至冰點。其次則是大陸突然宣布全面啟動卡式臺胞證，陸委

會得悉後直言大陸方面在推動此一作為上，事先沒有與臺灣進行良好的溝通，

作法上不夠尊重臺灣。我行政院長毛治國甚至在立委質詢下，曾一度脫口說出

考慮停辦「夏張會」。

然而，張志軍在今年 5 月離開金門前夕的一段談話，畢竟值得重視。他

說：「不要等到路燈熄滅，才感受它的存在」，是讓臺灣感受到大陸態度有軟中

帶硬的轉變。伴隨著「陸客中轉」雙方談判的延宕，隨後連戰前赴北京閱兵，

在臺灣內部吵的沸沸揚揚，加上卡式臺胞證有矮化臺灣的疑慮，這些種種，的


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確一度讓人聯想第二次「夏張會」有流產的可能。

貳、解析「夏張二會」涉及比較具有爭議的幾個議題

第四次「兩岸事務首長會議」、也就是「夏張二會」，最後終於在 10 月 14

日在大陸廣州舉行，雙方就關切議題交換意見。本次「夏張會」主要是針對後

續制度化協商議題進行溝通，而包括貨貿協議、兩岸兩會互設辦事機構、環保

協議、陸客來臺中轉，及兩岸參與區域經濟整合等議題，都包括在會談議題

中。然而，這次除了雙方同意將海漂垃圾納入環保協議範圍，兩岸互設辦事機

構、貨貿協議已達成共識外，在「陸客中轉」及兩岸參與區域經濟整合等議題

上並沒有任何進展。

一、陸客中轉議題：

對於雙方最關注的「陸客中轉」議題，夏立言坦言：「確實沒有達到共識，

航線優化還有協商空間」。對於「陸客中轉」問題，夏立言表禾：「陸客中轉、

不可能以開放海峽中線的東西航線」為代價。他強調一定會堅持原則，如果要

求跨越海峽中線，「我方寧可不要陸客中轉」；話說白了，就是大陸要跨越海峽

中線，臺灣是絕不可能同意，連談都不必談。兩岸在馬政府上臺後開始直航，

2008 年開闢「北方航路」。2009 年開闢第二北方航路、南方航路，迄今兩岸共

有三條直航航路。三條航路都以繞過海峽中線為原則。臺灣是建議將現有航路

稍微截彎取直，同時強烈表示：「陸客中轉」和「航路優化」性質完全不同，因

此應該脫鉤處理。

但大陸的態度則希望「陸客中轉」與「航路優化」必須掛鉤處理，因此雙

方對於此議題並無共識。當然大陸尚進一步認為：希望有更明確說法，讓兩岸

航路更便捷；國臺辦發言人馬曉光說，「陸客中轉」與進一步便利兩岸往來，是

雙方都很重視的問題，其中優化航路、「截彎取直」當然是便利兩岸同胞往來的

重要內容。希望雙方秉持積極開放的態度共同努力，爭取早日達成共識。

我方對於此議題，今後是否交由交通部、國防部協商航線劃設，夏立言則

表示，相關單位已在不危及國家安全的情況下討論得非常透徹，「再優化的空間

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有限」，希望大陸方面能「提出更務實的作法」。對此，馬曉光在國臺辦的記者

會上僅表示，雙方都很重視這個問題，已經在會中深入地交換了意見，希望秉

持積極開放的態度共同努力。

值得注意的是，國臺辦網站引述 10 月 14 日《新華網》的報導，只看到國

臺辦認為：「新形勢下，兩岸雙方應共同努力，繼續堅持共同政治基礎，堅持走

兩岸關係和平發展道路，持續增進兩岸同胞福祉。雙方應該：持續加強兩部門

溝通，開展多種形式互動，提高兩岸交易處理效率，推動兩岸關係繼續前行；

在互惠互利基礎上，繼續推進兩岸貨物貿易協定商談，爭取年內取得積極成

果；積極推動兩岸環境保護協議商談；繼續推進海協會和臺灣海基會互設辦事

機構議題商談，朝著儘快完成協商的目標努力；積極促成海協會和臺灣海基會

在今年年底前就 7 年來協商談判進程及取得的成果進行總結；共同營造更為公

平、有效的投資環境，增強兩岸企業投資合作信心，攜手應對全球產業競爭；

推動服貿、租稅、飛安等已簽協議儘快生效實施，以增進兩岸民生福祉、促進

兩岸經濟共同發展；協調有關部門提高投資糾紛案件的協處效率，強化兩岸投

資企業權益保障；繼續深化合作，努力提升兩岸旅遊安全和品質，保持兩岸旅

遊健康有序發展；持續加強並深化兩岸文化、教育等各領域交流合作，鞏固兩

岸關係和平發展的社會基礎；採取積極措施，大力加強兩岸青年交流，為兩岸

青年學習、就業、發展營造更好環境；就兩岸經濟共同發展與區域經濟合作進

程相互促進等問題交換意見，予以推動；支持和鼓勵兩岸有關研究機構和專家

學者就共同研究抗戰歷史加強交流合作，弘揚抗戰精神」。

全文反而是隻字未提「陸客中轉」與「航路優化」的議題，是否代表「航

路優化」僅是大陸和臺灣談判「陸客中轉」的交換籌碼，並非大陸對臺工作的

重點，值得推敲。加上文中提及服貿、貨貿的加速談判及落實，代表著兩岸對

於關注議題的先後性，已經出現了不同調的情況。

二、卡式臺胞證議題：

爭議最大的卡式臺胞證議題，夏立言在「夏張會」之前，在立院答詢時就

說，雙方溝通過 14 次，然而大陸方面對臺灣提出的質疑始終沒有完整答覆，提

前告知時間也不夠長，他將藉「夏張會」場合再度表達對實行「卡式臺胞證」

不滿。等到「夏張會」時，夏立言果真放炮，根據媒體報導，夏曾經表示：「我


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們立法院有嚴格的要求我，要向他們抗議，而且說要表明我方嚴正立場，我甚

至於開玩笑講，有立法委員講我如果不說的話，就不必回去了。」因此在會後記

者會上，夏立言也證實已經就卡式臺胞證問題當面向張志軍表達嚴正立場，並

向大陸要求，未來涉及兩岸的重大措施，都應事前溝通。

對此，國臺辦主任張志軍於會前一天，即 13 日晚間在廣州東方賓館宴請夏

立言一行人時，就曾說明大陸推行卡式臺胞證是順應臺灣民眾、尤其是臺商和

臺生的需要，每次與臺灣民眾和臺商見面，對方都表達希望證件簡化，才有意

儘快推動這項措施。張志軍認為「卡式臺胞證」此舉是希望兩岸雙方多做有利

兩岸民眾交往的事。不過，卡式臺胞證議題一事，都在在說明兩岸協商的議題

已進入到敏感性的深水區議題，也意涵著雙方對於議題的見解不同。

三、區域經濟整合：

夏立言表示，此議題先前開過一次會，但當時雙方基本立場歧異，大陸認

為臺灣加入區域經濟整合，要先在兩岸經濟合作條件談妥的前提下；針對這個

先後次序的問題，臺灣表示無法接受，因此討論延宕。不過，國臺辦發言人馬

曉光表示，在不發生「兩個中國，一中一臺」的前提下，歡迎臺灣以適當名義

加入亞投行、參與「一帶一路」。

四、兩岸貨品貿易協議（貨貿）：

針對兩岸貨貿談判，兩方均表示同意繼續推進協商，爭取年底前獲得共

識與成果。此外，雙方也同意要推動已簽署協議兩岸服貿協議、租稅協議、飛

安協議等儘快生效實施；強化兩岸投資企業權益保障等。誠如學者張五岳分析

說，兩岸事務主管部門要扮演的一個重要角色，就是推進和強化兩岸已簽協定

的生效和實施，「讓兩岸民眾對這些互惠互利的措施有感」。張五岳說：「不僅是

簽署多少協定，而且要有效推動這些協定的落實，才能獲得民眾支持的力量」

參、從「夏張二會」的結局，來看兩岸兩會協商的未來發展

一、兩岸兩會協商將不會順暢，因貨貿續談有問題，服貿尚未通過立法院

除了「夏張會」進行今年第二次會外，事關兩岸兩會協商的「林陳會」

則尚未有消息。假設確定在年底舉行，這也將是馬任內最後一次兩岸兩會的協

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商。但是，兩岸兩會協商進行的困難，癥結到底在那：

（一）兩岸制度化協商的問題，在於臺灣內部的不確定氛圍

「太陽花學運」以來，兩岸制度性協商陷入前所未有的膠著。這一份膠著

來自於長期以來大陸「讓利」的結果，並未提升臺灣民眾的好感，這也間接讓

大陸重新省思兩岸合作及協商多年的績效是否是失敗或失效。「太陽花學運」

後，打亂兩岸經貿原有的進程，再加上臺灣內部瀰漫著一股不信任的氛圍，使

得雙方必須要重新尋找新的方向。

但由於《兩岸協議監督條例》仍然卡關在立法院，兩岸經貿的進度就缺乏

進展，像《服貿》走不出立法院，而《貨貿》的簽署則遲遲未定。2014 年我經

濟部長杜紫軍表達加速貨貿談判的訴求，也關切「中」韓 FTA 進度，大陸商貿

部長高虎城也不迴避其對服貿在臺灣延宕，《兩岸協議監督條例》卡關的憂慮，

讓貨貿談判充滿不確定性。

在 2014 年，大陸海協會長陳德銘曾透露，《中韓服貿協議》將在「兩年

內」落實。這「兩年」期限是有等待臺灣通過《服貿》之意，並希望臺灣要瞭

解自身的急迫性。陳德銘還感嘆：「怎麼自己人談這麼困難」，他並擔憂《兩岸

貨貿協議》若談完，又來個「月亮花」抗議運動怎麼辦？從這句話來看，不難

理解兩岸談判的問題並不在《協議》內容及利益如何取捨，雙方最大的歧見，

在於北京對於已簽署的《協議》在送審的過程又在立法院卡關，那麼協商及談

判的心血都將白費。陳德銘曾說：「如果談完了，最終送到立法院又被卡住，

或是被要求修改內容，豈不是白談了？」陳德銘認為兩岸協商的問題在臺，希

望兩岸服貿協議能快點通過，這樣對兩岸經濟，尤其是臺灣經濟有好處，而且

「球在你們（指臺灣）這一邊」。

（二）貨貿與服貿的問題源由，是臺北觀望，北京消極

學者趙建民認為：「太陽花學運」後，陸方雖不再強調政治議題，但態度上

轉趨消極。國臺辦發言人稱《服貿》和《貨貿》缺一不可，顯見陸方策略開始

僵化。不論是北京的態度還是臺灣的態度，都足以說明在歷經「太陽花學運」

和「九合一選舉」後，大陸重新評估對臺政策態勢甚明。據聯合報報導，兩岸

《貨貿》第 11 輪談判至今仍沒有譜，兩岸互設辦事處議題在今年 6 月進行第 8

次業務溝通，但因相隔近一年，進展有限，陸方態度也頗消極。曾經擔任陸委


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會副主委的兩岸經貿學者高長也認為，兩岸簽署《協議》之後是必須送到立法

院，但由於《兩岸協議監督條例》還沒有通過，《協議》就是送進去也是被擺

著，因此，即使大陸方面不阻止兩會高層的會談，但簽的《協議》短期內也不

容易生效實施。

再如夏立言說，前一次「王張會」之所以破局，就是因為 M503 新航線的

問題所引發，倘若航線問題能解決，他期待兩岸事務負責人能有機會會面。從

夏的這一句話來看，兩岸兩會的談判雖已有制度化的會晤，但會晤卻會隨著外

在環境及其他因素的影響而產生變化。兩岸兩會的協商破局，並非只是「太陽

花學運」的單一事件，像第四次「江陳會」所談的《兩岸租稅協議》，也因當時

雙方未達成協議而破局。不同的是，在兩岸協商運作熱絡的時期，即便談判破

局，雙方仍然有信心來化解僵局。但自「太陽花學運」發生以來，臺北始終恐

懼與大陸過於接近而被貼上「紅色標籤」，而北京對臺灣 2016 年的大選抱持著

觀望及質疑的態度，也影響了兩岸交流的不確定性。

二、兩岸兩會談判，在 2016 年大選之後的前景又是如何 ?

依作者來評估，如果民進黨在 2016 年大選之後上臺執政，而仍然不願承認

「九二共識」或「一個中國」的用詞，那麼兩岸事務部門主管的「官方會面」

一定停擺，而兩岸兩會後續談判的安排，將會是非常悲觀。基本上，兩岸兩會

談判先期的發展，可能會出現下列的狀況：

（一）兩岸兩會的制度化協商，民進黨執政後能否持續，目前就先行存在

質疑

臺北目前執政當局對民進黨一旦重新執政後的兩岸關係，已有所評估，兩

岸海基會與海協會的制度化協商能否持續，將是第一個挑戰，其次則是陸客來

臺政策可能被翻轉。

習近平在今年初全國兩會期間曾明確表示：「如果兩岸雙方的共同政治基

礎遭到破壞，兩岸互信將不復存在，兩岸關系就會重新回到動蕩不安的老路上

去」。蔡英文堅持不承認「九二共識」的立場，兩岸之間或民共之間則根本沒有

基本的政治互信基礎，意味著民進黨重新執政，兩岸關係必將重新回到動蕩不

安的老路上去。兩岸兩會制度化協商必將中斷，兩岸事務主管部門的互動必將

無法進行，兩岸經濟合作必將受到衝擊。

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（二）在過去兩岸兩會的談判成果上，最多維持形式上的兩岸關係

蔡英文上次在美國戰略暨國際研究中心（CSIS）演講時，曾經提出在中華

民國憲政體制下、將推動兩岸關係的論述，她還提出將珍惜並維護過往協商交

流互動所累積的成果，在這堅實基礎上，持續推動兩岸關係和平穩定發展。華

府智庫戰略暨國際研究中心資深研究員葛來儀（Bonnie Glaser）分析，蔡英文

是將過去 3 位中華民國民選總統、逾 20 年來累積所取得的成就及成果作為基

礎，在這一基礎上尋求建立兩岸關係。這一說法包括 1992 年兩岸兩會談判後的

成果，「這不代表蔡英文已經擁抱『九二共識』」，但意味著她接受這些會談所達

成的積極成果，包括在馬英九任上所取得的兩岸成就在內、這些都被蔡英文認

為應珍惜與維護。

但蔡英文只是維護過去所得到的成果，北京也不致於全般推翻，這至少維

持了兩岸關係沒有全部破裂的假象。但是，下一步的兩岸兩會談判應是如何開

創？新的協議又如何產生並能簽署？恐怕答案不會順利回答。

（三）是否再度啟動「澳門模式」替代「兩會模式」，值得關注

民進黨知道，如果不承認「九二共識」，兩岸兩會機制就會中斷，ECFA 的

後續協商，包括《貨物貿易協議》等各項協商均無法延續。為此，民進黨內有

些人主張把「澳門模式」作為未來的一個思考方向，希望在未來執行兩岸 ECFA

過程中，對於一些需要進行協商的技術性問題能夠以「澳門模式」來協商。

所謂「澳門模式」，是指在民進黨執政期間，兩岸發展出一套行業對行業、

團體對團體在澳門商談的新模式。兩岸曾通過澳門模式就臺商春節包機、開放

第一類大陸觀光客赴臺旅行等問題進行業務商談。具體做法是我交通部、陸委

會官員以民航團體、旅行團體顧問的身分參與商談，大陸官員也曾以民間協會

的身分與會。2012 年臺灣大選前夕，民進黨大陸政策的重要幕僚吳釗燮就在美

國華盛頓表示，民進黨執政不會承認九二共識，雖然兩岸兩會協商可能中止，

但是仍然可以延用民進黨執政時期曾經在兩岸溝通中運用的「澳門模式」。近

來，民進黨內主張用以「澳門模式」取代兩岸兩會談判的聲音再次出現，未來

可能再次成為民進黨對美遊說的一張牌。


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肆、�「馬習會」突然舉行，恐怕種下「夏張會」後臺灣大選最大變數

但是 11 月 7 日在新加坡舉行的「馬習會」，將為「夏張會」後兩岸關係種

下最大變數。

馬英九總統在新加坡與大陸國家主席習近平首次晤面，在兩岸關係裡呈顯

較具政治意義的基本上有下列幾項：

首先，是雙方當局均擱置了過去多年對頭銜與場合的堅持，都同意以兩岸

領導人的身分晤面。實際上，這不僅是凸顯了臺灣多年對「兩岸領導人會晤基

於對等原則」的期待兌現。另方面，也提供了大陸始終要求「必須基於一個中

國前提」原則的落實。

其次，馬英九與習近平見面的另一種政治意義，則是當彼此都同意以「兩

岸領導人」的身分與頭銜晤面時，也說明了兩岸執政當局基本上都默認了目前

「臺海現狀」的定位。雖然，臺北與北京的政治定位尚未呈顯，但馬英九所說

的此行是「維持臺海現狀」已經出爐。

最終是這項會議不管我總統府方面再三強調，不會發表共合聲明，也不會

簽署任何協議。其實，這兩位領導人在眾多國際媒體攝影機的面前雙手緊握，

並面露微笑，就已經可以宣告兩岸自 1949 年以來敵對狀態在形式上及實質上已

經結束，也應驗了馬英九在前往會晤習近平之前所宣稱的「鞏固兩岸和平」的

承諾。

這樣的場面，肯定給本已勝券在握的民進黨總統候選人蔡英文，帶來極大

化之形式與實質壓力。譬如說，在 2016 年大選投票前，如果蔡英文為了證明

她也能為臺灣及臺灣人民帶來「維持臺海現狀」與「鞏固兩岸和平」的前景，

她就必須提出北京可以接受的條件來與對岸融合。但如此一來，她就顯示不出

她與國民黨的對手朱立倫，到底在大陸政策有什麼不同，進而可能失去她的基

本教義派的選票。如果她仍維持其一貫的模糊說辭，北京屆時予以排斥，恐怕

在「馬習會」後，由於臺灣社會開始醞釀對「維持臺海現狀」與「鞏固兩岸和

平」的情懷發酵，這將再度變成她邁向總統之路的最後一哩路。

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